Bet. 1996/97:LU2

Lagutskottets betänkande

1996/97:LU02

Statliga stiftelser

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1996/97

LU2

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet

proposition 1996/97:22 Statliga

stiftelser jämte sju motioner, varav sex

väckts med anledning av propositionen

och en under den allmänna motionstiden

år 1996.

I propositionen föreslås att det i

stiftelselagen (1994:1220), beträffande

stiftelser som har bildats av staten,

skall införas särskilda bestämmelser om

ändring eller upphävande av föreskrifter

i stiftelseförordnanden. Förslaget

innebär att regeringen kan ändra eller

upphäva sådana föreskrifter, trots att

de förutsättningar inte är uppfyllda som

stiftelselagen ställer upp för ändring

av föreskrifter i stiftelseförordnanden.

Föreskrifter om stiftelsens ändamål

skall dock inte få ändras eller

upphävas. De nya reglerna föreslås träda

i kraft den 1 januari 1997.

Samtliga motioner innefattar yrkanden

om att riksdagen skall avslå

propositionen.

Lagutskottet har inhämtat Lagrådets

yttrande över propositionens lagförslag.

Vidare har konstitutionsutskottet och

utbildningsutskottet avgett yttranden i

ärendet. Yttrandena har fogats som bi

lagorna 2-4 till betänkandet. I ärendet

har också inkommit två skrivelser, en

från Svenska Kommunförbundet och en från

Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien.

Dessutom har en utfrågning ägt rum med

företrädare för Justitiedepartementet.

Utskottet tillstyrker bifall till

propositionen. Samtliga motionsyrkanden

avstyrks.

Till betänkandet har fogats tre

reservationer, varav två innebär avslag

på propositionen (m och fp resp. mp). I

en tredje reservation (c) läggs fram ett

i förhållande till propositionen

modifierat förslag till ändring av

stiftelselagen.

Propositionen

I proposition 1996/97:22 föreslår

regeringen (Justitiedepartementet) -

efter hörande av Lagrådet - att

riksdagen antar det i propositionen

framlagda förslaget till lag om ändring

i stiftelselagen (1994:1220).

Lagförslaget har intagits som bilaga 1

till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av

proposition 1996/97:22

1996/97:L1 av Erling Bager m.fl. (fp)

vari yrkas att riksdagen avslår

proposition 1996/97:22.

1996/97:L2 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)

vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens proposition 1996/97:22

Statliga stiftelser.

1996/97:L3 av Yvonne Ruwaida (mp) vari

yrkas

1. att riksdagen avslår proposition

1996/97:22,

2. att riksdagen beslutar att

regeringen skyndsamt återkommer med en

ny proposition i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1996/97:L4 av Carl Bildt m.fl. (m) vari

yrkas att riksdagen avslår regeringens

proposition 1996/97:22 Statliga

stiftelser i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1996/97:L5 av Inger Davidson m.fl. (kd)

vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att avslå

regeringens förslag till lag om ändring

i stiftelselagen (1994:1220).

1996/97:L6 av Andreas Carlgren m.fl. (c)

vari yrkas

2. att riksdagen med avslag på

regeringens förslag beslutar om sådan

ändring i stiftelselagen (1994:1220) att

en ny 6 kap. 4 a § föreskrivs med

följande lydelse: För en stiftelse som

har bildats av staten får regeringen

oberoende av andra bestämmelser i denna

lag besluta om sådan ändring av

stiftelseförordnandet, att högst en

tredjedel av styrelsens ledamöter får

utses och entledigas av regeringen eller

förvaltningsmyndighet under regeringen.

Yrkande 2 i motion 1996/97:L5 samt

yrkandena 1, 3 och 4 i motion 1996/97:L6

har överlämnats till

utbildningsutskottet. Yrkandena kommer

att behandlas tillsammans med

proposition 1995/96:5 Forskning och

samhälle i utbildningsutskottets

betänkande 1996/97:UbU3.

Motion väckt under den allmänna

motionstiden 1996/97

1996/97:L211 av Carl-Johan Wilson (fp)

vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens proposition 1996/97:22 om

statliga stiftelser.

Utskottet

Nuvarande ordning

Stiftelselagen (1994:1220) trädde i

kraft den 1 januari 1996 (prop.

1993/94:9, bet. LU12, rskr. 225).

Lagstiftningen föregicks av ett

synnerligen långvarigt

lagstiftningsarbete. En historik över

stiftelseinstitutet finns i

konstitutionsutskottets yttrande (se

bilaga 3). Före stiftelselagen fanns

inte någon generell lagstiftning om

stiftelser.

Stiftelselagen innehåller en

civilrättslig reglering av

stiftelseinstitutet samt bestämmelser om

tillsyn. Lagen gäller såväl för

stiftelser som har bildats av enskilda

som för stiftelser som har bildats av

staten eller andra offentliga organ.

I den civilrättsliga regleringen, som i

stora delar anknyter till äldre rätt,

återfinns den första legaldefinitionen

av begreppet stiftelse. Enligt denna

bildas en stiftelse genom att egendom

enligt ett förordnande av en eller flera

stiftare avskiljs för att varaktigt

förvaltas som en självständig

förmögenhet för ett bestämt ändamål.

Egendomen skall anses avskild när den

tagits om hand av någon som åtagit sig

att förvalta den i enlighet med

stiftelseförordnandet. Stiftelsen är en

juridisk person och för dess

förpliktelser svarar bara stiftelsens

tillgångar.

När det gäller förvaltningen skall

föreskrifterna i stiftelseförordnandet

följas, såvida dessa inte strider mot

någon bestämmelse i stiftelselagen.

Lagen innehåller bestämmelser om två

olika förvaltningsformer, nämligen egen

förvaltning respektive anknuten

förvaltning. Stiftaren får välja vilken

förvaltningsform som skall tillämpas.

Egen förvaltning innebär att

förvaltningsåtagandet har lämnats av en

eller flera fysiska personer. Dessa

bildar stiftelsens styrelse. Vid

anknuten förvaltning har

förvaltningsåtagandet lämnats av en

juridisk person. En sådan juridisk

person betecknas som stiftelsens

förvaltare. Om staten har lämnat ett

förvaltningsåtagande är dock stiftelsens

förvaltare den myndighet som har lämnat

åtagandet för statens räkning. Styrelsen

respektive förvaltaren svarar för att

föreskrifterna i stiftelseförordnandet

följs.

Om inte annat följer av

stiftelseförordnandet är det styrelsen

som utser och entledigar ledamöterna i

styrelsen (2 kap. 9 § första stycket).

Stiftaren kan alltså föreskriva i

stiftelseförordnandet att han själv

skall utse eller entlediga styrelsens

ledamöter eller utse ordföranden i

styrelsen. Stiftaren kan vidare

förbehålla sig rätt att utse eller

entlediga revisor och bestämma arvode åt

styrelsens ledamöter eller revisorerna.

När egen förvaltning föreligger skall

styrelsen därför inte svara för någon

åtgärd som i enlighet med

stiftelseförordnandet vidtagits av någon

annan än styrelsen i fråga om att utse

eller entlediga ledamöter i styrelsen

eller att utse eller entlediga

revisorer. Styrelsen eller förvaltaren

skall inte heller svara för åtgärd som i

enlighet med förordnandet vidtagits av

någon annan i fråga om att bestämma

arvode åt styrelseledamöterna,

förvaltaren eller revisorerna.

Vidare kan påpekas att stiftelselagen

inte hindrar att stiftaren genom

stiftelseförordnandet förbehåller sig

rätten att fortlöpande bestämma vilka

personer som skall ingå i stiftelsens

styrelse. Inte heller i övrigt

innehåller stiftelselagen några

bestämmelser som generellt begränsar

stiftarens inflytande över förvaltningen

av stiftelsen. Stiftelselagen innehåller

emellertid i några särskilt angivna fall

spärrar när det gäller vilket inflytande

stiftaren kan förbehålla sig. Styrelsen

för en stiftelse får inte bestå av

enbart stiftaren eller stiftarna.

Stiftaren får inte heller vara

förvaltare. Av 7 § lagen (1994:1221) om

införande av stiftelselagen (1994:1220),

införandelagen, följer dock att dessa

bestämmelser inte gäller i fall då

stiftaren eller stiftarna vid

stiftelselagens ikraftträdande ensamma

är styrelse eller stiftaren är

förvaltare för stiftelsen. Vidare

innehåller stiftelselagen bestämmelser

om jäv för styrelseledamöter och

förvaltare. Dessa bestämmelser gäller

även för stiftaren om han deltar i den

direkta förvaltningen. I lagen finns

även ett direkt förbud för stiftaren att

vara revisor. Stiftelselagens låneförbud

träffar också stiftaren. Sålunda får en

stiftelse inte lämna penninglån till

eller ställa säkerhet till förmån för

bl.a. stiftaren.

En stiftelse utgör en självständig

förmögenhet. Även ett aktiebolag kan i

och för sig betecknas som en

självständig förmögenhet. Stiftelsen har

emellertid ytterligare ett specifikt

drag som skiljer den från aktiebolaget.

Detta särdrag består i att varken den

som har tillskjutit egendom till en

stiftelse eller någon annan har någon

rätt till andel i stiftelsens

förmögenhetsmassa. En stiftelse har

således inte några ägare. Till skillnad

från aktiebolaget kan en stiftelse

därför karakteriseras inte bara som en

självständig utan även som en

självägande förmögenhet.

Av det förhållandet att stiftelsen är

en självägande förmögenhet följer att

den som önskar gynna sig själv i

ekonomiskt hänseende är hänvisad till

andra juridiska former än stiftelsen.

Ett förordnande som innebär att

stiftaren för egen del skall åtnjuta

den löpande avkastningen av den egendom

som stiftarens förmögenhetsdisposition

omfattar, är nämligen rättsligt sett att

se som ett rent uppdragsförhållande

mellan stiftaren och egendomens

mottagare. Grundsatsen om att stiftaren

inte kan använda stiftelseformen för att

främja sig själv i ekonomiskt hänseende

begränsar också stiftarens möjligheter

att påverka förvaltningen av stiftelsen.

Inte heller den personkrets till vars

förmån stiftelsen skall verka -

destinatärerna - har något inflytande

över förvaltningen. Denna kontrolleras i

stället bl.a. genom den offentliga

tillsyn som stiftelselagen föreskriver.

I 6 kap. stiftelselagen slås fast under

vilka förutsättningar föreskrifterna i

ett stiftelseförordnande får ändras

(permutation). I materiellt hänseende

innebär bestämmelserna härom i huvudsak

att föreskrifter i ett

stiftelseförordnande får ändras,

upphävas eller i särskilt fall

åsidosättas endast om sådana ändrade

förhållanden har inträtt att den

aktuella föreskriften på grund därav

inte längre kan följas eller har blivit

uppenbart onyttig eller uppenbart

stridande mot stiftarens avsikter eller

om det finns andra särskilda skäl (1 §

andra stycket). Vid en ändring av

föreskrifter om stiftelsens ändamål

skall vad som kan antas vara stiftarens

avsikt beaktas så långt som möjligt (1 §

tredje stycket). Frågor om permutation

prövas av Kammarkollegiet på ansökan av

stiftelsens styrelse eller av

förvaltaren. Kammarkollegiets beslut i

ett permutationsärende får överklagas

hos regeringen (2 §).

I 6 kap. 1 § finns en uppräkning av de

föreskrifter som omfattas av

permutationsordningen och som således

kräver beslut av Kammarkollegiet för

ändring. I första stycket anges att

styrelsen eller förvaltaren inte utan

tillstånd av Kammarkollegiet får ändra

eller upphäva eller i särskilt fall

åsidosätta föreskrifter i ett

förordnande som avser stiftelsens

ändamål (1 p.), hur stiftelsens

förmögenhet skall vara placerad (2 p.),

huruvida stiftelsen skall ha egen eller

anknuten förvaltning (3 p.), av vem en

styrelseledamot eller förvaltaren

entledigas eller utses eller hur

styrelsen skall vara sammansatt (4 p.),

styrelsens beslutsförhet eller

omröstningsförfarande (5 p.), arvode

till styrelsens ledamöter eller

förvaltaren (6 p.), räkenskaper eller

årsredovisning för stiftelsen (7 p.),

revision (8 p.), eller rätt att föra

talan om skadestånd för stiftelsen eller

om entledigande av styrelseledamot eller

förvaltare (9 p.).

Den beskrivna ordningen gäller dock

inte i det fall att stiftaren i

stiftelseförordnandet har tagit in ett

uttryckligt s.k. ändringsförbehåll,

innebärande att styrelsen eller

förvaltaren enligt en särskild

föreskrift har förbehållits rätten att

utan tillstånd av myndighet ändra,

upphäva eller åsidosätta särskilt

angivna föreskrifter i

stiftelseförordnandet som angår en annan

fråga än stiftelsens ändamål. I ett

sådant fall gäller inte några

restriktioner för styrelsens eller

förvaltarens rätt att besluta om ändring

m.m. (6 kap. 3 § första stycket). För

att ett beslut som har fattats med stöd

av ett ändringsförbehåll skall få

tillämpas krävs dock att beslutet

underställs tillsynsmyndigheten.

Beslutet blir gällande tre månader efter

det att underrättelse om beslutet har

inkommit till tillsynsmyndigheten,

såvida denna inte har förbjudit

styrelsen eller förvaltaren att tillämpa

beslutet. Ett sådant förbud får grundas

endast på den omständigheten att

beslutet strider mot stiftelselagen (6

kap. 4 §).

I fråga om stiftelser som har bildats

av eller tillsammans med staten, en

kommun, ett landsting eller en kyrklig

kommun beslutade riksdagen hösten 1995

vissa ändringar i införandelagen.

Ändringarna innebär att bestämmelserna i

6 kap. om ändring m.m. i

stiftelseförordnanden beträffande sådana

stiftelser ännu inte trätt i kraft. Av

den då aktuella propositionen framgick

att regeringen övervägde en annan

ordning när det gäller permutation i

stiftelser som har bildats av offentliga

rättssubjekt. Ändringarna i

införandelagen beslutades i syfte att

undvika att stiftelselagens bestämmelser

först börjar gälla för sådana stiftelser

och kort tid därefter ändras (prop.

1995/96:61, bet. LU7).

Några lagregler om ändring av

stiftelseförordnanden för stiftelser som

har bildats av offentligrättsliga

rättssubjekt gäller därför inte i dag.

Regeringen lämnar tillstånd efter en

icke lagbunden prövning till ändring av

sådana stiftelseförordnanden. Den

rättsliga grunden för denna regeringens

permutationsrätt har betecknats som en

konstitutionell sedvanerätt med

anknytning till området för allmän

civillag (se prop. 1972:8 s. 25). Som

närmare redovisats i

konstitutionsutskottets yttrande torde

det inte vara möjligt att närmare

fastställa vad gällande rätt innebär i

fråga om förutsättningarna för

permutation i stiftelser som bildats av

offentliga rättssubjekt (se bilaga 3).

Regeringens beslut i ett

permutationsärende kan prövas enligt

lagen (1988:205) om rättsprövning av

vissa förvaltningsbeslut (jfr prop.

1993/94:9 s. 84). Regeringsrätten kan

sålunda pröva om avgörandet strider mot

någon rättsregel.

Stiftelser bildade av staten

Det finns ett stort antal stiftelser som

har bildats av staten. Dessa har

kartlagts i olika sammanhang. I

betänkandet (SOU 1989:50) Stiftelser för

samverkan har gjorts en inventering av

stiftelser som har bildats för samverkan

mellan högskola och näringsliv. I

betänkandet (SOU 1994:147) Former för

statlig verksamhet finns en redovisning

av bl.a. statliga stiftelser som har

fått organisationsanslag. Vidare finns i

betänkandet (SOU 1995:93) Omprövning av

statliga åtaganden en beskrivning av

bl.a. statliga stiftelser som är

verksamma inom områdena kultur,

forskning och utveckling samt

organisationer med verksamhet i

utlandet. I det betänkandet redovisas

också sådana stiftelser som olika

myndigheter i strid mot bestämmelserna i

regeringsformen har bildat utan

tillstånd från statsmakterna. I

betänkandena lämnas också för några av

de statliga stiftelserna en närmare

beskrivning av stiftelsens stadgar och

verksamhet.

Under den föregående mandatperioden

bemyndigade riksdagen regeringen att med

de tidigare löntagarfondsmedlen som

kapital inrätta sammanlagt elva

stiftelser. I och med bildandet av dessa

stiftelser skedde en utskiftning av

kapital som förvaltades av de fem

löntagarfondsstyrelserna. Dessa

styrelser var statliga myndigheter som

ingick i Allmänna pensionsfondens (AP-

fondens) förvaltningsorganisation.

Bildandet av stiftelserna skedde i

olika omgångar under åren 1993 och 1994.

I en första omgång bildades två

stiftelser för strategisk respektive

miljöstrategisk forskning. I samband

därmed donerades medel till Stiftelsen

Riksbankens jubileumsfond. Därefter

bildades två s.k. stiftelsehögskolor,

Chalmers tekniska högskola och Högskolan

i Jönköping. Slutligen bildades

ytterligare fem forskningsstiftelser

samt en kulturstiftelse och en stiftelse

för innovationsstöd. En närmare

redogörelse för stiftelserna och de

beslut som ligger bakom deras tillkomst

finns i utbildningsutskottets yttrande

(se bilaga 4).

Valet av stiftelseformen motiverades av

stiftelsers oberoende ställning, förenad

med stiftelseförvaltningens bundenhet

till de av stiftaren givna ändamålen.

Enligt den dåvarande regeringen skulle

därigenom uppnås en stabilitet och

långsiktighet i verksamheten, av

betydelse för att främja de angivna

ändamålen. Vid utformandet av

stiftelseförordnandena eftersträvades i

enlighet med det syftet också en ordning

som skulle komma att säkerställa att

riksdag och regering inte har någon

fortsatt kontroll över

stiftelsekapitalet.

Enligt vad regeringen uppgett i

proposition 1996/97:5 Forskning och

samhälle uppgår stiftelsernas

sammanlagda kapital till betydligt mer

än 20 miljarder kronor.

Inrättandet av stiftelserna möttes av

principiella invändningar från den

dåvarande oppositionen, som motsatte sig

att verksamheten, till följd av valet av

stiftelseformen och utformningen av

stiftelseförordnandena, skulle komma att

undandras riksdagens och regeringens

inflytande. Medlen borde enligt

oppositionens mening i stället hanteras

i sådana former att offentlig insyn i

verksamheten och påverkan från

statsmakternas sida kunde åstadkommas i

största möjliga utsträckning.

Tidigare förslag

Vid utskottets behandling våren 1994 av

förslaget till stiftelselag gjordes

motionsledes gällande att det allmännas

inflytande över stiftelser som har

bildats av offentliga rättssubjekt kan

komma att beskäras genom lagens

bestämmelser och att detta kunde leda

till betänkliga följder. I en s-motion

framhölls sålunda beträffande kommunala

stiftelser att dessa tillkommit genom

politiska beslut och att därför

stiftelserna också borde kunna ändras

eller upphävas genom sådana beslut.

Kommunala stiftelser borde därför,

framhölls det i den då aktuella

motionen, undantas från

permutationsreglerna.

Med anledning av motionen anförde

lagutskottet i sitt av riksdagen

godkända betänkande 1993/94:LU12 att det

bör finnas garantier mot godtyckliga

ändringar m.m. av stiftelseförordnanden

och att det inte fanns något

principiellt skäl för att möjligheten

till sådana ändringar borde vara mindre

restriktiva i fråga om stiftelser

bildade av en kommun. Med det anförda

avstyrkte utskottet den då aktuella

motionen.

Den mer generella frågan om

stiftelseformens lämplighet när det

gäller att driva offentlig verksamhet

var föremål för riksdagsbehandling

hösten 1995. I enlighet med

lagutskottets hemställan godkände då

riksdagen ett förslag från regeringen

som innebär att när staten, tillsammans

med en annan part, engagerar sig i

verksamhet som är beroende av statligt

stöd detta skall ske främst genom att

ett aktiebolag eller en ideell förening

bildas (prop. 1995/96:61, bet. LU7).

Som tidigare redovisats aviserade

regeringen i proposition 1995/96:61

förslag om en annan ordning än den som

anges i stiftelselagen för ändring i

förordnanden för stiftelser som har

bildats av offentliga rättssubjekt. Inom

Justitiedepartementet hade då utarbetats

förslag till särskilda bestämmelser om

permutation av förordnanden för

stiftelser som har bildats av offentliga

rättssubjekt. Förslagen presenterades i

promemorian (Ds 1995:62) Statliga och

kommunala stiftelser - Det allmännas

fortsatta inflytande över stiftelser som

bildats genom politiska beslut. I

promemorian föreslogs särskilda

bestämmelser i stiftelselagen om

ändring, upphävande eller åsidosättande

i särskilt fall av föreskrifter i

stiftelseförordnanden för stiftelser som

bildats av staten, en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun.

