Bet. 1996/97:KU3

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU03

Lag om statsbudgeten

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1996/97

KU3

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet

regeringens proposition 1995/96:220 Lag

om statsbudgeten. Vidare behandlas tre

motioner som väckts med anledning av

propositionen och en motion från den

allmänna motionstiden år 1996.

I propositionen föreslås en lag om

statsbudgeten. Lagen innehåller

företrädesvis preciseringar och

kompletteringar till regeringsformens

och riksdagsordningens bestämmelser om

statsbudgeten och finansmakten. Ett

syfte med lagen är att medverka till en

ytterligare uppstramning av den svenska

budgetprocessen.

I lagen anges de anslagstyper som skall

användas och de villkor som skall gälla

för dem. Lagförslaget innebär bl.a. att

förslagsanslagen avskaffas. Vidare

regleras under vilka förutsättningar

regeringen får ikläda staten ekonomiska

förpliktelser. Det föreskrivs att

förslaget till statsbudget i princip

skall omfatta alla inkomster och

utgifter som påverkar statens lånebehov.

Det ges också föreskrifter om

finansiering av investeringar.

I lagen tas det även in grundläggande

bestämmelser om överlåtelse av statens

fasta och lösa egendom och om under

vilka förutsättningar regeringen får

disponera försäljningsinkomsterna.

Regeringen åläggs att lämna

budgetprognoser, att redovisa

statsbudgetens preliminära utfall samt

att lämna en årsredovisning för staten

till riksdagen. Slutligen behandlas

frågor om utgiftstak och utgiftsramar.

Lagen föreslås träda i kraft den 1

januari 1997.

I motioner från Vänsterpartiet och

Miljöpartiet yrkas att förslagsanslagen

behålls. Samma partier yrkar också

avslag på en bestämmelse som ger

regeringen rätt att under vissa

förutsättningar besluta att anvisade

anslagsmedel inte skall användas.

Moderata samlingspartiet begär i en

motion sådana ändringar i lagen att

utgiftstak och utgiftsramar blir

obligatoriska, medan Vänsterpartiet

yrkar avslag på förslagen till tak för

statsbudgeten. Övriga motionsyrkanden

gäller bl.a. försäljning av aktier och

andelar i statliga företag,

budgeteringsmarginal, lånetak,

miljörevision samt frågor om

vidareutveckling och utvärdering av den

nya budgetprocessen.

Utskottet tillstyrker bifall till

propositionens lagförslag efter att

först ha klarlagt den rättsliga

innebörden av ett statligt utgiftstak,

men lägger också fram några

ändringsförslag, som närmast innebär

lagtekniska justeringar. Utskottet slår

också fast att införandet av budgetlagen

inte innebär någon begränsning av

riksdagens möjligheter enligt

regeringsformen att besluta om

ytterligare villkor för

medelsanvisningen, utöver vad som

framgår av budgetlagen. På förslag av

näringsutskottet föreslår

konstitutionsutskottet en precisering av

vilka riksdagsbemyndiganden som skall

fortsätta att gälla sedan budgetlagen

trätt i kraft. Vidare föreslår utskottet

en ändring av 5 kap. 12 §

riksdagsordningen som bl.a. innebär att

fördelningen av anslagen inom ett

utgiftsområde skall tas genom ett enda

riksdagsbeslut. Utskottet förordar ett

tillkännagivande till talmanskonferensen

om att en överflyttning av vissa eller

alla bestämmelser i lagförslaget till

riksdagsordningen bör utredas, mot

bakgrund av att flera av bestämmelserna

påverkar formerna för riksdagens

handlande.

Samtliga motionsyrkanden avstyrks.

Till betänkandet har fogats 13

reservationer. M, fp och c reserverar

sig gemensamt till förmån för ett

riksdagsuttalande om att utförsäljningen

av statliga företag bör fortsätta enligt

riksdagens beslut i december 1991. V och

mp reserverar sig gemensamt till förmån

för avslag på lagförslagets 8 §, vilket

bl.a. ger regeringen rätt att besluta

att anvisade medel inte skall användas.

I övrigt reserverar sig m, v och mp till

förmån för sina respektive

motionsförslag.

Propositionen

Regeringen föreslår i proposition

1995/96:220 att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag

om statsbudgeten,

2. beslutar att av riksdagen tidigare

givna bemyndiganden och andra beslut

upphör att gälla i de avseenden som

lagen reglerar.

Lagförslaget är fogat till betänkandet

som bilaga 1.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av

propositionen

1995/96:K38 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att

anslagsformen förslagsanslag skall

finnas kvar och ingå i lagen om

statsbudget,

2. att riksdagen beslutar avslå 8 §

lagen om regeringens möjlighet att

besluta om anslag,

3. att riksdagen beslutar avslå 26 §

lagen om aktier och andelar i lagen om

statsbudget,

4. att riksdagen beslutar avslå

förslagen till tak för statsbudgeten i

lagen om statsbudget.

1995/96:K39 av Lars Tobisson m.fl. (m)

vari yrkas

1. att riksdagen beslutar om sådana

ändringar av lagförslaget att utgiftstak

och utgiftsramar blir obligatoriska samt

att användning av budgeteringsmarginal

inte blir möjlig, i enlighet med vad som

anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om lånebemyndigande,

3. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om fortsatt utveckling av

budgetprocessen.

1995/96:K40 av Peter Eriksson m.fl. (mp)

vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär

förslag om ändrad portalparagraf, 1 § i

lagförslaget, i enlighet med vad som

anförts i motionen,

2. att riksdagen avslår 8 § i förslaget

som innebär att regeringen får besluta

att medel på ett anvisat anslag inte

skall användas,

3. att riksdagen beslutar att ändra

regeringens förslag när det gäller 42 §

så att regeringen inte utan riksdagens

godkännande kan vidta de utomordentligt

långtgående åtgärder som föreslås,

4. att riksdagen beslutar att

anslagstypen förslagsanslag skall finnas

kvar men utnyttjas mer sparsamt än i

dag,

5. att riksdagen beslutar att det i

årsredovisning för staten skall ingå

miljöeffekter i enlighet med vad som

anförts i motionen,

6. att riksdagen beslutar att det i

årsredovisning för staten skall ingå

sociala effekter i enlighet med vad som

anförts i motionen,

7. att riksdagen beslutar att

miljörevision skall ingå i den årliga

revisionen av den statliga verksamheten

i enlighet med vad som anförts i

motionen,

8. att riksdagen beslutar att förslaget

om ett utgiftstak, och den nya

budgetprocess som kopplas till detta,

skall utvärderas vintern 1997-1998,

främst med avseende på de demokratiska

aspekter som anförts i motionen.

Motion väckt under den allmänna

motionstiden 1996/97

1996/97:K902 av Lars Tobisson m.fl. (m)

vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om övergång till budgetering

uppifrån och ned ,

4. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om övergång till kostnadsmässig

redovisning,

5. att riksdagen beslutar om sådana

ändringar av lagförslaget att utgiftstak

och utgiftsramar blir obligatoriska samt

att användning av budgeteringsmarginal

inte blir möjlig i enlighet med vad som

anförts i motionen,

6. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om lånebemyndigande.

Yttranden från finansutskottet och

näringsutskottet

På konstitutionsutskottets begäran har

finansutskottet och näringsutskottet

yttrat sig i ärendet. Yttrandena finns i

bilagorna 3 och 4.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen förslås en lag om

statsbudgeten. Lagen innehåller

företrädesvis preciseringar av och

kompletteringar till regeringsformens

och riksdagsordningens översiktliga och

kortfattade bestämmelser om

statsbudgeten och finansmakten. Framför

allt regleras regeringens befogenheter

och skyldigheter på området, men även

formerna för riksdagens handlande

påverkas i en del fall, liksom

myndigheternas agerande. Syftet med

lagen anges främst vara att på

finansmaktens område underlätta

överblicken, klargöra vad som faktiskt

gäller samt skapa ändamålsenliga

bestämmelser där regler saknas eller är

otidsenliga. Vidare är det, enligt

propositionen, till följd av det

statsfinansiella läget särskilt

angeläget att i en budgetlag även ta in

bestämmelser som kan medverka till att

långsiktigt stärka budgetdisciplinen.

I lagen anges de anslagstyper som skall

användas och de villkor som skall gälla

för dem. Vidare finns bestämmelser som

reglerar under vilka förutsättningar

regeringen får ikläda staten ekonomiska

förpliktelser. Det föreskrivs att

förslaget till statsbudget i princip

skall omfatta alla inkomster och

utgifter som påverkar statens lånebehov.

Det ges också föreskrifter om

finansiering av investeringar.

Lagen innehåller grundläggande

bestämmelser om överlåtelse av statens

fasta egendom samt om överlåtelse av

aktier och annan lös egendom. Det anges

även under vilka förutsättningar

regeringen får disponera

försäljningsinkomsterna.

Regeringen åläggs att lämna

budgetprognoser och att då förklara

väsentliga skillnader mellan budgeterade

belopp och beräknat utfall. Det slås

fast att regeringen är

redovisningsskyldig inför riksdagen för

statens medel och att statens verksamhet

skall granskas med revision. Dessutom

anges vad som ingår i denna

redovisningsskyldighet samt att

regeringen är skyldig att lämna en

årsredovisning till riksdagen. Slutligen

behandlas frågor om utgiftstak och

utgiftsramar.

Lagen föreslås träda i kraft den 1

januari 1997. Samtidigt föreslås

riksdagens tidigare bemyndiganden och

beslut upphöra att gälla i de avseenden

som lagen reglerar.

Den nuvarande regleringen i

regeringsform och riksdagsordning

I regeringsformens nionde kapitel om

finansmakten finns grundläggande

bestämmelser om statsbudgeten och om

riksdagens och regeringens befogenheter

på finansmaktens område. Riksdagen är

enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (RF)

innehavare av finansmakten. Beteckningen

finansmakten avser främst rätten att

bestämma hur statens inkomster skall

beräknas samt att besluta om utgifter

och på annat sätt förfoga över statens

tillgångar, med andra ord att besluta om

beskattning och budgetreglering. Med

budgetreglering avses det förfarande

varigenom statsbudgeten kommer till.

Detta innefattar dels en beräkning av

statsinkomsterna, dels fastställande av

anslag. Riksdagen kan också besluta att

budgetmedel tas i anspråk på annat sätt

än genom anslag. Man talar då om

specialdestination (RF 9:3-5 §§). Enligt

RF 9:7 kan riksdagen i samband med

budgetreglering eller annars besluta

riktlinjer för viss statsverksamhet för

längre tid än anslag till verksamheten

avser. Statsmedlen står till regeringens

disposition (RF 9:8), men de får inte

användas på annat sätt än riksdagen

bestämt (RF 9:2 första stycket). Detta

innebär dock inte att ett anslagsbeslut

måste verkställas. Den frågan får

regeringen avgöra under parlamentariskt

ansvar. Regeringen får inte utan

bemyndigande av riksdagen ta upp lån

eller i övrigt ikläda staten ekonomisk

förpliktelse (RF 9:10).

Genomgripande förändringar av den

statliga budgetprocessen har beslutats

de senaste åren, vilket föranlett

ändringar i riksdagsordningen (RO). I RO

3:2 föreskrivs att budgetåret börjar den

1 januari (lag 1994:1473, 1993/94:TK2,

KU18 samt 1994/95:KU2). Från och med år

1997 kommer det statliga budgetåret

därmed att sammanfalla med kalenderåret.

Enligt lagrummet skall regeringen före

budgetårets början avlämna en

proposition med förslag till statens

inkomster och utgifter för det närmast

följande budgetåret

(budgetpropositionen). I denna skall

även ingå en redovisning av statens

tillgångar och skulder. Det föreskrivs

vidare att budgetpropositionen skall

innehålla en finansplan och en

nationalbudget samt ett förslag till

reglering av statsbudgeten.

Budgetpropositionen skall enligt

tilläggsbestämmelsen 3.2.1 avlämnas

senast den 20 september. De år då

riksdagsval hålls i september skall den

dock avlämnas senast en vecka efter

riksmötets öppnande. Om det till följd

av regeringsskifte möter hinder att

iaktta detta, skall budgetpropositionen

avlämnas inom tio dagar efter att en ny

regering tillträtt, dock senast den 15

november.

En proposition med förslag om nytt

eller väsentligt höjt anslag eller om

sådana riktlinjer för viss

statsverksamhet som avses i RF 9:7 bör

enligt RO 3:2 innehålla uppskattningar

av framtida kostnader för det ändamål

som förslaget avser.

Från och med år 1996 kan riksdagen

enligt RO 5:12 genom lag besluta att

hänföra statsutgifter till

utgiftsområden (lag 1994:1473), den s.k.

rambeslutsmodellen. Har riksdagen fattat

ett sådant beslut, skall den för det

närmast följande budgetåret genom ett

särskilt beslut fastställa dels för

varje utgiftsområde en utgiftsram, som

anger det belopp till vilket summan av

de till utgiftsområdet hörande

utgifterna högst får uppgå, dels en

beräkning av inkomsterna på

statsbudgeten. Beslut om anslag eller

andra utgifter i staten, eller beslut

som har betydelse för beräkningen av

inkomsterna, får inte fattas innan

riksdagen fastställt utgiftsramar för

varje utgiftsområde och beräknat

inkomsterna på statsbudgeten. Har

riksdagen fattat beslut om

utgiftsområden skall förslaget till

statsbudget enligt RO 3:2 innehålla en

fördelning av anslagen på de av

riksdagen beslutade utgiftsområdena.

Genom en ny tilläggsbestämmelse, 5.12.1,

som trädde i kraft den 1 april 1996, har

riksdagen numera beslutat att dela in

den statliga budgeten i utgiftsområden

(lag 1996:158, 1995/96:TK2, KU21).

I tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje

stycket finns närmare bestämmelser om

regeringens ekonomiska vårproposition.

Om regeringen anser att en proposition

med förslag till riktlinjer för den

framtida ekonomiska politiken och anslag

för löpande budgetår (ekonomisk

vårproposition) bör behandlas under

pågående riksmöte, skall propositionen,

om hinder inte möter, avlämnas senast

den 15 april. Enligt RO föreligger inte

någon skyldighet för regeringen att

lämna en sådan proposition.

I RO 4 kap. regleras hur riksdagen

skall bereda sina ärenden.

Finansutskottet skall enligt 4:5 bl.a.

bereda ärenden om allmänna riktlinjer

för den ekonomiska politiken och för

budgetregleringen. Genom den ändring av

5 § som trädde i kraft den 1 januari

1996 skall finansutskottet dessutom

bereda ärenden om ramar för

utgiftsområden och beräkning av statens

inkomster enligt RO 5:12. Ärenden om

anslag inom de olika utgiftsområdena

skall dock beredas av berörda utskott.

Genom ändringar i tilläggsbestämmelserna

4.6.1- 4.6.16 har tillförts uppgifter

om vilka utgiftsområden respektive

utskott har ansvar för. Dessa

bestämmelser trädde i kraft den 15

september 1996 (1995/96:TK2,

1995/96:KU21).

Enligt tilläggsbestämmelse 4.6.2 skall

finansutskottet, utöver sina uppgifter

enligt 4:5, bl.a. bereda ärenden om

statsskuldspolitiken och om statens

egendom och upphandling i allmänhet samt

budgettekniska ärenden. Utskottet skall

också granska beräkningen av statens

inkomster samt sammanställa

statsbudgeten.

Den nya budgetprocessen har dessutom

inneburit att finansutskottet har fått

ett större ansvar och en starkare

samordnande roll: finansutskottet får i

ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag

även i ämnen som hör till ett annat

utskotts beredningsområde (RO 3:7).

Innan ett utskott avger betänkande med

förslag i ett ärende som väckts inom

riksdagen, skall finansutskottet beredas

tillfälle att yttra sig, om förslaget

kan innebära mer betydande framtida

återverkningar på de offentliga

utgifterna och inkomsterna (RO 4:8).

Närmare om regleringen i 5 kap. 12 §

riksdagsordningen

Som framgått av redovisningen i

föregående avsnitt ges den centrala

regleringen av den nya budgetprocessen i

RO 5:12. Under förberedelsearbetet inför

genomförandet av budgetprocessen hösten

1996 har vissa brister uppdagats i denna

reglering. Konstitutionsutskottet anser

att det finns anledning att rätta till

dessa brister och att detta bör ske så

snart som möjligt. Eftersom frågan har

samband med förslaget till budgetlag är

det lämpligt att frågan behandlas i

detta sammanhang.

Besluten om statsinkomsterna

Enligt 5:12 andra stycket skall i första

fasen av budgetprocessen riksdagen genom

ett särskilt beslut inte bara fastställa

ramar för varje utgiftsområde, utan

också en beräkning av inkomsterna på

statsbudgeten. Beslut som har betydelse

för beräkningen av inkomsterna i staten,

dvs. beslut som gäller skatter och

avgifter, får enligt tredje stycket icke

fattas innan beslut fattats enligt andra

stycket, dvs. innan en beräkning av

statsinkomsterna fastställts.

Konstitutionsutskottet anser att

principen i stället bör vara att de för

inkomstberäkningarna för 1997 avgörande

besluten slutligt fattas under första

skedet. Inkomstförslag av helt marginell

budgetmässig betydelse kan dock avgöras

i det andra skedet. Denna åtskillnad

mellan för inkomstberäkningen marginella

och icke-marginella förslag måste göras

redan vid remitteringen av

budgetpropositionen, eventuella

särpropositioner och motioner, som berör

statsinkomsterna. Så har också skett vid

remitteringen hösten 1996 av

budgetpropositionen och särpropositioner

med tillhörande motioner. De för

inkomstberäkningen för 1997 marginella

förslagen har gått till skatteutskottet.

De för inkomstberäkningen 1997

betydelsefulla förslagen har med stöd av

RO 4:6 andra stycket remitterats till

finansutskottet. Enligt denna

bestämmelse kan riksdagen avvika från de

grunder för ärendefördelningen som

fastställts i RO (med visst undantag),

om det i särskilt fall är påkallat av

hänsyn till sambandet mellan olika

ärenden, ett ärendes särskilda

beskaffenhet eller arbetsförhållandena.

Man måste dock kunna räkna med risken

att finansutskottet inte kommer att

hinna slutbehandla alla sina

inkomstförslag under första skedet.

Vissa förslag kan vara så komplicerade

lagtekniskt eller på andra sätt att en

fortsatt beredning är nödvändig. Denna

beredning bör då i regel ske i

respektive sakutskott (företrädesvis

skatteutskottet) dit förslagen

överlämnas av finansutskottet, under

hänsynstagande till det inkomstrambeslut

som riksdagen fattat.

Den nu gällande lydelsen av bestämmelsen

innebär alltså att beslut av betydelse

för beräkningen av inkomsterna i staten

skall fattas först i andra skedet av

budgetprocessen, något som med den

föreslagna modellen endast skulle

förekomma undantagsvis. Paragrafen bör

således ändras så att orden beslut som

har betydelse för beräkningen av

inkomsterna i staten utgår ur tredje

stycket. Någon reglering av när dessa

beslut skall fattas bör inte nu ske.

Anslagsbesluten

Enligt Riksdagsutredningens förslag

skall samtliga anslag inom ett

utgiftsområde behandlas som ett paket,

där fördelningen mellan anslagen avgörs

genom ett beslut. Såväl majoritetens som

reservanternas förslag måste tillgodose

ett grundläggande krav: den samlade

anslagsnivån får inte överstiga den

utgiftsram som riksdagen tidigare lagt

fast för utgiftsområdet. Är detta krav

inte uppfyllt skall talmannen vägra att

ställa proposition på förslagen. Däremot

möter det inget hinder att anvisa ett

sammanlagt lägre belopp än vad ramen

anger (Förs. 1993/94:TK2 s. 24,

förslagsrutan).

RO 5:12 innehåller ingen regel om att

fördelningen av anslagen inom ett

utgiftsområde skall tas genom ett

beslut. En sådan regel bör alltså

tillföras bestämmelsen och placeras

lämpligen i tredje stycket som en andra

mening: Anslag eller andra utgifter i

staten fastställs för varje

utgiftsområde genom ett särskilt

beslut.

Därutöver bör i 5:12 andra stycket

göras en rent redaktionell ändring som

innebär att ordet till inskjuts mellan

orden belopp och vilket .

Utskottets förslag till ändring av RO

5:12 finns i bilaga 2.

Behovet av en budgetlag

Propositionen

I propositionen anförs flera skäl för

att införa en budgetlag. Som ovan

framgått ankommer det på riksdagen att

besluta i ett antal för statsbudgeten

grundläggande frågor. Dessa beslut

kräver dock inte lags form, och de har,

med ett undantag, inte heller tagits in

i någon författning. Därför är det

enligt regeringens uppfattning

tidskrävande och förenat med avsevärda

svårigheter att över huvud taget finna

besluten. Det blir även svårt att

överblicka de regler som gäller och den

befogenhetsfördelning som råder mellan

riksdag och regering på finansmaktens

område.

Vidare har frånvaron av en budgetlag

lett till att regeringen tvingats

inhämta riksdagens godkännande av

tilltänkta förordningar på finansmaktens

område genom att redovisa innehållet i

förordningarna i budgetpropositionen.

Regeringen anser att detta är ett

omständligt och opraktiskt sätt att

skaffa sig nödvändiga bemyndiganden. En

redogörelse för ett tilltänkt regelverk

har inte samma precision som en

författningstext. Det kan också uppstå

oklarhet om vad riksdagen rent faktiskt

godkänt.

Ett ytterligare skäl som åberopas för

att införa en budgetlag är att den kan

bidra till att strama upp

budgetbehandlingen. Enligt regeringen

har internationell forskning visat att

budgetprocessens utformning är av

betydelse för att förklara skillnader

mellan länder i fråga om den

budgetpolitik som rent faktiskt förts.

En budgetprocess som kan betecknas som

stram anses kunna medverka till lägre

underskott i statens finanser och en mer

hållbar skuldutveckling. Vid en analys i

början av 1990-talet bedömdes den

svenska budgetprocessen vara mycket svag

i jämförelse med dåvarande tolv EG-

länder. Det förhållandet att Sverige

saknat en budgetlag har, enligt

regeringens uppfattning, med all

säkerhet medverkat till den svenska

budgetprocessens svaghet. Bestämmelser

som medverkar till att stärka

budgetdisciplinen medverkar enligt

regeringen också till att Sverige

lättare kan leva upp till de

förpliktelser angående den offentliga

sektorns finanser som följer av EU-med

lemskapet.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet instämmer i sitt

yttrande till konstitutionsutskottet i

regeringens bedömning att det är förenat

med avsevärda svårigheter att få en

överblick över de beslut som rör

statsbudgeten och

befogenhetsfördelningen mellan riksdag

och regering på finansmaktens område.

Finansutskottet uppger vidare att

utskottet under en följd av år i

samband med behandlingen av budget- och

kompletteringspropositionernas avsnitt

Särskilda frågor har redovisat sin syn

och tagit ställning till olika frågor

rörande statsbudgeten som regeringen

förelagt riksdagen. Ställningstagandena

har i regel inneburit ett godkännande

från riksdagens sida eller att av

regeringen redovisade synpunkter inte

föranlett någon erinran från utskottets

sida. I några fall har finansutskottet

funnit anledning att föreslå riksdagen

att göra tillkännagivanden till

regeringen med anledning av vad

utskottet anfört. Ett antal

propositioner om avyttring av fast och

lös statlig egendom, liksom om

finansiering av statliga investeringar,

har föranlett finansutskottet att i

betänkanden eller i yttranden till andra

utskott redovisa sin syn på hithörande

frågor. Likaså har ett antal motioner om

skilda ämnen med anknytning till

statsbudgeten såsom uppdelning av

budgeten i en drift- och en

kapitalbudget, finansiering av statliga

åtaganden, restriktioner för statliga

utgiftsåtaganden och för den statliga

upplåningen m.m., föranlett

finansutskottet och riksdagen att göra

uttalanden. De på detta sätt

uppmärksammade frågeställningarna har i

sin tur blivit utgångspunkt för olika

utredningsuppdrag.

Finansutskottet anser att

Budgetlagsutredningen i det

utredningsarbete som föregått det nu

framlagda förslaget på ett

förtjänstfullt sätt gått igenom vad

finansutskottet och riksdagen under

årens lopp anfört rörande statsbudgeten.

Det nu föreliggande förslaget till lag

om statsbudget är till en mycket stor

del en kodifiering av etablerad praxis

på det budgettekniska området,

konstaterar utskottet.

Finansutskottet anser att olägenheterna

med att regelverket kring statsbudgeten

inte funnits samlat har blivit alltmer

uppenbara och hänvisar bl.a. till att

den statliga verksamheten har ökat i

omfattning och bedrivs i skiftande

former. Under senare år har

reformverksamheten för den statliga

budgeten och den statliga

ekonomiadministrationen varit

omfattande. Genom de påfrestningar som

statsfinanserna utsatts för har behovet

av ökad stramhet och kontroll skärpts.

Tydligheten i regelsystemet blir

därigenom särskilt angelägen, anser

utskottet och hänvisar särskilt till

bristen på tydlighet när det gäller

regeringens rätt att besluta om

försäljning av statlig egendom. Vad

gäller statens lösa egendom har en i

alla delar inte helt entydig och klar

praxis vuxit fram. Som exempel nämns

befogenheten för regeringen att sälja

statens aktier. Finansutskottet erinrar

om att utskottet i ett yttrande till

näringsutskottet (yttr. 1995/96:FiU7y s.

4) så sent som våren 1996 konstaterade

att riksdagen enligt regeringsformen har

en skyldighet att i den omfattning som

behövs fastställa grunder för bl.a.

förfogandet över statens egendom.

Finansutskottet ser med stor

tillfredsställelse att reglerna kring

statsbudgeten samlas i ett regelverk och

ges lags form. Därigenom görs också

ansvarsfördelningen tydlig mellan

riksdag och regering på finansmaktens

område. Det är finansutskottets

uppfattning att riksdagens arbete med

att ta ställning till budgetförslaget i

väsentlig grad kommer att underlättas av

det nu utarbetade regelsystemet.

Finansutskottet anser att

konstitutionsutskottet bör föreslå

riksdagen att anta regeringens förslag

till budgetlag med beaktande av de

förslag till ändringar som utskottet

diskuterar senare i yttrandet under de

avsnitt som behandlar lagens enskilda

delar.

Finansutskottet påpekar vidare att

eftersom någon budgetproposition

utformad för den nya beslutsordningen

vid tidpunkten för yttrandets avgivande

inte förelagts riksdagen har det inte

varit möjligt för utskottet att behandla

ett antal frågor som är nödvändiga att

ta ställning till för att ge budgetlagen

ytterligare konkretion. Framför allt

gäller detta utformningen av ett antal

bemyndiganden. Likaså är tillämpningen

av utgiftstaket i alla delar inte

fullständigt klarlagd. Finansutskottet

bedömer därför att det under hösten

kommer att få anledning att återkomma

till en del av de saker som behandlas i

det nu aktuella yttrandet.

Konstitutionsutskottets bedömning

Såsom finansutskottet framhåller har det

länge funnits ett behov av att samla

reglerna kring statsbudgeten i ett

regelverk. Konstitutionsutskottet delar

finansutskottets tillfredsställelse över

att detta nu sker och att därigenom

ansvarsfördelningen mellan riksdag och

regering på finansmaktens område

tydliggörs. Konstitutionsutskottet anser

också, i likhet med regeringen, att

budgetlagen kan bidra till att strama

upp budgetbehandlingen och stärka

budgetdisciplinen.

Konstitutionsutskottet tillstyrker

alltså regeringens förslag till

budgetlag med de ändringar som föreslås

senare i betänkandet under de avsnitt

som behandlar lagens enskilda delar.

I årets budgetproposition har regeringen

gjort förtydliganden beträffande en del

av de frågor som berörs i den nu

aktuella propositionen. Det gäller

utformningen av bemyndigandena för att

överskrida ramanslag, en ny modell för

statliga garantier samt upptagandet av

lån i Riksgäldskontoret (se nedan i

detta betänkande s. 13, 22 och 24),

Konstitutionsutskottet har inhämtat att

finansutskottet avser att ta upp dessa

frågor i sitt kommande betänkande med

anledning av budgetpropositionen.

Effektivitet och resultat

Propositionen

I lagförslagets inledande bestämmelse (1

§) anges de grundläggande krav som

riksdagen bör kunna ställa på

regeringens ledning samt på

genomförandet av statens verksamhet. Av

bestämmelsens första stycke framgår att

i statens verksamhet skall hög

effektivitet eftersträvas och god

hushållning iakttas. Enligt

propositionen (s. 20) är hög

effektivitet och god hushållning med

resurserna krav som riksdagen kan ställa

på regeringens ledning samt på

genomförandet av statens verksamhet.

Dessa krav bör därför komma till uttryck

redan i inledningen av budgetlagen och

därigenom ge en grund för vissa senare

bestämmelser i lagen, bl.a. om

resultatstyrning, redovisning och

revision.

Med hög effektivitet åsyftas att den

statliga verksamheten skall bedrivas så

att de mål riksdagen har satt upp nås i

så hög grad som möjligt inom ramen för

tillgängliga resurser. Verksamheten

skall med andra ord genomföras på ett

ändamålsenligt sätt, heter det i

propositionen.

God hushållning sägs innebära att

onödiga utgifter skall undvikas och att

verksamheten skall bedrivas med hög

produktivitet. Enligt propositionen

innebär det också att statens medel

skall hanteras säkert och att dess

tillgångar i övrigt och dess skulder

förvaltas väl.

Med statens verksamhet avses enligt

andra stycket sådan verksamhet som sköts

av regeringen, domstolarna och de

förvaltningsmyndigheter som lyder under

regeringen. Däremot avses inte

verksamhet som drivs av aktiebolag som

ägs av staten eller stiftelser där

staten har medverkat vid bildandet. Inte

heller avses riksdagen och dess

myndigheters verksamhet. I propositionen

påpekas att riksdagen dock har

möjlighet att besluta att budgetlagen i

administrativt hänseende skall gälla för

riksdagen och dess myndigheter.

För att en verksamhet skall kunna styras

mot högre effektivitet och god

hushållning föreskrivs i lagförslaget (2

§) att regeringen för riksdagen skall

redovisa de mål som åsyftas och de

resultat som uppnåtts på olika

verksamhetsområden. Ett av syftena med

denna resultatstyrning anges vara att

underlätta för riksdagens utskott att i

ökad utsträckning ägna sig åt

uppföljning och utvärdering av

resultaten av den verksamhet som

riksdagen beslutat om.

Motionen

I motion 1995/96:K40 av Peter Eriksson

m.fl. (mp) begärs att lagens inledande

paragraf och specialmotiveringen ändras

vad avser innebörden av begreppen god

hushållning och hög effektivitet

(yrkande 1). Enligt motionärernas mening

skall begreppet god hushållning

innefatta att verksamheten skall

bedrivas så att förbrukning av

naturresurser och negativa miljöeffekter

minimeras. Den biologiska mångfalden får

inte skadas. Vidare får verksamheten

inte bedrivas så att naturresursbasen

för industrin urholkas eller skadas. Hög

effektivitet skall enligt motionärerna

avse sociala och samhällsekonomiska

effekter i positiv mening. Verksamhetens

effekter på människors vardag och på den

långsiktiga samhällsekonomin bör stå i

fokus, snarare än produktiviteten i

själva verksamheten, heter det i

motionen.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet anser i sitt yttrande

till konstitutionsutskottet att det är

viktigt att statens verksamhet bedrivs

på ett miljömässigt och socialt riktigt

sätt, men till skillnad från

motionärerna anser utskottet inte att 1

§ skall ändras. Riksdagen och regeringen

bör i stället använda andra instrument

för att försäkra sig om att

statsverksamheten bedrivs på

miljömässigt och socialt önskvärda sätt.

Exempel på sådana instrument är enligt

finansutskottet återkommande

miljöredovisningar och

fördelningspolitiska konsekvensstudier i

budgetpropositionen. Enligt

finansutskottets mening bör

konstitutionsutskottet tillstyrka

regeringsförslaget i denna del medan

motion K40 (mp) yrkande 1 bör avstyrkas.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet delar

motionärernas uppfattning att det är

viktigt att den statliga verksamheten

bedrivs på ett miljömässigt, socialt och

samhällsekonomiskt acceptabelt sätt.

Konstitutionsutskottet vill i likhet med

finansutskottet peka på olika metoder

för riksdag och regering att försäkra

sig om att så sker, till exempel genom

att det i budgetpropositionen tas in

miljöredovisningar och konsekvensstudier

av olika slag. Däremot anser inte heller

konstitutionsutskottet att 1 §

budgetlagen bör ändras på det sätt

motionärerna begärt. Utskottet avstyrker

alltså motion K40 (mp) yrkande 1 och

tillstyrker propositionens förslag till

1 §.

Konstitutionsutskottet tillstyrker även

lagförslagets 2 § om regeringens

skyldighet att för riksdagen redovisa

mål och resultat på olika

verksamhetsområden.

I propositionen anför regeringen som

sin uppfattning att den inte ser några

skäl till varför inte lagen i dess

huvuddel skulle kunna gälla även för

riksdagen och dess myndigheter, utom

Riksbanken (s. 20).

Konstitutionsutskottet anser att det bör

uppdras åt Riksdagens förvaltningskontor

att, sedan lagen antagits, överväga i

vad mån och i vilken form motsvarande

bestämmelser skall gälla inom

riksdagsområdet. Detta bör riksdagen som

sin mening ge Riksdagens

förvaltningskontor till känna.

