Bet. 1996/97:KU5

Konstitutionsutskottets betänkande

1996/97:KU05

Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

1996/97

KU5

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i betänkandet

regeringens förslag till nytt system för

ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan.

Propositionen

Regeringen föreslår i proposition

1996/97:35 att riksdagen antar

regeringens förslag till lag om ändring

i kyrkolagen (1992:300).

Lagförslaget är fogat till betänkandet

som bilaga.

Motionen

1996/97:K1 av Margareta E Nordenvall

(m), vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen

vad avser förslag om ett nytt inkomst

utjämningssystem i enlighet med vad som

anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär

en utredning av ett nytt

inkomstutjämningssystem i enlighet med

vad som anförts i motionen.

Utskottet

Nuvarande ordning

Gällande utjämningssystem omfattar de

cirka 930 pastorat och samfälligheter

som har det ekonomiska huvudansvaret för

Svenska kyrkans verksamhet på

lokalplanet. Dessutom finansierar

utjämningssystemet via Kyrkofonden

bidrag till stiftssamfälligheterna och

kostnader för den rikskyrkliga

verksamheten och vissa andra för hela

kyrkan gemensamma kostnader.

Huvudkomponenterna i utjämningssystemet

är en allmän och en särskild kyrkoavgift

och ett allmänt utjämningsbidrag.

Utjämningen sker via Kyrkofonden och

finansieras av den allmänna

kyrkoavgiften på 16 öre per skattekrona,

som varje pastorat betalar till

Kyrkofonden och den särskilda

kyrkoavgiften, som utgör 50 % av

avkastningen av prästlönetillgångarna.

Den allmänna kyrkoavgiften är den

tyngsta komponenten i utjämningssy- st

emet och Kyrkofondens största

intäktspost. Avgiften beräknas på

skatteunderlaget. Den påförs med en

tolftedel varje kalendermånad under

bidragsåret och avräknas mot det

förskott på församlingsskatt som

skattemyndigheten samtidigt betalar ut.

Vid beräkningen skall det antal

skattekronor som hänför sig till

personer som inte tillhör Svenska kyrkan

minskas med 75 %. Det 25-procentiga

skatteuttaget för icke-tillhöriga skall

anses motsvara begravningsverksamhetens

andel av de kyrkliga kommunernas

nettokostnader.

Betalningsskyldigheten för den

särskilda kyrkoavgiften har fr.o.m. år

1995 övergått från pastoraten till

stiftssamfälligheterna. Konstruktionen

på avgiften har ändrats från att ha

varit en schablonmässigt bestämd

avkastning på lönetillgångarna till att

bli 50 % av tillgångarnas faktiska

avkastning efter gjorda avsättningar.

De bidrag ett pastorat kan erhålla från

utjämningssystemet är allmänt

utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag,

extra utjämningsbidrag och

strukturbidrag.

Allmänt utjämningsbidrag beviljas om

pastoratets skattekraft understiger den

garanterade skattekraften. Garantin

varierar från 95 till 116 % beroende på

var i landet pastoratet ligger. Bidraget

beräknas som skillnaden mellan det egna

och det garanterade skatteunderlaget,

multiplicerat med den egna skattesatsen.

Bidraget kan under vissa förutsättningar

inskränkas.

Kyrkobyggnadsbidrag får beviljas för

kostnadskrävande underhåll och

restaurering av en kulturhistoriskt

värdefull kyrka.

Extra utjämningsbidrag får beviljas om

det allmänna utjämningsbidraget inte ger

en tillfredsställande utjämningseffekt.

Strukturbidrag beviljas ur Kyrkofonden

och fördelas av stiftsstyrelserna till

pastorat med särskilda behov.

De senast nämnda bidragen beviljas i

allmänhet efter särskild ansökan.

Stiftssamfälligheterna kan beviljas

stiftsbidrag samt allmänt och extra

utjämningsbidrag. Stiftsbidraget avser

vissa förvaltningskostnader för

stiftssamfälligheterna.

Vidare betalas ur Kyrkofonden vissa

kostnader för den rikskyrkliga

organisationen och för biskoparna samt

kostnader för pensioner och

arbetsgivaravgifter m.m. för präster.