Förslaget innebar att regeringen skall

kunna ändra sådana föreskrifter trots

att de förutsättningar som

stiftelselagen ställer upp för ändring

av enskildas stiftelseförordnanden inte

är uppfyllda. Föreskrifter om

stiftelsens ändamål skulle dock få

ändras endast om det krävdes för att

tillgodose angelägna allmänna intressen.

Promemorian remissbehandlades varvid

förslaget utsattes för en omfattande

kritik. Kritiken gick bl.a. ut på att

förslaget inte var förenligt med

bestämmelserna om egendomsskydd i

regeringsformen och Europakonventionen

till skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande

friheterna (Europakonventionen). Det

ansågs dock allmänt att de problem som

rörde egendomsskyddets omfattning bara

uppstod i fråga om äldre stiftelser,

dvs. stiftelser som bildats före

ikraftträdandet av de föreslagna

bestämmelserna. När det gäller framtida

stiftelser påpekades emellertid från en

del håll bl.a. att förslaget, om det

genomfördes, skulle leda till att det

uppkom en särskild stiftelsetyp av mera

osjälvständigt slag och att detta i sin

tur skulle föra med sig en osäkerhet om

vad som gäller för dessa stiftelser.

Promemorian lades till grund för en

lagrådsremiss, som beslutades den 23 maj

1996. Lagrådsremissens lagförslag

överensstämde i allt väsentligt med det

som lagts fram i promemorian. I

lagförslaget gjordes således skillnad

mellan å ena sidan ändring eller

upphävande av föreskrifter i

stiftelseförordnanden som angick frågor

enligt 6 kap. 1 § första stycket 2-9

stiftelselagen och å andra sidan ändring

av föreskrifter i stiftelseförordnanden

beträffande stiftelsens ändamål. I det

senare fallet skulle en ändring få ske

endast om det krävdes för att tillgodose

angelägna allmänna intressen .

I sitt yttrande över förslaget gick

Lagrådet bl.a. in på frågor om

förslagets förenlighet med

bestämmelserna om egendomsskydd i

regeringsformen och i

Europakonventionen. Enligt 2 kap. 18 §

första stycket regeringsformen skall

varje medborgares egendom vara tryggad

genom att ingen kan tvingas avstå sin

egendom till det allmänna eller till

någon enskild genom expropriation eller

annat sådant förfogande eller tåla att

det allmänna inskränker användningen av

mark eller byggnad utom när det krävs

för att tillgodose angelägna allmänna

intressen. Även Europakonventionen

innehåller, i tilläggsprotokollets

artikel 1, regler om skydd för

äganderätten. Där talas bl.a. om

egendomsberövande och om inskränkningar

i rätten att nyttja egendom.

När det gällde förslagets

grundlagsenlighet kom Lagrådet fram till

att övervägande skäl talade för att det

inte förelåg någon konflikt gentemot 2

kap. 18 § regeringsformen, men att saken

måste bedömas som tveksam. Detta

förhållande kunde enligt Lagrådet

åberopas som ett skäl mot att förslaget

genomfördes. Europakonventionen utgjorde

däremot, enligt Lagrådets mening, inget

hinder mot att det remitterade förslaget

lades till grund för lagstiftning.

Något som emellertid väckte Lagrådets

betänkligheter var de skillnader i

regelsystemet som skulle komma att

finnas mellan olika typer av stiftelser,

om förslaget genomfördes. De regler som

föreslogs i fråga om statliga och

kommunala stiftelser avvek enligt

Lagrådets uppfattning på väsentliga

punkter från de principer som i dag

gäller på stiftelseområdet. Lagrådet

pekade bl.a. på att den föreslagna

möjligheten att förändra

stiftelseändamålet stämde dåligt med det

grundläggande kravet enligt 1 kap. 2 §

stiftelselagen att egendom skall

avskiljas för att "varaktigt förvaltas

som en självständig förmögenhet för ett

bestämt ändamål". De föreslagna

bestämmelserna, främst rätten för

regeringen att ändra stiftelseändamålet,

innebar sammantagna enligt Lagrådets

mening att stiftelser bildade av

offentliga rättssubjekt skulle bli klart

mindre självständiga i förhållande till

stiftaren än de flesta andra stiftelser.

När det gällde stiftelser som har

bildats av en kommun, ett landsting

eller en kyrklig kommun framhöll

Lagrådet också att motiven för de

föreslagna bestämmelserna var

bristfälliga. Sammanfattningsvis

framhöll Lagrådet som sin mening att de

invändningar som kunde anföras mot

remissförslaget var av sådan art att

förslaget inte borde läggas till grund

för lagstiftning. Om man ville komma

till rätta med de missförhållanden som

man ansåg föreligga, borde andra vägar

prövas. En möjlighet som enligt

Lagrådets uppfattning kunde vara värd

att undersöka närmare var att låta

regeringen få möjlighet att påverka

stiftelseförordnanden endast beträffande

frågor som anges i 6 kap. 1 § första

stycket 2-9 stiftelselagen.

Propositionens förslag

I propositionen har Lagrådets kritiska

synpunkter i stor utsträckning beaktats.

Därtill har regeringen tagit fasta på

Lagrådets anvisningar om att en viss

annan väg kunde vara värd att pröva för

att åstadkomma det önskade resultatet.

Propositionens lagförslag har utformats

i enlighet med denna anvisning. I

propositionen föreslås sålunda i fråga

om stiftelser som har bildats av staten

att regeringen, även utan styrelsens

eller förvaltarens samtycke, skall kunna

ändra eller upphäva föreskrifter i

stiftelseförordnandet. Föreskrifter om

stiftelsens ändamål samt föreskrifter av

detaljnatur skall dock inte få ändras

eller upphävas. Det skall inte ställas

upp några särskilda materiella

förutsättningar för ändring eller

upphävande av sådana föreskrifter som

omfattas av förslaget. Regeringen skall

kunna pröva frågor om ändring eller

upphävande utan ansökan. De nya

reglerna, som föreslås träda i kraft den

1 januari 1997, avses gälla även

statliga stiftelser som har tillkommit

före ikraftträdandet.

Förslaget i propositionen avviker på

ett par viktiga punkter från förslaget i

lagrådsremissen. I propositionen tas

inte upp något förslag till särskilda

bestämmelser om ändring eller upphävande

av föreskrifter i stiftelseförordnandet

för stiftelser som har bildats av en

kommun, ett landsting eller en kyrklig

kommun. Förslaget i propositionen

omfattar således endast stiftelser som

har bildats av staten. I propositionen

föreslås inte heller några särskilda

bestämmelser om ändring av föreskrifter

i stiftelseförordnandet som avser

stiftelsens ändamål. Förslaget innebär

således att regeringen - med undantag

för sådana föreskrifter som tar sikte på

stiftelsens ändamål - skall kunna ändra

eller upphäva föreskrifter i

stiftelseförordnanden som gäller alla de

övriga frågor som enligt stiftelselagen

dels förutsätter ändrade förhållanden,

dels kräver särskilt tillstånd.

Förslaget omfattar således föreskrifter

om hur stiftelsens förmögenhet skall

vara placerad, huruvida stiftelsen skall

ha egen eller anknuten förvaltning, av

vem en styrelseledamot eller förvaltaren

utses eller entledigas eller hur

styrelsen skall vara sammansatt,

styrelsens beslutsförhet eller

omröstningsförfarande, arvode till

styrelsens ledamöter eller förvaltaren,

räkenskaper eller årsredovisning för

stiftelsen, revision samt rätten att

föra talan om skadestånd för stiftelsen

eller om entledigande av styrelseledamot

eller förvaltare.

I proposition 1996/97:5 Forskning och

samhälle har regeringen innevarande höst

lagt fram förslag om hur utnyttjandet av

befogenheterna enligt det förevarande

förslaget om ändringar i stiftelselagen

skall utnyttjas. I propositionen

(avsnitt 3.5) sägs att riktlinjerna

skall vara att stiftelseförordnandena

ändras så att regeringen utser och

entledigar ledamöterna i stiftelsernas

styrelser. Avsikten med sådana

förändringar anges vara att främja en

samordning mellan stiftelsernas insatser

och andra statliga insatser på främst

forskningens område, en satsning som

enligt regeringen är angelägen för att

de samlade insatserna skall ge största

möjliga utbyte. En sådan samordning

anses kunna frigöra resurser inom ramen

för statens budget. I

budgetpropositionen för år 1997 redogörs

närmare för vilka överväganden som

gjorts i det avseendet (prop. 1996/97:1

utg.omr. 16).

I den nu aktuella propositionen

redovisar regeringen de bedömningar som

gjorts i departementspromemorian (Ds

1995:62). Enligt promemorian kan det

sättas i fråga huruvida de

stiftelserättsliga grundsatserna -

principerna om ändamålets orubblighet

och att stiftelsens förvaltning inte får

vara beroende av sådana önskemål som

inte kommit till uttryck i

stiftelseförordnandet - till alla delar

bör upprätthållas vid alla typer av

stiftelser. När det gäller sådana som

har inrättats av det allmänna bör man

enligt promemorian beakta att det finns

ett starkt offentligt intresse av att

förvaltningen sker enligt riktlinjer

utformade med respekt för demokratiska

principer och för det allmännas bästa.

Särskilt när förvaltningen rör stora

belopp och avser väsentliga inslag i den

offentliga verksamheten är det

otillfredsställande att ansvariga

demokratiska institutioner saknar

möjlighet att påverka besluten under

lång, kanske obegränsad tid framåt.

Enligt promemorian kan förutsättningarna

för verksamheten i de statliga

stiftelserna ändras även när det inte är

fråga om sådana ändrade förhållanden som

utgör förutsättningar för permutation

enligt stiftelselagen. I de fall det är

styrelsens uppgift att utse och

entlediga styrelseledamöter är det

vidare inte möjligt för den vid varje

tillfälle rådande politiska ledningen

att påverka styrelsens sammansättning.

Enligt promemorian kan ett

stiftelseändamål uppnås på olika sätt.

Det kan därför ha stor betydelse för de

enskilda besluten vilka allmänna

värderingar som de grundas på. I

promemorian anförs vidare att det bl.a.

från demokratiska utgångspunkter är

rimligt att förvaltningen och

användningen av medel som varit allmänna

i någon mån kan styras fortlöpande av de

riktlinjer som anges av staten också

sedan medlen avskilts för att bilda en

självständig stiftelse. Från sådana

utgångspunkter är det också rimligt att

medlen även efter en stiftelsebildning

hanteras så att man kan garantera en

offentlig insyn i verksamheten.

I propositionen förklarar sig

regeringen ha samma uppfattning som

uttryckts i promemorian om behovet av

särskilda permutationsregler för

stiftelser som har bildats av staten.

Lagrådets yttrande

Lagutskottet beslöt den 24 september

1996 att inhämta Lagrådets yttrande över

propositionens lagförslag. Lagrådet

avgav sitt yttrande den 26 september

1996. Yttrandet har fogats som bilaga 2

till betänkandet.

I yttrandet konstaterar Lagrådet att

de tidigare framförda kritiska

synpunkterna i stor utsträckning numera

har tillgodosetts. Lagrådet pekar på att

de statliga stiftelserna även genom

propositionens förslag kommer att bli

mindre självständiga än många andra

stiftelser, men anser dock att det

knappast kan hävdas att de statliga

stiftelserna blir så osjälvständiga i

förhållande till stiftaren att

stiftelselagens grundläggande krav

därmed inte skulle vara uppfyllda.

Lagrådet säger sig inte vilja motsätta

sig att förslaget genomförs.

Motionerna

I samtliga sex motioner yrkas avslag på

propositionens förslag. I motion

1996/97:L4 av Carl Bildt m.fl. (m)

anförs att förslaget i praktiken innebär

en förmögenhetsöverföring av

stiftelsemedel av sådant slag att

regeringsformens regler om egendomsskydd

åsidosätts. Därmed är förslaget

oförenligt med såväl svensk grundlag som

Europakonventionen. Om förslaget antas

kommer staten genom regeringen att kunna

förfoga över de privata medel som finns

i de elva forskningsstiftelserna, som

bildats av medel ur de tidigare

löntagarfonderna. Motionärerna anför

vidare att det uttalade syftet med de

föreslagna förändringarna av

styrelsernas sammansättning och

stiftelsernas förvaltning är att statens

forskningspolitiska prioriteringar skall

gälla också för stiftelserna. Förslaget

innebär således, anför motionärerna, i

sak detsamma som regeringen tidigare

önskade uppnå genom att förändra

stiftelsernas ändamål. Härtill kommer

att förslaget enligt motionärernas

mening bryter mot grundläggande

stiftelserättsliga principer. Enligt

legaldefinitionen bildas en stiftelse

genom att egendom avskiljs för att

varaktigt förvaltas av en självständig

förmögenhet för ett bestämt ändamål.

Trots att stiftelsernas ändamål inte

ändras formellt i och med nuvarande

lagförslag så riskeras just ändamålet

med stiftelsernas självständiga

förmögenhetsförvaltning med regeringens

förslag. Enligt motionärernas mening

döljer inte regeringen sin ambition i

dessa hänseenden. Med hänvisning till

anförda yrkas i motionen att riksdagen

skall avslå propositionen.

Lars Leijonborg m.fl. (fp) framhåller i

motion 1996/97:L2 att redan de

civilrättsligt grundade invändningar som

kan riktas mot förslaget utgör

tillräckliga skäl för avslag.

Motionärerna menar att det förhållandet

att Lagrådet inte vill motsätta sig att

förslaget genomförs inte innebär att

Lagrådet inte hyser betänkligheter över

förslaget. I motionen kritiseras

särskilt att förslaget ger möjligheter

för regeringen att utse en majoritet av

styrelseledamöterna och att ändra

placeringen av stiftelsens förmögenhet

och förvaltning. Särskilt mot bakgrund

av att regeringen inte ens försöker

dölja att lagändringen endast tillkommer

för att den skall få makt över

forskningsstiftelsernas pengar är risken

för kringgående av stiftelsernas

ändamålsbestämmelser enligt

motionärernas mening uppenbar. I

motionen yrkas att riksdagen skall avslå

propositionen.

Också i motion 1996/97:L5 av Inger

Davidsson m.fl. (kd) yrkas att riksdagen

skall avslå propositionen. I motionen

anförs att det är orimligt att

regeringen utan styrelsens eller

förvaltarens samtycke skall kunna ändra

föreskrifter i ett stiftelseförordnande.

Motionärerna menar att regeringens

förslag strider mot de principer som bär

upp stiftelsebegreppet.

Yvonne Ruwaida (mp) anser i motion

1996/97:L3 att man bör eftersträva en

viss insyn i och inflytande över

stiftelserna, dock utan att regeringen

direkt skall kunna styra anslagen från

stiftelserna. Tydliga garantier måste

enligt motionären ges om att

stiftelsernas verksamhet sköts i

enlighet med svensk forskningspolitisk

tradition, dvs. förändringar i

forskningspolitiken skall ske genom

riksdagsbeslut och inte genom direkta

ingripanden från regeringen. I motionen

yrkas avslag på propositionen (yrkande

1). Vidare begärs att regeringen skall

återkomma med ett nytt förslag i

enlighet med vad som anförts i motionen

(yrkande 2).

I motion 1996/97:L6 av Andreas Carlgren

m.fl. (c) anförs att det saknas

anledning att låta statens inflytande

över stiftelserna omfatta även frågor om

förmögenhetsplacering, beslutsförhet och

omröstning i styrelsen, arvode,

räkenskaper, revision, m.m., vilket allt

omfattas av regeringens förslag. Efter

som forskningen är en långsiktig

verksamhet, bör inriktningen inte kunna

ändras vid varje regeringsskifte.

Regeringen bör ha rätt att utse

ledamöter i stiftelsernas styrelser, men

av nämnda skäl endast beträffande en

minoritet av styrelseposterna.

Motionärerna begär i enlighet härmed att

riksdagen, med avslag på propositionens

förslag, skall besluta om sådan ändring

i stiftelselagen att staten, oberoende

av andra bestämmelser i stiftelselagen,

skall kunna besluta om en sådan ändring

i ett stiftelseförordnande att högst en

tredjedel av styrelsens ledamöter får

utses och entledigas av regeringen eller

förvaltningsmyndighet under regeringen

(yrkande 2).

I två motioner tas upp frågor som

gäller Chalmers och Högskolan i

Jönköping. I motion 1996/97:L1 anför

Erling Bager m.fl. (fp) att villkoren

för Chalmers och Högskolan i Jönköping

inte bör förändras. När dessa högskolor

den 1 juli 1994 överfördes till

stiftelseform inleddes, enligt

motionärerna, en intensiv verksamhet för

att med bibehållen samhällsroll anpassa

arbetsformerna till de nya

förutsättningarna. Det sätt som

stiftelseförordnandet föreskriver

beträffande styrelsens tillsättning ger

synnerligen goda förutsättningar för att

styrelsens arbete alltid skall präglas

av oberoende och frihet. Förordnandet

medger även att styrelsen utan

intressekonflikter kan arbeta med hög

grad av professionalitet och verka för

högskolornas bästa. Motionärerna är

övertygade om att stiftelsebildningen av

Chalmers och Högskolan i Jönköping redan

på den korta tid som förflutit givit

värdefulla vinster. I motionen yrkas att

riksdagen skall avslå propositionen.

Carl-Johan Wilson (fp) anför i motion

1996/97:L211 att det är angeläget att de

båda stiftelsehögskolorna, Chalmers

tekniska högskola och Högskolan i

Jönköping, utan störningar får verka i

sina nya arbetsformer. Den nuvarande

förvaltningsformen innebär att ett mer

differentierat högskolesystem prövas i

Sverige. Enligt motionärens mening vore

det av värde för alla intressenter, inte

minst för regeringen, att kunna studera

hur en friare förvaltningsform påverkar

arbetsformer, arbetstrivsel,

studieprestationer och

forskningsresultat vid en högskola. I

motionen yrkas att riksdagen skall avslå

propositionen.

Utskottets ställningstaganden

När riksdagen för endast två och ett

halvt år sedan hade att ta ställning

till förslaget till stiftelselag,

ställde sig utskottet bakom den tidigare

ej lagfästa definitionen av

stiftelsebegreppet och framhöll

samtidigt att denna definition intar en

central plats i lagen. Utskottet pekade

i det sammanhanget på dels att

definitionen av detta begrepp

fastställer ramarna för vilka

förmögenhetsbildningar som skall

omfattas av lagen, dels att begreppet

kommer att ligga till grund för

tillämpligheten av det civilrättsliga

regelsystemet i övrigt (se bet.

1993/94:LU12 s. 8).

Enligt utskottets mening är det från

skilda utgångspunkter angeläget att så

långt som möjligt slå vakt om de

centrala principer som bär upp

stiftelsebegreppet. Det gäller särskilt

kravet på ett bestämt ändamål för

stiftelsen, kravet på en avskild

förmögenhet av varaktig natur samt

kravet på självständighet. Principerna

om att stiftelseförordnandet skall ligga

fast och att stiftelseförvaltningen

skall vara självständig i förhållande

till sådana önskemål från stiftaren som

inte har kommit till uttryck i

stiftelseförordnandet är - såsom också

framhållits i propositionen - en viktig

förutsättning bl.a. för att stiftelserna

skall åtnjuta ställning som

självständiga juridiska personer. Vidare

ligger det enligt utskottet ett särskilt

värde i att slå vakt om ett enhetligt

stiftelsebegrepp. Om inte tungt vägande

skäl talar för annat, bör därför enligt

utskottets mening samma regelsystem

gälla för alla stiftelser, oberoende av

om de tillkommit på enskilt eller

offentligt initiativ.

Trots de skäl som kan anföras för att

de stiftelserättsliga principerna skall

respekteras, är det utskottets

uppfattning att principerna självfallet

inte bör upprätthållas till vilket pris

som helst. Exempelvis måste de

stiftelserättsliga principerna rimligen

få stå tillbaka i de fall det skulle

visa sig att de kommer i konflikt med

grundläggande demokratiska principer.

Enligt regeringens bedömning är

stiftelseförordnandena när det gäller de

flesta statliga stiftelserna utformade

så att de tillfredsställer intresset av

att förvaltningen sker enligt

demokratiska principer och för det

allmännas bästa. Det finns också skäl

att anta att en offentlig insyn är

garanterad i de flesta statliga

stiftelserna. För flertalet av de

statliga stiftelserna finns det därför

enligt regeringen inte något behov av

andra permutationsregler än de som finns

i 6 kap. stiftelselagen. Behovet av

särskilda permutationsbestämmelser

uppkommer däremot i de fall där bristen

på demokratiskt inflytande är besvärande

samtidigt som förvaltningen rör stora

belopp och avser väsentliga inslag i den

offentliga verksamheten. Enligt

regeringen är behovet av särskilda

permutationsregler starkt, även mot

bakgrund av att de kan komma att

tillämpas i endast ett litet antal fall.

I sammanhanget framhålls att

lagbestämmelser om permutation bör ges

en generell avfattning och att de bör

gälla även för statliga stiftelser som

bildas i framtiden.