Anslagstyper och anslagsvillkor

Gällande rätt

För närvarande använder sig riksdagen av

fyra typer av anslag, nämligen

obetecknat anslag, förslagsanslag,

reservationsanslag och ramanslag (an

slagsförordningen 1992:760). De skilda

anslagstyperna kännetecknas av att olika

regler gäller i fråga om regeringens

rätt att överskrida det anvisade

beloppet och att använda outnyttjade

medel ett senare budgetår. Härigenom

påverkar anslagssystemets närmare

utformning befogenhetsfördelningen

mellan riksdagen och regeringen samt

möjligheterna att styra de skilda

statliga verksamheterna.

Ett obetecknat anslag får inte

överskridas, och outnyttjade medel får

inte användas under följande budgetår.

Anslagstypen används främst för bidrag

till exempelvis organisationer, museer

och akademier.

Ett förslagsanslag får överskridas av

regeringen om det behövs för att

ändamålet med anslaget skall uppfyllas.

Outnyttjade medel får inte användas

under följande budgetår. Förslagsanslag

används främst för att finansiera

utgifter för sådana regelstyrda

förmånssystem där ersättningens storlek

och villkoren för att komma i åtnjutande

av den är reglerade i lag, men antalet

ersättningsfall inte exakt kan förutses.

Som exempel kan nämnas ålderspensioner,

barnbidrag, förtidspensioner,

sjukpenning, arbetslöshetsersättning och

räntebidrag. Det beloppsmässigt största

förslagsanslaget avser utgifter för

räntor på statsskulden.

Ett reservationsanslag får inte

överskridas, men outnyttjade medel får

användas under högst tre år efter det

budgetår då anslaget senast var uppfört

på statsbudgeten. Denna anslagstyp

används huvudsakligen för

internationellt utvecklingssamarbete,

vissa investeringsutgifter, högskolor

och forskning samt vissa

arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Gemensamt för dessa är att de belopp som

skall anvisas för de olika ändamålen kan

preciseras tämligen väl, men att det kan

vara svårt att exakt knyta

medelsförbrukningen till bestämda

budgetår.

Ett ramanslag får överskridas genom att

en anslagskredit tas i anspråk på

följande budgetårs anslag eller genom

att regeringen - dock endast under vissa

förutsättningar - beslutar om s.k.

merutgift. Outnyttjade medel får sparas

till följande budgetår. Ramanslag

används främst för de statliga

myndigheternas förvaltningskostnader,

men numera även för det militära

försvarets utgifter samt för

investeringar i vägar och järnvägar.

Propositionen

I propositionen föreslås att det i

fortsättningen bara skall finnas tre

anslagstyper, nämligen obetecknade

anslag, reservationsanslag och ramanslag

(3 §). De närmare villkoren för anslagen

framgår av lagens 4-6 §§.

Förslaget innebär alltså att den

nuvarande anslagstypen förslagsanslag

avvecklas. När en verksamhet finansieras

från ett förslagsanslag är risken stor

att överskridanden sker utan att de

underliggande orsakerna får tillräcklig

uppmärksamhet, heter det i propositionen

(s. 26). Anslagstypen ger inte

tillräckliga incitament för myndigheter

och regering att prognosticera

verksamheten, och den lämpar sig därmed

dåligt för ett system med utgiftstak och

utgiftsramar för statens utgifter. En

avveckling av förslagsanslagen är

därför, enligt regeringen, en nödvändig

följd av den nya budgetprocessen.

I stället för förslagsanslag kommer

enligt propositionens förslag ramanslag

att användas även för regelstyrda

utgifter, räntor på statsskulden,

garantier och EU-avgifter. Den till

ramanslaget kopplade anslagskrediten

föreslås samtidigt bli höjd till högst

10 % av anvisat anslag (6 § första

stycket). För närvarande får krediten

uppgå till högst 7 % av anslagsbeloppet.

Enligt propositionen (s. 28) kommer

regeringen att endast för några få

ramanslag medge den maximala

anslagskrediten redan i

regleringsbrevet. Kreditmöjligheten för

anslagen för förvaltningsändamål kommer

normalt att sättas till 3 % och för de

flesta övriga ramanslag till 5 %. Om

störningar inträffar på sådana anslag

under budgetåret, kan regeringen i steg

höja kreditgränsen upp till 10 % av

anslagsbeloppet. Enligt propositionen

innebär förslaget att riksdagens

befogenheter på finansmaktens område

vidmakthålls, samtidigt som regeringen

ges tillräcklig handlingsfrihet.

Regeringens möjlighet att överskrida

ett ramanslag genom vad som i dag kallas

merutgift föreslås regleras i 6 § andra

stycket. Enligt nu gällande regler har

regeringen denna rätt endast då det är

fråga om att täcka tillfälliga utgifter

som uppkommit utanför en myndighets

kontroll. Enligt paragrafen får

regeringen med riksdagens bemyndigande

besluta att ett ramanslag får

överskridas, om detta är nödvändigt för

att i en verksamhet täcka särskilda

utgifter som inte var kända då anslaget

anvisades eller för att ett av riksdagen

beslutat ändamål med anslaget skall

kunna uppfyllas .

När det gäller ramanslag för

förvaltningsändamål bör regeringens

befogenheter att besluta om

överskridande vara desamma som i dag

(prop. s. 86). Det förhållandet att det

bara i undantagsfall kan bli fråga om

överskridande, och då endast för vissa

typer av utgifter, har i lagtexten

markerats med att det skall vara fråga

om en särskild utgift.

Beträffande ramanslag som anvisas för

bl.a. lagstadgade

socialförsäkringsförmåner, avgifter till

EU, räntor på statsskulden eller

garantier kan enligt propositionen så

stora och snabba förändringar inträffa

att utgifterna inte ryms inom den

maximala kreditmöjligheten. Som ett

exempel på en situation då det är

lämpligt att regeringen får besluta om

utgifter på ramanslag utöver anvisat

belopp nämns kraftigt höjda räntor på

statsskulden i samband med oro på

kreditmarknaden. Hinner ett

tilläggsanslag då inte anvisas, föreslås

regeringen få besluta om överskridande

om det krävs för att det ändamål

riksdagen beslutat med anslaget skall

kunna uppfyllas.

Som ovan nämnts krävs riksdagens

bemyndigande för att överskridande av

ramanslag enligt 6 § andra stycket skall

få ske. Regeringen har i årets

budgetproposition (prop. 1996/97:1)

presenterat förslag till hur detta

bemyndigande närmare bör utformas.

Förslaget innebär att regeringen under

det kommande budgetåret får besluta att

ett ramanslag får överskridas om

följande villkor är uppfyllda:

1. ett riksdagsbeslut om anslag på

tilläggsbudget hinner inte inväntas,

2. överskridandet ryms inom

utgiftstaket för staten,

3. överskridandet är nödvändigt för att

ett av riksdagen beslutat ändamål med

anslaget skall kunna uppfyllas.

Beträffande utgiftsområde 26,

Statsskuldsräntor m.m., föreslår

regeringen i budgetpropositionen att

riksdagen medger att regeringen, för att

kunna fullgöra sina betalningsåtaganden,

får överskrida ramanslaget Räntor på

statsskulden.

Motionerna

Två motioner tar upp förslaget att

avskaffa förslagsanslagen.

I motion 1995/96:K38 av Gudrun Schyman

m.fl. (v) hemställs att riksdagen

beslutar att anslagsformen

förslagsanslag skall finnas kvar och

ingå i lagen om statsbudget (yrkande 1).

Det som enligt motionärerna är

utmärkande för förslagsanslagen är att

anslagsbelastningen påverkas av

samhällsutvecklingen. Anslagen får med

andra ord överskridas om det mot

bakgrund av medborgarnas sociala

rättigheter och behov är nödvändigt.

Motionärerna anser att grunderna för det

svenska välfärdssystemet skulle rubbas

om storleken på de belopp som olika

sociala rättigheter ger den enskilde

medborgaren skulle vara beroende av en

fixerad anslagsram. Regeringens förslag

innebär att en press för social

nedskärningspolitik byggs in i systemet.

Motionärerna i motion K40 (mp) vill

också behålla förslagsanslagen, men

anser att de bör användas betydligt mer

restriktivt än i dag (yrkande 4).

Motionärerna instämmer i regeringens

uppfattning att alltför stora avvikelser

förelegat under senare tid mellan

anvisade belopp och budgetutfall, men

anser att en mindre del av framför allt

de regelstyrda anslagen även i framtiden

bör utgöras av förslagsanslag. Risken

med att helt avskaffa förslagsanslagen

är att så många undantag måste göras i

det nya systemet att det uppfattas som

misslyckat, heter det i motionen.

Moderata samlingspartiet framför inte

något yrkande om anslagsformerna, men

uttrycker i motion K39 (m) sin

tillfredsställelse med att

förslagsanslagen föreslås avskaffas.

Användandet av förslagsanslag har enligt

motionärerna tenderat att generera

större offentliga utgifter både genom

att regeringen kunnat överskrida

anslaget för att uppfylla dess ändamål

och genom att medel på sådana anslag

inte fått sparas till nästkommande år.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet erinrar inledningsvis om

att när riksdagen våren 1995 fattade

principbeslut om att införa ett

utgiftstak för de samlade offentliga

utgifterna (prop. 1994/95:150, bet.

1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447)

utskottet då framhöll att den

eftersträvade fastheten i ett sådant

system bara kunde upprätthållas om vissa

anslagsformer omprövades. Inte minst

gällde detta förslagsanslagen på vilka

kraftiga avvikelser kunde förekomma

mellan de belopp som anvisades av

riksdagen och den slutliga belastningen

på anslagen. Möjligheten att finansiellt

styra sådana förslagsvis beräknade

utgifter var dålig, påpekade

finansutskottet, som förutsatte att

användningen av förslagsanslag

begränsades och att de finansiella

villkor som var förknippade med sådana

anslag skärptes.

Finansutskottet konstaterar i det nu

aktuella yttrandet att ett ramanslag

enligt propositionens förslag skall

kunna utökas på tre sätt.

Det första sättet är ett tillfälligt

överskridande enligt lagförslaget 6 §

första stycket, som finansieras genom

att en kredit tas i anspråk på följande

års anslag. Krediten får uppgå till

högst 10 % av anslagsbeloppet.

Finansutskottet anser att lagtexten bör

förtydligas, så att det framgår att

krediten skall täckas av anvisade medel

under efterföljande år. Utskottet

föreslår att följande tillägg görs i 6 §

första stycket efter meningen som slutar

med orden anvisat anslag :

Tillgängliga medel under följande år

reduceras med ett belopp motsvarande

ianspråktagen anslagskredit.

Finansutskottet påpekar att denna

finansieringsform kan användas för att

exempelvis fördela tillfälliga

anslagstoppar över tiden. Däremot är den

enligt utskottet mindre lämplig för att

komma till rätta med mycket omfattande

eller mer bestående oförutsedda

utgiftsökningar. I stället bör, enligt

utskottet, regeringen då i vanlig

ordning föreslå riksdagen att på

tilläggsbudget anvisa ytterligare medel

för ett visst ändamål.

Det andra sättet att utöka ett

ramanslag är då regeringen enligt 6 §

andra stycket med riksdagens

bemyndigande beslutar att ett

ramanslag får överskridas om detta är

nödvändigt för att i en verksamhet täcka

särskilda utgifter som inte var kända då

anslaget anvisades eller för att ett av

riksdagen beslutat ändamål med anslaget

skall kunna uppfyllas. Finansutskottet

anser att denna möjlighet till

anslagsöverskridande endast skall

användas om inget av de två andra

alternativen bör användas.

Finansutskottet anser att den

föreslagna lösningen på ett

ändamålsenligt sätt tillgodoser såväl

utskottets tidigare framförda krav på en

bättre utgiftskontroll som

nödvändigheten att finna

utanordningsformer som säkerställer att

regelstyrda utgifter m.m. kan betalas ut

enligt givna regler och ingångna avtal.

Utskottet har dock ytterligare

kommentarer till förslagen om

överskridande av ramanslag.

Det totala kreditutrymme som regeringen

ges möjlighet att utnyttja blir med

förslaget betydande, påpekar

finansutskottet. Utskottet utgår därför

från att regeringen kommer att tillämpa

kreditmöjligheten på det restriktiva

sätt som redovisas i motivtexten. Anslag

för förvaltningsändamål kommer i

regleringsbrevet att tilldelas en

anslagskredit på 3 %, och för de flesta

övriga ramanslag kommer kreditgränsen i

utgångsläget att begränsas till 5 %. Med

kreditmöjligheten torde de flesta behov

av ytterligare medel tillfälligt kunna

klaras av. Finansutskottet ifrågasätter

dock om en kredit av detta slag

generellt skall kunna förbli utnyttjad

under en längre period. Strävan bör

enligt utskottets mening vara att så

snart som möjligt reglera krediten.

För anslag avsedda för

statsskuldsräntor, icke påverkbara EU-

relaterade utgifter samt för infriande

av kreditgarantiutfästelser finns enligt

finansutskottet en risk att det

generella kreditutrymmet kan visa sig

otillräckligt. I dessa lägen bör, som

regeringen föreslår, vissa andra

möjligheter kunna stå till buds.

Finansutskottet anser att regeringen

ytterst alltid måste ha möjlighet att,

inom ramen för riksdagens bemyndigande,

kunna överskrida ett ramanslag för att

klara bl.a. utbetalningar av

lagreglerade förmåner. Utskottet

förutsätter att denna rätt utnyttjas

endast i rena undantagsfall. Grundregeln

bör enligt finansutskottet vara att

under budgetåret uppkommande

anslagsbehov skall täckas genom

tilläggsbudgetanslag anvisade av

riksdagen. För att ge riksdagen

information om bakgrunden till de

befarade överskridandena och möjlighet

att pröva och debattera de aktuella

frågorna bör denna ordning gälla även om

medelsbehovet framkommer sent på året

och utgifterna i praktiken redan är

fullbordade. Finansutskottet erinrar om

att tilläggsbudgetförslag i enlighet med

Riksdagsutredningens förslag kommer att

behandlas samlat av riksdagen. Utskottet

anser att endast om utrymme inte finns

för att hinna med en riksdagsbehandling

bör regeringen på egen hand kunna fatta

beslut om att överskrida ett anslag.

Detta bör enligt utskottet regleras

genom det bemyndigande som regeringen

förutsätts få i samband med behandlingen

av budgetpropositionen.

Med dessa förtydliganden tillstyrker

finansutskottet regeringens förslag att

avskaffa förslagsanslag som anslagsform

samt vad som i övrigt framförs i

propositionen om anslagstyper och

anslagsvillkor.

Finansutskottet anser således från sina

utgångspunkter att

konstitutionsutskottet bör avstyrka

motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40

(mp) yrkande 4.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet instämmer i den

bedömning som gjorts av regeringen och

av finansutskottet och som

sammanfattningsvis innebär att

förslagsanslag lämpar sig dåligt för ett

system med utgiftstak och utgiftsramar.

Konstitutionsutskottet tillstyrker

därför propositionens förslag att

avveckla förslagsanslagen, 3 §, och

avstyrker motionerna K38 (v) yrkande 1

och K40 (mp) yrkande 4.

Konstitutionsutskottet delar vidare

finansutskottets uppfattning att

lagtexten i 6 § första stycket bör

förtydligas, så att det framgår att

anslagskrediten skall täckas av anvisade

medel under efterföljande år.

Konstitutionsutskottet tillstyrker

alltså finansutskottets förslag till

tillägg i 6 § första stycket.

Finansutskottet har i sitt yttrande

gett uttryck för hur det anser att

kreditmöjligheterna och möjligheterna

till anslagsöverskridande enligt 6 § bör

utnyttjas av regeringen.

Konstitutionsutskottet delar

finansutskottets bedömningar. Ovan har

redovisats regeringens förslag i årets

budgetproposition till hur riksdagens

bemyndiganden till regeringen att

överskrida ramanslag enligt 6 § andra

stycket bör utformas.

Konstitutionsutskottet konstaterar att

regeringens förslag ligger i linje med

vad finansutskottet här har anfört.

Med de förtydliganden som

finansutskottet gjort och som

konstitutionsutskottet ställer sig bakom

tillstyrker konstitutionsutskottet

lagförslaget 3-8 §§, i de delar de inte

redan behandlats, samt vad som i övrigt

anförts i propositionen om anslagstyper

och anslagsvillkor.

Konstitutionsutskottet vill i detta

sammanhang ta upp frågan om riksdagens

möjligheter att ställa villkor för

utnyttjandet av anslagen.

Som ovan framgått får statens medel

inte användas på annat sätt än riksdagen

bestämt (RF 9:2). När det gäller

utgiftsbesluten föreskrivs i RF endast

att riksdagen anvisar anslag till

angivna ändamål (RF 9:3). Riksdagen har

formellt sett en obegränsad rätt när det

gäller detaljregleringen i samband med

utgiftsbemyndigandena. Riksdagens beslut

att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp

och belopp) kan alltså kompletteras med

ytterligare villkor och med

motivuttalanden som binder regeringens

och myndigheternas medelsanvändning.

Enligt gällande rätt är riksdagen

oförhindrad att sätta vilka villkor den

vill vid angivande av anslagsändamålen,

under förutsättning att villkoren står i

organiskt samband med anslagsändamålet i

fråga och inte strider mot tidigare

gjorda åtaganden. Sådana villkor kan

innebära precisering av mål,

prioritering inom ett anslag, den

regionala fördelningen av medlen,

organisering av verksamheten, viss typ

av insatser eller krav på

återrapportering av resultat.

Grundlagberedningen tog på sin tid

avstånd från tanken att hindra riksdagen

att gå för långt i detalj vid

anslagsspecificeringen (SOU 1972:15 s.

115).

I den nu aktuella propositionen anförs

såväl i den allmänna motiveringen (s.

23) som i specialmotiveringen till 3-6

§§ (s. 84) att riksdagen bestämmer de

villkor som gäller för medlens

användande. Det sker på ett

standardiserat sätt genom att det för

skilda ändamål anges med vilken typ av

anslag medel skall anvisas , heter det i

propositionen.

Utskottet konstaterar att

propositionens beskrivning av de villkor

riksdagen kan föreskriva inte är

uttömmande, eftersom det av den här ovan

lämnade redovisningen framgår att de

villkor riksdagen lämnar vid

anslagsspecificeringen kan vara av en

mängd olika slag och inte alls endast

avse anslagstyperna. Avsikten med den

nya budgetlagen är inte att påverka

befogenhetsfördelningen mellan riksdag

och regering. Inriktningen har i stället

varit att den nuvarande ordningen så

långt möjligt skall komma till uttryck i

lagen (se bl.a. prop. s. 121).

Konstitutionsutskottet vill därför

understryka att införandet av

budgetlagen inte innebär någon

begränsning i riksdagens möjligheter

enligt RF att besluta om ytterligare

villkor för medelsanvisningen, utöver

vad som framgår av budgetlagen och

speciallagstiftningen inom respektive

verksamhetsområde.

En ändring, precisering eller

komplettering av regeringens förslag

till medelsanvisning - utan att någon

ändring föreslås i fråga om storleken av

medelsanvisningen - markeras ibland av

utskotten i hemställan med formuleringen

att riksdagen med anledning av (kurs.

här) regeringens förslag ... anvisar

... . Någon enhetlig ordning då det

gäller utformningen av riksdagens beslut

i budgetfrågor i nu aktuella fall finns

emellertid inte. Oavsett formulering är

dock regeringen bunden av riksdagens

uttalanden om villkoren för

medelsanvisningen.

Konstitutionsutskottet vill i detta

sammanhang erinra om sitt uttalande i

vårens granskningsbetänkande, nämligen

att utskottet anser det principiellt

viktigt att regeringen i regleringsbrev

och förordningar uttrycker sig tydligt,

så att riksdagens beslut om

medelsanvändning kan verkställas i

enlighet med riksdagens önskemål (bet.

1995/96:KU30 s. 20).

Utnyttjande av anslag

Propositionen

I propositionen föreslås att regeringen

ges rätt att begränsa villkoren för

myndigheternas utnyttjande av anslag (7

§). Exempel på villkorsbegränsningar som

enligt propositionen kan bli aktuella är

att outnyttjade medel på

reservationsanslag inte får användas så

många år som anslagstypen medger, att

outnyttjade medel på ramanslag inte får

sparas i obegränsad utsträckning och -

förmodligen vanligast förekommande - att

anslagskrediten på ramanslag sätts lägre

än vad riksdagen medgett.

Av den inledningsvis lämnade

redovisningen för gällande rätt framgår

att regeringen under parlamentariskt

ansvar i vissa fall kan avstå från att

verkställa anslagsbeslut. En sådan

prövningsrätt ansågs i förarbetena till

RF ha sin främsta praktiska betydelse i

ett läge då det från

stabiliseringspolitisk synpunkt var

önskvärt att utan dröjsmål begränsa de

statliga utgifterna (prop. 1973:90 s.

223). Också när det gällde att

tillvarata uppkomna

besparingsmöjligheter ansågs en sådan

prövningsrätt vara av betydelse. I

förslaget till

8 § regleras nu detta förfarande.

Regeringen ges där rätt att avstå från

att utnyttja medel på anvisade anslag,

men bara om det är motiverat till följd

av särskilda omständigheter i en

verksamhet eller av statsfinansiella

eller andra skäl (8 §).

Med särskilda omständigheter i en

verksamhet avses enligt propositionen

främst att förutsättningarna i olika

avseenden har ändrats i förhållande till

vad som var känt när riksdagen beslutade

om anslaget. Möjligheter till

besparingar kan ha uppkommit till följd

av att en verksamhet har kunnat

genomföras till en lägre kostnad än vad

som var tänkt eller missförhållanden kan

ha uppdagats. Det understryks i

propositionen att regeringen självfallet

inte får underlåta att utnyttja ett

anslag enbart på grund av att den

ogillar anslagets syfte eller omfattning

(s. 88).

Åtgärder som betingas av

statsfinansiella eller andra

samhällsekonomiska skäl är enligt

propositionen generella till sin natur

och riktas mot ett stort antal anslag.

En prövningsrätt från dessa

utgångspunkter har sin främsta praktiska

betydelse då det av

stabiliseringspolitiska skäl är önskvärt

att utan dröjsmål begränsa de statliga

utgifterna.

Enligt förslaget till 42 § (se vidare

nedan s. 36) har regeringen en

skyldighet att vidta åtgärder om det

finns risk för att ett tak för statens

utgifter eller använda ramar för

utgiftsområden kommer att överskridas.

Även med stöd av detta lagrum kan

regeringen besluta att medel på anvisade

anslag inte skall användas. Regeringen

är dock självfallet förpliktad att se

till att de åtaganden som staten har

till följd av lag eller avtal fullgörs,

heter det i propositionen.

Motionerna

I motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40

(mp) yrkande 2 yrkas avslag på förslaget

till 8 §.

Vänsterpartiet anser att det av

budgetlagen klart bör framgå att

regeringen inte får avstå från att

utnyttja anvisade medel utan att först

få frågan behandlad av riksdagen. Detta

skall vara regeln om det gäller större

belopp eller om det inte klart framgår

att det handlar om en verksamhet som

nått sina mål på ett mer

samhällsekonomiskt effektivt sätt än

riksdagen förutsatt. En så generell

frihet för regeringen som föreslås i

propositionen skulle däremot kunna rubba

relationen mellan riksdag och regering,

anför Vänsterpartiet.

Motionärerna i motion K40 (mp)

karaktäriserar förslaget till 8 § som en

överreaktion från regeringens sida. Det

förhållandet att det tar något längre

tid att åtgärda budgetöverskridanden om

också riksdagen skall kopplas in måste

enligt motionärerna vägas mot

möjligheten till ett bredare stöd för

åtgärderna, en offentlig debatt och en

nödvändig demokratisk beslutsprocess.

Det är särskilt angeläget för ett land

som Sverige med en tradition av

minoritetsregerande att värna om

parlamentets kontroll över

budgetpolitiken och den verkställande

makten, heter det vidare i motionen. Det

är inte rimligt att ge en minoritet en

maktställning som innebär så vittgående

möjligheter att åsidosätta

majoritetsbeslut i parlamentet.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet konstaterar

inledningsvis att förslagets 8 § i

huvudsak innebär en lagreglering av ett

förfarande som regeringen sedan lång tid

tillbaka har haft möjlighet att utnyttja

med stöd av förarbetena till RF. Enligt

finansutskottets mening krävs en fast

utgiftskontroll för att komma till rätta

med obalanserna i statsfinanserna. Alla

möjligheter till besparingar måste

därvid tas till vara. Finansutskottet

anser det självklart att ett anslag

skall kunna underskridas om det visar

sig att anvisade medel överstiger vad

som behövs för att ett av riksdagen

fastlagt ändamål med anslaget skall

uppfyllas. Enligt utskottets mening

måste regeringen också ha möjlighet att

snabbt kunna begränsa de statliga

utgifterna om det krävs av

stabiliseringspolitiska eller

statsfinansiella skäl. Finansutskottet

påpekar att det i propositionen

redovisas en rad exempel på att så också

har skett under årens lopp.

Finansutskottet understryker vad som

också framhålls i propositionen,

nämligen att regeringen självfallet

inte får underlåta att utnyttja ett

anslag enbart på grund av att den

ogillar anslagets syfte eller omfattning

samt att regeringen lika självklart

också är förpliktad att se till att de

åtaganden som staten har till följd av

lagar eller avtal fullgörs.

Den i lagförslagets 42 § föreskrivna

skyldigheten för regeringen att själv

vidta de åtgärder som den har befogenhet

till, eller att föreslå riksdagen

nödvändiga åtgärder för att undvika att

ett beslutat utgiftstak eller använda

utgiftsramar kommer att överskridas,

avviker i grunden inte från vad som

tidigare gällt, anser finansutskottet.

Regeringen har i 1995 års

kompletteringsproposition samt i årets

ekonomiska vårproposition och den under

försommaren framlagda propositionen om

vissa åtgärder för att halvera

arbetslösheten till år 2000 m.m. (prop.

1995/96:222) för riksdagen redovisat

olika större anslagsöverskridanden och

anmält hur man avser att finansiera

överskridandena. Finansutskottet

förutsätter att regeringen även framöver

redovisar större uppkomna överskridanden

på motsvarande sätt.

Finansutskottet har inget att erinra mot

de i 7 och 8 §§ intagna föreskrifterna

om utnyttjandet av anslag. Enligt

utskottets mening bör

konstitutionsutskottet därför avstyrka

motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40

(mp) yrkande 2.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet vill i likhet med

finansutskottet understryka att

regeringen naturligtvis inte får

underlåta att utnyttja ett anslag enbart

därför att den ogillar anslagets syfte

eller omfattning, och att regeringen

självklart också är förpliktad att se

till att de åtaganden som staten har

till följd av lagar eller avtal

fullgörs. Vidare är regeringen bunden av

riksdagens anslagsvillkor (se ovan s.

17). Av dessa kan följa att ett visst

anslag inte isolerat kan lämnas

outnyttjat med hänsyn till att det ingår

som ett led i en större utgiftsplan.

Med det anförda tillstyrker

konstitutionsutskottet 7 och 8 §§ - den

sistnämnda paragrafen efter en språklig

korrigering - och avstyrker motionerna

K38 (v) yrkande 2 och K40 (mp) yrkande

2.

Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

Propositionen

När riksdagen enligt RF 9:3 bestämmer

till vilket belopp statsinkomsterna

skall beräknas används inkomsttitlar för

de olika slagen av inkomster. Regeringen

anser att den benämning som används för

inkomstposterna på statsbudgeten bör

framgå av budgetlagen. I lagförslagets 9

§ anges därför att sådana statsinkomster

som beräknas av riksdagen skall

redovisas mot inkomsttitlar.

I förslaget till 10 § ges grundläggande

bestämmelser för hur den ekonomiska

redovisningen skall ske mot anslag och

inkomsttitlar. Såväl kassamässig som

utgiftsmässig redovisning skall kunna

förekomma. Avräkning skall ske löpande.

Kassamässig redovisning innebär att

redovisningen sker i anslutning till att

inbetalningar och utbetalningar äger

rum. Det sker främst i fråga om

transfereringar från staten till

hushåll, kommuner och företag samt i

fråga om skatteuppbörd från enskilda

till staten.

Utgiftsmässig redovisning innebär att

en utgift eller inkomst bokförs när en

vara eller tjänst har levererats och

anspråk på ersättning har rests.

Principen tillämpas främst för

förvaltnings- och

investeringsverksamhet. Den blandade

ordning - både kassamässig och

utgiftsmässig redovisning - som

föreslås komma till uttryck i 10 §

budgetlagen är också den ordning som för

närvarande tillämpas i Sverige.

Den valda redovisningsmetoden kan

enligt propositionen betraktas som ett

särskilt anslagsvillkor som ytterligare

definierar typen av anslag och

inkomsttiteln. I paragrafens sista

stycke anges att riksdagen för ett

anslag eller en inkomsttitel kan besluta

att avräkning skall göras på någon annan

grund.

Motionerna

Moderata samlingspartiet har i två

motioner framfört yrkanden med

innebörden att regeringen bör genomföra

en övergång till kostnadsmässig

redovisning. Dessa motioner behandlas

nedan under avsnittet Vidareutveckling

och utvärdering av den nya

budgetprocessen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet tillstyrker

förslagen till 9 och 10 §§ om

redovisning mot inkomsttitlar och

anslag.

Ekonomiska förpliktelser

Propositionen

I RF 9:10 finns ett förbud för

regeringen att utan riksdagens

bemyndigande ta upp lån eller i övrigt

ikläda staten ekonomisk förbindelse. I

lagförslagets 11 § första stycket

hänvisas till att det i 12-14 §§ ges

bestämmelser om befogenheter för

regeringen att ikläda staten ekonomiska

förpliktelser enligt regeringsformens

stadgande. I paragrafens andra stycke

erinras om att bestämmelser om statens

upplåning har tagits in i en särskild

lag, lagen (1988:1387) om statens

upplåning.

Enligt lagförslagets 12 § får

regeringen för det ändamål och med högst

det belopp som riksdagen bestämmer

beställa varor eller tjänster samt

besluta om bidrag, ersättning, lån eller

liknande som medför utgifter även under

senare budgetår än det statsbudgeten

avser. Att regeringen årligen för

riksdagen skall redovisa de ekonomiska

förpliktelser av denna typ som den

iklätt staten följer av lagförslagets 44

§.

Vidare får regeringen enligt 13 §

ikläda staten sådana ekonomiska

förpliktelser som är nödvändiga för att

den löpande verksamheten skall fungera

tillfredsställande. Som exempel på

åtaganden av denna typ nämns i

propositionen avtal om anställning av

personal, hyra av lokal, leverans av

förbrukningsmateriel och hyra av

kontorsutrustning. Enligt propositionen

skall regeringen ha rätt att överlåta

denna rätt till den myndighet som

regeringen bestämmer.

Av motivtexten framgår att någon

redovisning av åtaganden i den löpande

verksamheten inte kan ske, eftersom de

till sin omfattning är okända.

Regeringens rätt att ställa ut

kreditgarantier m.m. regleras i 14 §.

Regeringen skall enligt förslaget för

det ändamål och med högst det belopp som

riksdagen bestämmer ställa ut

kreditgarantier. När särskilda skäl

finns får åtagandet enligt riksdagens

bestämmande göras utan att beloppet

begränsas. Enligt 44 § skall regeringen

för riksdagen varje år redovisa de

garantier som ställts ut.

För en statlig garanti skall enligt 15

§ en avgift tas ut. Avgiftens storlek

skall motsvara den ekonomiska risk som

garantin innebär för staten, om inte

riksdagen för ett visst fall beslutar

annat.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet har inga invändningar

mot propositionens förslag till lagtext

i denna del. Utskottet noterar att Svea

hovrätt i sitt remissvar på

Budgetlagsutredningen hade vissa

synpunkter på bestämmelsen om vilka

förpliktelser regeringen får ikläda

staten för att den löpande verksamheten

skall fungerar tillfredsställande (13

§). Enligt hovrättens remissvar, som i

denna del inte refereras i

propositionen, var den aktuella

paragrafen allmänt hållen. Enligt

hovrättens mening borde det närmare

anges i lagtexten vilka slag av

ekonomiska förpliktelser som åsyftades.

Vidare kunde det övervägas att införa en

regel om beloppstak. En ekonomisk ram

borde enligt Svea hovrätt uppställas för

regeringens behörighet i detta avseende.

Finansutskottet förklarar sig inte dela

Svea hovrätts uppfattning att 13 § är

alltför allmänt formulerad. Utskottet

erinrar om att det av propositionen

framgår att de åtaganden som regleras i

paragrafen inte får gå längre än vad som

följer av god praxis, affärssed eller

liknande inom ifrågavarande

verksamhetsområde om inte de särskilda

förutsättningarna för statlig verksamhet

motiverar detta.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet instämmer i

finansutskottets bedömning och

tillstyrker lagförslagets 11-15 §§ om

regeringens befogenheter att ikläda

staten ekonomiska förpliktelser.

Här kan nämnas att regeringen i årets

budgetproposition föreslår en ny modell

för garantihanteringen. Den föreslagna

modellen sägs innebära att risken i

varje garantiengagemang beräknas och att

det därigenom sätts ett pris i form av

en årlig avgift på garantin. Till den

del avgifter inte erhålls från

garantitagaren anses det vara fråga om

en statlig subvention som skall belasta

ett anslag.