Kyrkofondens styrelse beslutar om

avgifter och bidrag ur Kyrkofonden inom

ramen för den budget som regeringen

fastställer för fonden.

Inför 1995 års principbeslut om ändrade

relationer mellan staten och Svenska

kyrkan betonades vikten av att det

skulle komma till stånd ett väl

fungerande utjämningssystem, för vilket

Svenska kyrkan kunde överta ansvaret

efter relationsändringen (RegSkr 1995:1,

2KL 1995:1, kskr. 1995:15, prop.

1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr.

1995/97:84).

Förslaget i propositionen

I propositionen föreslås ett nytt system

för ekonomisk utjämning inom Svenska

kyrkan. Målet är att göra en

rikstäckande kyrklig verksamhet av

ungefär nuvarande omfattning möjlig, att

ge väsentligen likvärdiga ekonomiska

förutsättningar för den kyrkliga

verksamheten inom landets olika delar

samt att även i fortsättningen

möjliggöra en finansiering av kyrkans

riksorganisation och andra för hela

kyrkan gemensamma kostnader.

Som grundläggande krav på systemet

anges att dess principer skall uppfattas

som förståeliga och rättvisa, att det

skall jämna ut skillnader i skattekraft

och sådana kyrkokommunala kostnader som

hänför sig till faktorer utanför

respektive kommuns egen kontroll samt

att det skall bygga helt på inomkyrkliga

avgifter och bidrag genom Kyrkofonden

och vara långsiktigt hållbart och rymmas

inom en balanserad budget för

Kyrkofonden.

Förslaget bygger - såvitt avser den

lokala nivån - på att nuvarande

utjämning av pastoratens skattekraft

ersätts av en inkomst- och

kostnadsutjämning efter i huvudsak samma

principer som nyligen införts på den

borgerligt kommunala sidan.

Det föreslagna utjämningssystemet

består av en generell del som omfattar

alla pastorat och samfälligheter samt en

individuell del där prövning sker efter

särskild ansökan.

Den generella delen innehåller dels en

inkomstutjämning, dels en utjämning av

kostnader som har strukturella orsaker.

Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger

på principen att pastorat eller

samfälligheter vars inkomst- eller

kostnadsläge är sämre än genomsnittet

får ett bidrag och de med ett

gynnsammare läge får betala en avgift. I

den generella utjämningen kommer därmed

bidrag och avgifter i huvudsak att

balansera.

Inkomstutjämningen blir en

grundläggande komponent i systemet.

Pastorat med högre skattekraft än

medelskattekraften får betala en avgift

till Kyrkofonden och pastorat med lägre

skattekraft får ett bidrag från fonden.

Avgifter och bidrag beräknas genom att

överskott respektive underskott av

skatteunderlag jämfört med medeltalet

multipliceras med en fastställd

medelutdebitering.

En medelskattesats skall bestämmas för

beräkningar av bidrag och avgifter i

inkomstutjämningen. Vid fastställande av

skattesatsen skall sådana skillnader i

skyldigheter mellan olika kyrkokommuner

beaktas som t.ex. gäller för

begravningsverksamheten i Stockholm.

Inkomstutjämningen skall utjämna 50 % av

skillnaden mellan ett pastorats

skatteunderlag och

medelskatteunderlaget.

Den individuella delen innehåller samma

möjligheter som i dag att bevilja ett

pastorat eller en samfällighet

strukturbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och

extra utjämningsbidrag.

Inom den del av systemet som avser att

utjämna strukturkostnader införs en

komponent som jämnar ut kostnader på

grund av en låg andel kyrkotillhöriga.

Pastorat med färre tillhöriga än

medeltalet i landet får ett bidrag som

betalas genom en avgift från de pastorat

som har fler tillhöriga än medeltalet.

Den allmänna kyrkoavgiften sänks från

16 till 8 öre per skattekrona. Den

särskilda kyrkoavgiften behålls

oförändrad.

För stiftsnivån innebär förslaget att

stifts- och strukturbidraget behålls men

beviljas efter en friare prövning. Det

allmänna utjämningsbidraget avskaffas

och ersätts för stiftssamfälligheternas

del inte av någon ny inkomstutjämning.