Utbildningsutskottet har i sitt

yttrande delat regeringens bedömning och

anser att det förslag som regeringen nu

lagt fram om ändring i stiftelselagen är

väl ägnat att tillgodose intresset av

offentlig insyn och demokratiskt

inflytande. Utbildningsutskottet har

därför förordat att lagutskottet

tillstyrker regeringens förslag.

Enligt lagutskottets mening har de skäl

som redovisats i propositionen till stöd

för förslaget en sådan tyngd att

särskilda permutationsregler för

stiftelser som har bildats av staten bör

komma till stånd. Uppenbarligen kan

stiftelseformen, som den är reglerad i

stiftelselagen, utnyttjas inte bara för

att avskilja offentliga medel för en

självständig förvaltning utan också för

att samtidigt förhindra att denna

förvaltning senare skall kunna påverkas

genom politiska ställningstaganden i

demokratisk ordning. Det är därför

utskottets uppfattning att det finns ett

uppenbart behov av särskilda

permutationsregler för stiftelser som

har bildats av staten. I sammanhanget

vill utskottet vidare framhålla att en

användning av stiftelseformen på det

sätt som skett över huvud taget inte

synes ha beaktats under den långa

lagstiftningsprocess som föregick

antagandet av stiftelselagen. Nuvarande

reglers ändamålsenlighet med avseende på

sådana statliga stiftelser som det nu är

fråga om torde därför aldrig tidigare ha

övervägs. Om förekomsten av sådana

stiftelser hade varit en realitet att

beakta i lagstiftningsarbetet finns det

enligt utskottets mening anledning att

på goda grunder anta att

permutationsreglerna hade fått en

annorlunda utformning. Utskottet anser

mot bakgrund av det anförda att

effekterna av den nuvarande ordningen

varken kan ha varit avsedda eller

önskvärda.

Vidare vill utskottet framhålla, såsom

också påpekats i propositionen och av

Lagrådet, att stiftelselagen redan i dag

är tillämplig på stiftelser, särskilt

äldre sådana, i vilka stiftaren har ett

inte obetydligt inflytande över

förvaltningen. Lagutskottet ansluter sig

till Lagrådets bedömning att det bl.a.

mot den bakgrunden knappast kan hävdas

att de statliga stiftelserna blir så

osjälvständiga i förhållande till

stiftelsen att stiftelselagens

grundläggande krav därmed inte skulle

vara uppfyllda.

I linje med vad som tidigare anförts

anser utskottet att de särskilda

permutationsreglerna för de statliga

stiftelserna inte bör vara mer

omfattande än vad som är nödvändigt för

att uppnå det önskvärda syftet.

Utskottet konstaterar att

stiftelseförordnandets

ändamålsbestämmelse inte omfattas av

förslaget. I övriga delar av ett

stiftelseförordnande bör emellertid

regeringen kunna fatta beslut om

permutation i den utsträckning som krävs

i det enskilda fallet. Lagutskottet

delar utbildningsutskottets uppfattning

att regeringens förslag är väl ägnat att

tillgodose intresset av offentlig insyn

och demokratiskt inflytande och anser

sig därför inte kunna förorda en sådan

begränsad lösning som föreslås i motion

1996/97:L6. Vad som anförts i de övriga

motionerna utgör enligt lagutskottets

mening inte skäl för att riksdagen på

stiftelserättsliga grunder skall avslå

propositionen.

Därmed övergår utskottet till att

behandla frågan om vilken betydelse

regeringsformen och Europakonventionen

har i detta sammanhang - ett spörsmål

som särskilt tagits upp i motion

1996/97:L4. Utskottet konstaterar därvid

att förslaget i den nu aktuella

propositionen i två hänseenden skiljer

sig från det som lades fram i

lagrådsremissen. Dels omfattade det

förra förslaget även stiftelser som

bildats av en kommun, ett landsting

eller en kyrklig kommun, dels innebar

det att även föreskrifter om en

stiftelses ändamål skulle kunna ändras,

under förutsättning att detta krävs för

att tillgodose angelägna allmänna

intressen.

Regeringen har i propositionen som en

grundläggande utgångspunkt vid

bedömningen av lagförslagets

grundlagsenlighet framhållit att

förslaget inte gör det möjligt att

överföra äganderätten till stiftelsernas

tillgångar till staten eller någon

annan. Det blir således inte fråga om

att avstå egendom på sätt som anges i 2

kap. 18 § första stycket

regeringsformen. Regeringen framhåller

att den nyligen tillkomna

grundlagsregeln måste tolkas efter sin

ordalydelse. Vad gäller äganderätten ger

också Europakonventionen utrymme för

begränsningar av ägarens rättigheter

genom kontroll av användning av egendom

i enlighet med det allmänna intresset.

När det gäller att bedöma om förslaget

innefattar egendomsberövande enligt

Europakonventionen anser regeringen att

i allt väsentligt samma omständigheter

gör sig gällande som vid prövningen av

om förslaget innebär expropriativt

förfogande enligt 2 kap. 18 §

regeringsformen.

Konstitutionsutskottet har i sitt

yttrande till lagutskottet behandlat

frågan huruvida förslaget är förenligt

med regeringsformens och

Europakonventionens bestämmelser om

skyddet för äganderätten. Som slutsats

av sina överväganden har

konstitutionsutskottet uttalat att

förslaget inte står i strid med dessa

bestämmelser. I de skilda frågor som gör

sig gällande i sammanhanget har

konstitutionsutskottet helt anslutit sig

till den bedömning som redovisas i

propositionen. Därvid har utskottet

bl.a. framhållit att förslaget inte kan

anses innebära ett egendomsberövande,

särskilt som det inte omfattar

möjligheten att ändra stiftelsens

ändamål. När det gäller regeringens

möjlighet att bestämma över och

kontrollera användningen av en

stiftelses förmögenhet enligt förslaget

anser konstitutionsutskottet, i likhet

med regeringen, att regeringens

handlingsfrihet begränsas av

stiftelselagens tvingande bestämmelser

och vissa stiftelserättsliga

grundsatser.

Mot bakgrund av konstitutionsutskottets

ställningstaganden kan lagutskottet från

sina utgångspunkter inte finna skäl att

förespråka ett annat synsätt än det som

regeringen redovisar i propositionen.

Utskottet delar således regeringens

bedömning att förslaget, sådant det

slutligen utformats, inte kan anses stå

i strid med regeringsformens och

Europakonventionens bestämmelser om

skydd för äganderätten.

Med anledning av de i motionerna

1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L4 och

1996/97:L211 uttalade farhågorna om att

stiftelsernas ändamålsbestämmelser

kommer att kringås vill lagutskottet

erinra om att regeringen i proposition

1996/97:5, som tidigare redovisats,

uttalat att riktlinjen vid ändringar av

stiftelseförordnandet skall vara att

regeringen skall utse och entlediga

ledamöterna i stiftelsernas styrelse.

Som Lagrådet påpekat i sitt yttrande

till lagutskottet blir det inte möjligt

att med stöd av de föreslagna

bestämmelserna ändra

förvaltningsföreskrifterna så att

styrelsen eller förvaltaren fråntas det

grundläggande förvaltningsansvaret.

Avsikten är inte heller att regeringen

skall lägga sig i den löpande

förvaltningen av de aktuella

stiftelserna. Stiftelseförvaltningen

kommer således även efter ett

permutationsförfarande att bedrivas i

enlighet med grundläggande

stiftelserättsliga principer.

Lagutskottet utgår också från att

regeringen vid handläggningen av

enskilda permutationsärenden kommer att

vinnlägga sig om att inte göra större

ändringar i stiftelseförordnandena än

vad som är oundgängligen nödvändigt för

att uppnå den enligt regeringen avsedda

effekten, nämligen att säkerställa ett

demokratiskt inflytande över stiftelsens

förvaltning.

Utskottet anser mot bakgrund av det

anförda att förslaget bör genomföras.

Ställningstagandet innebär att utskottet

avstyrker bifall till motionerna

1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3,

1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1,

1996/97:L6 yrkande 2 samt 1996/97:L211.

I enlighet med vad Lagrådet föreslagit

förordar utskottet en redaktionell

ändring i propositionens förslag till

lagtext. Utskottets förslag framgår av

bilaga 5.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande statliga

stiftelser

att riksdagen med avslag på

motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,

1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5

yrkande 1, 1996/97:L6 yrkande 2 och

1996/97:L211 antar regeringens

förslag till lag om ändring i

stiftelselagen (1994:1220) med den

ändringen att 6 kap. 4 a § erhåller i

bilaga 5 som Utskottets förslag

betecknade lydelse.

res. 1 (m, fp)

res. 2 (c)

res. 3 (mp)

Stockholm den 19 november 1996

På lagutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson

(c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad

(s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg

(s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg

(m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson

(s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding

Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja

Linderborg (v), Tomas Högström (m),

Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson

(c) och Kerstin Kristiansson (s).

Reservationer

1. Statliga stiftelser

Rolf Dahlberg (m), Stig Rindborg (m),

Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson

(fp) och Tomas Högström (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 12 börjar med När riksdagen

och på s. 15 slutar med bilaga 5 bort

ha följande lydelse:

Utskottet kan konstatera att det

förslag som regeringen nu lägger fram i

huvudsak bygger på förslaget i den

remitterade promemorian, och förslaget i

regeringens lagrådsremiss. Trots att det

nu framlagda förslaget i viss mån har

mildrats till följd av Lagrådets kritik,

är det utskottets uppfattning att de

principiellt tunga invändningar som

Lagrådet riktade mot det tidigare

förslaget i hög grad är relevanta även

med avseende på propositionens

lagförslag.

När det gäller frågan om förslagets

grundlagsenlighet bör framhållas att det

först nu finns ett mer fullständigt

underlag för bedömningen. Regeringen har

nämligen numera lämnat besked om hur den

avser att utnyttja de långt gående

befogenheter som de föreslagna

permutationsreglerna innebär. Detta

underlag fanns inte då Lagrådet

granskade regeringens lagrådsremiss.

Beklagligtvis har Lagrådet i sitt

yttrande över granskningen av

propositionens lagförslag inte uttalat

sig med utgångspunkt i hur regeringen

avser att utnyttja de nya reglerna.

Regeringen har i

forskningspropositionen deklarerat sin

avsikt att genom permutation ändra

stiftelseförordnandena i de stiftelser

som har bildats med löntagarfondsmedel

så att regeringen i fortsättningen skall

utse och entlediga ledamöterna i

stiftelsernas styrelser. Avsikten med

detta anges vara att främja samordningen

mellan stiftelsernas verksamhet och

statliga insatser på forskningens

område. Enligt regeringens bedömning

kommer resurser därigenom att kunna

frigöras inom ramen för statens budget

för angelägna nysatsningar eller för en

förstärkning av budgeten (prop.

1996/97:5 s. 46). I årets

budgetproposition föreslås stora

neddragningar på områden som har

anknytning till stiftelsernas

verksamhet. Sålunda föreslås för

budgetåret 1977 generella besparingar på

grundutbildnings- och forskningsanslagen

om 710 miljoner kronor, vara 340

miljoner hänför sig till

forskningsråden. När det gäller anslagen

till forskningsråden och

Forskningsrådsnämnden, vilkas anslag

föreslås minskade med cirka 14 %, anför

regeringen att huvuddelen av de

föreslagna besparingarna skall

kompenseras genom medel från de s.k.

löntagarfondsstiftelserna (prop.

1996/97:1 utg.område 16, se s. 148).

Den omständigheten att ett genomförande

av förslaget banar väg för regeringen

att få så stor kontroll över

stiftelsernas förvaltning att den kan

utnyttja dess tillgångar till

finansiering av verksamheter som i annat

fall skulle ha finansierats med

anslagsmedel, är en viktig omständighet

som måste tas med i bedömningen av

förslagets förenlighet med skyddet för

äganderätten i 2 kap. 18 §

regeringsformen. Att den nu nämnda

omständigheten i hög grad har bäring

också på frågan hur förslaget förhåller

sig till de grundläggande

stiftelserättsliga principerna

återkommer utskottet till i det

följande.

Det bör enligt utskottet klart utsägas

att alla stiftelser är att betrakta som

självständiga förmögenheter, oberoende

av om de har tillkommit på privat eller

på offentligt initiativ. När ett

avskiljande av en förmögenhet har skett

för en varaktig förvaltning i enlighet

med ett bestämt ändamål har en

självständig och självägande förmögenhet

skapats. Det är därför i grunden fel,

och därtill vilseledande, att på det

sätt som görs i propositionen tala om

statliga stiftelser. Dessa stiftelser

skall, från alla rättsliga

utgångspunkter, kunna hävda sin

självständighet på samma grunder som

varje annan stiftelse. Därav följer att

även i statliga stiftelser,

stiftelseförmögenheterna måste ses som

privata medel.

Det anförda leder utskottet till

slutsatsen att förslaget öppnar

möjligheterna för ett förfogande över

privata stiftelsemedel som är oförenligt

med regeringsformens skydd för

äganderätten. Förslaget strider därmed

mot svensk grundlag, men också mot

Europakonventionen. Propositionen skall

således redan av detta skäl avslås.

Utskottet övergår till att behandla de

civilrättsliga aspekterna på regeringens

förslag.

Enligt utskottets mening är det från

skilda utgångspunkter angeläget att slå

vakt om de centrala principer som bär

upp stiftelsebegreppet. Det gäller

särskilt kravet på ett bestämt ändamål

för stiftelsen, kravet på en avskild

förmögenhet av varaktig natur samt

kravet på självständighet. Principerna

om att stiftelseförordnandet skall ligga

fast och att stiftelseförvaltningen

skall hanteras självständigt i

förhållande till sådana önskemål från

stiftaren som inte har kommit till

uttryck i stiftelseförordnandet är -

såsom också framhålls i propositionen -

en viktig förutsättning bl.a. för att

stiftelserna skall åtnjuta en ställning

som självständiga juridiska personer.

Vidare ligger det enligt utskottet ett

särskilt värde i att slå vakt om ett

enhetligt stiftelsebegrepp. Samma

regelsystem bör av olika skäl gälla för

alla stiftelser, oberoende av om de

tillkommit på enskilt eller på

offentligt initiativ.

Som tidigare redovisats anförde

Lagrådet i sitt yttrande över

regeringens lagrådsremiss att det kunde

hävdas att lagförslaget innebar ett

alltför stort brott mot de allmänna

stiftelserättsliga principerna och att

det av det skälet rent av kan sättas i

fråga om stiftelser bildade av

offentliga rättssubjekt i fortsättningen

skulle komma att falla under

stiftelselagens stiftelsebegrepp.

När det gäller propositionens

lagförslag har Lagrådet ansett att det

knappast kan hävdas att de statliga

stiftelserna, om förslaget genomförs,

blir så osjälvständiga i förhållande

till stiftaren att stiftelselagens

grundläggande krav därmed inte skulle

vara uppfyllda.

Utskottet är av uppfattningen att samma

principiella invändningar kan riktas mot

propositionens lagförslag från

stiftelserättsliga utgångspunkter som de

som Lagrådet anförde mot

lagrådsremissens förslag. I sammanhanget

bör vidare vägas in att regeringen,

enligt vad som tidigare redovisats, i

andra propositioner har deklarerat på

vilket sätt och i vilket syfte de

föreslagna permutationsreglerna skall

användas. Om även dessa omständigheter

beaktas är det nämligen enligt

utskottets mening uppenbart att

förslaget så allvarligt kränker

grundläggande stiftelserättsliga

principer att de statliga stiftelser som

de föreslagna permutationsreglerna

kommer att tillämpas på därefter inte

längre kan anses vara stiftelser i

stiftelselagens mening.

Utskottet vill i detta sammanhang

återknyta till vad som redovisats i det

tidigare avsnittet om gällande ordning i

fråga om begreppet självägande

förmögenhet (se s. 4). Där sägs att av

det förhållandet att stiftelsen är en

självägande förmögenhet följer att den

som önskar gynna sig själv i ekonomiskt

hänseende är hänvisad till andra

juridiska former än stiftelsen. Vidare

framhålls bl.a. att grundsatsen att

stiftaren inte får använda

stiftelseformen för att främja sig själv

i ekonomiskt hänseende begränsar

stiftarens möjlighet att påverka

förvaltningen av stiftelsen.

Att staten (stiftaren), om förslaget

genomförs, kommer att använda

stiftelsemedel för att finansiera

verksamheter som staten eljest skulle ha

finansierat genom anslag står enligt

utskottets mening i strid med en bärande

stiftelserättslig grundsats. Ett sådant

förfaringssätt innebär i själva verket

ett kringgående av förbudet att utnyttja

stiftelseformen för att tillgodose

stiftarens egna ekonomiska intressen.

Det kan därför inte råda någon tvekan om

att en stiftelse som blir föremål för

permutation med stöd av de föreslagna

reglerna och som därefter hanteras i

enlighet med regeringens uttalade

avsikter måste anses ha förlorat sin

status som stiftelse i stiftelselagens

mening.

Det bör vidare framhållas att

regeringen varken i förevarande

proposition eller i annat sammanhang

angett skälen för att lagförslaget

omfattar - bortsett från

ändamålsbestämmelserna - samtliga typer

av ingrepp i stiftelseförordnandena som

enligt lagen är omgärdade med krav på

formella permutationsbeslut. Detta

framstår som anmärkningsvärt eftersom

regeringen, enligt vad som anförts i

forskningspropositionen, anser att

befogenheten att utse och entlediga

ledamöterna i stiftelsernas styrelse är

tillräcklig för att åstadkomma det av

regeringen eftersträvade resultatet.

Även vad utskottet har anfört från rent

stiftelserättsliga utgångspunkter utgör

således skäl att avslå propositionen.

Med stöd av det anförda förordar

utskottet att riksdagen, med bifall till

motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,

1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4,

1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211

samt med avslag på motionerna 1996/97:L3

yrkande 2 och 1996/97:L6 yrkande 2,

avslår proposition 1996/97:22.

dels att utskottets hemställan bort ha

följande lydelse:

beträffande statliga stiftelser

att riksdagen med bifall till

motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,

1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4,

1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211

samt med avslag på motionerna

1996/97:L3 yrkande 2 och 1996/97:L6

yrkande 2 avslår regeringens förslag

till lag om ändring i stiftelselagen

(1994:1220),

2. Statliga stiftelser

Agne Hansson och Birgitta Carlsson (båda

c) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 12 börjar med När riksdagen

och på s. 15 slutar med bilaga 5 bort

ha följande lydelse:

När det först gäller förslagets

grundlagsenlighet kan utskottet

konstatera att det förslag som

regeringen lägger fram i propositionen i

allt väsentligt bygger på det förslag

som tidigare presenterades i den

remitterade promemorian och som också

återfanns i regeringens lagrådsremiss.

Lagrådet har, när det gäller

propositionens förslag, sagt sig inte

vilja motsätta sig att det genomförs.

Lagrådet har dock inte närmare gått in

på hur det nya förslaget förhåller sig

till regeringsformen och till

Europakonventionen.

Även om förslaget inte längre omfattar

möjligheten att genom permutationsbeslut

ändra stiftelseändamålet, ger det enligt

utskottets mening ändå stora möjligheter

för regeringen att gå in i de av staten

bildade stiftelserna och styra

användningen av dess tillgångar och

därigenom i praktiken indirekt påverka

också ändamålsbestämmelserna. Av förslag

och uttalanden i forsknings- och

budgetpropositionerna framgår att detta

också är avsikten när det gäller de

forskningsstiftelser som inrättats med

s.k. löntagarfondsmedel.

Om förslaget genomförs, innebär det att

regeringen på eget initiativ kommer att

kunna fatta beslut om ändring i

stiftelseförordnandena i alla de

hänseenden - förutom

ändamålsbestämmelserna - som enligt

lagen nu är omgärdade med krav på

permutationsbeslut. Det är utskottets

uppfattning att effekterna av förslaget

kan innebära att det i praktiken blir

fråga om en sådan förmögenhetsöverföring

att förslaget måste anses stå i strid

med bestämmelserna om skyddet för

äganderätten i 2 kap. 18 §

regeringsformen och i

Europakonventionen. Redan av detta skäl

bör en annan lösning väljas än den

regeringen föreslår.

När det gäller de civilrättsliga

aspekterna på propositionens förslag kan

utskottet konstatera att de förändringar

som regeringen föreslår är av så

genomgripande natur att de äventyrar

tilltron till stiftelseinstitutet.

Principen om stiftelsernas självständiga

roll och en fristående förvaltning av

stiftelsemedlen måste även

fortsättningsvis hävdas. Utskottet, som

kan konstatera att Lagrådet har visat

förståelse för de rättspolitiska skäl

som ligger bakom regeringens förslag,

finner att regeringens förslag innebär

alltför långtgående förändringar i

stiftelserätten för att kunna

accepteras.

Forskning är en verksamhet som måste

kunna bedrivas konsekvent och

långsiktigt. Förutsättningarna och den

närmare inriktningen av verksamheten bör

därför inte kunna ändras vid varje

regeringsskifte. Utskottet kan inte

heller mot den bakgrunden acceptera

regeringens alltför långtgående förslag.