Statsbudgetens avgränsning

Propositionen

Enligt regeringens uppfattning är

avgränsningen av statsbudgeten alltför

vag (s. 41). Det saknas regler som anger

om ett belopp skall redovisas på eller

utanför statsbudgeten. Det saknas också

bestämmelser om de verksamheter som

skall nettoredovisas på statsbudgeten

eller redovisas helt utanför

statsbudgeten. Enligt regeringen minskar

statsbudgetens värde som beslutsunderlag

till följd av denna vaga avgränsning,

vilket kan leda till en försvagad

budgetdisciplin. Regeringen anser att

det mot bakgrund av införandet av

utgiftstak är särskilt viktigt att

statsbudgetens avgränsning klargörs.

I propositionen föreslås att

statsbudgeten i princip skall omfatta

alla inkomster och utgifter och andra

betalningar som påverkar statens

lånebehov (16 §). Vidare föreslås att

statens inkomster och utgifter

huvudsakligen skall tas upp brutto på

statsbudgeten (17 §). På inkomsttitlar

och anslag skall däremot inte redovisas

sådan verksamhet där statens kostnader

helt täcks med verksamhetens intäkter

(18 §). Slutligen föreslås att

regeringen skall få besluta om

dispositionen av avgiftsinkomster från

frivilligt efterfrågade varor och

tjänster som staten tillhandahåller, om

inkomsterna helt eller delvis täcker

statens kostnader för verksamheten (19

§).

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet erinrar i sitt yttrande

om att det vid flera tidigare tillfällen

uttalat att budgeten bör vara

fullständig och att principen om

bruttoredovisning bör tillämpas. I ett

betänkande från 1993 (bet. 1992/93:FiU30

s. 167) anförde utskottet att det på

grund av avlyft av lån och

investeringar, växlande

redovisningsprinciper och tilltagande

nettoredovisning mot budgeten -

samtidigt som väsentliga delar av den

statliga verksamheten bedrevs i

varierande former vid sidan av

statsbudgeten - saknades möjlighet att

få en klar uppfattning av den statliga

verksamheten. Budgeten utgjorde därmed

inte längre ett tillfredsställande

underlag för att bedöma den statliga

verksamhetens effekter, ansåg utskottet

då.

Om väsentliga delar av den statliga

verksamheten inte redovisas över

statsbudgeten finns enligt

finansutskottet risk för att de

utanförstående delarna inte tas upp till

prövning i samband med

budgetbehandlingen på samma sätt som den

övriga verksamheten. Likaså minskar

värdet av att fastställa utgiftsramar om

vissa utgifter inte omfattas av dem.

Möjligheten att kontrollera och följa

utgiftsutvecklingen minskar.

Finansutskottet anser att de

diskrepanser mellan budgetunderskott och

lånebehov som tidigare förelegat visar

på svårigheterna i dessa avseenden.

Sammanfattningsvis anser

finansutskottet att den föreslagna

regleringen ökar budgetens

överblickbarhet och att budgetens värde

som beslutsunderlag därmed ökar.

Förslaget innebär enligt utskottet också

att möjligheten att kontrollera

utvecklingen av statens totala utgifter

ökar. Finansutskottet tillstyrker

propositionens förslag om reglering av

statsbudgetens avgränsning.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet ansluter sig till

finansutskottets bedömning. Såsom anförs

i propositionen gör det förhållandet att

ett tak för statens utgifter avses

tillämpas i statens budgetprocess att

det är särskilt nödvändigt med en

precisering av statsbudgetens

avgränsning. Konstitutionsutskottet

tillstyrker således förslagen till 16-19

§§.

Finansiering av investeringar

Propositionen

Enligt lagförslagets 20 § får

regeringen, inom låneramar som riksdagen

årligen fastställer, besluta att

anskaffning av anläggningstillgångar som

används i statens verksamhet skall

finansieras med lån i Riksgäldskontoret.

Vidare föreslås regeringen få besluta

att rörelsekapital i statens verksamhet

skall finansieras med krediter i

Riksgäldskontoret inom en kreditram som

riksdagen årligen fastställer (21 §).

Anskaffningar av andra tillgångar för

staten, bl.a. infrastrukturella

investeringar, skall enligt

lagförslagets 22 § finansieras med

anslag eller med vissa

försäljningsinkomster.

Systemet med att finansiera

myndigheternas anläggningstillgångar

genom lån i Riksgäldskontoret har

tillämpats sedan en tid tillbaka. Det är

investeringar för förvaltningsändamål,

såsom t.ex. maskiner, inventarier och

ADB-system som finansierats på detta

sätt. Myndigheternas kostnader för

amorteringar och räntor finansieras

under avskrivningstiden med

anslagsmedel, avgiftsinkomster eller

andra medel som får disponeras i

verksamheten. Även större objekt med

långa avskrivningstider, t.ex.

fastigheter som utgör

produktionsfaktorer i myndighetens

verksamhet, kan finansieras på detta

sätt.

I propositionen framhålls att

finansieringsmetoden har flera fördelar.

Genom lånefinansiering blir

investeringarnas kapitalkostnader

synliga. Besluten om investeringar kan

fattas på närmast företagsekonomiska

grunder och hanteras på annat sätt än

beslut om driftutgifter. Kostnader

fördelas på ett korrekt sätt över tiden

under den tid tillgången nyttjas.

Regeringen avser att i

budgetpropositionen föreslå riksdagen

att ta ställning till skilda låneramar

för exempelvis studielån, fastigheter

och anläggningstillgångar för

förvaltningsändamål. På detta sätt avses

investeringsbemyndigandena bli bestämda

till belopp, tid och delvis till

ändamål. En låneram anger det högsta

belopp dessa interna lån totalt får

uppgå till. I propositionen sägs att

utrymmet för nya investeringar bestäms

av de belopp som amorteras under året

och en eventuell utökning av ramen.

Regeringen bör få besluta om de villkor

som skall gälla för lånen.

Finansutskottets yttrande

I sitt yttrande uppehåller sig

finansutskottet särskilt vid reglerna

för finansiering av

anläggningstillgångar. Utskottet

hänvisar till att riksdagen fr.o.m.

budgetåret 1992/93 årligen givit

regeringen en låneram i

Riksgäldskontoret för att finansiera

myndigheters investeringar i

anläggningstillgångar för

förvaltningsändamål. Det första året var

låneverksamheten begränsad till vissa

myndigheter. Regeringen begärde och

beviljades en låneram av riksdagen om

900 miljoner kronor. För budgetåret

1993/94, då flertalet myndigheter

omfattades av lånemodellen, begärde

regeringen en låneram på 4 500 miljoner

kronor. Vid budgetårets slut uppgick de

upptagna lånen till 2 372 miljoner

kronor. För budgetåret 1994/95

beviljades regeringen en låneram på

9 800 miljoner kronor. Av denna

utnyttjades 5 956 miljoner kronor vid

det budgetårets slut.

I finansplanen 1995 redovisades de

främsta skälen till skillnaden mellan

den tilldelade låneramen och den

faktiska låneskulden. Myndigheterna hade

senarelagt planerade investeringar, och

de hade amorterat mer än planerat under

amorteringstiden. Det var också

sannolikt, anfördes det i finansplanen,

att den sammanlagda tilldelade

låneramen, som hade beräknats från

myndigheternas redovisning av planerade

investeringar, hade innehållit ett visst

mått av överplanering. Det föreföll

också som om myndigheterna i vissa fall

hade varit obenägna att ta upp lån i de

fall de hade kunnat finansiera

investeringen på annat sätt. Regeringen

ansåg i finansplanen 1995 att det var

för tidigt att dra några långtgående

slutsatser om utvecklingen av

myndigheternas investeringsverksamhet.

För budgetåret 1995/96 begärde

regeringen ett bemyndigande att ta upp

lån på sammanlagt 12 400 miljoner

kronor. Av beloppet beräknades en viss

andel, motsvarande 5 % av det

sammanlagda lånebeloppet, ställas till

regeringens disposition för oförutsedda

behov.

I sitt betänkande 1994/95:FiU10 med

anledning av budgetpropositionen

1994/95:100 anförde finansutskottet att

det tidigare ställt sig positivt till

att myndigheterna givits möjlighet att

finansiera investeringar för

förvaltningsändamål genom lån i

Riksgäldskontoret. Myndigheterna hade

emellertid tenderat att överskatta sina

investeringsplaner eller avstått från

att utnyttja investeringslånen på det

sätt som var avsikten när låneformen

inrättades. Det hade därmed, som

framgått, uppstått en betydande skillnad

mellan vad riksdagen beviljat som

låneram och vad myndigheterna faktiskt

utnyttjat. Detta kunde, konstaterade

finansutskottet, skapa problem i

framtiden för den finansiella styrningen

av myndigheterna. Det kunde också te sig

mindre meningsfullt för riksdagen att

besluta om en låneram som vida översteg

vad som faktiskt utnyttjades. Det fanns

därför, anförde utskottet, anledning att

undersöka möjligheterna att nå bättre

överensstämmelse mellan låneram och

faktiskt utnyttjande.

Finansutskottet tillstyrkte den begärda

låneramen för budgetåret 1995/96 med

hänvisning till att det var för tidigt

att dra några långtgående slutsatser om

myndigheternas investeringsverksamhet.

Det borde dock övervägas, ansåg

utskottet, om inte den del av låneramen

som direkt ställdes till myndigheternas

förfogande borde minskas och i stället

den del ökas som får disponeras av

regeringen för oförutsedda behov. Om det

under året uppkom ett ökat lånebehov för

någon myndighet borde regeringen kunna

göra omfördelningar inom låneramen med

hänsyn härtill.

Finansutskottet konstaterar i det nu

aktuella yttrandet att skillnaden mellan

det beviljade låneutrymmet och det

faktiskt utnyttjade beloppet alltjämt är

mycket stor. Av den beviljade låneramen

på 12 400 miljoner kronor hade 7 982

miljoner kronor utnyttjats den 30 juni

1996. Det finns enligt finansutskottet

också anledning att uppmärksamma att när

denna typ av låneramar infördes angavs

att regeringen skulle besluta om en

låneram för respektive myndighet och att

regeringen skulle pröva myndigheternas

investeringsverksamhet inom ramen för

den ordinarie budgetprövningen.

Låneramen skall enligt propositionen

avse den totala skuld som en enskild

myndighet får ha till Riksgäldskontoret.

Finansutskottet anser detta vara en

rimlig ordning. När verksamheten nått

full omfattning, dvs. när alla

anläggningstillgångar som finns upptagna

i myndigheternas redovisningar

finansieras med lån, är det enligt

finansutskottet sannolikt att

nyupplåningsbehovet och summan av

amorteringarna kommer att närma sig

varandra. Innebörden av att ange en

årlig låneram blir därmed en annan än

när verksamheten byggdes upp och den

statliga upplåningen påverkades. Det kan

enligt finansutskottet finnas anledning

att återkomma till frågan i samband med

att riksdagen tar ställning till

motsvarande låneram för budgetåret 1997.

Finansutskottet erinrar vidare om att

utskottet i flera betänkanden behandlat

finansiering av investeringar i

infrastruktur (se t.ex. bet.

1992/93:FiU10 och 1992/93:FiU30). En

utförlig redovisning gjordes i ett

yttrande till trafikutskottet

(yttr.1992/93:FiU4y). Finansutskottet

anser att det nu föreliggande

lagförslaget överensstämmer med den

uppfattning utskottet framförde i dessa

sammanhang.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet tillstyrker

förslagen till 20-23 §§ om finansiering

av investeringar.

Här kan nämnas att regeringen i årets

budgetproposition bekräftar finans

utskottets iakttagelse att de av

myndigheterna upptagna lånen t.o.m. den

sista juni 1996 väsentligt understiger

den totalt tilldelade låneramen.

Regeringen förklarar detta bl.a. med att

myndigheterna i många fall endast tar

upp lån två gånger per år och då vid

halv- och helårsskiften. Upptagna lån

väntas därmed öka vid helårsskiftet.

Regeringen föreslår i

budgetpropositionen att den för

budgetåret 1997 skall få besluta om lån

för myndigheters investeringar i

anläggningstillgångar för

förvaltningsändamål intill ett

sammanlagt belopp av 14 700 miljoner

kronor. Vidare beräknas det sammanlagda

kreditbeloppet för myndigheterna till

13 000 miljoner kronor för 1997.

Överlåtelse av statens egendom

Propositionen

Riksdagen har enligt RF 9:9 en

skyldighet att i den omfattning som

behövs fastställa grunder för bl.a.

förfogandet över statens egendom. I

förarbetena till regeringsformen anges

att det kan vara lämpligt att detta sker

i lags form (prop. 1973:90 s. 347).

Riksdagen har emellertid inte antagit

någon lag om överlåtelse av statens

egendom. På vissa områden - främst vad

gäller fast egendom - har riksdagen i

stället fattat särskilda beslut i dessa

frågor. På andra områden har enligt

propositionen en ofullständig och i

vissa delar oklar praxis vuxit fram.

Staten äger fastigheter, aktier och

annan lös egendom. I propositionen

föreslås att vissa grundläggande

bestämmelser om förfogandet över statens

egendom tas in i budgetlagen.

Bestämmelserna avses främst reglera

kompetensfördelningen mellan riksdagen

och regeringen, under vilka

förutsättningar egendom får säljas och

hur försäljningsinkomsterna får

disponeras.

I lagförslagets 25 § första stycket

anges att regeringen får sälja en

fastighet vars värde inte överstiger

50 miljoner kronor om det inte finns

särskilda skäl för att egendomen

alltjämt skall ägas av staten.

Försäljning till kommun för

samhällsbyggnadsändamål får enligt

paragrafens andra stycke ske utan

begränsning.

Regeringen föreslås i 26 § första

stycket få sälja aktier eller andelar i

företag där staten har mindre än hälften

av rösterna, om inte staten för det

företaget har beslutat annat. Utan

bemyndigande från riksdagen får

regeringen inte genom försäljning eller

på annat sätt minska statens ägarandel i

företag där staten har hälften eller mer

än hälften av rösterna för samtliga

aktier eller andelar (26 § andra

stycket).

Annan lös egendom än aktier får

regeringen sälja om den inte längre

behövs eller om den har blivit obrukbar

(28 §).

Försäljning av statens egendom skall

genomföras affärsmässigt om inte

särskilda skäl talar mot detta (29 §).

I fråga om disposition av

försäljningsinkomster föreslår

regeringen följande.

Om riksdagen beslutat om försäljningen

skall inkomsten redovisas mot en

inkomsttitel på statsbudgetens

inkomstsida om inte riksdagen bestämmer

annat (30 §).

Om regeringen beslutat om försäljning

av egendom som ingått i en verksamhet

för vilken riksdagen godkänt en

investeringsplan, får inkomsten

disponeras för att finansiera

investeringar som ingår i planen (31 §).

Saknas en investeringsplan och har

egendomen finansierats med anslag, skall

medel motsvarande det bokförda värdet

redovisas mot en inkomsttitel (32 §). Om

egendomen finansierats med lån skall

detta lösas. Med vissa undantag får den

inkomst som sedan återstår disponeras i

den verksamhet där den sålda egendomen

har använts (33 §). Har egendomen

finansierats på annat sätt än med medel

från anslag eller lån får hela inkomsten

disponeras i den verksamhet där den

försålda egendomen har använts (34 §).

Motionen

I motion K38 (v) hemställs att riksdagen

avslår 26 § i lagförslaget (yrkande 3).

Paragrafens innebörd är enligt

motionärerna att riksdagens inflytande

över den statliga egendomen minskas.

Eftersom ett avgörande inflytande i ett

bolag ofta utövas via ett

minoritetsinnehav av röstvärdet, kan

inte den föreslagna regeln godtas, anför

motionärerna. Motionärerna hänvisar i

stället till den lösning som

Statskontoret föreslår i sitt

remissyttrande, nämligen att alla

åtgärder som ändrar statens

ägarinflytande och röstetal under eller

över de kritiska gränserna 10, 30

respektive 50 % skall underställas

riksdagen. Skall det ske strategiska

förskjutningar eller minskningar av det

statliga ägandet i näringslivet skall

detta underställas riksdagen, heter det

i motionen.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet erinrar om att utskottet

behandlat frågor om överlåtelse av fast

egendom vid ett flertal tillfällen,

vilket också utförligt redovisats av

Budgetlagsutredningen. Vid ett tillfälle

då regeringen föreslagit att regeringen

skulle få besluta om försäljning av

staten tillhörig fast egendom utan några

beloppsmässiga begränsningar yttrade sig

även konstitutionsutskottet till

finansutskottet. Konstitutionsutskottet

(yttr. KU 1981/82:10y) ansåg att

värdegränsen inte borde slopas förrän

frågan om grunderna för förfogandet över

statens egendom närmare hade setts över.

Finansutskottet instämde i detta (bet.

FiU 1981/82:26) och upprepade vid flera

tillfällen därefter (t.ex. bet. FiU

1985/86:22) att regeringen borde företa

en översyn av gällande bemyndiganden och

utarbeta förslag till riktlinjer för

försäljning av staten tillhörig fast

egendom. Finansutskottet ser med stor

tillfredsställelse att regeringen nu

förelagt riksdagen ett förslag till

lagreglering av frågan.

Med anledning av Vänsterpartiets motion

anför finansutskottet att det kan finnas

goda skäl för staten att ha kvar en

minoritetspost i ett aktiebolag.

Utskottet nämner som exempel att staten

i kontrollsyfte köpte en mindre

aktiepost i bolaget Cementa AB då

bolaget hade blivit enda inhemska

producent av cement. Finansutskottet

erinrar vidare om att aktiebolagslagen

ger ett betydande inflytande för

aktieägare som tillsammans innehar en

tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta

minoritetsskydd innebär att

bolagsordningen inte kan ändras i vissa

avseenden utan stöd från

minoritetsägaren. Även aktieägare som

innehar en tiondel av aktierna i ett

bolag har ett visst skydd mot ändringar

i bolagsordningen. Mot den bakgrunden

finns det enligt finansutskottet

anledning för riksdagen att förbehålla

sig rätten att besluta om en försäljning

av aktier i ett bolag, trots att staten

inte innehar en majoritet av rösterna.

Riksdagen bör i sådana fall kunna ge

regeringen till känna att riksdagen vill

förbehålla sig rätten att besluta om

försäljning av aktier i bolag där staten

har en minoritet av rösterna för

samtliga aktier. Den i propositionen

föreslagna lydelsen av paragrafen ger

enligt finansutskottet utrymme för ett

sådant riksdagsbeslut. Finansutskottet

anser att motionen tillgodoses med denna

ordning och föreslår att

konstitutionsutskottet avstyrker

motionen.

Finansutskottet hänvisar också till att

utskottet tidigare understrukit

betydelsen av att inkomster av

försäljning tillförs en inkomsttitel på

statsbudgeten (bet. 1993/94:FiU20).

Sammanfattningsvis har finansutskottet

ingen invändning mot propositionens

förslag beträffande överlåtelse av

statens egendom, utan förordar att

konstitutionsutskottet tillstyrker

propositionen i denna del.

Näringsutskottets yttrande

Näringsutskottet erinrar inledningsvis

om att riksdagen våren 1996 beslöt att

minskning av statens ägande med vissa

angivna restriktioner skulle kunna ske

beträffande åtta angivna företag (prop.

1995/96:141, bet. NU26). De åtta

företagen var följande: AssiDomän AB,

Celsius AB, Enator AB, Pharmacia &

Upjohn Inc., SAQ Kontroll AB, AB Svensk

Exportkredit, SBL Vaccin AB och

Lantbrukskredit AB. Detta bemyndigande

ersatte det bemyndigande som riksdagen

lämnade år 1991 (prop. 1991/92:69, bet.

NU10). Samtidigt angavs att av riksdagen

tidigare lämnade bemyndiganden avseende

Nordbanken, Securum AB (numera inklusive

Retriva AB) och Svenska Skogsplantor AB

skulle fortsätta att gälla.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut

innefattar dels att riksdagen skall anta

förslaget till lag om statsbudgeten,

dels att av riksdagen tidigare givna

bemyndiganden och andra beslut skall

upphöra att gälla i de avseenden som

lagen reglerar, påpekar

näringsutskottet. I propositionen sägs

dock i fråga om försäljning av aktier i

statliga företag att de särskilda

bemyndiganden som riksdagen lämnade

våren 1996, liksom tidigare givna

bemyndiganden, kan fortsätta att gälla.

Riksdagsbeslutet våren 1996 omfattade,

som nämnts, åtta företag. Vidare

konstaterades i den då aktuella

propositionen, liksom i

näringsutskottets betänkande, att

tidigare bemyndiganden för ytterligare

tre företag skulle fortsätta att gälla.

Därutöver har riksdagen bemyndigat

regeringen att genomföra en försäljning

av Svensk Fastighetsvärdering AB

(SVEFA). Riksdagen fattade våren 1995

beslut om bolagisering av den

fastighetsekonomiska verksamheten inom

Statens lantmäteriverk (prop.

1994/95:166, bet. BoU17). I

riksdagsbeslutet ingick ett bemyndigande

för regeringen att i en nära framtid

sälja aktier i bolaget.

Riksdagen har således lämnat särskilda

bemyndiganden för nämnda tolv företag,

anför näringsutskottet. Till sitt

yttrande har näringsutskottet fogat en

tabell med en sammanställning över dessa

företag, liksom över innebörden av

bemyndigandena. Näringsutskottet påpekar

dock att det inte går att med bestämdhet

uttala sig om huruvida denna förteckning

dr uttömmande.

Företag Antal

Statens ägar- Möjlig

anställda andel sept.

lägsta röst-

1995 1996, %

andel, %

________________________________________

_____________________

Närings- och handelsdepartementet

AssiDomän AB1 13 119 50,25

34

Celsius AB2 11 740 25

10

Enator AB 4 901 25

0

Pharmacia &

Upjohn Inc. 33 000 7

0

SAQ Kontroll AB 711

100 0

AB Svensk Exportkredit 86

50 34

Svenska Skogsplantor

AB 270 100

0

Socialdepartementet

SBL Vaccin AB 95 100

0

Finansdepartementet

Lantbrukskredit AB 4

50 0

Nordbanken 7 124 65,53

0

Securum AB4 9 258 100

0

Inrikesdepartementet

Svensk Fastighets-

värdering AB 110 100

0

________________________________________

___________________

Näringsutskottet erinrar vidare om att

regeringen i proposition 1995/96:141 om

aktiv förvaltning av statens

företagsägande meddelade att den avsåg

att ytterligare utveckla och förbättra

de årliga redogörelserna för företag med

statligt ägande. Det angavs att det

bl.a. skulle göras kompletteringar med

uppgifter om utdelningar,

omstruktureringar, försäljning av aktier

och nyemissioner som skulle komma att

ske med stöd av det nya bemyndigandet.

Enligt näringsutskottet framgår inte av

årets redogörelse (skr. 1996/97:20) för

vilka företag riksdagen har lämnat

särskilda bemyndiganden eller innebörden

av dessa bemyndiganden. Enligt uppgift

avses dock en sammanfattning av

bemyndigandena komma att ingå i nästa

års redogörelse, vilket näringsutskottet

noterar med tillfredsställelse.

För att det inte skall råda någon

oklarhet om vad riksdagens nu aktuella

beslut innebär i förhållande till

tidigare lämnade bemyndiganden avseende

försäljning av aktier och andelar i

företag med statligt ägande, anser

näringsutskottet att

konstitutionsutskottet bör ange vilka

företag som omfattas av dessa

bemyndiganden. Innebörden av

bemyndigandena bör dessutom klargöras,

förslagsvis genom hänvisning till den

tabell näringsutskottet redovisat.

Därvid bör - för klarhets skull - anges

att en försäljning av statens innehav av

A-aktier i Celsius AB kräver ett beslut

av riksdagen samt att bemyndigandet

beträffande AssiDomän AB endast avser

nyemission.

Beträffande det som förordas i motion

1995/96:K38 (v) och som innebär att alla

åtgärder som ändrar statens

ägarinflytande och röstetal under eller

över gränserna 10 %, 30 % och 50 % skall

underställas riksdagen hänvisar

näringsutskottet till vad som sägs i

propositionen (s. 62) om att en sådan

lösning är opraktisk med hänsyn till det

begränsade antal företag som är

aktuella. Näringsutskottet påpekar att

det av den tidigare nämnda skrivelsen

1996/97:20 med redogörelse för företag

med statligt ägande framgår att det

endast är sex företag för vilka statens

ägarandel understiger 50 %, nämligen

följande: A/O Dom Shvetsii (36 %),

Celsius AB (25 %), Enator AB (25 %),

Norrland Center AB (33,3 %), Pharmacia &

Upjohn Inc. (7 %) och Svensk

Avfallskonvertering ABSAKAB (0 %).

Beträffande tre företag Celsius AB,

Enator AB och Pharmacia & Upjohn Inc.

gäller, som nämnts, särskilda

bemyndiganden. Staten äger en aktie i

SAKAB. Näringsutskottet konstaterar att

det således endast är beträffande de två

företagen A/O Dom Shvetsii (bolag med

säte i S:t Petersburg men som ännu inte

bedriver någon verksamhet) och Norrland

Center AB (fyra anställda) som den i

motionen förordade uppläggningen skulle

få någon praktisk betydelse.

Näringsutskottet noterar vidare att

riksdagen har möjlighet att till beslut

om bemyndigande om försäljning av aktier

i företag där staten har en ägarandel på

50 % eller mer koppla de restriktioner

som anses lämpliga.

Med den precisering av riksdagsbeslutet

som näringsutskottet förordar anser

näringsutskottet att propositionen bör

tillstyrkas i här aktuell del och att

motion 1995/96:K38 (v) bör avstyrkas i

motsvarande del.

Konstitutionsutskottets bedömning

Av näringsutskottets yttrande, vilket

stöder sig på regeringens skrivelse

1996/97:20 som innehåller 1996 års

redogörelse för företag med statligt

ägande, framgår att det endast finns två

företag där statens ägarandel

understiger 50 % och där något

bemyndigande avseende försäljning inte

lämnats. Det ena företaget bedriver ännu

inte någon verksamhet och det andra har

endast ett fåtal anställda. Mot bakgrund

härav framstår inte det förslag som

läggs fram i motion K38 (v) yrkande 3

som någon praktisk lösning.

Konstitutionsutskottet tillstyrker

därför propositionens förslag till 26 §

och avstyrker motionen.

I likhet med finansutskottet ser

konstitutionsutskottet med

tillfredsställelse att förfogandet över

statens egendom lagregleras.

Konstitutionsutskottet tillstyrker

propositionens förslag i övrigt i denna

del (24-25 §§ och 27-34 §§), men

föreslår en redaktionell ändring av

rubriken mellan 29 § och 30 §.

Riksdagens beslut om vilka

bemyndiganden som utan ändring skall

fortsätta att gälla sedan budgetlagen

trätt i kraft bör preciseras på det sätt

näringsutskottet föreslagit. De företag

som omfattas av tidigare lämnade

bemyndiganden om försäljning, liksom

innebörden av bemyndigandena, återfinns

i tabellen på s. 30. Dessa bemyndiganden

- och ev. motsvarande tidigare givna

bemyndiganden - skall alltså fortsätta

att gälla när budgetlagen träder i

kraft.

Redovisning och revision

Propositionen

Enligt lagförslagets 44 § är regeringen

redovisningsskyldig inför riksdagen för

statens medel och de övriga tillgångar

som enligt RF 9:8 står till regeringens

disposition. För att denna

redovisningsskyldighet skall kunna

fullgöras skall bokföring i staten ske i

överensstämmelse med en till statliga

förhållanden anpassad god

redovisningssed. Detta regleras i

förslaget till 45 §, enligt vilket

lagrum redovisningen skall ge en

rättvisande bild av verksamheten, det

ekonomiska resultatet och ställningen

samt förvaltningen av statens medel och

övriga tillgångar. Regeringen föreslås

vara skyldig att meddela närmare

föreskrifter om redovisningen.

Statens medel och övriga tillgångar

står inte i sin helhet till statens

disposition. Enligt RF 9:8 undantas

tillgångar som är avsedda för riksdagen

och dess myndigheter eller som i lag har

avsatts till särskild förvaltning. AP-

fondens tillgångar är ett exempel på det

senare. Det är enligt regeringens mening

praktiskt om regeringens redovisning

även omfattar de medel som handhas av

riksdagen och dess myndigheter med

undantag för Sveriges riksbank (prop. s.

69). En förutsättning för en sådan

redovisning är enligt regeringen att

riksdagens förvaltningskontor lämnar

uppgifter som underlag för

redovisningen. Regeringen understryker

att detta självfallet inte innebär att

regeringen övertar förvaltningskontorets

befogenheter eller något som helst

sakansvar på området.

Ytterst är det riksdagens ansvar att

kontrollera att den statliga

förvaltningen fungerar effektivt och

säkert, att redovisningen är rättvisande

och att gällande föreskrifter följs.

Sådan kontroll sker bl.a. genom

revision. I lagförslaget föreskrivs

därför att statens verksamhet skall

granskas genom revision (46 §).

Revisionen av Statsrådsberedningen, de

olika departementen och

regeringskansliets förvaltningskontor -

vilka än så länge utgör olika

myndigheter - utförs av

regeringskansliets revisionskontor. I

propositionen anförs att revisionen av

statens verksamhet bör vara självständig

i förhållande till granskningsobjektet.

Regeringens avsikt är därför att vidta

åtgärder med en sådan innebörd att även

regeringskansliet kommer att granskas av

externa revisorer (prop. s. 72).

Motionen

I motion K40 (mp) yrkande 7 föreslås att

miljörevision skall ingå i den årliga

revisionen av den statliga verksamheten.

Motionärerna hänvisar till att

miljörevision numera tillämpas som en

självklar del i näringslivets

revisionsverksamhet. Enligt motionärerna

finns inget skäl att staten skall utgöra

ett undantag i detta avseende. Tvärtom

bör staten vara ett föredöme.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet har inget att invända

mot propositionsförslaget i denna del.

Det är enligt utskottet naturligt att

införa en skyldighet för regeringen att

lämna en samlad ekonomisk redovisning

till riksdagen avseende bl.a. vilka

inkomster som uppburits och hur statens

medel använts. Någon sådan redovisning

har hittills inte formellt avlämnats

från regeringen till riksdagen, påpekar

utskottet.

En redovisning som även innefattar

verksamhetens mål och resultat kommer

enligt finansutskottet att vara ett

viktigt bidrag till riksdagens

budgetberedning. Den kan dessutom utgöra

underlag för riksdagens arbete med

uppföljning och utvärdering.

Motionärernas förslag om miljörevision

inom ramen för budgetlagen framstår

däremot som praktiskt ohanterligt, anser

utskottet och föreslår att

konstitutionsutskottet avstyrker

motionen i denna del.

Finansutskottet utesluter dock inte att

staten kan ägna sig åt någon form av

miljörevision. Tvärtom kan det enligt

utskottet vara värdefullt om det inom

staten växer fram en miljörevision.

Utskottet pekar också på möjligheten att

till budgetpropositionen bifoga en

särskild miljöbilaga.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet har under

avsnittet Effektivitet och resultat i

det föregående betonat vikten av att den

statliga verksamheten bedrivs på ett

miljömässigt acceptabelt sätt. I likhet

med finansutskottet delar

konstitutionsutskottet motionärernas

uppfattning att det också vore

värdefullt med en miljörevision inom

staten. Att införa en sådan inom ramen

för budgetlagen framstår däremot som

praktiskt ohanterligt, och utskottet ser

en risk för att den åsyftade effekten

därmed inte skulle uppnås. Med det

anförda avstyrker konstitutionsutskottet

motion K40 (mp) yrkande 7 och

tillstyrker förslaget till 46 §.

Riksdagens revisionsutredning har bl.a.

till uppgift att avväga

resursfördelningen mellan RRV och

Riksdagens revisorer. En annan viktig

uppgift för utredningen är att ta

ställning till avgränsningar och

samverkansformer mellan de båda

myndigheterna. Enligt vad

konstitutionsutskottet erfarit avser

utredningen att med förtur ta upp frågan

om regeringskansliets externa revision.

Här kan nämnas att det enligt

budgetpropositionen pågår ett arbete med

sikte på att den 1 januari 1997 föra

samman regeringskansliets för närvarande

femton myndigheter till en sammanhållen

myndighet.

Konstitutionsutskottet har inhämtat att

Riksdagens förvaltningskontor och

riksdagens myndigheter - utom

Riksbanken för vilken gäller särskilda

bestämmelser - ställer sig positiva

till att regeringens redovisning även

omfattar riksdagens medel.

Konstitutionsutskottet anser det

rationellt att så sker. Det får ankomma

på Riksdagens förvaltningskontor att

lämna de uppgifter som behövs som

underlag för redovisningen.

Konstitutionsutskottet tillstyrker

propositionens förslag i övrigt vad

avser redovisning och revision.

Uppföljning, prognoser och utfall

Propositionen

Enligt propositionen talar

forskningsresultat på området för att en

noggrann uppföljning under genomförandet

av budgetprocessen kan medverka till att

skärpa budgetdisciplinen. Det är enligt

regeringens uppfattning därför angeläget

att den löpande uppföljningen under

genomförandefasen förbättras. Kraven på

aktiv uppföljning skärps dessutom genom

EU-medlemskapet, påpekar regeringen. Av

artikel 104c i Fördraget om upprättandet

av Europeiska gemenskapen följer en

skyldighet att ha nationella förfaranden

på budgetområdet som gör det möjligt att

undvika alltför stora underskott.

Sverige skall också, enligt artikel 3 i

ett protokoll som är bilaga till

fördraget, snabbt och regelbundet

underrätta EG-kommissionen om det

förväntade och faktiska underskottet och

om skuldnivån. Uppföljning behöver också

ske av att utgiftstak och ramar för

utgiftsområden inte överskrids.