Extra utjämningsbidrag skall även i

fortsättningen kunna beviljas

stiftssamfälligheterna.

Stiftsstyrelserna föreslås få besluta om

kyrkobyggnadsbidragen.

Kostnaderna för den rikskyrkliga

organisationen och andra gemensamma

kostnader betalas som tidigare från

utjämningssystemet. Som tidigare sker

all utjämning via Kyrkofonden. Fondens

budget beräknas bli balanserad.

De ekonomiska effekterna av förslaget

beräknas bli att den lokala nivån inom

kyrkan årligen får disponera 230-240

miljoner kronor mer än i dag, räknat på

1996 års värden.

Det nya systemet föreslås träda i kraft

den 1 januari 1997 med en fyraårig

övergångstid.

1996 års kyrkomöte har haft tillfälle

att yttra sig över det förslag som läggs

fram i propositionen. Kyrkomötet har

ställt sig bakom förslaget.

Regeringens bedömning av vissa effekter

av inkomstutjämningen

Regeringen har med anledning av en del

remisskritik anfört följande i

propositionen (s. 28 f.).

I flera av remissvaren från pastorat som

får ett sämre utfall i det föreslagna

utjämningssystemet än i det nuvarande

framförs en oro över att det sämre

utfallet måste leda till en

skattehöjning, vilket i sin tur medför

risk för ökade utträden ur Svenska

kyrkan. Särskilt för pastorat med en

mycket låg eller en mycket hög

skattekraft innebär den nya metoden för

inkomstutjämning påtagliga effekter. Det

är dock främst pastorat inom Stockholms

stift som har en utdebitering under

medelutdebiteringen som anser att de

inte kan höja sin skatt på grund av risk

för utträden.

Vad gäller de pastorat med en hög

utdebitering som får ett sämre utfall

genom det föreslagna systemet kommer

flera åtgärder att vidtas som dämpar

dessa effekter. Dels kommer en

övergångsperiod att införas som gör att

systemet gradvis får genomslag och

pastoratet hinner anpassa sina

kostnader. Dels kommer stiften att få

ökade möjligheter att använda

tillgängliga resurser på ett sätt som

främjar en god struktur med syfte att

begränsa de högsta utdebiteringarna.

Beträffande de pastorat i

Stockholmsregionen som har en skattesats

under medelutdebiteringen bedömer vi att

risken för dramatiskt ökade utträden vid

en eventuell skattehöjning är

överdriven. Det finns inga klart

bevisade och styrkta belägg för ett nära

samband mellan utdebiteringsnivå och

tillhörighet. Tvärtom är tillhörigheten

hög i många kyrkokommuner med långt

högre utdebitering än vad som är vanligt

i Stockholms stift. Även efter de

höjningar av skattesatserna som kan bli

aktuella kommer utdebiteringen för de

ifrågavarande pastoraten att bli mycket

lägre än genomsnittet för landet.

Motionen

I motion K1 av Margareta E Nordenvall

(m) yrkas avslag på propositionen

(yrkande 1) och en utredning om ett nytt

utjämningssystem (yrkande 2). Motionären

kritiserar konsekvenserna av regeringens

förslag, som hon anser uppmuntrar

församlingar med skattekraft över

medelskattekraften att anmoda sina

medlemmar att lämna Svenska kyrkan och i

stället ge en gåva till församlingen.

Församlingar med ett stort eget kapital

kan också genom det föreslagna systemet

få ökade bidrag medan församlingar utan

kapital men med stor andel

kyrkotillhöriga får en ökad avgift.

Genom det föreslagna systemet missgynnas

enligt motionären systematiskt delar av

Storstockholm, såsom Lidingö, Danderyd

och Täby, och det vore bättre att införa

ett tak för avgiften lika väl som ett

tak för bidraget från Kyrkofonden. Hon

vill att regeringen utreder hur ett

motsvarande system inom ramen för den

angivna intäkten till Kyrkofonden kan

utformas utan risk för negativa

incitament och snedfördelning.