Enligt utskottets mening är det dock

från demokratiska utgångspunkter rimligt

att regeringen skall kunna utse vissa av

ledamöterna i de statliga stiftelserna.

Det ingrepp i stiftelselagens regler om

permutation som är motiverade för att

åstadkomma detta får enligt utskottets

mening dock inte vara mer omfattande än

vad som oundgängligen krävs för att

säkerställa den offentliga insyn i

stiftelsernas verksamhet som krävs från

demokratiska utgångspunkter. Utifrån det

synsättet är det är enligt utskottets

mening en lämplig avvägning att högst en

tredjedel av styrelsernas ledamöter kan

utses och entledigas av regeringen.

Enligt utskottets mening finns det

således inte anledning att regeringens

befogenheter att på eget initiativ

genomföra permutation av

stiftelseförordnandena skall ha den

omfattning som föreslås i propositionen.

Detta gäller särskilt frågorna som val

av förvaltningsform,

förmögenhetsplaceringen, beslutsförhet

och omröstning i styrelsen, arvode,

räkenskaper revision m.m. Om regeringen

skulle ges en obegränsad rätt att

förfoga över stiftelseförordnandena i

den föreslagna omfattningen finns det

enligt utskottet en uppenbar risk för

att stiftelsernas självständighet

allvarligt äventyras. Därtill kommer att

det i ett läge med starka politiska

motsättningar kan befaras att varje

regeringsskifte får genomgripande

följder för stiftelserna. En sådan

ordning strider mot grundtanken med

stiftelseinstitutet.

Mot bakgrund av det anförda förordar

utskottet att stiftelselagen ändras så

att regeringen ges möjlighet att, i

fråga om stiftelser bildade av staten,

genom permutation ändra

stiftelseförordnandena så att regeringen

får rätt att utse och entlediga högst en

tredjedel av styrelsernas ledamöter. En

sådan begränsad befogenhet för

regeringen att på eget initiativ

genomdriva ändringar i

stiftelseförordnandena kan inte anses

stå i konflikt med regeringsformens och

Europakonventionens skydd för

äganderätten.

Till följd av det sagda förordar

utskottet att riksdagen med bifall till

motion 1996/97:L6 yrkande 2 och med

avslag på motionerna 1996/97:L1,

1996/97:L2, 1996/97:L3, 1996/97:L4,

1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211

antar ett i bilaga 6 framlagt förslag

till ändring i stiftelselagen.

dels att utskottets hemställan bort ha

följande lydelse:

beträffande statliga stiftelser

att riksdagen med bifall till motion

1996/97:L6 yrkande 2 och med avslag

på motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,

1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5

yrkande 1 och 1996/97:L211 antar

regeringens förslag till lag om

ändring i stiftelselagen (1994:1220)

med den ändringen att 6 kap. 4 a §

erhåller i bilaga 6 som

Reservanternas förslag betecknade

lydelse,

3. Statliga stiftelser

Yvonne Ruwaida (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 13 början med Enligt

regeringens och på s. 15 slutar med

bilaga 5 bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening bör en viss

offentlig insyn och påverkan etableras i

de statliga stiftelserna. Däremot bör

det enligt utskottets uppfattning inte

komma i fråga att, i enlighet med

propositionens förslag, regeringen skall

använda de demokratiska styrmedlen för

att själv gå in och styra anslagen från

dessa stiftelser. Det måste garanteras

att stiftelseförordnandena inte kan

ändras på ett sådant sätt att

stiftelsernas medelstilldelande

verksamhet kan komma att hanteras i

strid med svensk forskningspolitisk

tradition. Stiftelserna bör enligt

utskottet ha en ställning som motsvarar

den som andra jämförbara instanser på

forskningsområdet har. Regeringen bör

därför återkomma till riksdagen med ett

nytt förslag i enlighet med det sagda.

Detta bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

Till följd av det anförda förordar

utskottet att riksdagen bifaller

motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,

1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4,

1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211

samt avslår propositionen och motion

1996/97: L6 yrkande 2. Vad utskottet

anfört om ett nytt förslag bör riksdagen

med bifall till motion 1996/97:L3

yrkande 2 som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha

följande lydelse:

beträffande statliga stiftelser

att riksdagen

dels med bifall till motionerna

1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3

yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5

yrkande 1 och 1996/97:L211 och med

avslag på motion 1996/97:L6 yrkande 2

avslår regeringens förslag till lag

om ändring i stiftelselagen

(1994:1220)

dels med bifall till motion

1996/97:L3 yrkande 2 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om ändring i

stiftelselagen (1994:1220)

Härigenom föreskrivs att det i

stiftelselagen (1994:1220) skall införas

en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt

närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik

av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ändring m.m. i

fråga om statliga

stiftelser

6 kap.

4 a §

I fråga om en

stiftelse som har

bildats av staten

får regeringen även

utan styrelsens

eller förvaltarens

samtycke och trots

vad som sägs i 1 §

i ett enskilt fall

ändra eller upphäva

föreskrifter i

stiftelseförordnand

et som angår sådana

frågor som anges i

1 § första stycket

2-9.

Regeringen får

pröva frågor om

ändring eller

upphävande enligt

första stycket utan

ansökan.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari

1997.

Utdrag ur Lagrådets protokoll den 26

september 1996

Lagrådet

Närvarande: justitierådet Staffan

Magnusson, f.d. presidenten i

Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg,

regeringsrådet Leif Lindstam.

Riksdagens lagutskott har den 24

september 1996 beslutat inhämta

Lagrådets yttrande över lagförslaget i

proposition 1996/97:22 Statliga

stiftelser.

Ärendet har inför Lagrådet föredragits

av hovrättsassessorn Mats Dahl.

Remissen föranleder följande yttrande

av Lagrådet:

Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att

inhämta Lagrådets yttrande över ett

förslag till lag om ändring i

stiftelselagen. Förslaget innebar att

det i stiftelselagen skulle föras in

särskilda bestämmelser om ändring eller

upphävande av föreskrifter i

stiftelseförordnanden för stiftelser

bildade av staten, en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun.

Regeringen skulle kunna ändra eller

upphäva sådana föreskrifter, trots att

de förutsättningar som stiftelselagen

annars ställer upp för ändring av

föreskrifter i stiftelseförordnanden

inte var uppfyllda.

I lagförslaget gjordes skillnad mellan

å ena sidan ändring eller upphävande av

föreskrifter i stiftelseförordnanden som

angick frågor enligt 6 kap. 1 § första

stycket 2-9 stiftelselagen och å andra

sidan ändring av föreskrifter i

stiftelseförordnanden beträffande

stiftelsens ändamål. I det senare fallet

skulle en ändring få ske endast om det

krävdes för att tillgodose "angelägna

allmänna intressen".

Till de frågor som anges i 6 kap. 1 §

första stycket 2-9 stiftelselagen hör

bl.a. frågor om hur stiftelsens

förmögenhet skall vara placerad (punkt

2), av vem en styrelseledamot entledigas

eller utses eller hur styrelsen skall

vara sammansatt (punkt 4) och styrelsens

beslutförhet eller omröstningsförfarande

(punkt 5).

Lagrådet avgav yttrande över förslaget

den 4 juni 1996. I yttrandet gick

Lagrådet bl.a. in på frågorna om

förslagets förenligt med bestämmelserna

om egendomsskydd i 2 kap. 18 §

regeringsformen och i

Europakonventionen. När det gällde

förslagets grundlagsenlighet kom

Lagrådet fram till att övervägande skäl

talade för att det inte förelåg någon

konflikt gentemot 2 kap. 18 §

regeringsformen men att saken måste

bedömas som tveksam. Redan detta

förhållande kunde enligt Lagrådets

mening åberopas som ett skäl mot att

förslaget genomfördes.

Vad beträffar Europakonventionen fann

Lagrådet att den inte utgjorde något

hinder mot att det remitterade förslaget

lades till grund för lagstiftning.

Något som emellertid väckte Lagrådets

betänkligheter var de skillnader i

regelsystemet som skulle komma att

finnas mellan olika typer av stiftelser,

om förslaget genomfördes. De regler som

föreslogs i fråga om statliga och

kommunala stiftelser avvek enligt

Lagrådets uppfattning på väsentliga

punkter från de principer som i dag

gäller på stiftelseområdet. Lagrådet

pekade bl.a. på att den föreslagna

möjligheten att förändra

stiftelseändamålet stämde dåligt med det

grundläggande kravet enligt 1 kap. 2 §

stiftelselagen att egendom skall

avskiljas för att "varaktigt förvaltas

som en självständig förmögenhet för ett

bestämt ändamål".

De föreslagna bestämmelserna, främst

rätten för regeringen att ändra

stiftelseändamålet, innebar sammantagna

enligt Lagrådets mening att stiftelser

bildade av offentliga rättssubjekt

skulle bli klart mindre självständiga i

förhållande till stiftaren än de flesta

andra stiftelser. När det gällde

stiftelser som har bildats av en kommun,

ett landsting eller en kyrklig kommun

framhöll Lagrådet också att motiven för

de föreslagna bestämmelserna var

bristfälliga.

Sammanfattningsvis framhöll Lagrådet

som sin mening att de invändningar som

kunde anföras mot remissförslaget var av

sådan art att förslaget inte borde

läggas till grund för lagstiftning. Om

man ville komma till rätta med de

missförhållanden som man ansåg

föreligga, borde andra vägar prövas. En

möjlighet som enligt Lagrådets

uppfattning kunde vara värd att

undersöka närmare var att låta

regeringen få möjlighet att påverka

stiftelseförordnanden endast beträffande

frågor som anges i 6 kap. 1 § första

stycket 2-9 stiftelselagen.

I den proposition som nu har förelagts

riksdagen har Lagrådets kritiska

synpunkter i stor utsträckning

tillgodosett. Möjligheten för regeringen

att påverka en stiftelses ändamål har

sålunda utgått. Vidare handlar

propositionens lagförslag enbart om

stiftelser som har bildats av staten.

Kvar är möjligheten för regeringen att,

såvitt gäller statliga stiftelser, ändra

eller upphäva föreskrifter i

stiftelseförordnanden beträffande sådana

frågor som anges i 6 kap. 1 § första

stycket 2-9 stiftelselagen. Även med en

såpass begränsad möjlighet för

regeringen att påverka

stiftelseförordnandena torde de statliga

stiftelserna bli mindre självständiga än

många andra stiftelser. Det bör å andra

sidan beaktas att, som har framhållits i

propositionen, stiftelselagen redan i

dag är tillämplig på stiftelser,

särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren

har ett inte obetydligt inflytande över

förvaltningen. Mot bl.a. den bakgrunden

kan det knappast hävdas att de statliga

stiftelserna, om det nu aktuella

lagförslaget genomförs, blir så

osjälvständiga i förhållande till

stiftaren att stiftelselagens

grundläggande krav därmed inte skulle

vara uppfyllda.

Av betydelse är också att det inte blir

möjligt att med stöd av de föreslagna

bestämmelserna ändra

förvaltningsföreskrifterna så att

styrelsen eller förvaltaren fråntas det

grundläggande förvaltningsansvaret.

Avsikten är inte heller att regeringen

skall kunna lägga sig i den löpande

förvaltningen av de aktuella

stiftelserna.

Med hänsyn till vad som nu har sagts

och under hänvisning även till vad

Lagrådet anförde i sitt tidigare

yttrande vill Lagrådet inte motsätta sig

att det aktuella förslaget genomförs.

I den föreslagna lagtexten sägs bl.a.

att regeringen "i ett enskilt fall" kan

ändra eller upphäva sådana föreskrifter

som det är fråga om.

Av författningskommentaren framgår att

uttrycket "i ett enskilt fall" används

för att markera att det inte skall

kunna fattas generella

permutationsbeslut för flera stiftelser.

Enligt Lagrådets mening torde det

emellertid följa av lagtexten att sådana

beslut inte kan fattas, även om orden "i

ett enskilt fall" tas bort. Till detta

kommer att uttrycket kan missuppfattas

(jfr inledningen till 6 kap. 1 § första

stycket, där det talas om åsidosättande

av föreskrifter "i särskilt fall").

Eventuellt skulle första stycket i den

föreslagna paragrafen kunna formuleras

på följande sätt:

"Är det fråga om en stiftelse som har

bildats av staten, får regeringen

beträffande den stiftelsen, även utan

styrelsens eller förvaltarens samtycke

och trots vad som sägs i 1 §, ändra

eller upphäva föreskrifter i

stiftelseförordnandet som angår sådana

frågor som anges i 1 § första stycket 2-

9."

Konstitutionsutskottets yttrande

1996/97:KU4y

Ändring i stiftelselagen

Till lagutskottet

Lagutskottet har den 24 september 1996

berett konstitutionsutskottet tillfälle

att yttra sig över proposition

1996/97:22 Statliga stiftelser jämte

motioner med anledning av propositionen.

Konstitutionsutskottet skall enligt 4

kap. 4 § RO bereda ärenden som rör

grundlagarna och riksdagsordningen.

Utskottet skall därutöver enligt 4.6.1

RO bereda ärenden bl.a. om lagstiftning

i konstitutionella och allmänt

förvaltningsrättsliga ämnen.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt

yttrande till frågan om lagförslaget är

förenligt med regeringsformens och

Europakonventionens skydd för

äganderätten.

Utskottet

Lagstiftning om stiftelser m.m.

Definition m.m.

För stiftelser gäller - med visst

undantag - sedan den 1 januari 1996

stiftelselagen (1994:1220).

I stiftelselagen anges, i anslutning

till äldre rätt, att en stiftelse bildas

genom att egendom enligt förordnande av

en eller flera stiftare avskiljs för att

varaktigt förvaltas som en självständig

förmögenhet för ett bestämt ändamål.

En stiftelse har således ingen ägare,

utan den karakteriseras som en

självständig och självägande

förmögenhet, som stiftaren inte har

någon rätt att bestämma över utöver vad

som föreskrivits i

stiftelseförordnandet. En

stiftelserättslig grundsats är att

stiftaren inte skall kunna använda

stiftelseformen för att främja sig själv

i ekonomiskt hänseende.

En förmögenhetsbildning som har

tillkommit före stiftelselagens

ikraftträdande anses också som en

stiftelse enligt stiftelselagen, om den

närmast före stiftelselagens

ikraftträdande uppfyllde de krav som

stiftelselagen ställer på

stiftelsebildning, se lagen (1994:1221)

om införande av stiftelselagen

(införandelagen). Utgångspunkten för

denna bestämmelse är att sådana

förmögenhetsbildningar som kanske sedan

länge behandlats som stiftelser av

domstolar eller andra myndigheter inte

till följd av stiftelselagen skall

förlora sin status som stiftelse. En

äldre förmögenhetsbildning kan således

anses som en stiftelse trots att den

närmast före ikraftträdandet inte

uppfyller alla stiftelselagens krav på

stiftelsebildning. Ett sådant fall kan

vara att förmögenhetsbildningen uppfyllt

stiftelselagens krav på

stiftelsebildning utom vad avser kravet

på att besittningen av den egendom som

förmögenhetsdispositionen omfattar har

övergått på den som lämnat

förvaltningsåtagandet.

Historik över stiftelseinstitutet

Allmänt

I propositionen till stiftelselagen

(prop. 1993/94:9 s. 46) uttalas om det

dittills gällande rättsläget följande.

Stiftelserna i Sverige har stor

betydelse för vårt samhälle. Vi har ett

mycket stort antal stiftelser och det är

betydande värden som handhas av dem.

Många av stiftelserna ger ekonomiskt

stöd till samhällsnyttig verksamhet,

ibland i stor omfattning.

Samtidigt är det så att rättsläget i

Sverige beträffande stiftelser präglas

av osäkerhet. Redan förutsättningarna

för att det skall föreligga en stiftelse

är oklara, vilket naturligtvis är en

nackdel för den som exempelvis genom

testamente vill tillskapa en stiftelse.

Det är ibland också oklart vem som

ansvarar för förvaltningen av stiftelsen

och vad ansvaret närmare innebär i olika

avseenden, exempelvis i

placeringsfrågor. Oklarheten i dessa

frågor är en nackdel inte bara för dem

som tillskapar och förvaltar stiftelser

utan också för utomstående som vidtar

rättshandlingar gentemot stiftelser. För

dessa är det också besvärande att det

saknas tidsenliga regler om t.ex.

bokföring, offentlig årsredovisning och

revision i fråga om stiftelser. Även för

att trygga stiftelsers fortbestånd är

det angeläget med regler i nu nämnda

frågor.

Den självständiga och självägande

förmögenhet som en stiftelse utgör är en

juridisk företeelse med gamla anor i

vårt land. Redan under den allra första

kristna tiden infördes hit bruket att

för framtiden anslå egendom för olika

ändamål. Före reformationen avsattes

betydande förmögenheter framför allt

till förmån för kyrkan och den sjuk- och

fattigvård som kyrkan då bedrev. Efter

reformationen var donationsviljan till

en början främst inriktad på

undervisningsområdet för att under 1700-

talet även komma att omfatta omsorgen om

landets fattiga. Mot slutet av 1800-

talet växte det fram ett alltjämt

bestående intresse för donationer i

syfte att främja högre utbildning och

vetenskaplig forskning. (Henning Isoz,

Stiftelselagen, Ny juridik 1:96)

En historik över stiftelseinstitutet i

svensk rätt ges i Henrik Hessler, Om

stiftelser, 1952.

I historiken hänvisas inledningsvis

till ett av Lagkommittén år 1826

framlagt förslag till allmän civillag,

som innehöll ett förslag om testamente

till fromma stiftelser eller andra

inrättningar eller testamentsförordnande

om sådan ny stiftelse eller inrättning.

Vidare pekas på att vid flera riksdagar

under 1800-talet väcktes förslag om

allmänna bestämmelser rörande tillsyn

och kontroll över stiftelser. Efter

hemställan av 1897 års riksdag

utarbetades också ett förslag till lag

om tillsyn över vissa stiftelser.

Förslaget innehöll inte några

bestämmelser om vad som skulle förstås

med stiftelse, om villkoren för deras

upprättande, om deras rättsliga

ställning m.m. Det ansågs därför kunna

komma att medföra osäkerhet, och en

kommitté tillsattes år 1901 med uppdrag

att utarbeta bestämmelser om vården och

förvaltningen av s.k. fromma stiftelser.

Kommittén framlade år 1903 ett

betänkande med förslag till lag om

offentligen erkända stiftelser, vilket

avsåg en uttömmande civilrättslig

reglering av stiftelserna. För att vinna

offentligt erkännande skulle en

stiftelse ha stadgar stadfästa av Kungl.

Maj:t eller KB.

Frågan om stiftelselagstiftning vilade

därefter i åtskilliga år. Efter

framställning från 1913 års riksdag

tillkallades år 1915 en sakkunnig för

fortsatt behandling av frågan. Denne

framlade år 1922 förslag till lag om

offentligen erkända stiftelser.

Förslaget byggde i huvudsak på samma

principer som 1903 års förslag.

Bestämmelser om stiftelser begärdes på

nytt av 1926 års riksdag, och år 1928

utarbetades ett förslag till lag om

stiftelser för allmännyttigt ändamål.

Huvudsyftet med lagen var att åstadkomma

kontroll över stiftelser.

Privaträttsliga föreskrifter hade

upptagits endast i den mån de ansetts

utgöra en nödvändig förutsättning för de

föreslagna kontrollbestämmelserna. Vid

behandlingen av detta förslag ansåg

Lagrådet att kravet på en grundlig och

allsidig utredning angående de nu

levande stiftelsernas ursprung,

utveckling och nuvarande verksamhet inte

var tillgodosett.

Med anledning av kritiken från Lagrådet

utarbetades ett nytt förslag, som var av

ren tillsynskaraktär. Förslaget lades

fram för 1929 års riksdag och blev

antaget, se lagen (1929:116) om tillsyn

över stiftelser, tillsynslagen.

Hessler kommenterar denna

lagstiftningshistorik sålunda.

StL:s [Tillsynslagens] tillkomsthistoria

utgör onekligen ett exempel på hur lång

och mödosam vägen fram till

lagbestämmelser inom ett rättsområde kan

vara och hur jämförelsevis blygsamt

resultatet till sist kan bli. Måhända

får detta i förevarande fall ses som ett

uttryck för en i och för sig hälsosam

motvilja mot ingripande med lagreglering

i rättsförhållanden, där behovet därav

icke varit ställt utom tvivel. Men

därjämte utgör nog

stiftelselagstiftningens historia ett

belägg för att man här rör sig på ett

svårt område. Stiftelsen kan förefalla

som ett ganska enhetligt och avgränsat

rättsinstitut. Men vid en närmare

undersökning visar det sig, att

gränsområdena mot rättsbildningar, som i

allmänhet icke benämnas stiftelser, äro

långt ifrån klara och otvetydiga.

Permutation

Med permutation avses ett förfarande,

varigenom offentlig myndighet vid

ändrade förhållanden medger att

bestämmelser som har getts av enskilda i

gåvobrev, testamenten, stiftelseurkunder

och liknande handlingar får ändras,

eller medger att undantag får göras för

visst fall från vad som är föreskrivet i

sådan handling.