Enligt lagförslagets 35 § skall

regeringen noggrant följa hur statens

inkomster, utgifter och upplåning

utvecklas i förhållande till beslutade

eller beräknade belopp.

Regeringen skall vidare vid minst två

tillfällen under budgetåret för

riksdagen redovisa prognoser över

utfallet av statens inkomster och

utgifter samt statens lånebehov.

Väsentliga avvikelser från budgeterade

belopp skall förklaras (36 §).

Senast fyra månader efter ett avslutat

budgetår skall regeringen enligt 37 §

för riksdagen redovisa det preliminära

utfallet av föregående års statsbudget.

Även vid detta tillfälle skall

väsentliga avvikelser förklaras.

Så snart som möjligt, dock senast efter

nio månader, skall en årsredovisning för

staten avseende föregående räkenskapsår

lämnas till riksdagen. Den skall

innehålla resultaträkning, balansräkning

och finansieringsanalys samt det

slutliga utfallet på statsbudgetens

inkomsttitlar och anslag (38 §).

Motionen

I motion K40 (mp) föreslås riksdagen

besluta att det i årsredovisningen för

staten även skall ingå miljöeffekter

(yrkande 5) och sociala effekter

(yrkande 6). Motionärerna anser att det

i årsredovisningen enligt 38 § bör ingå

en miljöjusterad nettonationalprodukt,

miljöskuld och naturresursräkenskaper

eller motsvarande. Även lämpliga sociala

mått bör ingå.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet tillstyrker

propositionens förslag om uppföljning,

prognoser och utfall. Förslaget innebär

enligt utskottet att större krav ställs

på uppföljning än vad som tidigare varit

fallet. Utskottet anser att detta är

mycket eftersträvansvärt. För att

riksdagens finansmakt inte skall

urholkas, krävs det att dess beslut

följs upp. Detta är enligt

finansutskottet särskilt viktigt när

statsfinanserna är hårt ansträngda och

när det sker snabba och stora

förändringar i de samhällsekonomiska

förutsättningarna.

För att regeringen skall kunna styra

den statliga verksamheten krävs att den

snabbt får tillgång till information om

utvecklingen av inkomsttitlar och anslag

samt andra ekonomiska transaktioner som

påverkar statens lånebehov, påpekar

finansutskottet. Detta är en

förutsättning för att nödvändiga

åtgärder snabbt skall kunna vidtas.

I lagförslaget ges regeringen en

skyldighet att senast fyra månader efter

ett avslutat budgetår för riksdagen

redovisa ett preliminärt utfall av

statsbudgeten. Av propositionen framgår

(s. 75) att det för närvarande inte är

möjligt att lämna en slutgiltig och

kommenterad utfallsredovisning redan i

vårpropositionen till följd av de

rutiner och system som används för

redovisning och rapportering i staten.

Finansutskottet har inget att invända

mot att regeringen blir skyldig att

presentera en preliminär version i

vårpropositionen, men anser det önskvärt

att rutinerna på området ändras så att

riksdagen redan i samband med

fastställandet av följande års

utgiftstak skulle kunna ha en slutgiltig

utfallsrapport som del av

beslutsunderlaget. I den utsträckning

riksdagen förutsätts att redan på våren

ta ställning till en preliminär

fördelning av budgetens utgifter på

utgiftsområden, såsom gjordes våren

1996, är det enligt finansutskottet

önskvärt att regeringen lämnar en

redogörelse av det preliminära

ekonomiska utfallet för det närmast

föregående året samt redovisar en

bedömning av uppnådda resultat inom

utgiftsområdet som underlag för

riksdagens ställningstagande.

Finansutskottet anser att det föreligger

stora svårigheter att skapa en

rättvisande årsredovisning av det slag

som efterfrågas i motion K40 (mp).

Finansutskottet hänvisar till att det

enligt propositionen (s. 76) bedrivs ett

arbete med att utveckla metoder för

olika typer av miljöredovisning. Krav

bör i framtiden kunna ställas på

företags och myndigheters redovisning av

effekter på miljön av deras verksamhet,

men enligt finansutskottets mening bör

ett krav om miljöredovisning inte anges

i budgetlagen. Finansutskottet föreslår

därför att konstitutionsutskottet

avstyrker motionen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Med propositionens förslag kommer det

att ställas större krav än tidigare på

uppföljningen av budgetprocessens

genomförande. Det är, som

finansutskottet påpekar, särskilt

viktigt att riksdagens beslut följs upp

i ett läge när statsfinanserna är

ansträngda och samhällsekonomin snabbt

förändras. Konstitutionsutskottet

instämmer således i finansutskottets

yttrande och tillstyrker propositionens

förslag om uppföljning, prognoser och

utfall, 35-37 §§.

Enligt förslaget till 38 § skall

regeringen inom föreskriven tid

överlämna en årsredovisning för staten

till riksdagen, vilken skall ge en

samlad bild av statens finansiella

resultat och ställning. Genom att en

sådan årsredovisning överlämnas fullgörs

den skyldighet som regeringen har enligt

RO 3:2 att redovisa statens tillgångar

och skulder. Motionärerna i motion K40

(mp) anser att det i årsredovisningen

även bör ingå miljöeffekter och sociala

effekter. I propositionen uppges att det

för närvarande utreds i olika sammanhang

vilka krav som bör ställas på företags

och myndigheters redovisning av effekter

på miljön av deras verksamhet. När

kraven fastställts är det enligt

propositionen naturligt att dessa i

tillämpliga delar får gälla även för

staten. Konstitutionsutskottet instämmer

i denna bedömning. Utskottet anser

emellertid inte att krav på redovisning

av miljöeffekter och sociala effekter

bör anges i budgetlagen. Motion K40 (mp)

yrkandena 5 och 6 avstyrks därför och 38

§ i lagförslaget tillstyrks.

Utgiftstak och utgiftsramar

Propositionen

Enligt 39 § kan sådana riktlinjer för

den ekonomiska politiken som nämns i

tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket

till RO avse tak för statens utgifter

eller utgiftsramar för olika

utgiftsområden. Om regeringen avser att

använda ett tak för statens utgifter

skall den lämna ett förslag till beslut

om sådant tak i den ekonomiska

vårpropositionen (40 § första stycket).

Syftet med offentliggörandet är enligt

propositionen att stärka det

budgetpolitiska åtagandet. Hur ett

sådant tak skall vara avgränsat eller

utformat bör enligt regeringen dock inte

regleras i lag (prop. s. 78).

Riksdagen har med anledning av årets

vårproposition fastställt ett utgiftstak

för staten inklusive

socialförsäkringssektorn vid sidan av

statsbudgeten. I detta tak ingår

dessutom en s.k. budgeteringsmarginal.

Räntor på statsskulden skall dock inte

ligga under taket.

Har riksdagen beslutat att hänföra

statsutgifter till utgiftsområden - dvs.

ämnar riksdagen använda sig av den s.k.

rambeslutsmodellen vid sin behandling av

ett kommande budgetförslag - skall

regeringen i vårpropositionen redovisa

riktlinjer för hur den avser att i det

kommande förslaget till statsbudget

fördela statsutgifter på utgiftsområden

eller grupper av utgiftsområden (40 §

andra stycket).

I syfte att ge ökad långsiktig stadga

åt utgiftstak och utgiftsramar kan

regeringen vidare föreslå att riksdagen

för en flerårsperiod beslutar om tak för

statens utgifter och godkänner

riktlinjer för ramar för utgiftsområden

(41 §).

Har riksdagen fastställt ett tak för

statens utgifter, eller har den

behandlat förslaget till statsbudget

enligt den s.k. rambeslutsmodellen,

skall regeringen, om det finns risk för

att utgiftstaket eller de använda

utgiftsramarna kommer att överskridas,

vidta sådana åtgärder för att undvika

detta som den har befogenhet till eller

föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder

(42 §).

Om det föreligger risk för att ett

anslag väsentligt kommer att överskridas

utgör detta enligt propositionen i många

fall ett tillräckligt skäl för

regeringen att enligt 8 § selektivt

eller generellt besluta att anvisade

medel på andra anslag inte skall

användas. Med stöd av 7 § kan regeringen

i förhållande till underlydande

myndigheter föreskriva snävare villkor

för utnyttjande av anslag. Om ett

anslagsöverskridande hotar att medföra

att även utgiftsområdet eller t.o.m.

utgiftstaket överskrids, blir behovet av

åtgärder särskilt stort.

Behandlingen av den ekonomiska

vårpropositionen 1996

I årets vårproposition (prop.

1995/96:150) föreslog regeringen att

riksdagen skulle fastställa ett

utgiftstak för staten på ett visst

belopp för åren 1997, 1998 och 1999.

Utgiftstaket omfattade

1) statsbudgetens utgiftsområden med

undantag för utgifterna för räntor på

statsskulden (utgiftsområde 26),

2) utgifter för socialförsäkringar som

redovisas vid sidan av statsbudgeten,

3) minskningar av anslagsbehållningar,

4) budgeteringsmarginal.

Budgeteringsmarginalen ingick inte i

beräkningarna av statsbudgetens

utveckling. Ett ianspråktagande av denna

marginal utan motverkande

finansieringsåtgärder skulle därmed

försämra budgetsaldot. Regeringens

avsikt var emellertid inte att utnyttja

marginalen på detta sätt. Enligt

vårpropositionen skulle budgetmarginalen

inte innebära att respekten för

saldorelaterade mål skulle minska.

I sitt yttrande till finansutskottet

över vårpropositionen (1995/96:KU10y)

framhöll konstitutionsutskottet att

beslutet att fastställa ett utgiftstak

var att uppfatta som ett

riktlinjebeslut, som därmed inte var

rättsligt bindande. Det var dock enligt

utskottet uppenbart att ett

riktlinjebeslut som innebar att

riksdagen fastställde ett visst belopp

hade en helt annan precision och borde

få andra konsekvenser än ett beslut att

godkänna beräkningen av vissa utgifter.

Utskottet påpekade att regeringen inte

själv utvecklat några synpunkter på

denna fråga i vårpropositionen. Däremot

hade utskottet observerat att regeringen

den 9 maj beslutat om en lagrådsremiss

som gällde en lag om statsbudgeten.

Detta lagförslag innehöll bestämmelser

om den rättsliga innebörden av ett

statligt utgiftstak. Det hade enligt

utskottets mening varit lämpligt att

detta lagförslag förelagts riksdagen i

vårpropositionen. Utskottet fortsatte:

Det är enligt utskottets mening inte

tillfredsställande att den rättsliga

innebörden av ett statligt utgiftstak

inte klarläggs i propositionen. Det kan

inte heller vara meningsfullt att

utskottet nu fördjupar sig i denna

fråga, när en proposition är nära

förestående. Utskottet anser därför att

riksdagen innan detta klarläggande görs

i samband med behandlingen av förslaget

till budgetlag, inte bör fatta beslut i

enlighet med hemställan i propositionen.

Riksdagen bör dock dessförinnan vara

oförhindrad att, om den så önskar,

besluta att godkänna en beräkning av de

statliga utgifterna för åren 1997-1999

som en riktlinje för det fortsatta

budgetarbetet.

Konstitutionsutskottets yttrande var i

berörda delar enhälligt.

Finansutskottet (1995/96:FiU10)

instämde inledningsvis i

konstitutionsutskottets uppfattning att

riksdagens beslut med anledning av

utgiftstaket skulle ses som ett

riktlinjebeslut. Finansutskottet

erinrade om att riksdagen enligt RF 9:7

kan besluta om riktlinjer för viss

statsverksamhet för längre tid än

anslagen för verksamheten. Dessa

riktlinjer kan vara av olika slag och ha

olika benämningar. Som exempel på

tillämpningsområden och benämningar

nämnde finansutskottet fleråriga

planeringsramar för försvaret,

investerings- och finansieringsplaner

samt planer för

infrastrukturinvesteringar.

Vanligt var också, enligt

finansutskottet, att riksdagen ställde

upp mål för en eftersträvad utveckling

inom olika sektorer. Inte minst på det

ekonomisk-politiska området förekom

detta ofta. Mål av dessa slag fastställs

inte formellt av riksdagen, påpekade

finansutskottet. De brukar i stället

ingå i de budgetpolitiska riktlinjer som

riksdagen godkänner i samband med

behandlingen av budgetpropositionen

eller andra större ekonomisk-politiska

paket. Om riksdagen godkänt eller

fastställt ett av regeringen framlagt

förslag till mål för budgetpolitiken,

var det enligt finansutskottet

självklart att både riksdag och regering

stod bakom beslutet. Målet var

emellertid i första hand att betrakta

som en politisk viljeyttring av

regeringen och en markering av den

politik regeringen ville få riksdagens

stöd för att föra. Riksdagen kunde

dessutom närhelst den önskade ompröva

ett sådant mål. Samma synsätt borde

enligt finansutskottets mening gälla för

det utgiftstak som regeringen i

vårpropositionen begärde att riksdagen

skulle fastställa.

Efter en redovisning av reglerna för

det statliga utgiftstaket i

lagrådsremissens förslag till lag om

statsbudgeten framhöll finansutskottet

att ett flerårigt utgiftstak borde ses

som ett ekonomisk-politiskt mål av

särskild dignitet, vilket kom till

uttryck i den föreslagna lagregleringen

med dess krav på motåtgärder.

Utgiftstaket var enligt finansutskottet

ett budgetpolitiskt åtagande. Genom

lagregleringen manifesterade regeringen

en stark vilja att leva upp till detta

åtagande.

Med dessa förtydliganden föreslog

finansutskottet att riksdagen skulle

godkänna regeringens förslag till

utformning av utgiftstak för staten.

Vänsterpartiet reserverade sig i nu

redovisade delar och ville avslå

förslaget om ett statligt utgiftstak,

bl.a. med hänvisning till

konstitutionsutskottets yttrande.

Folkpartiet liberalerna anförde i ett

särskilt yttrande bl.a. att det hade

varit önskvärt att ett förslag till

lagreglering kunde ha behandlats

samtidigt för att undanröja den

osäkerhet som konstitutionsutskottet

pekat på.

Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Motionerna

Vänsterpartiet yrkar i motion K38 avslag

på de i förslaget till lag om

statsbudget intagna föreskrifterna om

ett utgiftstak (yrkande 4). Motionärerna

erinrar om att riksdagen tidigare - mot

Vänsterpartiets ställningstagande -

godkänt en övergång till utgiftstak. De

anser att riksdagen nu bör ompröva sitt

beslut för att slå vakt om riksdagens

roll. Regeringens ambition att låta

utgiftstaket omfatta hela den offentliga

sektorn, alltså även kommunerna, torde

enligt deras mening dessutom stå i strid

med den kommunala självstyrelsen.

Moderata samlingspartiet föreslår i

motion K39 yrkande 1 att riksdagen skall

besluta om sådana ändringar av

lagförslaget att utgiftstak och

utgiftsramar blir obligatoriska. Enligt

motionärerna får budgetprocessen därmed

en större stadga. Motionärerna upprepar

också Moderata samlingspartiets tidigare

framförda krav på att någon

budgeteringsmarginal inte skall vara

tillåten. I motion 1996/97:K902, väckt

under den allmänna motionstiden 1996,

framför samma motionärer ett likalydande

yrkande (yrkande 5). Vid ett eventuellt

överskridande av utgiftstaket under

pågående budgetår anser motionärerna att

regeringen skall återkomma till

riksdagen för ett nytt beslut. Ett

sådant beslut kan innebära att riksdagen

godkänner överskridandet, men tillfället

bör enligt motionärerna tas till vara

för att pröva möjligheten av motsvarande

utgiftsminskning.

Motionärerna anser vidare (motionerna

K39 yrkande 2 och K902 yrkande 6) att

utgiftstaket bör kompletteras med

lånebemyndigande. De menar att om ett

lånebemyndigande införs, utökas

riksdagens kontrollmöjlighet. De påpekar

vidare att ett tak för hur mycket staten

får låna upp under en viss tidsperiod

redan finns i en rad länder.

Miljöpartiet yrkar i motion K40 att

riksdagen skall besluta om en sådan

ändring av lagförslagets 42 § att

regeringen inte utan riksdagens

godkännande kan vidta de utomordentligt

långtgående åtgärder som där föreslås

(yrkande 3).

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet påpekar att det av

riksdagen fastställda utgiftstaket för

staten i lagförslaget kopplas ihop med

de utgiftsramar som riksdagen för första

gången kommer att fastställa när den tar

ställning till förslaget till

statsbudget för 1997 enligt den s.k.

rambeslutsmodellen. Båda begreppen utgör

restriktioner i den utgiftskontroll som

regeringen förutsätts upprätthålla under

löpande budgetår. Med hänsyn härtill

finns det enligt finansutskottet

anledning att närmare uppmärksamma de

skillnader och likheter som finns mellan

utgiftstaket och de använda

utgiftsramarna. Finansutskottet anför

vidare följande.

I förslaget till budgetlag anges inte

hur taket för statens utgifter skall

vara avgränsat eller utformat. Riksdagen

har emellertid med anledning av årets

vårproposition fastställt ett utgiftstak

för staten inklusive

socialförsäkringssektorn vid sidan av

statsbudgeten. I detta utgiftstak ingår

dessutom en budgeteringsmarginal. Det

innefattar dock inte utgifterna för

statsskuldräntorna. Detta innebär att

riksdagen har fastställt ett utgiftstak

som delvis har ett annat innehåll än

summan av utgiftsområdena. Ramarna för

de 27 utgiftsområdena uppgår sammantaget

till ett belopp som motsvarar de totala

utgifterna på den statsbudget riksdagen

varje år fastställer.

I det utgiftstak som regeringen

föreslog våren 1996 ingick som påpekats

ovan även socialförsäkringssystem vid

sidan av statsbudgeten. Dessa är den

allmänna tilläggspensionen (ATP),

delpensionen samt

arbetsskadeförsäkringen. Vad riksdagens

ställningstagande till dessa delar

innebär beträffande uppföljning och

kontroll har inte närmare preciserats.

Utskottet förutsätter att detta kan

göras när budgetförslaget föreligger.

Till saken hör att dessa utgifter

finansieras genom avgifter,

ränteinkomster, m.m. inom respektive

system.

En annan skillnad är att utgiftstaket

för staten och utgiftsramarna fastställs

vid skilda tidpunkter - utgiftstaket på

försommaren och utgiftsramarna i mitten

av november varje år. Som en följd härav

kan ytterligare avvikelser förekomma

mellan de båda begreppen.

Finns det risk för att utgiftstaket

eller de använda utgiftsramarna kommer

att överskridas skall, enligt 42 §,

regeringen för att undvika detta

antingen vidta sådana åtgärder som den

själv har befogenhet till eller för

riksdagen lägga fram förslag om

nödvändiga åtgärder.

Hur denna föreskrift skall tillämpas

rent praktiskt är något oklart. Ett på

våren fastställt utgiftstak kan

exempelvis under ett valår med

regeringsskifte kraftigt avvika från det

budgetförslag som den nya regeringen

väljer att lägga fram. En

utgiftskontroll mot ett sådant tak blir

tämligen meningslös. En ny regering har

alltid möjlighet att lägga fram förslag

till reviderat utgiftstak för de

efterföljande budgetåren. Olika

omständigheter kan också göra det

motiverat för en sittande regering att

till hösten föreslå att ett tidigare

fastställt tak för efterföljande år

omprövas. Mot bakgrund härav kan det

ifrågasättas om inte det utgiftstak som

skall ligga till grund för

budgetuppföljningen i stället borde

fastställas under hösten.

Finansutskottet är emellertid för egen

del inte berett att förorda en sådan

lösning. Utgiftstaket skall nämligen

styra inte bara utgiftskontrollen under

löpande budgetår utan också fungera som

en riktlinje och restriktion för

regeringen när den under sommaren

utformar detaljerna i sitt kommande

budgetförslag. Att regelmässigt på

hösten ompröva ett tidigare fastställt

utgiftstak för efterföljande budgetår

för att detta bättre skall överensstämma

med de utgiftsramar som riksdagen

använder sig av är ej heller en bra

lösning eftersom det kan leda till att

stadgan i systemet med ett utgiftstak då

går förlorad.

En annan oklarhet gäller hur

utgiftskontrollen mot de använda

utgiftsramarna skall gå till. Utgifterna

inom ett utgiftsområde som består av

enbart ramanslag med maximal

anslagskredit kan åtminstone teoretiskt

överstiga den använda utgiftsramen med

upp till 10 %. Detta behöver dock,

enligt utskottets mening, inte betyda

att åtgärder måste vidtas i enlighet med

vad som föreskrivs i 42 § eftersom

villkoren för de enskilda anslagen är

uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter

får dock inte bli mindre sträng än vad

den är för annan medelstilldelning.

Enligt finansutskottets mening bör de

praktiska erfarenheterna av det kommande

uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån

propositionens förslag i denna del kan

komma att behöva modifieras.

Finansutskottet har i övrigt inget att

erinra mot den föreslagna utformningen

av 42 §. Utskottet föreslår därför att

konstitutionsutskottet avstyrker motion

K40 (mp) yrkande 3.

Finansutskottet anser vidare att det i

första hand får ankomma på

konstitutionsutskottet att pröva om

lagförslaget skall ändras så att

användningen av utgiftstak och

utgiftsramar blir obligatorisk, såsom

föreslås i motion K39 (m). För egen del

finner emellertid finansutskottet det

inte påkallat att förorda en sådan

lösning innan närmare praktiska

erfarenheter vunnits av användningen av

utgiftstak och utgiftsramar.

Finansutskottet kan inte heller biträda

Moderata samlingspartiets ånyo framförda

krav på att någon budgeteringsmarginal

inte skall vara tillåten när

utgiftstaket fastställs. Utskottet

hänvisar till att det i anslutning till

behandlingen av vårpropositionen

avvisade ett snarlikt yrkande från

Moderata samlingspartiet och finner inte

anledning att ompröva sitt tidigare

ställningstagande.

Beträffande Moderata samlingspartiets

förslag om att komplettera utgiftstaket

med ett tak för statens upplåning anser

finansutskottet att de uppföljnings- och

kontrollinstrument som avses bli

tillämpade i fortsättningen är väl

avvägda. Utskottet anser därför inte att

det behövs något upplåningstak.

Sammanfattningsvis anser

finansutskottet att

konstitutionsutskottet bör avstyrka

motion K39 (m) yrkandena 1 och 2.

Finansutskottet finner inte heller

anledning att ompröva sitt tidigare

ställningstagande till användningen av

ett utgiftstak utan föreslår att

konstitutionsutskottet även avstyrker

motion K38 (v) yrkande 4.

Avslutningsvis föreslår finansutskottet

en ändring i lydelsen av 41 §. Enligt

propositionens förslag får förslag om

(kurs. här) tak för statens utgifter

eller riktlinjer för utgiftsramar avse

längre tid än ett budgetår.

Finansutskottet erinrar om att riksdagen

enligt RF 9:7 kan besluta riktlinjer för

viss statsverksamhet för längre tid än

anslag till verksamheten avser. Enligt

utskottet bör därför 41 § kunna inledas

med orden Förslag och beslut om .

Därmed täcks även riksdagens beslut med

anledning av regeringens förslag. Med en

sådan teknisk justering av lagtexten

vinns ökad klarhet, anser

finansutskottet och tillstyrker att

konstitutionsutskottet föreslår

riksdagen en ändring i lagtexten i

enlighet med det anförda.

Konstitutionsutskottets bedömning

Förslaget till lag om statsbudgeten

innehåller bestämmelser om ett tak för

statens utgifter och om ramar för olika

utgiftsområden. Såsom finansutskottet

påpekar framgår inte av bestämmelserna i

lagförslaget hur det statliga utgifts

taket skall definieras. Någon närmare

motivering till detta finns inte i

propositionen. Där sägs endast att hur

ett sådant tak skall vara avgränsat

eller utformat inte bör regleras i lag.

Frånvaron av definition i lagen bör

emellertid, enligt

konstitutionsutskottet, inte vara något

problem så länge det tydligt framgår vid

beslutstillfället vad utgiftstaket

omfattar.

Riksdagen har med anledning av årets

vårproposition fastställt ett utgiftstak

för staten inklusive

socialförsäkringssektorn vid sidan av

statsbudgeten. I detta tak ingår

dessutom en budgeteringsmarginal. Taket

innefattar dock inte utgifterna för

statsskuldräntorna. Detta innebär, som

finansutskottet konstaterar, att

riksdagen har fastställt ett utgiftstak

som delvis har ett annat innehåll än

summan av utgiftsområdena.

Utgångspunkten är att utgiftstaket för

ett kommande budgetår skall beslutas på

våren med anledning av den ekonomiska

vårpropositionen. Det kan emellertid

finnas omständigheter som talar för en

senare omprövning av utgiftstaket.

Finansutskottet använder som exempel att

en ny regering som tillträtt efter ett

allmänt val vill föra en annan ekonomisk

politik. Det är enligt

konstitutionsutskottets uppfattning

givet att utgiftstaket under sådana

ändrade förhållanden måste kunna

revideras både uppåt och nedåt.

Budgetlagens regler lägger heller inga

hinder i vägen för detta.

Av bestämmelsen i 39 § framgår att ett

beslut om ett statligt utgiftstak är ett

riktlinjebeslut, som enligt 41 § kan

avse längre tid än ett budgetår. Att

riksdagen kan fatta riktlinjebeslut för

längre tid än ett budgetår finns det,

som finansutskottet framhållit, grund

för i RF 9:7. Uppenbarligen är det i

detta lagrum inte så omfattande beslut

som ett statligt utgiftstak som avses,

eftersom det i bestämmelsen talas om

fleråriga riktlinjer för viss

statsverksamhet . Dock är flertalet av

de komponenter som ingår i utgiftstaket

utgiftsområden som kan betecknas som

viss statsverksamhet . Enligt

konstitutionsutskottets mening kan det

därför inte vara principiellt fel att

tillåta fleråriga riktlinjebeslut om

utgiftstak.

Riktlinjebeslut är inte rättsligt

bindande. Det är däremot till formen

bestämmelsen i 42 § som föreskriver att

regeringen - för att undvika att ett

beslutat statligt utgiftstak kommer att

överskridas - skall vidta sådana

åtgärder som den har befogenhet till

eller föreslå riksdagen nödvändiga

åtgärder. Eftersom bestämmelsen bygger

på ett riktlinjebeslut skulle det dock

kunna hävdas att bestämmelsen egentligen

inte är bindande. Enligt utskottet står

det klart att det i praktiken handlar om

ett frivilligt åtagande från regeringens

sida som på grund av detta åtagandes

stora betydelse för den ekonomiska

politiken har fått formen av en bindande

lagbestämmelse. Det torde emellertid

vara tveksamt om konstitutionellt ansvar

kan utkrävas av en regering med

anledning av bestämmelsen i 42 §.

Enligt utskottet finns å andra sidan

begränsade möjligheter för en regering

att överskrida ett fastställt utgiftstak

utan att komma i konflikt med

riksdagsbeslut som otvetydigt är

rättsligt bindande. Utgiftstaket är som

tidigare framgått sammansatt av olika

komponenter. De ingående utgiftsområdena

omfattar olika anslag där - om

förslagsanslagen försvinner - endast de

som har beteckningen ramanslag kan

överskridas och endast om någon av de

förutsättningar som anges i 6 § är för

handen. Detsamma gäller

anslagsbehållningar från tidigare år.

Lagens 6 § föreslås i årets

budgetproposition kompletteras med i

riktlinjeform fastställda principer för

utgiftsbemyndiganden och preciserade

villkor för överskridanden av ramanslag.

En annan komponent är

socialförsäkringsutgifterna, vilka är

lagreglerade. Återstår

budgeteringsmarginalen som varken

beslutas i anslagsform eller i lagform.

Som framgår av den ekonomiska

vårpropositionen är

budgeteringsmarginalen i utgångsläget

inte finansierad. Den ingår alltså inte

i saldoberäkningar och liknande och kan

inte heller tas i anspråk för nya

utgifter utan att finansieringen

garanteras i särskild ordning. Detta

blir enligt regeringen endast aktuellt

om utgiftsökningen inte kan finansieras

genom en motsvarande sänkning av

utgifterna på annat håll. Endast när

utgiftsökningen finansieras genom en

regeländring på inkomstsidan tas ett

utrymme inom marginalen i anspråk. En

sådan regeländring underställs enligt

regeringen självfallet riksdagen för

beslut, varvid också effekten på

utgiftsramar och utgiftstak redovisas.

Slutsatsen blir enligt utskottet att

budgeteringsmarginalen inte kan tas i

anspråk utan föregående riksdagsbeslut.

Med de klarlägganden som här har gjorts

anser sig utskottet kunna godta lagens

reglering beträffande det statliga

utgiftstaket. Utskottet vill därför i

likhet med finansutskottet avstyrka

motion K38 yrkande 4 (v) vari föreslås

avslag på förslagen till tak för

statsbudgeten. Utskottet återkommer i

det följande till den närmare

utformningen av de aktuella lagrummen.

I det nu aktuella avsnittet av lagen

finns också regler om utgiftsområden.

Utskottet finner inte anledning att gå

närmare in på dessa regler, annat än i

den mån de berörs av motioner, då

motsvarande rättsliga problem som gäller

utgiftstaket inte föreligger. Utskottet

vill dock ta upp den ordning som

regleras i 40 § andra stycket. Den

innebär att om riksdagen beslutat

använda den s.k. rambeslutsmodellen för

budgetprocessen, skall regeringen i den

ekonomiska vårpropositionen redovisa

riktlinjer för hur den avser att fördela

statsutgifter på utgiftsområden.

Utskottet vill framhålla att denna

ordning inte har sitt ursprung i

Riksdagsutredningens förslag om en ny

budgetprocess. Den tillkom på

regeringens eget initiativ och prövades

första gången i 1996 års vårproposition,

där riksdagen föreslogs godkänna

regeringens preliminära beräkning av

samtliga utgiftsområden. Några motiv för

denna ordning angavs inte i

vårpropositionen. Samtliga utskott utom

konstitutionsutskottet tillstyrkte eller

ställde sig bakom det förslag regeringen

redovisat samt avstyrkte de förslag till

alternativ fördelning som förts fram i

olika motioner. Konstitutionsutskottet

avstod från att ta ställning med

hänvisning till att det inte förelåg

något slutligt förslag. Finansutskottet

hade vissa synpunkter på utformningen av

beslutsunderlaget, men godtog

regeringens förslag (1995/96:FiU10 s.

132).

I budgetpropositionen anförs att syftet

med offentliggörandet av utgifternas

preliminära fördelning på utgiftsområden

i den ekonomiska vårpropositionen är att

stärka det budgetpolitiska åtagandet

(prop. s. 111). Konstitutionsutskottet

inser betydelsen härav, men anser inte

att detta är ett särskilt starkt skäl

för att riksdagen redan vid detta

tillfälle skall ta ställning till ramar

för utgiftsområdena. Utskottet vill dock

inte motsätta sig att denna ordning

prövas, men förutsätter att dess

lämplighet särskilt uppmärksammas i den

kommande utvärderingen (se nedan).

Utskottet ser nämligen en risk för att

ordningen medför att budgetprocessen i

riksdagen återigen sträcks ut över en

längre period med de negativa

konsekvenser detta får för arbetsrytmen

i riksdagen.

I motionerna K39 (m) och K902 (m)

föreslås att lagförslaget ändras, så att

användningen av utgiftstak och

utgiftsramar blir obligatorisk (yrkande

1 delvis och yrkande 5 delvis). I sitt

yttrande har finansutskottet inte för

egen del funnit det påkallat att förorda

en sådan lösning innan närmare praktiska

erfarenheter vunnits, men anser att det

i första hand får ankomma på

konstitutionsutskottet att pröva frågan.

Även konstitutionsutskottet anser att

ordningen med utgiftstak och

utgiftsramar bör ha använts några gånger

innan riksdagen tar ställning till om

det skall vara obligatoriskt för

regeringen att föreslå tak för

statsbudgeten och utgiftsramar.

Konstitutionsutskottet avstyrker därför

motionerna K39 (m) och K902 (m) såvitt

nu är i fråga och tillstyrker förslaget

till 40 §, med den redaktionella ändring

som anges nedan.

I samma motioner (m) begärs sådana

ändringar av lagförslaget att någon

budgeteringsmarginal inte skall vara

möjlig. Enligt konstitutionsutskottets

bedömning är det oundvikligt med en viss

marginal i utgiftstaket, eftersom den

ekonomiska utvecklingen kan bli

annorlunda än vad som antagits. Avsikten

med en budgeteringsmarginal är som ovan

nämnts inte att ge utrymme för

ofinansierade utgiftsökningar, utan att

skapa en buffert mot oförutsedda

förändringar i den ekonomiska

utvecklingen. Som framgår av den

redovisning som utskottet lämnat skulle

det vidare, enligt vad regeringen utfäst

sig, inte vara möjligt för regeringen

att utnyttja budgeteringsmarginalen utan

föregående riksdagsbeslut. Med det

anförda avstyrker utskottet motionerna

K39 (m) yrkande 1 delvis och K902 (m)

yrkande 5 delvis.

Moderata samlingspartiet föreslår också

att utgiftstaket kompletteras med ett

lånebemyndigande i syfte att utöka

riksdagens kontrollmöjlighet (K39

yrkande 2 och K902 yrkande 6).

Konstitutionsutskottet erinrar om att

regeringen vid minst två tillfällen per

budgetår skall redovisa prognoser för

riksdagen över bl.a. statens lånebehov

enligt 36 § i förslaget till budgetlag.