Konstitutionella aspekter på regeringens

förslag

Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen får

kommunerna ta ut skatt för skötseln av

sina uppgifter. Enligt punkt 13

övergångsbestämmelserna till

regeringsformen skall bl.a. denna

bestämmelse också tillämpas i fråga om

kyrkliga kommuner.

I propositionen framhåller regeringen

att en utjämning av kostnader mellan

Svenska kyrkans pastorat inte är någon

ny företeelse. De första bestämmelserna

om utjämning är från år 1862, och det nu

gällande systemet infördes år 1983. Det

kyrkliga utjämningssystemet har dock,

enligt vad regeringen påpekar, inte

varit föremål för Lagrådets granskning

sedan den nya regeringsformen infördes

år 1975. För de borgerliga kommunernas

del har det i ett antal rättsfall

prövats vad som kan anses vara en

kommuns angelägenheter. Av dessa

rättsfall kan man dra slutsatsen att

lokaliseringsprincipen, dvs. att en

kommun inte skall handha andra

angelägenheter än sådana som har

anknytning till kommunens område eller

dess medlemmar, är en viktig begränsning

av kommunernas befogenheter. Det är

enligt regeringen inte självklart att

exakt samma begränsningar måste gälla de

kyrkliga kommunerna. Av betydelse i

sammanhanget är att Svenska kyrkan skall

ha en riksomfattande verksamhet, och mot

bakgrund av detta bör de kyrkliga

kommunerna kunna anses även ha till

uppgift att medverka till att kyrkan är

verksam och företrädd i hela landet. En

annan omständighet att beakta är enligt

regeringen att avgiften som pastoraten

betalar till Kyrkofonden utgör en allmän

finansiering av fonden. Kyrkofonden har

att fullgöra sina uppgifter med -

förutom avgifterna från pastoraten -

avkastningen på fondens kapital och i

sista hand kapitalet. Det går inte att

säga varifrån medlen för ett enskilt

bidrag eller till en särskild verksamhet

kommer. Ett pastorat kan därför inte

sägas ta ut skatt direkt för betalning

av ett annat pastorats kostnader. Till

detta kommer att lagstiftningen om

utjämning får anses ge uttryck för en

konstitutionell praxis som har

utvecklats till utfyllnad av

grundlagsregleringen. Resonemanget leder

regeringen till slutsatsen att

utjämningen på det kyrkokommunala

området är förenlig med regeringsformen.

Utskottets bedömning

Som ovan framhållits betonades inför

1995 års principbeslut om ändrade

relationer mellan staten och Svenska

kyrkan vikten av att ett väl fungerande

utjämningssystem kommer till stånd, som

kyrkan kan överta ansvaret för efter

relationsändringen. 1996 års kyrkomöte

har med stor majoritet ställt sig bakom

det nu framlagda förslaget.

Med hänsyn till det anförda tillstyrker

utskottet regeringens förslag om ändring

i kyrkolagen och avstyrker därmed motion

K1.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motion

1996/97:K1 antar det i proposition

1996/97:35 framlagda förslaget till

lag om ändring i kyrkolagen

(1992:300).

Stockholm den 5 november 1996

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo

(fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina

Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel

Andersson (s), Widar Andersson (s),

Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus

(c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry

Martinger (m), Mats Berglind (s),

Kenneth Kvist (v), Nikos Papadopoulos

(s), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m), Barbro Andersson (s) och

Elisa Abascal Reyes (mp).

Särskilt yttrande

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry

Martinger och Nils Fredrik Aurelius

(alla m) anför:

Vi befarar att en alltför långt driven

ekonomisk utjämning riskerar att försena

en nödvändig strukturrationalisering

inom kyrkan. Det nya systemet skall

träda i kraft redan år 1997, och detta

kan även med de föreslagna

övergångsreglerna innebära akuta

budgetproblem för de pastorat som med

det nya systemet får betala en mycket

högre avgift till Kyrkofonden än

tidigare. 1996 års kyrkomöte har

emellertid stött förslaget. Med hänsyn

till detta och till att frågan om ett

utjämningssystem snart kommer att bli en

inomkyrklig angelägenhet avstår vi från

att föreslå några förändringar i

propositionen.

Propositionens lagförslag