Under förarbetena till tillsynslagen

diskuterades om den borde innehålla

bestämmelser om permutation, och förslag

till sådana bestämmelser utarbetades

också. Dessa utsattes emellertid för

stark kritik och frågan fick falla. Som

skäl härför åberopades i huvudsak att

det var svårt att i lagtext precisera

förutsättningarna för permutationsrätt

och dess begränsningar samt att den

gällande ordningen inte var förenad med

några olägenheter utan väl ägnad att på

ett ändamålsenligt sätt tillgodose

uppkommande behov av förändringar i

stiftelser.

Även under förarbetena till 1930 års

lagstiftning om testamente diskuterades

frågan om en reglering av

permutationsrätten. Lagberedningen fann

emellertid att detaljerade bestämmelser

inte kunde uppställas med hänsyn till de

skiftande förhållanden under vilka

permutation kan förekomma. Vidare ansåg

beredningen betänkligheter möta att

överlämna denna grannlaga befogenhet

till annan myndighet än Kungl. Maj:t.

Frågan om lagstiftning aktualiserades

senare av Departementsutredningen (Ju

1964:58) som enligt sina direktiv hade

till uppgift att undersöka möjligheterna

till delegering av ärenden som handlades

av Kungl. Maj:t. Utredningen behandlade

i en promemoria 1971 beslutanderätten i

permutationsärenden och lade fram

förslag rörande delegering av dessa

ärenden.

Utskottet återkommer till diskussionen

inför 1972 års permutationslag nedan i

samband med redogörelsen för nuvarande

ordning för ändring av

stiftelseförordnanden.

Förvaltningen av en stiftelse

En stiftelse kan antingen ha ett eget

ledningsorgan - en styrelse - och

således egen förvaltning eller förvaltas

av en annan juridisk person som

förvaltare, dvs. anknuten förvaltning.

Dven en stiftelse med anknuten

förvaltning har en styrelse. I motsats

till vad som är fallet i fråga om

fristående stiftelser är dock styrelsen

för en anknuten stiftelse inte särskilt

inrättad för stiftelsen. Som styrelse

för en anknutet förvaltad stiftelse

betraktas nämligen styrelsen för den

juridiska person som i sin egenskap av

adressat för stiftarens

förmögenhetsdisposition har uppdraget

att handha förvaltningen av stiftelsen

eller, om adressaten är staten eller en

kommun, en viss statlig eller kommunal

myndighet.

I stiftelselagen finns både tvingande

och dispositiva regler om stiftelsens

förvaltning. De dispositiva reglerna

gäller om inte annat föreskrivs i

stiftelseförordnandet, medan de

tvingande gäller oberoende av vad

stiftarna föreskrivit i

stiftelseförordnandet.

Bakgrunden till att vissa regler gjorts

tvingande är hänsyn till stiftarens

borgenärer och till utomstående som

ingår rättshandlingar med stiftelsen

samt till rimliga krav på rättslig

stadga i systemet.

Styrelsen - vid anknuten förvaltning

förvaltaren - skall svara för bl.a. att

föreskrifterna i stiftelseförordnandet

följs, att förmögenheten är placerad på

ett godtagbart sätt i den mån det inte

följer av stiftelseförordnandet hur den

skall vara placerad, att stiftelsen har

ett namn och att stiftelsen fullgör sin

bokförings- och

årsredovisningsskyldighet.

Styrelsen resp. förvaltaren företräder

stiftelsen gentemot utomstående.

I fråga om styrelsens sammansättning

gäller, om inte annat följer av

stiftelseförordnandet, att det är

styrelsen själv som utser och entledigar

ledamöterna.

Stiftaren eller stiftarna kan inte

ensamma bilda styrelse vid själva

stiftelsebildningen, och styrelsen för

en stiftelse får inte heller senare

bestå av enbart stiftaren eller

stiftarna.

Stiftelser som utövar näringsverksamhet

är bokföringsskyldiga. Samma krav ställs

bl.a. på stiftelser som helt eller

delvis bildats av staten. Stiftelser som

är bokföringsskyldiga skall också

upprätta årsredovisning, som skall vara

offentligt tillgänglig.

Stiftelser som är

årsredovisningsskyldiga skall ha minst

en auktoriserad eller godkänd revisor,

och i stiftelser med riktigt stora

förmögenheter skall minst en revisor

vara auktoriserad.

Eftersom endast stiftelsens tillgångar

kan tas i anspråk för stiftelsens

skulder, finns det i stiftelselagen

vissa bestämmelser till skydd för tredje

man. Efterlevnaden av sådana

bestämmelser sanktioneras med

skadeståndsbestämmelser för ledamöter i

stiftelsestyrelser respektive förvaltare

av stiftelser samt för revisorer.

Ändring av stiftelseförordnanden

Ändring av stiftelseförordnanden kan,

som ovan berörts, inte göras utan

vidare. Bestämmelser om sådan ändring

finns numera i 6 kap. stiftelselagen. De

nyheter som stiftelselagen medför är

bl.a. att av stiftaren i förordnandet

uppställda förbehåll om befogenhet för

någon annan än styrelsen eller

förvaltaren att ensidigt ändra eller

upphäva föreskrifterna i

stiftelseförordnandet inte har någon

rättsverkan. En annan nyhet är att det

utan undantag är stiftelsens styrelse

eller förvaltare som ytterst svarar för

stiftelsens beslut i frågor om ändring

m.m.

För stiftelser som har bildats av eller

tillsammans med staten, en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun skall

bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen

tillämpas först fr.o.m. den 1 januari

1997. För dessa stiftelser gäller

således i detta avseende samma ordning

som tidigare.

Stiftelselagens bestämmelser om

permutation är således inte ännu direkt

tillämpliga på de stiftelser som

omfattas av propositionen. För

sammanhangets skull redogörs här för

förutsättningarna för ändring av

stiftelseförordnanden enligt

stiftelselagen.

Bestämmelserna innebär att föreskrifter

i ett stiftelseförordnande får ändras,

upphävas eller i särskilt fall

åsidosättas endast om sådana ändrade

förhållanden inträtt att den aktuella

föreskriften på grund därav inte längre

kan följas eller har blivit uppenbart

onyttiga eller uppenbart stridande mot

stiftarens avsikter eller om det finns

andra särskilda skäl. Ändring kan enligt

6 kap. 1 § första stycket avse

1. stiftelsens ändamål,

2. hur stiftelsens förmögenhet skall

vara placerad,

3. huruvida stiftelsen skall ha egen

eller anknuten förvaltning,

4. av vem en styrelseledamot eller

förvaltaren entledigas eller utses eller

hur styrelsen skall vara sammansatt,

5. styrelsens beslutförhet eller

omröstningsförfarande,

6. arvode till styrelsens ledamöter

eller förvaltaren,

7. räkenskaper eller årsredovisning för

stiftelsen,

8. revision, eller

9. rätt att föra talan om skadestånd

till stiftelsen eller om entledigande av

styrelseledamot eller förvaltare.

Vid ändring av föreskrifter om

stiftelsens ändamål skall vad som kan

antas ha varit stiftarens avsikt beaktas

så långt möjligt.

Utöver dessa materiella förutsättningar

gäller också i formellt hänseende att

tillstånd skall ges av behörig

myndighet, dvs. Kammarkollegiet. Det är

bara stiftelsens styrelse eller

förvaltare som för stiftelsens räkning

får ansöka om tillstånd till ändringen.

Vad som nu sagts om förutsättningarna

för ändring m.m. gäller i den mån inte

annat följer av stiftelseförordnandet.

Där kan nämligen stiftaren med giltig

verkan föreskriva att styrelsen eller

förvaltaren får ändra föreskrifterna i

förordnandet utan tillstånd av

myndighet. En sådan föreskrift i

förordnandet får emellertid enligt

stiftelselagen inte avse stiftelsens

ändamål.

För stiftelseförordnanden som meddelats

av enskilda gällde tidigare

permutationslagen (1972:205). Efter

stiftelselagens ikraftträdande har den

tillämpning endast i begränsad

utsträckning.

Permutationslagen innebär att tillstånd

till permutation kan ges om en

bestämmelse i stiftelseförordnandet på

grund av ändrade förhållanden inte

längre kan iakttas eller blivit

uppenbart onyttig eller uppenbart

stridande mot utfärdarens avsikter eller

om det annars finns särskilt skäl. I

fråga om ändring av stiftelsens ändamål

föreskrivs i permutationslagen att det

nya ändamålet så nära som möjligt skall

motsvara det ursprungliga. Ansökan om

permutation kan göras inte bara av

stiftelsens företrädare utan även av

stiftaren eller personer som ingår i

stiftelsens destinatärskrets. Om ansökan

gjorts av annan än stiftelsens

företrädare, bör denne beredas tillfälle

att yttra sig i ärendet, och motsvarande

gäller stiftaren själv.

Om inte annat följer av

stiftelseförordnandet kan en föreskrift

som stiftaren har meddelat i

stiftelseförordnandet endast ändras

eller upphävas eller åsidosättas för

särskilt fall om det i materiellt

avseende föreligger tillräckliga

förutsättningar för detta och om det i

formellt avseende finns tillstånd av

myndighet. För att ett förbehåll som

avser stiftelsens ändamålsföreskrifter

skall vara giltigt anses det vara ett

krav att rätten att ändra m.m gjorts

beroende av att en viss händelse

inträffar som den beslutsberättigade

inte kan råda över. - När det gäller

stiftelseförordnanden som meddelats av

enskilda regleras såväl de materiella

som de formella förutsättningarna för

ändring m.m. i permutationslagen. För

övriga fall saknas lagbestämmelser men

det ankommer på regeringen att pröva

frågan om tillstånd.

Beträffande äldre stiftelser, dvs.

stiftelser som har bildats innan

stiftelselagen trädde i kraft, finns

särskilda bestämmelser i införandelagen.

En bestämmelse i ett förordnande för en

sådan stiftelse som innebär att någon

får ändra, upphäva eller i särskilt fall

åsidosätta en av stiftaren meddelad

föreskrift avseende stiftelsen, skall ha

samma giltighet som enligt äldre rätt.

Permutationslagen har, som nyss nämnts,

aldrig varit direkt tillämplig på

stiftelseförordnanden som bildats av

offentliga rättssubjekt. Den nuvarande

ordningen för dessa innebär att

regeringen lämnar tillstånd till sådan

ändring efter en icke lagbunden prövning

(prop. 1995/96:61 s. 13, bet.

1995/96:LU7 s. 11).

Om innebörden av denna icke lagbundna

prövning kan följande sägas.

I propositionen till permutationslagen

(prop. 1972:8) påpekas att, när

föreskrifter om förfogandet över eller

förvaltningen av viss egendom meddelats

i en stiftelseurkund, kan det uppstå

behov av att jämka dessa föreskrifter.

Detta behov kan hänga samman med

samhällsutvecklingen på det område som

berörs av förordnandet, förändringar i

destinatärskretsens omfattning eller i

egendomens värde som lett till att det

är omöjligt eller inte meningsfullt

eller skulle strida mot syftet med

förordnandet att strikt iaktta de

ursprungligen meddelade föreskrifterna.

I de fall då den grundläggande urkunden

inte innehåller några anvisningar om hur

ändring i föreskrifterna skall ske,

anges det i propositionen att Kungl.

Maj:t sedan gammalt ansetts ha

befogenhet att genom beslut om s.k.

permutation medge sådan ändring.

Utredningen som föregick

permutationslagen ansåg att den nya

lagstiftningen borde begränsas till

frågan om beslutskompetensens fördelning

och att lagen alltså inte borde

innehålla materiella regler om

permutation. Skälet till det var att det

vid en reglering i detalj av

förutsättningarna för permutation inte

gick att ta hänsyn till framtida

förändringar i samhället. Detta innebär

att man i den praktiska tillämpningen

kunde möta permutationsärenden, där de

synpunkter som ligger till grund för

lagen i och för sig motiverade jämkning

men där permutation likväl inte gick att

genomföra, därför att lagen inte täckte

den aktuella situationen. Sådana ärenden

skulle då behöva underställas riksdagen

eller också måste lagen ändras.

Konstitutionella skäl kunde inte enligt

utredningen anses kräva att flyttning av

beslutanderätt i permutationsärenden

kombinerades med materiella lagregler om

permutation. Behövliga anvisningar i

materiellt hänseende borde i stället med

stöd av bemyndigande i lagen kunna

meddelas av Kungl. Maj:t.

Föredragande statsrådet ansåg

emellertid, med hänsyn till att

permutationsinstitutet onekligen lämnar

möjlighet till väsentliga ingripanden i

enskildas dispositioner, att

permutationsrätten i sina huvuddrag

borde regleras i lag. En bestämmelse i

lagen om tryggande av pensionsutfästelse

m.m. kunde härvid tjäna som mönster.

Någon detaljerad författningsreglering

av förutsättningarna för permutation

borde däremot inte komma i fråga.

Härtill var ärendena alltför disparata,

och vidare var det angeläget att inte

genom utförliga bestämmelser låsa

rättsutvecklingen.

I propositionen anges vidare att någon

allmän lagstiftning om permutation inte

fanns. Olika meningar hade yppats om den

rättsliga grunden för Kungl. Maj:ts

permutationsrätt, men den ståndpunkten

hade godtagits att beteckna den som en

konstitutionell sedvanerätt med

anknytning till området för allmän

civillag.

Genom permutationslagen kom således

förutsättningarna för permutation att

anges i lag såvitt avsåg stiftelser som

bildats av enskilda, medan det

dittillsvarande ej lagreglerade

tillståndet bestod för stiftelser som

bildats av offentliga rättssubjekt.

Beträffande permutation av

stiftelseförordnanden som har meddelats

av offentliga rättssubjekt anges i den

nu aktuella propositionen (prop.

1996/97:22 s. 11) följande.

När det gäller frågan om vilka krav som

i övrigt ställs i formellt hänseende är

rättsläget oklart. Så mycket är dock

klart att frågan om permutation kan tas

upp på ansökan. Behöriga att ansöka

torde i vart fall styrelsen och

stiftaren vara. Beträffande en statligt

bildad stiftelse skulle i så fall

regeringen ex officio kunna ta upp

frågan om permutation. Så har också

åtminstone i ett fall skett i praxis

(regeringsbeslut den 15 april 1993 om

permutation av stiftelseurkund för

Stiftelsen Skansen). Om ärendet

aktualiseras av annan än stiftelsens

styrelse torde det finnas en skyldighet

att bereda styrelsen tillfälle att yttra

sig i ärendet.

Även utanför permutationslagens

tillämpningsområde torde nu ofta gälla

att permutationsbeslutet samtidigt

innefattar ändring i

stiftelseförordnandet. Och detta torde i

sin tur föra med sig att styrelsen inte

på rättsliga grunder kan motsätta sig

att följa permutationsbeslutet. Frågan

huruvida styrelsens medverkan är

nödvändig för att ett permutationsbeslut

skall kunna komma till stånd är dock -

liksom när det gäller

stiftelseförordnanden som har meddelats

av enskild - svårbedömd.

Även när det gäller förutsättningarna

för ändring m.m. i materiellt hänseende

är rättsläget osäkert. Stiftelser

bildade av staten eller en kommun med

allmänna medel torde i åtskilliga

hänseenden vara underkastade andra

regler än sådana som bildas av enskilda

personer. Frågor kring dessa stiftelser

har dessutom en stark anknytning till

den offentliga rättens principer (- -

-). Bl.a. torde möjligheten att

genomföra permutation vara mer

vidsträckt än vid stiftelser som har

bildats av enskilda personer (- - -).

De återgivna uttalandena i

propositionen, som hämtats från den

remissbehandlade

departementspromemorian, har mött viss

kritik under remissbehandlingen, bl.a.

från Kammarkollegiet, som inte har

ansett rättsläget vara så osäkert som

sägs i promemorian. Sålunda var

kollegiets erfarenhet, även om undantag

kunde finnas, att regeringen när det

gäller de offentligt bildade

stiftelserna följt samma principer som

gäller för ändringar enligt

bestämmelserna i permutationslagen,

nämligen att ändamålet inte skall ändras

om styrelsen eller förvaltaren inte kan

visa att ändamålet inte går att

tillämpa. När regeringen fattat beslut

om ändring av en stiftelses

förvaltningsföreskrifter hade inte

enbart en lämplighetsprövning skett.

Regeringen hade även prövat om

föreskriften kunde ha betydelse för

ändamålets uppfyllande och, om så varit

fallet, krävt lika starka skäl som för

ändring av ändamålet. Enligt kollegiets

erfarenhet hade regeringen inte beslutat

om ändringar i ett stiftelseförordnande

om inte stiftelsens styrelse eller

förvaltare biträtt ansökan. Kollegiet

hade inte heller erfarit att regeringen

i sina beslut skulle föreskriva vidare

ändringar än vad stiftelsens styrelse

eller förvaltare tillstyrkt, utan

regeringen hade följt samma linje

oberoende av om stiftelsen bildats av en

enskild eller ett offentligt organ.

Regeringen konstaterar i propositionen

att det är en mycket svår och omfattande

uppgift att genom undersökningar av

permutationspraxis försöka närmare

fastställa gällande rätt i fråga om

förutsättningarna för permutation vid

stiftelser som bildats av offentliga

rättssubjekt. Regeringen anser det inte

nödvändigt att i detta

lagstiftningsärende göra en omfattande

genomgång av praxis. Den bedömer att

rättsläget är osäkert på flera punkter

och att det därför är nödvändigt att

närmare undersöka vilken omfattning

bestämmelserna om egendomsskydd har.

Inrättandet av stiftelser med

löntagarfondsmedel

Löntagarfonderna inrättades år 1984

(prop. 1983/84:50, bet. 1983/84:FiU20,

rskr. 1983/84:122, SFS 1983:1092).

Riksdagens beslut innebar att fem nya

fondstyrelser, benämnda

löntagarfondstyrelser, skulle inrättas

inom ramen för Allmänna pensionsfonden.

Styrelsernas uppgift var att förvalta en

del av den allmänna pensionsfondens

medel. Styrelserna skulle i första hand

använda medlen för köp av aktier i

svenska företag. Möjlighet skapades dock

för fondstyrelserna att tillskjuta

riskkapital även till ekonomiska

föreningar. Fondernas

placeringskapacitet skulle bli av

storleksordningen 2 miljarder kronor per

år.

De fem löntagarfondstyrelserna skulle

dela lika på de medel som inflöt dels

från vinstdelning (inkl. den tillfälliga

vinstskatten), dels från en särskild del

av tilläggspensionsavgiften, som fr.o.m.

år 1984 höjdes med 0,2 procentenheter.

Vinstdelningen var utformad som en

särskild skatt och omfattade aktiebolag,

ekonomiska föreningar, sparbanker och

ömsesidiga skadeförsäkringsanstalter.

Underlaget för vinstdelningsskatten

beräknades för varje företag för sig och

bestämdes av taxeringsnämnden i samband

med den årliga inkomsttaxeringen. Mindre

vinster skulle undantas från

vinstdelningen. Vinstdelningsskatten

skulle utgöra 20 % av underlaget och

vara avdragsgill vid nästa års

inkomsttaxering.

Löntagarfonderna avvecklades vid

utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36,

bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:91, SFS

1991:1857). Förvaltningen av

löntagarfondernas tillgångar överfördes

till en avvecklingsstyrelse med uppgift

att förbereda en total utskiftning av

dessa tillgångar. Under våren 1992

anslöt sig riksdagen också till ett

förslag om utskiftning av

löntagarfondernas tillgångar m.m. (prop.

1991/92:92, bet. 1991/92:FiU21, rskr.

1991/92:339).

Under den föregående mandatperioden

bemyndigade också riksdagen regeringen

att med de tidigare löntagarfondsmedlen

som kapital inrätta sammanlagt elva

stiftelser. Vid utformandet av

stiftelseförordnandena eftersträvades en

ordning som skulle säkerställa att

riksdag och regering inte hade någon

fortsatt kontroll över

stiftelsekapitalet.

Stiftelserna, som upprättades

huvudsakligen under första halvåret

1994, är följande.

Stiftelsen för strategisk forskning och

Stiftelsen för miljöstrategisk

forskning, Stiftelsen Chalmers tekniska

högskola och Stiftelsen Högskolan i

Jönköping, ytterligare fem

forskningsstiftelser, nämligen för

särskild kompetensutveckling, högre

utbildning och forskning i Stockholm,

projekt med ett internationellt

miljöuniversitet, vårdforskning samt

internationalisering av forskning och

högre utbildning, Stiftelsen framtidens

kultur, Stiftelsen Innovationscentrum.

Stiftelseförordnandena är beträffande

flertalet av stiftelserna upplagda efter

ett enhetligt mönster. Förordnandena

inleds med en bestämmelse som klargör

stiftelsens namn och ändamål. Härefter

anges i en bestämmelse att stiftelsens

förmögenhet utgörs av de medel som

staten har överfört till stiftelsen och

av medel som kan komma att överlämnas

senare.