Om det då visar sig att utvecklingen

blir en annan än den som förutsetts vid

budgetregleringen kan detta föranleda

beslut i riksdagen. Mot bakgrund av det

anförda anser konstitutionsutskottet i

likhet med finansutskottet att

uppföljnings- och kontrollinstrumenten

är väl avvägda och att det inte behövs

något lånebemyndigande. Motionerna K39

och K902 avstyrks därför i nu aktuella

delar.

I motion K40 (mp) begärs en ändring av

förslaget till 42 § så att regeringen

inte utan riksdagens godkännande kan

vidta de utomordentligt långtgående

åtgärder som föreslås där.

Syftet med att i 42 § föreskriva en

skyldighet för regeringen att vidta

eller föreslå åtgärder när den ser en

risk för att beslutade utgiftstak

och/eller tillämpade utgiftsramar kommer

att överskridas är enligt propositionen

att markera att det är fråga om ett

allvarligt menat budgetpolitiskt

åtagande. Konstitutionsutskottet delar

inte den uppfattning som framförs i

motionen att 42 § skulle ge regeringen

befogenhet att vidta utomordentligt

långtgående åtgärder. Regeringen kan

enligt bestämmelsen endast handla inom

ramen för de befogenheter den redan har.

Finansutskottet har emellertid pekat på

några oklarheter som gäller den

praktiska tillämpningen av paragrafen.

Konstitutionsutskottet anser liksom

finansutskottet att de praktiska

erfarenheterna av det kommande

uppföljningsarbetet får utvisa i vad mån

lagen kan komma att behöva modifieras i

denna del. Konstitutionsutskottet vill

vidare anföra följande. Har riksdagen

beslutat om utgiftstak eller använt

utgiftsramar är det enligt propositionen

naturligt att regeringen presenterar

prognoser som belyser om ett beslutat

utgiftstak eller ramarna för

utgiftsområden kommer att hålla och att

skillnader i förhållande till de belopp

som angetts för dessa förklaras. Om det

finns risk för att ett beslutat

utgiftstak eller använda utgiftsramar

kommer att överskridas, är det också

naturligt för regeringen att i samband

med att prognoserna redovisas redogöra

för vilka beslut regeringen fattat eller

avser att fatta respektive vilka

åtgärder den föreslår att riksdagen

skall vidta för att motverka

överskridande (prop. s. 108).

Konstitutionsutskottet vill understryka

vikten av att så sker.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet

förslaget till 42 § och avstyrker motion

K40 (mp) yrkande 3.

Finansutskottet föreslår i sitt yttrande

en ändring i lydelsen av 41 §, enligt

vilken förslag om tak för statens

utgifter eller riktlinjer för

utgiftsramar får avse längre tid än ett

budgetår. Enligt finansutskottet bör 41

§ inledas med orden Förslag och beslut

om för att därmed täcka in även

riksdagens beslut med anledning av

regeringens förslag.

Konstitutionsutskottet har i ett senare

avsnitt i detta betänkande synpunkter på

att i budgetlagen ta in bestämmelser som

riktar sig direkt till riksdagen och

föreslår där en utredning om

budgetbestämmelsernas placering. Att

riksdagen kan besluta om riktlinjer för

längre tid än ett budgetår följer för

övrigt, såsom också finansutskottet

påpekar, redan av RF 9:7.

Konstitutionsutskottet vill mot bakgrund

av det anförda inte ställa sig bakom

finansutskottets förslag.

Konstitutionsutskottet föreslår däremot

följande redaktionella ändringar i 39

och 40 §§:

Följande kursiverade text bör utgå ur

39 §:

Sådana riktlinjer för den ekonomiska

politiken som nämns i

tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket

till riksdagsordningen kan avse förslag

till beslut om det belopp statens

utgifter högst får uppgå till (tak för

statens utgifter) eller riktlinjer för

de belopp utgifterna inom olika

utgiftsområden eller grupper av

utgiftsområden högst får uppgå till

(utgiftsramar).

Vidare bör i 40 § en hänvisning göras

till bestämmelserna i 5 kap. 12 §

riksdagsordningen.

Vidareutveckling och utvärdering av den

nya budgetprocessen

Motionerna

I två motioner väcks förslag om fortsatt

utveckling av den statliga

budgetprocessen och om att utvärdera de

förändringar som man genomfört på senare

tid.

I motion K39 anser Moderata

samlingspartiet att utvecklingsarbetet

med budgetprocessen bör fortsätta och

att man i det sammanhanget bör sträva

mot dels att staten går över till

kostnadsredovisning i stället för

kassamässig redovisning i enlighet med

vad som föreslagits i RRV-rapporten En

ny struktur för statens budget (RRV

1995:54), dels att budgetarbetet bedrivs

enligt modellen uppifrån och ned

enligt nyzeeländsk modell (yrkande 3).

Moderata samlingspartiet har i motion

K902, från den allmänna motionstiden

1996, återkommit med yrkanden om dels

kostnadsmässig redovisning (yrkande 4),

dels budgetering uppifrån och ned

(yrkande 3).

Miljöpartiet föreslår i sin motion K40

att den nya budgetprocessen utvärderas

vintern 1997-1998. Motionärerna befarar

att de nya procedurerna riskerar att

leda till försämrade förutsättningar för

demokratin och finner därför anledning

att genomföra en utvärdering där

särskild vikt läggs vid att undersöka

effekterna på det parlamentariska

systemet i stort, men även

återverkningarna på budgetarbetet

(yrkande 8).

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet erinrar om att redan

Riksdagsutredningen väckte frågan om att

genomföra en utvärdering av den nya

budgetprocessen. I utredningens tredje

betänkande föreslogs att en utvärdering

borde göras av genomförandet och

effekterna av de beslut som riksdagen

skulle komma att fatta med utgångspunkt

i utredningens förslag. Utredningen

utgick ifrån att de förändringar som

följde av utredningens förslag skulle

komma att följas upp och utvärderas,

såväl vad gällde riksdagens

ärendeberedning, inklusive

motionsrättens hantering, som alla led i

den statliga budgetprocessen (förs.

1993/94:TK3, s. 40-41).

Konstitutionsutskottet biträdde i sitt

betänkande (KU 1993/94: KU18, s. 41-42)

utredningens förslag.

Finansutskottet konstaterar att

motionärernas förslag om att utvärdera

den reformerade budgetprocessen således

tillgodoses av redan fattade beslut.

Utskottet anser vidare att det ännu är

för tidigt att ta ställning till vilka

aspekter den av riksdagen beslutade

utvärderingen skall behandla. Det finns

inte anledning att redan på detta

stadium, när riksdagen står i begrepp

att för första gången tillämpa den nya

beslutsmodellen, besluta vad som skall

tas upp vid en sådan utvärdering.

Finansutskottet anser att

konstitutionsutskottet bör föreslå

riksdagen att avslå motion K40 (mp)

yrkande 8.

Finansutskottet anser att de reformer

av den statliga budgetprocessen som nu

genomförts i stor utsträckning följer

modellen uppifrån och ned . Det gäller

inte minst riksdagens beslutsprocess.

Finansutskottet påpekar att riksdagen

enligt rambeslutsmodellen inledningsvis

fattar beslut om de totala utgifterna

för staten och fördelar dessa på

utgiftsområden. Därefter äger

budgetberedning rum på anslagsnivå inom

ramen för de utgiftsramar som beslutats.

Beträffande förslaget om att införa

kostnadsbaserad redovisning pekar

finansutskottet på att det redan

förekommer ett utvecklingsarbete inom

RRV och regeringskansliet med att

utarbeta en ny struktur för statens

budget. I det sammanhanget prövas bl.a.

förslag om att dela upp drift och

investeringar i budgeten samt att göra

en uppdelning på väsentliga

kostnadstyper, uppger utskottet som

anser att detta utvecklingsarbete ligger

väl i linje med vad motionärerna

efterlyser. Finansutskottet anser att

det finns anledning att avvakta vad

utvecklingsarbetet leder fram till innan

det tar ställning i frågan och föreslår

att konstitutionsutskottet avstyrker

motion K39 (m) i berörd del.

Konstitutionsutskottets bedömning

Såsom framgår av finansutskottets

redovisning har riksdagen redan tidigare

beslutat om en utvärdering, såväl vad

gäller riksdagens ärendeberedning som

alla led i den statliga budgetprocessen.

Konstitutionsutskottet har i det

föregående tagit upp några aspekter av

budgetprocessen som utskottet anser bör

ingå i en sådan utvärdering, men

utskottet delar finansutskottets

uppfattning att det ännu är för tidigt

att närmare bestämma inriktning och

tidpunkt för utvärderingen. Motion K40

(mp) avstyrks därför i här aktuell del

(yrkande 8).

Konstitutionsutskottet instämmer i

finansutskottets påpekande att de

genomförda reformerna av den statliga

budgetprocessen redan följer modellen

uppifrån och ned och avstyrker också

motionerna K39 (m) yrkande 3 delvis och

K902 (m) yrkande 3.

Konstitutionsutskottet delar också

finansutskottets uppfattning att det

pågående arbetet med att utarbeta en ny

struktur för statens budget bör avvaktas

innan riksdagen tar ställning till

förslaget om att införa en

kostnadsmässig redovisning. Motionerna

K39 (m) yrkande 3 delvis och K902 (m)

yrkande 4 avstyrks därför.

Lagbestämmelsernas placering

Propositionen

Som anförts i den inledande

redovisningen innehåller den föreslagna

lagen om statsbudgeten främst

preciseringar av och kompletteringar

till regeringsformens och

riksdagsordningens bestämmelser om

statsbudgeten och finansmakten. I lagen

regleras bl.a. befogenhetsfördelningen

mellan riksdagen och regeringen. I

första hand är lagen inriktad på

regeringens befogenheter och

skyldigheter, men flera bestämmelser

påverkar också formerna för riksdagens

handlande (prop. s. 19). Lagen ger

också regeringen möjlighet att i stor

utsträckning delegera vissa av sina

befogenheter till underlydande

myndigheter.

Enligt regeringens uppfattning kan

statsmakterna behålla en tillräcklig

grad av handlingsfrihet - samtidigt som

önskvärd stadga skänks åt budgetsystemet

- om budgetlagen främst reglerar vissa

grundläggande principer för

budgetprocessen. Dessa principer

behåller sin giltighet även om det i

framtiden kan komma att väljas andra

budgettekniska lösningar. Det blir

alltså möjligt att göra förändringar på

budgetens område utan att lagen behöver

ändras, påpekar regeringen. Skulle det

ändå bli nödvändigt att ändra lagen, kan

detta ske utan den tidsutdräkt som

följer av grundlagsändring.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet finner den utformning av

lagen som föreslås i propositionen

välavvägd. Vad gäller frågan om en

eventuell hänvisning till budgetlagen i

regeringsformen och/eller

riksdagsordningen vill utskottet

understryka betydelsen av att en ny

regering efter ett val måste ha

möjlighet att välja den budgetteknik som

den anser vara mest lämplig. Likaledes

kan skiftande ekonomisk-politiska

förutsättningar kräva att man ändrar

vissa regler. Finansutskottet anser att

det således vore olämpligt att t.ex.

närmare precisera reglerna för olika

anslagstyper i riksdagsordningen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Flera av bestämmelserna i den föreslagna

budgetlagen påverkar formerna för

riksdagens handlande. Det kan därför

diskuteras om inte vissa eller alla

bestämmelser i regeringens förslag borde

tas in i riksdagsordningen i stället för

att meddelas i en budgetlag. Den främsta

anledningen härtill skulle vara att de

rör riksdagens arbetsformer och att de

har ett sakligt samband med främst RO

3:2 och 5:12. Där behovet av ett

minoritetsskydd gör sig gällande borde i

så fall bestämmelserna tas in i RO:s

huvudbestämmelser, medan det i övrigt

skulle vara tillräckligt med nya

tilläggsbestämmelser.

RO:s huvudbestämmelser intar en

ställning mellan vanlig lag och

grundlag. De ändras och upphävs genom

två beslut av riksdagen med val emellan.

Denna beslutsform kan emellertid

ersättas med ett enda beslut fattat med

kvalificerad majoritet, nämligen minst

tre fjärdedelar av de röstande och mer

än hälften av riksdagens ledamöter (RF

8:16). Tilläggsbestämmelserna ändras på

samma sätt som vanlig lag.

Konstitutionsutskottet ifrågasätter om

inte en så grundläggande bestämmelse som

lagförslagets 3 § om vilka anslagstyper

riksdagen skall använda borde vara en

huvudbestämmelse i RO. I

specialmotiveringen till 3 § påpekas att

anslagen utgör riksdagens viktigaste

instrument för att fördela medel till

olika ändamål (prop. s. 84).

Konstitutionsutskottet delar denna

uppfattning. Den närmare utformningen av

anslagssystemet påverkar

befogenhetsfördelningen mellan regering

och riksdag och möjligheterna att styra

de skilda statliga verksamheterna mot

önskade mål. Konstitutionsutskottet

anser, till skillnad från

finansutskottet, att behovet av att

skydda en riksdagsminoritet mot

förhastade beslut i detta fall väger

tyngre än möjligheterna för en ny

regering att med stöd av majoriteten

bestämma vilka olika anslagstyper

riksdagen skall använda sig av. Däremot

torde bestämmelserna om de närmare

villkoren för anslagen vara sådana som

bör kunna ändras utan tidsutdräkt och

utan krav på särskild majoritet. De

borde då tas in i tilläggsbestämmelser

till en ny huvudbestämmelse i RO.

Likaså är bestämmelserna om

statsbudgetens avgränsning, 16-19 §§, av

central betydelse i den meningen att

dessa bestämmelser skall säkerställa att

riksdagen får ett fullständigt underlag

för sina beslut om budgetpolitiken (jfr

ovan med de bestämmelser om finansplan

och nationalbudget som nu finns i RO

3:2). Det är vidare viktigt att klart

definiera vad som skall definieras och

redovisas på eller utanför statsbudgeten

för att det skall vara meningsfullt att

använda utgiftstak och utgiftsramar vid

beredning och beslut (se prop. s. 41).

Även här anser konstitutionsutskottet

att det bör övervägas att ta in

bestämmelserna i RO:s

tilläggsbestämmelser.

Bestämmelsen i 10 § sista stycket

riktar sig direkt till riksdagen:

Riksdagen kan för ett anslag eller en

inkomsttitel besluta att avräkning skall

göras på någon annan grund. Detsamma

gäller 23 §: För en viss myndighet

eller för viss anskaffning kan riksdagen

besluta att finansiering skall ske på

annat sätt än som anges i 20-22 §§. Det

bör övervägas om inte dessa och andra

bestämmelser som direkt tar sikte på

riksdagens arbete borde tas in i RO:s

tilläggsbestämmelser.

Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 i RO

föreligger det inte någon skyldighet för

regeringen att lägga fram en ekonomisk

vårproposition. Enligt 40 § budgetlagen

följer dock en sådan skyldighet för de

fall att regeringen avser att i

beredningen av förslaget till

statsbudget använda sig av tak för

statens utgifter eller om riksdagen har

beslutat att hänföra statsutgifter till

utgiftsområden. Konstitutionsutskottet

ifrågasätter om inte denna skyldighet

borde framgå också av RO.

Det kan vidare diskuteras om inte -

åtminstone på sikt - en hänvisning borde

göras i 9 kap. RF om finansmakten enligt

följande: Ytterligare bestämmelser i

de ämnen som anges i kapitlets 2-10 §§

meddelas i riksdagsordningen eller annan

lag. En motsvarande hänvisning finns i

3 kap. RF om riksdagsval.

Konstitutionsutskottets avsikt är inte

att i detta betänkande göra en

fullständig genomgång av lagförslaget i

syfte att nu bestämma lagbestämmelsernas

placering. Utskottet anser däremot, som

ovan framgått, att åtminstone de

bestämmelser som rör anslagstyperna och

villkoren för anslagen är av den

karaktären att de vid en

förutsättningslös prövning egentligen

skulle anses höra hemma i

riksdagsordningen. Med hänsyn till den

korta tid som står till buds innan lagen

måste träda i kraft bör emellertid inte

några genomgripande förändringar göras

nu, eftersom konsekvenserna av en

relativt omfattande omdisponering av

lagförslaget kan vara svåra att

överblicka. En sådan förändring bör

dock utredas för att genomföras på sikt.

Därvid bör också en ändring av

regeringsformen övervägas i enlighet med

det ovan anförda. Vad utskottet anfört

om en utredning om budgetbestämmelsernas

placering bör riksdagen som sin mening

ge talmanskonferensen till känna.

Redan nu bör dock införas en hänvisning

till budgetlagen i en

tilläggsbestämmelse till RO 3:2 enligt

följande:

Ytterligare bestämmelser om

budgetprocessen finns i lagen (1996:000)

om statsbudgeten.

Lagförslagen

Propositionens lagförslag och det av

utskottet framlagda lagförslaget har i

huvudsak kommenterats under respektive

sakavsnitt.

Det i bilaga 2 framlagda förslaget

innehåller såväl huvudbestämmelse som

tilläggsbestämmelse. Med hänsyn till

ikraftträdandetidpunkten måste

huvudbestämmelsen antas med kvalificerad

majoritet (se 8 kap. 16 §

regeringsformen).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande portalparagrafen

att riksdagen med avslag på motion

1995/96:K40 yrkande 1 antar 1 §

första stycket förslaget till lag om

statsbudgeten,

res. 1 (mp)

2. beträffande lagens tillämpning på

riksdagsområdet

att riksdagen som sin mening ger

Riksdagens förvaltningskontor till

känna vad utskottet anfört,

3. beträffande avskaffande av

förslaganslagen

att riksdagen med avslag på

motionerna 1995/96:K38 yrkande 1 och

1995/96:K40 yrkande 4 antar 3 §

förslaget till lag om statsbudgeten,

res. 2 (v)

res. 3 (mp)

4. beträffande rätten att avstå från

att använda anslagsmedel

att riksdagen med avslag på

motionerna 1995/96:K38 yrkande 2 och

1995/96:K40 yrkande 2 antar 8 §

förslaget till lag om statsbudgeten,

med den ändringen att orden till

följd utgår ur lagrummet,

res. 4 (v, mp)

5. beträffande försäljning av

aktier och andelar

att riksdagen med avslag på motion

1995/96:K38 yrkande 3 antar 26 §

första stycket förslaget till lag om

statsbudgeten,

res. 5 (v)

6. beträffande årsredovisning för

staten

att riksdagen med avslag på motion

1995/96:K40 yrkandena 5 och 6 antar

38 § andra stycket förslaget till lag

om statsbudgeten,

res. 6 (mp)

7. beträffande avslag på

förslagen om tak för statsbudgeten

att riksdagen avslår motion

1995/96:K38 yrkande 4,

res. 7 (v)

8. beträffande obligatoriska

utgiftstak

att riksdagen med avslag på

motionerna 1995/96:K39 yrkande 1

delvis och1996/97:K902 yrkande 5

delvis antar 40 § förslaget till lag

om statsbudgeten med den ändringen

att orden med stöd av bestämmelserna

i 5 kap. 12 § riksdagsordningen

inskjuts i andra stycket mellan orden

riksdagen och beslutat ,

res. 8 (m) -

delvis

9. beträffande

budgeteringsmarginal

att riksdagen avslår motionerna

1995/96:K39 yrkande 1 delvis och

1996/97:K902 yrkande 5 delvis,

res. 8 (m) -

delvis

10. beträffande lånebemyndigande

att riksdagen avslår motionerna

1995/96:K39 yrkande 2 och

1996/97:K902 yrkande 6,

res. 8 (m) -

delvis

11. beträffande

åtgärder vid överskridande av tak och

ramar

att riksdagen med avslag på motion

1995/96:K40 yrkande 3 antar 42 §

förslaget till lag om statsbudgeten,

res. 9 (mp)

12. beträffande miljörevision

att riksdagen med avslag på motion

1995/96:K40 yrkande 7 antar 46 §

förslaget till lag om statsbudgeten,

res. 10 (mp)

13. beträffande utvärdering

att riksdagen avslår motion

1995/96:K40 yrkande 8,

res. 11 (mp)

14. beträffande budgetering

uppifrån och ned

att riksdagen avslår motionerna

1995/96:K39 yrkande 3 delvis och

1996/97:K902 yrkande 3,

res. 12 (m) -

delvis

15. beträffande kostnadsmässig

redovisning

att riksdagen avslår motionerna

1995/96:K39 yrkande 3 delvis och

1996/97:K902 yrkande 4,

res. 12 (m) -

delvis

16. beträffande utredning om

budgetbestämmelsernas placering

att riksdagen som sin mening ger

talmanskonferensen till känna vad

utskottet anfört,

17. beträffande propositionens

lagförslag i övrigt

att riksdagen antar det i

propositionen framlagda lagförslaget,

i den mån det inte omfattas av vad

utskottet hemställt ovan under

momenten 1, 3-6, 8, 11 och 12, med de

ändringarna att

dels 6 § första stycket får följande

lydelse:

Ett ramanslag får regeringen

tillfälligt överskrida genom att ta

i anspråk en anslagskredit

motsvarande högst tio procent av

anvisat anslag. Tillgängliga medel

under följande år reduceras med ett

belopp motsvarande ianspråktagen

anslagskredit.

dels rubriken före 30 § får följande

lydelse:

Disposition av

försäljningsinkomster

dels 39 § får följande lydelse:

Sådana riktlinjer för den ekonomiska

politiken som nämns i

tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje

stycket till riksdagsordningen kan

avse det belopp statens utgifter

högst får uppgå till (tak för

statens utgifter) eller de belopp

utgifterna inom olika utgiftsområden

eller grupper av utgiftsområden

högst får uppgå till (utgiftsramar).

dels att hänvisningen i 47 § till 27

§ utgår,

18. beträffande ändring i

riksdagsordningen

att riksdagen antar det av utskottet

i bilaga 2 framlagda förslaget till

lag om ändring i riksdagsordningen,

19. beträffande upphävande av

tidigare bemyndiganden

att riksdagen med anledning av

propositionens förslag

dels godkänner vad utskottet anfört

om de bemyndiganden som skall

fortsätta att gälla när budgetlagen

träder i kraft,

dels beslutar att andra av riksdagen

tidigare givna bemyndiganden och

andra beslut skall upphöra att gälla

i de avseenden som lagen reglerar.

res. 13 (m, fp,

c)

Stockholm den 29 oktober

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo

(fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders

Björck (m), Axel Andersson (s), Widar

Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg

(s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind

(s), Kenneth Kvist (v), Nikos

Papadopoulos (s), Peter Eriksson (mp),

Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m), Elisebeth Markström (s)

och Sivert Carlsson (c).

Reservationer

1. Portalparagrafen (mom. 1)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 11 börjar med

Konstitutionsutskottet delar och

slutar med förslag till 1 § bort ha

följande lydelse:

Konstitutionsutskottet anser i likhet

med Miljöpartiet att statens verksamhet

skall bedrivas så att förbrukningen av

naturresurser och negativa miljöeffekter

minimeras. Den biologiska mångfalden får

inte skadas och verksamheten får inte

bedrivas så att naturresursbasen för

samhällsekonomin urholkas eller skadas.

Detta bör vara innebörden av god

hushållning enligt den nya budgetlagen.

Vidare skall begreppet hög effektivitet

avse sociala och samhällsekonomiska

effekter i positiv mening. Budgetlagens

portalparagraf bör alltså ändras så att

begreppen god hushållning och hög

effektivitet ges ovanstående innebörder.

Utskottet tillstyrker därmed motion K40

(mp) yrkande 1.

dels att utskottets hemställan under

mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande portalparagrafen

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:K40 yrkande 1 och med avslag

på propositionens förslag antar

följande förslag till 1 § första

stycket i förslaget till lag om

statsbudgeten: I statens verksamhet

skall hög effektivitet eftersträvas

och god hushållning iakttas. Med hög

effektivitet avses i denna lag

sociala och samhällsekonomiska

effekter i positiv mening. Med god

hushållning avses att verksamheten

skall bedrivas så att förbrukning av

naturresurser och negativa

miljöeffekter minimeras, att onödiga

utgifter undviks och att verksamheten

bedrivs med hög produktivitet.

2. Avskaffande av förslagsanslagen (mom.

3)

Kenneth Kvist (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 16 börjar med

Konstitutionsutskottet instämmer och

slutar med K40 (mp) yrkande 4 bort ha

följande lydelse:

Konstitutionsutskottet instämmer i

regeringens och Vänsterpartiets

uppfattning att budgetdisciplinen måste

stärkas och prognosverksamheten

förbättras. Utskottet kan också

tillstyrka de ändringar av villkoren som

regeringen föreslår för

reservationsanslagen. Däremot kan

utskottet inte godta föreslaget att

förslagsanslag skall avvecklas som

anslagsform. Såsom Vänsterpartiet

påpekar torde en sådan avveckling inte

främja en bättre budgetdisciplin. Den

får däremot till följd att man bygger in

en press för social nedskärningspolitik

i systemet eftersom förslagsanslag i dag

används för att finansiera regelstyrda

utgifter såsom pensioner och a-kassa.

Enligt utskottets mening bör därför

förslagsanslag behållas som anslagsform

och ingå i lagen om statsbudget.

dels att utskottets hemställan under

mom. 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande avskaffande av

förslagsanslagen

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:K38 yrkande 1, med anledning

av motion 1995/96:K40 yrkande 4 och

med avslag på propositionen antar

dels följande förslag till lydelse av 3

§ förslaget till lag om statsbudgeten:

När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§

regeringsformen anvisar anslag till

angivna ändamål, skall anslagstyperna

obetecknade anslag, reservationsanslag,

ramanslag eller förslagsanslag användas.

De närmare villkoren för anslagen

framgår av 4-6a §§ ,

dels följande förslag till ny 6 a § i

förslaget till lag om statsbudgeten:

Ett förslagsanslag, eller en post under

ett förslagsanslag med beteckningen

förslagsvis , får disponeras med högst

det tilldelade beloppet, om inte

regeringen har medgett att beloppet får

överskridas.

3. Avskaffande av förslagsanslagen (mom.

3)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 16 börjar med

Konstitutionsutskottet instämmer och

slutar med K40 (mp) yrkande 4 bort ha

följande lydelse:

Konstitutionsutskottet kan instämma i

att alltför stora avvikelser från

förslagsanslagen har förelegat under

senare tid och att denna trend måste

stoppas. Det finns dock mycket som talar

för att en mindre del av de regelstyrda

anslagen även i framtiden bör utgöras av

förslagsanslag. Det finns, såsom nämns i

motion K40 (mp), exempel på anslag som,

om de överskrids, inte självklart bör

föranleda besparingsåtgärder, t.ex.

ersättningen för rovdjursrivna renar och

anslaget till barnbidrag. Risken med att

helt avskaffa förslagsanslagen är att så

många undantag måste göras i det nya

systemet att det uppfattas som

misslyckat. Utskottet anser att

förslagsanslagen bör användas betydligt

mer restriktivt än tidigare, men inte

avskaffas.

dels att utskottets hemställan under

mom. 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande avskaffande av

förslagsanslagen

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:K40 yrkande 4, med anledning

av motion 1995/96:K38 yrkande 1 och

med avslag på propositionen antar

dels följande förslag till lydelse av 3

§ förslaget till lag om statsbudgeten:

När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§

regeringsformen anvisar anslag till

angivna ändamål, skall anslagstyperna

obetecknade anslag, reservationsanslag,

ramanslag eller förslagsanslag användas.

De närmare villkoren för anslagen

framgår av 4-6a §§.

dels följande förslag till ny 6 a § i

förslaget till lag om statsbudgeten:

Ett förslagsanslag, eller en post under

ett förslagsanslag med beteckningen

?förslagsvis´, får disponeras med högst

det tilldelade beloppet, om inte

regeringen har medgett att beloppet får

överskridas.

4. Rätten att avstå från att använda

anslagsmedel (mom. 4)

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson

(mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som börjar på s. 20 med

Konstitutionsutskottet vill och slutar

med K40 (mp) yrkande 2 bort ha

följande lydelse:

Budgetkontrollen har länge varit svag,

inte minst under genomförandefasen. Det

finns därför all anledning att stärka

kontrollen. En sådan förändring måste

emellertid genomföras med en stark

känsla för det parlamentariska och

demokratiska systemet. Annars är risken

stor att en bättre budgetbalans uppnås

till priset av ett försvagat folkstyre.

Det vore en både onödig och olycklig

utveckling.

Såsom framgår av propositionen har det

visserligen tidigare förekommit att

riksdagen i efterhand har godkänt att

regeringen har dragit in

reservationsanslag eller avstått från

att utnyttja anvisade medel. Givetvis

skall också regeringen i sin egen

verksamhet eller om sådant regeringen

har att bestämma kunna genomföra

besparingar och avstå från att utnyttja

anvisade medel. Förslaget i 8 § innebär

emellertid att regeringen med endast

prognoser som grund och utan att höra

riksdagen kan besluta om att medel på

anvisade anslag inte får användas. En så

generell frihet för regeringen som

propositionen önskar skulle kunna rubba

relationen mellan riksdag och regering

och inkräkta på riksdagens finansmakt.

Enligt regeringsformen (RF 9:2) får inte

statens medel användas på annat sätt än

riksdagen har bestämt. Riksdagen bör slå

vakt om denna princip. Utskottet anser

därför att 8 § i lagförslaget bör

avslås.

dels att utskottets hemställan under

mom. 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande rätten att avstå från

att använda anslagsmedel

att riksdagen med bifall till

motionerna 1995/96:K38 yrkande 2 och

1995/96:K40 yrkande 2 avslår 8 § i

förslaget till lag om statsbudgeten,

5. Försäljning av aktier och andelar

(mom. 5)

Kenneth Kvist (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som börjar på s. 31 med Av

näringsutskottets yttrande och slutar

med avstyrker motionen bort ha

följande lydelse:

Utskottet vill med anledning av

Vänsterpartiets motion anföra följande.

Det kan finnas goda skäl för staten att

ha kvar en minoritetspost i ett

aktiebolag. Som exempel kan nämnas att

staten i kontrollsyfte köpte, sedan

dåvarande bolaget Cementa AB blivit enda

inhemska producent av cement, en mindre

aktiepost i bolaget. Aktiebolagslagen

ger ett betydande inflytande för

aktieägare som tillsammans innehar en

tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta

minoritetsskydd innebär att

bolagsordningen inte kan ändras i vissa

avseenden utan stöd från

minoritetsägaren. Även aktieägare som

innehar en tiondel av aktierna i ett

bolag har ett visst skydd mot ändringar

i bolagsordningen. Det finns således

goda skäl för riksdagen att förbehålla

sig rätten att besluta om en försäljning

av aktier i ett bolag trots att staten

inte innehar en majoritet av rösterna.

Utskottet anser därför i likhet med vad

som anförs i motion K38 (v) och i

Statskontorets yttrande att regeringen

bör inhämta riksdagens medgivande till

försäljning av aktier i statliga företag

i samtliga fall då ägarandelen minskas

och sjunker under 30 respektive 10 % av

röstvärdet i bolaget. Om det skall ske

strategiska förskjutningar eller

minskningar av det statliga ägandet i

näringslivet bör de enligt

konstitutionsutskottets mening

underställas riksdagen. Den aktuella

paragrafen bör omformuleras med

utgångspunkt i vad

konstitutionsutskottet här anfört.

Utskottet tillstyrker med det anförda

motion K38 (v) yrkande 3.

dels att utskottets hemställan under

mom. 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande försäljning av aktier

och andelar

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:K38 yrkande 3 och med avslag

på propositionens förslag antar

följande förslag till lydelse av 26 §

första stycket i förslaget till lag

om statsbudgeten: Regeringen får

besluta om försäljning av aktier

eller andelar i ett företag där

staten har mindre än hälften av

rösterna för samtliga aktier eller

andelar, om inte riksdagen bestämt

annat för företaget. Dock får

regeringen inte utan riksdagens

bemyndigande besluta om försäljning

eller på annat sätt minska statens

ägarandel i företag om de nämnda

åtgärderna medför att statens

ägarandel sjunker under 30 respektive

10 procent av röstvärdet i bolaget.

6. Årsredovisning för staten (mom. 6)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 36 börjar med Enligt

förslaget till och slutar med i

lagförslaget tillstyrks bort ha

följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas

uppfattning att det inte är tillräckligt

att begränsa årsredovisningen till

enbart traditionella ekonomiska

uppgifter. En viktig förbättring i

årsredovisningen kan göras genom att

föreskriva att den också skall avse

naturresurser, miljöeffekter i vid

mening och sociala effekter.

Propositionens förslag till 38 § bör

ändras i enlighet härmed. Utskottet

tillstyrker alltså motion K40 (mp)

yrkandena 5 och 6.

dels att utskottets hemställan under

mom. 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande årsredovisning för

staten

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:K40 yrkandena 5 och 6 och med

avslag på propositionens förslag

antar följande förslag till lydelse

av 38 § andra stycket i förslaget

till lag om statsbudgeten:

Årsredovisningen skall innehålla

resultaträkning, balansräkning,

finansieringsanalys, miljöjusterad

nettonationalprodukt, miljöskuld och

naturresursräkenskaper. Den skall

även innehålla det slutliga utfallet

på statsbudgetens inkomsttitlar och

anslag samt sociala effekter.

7. Avslag på förslagen om tak för

statsbudgeten (mom. 7)

Kenneth Kvist (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som börjar på s. 42 med Med de

klarlägganden och slutar med tak för

statsbudgeten bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet anser att

systemet med rambudgetering minskar

riksdagens inflytande över den

ekonomiska politiken och därmed även

folkviljans möjligheter att komma till

uttryck. Att införa ett skenbart

objektivt motiverat utgiftstak är att

anpassa villkoren till de nyliberala

kraven på att politikernas inflytande

måste minska.

Riksdagen har tidigare gått emot

Vänsterpartiets uppfattning och godkänt

en övergång till utgiftstak. Enligt

konstitutionsutskottets mening bör

emellertid riksdagen ompröva detta

beslut för att slå vakt om sin egen

roll. Regeringens ambition att vidga

idén om utgiftstak till hela den

offentliga sektorn, alltså även

kommunerna, torde dessutom stå i strid

med den kommunala självstyrelsen.

Regeringen bör återkomma med ett nytt

lagförslag där förslagen om utgiftstak

lyfts ut.

Vad utskottet här anfört med anledning

av förslagen i motion K38 (v) yrkande 4

bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under

mom. 7 bort ha följande lydelse:

7. beträffande avslag på förslagen

om tak för statsbudgeten

att riksdagen med anledning av motion

1995/96:K38 yrkande 4 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

8. Obligatoriska utgiftstak,

budgeteringsmarginal och

lånebemyndigande (mom. 8-10)

Ander Björck, Birger Hagård, Jerry

Martinger och Nils Fredrik Aurelius

(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som börjar på s. 43 med I motionerna

K39 (m) och på s. 44 slutar med i nu

aktuella delar bort ha följande

lydelse:

I förslaget till budgetlag är

bestämmelserna om utgiftstak

fakultativa, dvs. regeringen kan men är

inte skyldig att lämna förslag om

utgiftstak. Har riksdagen beslutat att

hänföra statsutgifterna till

utgiftsområden, dvs. avser riksdagen att

använda sig av den s.k.

rambeslutsmodellen, skall regeringen i

den ekonomiska vårpropositionen redovisa

riktlinjer för hur den avser att fördela

statsutgifterna på utgiftsområden i sitt

kommande budgetförslag.

Såsom Moderata samlingspartiet

framhåller i motionerna K39 och K902

skulle emellertid budgetprocessen få en

större stadga om regeringen alltid var

skyldig att lägga fram förslag om

utgiftstak och utgiftsramar.

Konstitutionsutskottet bör därför

anpassa lagförslaget i enlighet med

detta. Ett obligatoriskt utgiftstak

skulle ligga väl i linje med det mål som

regeringen Bildt lanserade, att den

offentliga budgeten skall balanseras

över konjunkturcykeln.

I likhet med vad som föreslås i samma

motioner bör någon budgeteringsmarginal

inte få räknas in i utgiftstaket. I det

utgiftstak som riksdagen fastställt för

1997 ingår en budgeteringsmarginal på 15

miljarder kronor. Visserligen är det

svårt att på ett korrekt sätt bedöma

utgiftsutvecklingen under kommande år,

men regeringen har under löpande

budgetår alltid möjlighet att återkomma

till riksdagen med eventuella

erforderliga förslag på tilläggsbudget.

Budgeteringsmarginalen behöver tas i

anspråk för att finansiera nya

utgiftsbehov bara om dessa nytillkomna

utgifter inte kan finansieras genom

besparingar bland andra utgifter.

Eftersom regeringen har deklarerat att

den inte ämnar ge avkall på de

saldorelaterade målen blir ett

eventuellt utnyttjande av

budgeteringsmarginalen alltså i

praktiken liktydigt med att skatter

eller avgifter kommer att användas för

att finansiera utgiftsökningen. Detta

utgör ytterligare ett skäl till att

någon budgeteringsmarginal inte bör

tillåtas.

På det sätt som föreslås i motionerna

K39 (m) och K902 (m) bör utgiftstaket

också kompletteras med ett tak för den

statliga upplåningen. Ett sådant lånetak

skulle ytterligare stärka riksdagens

kontrollmöjligheter.

I enlighet med det anförda tillstyrker

utskottet motionerna K39 (m) och K902

(m) i nu aktuella delar och föreslår att

riksdagen dels ändrar 40 § lagförslaget,

dels som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört.

dels att utskottets hemställan under

mom. 8-10 bort ha följande lydelse:

8. beträffande obligatoriska

utgiftstak

att riksdagen med bifall till

motionerna 1995/96:K39 yrkande 1

delvis och 1996/97:K902 yrkande 5

delvis och med avslag på

propositionens förslag antar följande

förslag till 40 § första stycket i

förslaget till lag om

statsbudgeten: Regeringen skall

använda tak för statens utgifter i

beredningen av förslaget till

statsbudget och i genomförandet av

den budgeterade verksamheten. Förslag

till beslut om ett sådant utgiftstak

skall ingå i den ekonomiska

vårpropositionen.

9. beträffande budgeteringsmarginal

att riksdagen med anledning av

motionerna 1995/96:K39 yrkande 1

delvis och 1996/97:K902 yrkande 5

delvis som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört,

10. beträffande lånebemyndigande

att riksdagen med anledning av

motionerna 1995/96:K39 yrkande 2 och

1996/97:K902 yrkande 6 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

9. Åtgärder vid överskridande av tak och

ramar (mom. 11)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 44 börjar med I motion K40

(mp) och slutar med K40 (mp) yrkande

3 bort ha följande lydelse:

Enligt 42 § har regeringen en

skyldighet att vidta åtgärder om det

finns risk för att ett tak för statens

utgifter eller använda ramar för ett

utgiftsområde kommer att överskridas.

Tillsammans med föreskrifterna i 8 §

skall detta ge möjlighet till snabba

åtgärder för att se till att taket för

budgeten eller utgiftsramarna inte

överskrids. Enligt utskottets mening

tyder dessa förslag på en överreaktion

från regeringens sida.

Givetvis tar det något längre tid att

åtgärda budgetöverskridanden om också

riksdagen skall kopplas in. Men å andra

sidan ger det möjlighet till ett

betydligt bredare stöd för åtgärderna

och en offentlig debatt och en därmed

nödvändig demokratisk beslutsprocess.

Speciellt angeläget är det för ett land

som Sverige med en tradition av

minoritetsregerande och en konstitution

som, i större utsträckning än vad som är

vanligt, möjliggör för minoriteter att

bilda regeringar, att värna om

parlamentets kontroll över

budgetpolitiken och den verkställande

makten. Det är inte rimligt att ge en

minoritet en maktställning som innebär

så pass vittgående möjligheter att

åsidosätta majoritetsbeslut i

parlamentet.

I enlighet med förslaget i motion K40

(mp) yrkande 3 bör således riksdagen

avvisa propositionens förslag till 42 §.

Den bör i stället utformas så att

regeringen, i den mån åtgärder krävs som

innebär att tidigare riksdagsbeslut

modifieras, alltid i första hand skall

föreslå riksdagen sådana åtgärder som

den i och för sig har befogenhet till. I

det senare fallet skall alltid

riksdagen, utan onödig tidsspillan,

informeras på ett sådant sätt att

riksdagen i efterhand kan pröva

regeringens åtgärd.

dels att utskottets hemställan under

mom. 11 bort ha följande lydelse:

11. beträffande åtgärder vid

överskridande av tak och ramar

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:K40 yrkande 3 och med avslag

på propositionens förslag antar

följande förslag till andra stycke i

42 § förslaget till lag om

statsbudgeten: Om sådana åtgärder

bedöms krävas som innebär att mål,

inriktning och syften som riksdagen

tidigare beslutat om modifieras eller

ändras, skall regeringen alltid i

första hand föreslå riksdagen dessa

åtgärder och endast i andra hand

vidta dem i den mån regeringen har

befogenhet till det. I det senare

fallet skall regeringen utan onödig

tidsspillan i en skrivelse informera

riksdagen om de vidtagna åtgärderna.

10. Miljörevision (mom. 12)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 33 börjar med

Konstitutionsutskottet har och slutar

med förslaget till 46 § bort ha

följande lydelse:

Konstitutionsutskottet instämmer i

motionärernas påpekande att

miljörevision måste tillämpas som en

självklar revisionsverksamhet i staten.

Sådan verksamhet bedrivs sedan

åtskilliga år både i hög och ökande grad

inom näringslivet. Staten bör inte

utgöra ett undantag härvidlag. Riksdagen

bör därför, enligt utskottets mening,

med bifall till motion K40 (mp) yrkande

7 och med ändring av förslaget till 46 §

besluta att miljörevision skall ingå i

den statliga revisionen.

dels att utskottets hemställan under

mom. 12 bort ha följande lydelse:

12. beträffande miljörevision

att riksdagen med bifall till motion

1995/96:K40 yrkande 7 och med avslag

på propositionens förslag antar

följande förslag till lydelse av 46 §

i förslaget till lag om

statsbudgeten: Statens verksamhet

skall granskas genom revision. I

denna revision skall miljörevision

ingå.

11. Utvärdering (mom. 13)

Peter Eriksson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 46 börjar med Såsom framgår

av och slutar med (yrkande 8) bort ha

följande lydelse:

Såsom påpekas i motion K40 (mp) är

systemet med ett tak för den statliga

budgeten ett nytt inslag med stora

återverkningar såväl för det

parlamentariska systemet i stort som för

budgetarbetet. Det finns också farhågor

som inte kan förbises om att det

påverkar maktförhållanden på ett sätt

som inte är avsett. Därför är det

naturligt att en utvärdering genomförs

efter en relativt kort period för att

klargöra om det är påkallat att förändra

systemet. Utskottet anser att en

utvärdering bör göras vintern 1997-1998

när riksdagen har genomgått den nya

budgetprocessen två gånger. Inriktningen

bör framför allt koncentreras på det

parlamentariska och demokratiska

perspektivet men naturligtvis bör även

budgettekniska aspekter ingå. Detta bör

riksdagen med anledning av motion K40

yrkande 8 som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under

mom. 13 bort ha följande lydelse:

13. beträffande utvärdering

att riksdagen med anledning av motion

1995/96:K40 yrkande 8 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

12. Budgetering uppifrån och ned och

kostnadsmässig redovisning (mom. 14-15)

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry

Martinger och Nils Fredrik Aurelius

(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som börjar på s. 46 med

Konstitutionsutskottet instämmer och

slutar med avstyrks därför bort ha

följande lydelse:

Konstitutionsutskottet instämmer i de

moderata motionärernas påpekande att

budgetprocessen behöver utvecklas

ytterligare. En sådan vidareutveckling

bör beakta de två förslag som

motionärerna för fram. För det första

bör regeringen genomföra en övergång

till kostnadsmässig redovisning i linje

med vad som föreslås i RRV:s rapport En

ny struktur för statens budget. För det

andra bör regeringen utreda möjligheten

att helt övergå till budgetering

uppifrån och ned enligt en modell som

tillämpas i Nya Zeeland. Detta bör

riksdagen med anledning av motionerna

K39 (m) yrkande 3 och K902 (m) yrkandena

3 och 4 som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under

mom. 14 och 15 bort ha följande lydelse:

14. beträffande budgetering

uppifrån och ned

att riksdagen med anledning av

motionerna 1995/96:K39 yrkande 3

delvis och 1996/97:K902 yrkande 3 som

sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

15. beträffande kostnadsmässig

redovisning

att riksdagen med anledning av

motionerna 1995/96:K39 yrkande 3

delvis och 1996/97:K902 yrkande 4 som

sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört.

13. Upphävande av tidigare bemyndiganden

(mom. 19)

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m)

Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m),

Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Sivert Carlsson (c)

anser

dels att den del av utskottets yttrande

som börjar på s. 32 med Riksdagens

beslut om och slutar med budgetlagen

träder i kraft bort ha följande

lydelse:

Konstitutionsutskottet vill i detta

sammanhang framhålla att det arbete som

påbörjades under den borgerliga

regeringen med att minska statens

företagsägande bör fortsätta. Med en

privatisering av statliga företag uppnås

en tydligare ägarroll, kommersiellt mer

kompetenta företag och en ökad

aktiespridning. Sammanlagt inbringade de

försäljningar som gjordes under den

borgerliga regeringen ca 23 miljarder

kronor (exkl. försäljning av aktier i

Nordbanken) till statskassan, vilket

minskade statens upplåningsbehov med

motsvarande belopp. Försäljningen ledde

också till en spridning av aktieägandet

till grupper som inte tidigare innehaft

aktier. Enligt utskottets uppfattning

bör således försäljningen av statliga

företag ske med den typ av bemyndiganden

till regeringen som riksdagen beslöt om

i december 1991.

dels att utskottets hemställan under

mom. 19 bort ha följande lydelse:

19. beträffande upphävande av

tidigare bemyndiganden

att riksdagen med avslag på

propositionens förslag

dels godkänner vad utskottet anfört

om den typ av bemyndiganden som skall

gälla när budgetlagen träder i kraft,

dels beslutar att andra av riksdagen

tidigare givna bemyndiganden och

andra beslut skall upphöra att gälla

i de avseenden som lagen reglerar,

dels som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört beträffande

statligt ägande av företag.

Propositionens lagförslag

Av utskottet framlagt lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om

riksdagsordningen 1

dels att 5 kap. 12 § skall ha följande

lydelse,

dels att rubriken närmast före

tilläggsbestämmelsen 3.2.1 skall lyda

Tilläggsbestämmelser ,

dels att det i lagen skall införas en ny

tilläggsbestämmelse, 3.2.2, med följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3.2.2

Ytterligare

bestämmelser om

budgetprocessen

finns i lagen

(1996:000) om

statsbudgeten.

5 kap.

12 § 2

Riksdagen kan genom lag besluta att

hänföra statsutgifter till

utgiftsområden.

Har riksdagen Har riksdagen

fattat beslut fattat beslut

enligt första enligt första

stycket, stycket,

fastställer fastställer

riksdagen för riksdagen för

närmast följande närmast följande

budgetår genom ett budgetår genom ett

särskilt beslut särskilt beslut

dels för varje dels för varje

utgiftsområde en utgiftsområde en

utgiftsram, som utgiftsram, som

anger det belopp anger det belopp

vilket summan av de till vilket summan

till utgiftsområdet av de till

hörande utgifterna utgiftsområdet

högst får uppgå, hörande utgifterna

högst får uppgå,

dels en beräkning

av inkomsterna på dels en beräkning

statsbudgeten. av inkomsterna på

statsbudgeten.

Beslut om anslag

eller andra Beslut om anslag

utgifter i staten eller andra

eller beslut som utgifter i staten

har betydelse för får icke fattas

beräkningen av innan beslut

inkomsterna i fattats enligt

staten får icke andra stycket.

fattas innan beslut Anslag eller andra

fattats enligt utgifter i staten

andra stycket. fastställs för

varje utgiftsområde

genom ett särskilt

beslut.

________

Denna lag träder i kraft den 1 december

1996.

Finanskottets yttrande

1995/96:FiU8y

Lag om statsbudgeten

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett

finansutskottet tillfälle att avge

yttrande över proposition 1995/96:220

Lag om statsbudgeten jämte motionerna

1995/96:K38, 1995/96:K39 och

1995/96:K40.

Sammanfattning

Finansutskottet har under en följd av år

haft anledning att i olika sammanhang

behandla förslag som har berört

grundläggande bestämmelser för

statsbudgeten. Utskottets uttalanden och

riksdagens beslut i dessa frågor finns

emellertid inte samlade i ett regelverk

vilket gjort det svårt att få överblick

över vilka regler som gäller.

Finansutskottet ser med stor

tillfredsställelse att reglerna kring

statsbudgeten nu samlas i ett regelverk

och ges lags form. Utskottet tillstyrker

således propositionsförslaget om lag om

statsbudget med vissa smärre

justeringar. Motionerna avstyrks.

Till yttrandet har fogats avvikande

meningar från företrädarna för Moderata

samlingspartiet, Folkpartiet

liberalerna, Vänsterpartiet,

Miljöpartiet samt Kristdemokraterna.

Behov av en budgetlag

Propositionen

Regeringen anför i propositionen flera

skäl för att införa en budgetlag.

Riksdagen har under lång tid fattat en

rad beslut i för statsbudgeten

grundläggande frågor. Detta har

emellertid inte skett i lags form.

Regeringen har i stället punktvis

inhämtat riksdagens godkännande för

bestämmelser på det statsfinansiella

området. Detta är omständligt och

opraktiskt. En nackdel med detta

förfaringssätt är att det kan vara svårt

att finna besluten och att överblicka de

regler som gäller.

Vidare föreligger ett problem med att

regeringens befogenheter på ett visst

område bygger på bemyndiganden som

lämnats och ändrats under många

decennier. Det finns även en risk att

vissa beslut faller i glömska efter

några år. Avsaknaden av reglering på

finansmaktens område samlad i lags form

har också inneburit att en viss praxis

vuxit fram som inte i alla delar är

entydig och klar. I andra fall saknas

praxis. Detta har lett till osäkerhet om

vad som gäller.

Ett annat skäl för att införa en

budgetlag är att den kan bidra till att

strama upp budgetbehandlingen.

Internationell forskning som åberopas i

propositionen har visat att det finns

ett samband mellan de politiska

institutionerna (däribland reglerna för

budgetprocessen) och den förda

budgetpolitiken. Det finns således skäl

att göra institutionella förändringar

för att strama upp budgetprocessen och

därigenom underlätta arbetet med att nå

ett lägre underskott i statens finanser

och en mer hållbar skuldutveckling.

Finansutskottet

Enligt regeringsformen ankommer det på

riksdagen att besluta om för

statsbudgeten grundläggande frågor. Det

finns inte krav på att besluten skall

fattas i lags form och besluten finns

inte sammanställda i någon författning.

Det är därför mycket tidskrävande och

förenat med avsevärda svårigheter att få

en överblick över de beslut som rör

statsbudgeten och den fördelning av

befogenheter som gäller mellan riksdag

och regering på finansmaktens område.

Finansutskottet har under en följd av år

i samband med behandlingen av budget-

och kompletteringspropositionernas

avsnitt Särskilda frågor redovisat sin

syn och tagit ställning till olika

frågor rörande statsbudgeten som

regeringen förelagt riksdagen.

Ställningstagandena har i regel

inneburit ett godkännande från

riksdagens sida eller att av regeringen

redovisade synpunkter inte föranlett

någon erinran från utskottets sida. I

några fall har utskottet funnit

anledning att föreslå riksdagen att göra

tillkännagivanden till regeringen med

anledning av vad utskottet anfört. Ett

antal propositioner om avyttring av fast

och lös statlig egendom liksom om

finansiering av statliga investeringar

har föranlett utskottet att i

betänkanden eller i yttranden till andra

utskott redovisa sin syn på hithörande

frågor. Likaså har ett antal motioner om

skilda ämnen med anknytning till

statsbudgeten såsom uppdelning av

budgeten i en drift- och en

kapitalbudget, finansiering av statliga

åtaganden, restriktioner för statliga

utgiftsåtaganden och för den statliga

upplåningen m.m. föranlett

finansutskottet och riksdagen att göra

uttalanden. De på detta sätt

uppmärksammade frågeställningarna har i

sin tur blivit utgångspunkt för olika

utredningsuppdrag.

I det utredningsarbete som föregått det

nu framlagda förslaget har

Budgetlagsutredningen på ett

förtjänstfullt sätt gått igenom vad

finansutskottet och riksdagen under

årens lopp anfört rörande statsbudgeten.

På några områden har det till och med

varit nödvändigt att gå längre tillbaka

än till finansutskottets tillkomst för

att kartlägga vad som varit riksdagens

uppfattning. Det nu föreliggande

förslaget till lag om statsbudget är

till en mycket stor del en kodifiering

av etablerad praxis på det

budgettekniska området. I samband med

att förslaget utarbetats och i strävan

att ge regering och riksdag möjligheter

att få ett fastare grepp om den

statsfinansiella utvecklingen har

emellertid också ett antal sakliga

förändringar av hittillsvarande ordning

föreslagits.

Olägenheterna med att regelverket kring

statsbudgeten inte funnits samlat har

blivit alltmer uppenbara. Den statliga

verksamheten har ökat i omfattning och

bedrivs i skiftande former. Under senare

år har reformverksamheten för den

statliga budgeten och den statliga

ekonomiadministrationen varit

omfattande. Genom de påfrestningar som

statsfinanserna utsatts för har behovet

av ökad stramhet och kontroll skärpts.

Tydligheten i regelsystemet blir

därigenom särskilt angelägen. I

propositionen nämns särskilt bristen på

tydlighet när det gäller regeringens

rätt att besluta om försäljning av

statlig egendom. Vad gäller statens lösa

egendom har en i alla delar inte helt

entydig och klar praxis vuxit fram. Som

exempel nämns befogenheten för

regeringen att sälja statens aktier.

Finansutskottet konstaterade i ett

yttrande till näringsutskottet (yttr.

1995/96:FiU7y, s. 4) så sent som i våras

att riksdagen enligt regeringsformen har

en skyldighet att i den omfattning som

behövs fastställa grunder för bl.a.

förfogandet över statens egendom. I

förarbetena till regeringsformen anges

att det kan vara lämpligt att detta sker

i lags form (prop. 1973:90, s.

347).

Finansutskottet ser med stor

tillfredsställelse att reglerna kring

statsbudgeten samlas i ett regelverk och

ges lags form. Därigenom görs också

ansvarsfördelningen tydlig mellan

riksdag och regering på finansmaktens

område. Det är utskottets uppfattning

att riksdagens arbete med att ta

ställning till budgetförslaget i

väsentlig grad kommer att underlättas av

det nu utarbetade regelsystemet.

Finansutskottet anser således att

konstitutionsutskottet bör föreslå

riksdagen att anta regeringens förslag

till budgetlag med beaktande av de

förslag till ändringar som utskottet

kommer att diskutera nedan i de avsnitt

som behandlar lagens enskilda delar.

Eftersom någon budgetproposition

utformad för den nya beslutsordningen

ännu inte förelagts riksdagen har det

inte varit möjligt för utskottet att

behandla ett antal frågor som är

nödvändiga att ta ställning till för att

ge budgetlagen ytterligare konkretion.

Framför allt gäller detta utformningen

av ett antal bemyndiganden. Likaså är

tillämpningen av utgiftstaket i alla

delar inte fullständigt klarlagt.

Utskottet bedömer därför att det under

hösten kommer att få anledning att

återkomma till en del av de saker som

behandlas i detta yttrande.

Lagens utformning

Propositionen

Budgetlagen bör, enligt förslaget i

propositionen, innehålla preciseringar

av och kompletteringar till

regeringsformens och riksdagsordningens

bestämmelser. På så sätt avses en

önskvärd reglering komma till stånd

mellan å ena sidan regeringsformens och

riksdagsordningens översiktliga

bestämmelser och å andra sidan

regeringens mycket detaljerade

förordningar. Budgetlagen skall bli den

självklara utgångspunkten för de

detaljerade regler på det

ekonomiadministrativa området som

regeringen behöver meddela.

I samband med lagens utformning har

regeringen haft två utgångspunkter: Å

ena sidan eftersträvas att statsmakterna

skall behålla en stor grad av

handlingsfrihet. Å den andra önskas att

budgetsystemet ges en bättre stadga. För

att inte kringskära statsmakternas

handlingsfrihet har regeringen avstått

från att lägga förslag om vidare

reglering av statsbudgeten i

grundlagsform. I stället regleras i lags

form vissa grundläggande principer för

budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa

principer avses behålla sin giltighet

även om det i framtiden kan komma att

väljas andra budgettekniska lösningar.

Det skall bli möjligt att göra

förändringar på budgetens område utan

att lagen behöver ändras. Om ändring

ändå blir nödvändig, kan detta ske utan

den tidsutdräkt som krävs för en

grundlagsändring.

Bestämmelserna i förslaget till

budgetlag är inriktade på

befogenhetsfördelningen mellan riksdagen

och regeringen. Detta uttrycks genom att

i första hand regeringens befogenheter

och skyldigheter regleras. Även formerna

för riksdagens och myndigheternas

handlande påverkas emellertid.

Av propositionen framgår att regeringen

förväntas att i stor utsträckning

delegera vissa av sina befogenheter till

underlydande myndigheter.

Finansutskottet

Finansutskottet finner den utformning av

lagen som föreslås i propositionen

välavvägd. Vad gäller frågan om en

eventuell hänvisning till budgetlagen i

regeringsformen och/eller

riksdagsordningen vill utskottet

understryka betydelsen av att en ny

regering efter ett val måste ha

möjlighet att välja den budgetteknik som

den anser vara mest lämplig. Likaledes

kan skiftande ekonomisk-politiska

förutsättningar kräva att man ändrar

vissa regler. Det vore således olämpligt

att t.ex. närmare precisera reglerna för

olika anslagstyper i riksdagsordningen.

Effektivitet och resultat

Propositionen

Det finns allmänna krav som måste

ställas på hur regeringen leder

genomförandet av statens verksamhet. I

propositionens förslag kommer detta till

uttryck genom att det inledningsvis i

lagen anges att i statens verksamhet

skall hög effektivitet eftersträvas och

god hushållning iakttas. Denna

bestämmelse avses utgöra grund för

bestämmelser om bl.a. resultatstyrning,

redovisning och revision.

För att en verksamhet skall kunna

styras mot högre effektivitet föreskrivs

i lagförslaget att regeringen för

riksdagen skall redovisa de mål som

åsyftas och de resultat som uppnåtts på

olika verksamhetsområden. Med

resultatredovisning skall riksdagens

möjlighet att följa och värdera

resultaten stärkas.

Motionen

Miljöpartiet inleder sin motion K40

(yrkande 1) med att ta upp formuleringen

i lagförslagets första paragraf. De

menar att begreppet god hushållning

skall innefatta att verksamheten bedrivs

riktigt enligt miljömässiga kriterier

samt att effektivitet skall avse sociala

och samhällsekonomiska effekter i

positiv mening. Formuleringen av 1 § bör

ändras så att god hushållning och hög

effektivitet ges dessa innebörder.

Finansutskottet

Finansutskottet anser att det är viktigt

att statens verksamhet bedrivs på ett

miljömässigt och socialt riktigt sätt,

men till skillnad från motionärerna

anser utskottet inte att 1 § skall

ändras. Riksdagen och regeringen bör i

stället använda andra instrument för att

försäkra sig om att statsverksamheten

bedrivs på miljömässigt och socialt

önskvärda sätt. Exempel på sådana

instrument är återkommande

miljöredovisningar och

fördelningspolitiska konsekvensstudier i

budgetpropositionen. Enligt utskottets

mening bör således

konstitutionsutskottet tillstyrka

regeringsförslaget i denna del medan

motion K40 (mp) yrkande 1 bör avstyrkas.

Anslagstyper och anslagsvillkor

Propositionen

Regeringen föreslår att det i

fortsättningen bara skall finnas tre

anslagstyper, nämligen obetecknade

anslag, reservationsanslag och

ramanslag. De huvudsakliga villkor som

skall gälla för dem föreslås bli

reglerade i budgetlagen (3-8 §§).

Förslaget innebär att den nuvarande

anslagstypen förslagsanslag avvecklas.

En sådan avveckling är enligt regeringen

en nödvändig följd av den nya

budgetprocessen.

I och med att förslagsanslag avvecklas

kommer ramanslag att användas även för

regelstyrda utgifter samt för räntor på

statsskulden, garantier och EU-avgifter.

Den till ramanslaget kopplade

anslagskrediten föreslås samtidigt bli

höjd till högst 10 % av anvisat anslag.

Dock kommer regeringen att redan i

regleringsbrevet medge en anslagskredit

av denna omfattning endast för några få

ramanslag. Anslag för

förvaltningsändamål kommer i allmänhet

att tilldelas en anslagskredit på 3 %,

och för de flesta övriga ramanslag

kommer kreditgränsen i utgångsläget att

begränsas till 5 %. Om störningar

inträffar på ett sådant anslag under

budgetåret föreslås regeringen i steg

kunna höja kreditgränsen upp till 10 %

av anslagsbeloppet. Behovet av

motåtgärder skall prövas i sådana

sammanhang.

Finansieringen med en anslagskredit

innebär att en viss del av följande års

medel tas i anspråk i förskott. En sådan

kredit förutsätts enligt propositionen

(s. 85) bli reglerad under det budgetår

som följer. Enligt specialmotiveringen

bör emellertid krediten kunna regleras

även under en följd av år, och det

förutsätts att en anslagskredit rent av

bör kunna förbli utnyttjad under en

längre period. Har emellertid en

anslagskredit utnyttjats maximalt under

ett budgetår, finns inget utrymme för

ytterligare krediter under det följande

året om inte anslaget då höjs. Höjs

anslaget under det följande året finns

möjlighet att ta i anspråk ytterligare

anslagskredit som motsvarar maximalt

10 % av höjningen.

Regeringens möjlighet att överskrida

ett ramanslag genom vad som i dag

benämns merutgift föreslås bli reglerad

i lagen. Enligt nuvarande regler

inskränker sig denna rätt till rena

undantagsfall då det är fråga om att

täcka tillfälliga utgifter som uppkommit

utanför en myndighets kontroll. Därmed

avses ytterligare utgifter som ålagts

myndigheten till följd av

riksdagsbeslut, men som inte beaktats

vid budgeteringstillfället, eller

utgifter som tillkommit under force

majeureliknande förhållanden som t.ex.

omfattande skada på inventarier. I

samtliga andra fall måste regeringen

underställa riksdagen frågan. Nu

föreslås att regeringen med riksdagens

bemyndigande skall få besluta att ett

ramanslag får överskridas om detta är

nödvändigt för att i en verksamhet täcka

särskilda utgifter som inte var kända då

anslaget anvisades eller för att ett av

riksdagen beslutat ändamål med anslaget

skall kunna uppfyllas (lagförslaget

6 §, andra stycket). Av propositionens

motivtext framgår att regeringens

befogenheter att besluta om

överskridande av ramanslag för

förvaltningsändamål bör vara desamma som

för närvarande. För ramanslag som

anvisas för bl.a. lagreglerade

socialförsäkringsförmåner, avgifter till

EU, räntor på statsskulden och garantier

- dvs. för merparten av de

hittillsvarande förslagsanslagen - kan

så stora och snabba förändringar

inträffa att utgifterna inte ryms inom

den maximala kreditmöjligheten. Hinner

inte ett tilläggsanslag anvisas, bör

enligt propositionen regeringen få

besluta om ett överskridande om det

behövs för att ett av riksdagen beslutat

ändamål skall kunna uppfyllas. En

ytterligare begränsning föreslås dock

gälla i dessa fall. Ett beslut om

överskridande kräver riksdagens

särskilda bemyndigande. Detta

bemyndigande kan ha formen av ett beslut

från riksdagens sida om att

överskridanden beloppsmässigt skall

avräknas mot reserver som riksdagen har

beslutat om. Riksdagen kan också ha

lämnat ett särskilt bemyndigande för ett

visst anslag, vilket kan vara

beloppsmässigt opreciserat (prop. s.

86). Regeringen avser att i den kommande

budgetpropositionen presentera förslag

till hur detta bemyndigande närmare bör

utformas. Även om regeringen således i

ett enskilt fall i och för sig har

möjlighet att besluta om överskridande,

bör enligt specialmotiveringen detta

inte vara den givna lösningen.

Regeringen kan i stället välja att

utnyttja en anslagskredit eller att

underställa riksdagen ett förslag om

tilläggsanslag. Av propositionen framgår

att regeringen avser att i

budgetpropositionen och i andra

anslagspropositioner ange senast

redovisade anslagssparande respektive

utnyttjad anslagskredit. Beslutade

vverskridanden avses bli behandlade i

årsredovisningen för staten.

För reservationsanslag och obetecknade

anslag föreslås inte någon ändring av de

villkor som är förknippade med dem.

Regeringen har emellertid för avsikt att

begränsa antalet reservationsanslag och

att förbättra aktualiteten i

presentationen av

reservationsmedelsbehållningarna på

dessa.

Även i övrigt har regeringen för avsikt

att pröva möjligheten att begränsa

antalet anslag på statsbudgeten.

Motionerna

Vänsterpartiet motsätter sig att

förslagsanslag avvecklas som

anslagsform. I motion K38 (v) ses syftet

med förslaget som positivt, och

motionärerna delar helt regeringens

ambition att förbättra

prognosverksamheten och stärka

budgetdisciplinen. De tror dock inte att

den föreslagna avvecklingen kommer att

leda till att budgetdisciplinen

förbättras. I själva verket har

avvikelserna mellan anvisat belopp och

budgetutfall varit mycket små för

förslagsanslagen, påpekar motionärerna.

Förslagsanslag används bl.a. för att

finansiera regelstyrda utgifter såsom

pensioner och a-kassa. Försvinner

anslagsformen får det enligt deras

mening till följd att man bygger in en

press för social nedskärningspolitik i

systemet. Vänsterpartiet anser därför

att anslagsformen förslagsanslag bör

finnas kvar och ingå i lagen om

statsbudget (yrkande 1).

Även Miljöpartiet vill behålla

förslagsanslagen men anser i motion K40

att de bör användas betydligt mer

restriktivt än tidigare (yrkande 4).

Miljöpartiet instämmer i regeringens

uppfattning att för förslagsanslagen har

under senare år alltför stora avvikelser

förekommit mellan anvisade belopp och

budgetutfall och att denna trend måste

stoppas. Enligt motionärerna är det inte

självklart att anslag som överskrids

alltid bör föranleda besparingsåtgärder.

Två exempel på detta är enligt deras

mening anslaget till barnbidrag och

ersättningen för rovdjursrivna renar.

Miljöpartiet ser det dock som viktigt

att riksdagen och regeringen även i

dessa fall får signaler om att anslagen

överskrids.