I bestämmelserna om stiftelsernas

organisation anges hur stiftelsens

styrelse skall utses. Vid bildandet

utses ledamöterna av regeringen.

Beträffande flertalet av stiftelserna

ankommer det därefter på styrelsen att

utse och entlediga ledamöter, utom en

ledamot som även fortsättningsvis utses

av regeringen. Mandattiden uppgår till

fyra år. Beträffande tre av de elva

stiftelserna är förordnandena upplagda

på ett avvikande sätt. För Stiftelsen

framtidens kultur utses styrelsens

ledamöter inte bara vid stiftelsens

bildande utan även senare av regeringen.

Beträffande Högskolan i Jönköping och

Chalmers tekniska högskola gäller att

majoriteten av ledamöterna utses av en

särskild elektorsförsamling.

I proposition 1992/93:171 Forskning i

frontlinjen antecknades (s. 4) att det i

en uppgörelse om vissa ekonomisk-

politiska åtgärder mellan

regeringspartierna och

Socialdemokraterna hösten 1992

överenskommits att samråd skulle äga rum

om löntagarfondsmedlens användning för

forskning och att sådant samråd hade

genomförts.

I en reservation (s) till

utbildningsutskottets betänkande i

ärendet (1992/93:UbU16 s. 18) ville

reservanterna erinra om att det i

överenskommelsen mellan regeringen och

Socialdemokraterna den 20 september 1992

nåddes enighet om att den utdelning av

medel ur de tidigare löntagarfonderna

som planerades av regeringspartierna och

Ny demokrati skulle avbrytas och att

medlen skulle kvarstanna i

pensionssystemet med visst undantag.

Överenskommelsen ingick enligt

reservationen som en del i en uppgörelse

som syftade till att långsiktigt och

bestående förstärka de offentliga

finanserna i allmänhet och

pensionssystemet i synnerhet.

Yrkanden i propositionen och motioner

m.m.

Propositionen

I propositionen föreslås att det i

stiftelselagen skall införas särskilda

bestämmelser om ändring eller upphävande

av föreskrifter i stiftelseförordnanden

för stiftelser som har bildats av

staten. Regeringen skall kunna ändra

eller upphäva sådana föreskrifter trots

att de förutsättningar inte är uppfyllda

som stiftelselagen annars ställer upp

för ändring av föreskrifter i

stiftelseförordnanden. Ändring eller

upphävande av föreskrifterna skall

således kunna göras utan styrelsens

eller förvaltarens ansökan eller

samtycke. Några särskilda materiella

förutsättningar för ändring eller

upphävande föreslås inte. De frågor som

omfattas av förslaget är de som anges i

6 kap. 1 § första stycket 2-9

stiftelselagen, dvs. om placering av

stiftelsens förmögenhet, om stiftelsens

förvaltning, om utseende och

sammansättning av styrelsen, om

styrelsens beslutförhet, om arvoden,

räkenskaper, revision och rätt att föra

talan om skadestånd till stiftelsen

eller om entledigande av styrelseledamot

eller förvaltare.

Föreskrifter om stiftelsens ändamål

omfattas inte av förslaget.

Bestämmelserna föreslås träda i kraft

den 1 januari 1997.

Motioner

I partimotioner från Moderata

samlingspartiet och Folkpartiet

liberalerna, i två enskilda

folkpartimotioner samt i motioner från

Miljöpartiet de gröna och

Kristdemokraterna yrkas avslag på

förslaget.

I en kommittémotion från Centerpartiet

föreslås att bestämmelsen med avslag på

propositionen ges en annan utformning.

I motionen från Miljöpartiet de gröna

begärs att regeringen skall återkomma

med ett nytt förslag.

I c- och kd-motionerna begärs

tillkännagivanden till regeringen om

andra åtgärder för att påverka

sammansättningen av styrelserna i

forskningsstiftelserna.

I motion L4 av Carl Bildt m.fl. (m)

anförs att förslagets effekter i

praktiken innebär en sådan

förmögenhetsöverföring av

stiftelsemedlen att egendomsskyddet i 2

kap. 18 § regeringsformen inte

upprätthålls och att förslaget därför

måste anses vara oförenligt med svensk

grundlag och Europakonventionen.

Motionärerna påpekar särskilt att

regeringen i budgetpropositionen ansett

dels att en stor del av en besparing

inom områdena Skolutveckling och

Forskning inom skolväsendet skall kunna

kompenseras genom medel från de s.k.

löntagarfondsstiftelserna, dels att

genom förslaget möjligheterna ökas till

samordning mellan stiftelsernas insatser

och andra statliga insatser, främst inom

forskningens område. Vissa ändamål inom

högskolesektorn som ligger inom

stiftelsernas verksamhetsområden borde

enligt regeringen kunna förutses

finansieras av stiftelserna och inte med

budgetmedel, och de resurser som frigörs

skulle bl.a. kunna förstärka de

permanenta forskningsresurserna för de

mindre och medelstora högskolorna.

Motionärerna åberopar vidare den av

Europadomstolen tillämpade

proportionalitetsprincipen och anser att

det tvångsvisa förfogande som regeringen

eftersträvar inte stämmer överens med

denna princip. Motionärerna anför

slutligen att förslaget bryter mot

grundläggande stiftelserättsliga

principer. De yrkar således avslag på

propositionen.

I motion L2 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) hänvisas till Lagrådets yttrande.

Motionärerna anser att det förhållandet

att Lagrådet inte vill motsätta sig att

lagförslaget genomförs inte innebär att

Lagrådet inte hyser betänkligheter över

förslaget. Enligt motionärernas

uppfattning är Lagrådets invändning, att

skillnader kommer att finnas mellan

olika typer av stiftelser på grund av

att statliga stiftelser kommer att vara

mindre självständiga, tillräckligt stark

för att avslå regeringens förslag.

Motionärerna kritiserar särskilt att

förslaget ger möjlighet för regeringen

att utse en majoritet av

styrelseledamöterna och att ändra

placeringen av stiftelsens förmögenhet

och förvaltningen. Särskilt mot bakgrund

av att regeringen inte ens försöker

dölja att lagändringen endast tillkommer

för att den skall få makt över

forskningsstiftelsernas pengar är risken

för kringgående av stiftelsernas

ändamålsbestämmelse enligt motionärerna

uppenbar. De yrkar således avslag på

propositionen. - I motionerna L1 av

Erling Bager m.fl. (fp) och L211 av Carl-

Johan Wilson (fp), vari också yrkas

avslag på propositionen, betonas den

nuvarande ordningens betydelse för

Chalmers och Högskolan i Jönköping.

I motion L5 av Inger Davidson m.fl.

(kd) framhålls att det är ett

principbrott i synen på stiftelseformen

att ge regeringen möjlighet att utan

styrelsens eller förvaltarens samtycke

förändra föreskrifter i

stiftelseförordnandet i vissa frågor,

och motionärerna anser det orimligt.

Motionärerna yrkar således avslag på

propositionen (yrkande 1).

I motion L6 av Andreas Carlgren m.fl.

(c) anförs att förändringar i

stiftelselagen av det slag som

regeringen föreslår är olämpliga med

hänsyn till vikten av tilltro till

stiftelseinstitutet. Motionärerna

accepterar inte regeringens förslag som

de anser vara för långtgående. De anser

dock att styrelsernas sammansättning bör

kunna bestämmas på annat sätt än genom

att styrelserna förnyar sig själva, och

de föreslår en förändring i

stiftelselagen som ger regeringen rätt

att utse en minoritet - högst en

tredjedel - av ledamöterna (yrkande 2).

Uttalanden i forsknings- och

budgetpropositionerna

I proposition 1996/97:5 Forskning och

samhälle finns ett särskilt avsnitt

Stiftelser inrättade med

löntagarfondsmedel.

I forskningspropositionen anmärks att,

vid besluten att inrätta stiftelserna,

riksdagen bemyndigade den dåvarande

regeringen att bilda

högskolestiftelserna i enlighet med

vissa riktlinjer, och att även i fråga

om vissa av de övriga stiftelserna

uttalanden gjordes om

styrelsesammansättningen. Mot den

angivna bakgrunden föreslår regeringen i

forskningspropositionen att vid de

ändringar av stiftelseförordnandena för

de stiftelser som inrättades med

löntagarfondsmedel som regeringen anser

bör komma till stånd, riktlinjen skall

vara att regeringen skall utse och

entlediga ledamöterna i stiftelsernas

styrelser. I fråga om

högskolestiftelserna anser regeringen

dock att lärare och studenter skall ha

rätt att vara representerade.

Regeringen uttalar i

forskningspropositionen vidare.

- - - Att regeringen utser ledamöterna

främjar också den samordning mellan

stiftelsernas insatser och andra

statliga insatser på främst forskningens

område vilken är av synnerlig vikt för

att de samlade statliga insatserna skall

ge så stort utbyte som möjligt.

Enligt regeringens bedömning främjas

den nämnda samordningen i sådan

utsträckning att resurser kan frigöras

inom ramen för statens budget för

angelägna nysatsningar eller för

förstärkning av budgeten. I

budgetpropositionen för år 1997 redogör

regeringen närmare för sina överväganden

i detta avseende.

I årets budgetproposition (prop.

1996/97:1) berör regeringen inom

utgiftsområde 16 frågan om de s.k.

löntagarfondsstiftelserna. Regeringen

anger inom anslaget för Skolutveckling

(anslag A 2) att av statsfinansiella

skäl en besparing bör göras under

anslaget om 20 miljoner kronor och att

en stor del av besparingen på sikt

bedöms kunna kompenseras genom medel

från de s.k. löntagarfondsstiftelserna.

Även under anslaget Forskning inom

skolväsendet (anslag A 3) anger

regeringen att av statsfinansiella skäl

en besparing om 20 miljoner kronor måste

tas ut på Skolverkets forskningsanslag

och att regeringen bedömer att en stor

del av besparingen skall kunna

kompenseras genom medel från de s.k.

löntagarfondsstiftelserna.

Även i avsnittet Forskning vid mindre

och medelstora högskolor (avsnitt 5.5.3)

hänvisas till löntagarfondsstiftelserna

och regeringens förslag beträffande dem

i forskningspropositionen och i den nu

behandlade propositionen om ändring i

stiftelselagen. Enligt regeringens

bedömning bör en möjlighet för

regeringen att utse ledamöterna i

stiftelsernas styrelser öka

möjligheterna till samordning mellan

stiftelsernas insatser och andra

statliga insatser främst inom

forskningens område, och detta bör i sin

tur innebära att resurser kan frigöras

inom ramen för statens budget för vissa

nysatsningar. Sålunda bör vissa ändamål

inom högskolesektorn som ligger inom

stiftelsernas verksamhetsområden, t.ex.

särskilda insatser inom

forskarutbildning och

internationalisering, kunna förutses

finansieras av stiftelserna och inte med

budgetmedel; de resurser som frigörs

skulle bl.a. kunna förstärka de

permanenta forskningsresurserna för de

mindre och medelstora högskolorna.

Skyddet för äganderätten

Bestämmelser i regeringsformen och i

Europakonventionen

Varje medborgares egendom är enligt 2

kap. 18 § regeringsformen tryggad genom

att ingen kan tvingas avstå sin egendom

till det allmänna eller någon enskild

genom expropriation eller annat sådant

förfogande utom när det krävs för att

tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som i dessa fall tvingas avstå sin

egendom skall vara tillförsäkrad

ersättning för förlusten.

Den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna med tillägg

gäller fr.o.m. år 1995 som lag i Sverige

(SFS 1994:1219). Lag eller annan

föreskrift får inte meddelas i strid med

Sveriges åtaganden på grund av

Europakonventionen. Detta föreskrivs nu

i 2 kap. 23 § regeringsformen, men

naturligtvis har redan tidigare gällt

ett generellt krav att den svenska

lagstiftaren inte skall stifta lag som

strider mot någon av våra folkrättsliga

förpliktelser mot andra stater.

Artikel 1 i Europakonventionens första

tilläggsprotokoll har i svensk

översättning följande lydelse.

Varje fysisk eller juridisk person skall

ha rätt till respekt för sin egendom.

Ingen får berövas sin egendom annat än i

det allmännas intresse och under de

förutsättningar som anges i lag och i

folkrättens allmänna grundsatser.

Ovanstående bestämmelser inskränker

dock inte en stats rätt att genomföra

sådan lagstiftning som staten finner

nödvändig för att reglera nyttjandet av

egendom i överensstämmelse med det

allmännas intresse eller för att

säkerställa betalning av skatter eller

andra pålagor eller av böter och viten.

Uttrycket respekt för sin egendom

motsvarar de engelska och franska

originalens uttryck peaceful enjoyment

of his possessions resp. respect de

ses biens .

Uttalanden i förarbetena till 1994 års

ändring i regeringsformen m.m.

I prop. 1993/94:117 uttalades att det -

för ett utnyttjande av de möjligheter

till inskränkningar som nödvändigt måste

finnas i den enskildes rätt till sin

egendom - skall krävas att

inskränkningarna skall tillgodose

angelägna allmänna intressen. Med

angelägna allmänna intressen avses

främst sådana ingrepp som är motiverade

med hänsyn till naturvårds- och

miljöintressen men även till

totalförsvarsintressen och ingrepp för

att tillgodose samhällets behov av mark

för bostäder och gator och andra

kommunikationsleder m.m. Det slutliga

ställningstagandet till vad som är ett

angeläget allmänt intresse får dock

göras från fall till fall i enlighet med

vad som kan anses vara acceptabelt i ett

demokratiskt samhälle.

I författningskommentaren till

ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen

anges beträffande angelägna allmänna

intressen följande (prop. s. 48).

Den enskildes egendom kan av det

allmänna inte ovillkorligt tryggas.

Samhällets behov av mark för naturvårds-

och miljöintressen, totalförsvarsändamål

och för bostadsbyggande, trafikleder,

rekreation och andra liknande ändamål

måste självfallet kunna tillgodoses. För

sådana särskilt angelägna ändamål måste

som en sista utväg finnas möjlighet att

tvångsvis ta i anspråk annans egendom

eller begränsa ägarens möjligheter att

fritt använda sin egendom. Det måste

även vara möjligt att kunna vidta sådana

åtgärder till förmån för enskild för att

t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller

förhindra olämplig eller störande

bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp

i annans egendom får emellertid ske

endast när det krävs för att tillgodose

angelägna allmänna intressen, vilket

framgår av sista meningen av första

stycket. Detta kriterium skall vara

uppfyllt för att ingrepp genom

lagstiftning eller myndighetsbeslut i

enskilds egendom över huvud taget skall

få ske. Den närmare innebörden av

uttrycket angelägna allmänna intressen

är det inte möjligt att i detalj

beskriva. Det är emellertid sådana

ingrepp som är motiverade med hänsyn

till intresset av att kunna tillgodose

allmänhetens berättigade krav på en god

miljö och möjligheterna att kunna bevara

och skydda områden som är av särskild

betydelse från naturvårdssynpunkt som i

första hand åsyftas, liksom intresset av

att kunna ge allmänheten tillgång till

naturen för rekreation och friluftsliv.

Även samhällets behov av mark för

anläggande av vägar och andra

kommunikationsleder m.m. måste givetvis

kunna tillgodoses. Vad som är ett

angeläget allmänt intresse måste till

slut i viss mån bli föremål för en

politisk värdering där hänsyn då även

måste tas till vad som är godtagbart

från rättssäkerhetssynpunkt i ett

modernt och demokratiskt samhälle. Det

skall även framhållas att uttrycket

anknyter till vad som gäller i fråga om

egendomsskyddet enligt

Europakonventionen.

De ingrepp som kan komma i fråga i

annans egendom har i paragrafen angivits

som avstående genom expropriation eller

annat sådant förfogande. Detta uttryck

är identiskt med det som återfinns i den

nu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF.

Någon ändring av tillämpningsområdet i

förhållande till vad som nu gäller är

inte avsedd. Med uttrycket expropriation

eller annat sådant förfogande avses

således olika former av

tvångsövertagande av förmögenhetsrätt

som innebär ett överförande eller

ianspråktagande av rätten. - - -

Vid riksdagsbehandlingen av

propositionen framhöll utskottet (se

bet. 1993/94:KU24 s. 29) att det

slutliga ställningstagandet till vad som

är allmänt intresse får göras från fall

till fall i enlighet med vad som kan

anses vara acceptabelt i ett

demokratiskt samhälle.

Uttrycket annat sådant förfogande

fanns redan i bestämmelsens tidigare

lydelse. Innebörden av uttrycket har

varit omstridd och enligt härskande

mening omfattar regeln endast

överföringar av egendom av olika slag,

inte inskränkningar i rätten att råda

över egendom (se artikel av Bertil

Bengtsson i Aktuell debatt, Svensk

Juristtidning 1994). Stor enighet råder

(Joakim Nergelius i Konstitutionellt

rättighetsskydd, 1996) om att annat

sådant förfogande innefattar andra

tvångsavhändelser (än expropriation) av

äganderätt eller motsvarande rätt med

ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt.

Även immateriella rättigheter omfattas

av skyddet.

Europakonventionen -

proportionalitetsprincipen

Konventionen behandlar uttryckligen bara

förutsättningarna för ingrepp mot den

enskildes egendom. Frågan om den

enskilde kompenseras för ingreppet har

dock väsentlig betydelse för bedömningen

av om ett ingrepp är proportionerligt

till det intresse som motiverar

ingreppet.

En del rättspraxis föreligger

beträffande denna avvägning.

Europadomstolens ståndpunkt har

karakteriserats så att man anlagt ett

för den enskilde synnerligen strängt

synsätt och funnit även mycket tyngande

begränsningar av ägarens rättigheter

kunna accepteras i det allmänna

intresset.

I sin dom den 23 september 1982 i

fallet Sporrong och Lönnroth gjorde

domstolen analysen att artikeln

innehåller tre separata normer . Den

första, som har kommit till uttryck i

första meningen i första stycket, är av

allmän natur och ger uttryck för

principen om respekt för äganderätten.

Den andra regeln, som återfinns i den

andra meningen i första stycket, gäller

egendomsberövande, och detta görs till

föremål för vissa villkor. Den tredje

regeln, som anges i andra stycket,

erkänner att de fördragsslutande

staterna har rätt att bland annat

kontrollera användningen av egendom i

enlighet med det allmänna intresset.

Domstolen uttalade också att den måste

ta ställning till tillämpligheten av de

två senare reglerna innan den prövar om

den första allmänna regeln har

iakttagits. De tre reglerna är

emellertid inte separata i den

meningen att de inte har något samband

med varandra. De andra och tredje

reglerna avser särskilda fall av ingrepp

i äganderätten och måste därför tolkas i

ljuset av den allmänna principen som är

angiven i den första regeln.

När det gäller kravet på att

egendomsberövande skall ske i det

allmännas intresse är det i första hand

de nationella organen - regering,

parlament osv. - som har att göra denna

bedömning. De åtnjuter därvid en stor

rörelsefrihet, och det är bara i

uppenbara fall av missbruk eller

felbedömning som de europeiska organen

kan ingripa med stöd av artikel 1 (se

Hans Danelius, Mänskliga rättigheter,

1993). Den europeiska domstolen har i

fallet James m.fl. uttryckt saken på

följande sätt.

På grund av sin direkta kunskap om sitt

samhälle och dess behov är de nationella

myndigheterna i princip mera lämpade än

den internationelle domaren att värdera

vad som är i det allmännas intresse . I

det skyddssystem som har tillskapats av

konventionen ankommer det därför på de

nationella myndigheterna att göra den

första bedömningen både av förekomsten

av ett problem av allmänt intresse som

kräver åtgärder innefattande berövande

av egendom och av det handlande som

krävs för att komma till rätta med

problemet ... Här, liksom på andra

områden som omfattas av konventionens

garantier, åtnjuter de nationella

myndigheterna således en viss

rörelsefrihet ( margin of

appreciation ).

Dessutom är begreppet det allmännas

intresse extensivt till sin natur.

Framför allt måste, som kommissionen

påpekade, beslutet att utfärda lagar om

expropriation av egendom i allmänhet

inbegripa hänsynstagande till politiska,

ekonomiska och sociala frågor

beträffande vilka åsikterna i ett

demokratiskt samhälle rimligen kan vara

mycket olika. Domstolen, som finner det

naturligt att den rörelsefrihet som

lagstiftaren åtnjuter vid genomförandet

av social och ekonomisk politik bör vara

vidsträckt, skall respektera

lagstiftarens bedömning om vad som är i

det allmännas intresse såvida inte

denna bedömning uppenbarligen är utan

rimlig grund. Med andra ord, fastän

domstolen inte kan ersätta de nationella

myndigheternas bedömning med sin egen

bedömning, måste den pröva de

kritiserade åtgärderna med stöd av

artikel 1 i första protokollet och

därvid studera de faktiska förhållanden

som utgjorde bakgrunden till de

nationella myndigheternas handlande.