Moderata samlingspartiet framför inte

något yrkande om anslagsformerna, men

stödjer i motion K39 förslaget att

avskaffa förslagsanslag. Denna

anslagsform har enligt motionärerna

tenderat att generera större offentliga

utgifter både därför att regeringen

kunnat överskrida ett sådant anslag för

att uppfylla dess ändamål och därför att

medel på sådana anslag inte fått sparas

till nästkommande år.

Finansutskottet

När riksdagen våren 1995 fattade

principbeslut om att införa ett

utgiftstak för de samlade offentliga

utgifterna (prop. 1994/95:150, bet.

1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447)

framhöll finansutskottet att den

eftersträvade fastheten i ett sådant

system bara kunde upprätthållas om vissa

anslagsformer omprövades. Inte minst

gällde detta förslagsanslagen på vilka

kraftiga avvikelser kunde förekomma

mellan de belopp som anvisades av

riksdagen och den slutliga belastningen

på anslagen. Ungefär 70 % av

statsbudgetens utgifter anvisas över

förslagsanslag. Till helt övervägande

del rör det sig därvid om regelstyrda

utgifter som räknas upp med varierande

grad av automatik. Möjligheten att

finansiellt styra sådana förslagsvis

beräknade utgifter är dålig, påpekade

finansutskottet, som förutsatte att

användningen av förslagsanslag

begränsades och att de finansiella

villkor som är förknippade med sådana

anslag skärptes.

Den av regeringen föreslagna lösningen

innebär att förslagsanslagen avskaffas

helt och att motsvarande utgifter i

stället finansieras över ramanslag som

ges en mer flexibel utformning för att

bättre kunna fånga upp oförutsedda

förändringar i medelsbehovet för

statsskuldräntor, EU-avgifter, infriade

statliga garantier samt olika typer av

regelstyrda utgifter.

Den rätt som regeringen hittills haft

att överskrida ett förslagsanslag om det

behövs för att ändamålet med anslaget

skall kunna uppfyllas knyts nu i

reviderad form till ramanslaget. För att

kunna tas i anspråk måste överskridandet

grundas på ett bemyndigande givet av

riksdagen.

Ett ramanslag skall enligt

propositionen kunna utökas på tre sätt.

Ett tillfälligt överskridande kan

finansieras genom att en kredit tas i

anspråk på följande års anslag.

Krediten, som får uppgå till högst 10 %

av anslagsbeloppet, skall alltså täckas

av anvisade medel under efterföljande

år. Ett förtydligande av denna innebörd

bör göras i 6 § första stycket. Efter

meningen som slutar med orden anvisat

anslag bör följande tillägg göras:

Tillgängliga medel under följande år

reduceras med ett belopp motsvarande

ianspråktagen anslagskredit .

Denna finansieringsform kan användas

för att exempelvis fördela tillfälliga

anslagstoppar över tiden. Däremot är den

i allmänhet mindre lämplig för att komma

till rätta med mycket omfattande eller

mer bestående oförutsedda

utgiftsökningar. Regeringen kan då, i

vanlig ordning, föreslå riksdagen att på

tilläggsbudget anvisa ytterligare medel

för ett visst ändamål.

Regeringen kan slutligen med riksdagens

bemyndigande besluta att ett ramanslag

får överskridas om detta är nödvändigt

för att i en verksamhet täcka särskilda

utgifter som inte var kända då anslaget

anvisades eller för att ett av riksdagen

beslutat ändamål med anslaget skall

kunna uppfyllas. Denna möjlighet skall

endast användas om inget av de två andra

alternativen bör användas.

Finansutskottet anser att den

föreslagna lösningen på ett

ändamålsenligt sätt tillgodoser såväl

utskottets tidigare framförda krav på en

bättre utgiftskontroll som

nödvändigheten att finna

utanordningsformer som säkerställer att

regelstyrda utgifter m.m. kan betalas ut

enligt givna regler och ingångna avtal.

Utskottet vill dock i sammanhanget göra

följande kommentarer.

Det totala kreditutrymme som regeringen

ges möjlighet att utnyttja blir med

förslaget betydande. Utskottet utgår

därför från att regeringen kommer att

tillämpa kreditmöjligheten på det

restriktiva sätt som redovisas i

motivtexten. Anslag för

förvaltningsändamål kommer i

regleringsbrevet att tilldelas en

anslagskredit på 3 % och för de flesta

vvriga ramanslag kommer kreditgränsen i

utgångsläget att begränsas till 5 %. Med

kreditmöjligheten torde de flesta behov

av ytterligare medel tillfälligt kunna

klaras av. Utskottet vill dock sätta i

fråga om en kredit av detta slag

generellt skall kunna förbli utnyttjad

under en längre period. Strävan bör vara

att så snart som möjligt reglera

krediten.

För anslag avsedda för

statsskuldräntor, icke påverkbara EU-

relaterade utgifter samt för infriande

av kreditgarantiutfästelser finns en

risk att det generella kreditutrymmet

kan visa sig otillräckligt. I dessa

lägen bör som regeringen föreslår vissa

andra möjligheter kunna stå till buds.

Regeringen måste ytterst alltid ha

möjlighet att, inom ramen för riksdagens

bemyndigande, kunna överskrida ett

ramanslag för att klara bl.a.

utbetalningar av lagreglerade förmåner.

Utskottet förutsätter att denna rätt

utnyttjas endast i rena undantagsfall.

Grundregeln bör vara att under

budgetåret uppkommande anslagsbehov

skall täckas genom tilläggsbudgetanslag

anvisade av riksdagen. För att ge

riksdagen information om bakgrunden till

de befarade överskridandena och

möjlighet att pröva och debattera de

aktuella frågorna bör denna ordning

gälla även om medelsbehovet framkommer

sent på året och utgifterna i praktiken

redan är fullbordade. Utskottet vill

erinra om att tilläggsbudgetförslag i

enlighet med Riksdagsutredningens

förslag kommer att behandlas samlat av

riksdagen. Endast om utrymme inte finns

för att hinna med en riksdagsbehandling

bör regeringen på egen hand kunna fatta

beslut om att överskrida ett anslag.

Detta bör regleras genom det

bemyndigande som regeringen förutsätts

få i samband med behandlingen av

budgetpropositionen.

Med dessa förtydliganden tillstyrker

finansutskottet regeringens förslag att

avskaffa förslagsanslag som anslagsform

samt vad som i övrigt framförs i

propositionen om anslagstyper och

anslagsvillkor.

Finansutskottet anser således från sina

utgångspunkter att

konstitutionsutskottet bör avstyrka

motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40

(mp) yrkande 4.

Utnyttjande av anslag

Propositionen

Regeringen föreslår att den skall ges

rätt att begränsa myndigheternas

möjligheter att använda anslagsmedel (7

§) och att den dessutom under vissa

förutsättningar skall få besluta att

inte använda de medel som anvisats för

ett visst ändamål (8 §).

Föreskriften om regeringens rätt att

avstå från att använda ett av riksdagen

anvisat anslag knyter an till

förarbetena till RF. I förslaget till ny

regeringsform (prop. 1973:90 s. 223)

intogs den ståndpunkten att det fick

ankomma på regeringen att under

parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån

de utgifter som anslagen möjliggör skall

verkställas. En sådan prövningsrätt för

regeringen ansågs ha sin främsta

praktiska betydelse i ett läge då det

från stabiliseringssynpunkt är önskvärt

att utan dröjsmål begränsa de statliga

utgifterna. Även när det gäller att ta

tillvara uppkomna besparingsmöjligheter

ansågs en sådan prövningsrätt vara av

betydelse.

Enligt den i lagförslagets 8 § intagna

föreskriften skall regeringen kunna

avstå från att använda anvisade medel på

ett anslag, om detta är motiverat till

följd av särskilda omständigheter i en

verksamhet eller av statsfinansiella

eller andra samhällsekonomiska skäl .

Med särskilda omständigheter i en

verksamhet avses enligt

specialmotiveringen främst att

förutsättningarna i olika avseenden har

ändrats i förhållande till vad som var

känt när riksdagen beslutade om

anslagen. Möjligheten till besparingar

kan ha uppkommit till följd av att

verksamheten har kunnat genomföras till

en lägre kostnad än som var tänkt.

Åtgärder som betingas av

statsfinansiella eller andra

samhällsekonomiska skäl är enligt

propositionen generella till sin natur

och riktas mot ett stort antal anslag.

En sådan prövningsrätt har sin främsta

praktiska betydelse i ett läge då det

från stabiliseringspolitisk synpunkt är

önskvärt att utan dröjsmål kunna

begränsa de statliga utgifterna.

Enligt lagförslagets 42 § har

regeringen skyldighet att vidta åtgärder

om det finns risk för att det fastlagda

taket för statens utgifter eller använda

ramar för utgiftsområden kommer att

överskridas. Även denna skyldighet kan

leda till att regeringen beslutar att

medel på anvisade anslag inte används.

Motionerna

Vänsterpartiet anser i motion K38 att

riksdagen skall avslå den i

lagförslagets 8 § intagna föreskriften

om regeringens möjlighet att besluta om

anslag (yrkande 2). Givetvis skall också

regeringen kunna genomföra besparingar

och avstå från att utnyttja anvisade

medel. Men en så generell frihet för

regeringen som föreslås i propositionen

skulle kunna rubba relationen mellan

riksdagen, som bestämmer hur statens

medel skall användas, och regeringen.

Samma förslag avvisas även av

Miljöpartiet som i motion K40 (yrkande

2) karaktäriserar förslaget som en

överreaktion från regeringens sida.

Uppgiften att stärka kontrollen och

budgetprocessen måste genomföras med en

stark känsla för det parlamentariska och

demokratiska systemet. Om det inte

lyckas kan vi i bästa fall få en bättre

budgetbalans till priset av ett

försvagat folkstyre. Enligt motionärerna

är det klart att det tar något längre

tid att åtgärda budgetöverskridanden om

också riksdagen skall kopplas in, men å

andra sidan öppnar en sådan ordning

möjlighet för ett betydligt bredare stöd

för åtgärderna, för en offentlig debatt

och för en nödvändig demokratisk

beslutsprocess.

Finansutskottet

Genom lagförslagets 8 § ges regeringen

möjlighet att helt eller delvis avstå

från att utnyttja ett anvisat anslag.

Förslaget är i denna del i huvudsak en

lagreglering av ett förfarande som

regeringen sedan lång tid tillbaka har

haft möjlighet att utnyttja med stöd av

förarbetena till RF.

Enligt finansutskottets mening krävs en

fast utgiftskontroll för att komma till

rätta med obalanserna i statsfinanserna.

Alla möjligheter till besparingar måste

därvid tas till vara. Självklart skall

ett anslag kunna underskridas om det

visar sig att anvisade medel överstiger

vad som behövs för att ett av riksdagen

fastlagt ändamål med anslaget skall

uppfyllas. Enligt utskottets mening

måste regeringen också ha möjlighet att

snabbt kunna begränsa de statliga

utgifterna om det krävs av

stabiliseringspolitiska eller

statsfinansiella skäl. Så har också

skett under årens lopp. I propositionen

redovisas en rad exempel på detta.

Såsom också framhålls i propositionen

får regeringen självfallet inte

underlåta att utnyttja ett anslag enbart

på grund av att den ogillar anslagets

syfte eller omfattning. Regeringen är

lika självklart också förpliktad att se

till att de åtaganden som staten har

till följd av lagar eller avtal

fullgörs.

Ett nytt inslag i kontrollen av de

statliga utgifterna är en i

lagförslagets 42 § föreskriven

skyldighet för regeringen att själv

vidta de åtgärder som den har befogenhet

till, eller också föreslå riksdagen

nödvändiga åtgärder för att undvika att

ett beslutat utgiftstak eller använda

utgiftsramar kommer att överskridas. I

grunden avviker emellertid inte de

åtgärder regeringen får vidta i detta

sammanhang från vad som tidigare gällt.

Regeringen har i 1995 års

kompletteringsproposition samt i årets

ekonomiska vårproposition och den under

försommaren framlagda propositionen om

vissa åtgärder för att halvera

arbetslösheten till år 2000 m.m. (prop.

1995/96:222) för riksdagen redovisat

olika större anslagsöverskridanden och

anmält hur man avser att finansiera

överskridandena. Finansutskottet

förutsätter att regeringen även framöver

redovisar större uppkomna överskridanden

på motsvarande sätt (se även avsnittet

Uppföljning, prognoser och utfall ).

Finansutskottet har således inget att

erinra mot de i 7 och 8 §§ intagna

föreskrifterna om utnyttjandet av

anslag. Enligt utskottets mening bör

konstitutionsutskottet därför avstyrka

motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40

(mp) yrkande 2.

Ekonomiska förpliktelser

Propositionen

I regeringsformen 9 kap. 10 § finns ett

förbud för regeringen att utan

riksdagens bemyndigande ta upp lån eller

i övrigt ikläda staten ekonomisk

förbindelse. I budgetlagspropositionen

föreslås en bestämmelse som innebär att

för det ändamål och med högst det belopp

som riksdagen bestämmer får regeringen

beställa varor eller tjänster samt

besluta om bidrag, ersättning, lån eller

liknande som medför utgifter även under

senare budgetår än det statsbudgeten

avser. Regeringen skall årligen för

riksdagen redovisa de ekonomiska

förpliktelser av denna typ som den

iklätt staten.

Vidare föreslås i propositionen att

regeringen skall få ikläda staten sådana

ekonomiska förpliktelser som är

nödvändiga för att den löpande

verksamheten skall fungera

tillfredsställande. Som exempel på

åtaganden av denna typ kan nämnas avtal

om anställning av personal, hyra av

lokal, leverans av förbrukningsmateriel

och hyra av kontorsutrustning. Enligt

propositionen skall regeringen ha rätt

att överlåta denna rätt till den

myndighet som regeringen bestämmer.

Enligt förslaget till 44 § skall

regeringen vara redovisningsskyldig

inför riksdagen för statens medel, men

av motivtexten framgår att någon

redovisning av åtaganden i den löpande

verksamheten inte kan ske, eftersom de

till sin omfattning är okända.

Vidare föreslås regeringens rätt att

ställa ut kreditgarantier m.m. bli

reglerad i budgetlagen. Regeringen skall

enligt förslaget för det ändamål och med

högst det belopp som riksdagen bestämmer

ställa ut kreditgarantier. När särskilda

skäl finns får åtagandet enligt

riksdagens bestämmande göras utan att

beloppet begränsas. Regeringen skall för

riksdagen varje år redovisa de garantier

som ställts ut.

För en statlig garanti skall en avgift

tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara

den ekonomiska risk som garantin innebär

för staten, om inte riksdagen för ett

visst fall beslutar annat.

Finansutskottet

Finansutskottet har inga invändningar

mot propositionens förslag till lagtext

i denna del. Utskottet noterar att Svea

hovrätt i sitt remissvar på

Budgetlagsutredningen har vissa

synpunkter på bestämmelsen om vilka

förpliktelser regeringen får ikläda

staten för att den löpande verksamheten

skall fungerar tillfredsställande (13

§). Enligt hovrättens remissvar, som i

denna del inte refereras i

propositionen, är den aktuella

paragrafen allmänt hållen. Enligt

hovrättens mening bör det närmare anges

i lagtexten vilka slag av ekonomiska

förpliktelser som åsyftas. Vidare kan

det övervägas att införa en regel om

beloppstak. En ekonomisk ram bör enligt

Svea hovrätt uppställas för regeringens

behörighet i detta avseende.

Utskottet delar inte Svea hovrätts

uppfattning att 13 § är alltför allmänt

formulerad och vill i detta sammanhang

erinra om att det av propositionen

framgår att de åtaganden som regleras i

paragrafen inte får gå längre än vad som

följer av god praxis, affärssed eller

liknande inom ifrågavarande

verksamhetsområde om inte de särskilda

förutsättningarna för statlig verksamhet

motiverar detta.

Statsbudgetens avgränsning

Propositionen

Enligt regeringens uppfattning är

avgränsningen av statsbudgeten i nuläget

för vag. Det saknas regler som anger om

ett belopp skall redovisas på eller

utanför statsbudgeten. Det saknas också

bestämmelser om de verksamheter som

skall nettoredovisas på statsbudgeten

eller redovisas helt utanför

statsbudgeten. Statsbudgetens värde som

beslutsunderlag minskar till följd av

denna vaga avgränsning och detta kan

leda till en försvagad budgetdisciplin.

Särskilt mot bakgrund av införandet av

utgiftstak är det viktigt att

statsbudgetens avgränsning klargörs.

I propositionen föreslås att budgeten i

princip skall omfatta alla inkomster och

utgifter och andra betalningar som

påverkar statens lånebehov. Vidare

föreslås att statens inkomster och

utgifter huvudsakligen skall tas upp

brutto på statsbudgeten. På

inkomsttitlar och anslag skall däremot

inte redovisas sådan verksamhet där

statens kostnader helt täcks med

verksamhetens intäkter. Slutligen

föreslås att regeringen skall få besluta

om dispositionen av avgiftsinkomster

från frivilligt efterfrågade varor och

tjänster som staten tillhandahåller om

inkomsterna helt eller delvis täcker

statens kostnader för verksamheten.

Finansutskottet

Finansutskottet erinrar om att det vid

flera tidigare tillfällen uttalat att

budgeten bör vara fullständig och att

principen om bruttoredovisning bör

tillämpas. I ett betänkande från 1993

(bet. 1992/93:FiU30 s. 167) anförde

utskottet att det på grund av avlyft av

lån och investeringar, växlande

redovisningsprinciper och tilltagande

nettoredovisning mot budgeten -

samtidigt som väsentliga delar av den

statliga verksamheten bedrivs i

varierande former vid sidan av

statsbudgeten - saknades möjlighet att

få en klar uppfattning av den statliga

verksamheten. Budgeten utgjorde därmed

inte längre ett tillfredsställande

underlag för att bedöma den statliga

verksamhetens effekter.

Om väsentliga delar av den statliga

verksamheten inte redovisas över

statsbudgeten finns risk att de

utanförstående delarna inte tas upp till

prövning i samband med

budgetbehandlingen på samma sätt som den

övriga verksamheten. Likaså minskar

värdet av att fastställa utgiftsramar om

vissa utgifter inte omfattas av dem.

Möjligheten att kontrollera och följa

utgiftsutvecklingen minskar. De

diskrepanser mellan budgetunderskott och

lånebehov som tidigare förelegat visar

på svårigheterna i dessa avseenden.

Med den reglering som regeringen nu

föreslår i propositionen ökar budgetens

vverblickbarhet vilket medför att

budgetens värde som beslutsunderlag

ökar. Förslaget innebär också att

möjligheten att kontrollera utvecklingen

av statens totala utgifter ökar.

Utskottet tillstyrker därför

propositionens förslag om reglering av

statsbudgetens avgränsning.

Finansiering av investeringar

Propositionen

Inom låneramar som riksdagen årligen

fastställer får regeringen besluta att

anskaffning av anläggningstillgångar som

används i statens verksamhet skall

finansieras med lån i Riksgäldskontoret.

Regeringen föreslås få besluta att

rörelsekapital i statens verksamhet

skall finansieras med krediter i

Riksgäldskontoret inom en kreditram som

riksdagen årligen fastställer.

Anskaffningar av andra tillgångar för

staten, bl.a. infrastrukturella

investeringar, skall finansieras med

anslag.

Systemet med att finansiera

myndigheternas anläggningstillgångar

genom lån i Riksgäldskontoret har

tillämpats sedan en tid tillbaka. Det är

investeringar för förvaltningsändamål,

såsom t.ex. maskiner, inventarier, och

ADB-system som finansierats på detta

sätt. Myndigheternas kostnader för

amorteringar och räntor finansieras

under avskrivningstiden med

anslagsmedel, avgiftsinkomster eller

andra medel som får disponeras i

verksamheten. Även större objekt med

långa avskrivningstider, t.ex.

fastigheter, som utgör

produktionsfaktorer i myndighetens

verksamhet kan finansieras på detta

sätt.

I propositionen framhålls att

finansieringsmetoden har flera fördelar.

Genom lånefinansiering blir

investeringarnas kapitalkostnader

synliga. Besluten om investeringar kan

fattas på närmast företagsekonomiska

grunder och hanteras på annat sätt än

beslut om driftutgifter. Kostnader

fördelas på ett korrekt sätt över tiden

under den tid tillgången nyttjas.

Regeringen avser att i

budgetpropositionen föreslå riksdagen

att ta ställning till skilda låneramar

för exempelvis studielån, fastigheter

och anläggningstillgångar för

förvaltningsändamål. På detta sätt avses

investeringsbemyndigandena bli bestämda

till belopp, tid och delvis till

ändamål. En låneram anger det högsta

belopp dessa interna lån totalt får

uppgå till. I propositionen sägs att

utrymmet för nya investeringar bestäms

av de belopp som amorteras under året

och en eventuell utökning av ramen.

Regeringen bör få besluta om de villkor

som skall gälla för lånen.

Finansutskottet

Riksdagen har fr.o.m. budgetåret 1992/93

årligen givit regeringen en låneram i

Riksgäldskontoret för att finansiera

myndigheters investeringar i

anläggningstillgångar för

förvaltningsändamål. Det första året var

låneverksamheten begränsad till vissa

myndigheter. Regeringen begärde och

beviljades en låneram av riksdagen om

900 miljoner kronor. För budgetåret

1993/94, då flertalet myndigheter

omfattades av lånemodellen, begärde

regeringen en låneram på 4 500 miljoner

kronor. Vid budgetårets slut uppgick de

upptagna lånen till 2 372 miljoner

kronor. För budgetåret 1994/95

beviljades regeringen en låneram på

9 800 miljoner kronor. Av denna

utnyttjades 5 956 miljoner kronor vid

det budgetårets slut.

I finansplanen 1995 redovisades de

främsta skälen till skillnaden mellan

den tilldelade låneramen och den

faktiska låneskulden. Myndigheterna hade

senarelagt planerade investeringar, och

de hade amorterat mer än planerat under

amorteringstiden. Det är också

sannolikt, anfördes det i finansplanen,

att den sammanlagda tilldelade

låneramen, som har beräknats från

myndigheternas redovisning av planerade

investeringar, har innehållit ett visst

mått av överplanering. Det föreföll

också som om myndigheterna i vissa fall

har varit obenägna att ta upp lån i de

fall de har kunnat finansiera

investeringen på annat sätt. Regeringen

ansåg i finansplanen 1995 att det var

för tidigt att dra några långtgående

slutsatser om utvecklingen av

myndigheternas investeringsverksamhet.

För budgetåret 1995/96 begärde

regeringen ett bemyndigande att ta upp

lån på sammanlagt 12 400 miljoner

kronor. Av beloppet beräknades en viss

andel, motsvarande 5 % av det

sammanlagda lånebeloppet, ställas till

regeringens disposition för oförutsedda

behov.

Finansutskottet anförde att man

tidigare ställt sig positiv till att

myndigheterna givits möjlighet att

finansiera investeringar för

förvaltningsändamål genom lån i

Riksgäldskontoret. Myndigheterna har

emellertid tenderat att överskatta sina

investeringsplaner eller avstått från

att utnyttja investeringslånen på det

sätt som var avsikten när låneformen

inrättades. Det har därmed, som

framgått, uppstått en betydande skillnad

mellan vad riksdagen beviljat som

låneram och vad myndigheterna faktiskt

utnyttjat. Detta kan, konstaterade

utskottet (1994/95:FiU10 s. 84), skapa

problem i framtiden för den finansiella

styrningen av myndigheterna. Det kan

också te sig mindre meningsfullt för

riksdagen att besluta om en låneram som

vida överstiger vad som faktiskt

utnyttjas. Det finns därför, anförde

utskottet, anledning att undersöka

möjligheterna att nå bättre

överensstämmelse mellan låneram och

faktiskt utnyttjande.

Finansutskottet tillstyrkte den begärda

låneramen för budgetåret 1995/96 med

hänvisning till att det var för tidigt

att dra några långtgående slutsatser om

myndigheternas investeringsverksamhet.

Det borde dock övervägas, ansåg

utskottet, om inte den del av låneramen

som direkt ställs till myndigheternas

förfogande borde minskas för att i

stället öka den del som får disponeras

av regeringen för oförutsedda behov. Om

det under året uppkommer ett ökat

lånebehov för någon myndighet borde

regeringen kunna göra omfördelningar

inom låneramen med hänsyn härtill.

Utskottet konstaterar att skillnaden

mellan det beviljade låneutrymmet och

det faktiskt utnyttjade beloppet

alltjämt är mycket stort. Av den

beviljade låneramen på 12 400 miljoner

kronor hade 7 982 miljoner kronor

utnyttjats den 30 juni 1996. Det finns

vidare anledning att uppmärksamma att

när denna typ av låneramar infördes

angavs att regeringen skulle besluta om

en låneram för respektive myndighet och

att regeringen prövar myndigheternas

investeringsverksamhet inom ramen för

den ordinarie budgetprövningen.

Låneramen skall avse den totala skuld

som en enskild myndighet får ha till

Riksgäldskontoret. Utskottet anser detta

vara en rimlig ordning. När verksamheten

nått full omfattning, dvs. när alla

anläggningstillgångar som finns upptagna

i myndigheternas redovisningar

finansieras med lån, är det sannolikt

att nyupplåningsbehovet och summan av

amorteringarna kommer att närma sig

varandra. Innebörden av att ange en

årlig låneram blir därmed en annan än

när verksamheten byggdes upp och den

statliga upplåningen påverkades. Det kan

finnas anledning att återkomma till

frågan i samband med att riksdagen tar

ställning till motsvarande låneram för

budgetåret 1997.

Finansiering av investeringar i

infrastruktur har utskottet behandlat i

flera betänkanden (se t.ex. bet.

1992/93:FiU10 och 1992/93:FiU30). En

utförlig redovisning gjordes i ett

yttrande till trafikutskottet (yttr.

1992/93:FiU4y). Det nu föreliggande

lagförslaget överensstämmer med den

uppfattning utskottet framförde i dessa

sammanhang.

Överlåtelse av statens egendom

Propositionen

I 9 kap. 8 § regeringsformen anges att

statens medel och dess övriga tillgångar

står till regeringens disposition.

Regeringens handlingsfrihet vid

förfogandet över statens egendom är

emellertid begränsad. I RF 9:2 anges att

statens medel inte får användas på annat

sätt än riksdagen har bestämt. Av

bestämmelserna har enligt förarbetena

ansetts följa att egendom som har

anskaffats för medel som har anvisats av

riksdagen inte får disponeras på ett

sätt som strider mot riksdagens

anslagsbeslut.

Staten äger fastigheter, aktier och

annan lös egendom. Bestämmelser behövs

om under vilka förutsättningar och av

vem sådan egendom får säljas. Vidare

behövs regler om hur

försäljningsinkomster skall disponeras.

I regeringens förslag till lag om

statsbudgeten anges att regeringen får

sälja en fastighet vars värde inte

överstiger 50 miljoner kronor om det

inte finns särskilda skäl för att

egendomen alltjämt skall ägas av staten.

Försäljning till kommun för

samhällsbyggnadsändamål får ske utan

begränsning.

Regeringen föreslås få sälja aktier i

bolag där staten har mindre än hälften

av rösterna om inte staten för det

bolaget har beslutat annat. Utan

bemyndigande från riksdagens sida får

regeringen inte sälja aktier i bolag där

staten har hälften eller mer av

rösterna.

Annan lös egendom än aktier får

regeringen sälja om den inte längre

behövs eller om den har blivit obrukbar.

Försäljning av statens egendom skall

genomföras affärsmässigt om inte

särskilda skäl talar mot detta.

I fråga om disposition av

försäljningsinkomster föreslår

regeringen följande. Om riksdagen

beslutat om försäljningen skall

inkomsten redovisas mot en inkomsttitel

på statsbudgetens inkomstsida om inte

riksdagen bestämmer annat.

Om regeringen beslutat om försäljning

av egendom som ingått i en verksamhet

för vilken riksdagen godkänt en

investeringsplan, får inkomsten

disponeras för att finansiera

investeringar som ingår i planen. Saknas

en investeringsplan och har egendomen

finansierats med anslag, skall medel

motsvarande det bokförda värdet

redovisas mot en inkomsttitel. Om

egendomen finansierats med lån skall

detta lösas. Med vissa undantag får den

inkomst som sedan återstår disponeras i

den verksamhet där den sålda egendomen

har använts. Har egendomen finansierats

på annat sätt än med anslag eller lån

får hela inkomsten disponeras i

verksamheten.

Motionen

I motion K38 (v) föreslås att 26 § i

förslaget till lag om statsbudgeten

skall avslås (yrkande 3). Paragrafens

innebörd är enligt motionärerna att

riksdagens inflytande över den statliga

egendomen minskas. Motionärerna hänvisar

i stället till den lösning som

Statskontoret föreslår i sitt

remissyttrande, nämligen att alla

åtgärder som ändrar statens

ägarinflytande och röstetal under eller

över de kritiska gränserna 10, 30

respektive 50 % skall underställas

riksdagen. Ett avgörande inflytande i

ett bolag kan ofta utövas via ett

minoritetsinnehav av röstvärdet anser

motionärerna. Skall det ske strategiska

förskjutningar eller minskningar av det

statliga ägandet i näringslivet skall

detta underställas riksdagen anför

motionärerna.

Finansutskottet

Frågor om överlåtelse av fast egendom

har finansutskottet behandlat vid ett

flertal tillfällen, vilket utförligt

redovisas av Budgetlagsutredningen. Vid

ett tillfälle då regeringen föreslagit

att regeringen skulle få besluta om

försäljning av staten tillhörig fast

egendom utan några beloppsmässiga

begränsningar yttrade sig även

konstitutionsutskottet till

finansutskottet. Konstitutionsutskottet

(yttr. KU 1981/82:10y) ansåg att

värdegränsen inte borde slopas förrän

frågan om grunderna för förfogandet över

statens egendom närmare hade setts över.

Finansutskottet instämde i detta (bet.

FiU 1981/82:26) och upprepade vid flera

tillfällen därefter (t.ex. bet. FiU

1985/86:22) att regeringen borde företa

en översyn av gällande bemyndiganden och

utarbeta förslag till riktlinjer för

försäljning av staten tillhörig fast

egendom. Finansutskottet ser med stor

tillfredsställelse att regeringen nu

förelagt riksdagen ett förslag till

lagreglering av frågan.

Utskottet vill med anledning av

Vänsterpartiets motion anföra följande.

Det kan finnas goda skäl för staten att

ha kvar en minoritetspost i ett

aktiebolag. Som exempel kan nämnas när

staten i kontrollsyfte köpte en mindre

aktiepost i bolaget Cementa AB.

Bakgrundet till köpet var att bolaget

hade blivit enda inhemska producent av

cement. Aktiebolagslagen ger ett

betydande inflytande för aktieägare som

tillsammans innehar en tredjedel av

rösterna i ett bolag. Detta

minoritetsskydd innebär att

bolagsordningen inte kan ändras i vissa

avseenden utan stöd från

minoritetsägaren. Även aktieägare som

innehar en tiondel av aktierna i ett

bolag har ett visst skydd mot ändringar

i bolagsordningen. Det kan således

finnas goda skäl för riksdagen att

förbehålla sig rätten att besluta om en

försäljning av aktier i ett bolag trots

att staten inte innehar en majoritet av

rösterna. Riksdagen bör i sådana fall

kunna ge regeringen till känna att

riksdagen vill förbehålla sig rätten att

besluta om försäljning av aktier i bolag

där staten har en minoritet av rösterna

för samtliga aktier. Utskottet anser

därför att motionärernas önskemål om att

behålla riksdagens inflytande över bolag

där staten innehar minoritetsposter kan

tillgodoses med en sådan ordning. Den i

propositionen föreslagna lydelsen av

paragrafen ger också utrymme för ett

sådant riksdagsbeslut. Motionen bör

således avstyrkas av

konstitutionsutskottet.

Frågan om disposition av

försäljningsinkomster behandlade

utskottet i sitt betänkande

1993/94:FiU20 vari utskottet underströk

betydelsen av att inkomster av

försäljning skulle tillföras en

inkomsttitel på statsbudgeten.

Mot denna bakgrund har utskottet ingen

invändning mot propositionens förslag

beträffande överlåtelse av statens

egendom, varför finansutskottet förordar

att konstitutionsutskottet tillstyrker

propositionen i denna del.

Redovisning och revision

Propositionen

I propositionens lagförslag regleras att

regeringen är redovisningsskyldig inför

riksdagen. För att denna

redovisningsskyldighet skall kunna

fullgöras skall bokföring i staten ske i

överensstämmelse med en till statliga

förhållanden anpassad god

redovisningssed. Redovisningen skall ge

en rättvisande bild av verksamhetens

resultat, tillgångar och skulder.

Regeringen föreslås vara skyldig att

meddela föreskrifter för redovisningen.

Ytterst är det riksdagens ansvar att

kontrollera att statens verksamhet

genomförs effektivt och säkert, att

redovisningen är rättvisande och att

gällande föreskrifter följs. Sådan

kontroll sker bl.a. genom revision. I

lagförslaget föreskrivs därför att

statens verksamhet skall granskas genom

revision.

Motionen

I motion K40 (mp) yrkande 7 föreslås att

även krav på miljörevision bör införas

i budgetlagen. Motionärerna hänvisar

till att miljörevision numera tillämpas

som en självklar del i näringslivets

revisionsverksamhet. Det saknas, enligt

motionärerna, skäl för att staten skall

utgöra ett undantag härvidlag. Tvärtom

bör staten vara ett föredöme.

Finansutskottet

Finansutskottet har inget att invända

mot propositionsförslaget i denna del.

Det är naturligt att införa en

skyldighet för regeringen att lämna en

samlad ekonomisk redovisning till

riksdagen avseende bl.a. vilka inkomster

som uppburits och hur statens medel

använts. Någon sådan redovisning har

hittills inte formellt avlämnats från

regeringen till riksdagen.

Redovisningsskyldighet är ett bredare

begrepp än bokföringsskyldighet. Utöver

resultat och ekonomisk ställning,

innefattar redovisningsskyldigheten även

den verksamhet som bedrivs och

resultatet av denna. En sådan

redovisning fokuseras naturligt på en

kommentar av verksamhetens mål och

resultat. Rätt utformad kommer en sådan

redovisning att vara ett viktigt bidrag

till riksdagens budgetberedning.

Dessutom kan den utgöra underlag för

riksdagens arbete med uppföljning och

utvärdering.

Motionärernas förslag om miljörevision

inom ramen för budgetlagen framstår

däremot som praktiskt ohanterligt,

varför utskottet anser att

konstitutionsutskottet bör avstyrka

motionen i denna del.

Detta utesluter inte att staten kan

ägna sig åt någon form av miljörevision.

Tvärtom kan det vara värdefullt om det

inom staten växer fram en miljörevision.

Utskottet vill också peka på möjligheten

att till budgetpropositionen bifoga en

särskild miljöbilaga (jfr även

utskottets ställningstagande ovan under

rubriken Effektivitet och resultat

beträffande återkommande

miljöredovisningar).

Uppföljning, prognoser och utfall

Propositionen

Kontrollen över statsfinanserna under

genomförandeskedet behöver enligt

propositionen stärkas. I lagförslaget

ingår därför en bestämmelse om att

regeringen noga skall följa hur statens

inkomster, utgifter och upplåning

utvecklas i förhållande till beslutade

eller beräknade belopp.

Regeringen skall vidare vid minst två

tillfällen under budgetåret för

riksdagen redovisa prognoser avseende

utfallet på inkomsttitlar och anslag

samt statens lånebehov. Väsentliga

avvikelser från budgeterade belopp skall

förklaras.

Senast fyra månader efter ett avslutat

budgetår skall regeringen för riksdagen

redovisa det preliminära utfallet av

föregående års statsbudget. Även vid

detta tillfälle skall väsentliga

avvikelser förklaras.

Senast efter nio månader skall en

årsredovisning för staten avseende

föregående räkenskapsår lämnas till

riksdagen. Den skall innehålla

resultaträkning, balansräkning och

finansieringsanalys samt det slutliga

utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar

och anslag.

Motionen

I motion K40 (mp) yrkandena 5 och 6

föreslås att årsredovisningarna även

skall avse naturresurser, miljöeffekter

och sociala effekter. Motionärerna anser

att det i regeringens årsredovisning för

staten (38 §) bör ingå krav att redovisa

en miljöjusterad nettonationalprodukt,

miljöskuld och naturresursräkenskaper

eller motsvarande. Även lämpliga sociala

mått bör ingå.

Finansutskottet

Finansutskottet tillstyrker

propositionens förslag om uppföljning,

prognoser och utfall. Förslaget innebär

att större krav ställs på uppföljning än

vad som tidigare varit fallet. Utskottet

anser att detta är mycket

eftersträvansvärt. För att riksdagens

finansmakt inte skall urholkas, krävs

det att dess beslut följs upp. En god

uppföljning är särskilt viktig när

statsfinanserna är hårt ansträngda och

när det sker snabba och stora

förändringar i de samhällsekonomiska

förutsättningarna.

För att regeringen skall kunna styra

den statliga verksamheten krävs att den

snabbt får tillgång till information om

utvecklingen av inkomsttitlar och anslag

samt andra ekonomiska transaktioner som

påverkar statens lånebehov. Detta är en

förutsättning för att nödvändiga

åtgärder snabbt skall kunna vidtas.

I lagförslaget ges regeringen en

skyldighet att senast fyra månader efter

ett avslutat budgetår för riksdagen

redovisa ett preliminärt utfall av

statsbudgeten. Av propositionen framgår

(s. 75) att det för närvarande inte är

möjligt att lämna en slutgiltig och

kommenterad utfallsredovisning redan i

vårpropositionen. Det beror på de

rutiner och system som används för

redovisning och rapportering i staten.

Utskottet har inget att invända mot att

regeringen blir skyldig att presentera

en preliminär version i

vårpropositionen, men skulle finna det

önskvärt om rutinerna på området kunde

ändras så att riksdagen redan i samband

med fastställandet av följande års

utgiftstak kunde ha en slutgiltig

utfallsrapport som del av

beslutsunderlaget. I den utsträckning

riksdagen förutsätts att redan på våren

ta ställning till en preliminär

fördelning av budgetens utgifter på

utgiftsområden, såsom gjordes våren

1996, är det önskvärt att regeringen

lämnar en redogörelse av det preliminära

ekonomiska utfallet för det närmast

föregående året samt redovisar en

bedömning av uppnådda resultat inom

utgiftsområdet som underlag för

riksdagens ställningstagande.

Beträffande motionen anser utskottet att

det föreligger stora svårigheter att

skapa en rättvisande årsredovisning av

det slag som motionärerna efterfrågar.

Som påpekas i propositionen (s. 76)

bedrivs ett arbete med att utveckla

metoder för olika typer av

miljöredovisning. Krav bör i framtiden

kunna ställas på företags och

myndigheters redovisning av effekter på

miljön av deras verksamhet, men enligt

utskottets mening bör ett krav om

miljöredovisning inte anges i

budgetlagen. Finansutskottet anser

således att konstitutionsutskottet bör

avstyrka motionen i denna del.

Utgiftstak och utgiftsramar

Propositionen

Om regeringen avser att använda ett tak

för statens utgifter skall den lämna ett

förslag till beslut om sådant tak i den

ekonomiska vårpropositionen (40 §,

första stycket). Hur ett sådant tak

skall vara avgränsat eller utformat bör

enligt regeringen dock inte regleras i

lag.

Av motivtexten framgår att taket för de

offentliga utgifterna skall kunna

omfatta hela den offentliga sektorn,

således även socialförsäkringssektorn

vid sidan av statsbudgeten och

kommunerna. Räntor på statsskulden skall

dock inte ligga under taket.

Har riksdagen beslutat att hänföra

statsutgifterna till utgiftsområden -

dvs. ämnar riksdagen använda sig av den

s.k. rambeslutsmodellen vid sin

behandling av ett kommande budgetförslag

- skall regeringen i vårpropositionen

redovisa riktlinjer för hur den avser

att i det kommande förslaget till

statsbudget fördela statsutgifterna på

utgiftsområden (40 §, andra stycket).

I syfte att ge ökad långsiktig stadga

åt utgiftstak och utgiftsramar kan

regeringen vidare föreslå att riksdagen

för en flerårsperiod beslutar om tak för

statens utgifter och godkänner

riktlinjer för ramar för utgiftsområden

(41 §).

Har riksdagen fastställt ett tak för

statens utgifter, eller har den

behandlat förslaget till statsbudget

enligt den s.k. rambeslutsmodellen,

skall regeringen, om det finns risk för

att utgiftstaket eller utgiftsramarna

kommer att överskridas, vidta sådana

åtgärder för att undvika detta som den

har befogenhet till eller föreslå

riksdagen nödvändiga åtgärder (42 §).

Om det föreligger risk för att ett

anslag väsentligt kommer att överskridas

utgör detta enligt propositionen i många

fall ett tillräckligt skäl för

regeringen att selektivt eller generellt

besluta att anvisade medel på andra

anslag inte skall användas. Om ett

anslagsöverskridande hotar att medföra

att även utgiftsområdet eller t.o.m.

utgiftstaket överskrids blir behovet av

åtgärder särskilt stort.

Motionerna

Vänsterpartiet yrkar i motion K38 avslag

på de i förslaget till lag om

statsbudget intagna föreskrifterna om

ett utgiftstak (yrkande 4). Motionärerna

erinrar om att riksdagen tidigare - mot

Vänsterpartiets ställningstagande -

godkänt en övergång till utgiftstak. De

anser att riksdagen nu bör ompröva sitt

beslut för att slå vakt om riksdagens

roll. Regeringens ambition att låta

utgiftstaket omfatta hela den offentliga

sektorn, alltså även kommunerna, torde

enligt deras mening dessutom stå i strid

med den kommunala självstyrelsen.

Moderata samlingspartiet föreslår i

motion K39 att riksdagen skall besluta

om sådana ändringar av lagförslaget att

utgiftstak och utgiftsramar blir

obligatoriska. Budgetprocessen får

därmed en större stadga. Motionärerna

upprepar också Moderata samlingspartiets

tidigare framförda krav på att någon

budgeteringsmarginal inte skall vara

tillåten (yrkande 1). Vid ett eventuellt

överskridande av utgiftstaket under

pågående budgetår anser motionärerna att

regeringen skall återkomma till

riksdagen för ett nytt beslut. Ett

sådant beslut kan innebära att riksdagen

godkänner överskridandet, men tillfället

bör enligt motionärerna tas till vara

för att pröva möjligheten av motsvarande

utgiftsminskning.

Motionärerna anser vidare (yrkande 2)

att utgiftstaket bör kompletteras med

lånebemyndigande. De menar att om ett

lånebemyndigande införs, utökas

riksdagens kontrollmöjlighet och påpekar

att ett tak för hur mycket staten får

låna upp redan finns i en rad länder.

Miljöpartiet kräver i motion K40 att

riksdagen skall besluta om en sådan

ändring av lagförslagets 42 § att

regeringen inte utan riksdagens

godkännande kan vidta de utomordentligt

långtgående åtgärder som där föreslås

(yrkande 3).

Finansutskottet

I lagförslaget kopplas det av riksdagen

fastställda utgiftstaket för staten ihop

med de utgiftsramar som riksdagen för

första gången kommer att fastställa när

den i höst tar ställning till förslaget

till statsbudget för 1997 enligt den

s.k. rambeslutsmodellen. Båda begreppen

utgör restriktioner i den

utgiftskontroll som regeringen

förutsätts upprätthålla under löpande

budgetår. Med hänsyn härtill finns det

anledning att närmare uppmärksamma de

skillnader och likheter som finns mellan

utgiftstaket och de använda

utgiftsramarna.

I förslaget till budgetlag anges inte

hur taket för statens utgifter skall

vara avgränsat eller utformat. Riksdagen

har emellertid med anledning av årets

vårproposition fastställt ett utgiftstak

för staten inklusive

socialförsäkringssektorn vid sidan av

statsbudgeten. I detta utgiftstak ingår

dessutom en budgeteringsmarginal. Det

innefattar dock inte utgifterna för

statsskuldräntorna. Detta innebär att

riksdagen har fastställt ett utgiftstak

som delvis har ett annat innehåll än

summan av utgiftsområdena. Ramarna för

de 27 utgiftsområdena uppgår sammantaget

till ett belopp som motsvarar de totala

utgifterna på den statsbudget riksdagen

varje år fastställer.

I det utgiftstak som regeringen

föreslog våren 1996 ingick som påpekats

ovan även socialförsäkringssystem vid

sidan av statsbudgeten. Dessa är den

allmänna tilläggspensionen (ATP),

delpensionen samt

arbetsskadeförsäkringen. Vad riksdagens

ställningstagande till dessa delar

innebär beträffande uppföljning och

kontroll har inte närmare preciserats.

Utskottet förutsätter att detta kan

göras när budgetförslaget föreligger.

Till saken hör att dessa utgifter

finansieras genom avgifter,

ränteinkomster, m.m. inom respektive

system.

En annan skillnad är att utgiftstaket

för staten och utgiftsramarna fastställs

vid skilda tidpunkter - utgiftstaket på

försommaren och utgiftsramarna i mitten

av november varje år. Som en följd härav

kan ytterligare avvikelser förekomma

mellan de båda begreppen.

Finns det risk för att utgiftstaket

eller de använda utgiftsramarna kommer

att överskridas skall, enligt 42 §,

regeringen för att undvika detta

antingen vidta sådana åtgärder som den

själv har befogenhet till eller för

riksdagen lägga fram förslag om

nödvändiga åtgärder.

Hur denna föreskrift skall tillämpas

rent praktiskt är något oklart. Ett på

våren fastställt utgiftstak kan

exempelvis under ett valår med

regeringsskifte kraftigt avvika från det

budgetförslag som den nya regeringen

väljer att lägga fram. En

utgiftskontroll mot ett sådant tak blir

tämligen meningslös. En ny regering har

alltid möjlighet att lägga fram förslag

till reviderat utgiftstak för de

efterföljande budgetåren. Olika

omständigheter kan också göra det

motiverat för en sittande regering att

till hösten föreslå att ett tidigare

fastställt tak för efterföljande år

omprövas. Mot bakgrund härav kan det

ifrågasättas om inte det utgiftstak som

skall ligga till grund för

budgetuppföljningen i stället borde

fastställas under hösten.

Finansutskottet är emellertid för egen

del inte berett att förorda en sådan

lösning. Utgiftstaket skall nämligen

styra inte bara utgiftskontrollen under

löpande budgetår utan också fungera som

en riktlinje och restriktion för

regeringen när den under sommaren

utformar detaljerna i sitt kommande

budgetförslag. Att regelmässigt på

hösten ompröva ett tidigare fastställt

utgiftstak för efterföljande budgetår

för att detta bättre skall överensstämma

med de utgiftsramar som riksdagen

använder sig av är ej heller en bra

lösning eftersom det kan leda till att

stadgan i systemet med ett utgiftstak då

går förlorad.

En annan oklarhet gäller hur

utgiftskontrollen mot de använda

utgiftsramarna skall gå till. Utgifterna

inom ett utgiftsområde som består av

enbart ramanslag med maximal

anslagskredit kan åtminstone teoretiskt

överstiga den använda utgiftsramen med

upp till 10 %. Detta behöver dock,

enligt utskottets mening, inte betyda

att åtgärder måste vidtas i enlighet med

vad som föreskrivs i 42 § eftersom

villkoren för de enskilda anslagen är

uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter

får dock inte bli mindre sträng än vad

den är för annan medelstilldelning.

Enligt finansutskottets mening bör de

praktiska erfarenheterna av det kommande

uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån

propositionens förslag i denna del kan

komma att behöva modifieras.

Finansutskottet har i övrigt inget att

erinra mot den föreslagna utformningen

av 42 §. Utskottet föreslår därför att

konstitutionsutskottet avstyrker motion

K40 (mp) yrkande 3.

Moderata samlingspartiet anser att

lagförslaget skall ändras så att

användningen av utgiftstak och

utgiftsramar blir obligatoriska. Det får

i första hand ankomma på

konstitutionsutskottet att pröva detta

förslag. För egen del finner emellertid

finansutskottet det inte påkallat att

förorda en sådan lösning innan närmare

praktiska erfarenheter vunnits av

användningen av utgiftstak och

utgiftsramar.

Finansutskottet kan inte heller biträda

Moderata samlingspartiets nu ånyo

framförda krav på att någon

budgeteringsmarginal inte skall vara

tillåten när utgiftstaket fastställs.

Utskottet avvisade i anslutning till

behandlingen av vårpropositionen ett

snarlikt yrkande från Moderata

samlingspartiet och finner nu inte

anledning att ompröva sitt tidigare

ställningstagande.

Beträffande förslaget om att

komplettera utgiftstaket med ett tak för

statens upplåning anser utskottet att de

uppföljnings- och kontrollinstrument som

avses bli tillämpade i fortsättningen är

väl avvägda. Mot denna bakgrund anser

utskottet att det inte behövs något

upplåningstak.

Mot bakgrund härav anser

finansutskottet att

konstitutionsutskottet bör avstyrka

motion K39 (m) yrkandena 1 och 2.

Finansutskottet finner inte heller

anledning att ompröva sitt tidigare

ställningstagande till användningen av

ett utgiftstak utan föreslår att

konstitutionsutskottet även avstyrker

motion K38 (v) yrkande 4.

Avslutningsvis vill finansutskottet i

detta avsnitt föreslå en ändring av

närmast teknisk art i lydelsen av 41 §.

Enligt propositionens förslag får

förslag om (kurs. här) tak för statens

utgifter eller riktlinjer för

utgiftsramar avse längre tid än ett

budgetår. Utskottet vill erinra om att

riksdagen enligt RF 9:7 kan besluta

riktlinjer för viss statsverksamhet för

längre tid än anslag till verksamheten

avser. Således bör 41 § kunna inledas

med orden Förslag och beslut om .

Därmed täcks även riksdagens beslut med

anledning av regeringens förslag. Med en

sådan teknisk justering av lagtexten

vinns ökad klarhet. Utskottet

tillstyrker att konstitutionsutskottet

föreslår riksdagen en ändring i

lagtexten i enlighet med det anförda.

Vidareutveckling och utvärdering av den

nya budgetprocessen

Motionerna

I två motioner väcks förslag om fortsatt

utveckling av den statliga

budgetprocessen och om att utvärdera de

förändringar som man genomfört på senare

tid.

I motion K39 av Lars Tobisson m.fl. (m)

föreslår motionärerna att

utvecklingsarbetet med budgetprocessen

bör fortsätta och att man i det

sammanhanget bör sträva mot dels att

staten bör gå över till

kostnadsredovisning i stället för

kassamässig redovisning i enlighet med

vad som föreslagits i RRV-rapporten En

ny struktur för statens budget (RRV

1995:54), dels att budgetarbetet bör

bedrivas enligt modellen uppifrån och

ned (yrkande 3).

Miljöpartiet föreslår i sin motion K40

att den nya budgetprocessen utvärderas

vintern 1997-1998. Motionärerna befarar

att de nya procedurerna riskerar att

leda till försämrade förutsättningar för

demokratin och finner därför anledning

att genomföra en utvärdering där

särskild vikt läggs vid att undersöka

vilka effekter förändringarna får för

grundläggande demokratiska värden

(yrkande 8).

Finansutskottet

Finansutskottet vill erinra om att redan

Riksdagsutredningen väckte frågan om att

genomföra en utvärdering av den nya

budgetprocessen. I utredningens tredje

betänkande föreslog den att en

utvärdering bör göras av genomförandet

och effekterna av de beslut som

riksdagen fattar med utgångspunkt i

utredningens förslag i dess helhet.

Utredningen utgick ifrån att de

förändringar som följer av utredningens

förslag kommer att följas upp och

utvärderas, såväl vad gäller riksdagens

ärendeberedning, inklusive

motionsrättens hantering, som alla led i

den statliga budgetprocessen (förs.

1993/94:TK3, s. 40-41).

Konstitutionsutskottet biträdde i sitt

betänkande (KU 1993/94: KU18, s. 41-42)

utredningens förslag. Utskottet kan

således konstatera att motionärernas

förslag om att utvärdera den reformerade

budgetprocessen tillgodoses av redan

fattade beslut.

Utskottet anser att det ännu är för

tidigt att ta ställning till vilka

aspekter den av riksdagen beslutade

utvärderingen skall behandla. Det finns

inte anledning att redan på detta

stadium, när riksdagen står i begrepp

att för första gången tillämpa den nya

beslutsmodellen, besluta vad som skall

tas upp vid en sådan utvärdering.

Konstitutionsutskottet bör därför

föreslå riksdagen att berört

motionsyrkande avslås.

Vad avser förslaget om att utforma

budgetarbetet efter modellen uppifrån

och ned , vill utskottet erinra om att

de reformer av den statliga

budgetprocessen som nu genomförts i stor

utsträckning följer en sådan modell. Det

gäller inte minst riksdagens

beslutsprocess. Enligt

rambeslutsmodellen fattar riksdagen

inledningsvis beslut om de totala

utgifterna för staten och fördelar dessa

på utgiftsområden. Därefter äger

budgetberedning rum på anslagsnivå inom

ramen för de utgiftsramar som beslutats.

Beträffande förslaget om att införa

kostnadsbaserad redovisning vill

utskottet peka på att det redan

förekommer ett utvecklingsarbete inom

RRV och regeringskansliet med att

utarbeta en ny struktur för statens

budget. I det sammanhanget prövas bl.a.

förslag om att dela upp drift och

investeringar i budgeten samt att göra

en uppdelning på väsentliga

kostnadstyper. Detta utvecklingsarbete

ligger väl i linje med vad motionärerna

efterlyser. Utskottet anser att det

finns anledning att avvakta vad

utvecklingsarbetet leder fram till innan

det tar ställning i frågan. Således

anser utskottet att

konstitutionsutskottet bör avstyrka

motionen i berörd del.

Stockholm den 12 september 1996

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist

(s), Per -Ola Eriksson (c), Sören

Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo

Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne

Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s),

Lennart Hedquist (m), Susannde Eberstein

(s), Johan Lönnroth (v), Kristina

Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m),

Roy Ottosson (mp), Anna Åkerhielm (m),

Karin Pilsäter (fp) och Michael

Stjernström (kds).

Avvikande meningar

1. Effektivitet och resultat

Roy Ottosson (mp) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

Effektivitet och resultat som under

rubriken Finansutskottet börjar med

Finansutskottet anser och slutar med

bör avstrykas bort ha följande

lydelse:

Finansutskottet anser att statens

verksamhet skall bedrivas så att

förbrukningen av naturresurser och

negativa miljöeffekter minimeras. Den

biologiska mångfalden får inte skadas

och verksamheten får inte bedrivas så

att naturresursbasen för

samhällsekonomin urholkas eller skadas.

Det finns mot den bakgrunden anledning

att ändra budgetlagens portalparagraf så

att begreppen god hushållning och hög

effektivitet ges ovanstående innebörder.

Utskottet tillstyrker därmed motion K40

(mp) yrkande 1.

2. Anslagstyper och anslagsvillkor

Johan Lönnroth (v) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

"Anslagstyper och anslagsvillkor" som

under rubriken Finansutskottet börjar

med "Finansutskottet anser" och slutar

med "K40 (mp) yrkande 4" bort ha

följande lydelse:

Finansutskottet instämmer i regeringens

och Vänsterpartiets uppfattning att

budgetdisciplinen måste stärkas och

prognosverksamheten förbättras.

Utskottet kan också tillstyrka de

ändringar av villkoren som regeringen

föreslår för reservationsanslagen.

Däremot kan utskottet inte godta

förslaget att förslagsanslag skall

avvecklas som anslagsform. Såsom

Vänsterpartiet påpekar torde en sådan

avveckling inte främja en bättre

budgetdisciplin. Den får däremot till

följd att man bygger in en press för

social nedskärningspolitik i systemet

eftersom förslagsanslag i dag används

för att finansiera regelstyrda utgifter

såsom pensioner och a-kassa.

Enligt utskottets mening bör därför

förslagsanslag behållas som anslagsform

och ingå i lagen om statsbudget.

3. Utnyttjande av anslag

Johan Lönnroth (v) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

"Utnyttjande av anslag" som under

rubriken Finansutskottet börjar med

"Genom lagförslagets 8 §" och slutar med

"K40 (mp) yrkande 2" bort ha följande

lydelse:

Enligt lagförslaget skall regeringen

ges ökade möjligheter att stoppa eller

begränsa en verksamhet till vilken

riksdagen har beviljat anslag. Såsom

framgår av propositionen har det

visserligen tidigare förekommit att

riksdagen i efterhand har godkänt att

regeringen har dragit in

reservationsanslag eller avstått från

att utnyttja anvisade medel. Givetvis

skall också regeringen i sin egen

verksamhet eller om sådant regeringen

har att bestämma kunna genomföra

besparingar och avstå från att utnyttja

anvisade medel. Men en så generell

frihet för regeringen som propositionen

önskar skulle kunna rubba relationen

mellan riksdag och regering och inkräkta

på riksdagens finansmakt.

Enligt regeringsformen (RF 9:2) får

inte statens medel användas på annat

sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen

bör slå vakt om denna princip. Utskottet

anser därför att 8 § i lagförslaget bör

avslås.

4. Utnyttjande av anslag

Roy Ottosson (mp) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

"Utnyttjande av anslag" som under

rubriken Finansutskottet börjar med

"Genom lagförslagets 8 §" och slutar med

"K40 (mp) yrkande 2" bort ha följande

lydelse:

Budgetkontrollen har länge varit svag,

inte minst under genomförandefasen. Det

finns därför all anledning att stärka

kontrollen. En sådan förändring måste

emellertid genomföras med en stark

känsla för det parlamentariska och

demokratiska systemet. Annars är risken

stor att en bättre budgetbalans uppnås

till priset av ett försvagat folkstyre.

Det vore en både onödig och olycklig

utveckling.

Enligt utskottets mening är det framför

allt i detta avseende som regeringens

förslag brister. Utskottet delar därför

Miljöpartiets uppfattning att några av

de förslag till åtgärder som redovisas i

propositionen lägger alltför stor makt i

regeringens händer. Dessa måste avvisas.

Det gäller särskilt 8 och 42 §§,

vilka tillsammans utgör ramverket för

att regeringen endast med prognoser som

grund och utan att höra riksdagen kan

besluta om att medel på anvisade anslag

inte får användas.

Enligt utskottets mening bör dessa

förslag avvisas av riksdagen.

Konstitutionsutskottet bör således

biträda motion K40 (mp) yrkande 2 och

avslå propositionen i motsvarande del.

5. Ekonomiska förpliktelser

Sonja Rembo, Lennart Hedquist, Fredrik

Reinfeldt och Anna Åkerhielm (alla m)

anser att den del av finansutskottets

yttrande som i avsnittet Ekonomiska

förpliktelser börjar med

Finansutskottet har och slutar med

motiverar detta bort ha följande

lydelse:

Finansutskottet har inga invändningar

mot propositionens förslag till lagtext

i denna del. Utskottet noterar dock att

Svea hovrätt i sitt remissvar på

Budgetlagsutredningen har vissa

synpunkter på bestämmelsen om vilka

förpliktelser regeringen får ikläda

staten för att den löpande verksamheten

skall fungera tillfredsställande (13 §).

Enligt hovrättens remissvar, som i denna

del inte refereras i propositionen, är

den aktuella paragrafen allmänt hållen.

Enligt hovrättens mening bör det närmare

anges i lagtexten vilka slag av

ekonomiska förpliktelser som åsyftas.

Vidare kan det övervägas att införa en

regel om beloppstak. En ekonomisk ram

bör enligt Svea hovrätt uppställas för

regeringens behörighet i detta avseende.

Utskottet vill i detta sammanhang

erinra om att det av propositionen

framgår att de åtaganden som regleras i

paragrafen inte får gå längre än vad som

följer av god praxis, affärssed eller

liknande inom ifrågavarande

verksamhetsområde om inte de särskilda

förutsättningarna för statlig verksamhet

motiverar detta. Utskottet inser att det

kan vara svårt att redovisa omfattningen

av dessa åtaganden, men vill också

understryka vikten av att de

begränsningar av åtagandenas omfattning

som framhålls i motivtexten följs.

6. Överlåtelse av statens egendom

Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m),

Fredrik Reinfeldt (m), Anna Åkerhielm

(m) och Karin Pilsäter (fp) anser att

den del av finansutskottets yttrande i

avsnittet Överlåtelse av statens

egendom som under rubriken

Finansutskottet börjar med Utskottet

vill och slutar med av

konstitutionsutskottet bort ha följande

lydelse:

Utskottet vill med anledning av

Vänsterpartiets motion anföra följande.

Utskottet tillstyrker regeringens

förslag till utformning av lagförslaget

om överlåtelse av statens aktier.

Utskottet anser vidare att det finns

goda skäl att fortsätta utförsäljningen

av statliga aktieinnehav i olika bolag.

Försäljningen av aktier uppmuntrar till

ökat privat sparande och bidrar till ett

breddat ägande i samhället.

Utförsäljningen sker lämpligast med den

typ av bemyndiganden till regeringen som

riksdagen beslutade om i december 1991.

Mot denna bakgrund bör motionen således

avstyrkas av konstitutionsutskottet.

7. Överlåtelse av statens egendom

Johan Lönnroth (v) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

Överlåtelse av statens egendom som

börjar med rubriken Utskottet vill med

och slutar med av

konstitutionsutskottet bort ha följande

lydelse:

Utskottet vill med anledning av

Vänsterpartiets motion anföra följande.

Det kan finnas goda skäl för staten att

ha kvar en minoritetspost i ett

aktiebolag. Som exempel kan nämnas när

staten köpte, sedan dåvarande bolaget

Cementa AB blivit enda inhemska

producent av cement, i kontrollsyfte en

mindre aktiepost i bolaget.

Aktiebolagslagen ger ett betydande

inflytande för aktieägare som

tillsammans innehar en tredjedel av

rösterna i ett bolag. Detta

minoritetsskydd innebär att

bolagsordningen inte kan ändras i vissa

avseenden utan stöd från

minoritetsägaren. Även aktieägare som

innehar en tiondel av aktierna i ett

bolag har ett visst skydd mot ändringar

i bolagsordningen. Det finns således

goda skäl för riksdagen att förbehålla

sig rätten att besluta om en försäljning

av aktier i ett bolag trots att staten

inte innehar en majoritet av rösterna.

Utskottet anser därför i likhet med vad

som anförs i motion K38 (v) och i

Statskontorets yttrande att regeringen

bör inhämta riksdagens medgivande till

försäljning av aktier i statliga företag

i samtliga fall då ägarandelen minskas

och sjunker under 30 respektive 10 % av

röstvärdet i bolaget. Det får ankomma på

konstitutionsutskottet att utforma

lagtexten i 26 §. Utskottet tillstyrker

med det anförda motion K38 (v) yrkande

3.

8. Redovisning och revision

Roy Ottosson (mp) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

Redovisning och revision som under

rubriken Finansutskottet börjar med

Finansutskottet har och slutar med

återkommande miljöredovisningar bort

ha följande lydelse:

Finansutskottet instämmer i

motionärernas påpekande att

miljörevision måste tillämpas som en

självklar revisionsverksamhet i staten.

Sådan verksamhet bedrivs sedan

åtskilliga år både i hög och ökande grad

inom näringslivet. Staten bör inte

utgöra ett undantag härvidlag.

Konstitutionsutskottet bör därför,

enligt utskottets mening, föreslå

riksdagen att med bifall till motion K40

(mp) yrkande 7 besluta att miljörevision

skall ingå i den statliga revisionen.

9. Uppföljning, prognoser och utfall

Roy Ottosson (mp) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

Uppföljning, prognoser och revision

som under rubriken Finansutskottet

börjar med Beträffande motionen och

slutar med denna del bort ha följande

lydelse:

Det är emellertid inte tillräckligt att

begränsa årsredovisningen till enbart

traditionella ekonomiska uppgifter. En

viktig förbättring i årsredovisningen

bör göras genom att också ta med

uppgifter om naturresurser,

miljöeffekter i vid mening och sociala

effekter. I regeringens årsredovisning

för staten bör därför ingå krav att

redovisa en miljöjusterad

nettonationalprodukt, miljöskuld och

naturresursräkenskaper eller

motsvarande. Även lämpliga sociala mått

bör ingå. Utskottet tillstyrker därmed

motion K40 yrkandena 5 och 6.

10. Utgiftstak och utgiftsramar

Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m),

Fredrik Reinfeldt (m) och Anna Åkerhielm

(m) anser att den del av

finansutskottets yttrande i avsnittet

"Utgiftstak och utgiftsramar" som under

rubriken Finansutskottet börjar med

"Moderata samlingspartiet anser" och

slutar med "K39 (m) yrkandena 1 och 2"

bort ha följande lydelse:

I förslaget till budgetlag är

bestämmelserna om utgiftstak

fakultativa, dvs. regeringen kan men är

inte skyldig att lämna förslag om

utgiftstak. Har riksdagen beslutat att

hänföra statsutgifterna till

utgiftsområden, dvs. avser riksdagen att

använda sig av den s.k.

rambeslutsmodellen, skall regeringen i

den ekonomiska vårpropositionen redovisa

riktlinjer för hur den avser att fördela

statsutgifterna på utgiftsområden i sitt

kommande budgetförslag.

Såsom Moderata samlingspartiet

framhåller i motion K39 skulle

emellertid budgetprocessen få en större

stadga om regeringen alltid var skyldig

att lägga fram förslag om utgiftstak och

utgiftsramar. Konstitutionsutskottet bör

därför anpassa lagförslaget i enlighet

med detta. Ett obligatoriskt utgiftstak

skulle ligga väl i linje med det mål som

den förra regeringen lanserade att den

offentliga budgeten skall balanseras

över konjunkturcykeln.

I likhet med vad som föreslås i samma

motion bör någon budgeteringsmarginal

inte få räknas in i utgiftstaket. I det

utgiftstak som riksdagen fastställt för

1997 ingår en budgeteringsmarginal på 15

miljarder kronor. Visserligen är det

svårt att på ett korrekt sätt bedöma

utgiftsutvecklingen under kommande år,

men regeringen har under löpande

budgetår alltid möjlighet att återkomma

till riksdagen med eventuella

erforderliga förslag på tilläggsbudget.

Budgeteringsmarginalen behöver tas i

anspråk för att finansiera nya

utgiftsbehov bara om dessa nytillkomna

utgifter inte kan finansieras genom

besparingar bland andra utgifter.

Eftersom regeringen har deklarerat att

den inte ämnar ge avkall på de

saldorelaterade målen blir ett

eventuellt utnyttjande av

budgeteringsmarginalen alltså i

praktiken liktydigt med att skatter

eller avgifter kommer att användas för

att finansiera utgiftsökningen. Detta

utgör ytterligare ett skäl till att

någon budgeteringsmarginal inte bör

tillåtas.

På det sätt som föreslås i motion K39

(m) bör utgiftstaket också kompletteras