Kravet på laglighet ( under de

förutsättningar som anges i lag )

innebär inte bara att det skall finnas

ett stöd för egendomsberövandet i

nationell lag. Det ställs också vissa

krav på den nationella lagen: den skall

vara tillgänglig och tillräckligt precis

för att göra ingreppet i äganderätten

förutsebart, och den skall ha ett sådant

innehåll att den tillfredsställer

rimliga rättssäkerhetskrav (Danelius,

a.a.).

Regeringens bedömning av frågan om

äganderättsskyddet

Regeringen anför i sin redovisning av

skälen till sitt förslag i fråga om

möjligheten att ge de föreslagna

bestämmelserna giltighet för stiftelser

som har tillkommit före år 1997 bl.a

följande (prop. s. 50).

En grundläggande utgångspunkt vid

bedömningen av lagförslagets

grundlagsenlighet måste enligt

regeringens mening vara att det inte gör

det möjligt att överföra äganderätten

till stiftelsernas tillgångar till

staten eller någon annan. Det blir

alltså inte fråga om att avstå egendom

på sätt som anges i 2 kap. 18 § första

stycket. Den nyligen tillkomna

grundlagsregeln måste här tolkas efter

sin ordalydelse. Regeringen delar också

promemorians uppfattning att skillnaden

vid en jämförelse med tvångsöverföring

av egendom är påtaglig och skillnaden

blir än mer påtaglig när förslaget inte

omfattar ändringar av stiftelsens

ändamål. Skillnaden visar sig inte minst

genom att det är svårt att tänka sig

något fall där en stiftelse skulle kunna

lida en ekonomisk förlust genom ett

permutationsbeslut enligt den föreslagna

regeln.

Regeringen delar inte heller den

uppfattning som stiftelserna framfört i

remissvar att förslaget ger regeringen

rätt att utan egentlig begränsning

bestämma över och kontrollera

användningen av stiftelseförmögenheten

på det sätt den finner för gott. Av

betydelse vid den bedömningen är enligt

regeringen de begränsningar som ligger

inbyggda i själva lagförslaget, särskilt

med de modifieringar i förhållande till

promemorieförslaget som regeringen

föreslår. Vidare hänvisar regeringen

till att stiftelselagens tvingande

bestämmelser samt vissa

stiftelserättsliga grundsatser i inte

obetydlig utsträckning begränsar

regeringens handlingsfrihet. Regeringen

anser inte att det förhållandet att

förslaget bl.a. kommer att öka statens

möjligheter att åstadkomma en bättre

samordnad forskningsfinansiering gör det

befogat att tala om en vinning för

staten och att den inte heller kan

påverka bedömningen av förslagets

grundlagsenlighet.

Regeringen anser att frågan om ett

lagförslag som det förevarande är

grundlagsenligt bör avgöras utifrån en

helhetsbedömning, där en grundläggande

utgångspunkt visserligen är att

stiftelsen behåller äganderätten till

egendomen, men där även andra

omständigheter skall kunna vägas in vid

bedömningen av hur vittgående ingreppet

är. En sådan omständighet är enligt

regeringen att förslaget handlar om

förhållandet mellan stiftaren och

stiftelsen, och det är enligt

regeringens mening fullt möjligt att en

prövning av grundlagsenligheten av en

motsvarande reglering beträffande

stiftelser som enskilda har bildat

skulle få motsatt utgång.

Regeringen hänvisar till att Lagrådet

ansett att övervägande skäl talade för

att det remitterade förslaget inte kom i

konflikt med regeringsformens

bestämmelser om egendomsskydd. De

eventuella tveksamheter som kan ha

funnits kring frågan om förslagets

tillåtlighet enligt regeringsformen har

enligt regeringens mening undanröjts

genom att förslaget i propositionen

inskränkts så att det inte omfattar

ändringar av föreskrifter om stiftelsens

ändamål.

Regeringens slutsats är således att

beslut som kan fattas med stöd av de

föreslagna bestämmelserna inte utgör

expropriativa förfoganden och att

förslaget är förenligt med

regeringsformens bestämmelser om

egendomsskyddet.

När det gäller att bedöma om förslaget

innefattar ett egendomsberövande enligt

Europakonventionen anser regeringen att

i allt väsentligt samma omständigheter

gör sig gällande som vid prövningen av

om förslaget innebär ett expropriativt

förfogande enligt 2 kap. 18 §

regeringsformen. Enligt regeringens

mening bör bedömningen bli densamma,

nämligen att förslaget inte innebär ett

egendomsberövande, och skillnaden vid en

jämförelse med ett egendomsberövande

blir enligt regeringen än mer påtaglig

när förslaget inte omfattar ändringar av

stiftelsens ändamål.

Regeringen anför att den inledande

bestämmelsen i artikel 1 om respekt för

egendom, som saknar motsvarighet i den

svenska grundlagsregeln, enligt

Europadomstolens tolkning har en viss

självständig betydelse utöver vad som i

övrigt föreskrivs i artikeln. I fall där

det inte är fråga om ett

egendomsberövande och inte heller om en

åtgärd för att reglera nyttjandet av

egendom i det allmännas intresse kan

alltså ett visst ingrepp i äganderätten

ändå strida mot den allmänna

bestämmelsen i första meningen av

artikel 1. Europadomstolen har tillämpat

den nyss nämnda bestämmelsen bl.a. där

en stat inte har upprätthållit en rimlig

balans mellan det enskilda och det

allmänna intresset. I de fall där

Europadomstolen funnit att en stat

brutit mot bestämmelsen har

omständigheterna enligt regeringen varit

väsentligt annorlunda än de som skulle

uppstå genom den föreslagna

lagändringen.

Regeringen anser att det med stor

säkerhet är så att Europadomstolen vid

en intresseavvägning mellan det

allmännas och den enskildes intresse

skulle finna att förslaget inte innebär

att Sverige inte upprätthållit en rimlig

balans mellan det enskilda och det

allmänna intresset.

Regeringen anser sammanfattningsvis att

inte heller Europakonventionen hindrar

att de föreslagna bestämmelserna skall

kunna gälla även för äldre statliga

stiftelser.

Lagrådets bedömning av frågan om

äganderättsskyddet

Lagrådet kom vid sin granskning av

regeringens lagrådsremiss fram till att

när det gällde förslagets

grundlagsenlighet övervägande skäl

talade för att det inte förelåg någon

konflikt gentemot 2 kap. 18 §

regeringsformen men att saken måste

bedömas som tveksam, och vad beträffade

Europakonventionen fann Lagrådet att den

inte utgjorde något hinder mot att det

remitterade förslaget lades till grund

för lagstiftning.

I sitt yttrande med anledning av

lagutskottets remiss av förslaget i

propositionen konstaterar Lagrådet att

dess tidigare kritiska synpunkter i stor

utsträckning tillgodosetts i

propositionen. Lagrådet kommenterar dock

inte särskilt hur det nya förslaget

förhåller sig till äganderättsskyddet i

regeringsformen och i

Europakonventionen.

Utskottets bedömning

Beträffande stiftelser som bildas av

staten efter det att en bestämmelse av

det föreslagna innehållet trätt i kraft

anförs i propositionen att de tillkommer

under de förutsättningar som då anges

och får därmed redan från början en mer

begränsad eller villkorad rätt att

bestämma över stiftelseegendomen än vad

andra stiftelser normalt har. Regeringen

anser därför att varken regeringsformens

eller Europakonventionens bestämmelser

om egendomsskydd hindrar den föreslagna

ändringen såvitt avser sådana senare

bildade stiftelser.

Utskottet delar denna bedömning och

behandlar fortsättningsvis endast

egendomsskyddets betydelse för äldre

stiftelser.

Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen

tillämpas för stiftelser som bildats av

staten, en kommun, ett landsting eller

en kyrklig kommun först fr.o.m. den 1

januari 1997. För dessa stiftelser

gäller därför den tidigare ordningen.

Permutationslagen har aldrig varit

direkt tillämplig på stiftelser som

bildats av offentliga rättssubjekt.

Stiftelselagens bestämmelser om

permutation är inte tillämpliga på de

stiftelser som omfattas av regeringens

proposition. Regeringen lämnar således

tillstånd för permutation efter en icke

lagbunden prövning. En sådan prövning

kan göras då den inte avser upplösning

av en stiftelse eller ändrat ändamål för

stiftelsen. Stiftelsens styrelse eller

stiftaren kan ansöka om sådan

permutation.

Regeringens redogörelse och vissa

tillgängliga praxisöversikter ger dock

inte stöd för att förslaget inte skulle

innebära någon förändring i förhållande

till gällande ordning. Förslaget måste

således prövas mot bestämmelserna om

egendomsskydd i regeringsformen och

Europakonventionen. Även regeringen har

gjort denna bedömning (prop. s. 46).

Regeringen har framhållit som en

grundläggande utgångspunkt vid

bedömningen av lagförslagets

grundlagsenlighet att förslaget inte gör

det möjligt att överföra äganderätten

till stiftelsernas tillgångar till

staten eller någon annan, dvs. det blir

inte fråga om att avstå egendom på

sätt som anges i 2 kap. 18 § första

stycket regeringsformen. Regeringen

framhåller att den nyligen tillkomna

grundlagsregeln här måste tolkas efter

sin ordalydelse. Utskottet delar

regeringens bedömning i denna del.

Förslaget innebär inte ett

egendomsberövande, särskilt som det inte

omfattar möjlighet att ändra stiftelsens

ändamål. Beträffande regeringens

möjlighet att bestämma över och

kontrollera användningen av en

stiftelses förmögenhet enligt förslaget

anser utskottet, liksom regeringen, att

regeringens handlingsfrihet begränsas av

stiftelselagens tvingande bestämmelser

och vissa stiftelserättsliga

grundsatser.

Vad gäller äganderätten ger också

Europakonventionen utrymme för

begränsningar av ägarens rättigheter

genom kontroll av användning av egendom

i enlighet med det allmänna intresset.

När det gäller att bedöma om förslaget

innefattar ett egendomsberövande enligt

Europakonventionen anser regeringen att

i allt väsentligt samma omständigheter

gör sig gällande som vid prövning av om

förslaget innebär ett expropriativt

förfogande enligt 2 kap. 18 §

regeringsformen.

Utskottet delar vidare regeringens

uppfattning att frågan om ett lagförslag

som det förevarande är grundlagsenligt

bör avgöras utifrån en helhetsbedömning,

där även andra omständigheter än den

grundläggande utgångspunkten att

stiftelsen behåller äganderätten till

sin egendom bör vägas in. Regeringen

framhåller att grundlagsenligheten av en

motsvarande reglering beträffande

stiftelser som enskilda bildat skulle

kunna få motsatt utgång. Att förslaget

handlar om förhållandet mellan stiftaren

och stiftelsen är även enligt utskottets

mening en sådan omständighet som bör

vägas in i helhetsbedömningen.

Lagrådet ansåg att övervägande skäl

talade för att det av regeringen

remitterade förslaget inte kom i

konflikt med regeringsformens

bestämmelser om egendomsskydd. Lagrådet

har därefter granskat lagförslaget

sådant det nu föreligger och inte funnit

anledning att anmärka på hur det

förhåller sig till regeringsformens och

Europakonventionens bestämmelser utan

förklarat att dess tidigare kritiska

synpunkter i stor utsträckning

tillgodosetts i propositionen.

Med hänvisning till det anförda anser

utskottet att regeringens förslag inte

står i strid med regeringsformens eller

Europakonventionens bestämmelser om

skyddet för äganderätten.

Stockholm den 29 oktober 1996

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo

(fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders

Björck (m), Axel Andersson (s), Widar

Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg

(s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind

(s), Kenneth Kvist (v), Nikos

Papadopoulos (s), Peter Eriksson (mp),

Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m), Elisebeht Markström (s)

och Sivert Carlsson (c).

Avvikande mening

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m),

Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m),

Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Sivert Carlsson (c)

anser att utskottets yttrande under

rubriken Utskottets bedömning bort ha

följande lydelse:

Beträffande stiftelser som bildas av

staten efter det att en bestämmelse av

det föreslagna innehållet trätt i kraft

anförs i propositionen att de tillkommer

under de förutsättningar som då anges

och får därmed redan från början en mer

begränsad eller villkorad rätt att

bestämma över stiftelseegendomen än vad

andra stiftelser normalt har. Regeringen

anser därför att varken regeringsformens

eller Europakonventionens bestämmelser

om egendomsskydd hindrar den föreslagna

ändringen såvitt avser sådana senare

bildade stiftelser.

Utskottet delar denna uppfattning och

överlämnar åt lagutskottet att bedöma

lämpligheten av förslaget i denna del

från rent stiftelserättsliga

utgångspunkter.

Fortsättningsvis behandlas således

endast egendomsskyddets betydelse för

äldre stiftelser.

Det förslag som regeringen lägger fram

i propositionen bygger i allt väsentligt

på det förslag som tidigare presenterats

i en promemoria och som också återfanns

i regeringens lagrådsremiss. Det

förslaget mötte stark kritik bland

remissinstanserna. Lagrådet ansåg att

övervägande skäl talade för att det inte

förelåg någon konflikt gentemot 2 kap.

18 § regeringsformen men att saken måste

bedömas som tveksam. Redan detta kunde

enligt Lagrådet åberopas som ett skäl

mot att förslaget genomfördes.

Beträffande förslaget i propositionen

har Lagrådet anfört att det inte vill

motsätta sig att det genomförs. Lagrådet

har vid denna bedömning inte närmare

gått in på hur det nya förslaget

förhåller sig till regeringsformen och

Europakonventionen.

Även om förslaget i propositionen inte

omfattar en förändring av en stiftelses

ändamål, måste det enligt utskottets

uppfattning ge mycket stora möjligheter

för regeringen att gå in i enskilda av

staten bildade stiftelser och styra

användningen av deras tillgångar samt

därigenom i praktiken ändra deras

ändamål. Av förslag och uttalanden i

forsknings- och budgetpropositionerna

framgår också att det är regeringens

avsikt såvitt avser de

forskningsstiftelser som inrättats med

s.k. löntagarfondsmedel.

Den föreslagna möjligheten för

regeringen att ändra föreskrifter i ett

stiftelseförordnande avser bestämmelser

om placering av stiftelsens förmögenhet,

om dess förvaltning, om utseende och

sammansättning av styrelsen, om

styrelsens beslutförhet, om arvoden,

räkenskaper, revision och rätt att föra

talan om skadestånd till stiftelsen

eller om entledigande av styrelseledamot

eller förvaltare. Enligt utskottets

uppfattning innebär detta att effekterna

av förslaget i praktiken kan innebära en

sådan förmögenhetsöverföring att

egendomsskyddet i 2 kap. 18 §

regeringsformen och i Europakonventionen

inte upprätthålls. Inte heller kan

enligt utskottets mening ett brott mot

principen om stiftelser som varaktigt

bestående, självständiga förmögenheter

som stiftaren har avskiljt från sin

egendom, i fråga om skyddet för

äganderätten, ses radikalt olika

beroende på om stiftelsen bildats av

staten eller av annan.

Förslaget kan bedömas innebära att de

samlade resurserna till forskningen

minskas. Rimligheten av att beteckna

detta som ett allmänt intresse kan med

fog ifrågasättas.

Utskottet anser således att regeringens

förslag strider mot grundläggande

principer till skydd för äganderätten.

Lagutskottet föreslås redan av nu

angivna skäl avstyrka propositionen.

Utbildningsutskottets yttrande

1996/97:UbU3y

Statliga stiftelser

Till lagutskottet

Lagutskottet har den 24 september 1996

berett utbildningsutskottet tillfälle

att avge yttrande över proposition

1996/97:22 Statliga stiftelser jämte

eventuella motioner.

Med anledning av propositionen har sex

motioner väckts med yrkande om avslag på

propositionens förslag, nämligen

1996/97:L1 (fp), 1996/97:L2 (fp),

1996/97:L3 (mp), 1996/97:L4 (m),

1996/97:L5 (kd) och 1996/97:L6 (c).

Under den allmänna motionstiden 1996 har

väckts en motion med samma yrkande,

1996/97:L211 (fp). Yrkande 2 i motion

1996/97:L5 samt yrkandena 1, 3 och 4 i

motion 1996/97:L6 har av lagutskottet

överlämnats till utbildningsutskottet.

Bakgrund

Under den föregående mandatperioden

bemyndigade riksdagen regeringen att med

de tidigare löntagarfondsmedlen som

kapital inrätta sammanlagt elva

stiftelser. I och med bildandet av dessa

stiftelser skedde en utskiftning av

kapital som förvaltades av de fem

löntagarfondsstyrelserna. Dessa

styrelser var statliga myndigheter som

ingick i Allmänna pensionsfondens (AP-

fondens) förvaltningsorganisation.

Bildandet av stiftelserna skedde i olika

omgångar.

I proposition 1992/93:171 Forskning i

frontlinjen föreslog regeringen att ca

10 miljarder kronor av de tidigare

löntagarfondsmedlen skulle avsättas till

forskning. Enligt regeringens förslag

skulle huvuddelen av medlen tilldelas en

stiftelse som skulle inrättas för

strategisk forskning med

naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk

inriktning. Vidare föreslog regeringen

att en stiftelse skulle inrättas för

miljöstrategisk forskning och en för

kulturvetenskaplig forskning.

Utbildningsutskottets majoritet

beslutade att tillstyrka regeringens

förslag att bilda en stiftelse för

strategisk forskning och en för

miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg

utskottet att de medel som föreslogs för

en kulturvetenskaplig stiftelse skulle

tillföras Stiftelsen Riksbankens

Jubileumsfond för kulturvetenskaplig

forskning i form av en donation (bet.

1992/93:UbU16). Riksdagen beslutade i

enlighet med vad utskottet förordat.

Regeringen beslutade den 2 december 1993

att bilda två stiftelser, nämligen

Stiftelsen för strategisk forskning samt

Stiftelsen för miljöstrategisk

forskning. Vid samma tillfälle beslutade

regeringen om en donation till

Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond för

kulturvetenskaplig forskning.

I proposition 1992/93:231 Högskolor i

stiftelseform - Mångfald för kvalitet

föreslog regeringen att riksdagen skulle

bemyndiga regeringen att till

privaträttslig form överföra två

högskolor. Som stiftelsekapital och

reservfond skulle användas medel från de

tidigare löntagarfonderna om sammanlagt

högst 1,7 miljarder kronor.

Utbildningsutskottets majoritet

beslutade att tillstyrka regeringens

förslag (bet. 1992/93:UbU18) och

riksdagen beslutade i enlighet med

utskottets hemställan.

Den 26 maj 1994 beslutade regeringen

att upprätta Stiftelsen Chalmers

tekniska högskola och Stiftelsen

Högskolan i Jönköping.

I proposition 1993/94:177 Utbildning

och forskning, kvalitet och

konkurrenskraft lade regeringen fram

förslag om att bilda bl.a. ytterligare

fem forskningsstiftelser. Enligt

förslaget skulle stiftelser bildas för

särskild kompetensutveckling, högre

utbildning och forskning i Stockholm,

projekt med ett internationellt

miljöuniversitet, vårdforskning samt

internationalisering av forskning och

högre utbildning. Förutom de fem

forskningsstiftelserna föreslog

regeringen att en stiftelse skulle

inrättas för att främja ett vitalt

kulturliv. Regeringen framhöll i

propositionen att ett antal i

förhållande till staten självständiga

rättssubjekt bildades. Genom

stiftelsernas oberoende ställning

förenad med stiftelseförvaltningens

bundenhet till de av stiftaren givna

ändamålen skulle det enligt regeringen

uppnås en stabilitet och långsiktighet i

verksamheten, av betydelse för att

främja de angivna ändamålen.

Utbildningsutskottets majoritet

tillstyrkte i allt väsentligt

regeringens förslag (bet.

1993/94:UbU12). Riksdagen beslutade i

juni 1994 i enlighet med utskottets

hemställan.

Regeringen beslutade den 23 juni 1994

att bilda de fem forskningsstiftelserna

samt Stiftelsen framtidens kultur.

I proposition 1993/94:206

Innovationsstöd föreslog regeringen att

en stiftelse, Stiftelsen

Innovationscentrum skulle bildas.

Stiftelsen skulle tillföras drygt 500

miljoner kronor av tidigare

löntagarfondsmedel.

Näringsutskottets majoritet tillstyrkte

förslaget (bet. 1993/94:NU25) och

riksdagen beslutade i juni 1994 i

enlighet med utskottets hemställan.

Regeringen beslutade den 23 juni 1994

att bilda Stiftelsen Innovationscentrum.

Vid utformandet av

stiftelseförordnandena eftersträvades en

ordning som skulle säkerställa att

riksdag och regering inte har någon

fortsatt kontroll över

stiftelsekapitalet. Valet av stiftelse

som verksamhetsform möttes av

principiella invändningar från den

dåvarande oppositionen, som motsatte sig

att verksamheterna skulle komma att

undandras riksdagens och regeringens

inflytande. Medlen borde i stället

hanteras i sådana former att offentlig

insyn i verksamheten och påverkan från

statsmakternas sida möjliggjordes i

största möjliga utsträckning.

Stiftelselagen (1994:1220) trädde i

kraft den 1 januari 1996. Den innehåller

en civilrättslig reglering av

stiftelseinstitutet samt bestämmelser om

tillsyn. Genom lagen formulerades den

första legaldefinitionen av begreppet

stiftelse. Enligt denna bildas en

stiftelse genom att egendom enligt

förordnande av en eller flera stiftare

avskiljs för att varaktigt förvaltas som

en självständig förmögenhet för ett

bestämt ändamål. Egendomen skall anses

avskiId när den har tagits om hand av

någon som åtagit sig att förvalta den i

enlighet med stiftelseförordnandet.

Lagen gör ingen skillnad mellan

stiftelser som bildas av enskilda och

sådana som bildas av staten eller annat

offentligt rättssubjekt.

I 6 kap. anges förutsättningarna för

ändring m.m. av föreskrifterna i ett

stiftelseförordnande (permutation).

Bestämmelserna innebär att dessa får

ändras, upphävas eller i ett särskilt

fall åsidosättas endast om sådana

ändrade förhållanden har inträtt att den

aktuella föreskriften inte längre kan

följas eller den har blivit uppenbart

onyttig eller stridande mot stiftarens

avsikter. Permutation kan vidare medges

om det finns andra särskilda skäl.

Frågor om permutation prövas av

Kammarkollegiet på ansökan av styrelsen

eller förvaltaren. Kammarkollegiets

beslut får överklagas till regeringen.

När det gäller stiftelser som har

bildats av eller tillsammans med staten,

en kommun, ett landsting eller en

kyrklig kommun har - enligt ett

riksdagsbeslut hösten 1995 - reglerna om

permutation inte trätt i kraft. I

proposition 1995/96:61 Former för

verksamheter som är beroende av statligt

stöd angavs att regeringen övervägde en

ny ordning för ändring av förordnanden

för stiftelser som har bildats av

offentliga rättssubjekt. För att undvika

att stiftelselagens bestämmelser först

börjar gälla för sådana stiftelser och

kort tid därefter ändras föreslog

regeringen i propositionen att

bestämmelserna om ändring m.m. av

föreskrifter i ett stiftelseförordnande

inte skall börja tillämpas på stiftelser

bildade av offentligrättsliga

rättssubjekt innan bestämmelserna kan

träda i kraft i sin nya lydelse.

Lagutskottets majoritet tillstyrkte

förslaget (bet. 1995/96:LU7).

Propositionen

Regeringen föreslår att det - i fråga om

stiftelser som har bildats av staten - i

stiftelselagen införs särskilda

bestämmelser om ändring m.m. av

föreskrifter i ett stiftelseförordnande

(permutation). I sådana stiftelser skall

regeringen utan styrelsens eller

förvaltarens samtycke kunna ändra eller

upphäva föreskrifter i ett

stiftelseförordnande. Föreskrifter om

stiftelsens ändamål samt föreskrifter av

detaljnatur vad beträffar den löpande

förvaltningen skall dock inte få ändras

eller upphävas. Enligt förslaget fordras

inte några särskilda materiella

förutsättningar för permutation.

Regeringen skall kunna pröva frågor om

ändring eller upphävande utan ansökan.

De nya bestämmelserna föreslås träda i

kraft den 1 januari 1997.

I propositionen framhålls att det är en

sedan gammalt grundläggande princip inom

svensk stiftelserätt att ett

stiftelseändamål skall vara orubbligt

och att en stiftelses förvaltning inte

skall vara beroende av sådana önskemål

hos stiftaren som inte kommit till

uttryck i stiftelseförordnandet. Att

stiftelserna behandlas som självständiga

juridiska personer som ensamma svarar

för ådragna förpliktelser bygger

nämligen till stor del på att stiftaren

inte kan utnyttja denna juridiska form

för att löpande tillgodose sina egna

intressen. Rättssäkerheten måste anses

kräva att man utan vidare kan förlita

sig på stiftelseförordnandet i vart fall

såvitt gäller stiftelsens ändamål och

dess förvaltning. Också hänsyn till

tredje man, framhåller regeringen,

motiverar en sådan ståndpunkt.

När det gäller stiftelser inrättade av

det allmänna bör man enligt regeringen

dock ta hänsyn också till det starka

offentliga intresset av att

förvaltningen sker enligt riktlinjer

utformade med respekt för demokratiska

principer och för det allmännas bästa.

Särskilt när förvaltningen rör stora

belopp och avser väsentliga inslag i den

offentliga verksamheten är det enligt

propositionen otillfredsställande att

ansvariga demokratiska institutioner

skulle sakna möjlighet att påverka

besluten under lång, kanske obegränsad

tid framåt. I de fall där det är

styrelsens uppgift att utse och

entlediga styrelseledamöter, kan den vid

varje tillfälle rådande politiska

ledningen inte heller påverka styrelsens

sammansättning. Eftersom ändamålet -

även när detta ligger fast - enligt

regeringen kan uppnås på olika sätt, kan

det vara av stor vikt vilka allmänna

värderingar som de enskilda besluten

grundas på.

De frågor som behandlas i propositionen

har aktualiserats genom de stiftelser

som staten har bildat med medel som

härrör från avvecklingen av

löntagarfonderna. Enligt regeringen

illustrerar dessa stiftelsebildningar

väl de nackdelar som stiftelselagens

bestämmelser om permutation kan komma

att medföra i fråga om sådana

stiftelser. Genom stiftelsebildningarna

har stora medel för forsknings- och

utbildningsverksamheten undandragits

ordinär kontroll och budgetbehandling i

ett läge där det av statsfinansiella

skäl är särskilt viktigt att löpande

pröva resursernas användning.

I anslutning till den nära förestående

behandlingen av proposition 1996/97:5

Forskning och samhälle,

forskningspropositionen , har

utbildningsutskottet att ta ställning

till regeringens däri framlagda förslag

om hur den avser att efter den 1 januari

1997 utnyttja den befogenhet att ändra

föreskrifter i vissa

stiftelseförordnanden som en lagändring

i enlighet med det nu diskuterade

förslaget erbjuder. I

forskningspropositionen anges att

riktlinjen skall vara att

stiftelseförordnandena ändras så att

regeringen utser och entledigar

ledamöterna i stiftelsernas styrelser.

Detta gäller dock inte Stiftelsen

framtidens kultur, i vilken regeringen

genom stiftelseförordnandet äger att

utse styrelsens ledamöter. Avsikten med

att regeringen skall utse ledamöterna

även i de övriga nu ifrågavarande

stiftelserna anges vara att främja en

samordning mellan stiftelsernas insatser

och andra statliga insatser på främst

forskningens område, en samordning som

enligt regeringen är angelägen för att

de samlade statliga insatserna skall ge

största möjliga utbyte. Enligt vad som

vidare framhålls i

forskningspropositionen innebär en sådan

samordning att resurser kan frigöras

inom ramen för statens budget för

angelägna nysatsningar eller för

förstärkning av budgeten (prop.

1996/97:5 s. 45 ff.). I

budgetpropositionen för år 1997 redogör

regeringen närmare för vilka

överväganden som gjorts i det avseendet.

Motionerna

I samtliga motioner yrkas avslag på

propositionens förslag. I 1996/97:L1 och

1996/97:L211 (båda fp) anförs att det är

angeläget att de båda

stiftelsehögskolorna, Chalmers tekniska

högskola och Högskolan i Jönköping utan

störningar får verka i sina nya

arbetsformer. I motion 1996/97:L2 (fp)

framhålls att redan de civilrättsligt

grundade invändningar som kan riktas mot

förslaget utgör tillräckliga skäl för

avslag. Motionärerna anser att förslaget

innebär en uppenbar risk för att

stiftelsernas ändamålsbestämmelser

kringgås. I motion 1996/97:L3 (mp)

anförs att man bör eftersträva en viss

insyn i och inflytande över

stiftelserna. Dock bör inte regeringen

direkt kunna styra anslagen från

stiftelserna. Tydliga garantier måste

ges om att stiftelsernas verksamhet

skall skötas i enlighet med svensk

forskningspolitisk tradition, dvs.

förändringar i forskningspolitiken skall

ske genom riksdagsbeslut och inte genom

direkta ingripanden från regeringen. I

motionen yrkas avslag på propositionen

(yrkande 1) samt att regeringen

återkommer med ett nytt förslag i

enlighet med vad som anförs i motionen

(yrkande 2). I motion 1996/97:L4 (m)

hävdas att förslaget i praktiken innebär

en sådan förmögenhetsöverföring av

stiftelsemedel att regeringsformens

regler om egendomsskydd åsidosätts.

Därmed är förslaget oförenligt med såväl

svensk grundlag som Europakonventionen.

Därtill kommer enligt motionärerna att

förslaget strider mot grundläggande

stiftelserättsliga principer. I motion

1996/97:L5 (kd) anförs att det är

orimligt att regeringen skall kunna utan

styrelsens eller förvaltarens samtycke

ändra föreskrifter i ett

stiftelseförordnande. Det strider mot de

principer som bär upp

stiftelsebegreppet. I motion 1996/97:L6

(c) anförs att det saknas anledning att

låta statens inflytande över

stiftelserna omfatta även frågor om

förmögenhetsplacering, beslutsförhet och

omröstning i styrelsen, arvode,

räkenskaper, revision m.m., vilket allt

omfattas av regeringens förslag. Forsk

ningen är en verksamhet av långsiktig

natur, vars inriktning inte bör kunna

ändras vid varje regeringsskifte.

Regeringen bör därför ha rätt att utse

endast en minoritet av

styrelseledamöterna. Motionärerna begär

därför att riksdagen, med avslag på

propositionens förslag, skall besluta om

ändring i stiftelselagen som innebär att

staten, oberoende av andra bestämmelser

i stiftelselagen, skall kunna besluta om

sådan ändring i ett stiftelseförordnande

att högst en tredjedel av styrelsens

ledamöter får utses och entledigas av

regeringen eller förvaltningsmyndighet

under regeringen (yrkande 2).

Utbildningsutskottet

Som tidigare nämnts kommer utskottet vid

behandlingen av forskningspropositionen

att ta ställning till regeringens

förslag till riktlinjer vid ändringar av

stiftelseförordnanden beträffande de

stiftelser som inrättats med

löntagarfondsmedel. Utbildningsutskottet

tar därför i detta yttrande ställning

endast i de frågor som från utskottets

utgångspunkter direkt aktualiseras av

förslaget till ändring i stiftelselagen.

Enligt utbildningsutskottets mening är

det från skilda utgångspunkter angeläget

att så långt som möjligt upprätthålla

principerna att ett stiftelseändamål

skall vara orubbligt och att

förvaltningen inte skall vara beroende

av sådana önskemål från stiftaren som

inte har kommit till uttryck i

stiftelseförordnandet.

Trots att de nämnda principerna har

starka skäl för sig, är det utskottets

uppfattning att dessa inte rimligen kan

upprätthållas om de kommer i konflikt

med det starka offentliga intresset av

att förvaltningen sker enligt riktlinjer

utformade med respekt för grundläggande

demokratiska principer. Detta har

uppenbarligen skett i vissa fall och

utskottet delar härvidlag regeringens

syn på stiftelser, som har inrättats av

staten.

Staten har medverkat till bildandet av

ett stort antal stiftelser, och i de

flesta fall är stiftelseförordnandena

utformade så att förvaltningen sker med

respekt för demokratiska principer och

för det allmännas bästa. För dessa

stiftelser är stiftelselagens allmänna

permutationsregler tillfyllest. Behovet

av särskilda permutationsregler gör sig

däremot gällande i fråga om stiftelser

där rimliga krav på demokratiskt

inflytande och demokratisk kontroll har

åsidosatts. När förvaltningen rör stora

belopp och utgör väsentliga inslag i den

offentliga verksamheten bör inte en

stiftelses beslut under en lång, och

kanske obegränsad, tid framåt vara

undandragna riksdagens och regeringens

inflytande. De statliga

stiftelsebildningar som har ägt rum med

medel från löntagarfonderna är exempel

på detta. Det förslag som regeringen nu

lägger fram om ändring i stiftelselagen

är enligt utskottets mening väl ägnat

att tillgodose intresset av offentlig

insyn och demokratiskt inflytande.

Med stöd av det anförda förordar

utbildningsutskottet att lagutskottet

tillstyrker regeringens förslag och

således avstyrker bifall till motionerna

1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3,

1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1,

1996/97:L6 yrkande 2 och 1996/97:L211.

Stockholm den 24 oktober 1996

På utbildningsutskottets vägnar

Jan Björkman

I beslutet har deltagit: Jan Björkman

(s), Eva Johansson (s), Ingegerd

Wärnersson (s), Agneta Lundberg (s),

Andreas Carlgren (c), Torgny Danielsson

(s), Ulf Melin (m), Tomas Eneroth (s),

Britt-Marie Danestig-Olofsson (v),

Majléne Westerlund Panke (s), Gunnar

Goude (mp), Inger Davidson (kd), Nils-

Erik Söderqvist (s), Margareta E

Nordenvall (m), Tomas Högström (m),

Chris Heister (m) och Siri Dannaeus

(fp).

Avvikande meningar

1. Ulf Melin (m), Inger Davidson (kd),

Margareta E Nordenvall (m), Tomas

Högström (m), Chris Heister (m) och Siri

Dannaeus (fp) anser att den del av

yttrandet under rubriken

Utbildningsutskottet som börjar med

Enligt utbildningsutskottets och

slutar med och 1996/97:L211 bort ha

följande lydelse:

Utbildningsutskottet kan konstatera att

det, när riksdagen för endast drygt två

år sedan antog stiftelselagen, rådde

politisk enighet om principerna att ett

stiftelseändamål skall vara orubbligt

och att förvaltningen inte skall vara

beroende av sådana önskemål från

stiftaren som inte har kommit till

uttryck i stiftelseförordnandet.

Lagförslaget hade föregåtts av ett

osedvanligt långt och omfattande

lagstiftningsarbete. Det nu framlagda

dndringsförslaget innebär i själva

verket ett så kraftigt ingrepp i

stiftelsernas självständighet och

suveränitet att det med fog måste sättas

i fråga om statliga stiftelser i

fortsättningen skulle komma att vara

tillräckligt självständiga för att

inordnas under stiftelselagens

stiftelsebegrepp. Denna bedömning

påverkas inte i nämnvärd grad av att det

nu framlagda förslaget inte omfattar

möjligheten till ändring av

stiftelsernas ändamålsbestämmelser. Att

regeringen enligt förslaget bl.a. skall

kunna utse och entlediga hela styrelsen,

påverka förmögenhetsförvaltningen och

fatta beslut om anknuten förvaltning

innebär i sig en uppenbar risk för att

stiftelsernas ändamålsbestämmelser trots

allt de facto kan komma att åsidosättas.

Propositionens förslag bör därför enligt

utskottet avslås. Till detta kommer att

det på goda grunder har satts i fråga om

förslaget är förenligt med

egendomsskyddet i regeringsformen och

med Europakonventionen. Det ankommer

emellertid inte på utbildningsutskottet

att ta ställning i den frågan.

Sammanfattningsvis vill utskottet

förorda att lagutskottet avstyrker

bifall till propositionen och motion

1996/97:L6 yrkande 2 samt motion

1996/97:L3 yrkande 2 och följaktligen

tillstyrker bifall till motionerna

1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3

yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5

yrkande 1 och 1996/97:L211.

2. Andreas Carlgren (c) anser att den

del av yttrandet under rubriken

Utbildningsutskottet som börjar med

Enligt utbildningsutskottets och

slutar med och 1996/97:L211 bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottet måste stiftelsernas

fristående roll och självständiga

förvaltning av stiftelsemedel hävdas

dven i fortsättningen. Regeringens

långtgående förslag kan därför inte

accepteras. Förslaget innebär att

regeringen skulle få befogenhet att

besluta om förmögenhetsförvaltning,

beslutsförhet och omröstningsregler för

styrelsen, arvode, räkenskaper, revision

m.m. Enligt utskottets mening saknas det

skäl för att dessa frågor skall omfattas

av den föreslagna, särskilda

permutationsregeln. Några skäl för detta

har inte heller anförts i propositionen.

Enligt utskottet är det rimligt att

regeringen skall ha rätt att utse några

av styrelseledamöterna. Det ingrepp i

stiftelselagen som fordras för att

åstadkomma detta bör emellertid vara så

litet som möjligt. Högst en tredjedel av

ledamöterna bör därför kunna utses och

entledigas av regeringen. En obegränsad

rätt att förfoga över föreskrifterna om

styrelsernas sammansättning skulle i

praktiken innebära att stiftelsernas

självständighet allvarligt äventyras.

Detta strider mot grundtanken med

stiftelseinstitutet.

Med det anförda förordar

utbildningsutskottet att lagutskottet

med bifall till motion 1996/97:L6

yrkande 2, med anledning av motion

1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3

yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5

yrkande 1 och 1996/97:L211 samt med

avslag på propositionen och motion

1996/97:L3 yrkande 2 beslutar om ändring

i stiftelselagen i enlighet med det

anförda.

3. Gunnar Goude (mp) anser att den del

av yttrandet under rubriken

Utbildningsutskottet som börjar med

Enligt utbildningsutskottets och

slutar med och 1996/97:L211 bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottets mening bör en viss

offentlig insyn och påverkan etableras i

de statliga stiftelserna. Däremot bör

det enligt utskottet inte komma i fråga

att i enlighet med propositionens

förslag regeringen skall använda de

demokratiska styrmedlen för att själv gå

in och styra anslagen från dessa

stiftelser. Det måste garanteras att

stiftelseförordnandena inte kan ändras

på ett sådant sätt att stiftelsernas

medelstilldelande verksamhet kan komma

att hanteras i strid med svensk

forskningspolitisk tradition.

Stiftelserna bör enligt utskottet ha en

ställning som motsvarar den som andra

jämförbara instanser på

forskningsområdet har. Regeringen bör

därför återkomma med ett nytt lagförslag

i enlighet med vad utskottet sålunda

förordat.

Med det anförda förordar

utbildningsutskottet att lagutskottet

med bifall till motion 1996/97:L3 och

med anledning av motion 1996/97:L1,

1996/97:L2, 1996/97:L4, 1996/97:L5

yrkande 1 och 1996/97:L211 avslår

propositionen samt motion 1996/97:L6

yrkande 2.

Av utskottet föreslagen ändring i

regeringens förslag till lag om ändring

i stiftelselagen (1994:1220)

Regeringens förslag Utskottets förslag

6 kap.

4 a §

I fråga om en Är det fråga om en

stiftelse som har stiftelse som har

bildats av staten bildats av staten,

får regeringen även får regeringen

utan styrelsens beträffande den

eller förvaltarens stiftelsen, även

samtycke och trots utan styrelsens

vad som sägs i 1 § eller förvaltarens

i ett enskilt fall samtycke och trots

ändra eller upphäva vad som sägs i 1 §,

föreskrifter i ändra eller upphäva

stiftelseförordnand föreskrifter i

et som angår sådana stiftelseförordnand

frågor som anges i et som angår sådana

1 § första stycket frågor som anges i

2-9. 1 § första stycket

2-9.

Regeringen får pröva frågor om ändring

eller upphävande enligt första stycket

utan ansökan.

Av reservanterna föreslagen ändring i

regeringens förslag till lag om ändring

i stiftelselagen (1994:1220)

Regeringens förslag Reservanternas

förslag

6 kap.

4 a §

I fråga om en För en stiftelse

stiftelse som har som har bildats av

bildats av staten staten får

får regeringen även regeringen

utan styrelsens oberoende av andra

eller förvaltarens bestämmelser i

samtycke och trots denna lag besluta

vad som sägs i 1 § om sådan ändring av

i ett enskilt fall stiftelseförordnand

ändra eller upphäva et, att högst en

föreskrifter i tredjedel av

stiftelseförordnand styrelsens

et som angår sådana ledamöter får utses

frågor som anges i och entledigas av

1 § första stycket regeringen eller

2-9. förvaltningsmyndigh

Regeringen får et under

pröva frågor om regeringen.

ändring eller

upphävande enligt

första stycket utan

ansökan.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 2

Motioner väckta med anledning av

proposition 1996/97:22 2

Motion väckt under den allmänna

motionstiden 1996/97 2

Utskottet 2

Propositionens förslag 8

Motionerna 10

Utskottets ställningstaganden 12

Hemställan 15

Reservationer 16

1. Statliga stiftelser (m, fp) 16

2. Statliga stiftelser (c) 19

3. Statliga stiftelser (mp) 21

Bilaga 1 Propositionens lagförslag 22

Bilaga 2 Utdrag ur Lagrådets

protokoll den 26 september 1996 23

Bilaga 3 Konstitutionsutskottets

yttrande 1996/97:KU4y 26

Bilaga 4 Utbildningsutskottets

yttrande 1996/97:UbU3y 47

Bilaga 5 Av utskottet föreslagen

ändring i regeringens förslag till

lag om ändring i stiftelselagen

(1994:1220) 55

Bilaga 6 Av reservanterna föreslagen

ändring i regeringens förslag till

lag om ändring i stiftelselagen

(1994:1220) 56