Bet. 1996/97:LU21

Lagutskottets betänkande

1996/97:LU21

Medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Reservation

1996/97

LU21

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:104 vari regeringen

lägger fram förslag till en ny lag om försöksverksamhet avseende medverkan av

Konsumentombudsmannen i vissa tvister. Vidare behandlas en motion (m) som

väckts med anledning av propositionen.

Den föreslagna lagen skall tillämpas på tvister mellan konsumenter och

näringsidkare och innebär att KO ges möjlighet att företräda konsumenten som

ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet. Försöksverksamheten, som

skall pågå i fem år, begränsas till tvister som gäller finansiella tjänster.

Den föreslagna lagen syftar i första hand till att främja prejudikatbildningen

på konsumentområdet. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 december

1997.

I motionen yrkas att riksdagen skall avslå propositionen.

Utskottet tillstyrker bifall till propositionen och avstyrker motionen.

Till betänkandet har fogats en reservation.

Propositionen

I proposition 1996/97:104 föreslår regeringen (Inrikesdepartementet) - efter

hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i propositionen framlagda

förslagen till

1. lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i

vissa tvister,

2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.

Motionen

1996/97:L12 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i

motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om Allmänna reklamationsnämnden.

Utskottet

Allmän bakgrund

Alltsedan början av 1970-talet har lagstiftning i allt högre grad kommit till

användning för att stärka konsumenternas ställning, och en mängd nya lagar har

tillkommit under det senaste kvartsseklet. Den konsumenträttsliga

lagstiftningen består av dels marknadsrättsliga regler, som syftar till att

värna om konsumenterna som ett kollektiv, dels civilrättsliga regler, som

avser att skydda den enskilde konsumenten i ett visst rättsförhållande och

dels processrättsliga regler, som innebär att de marknadsrättsliga och

civilrättsliga reglerna får praktiska effekter.

Den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen skall stärka

konsumentkollektivets ställning genom ingripanden mot näringsidkare i första

hand från det allmännas sida. Lagarna är avsedda att ha en preventiv verkan -

att förebygga och förhindra sådana marknadsåtgärder som är skadliga för

konsumenter och näringsidkare i stort. Däremot har reglerna inte till syfte

att ingripa i redan uppkomna rättsförhållanden. Den civilrättsliga

konsumentlagstiftningen är utformad så att de anspråk som grundas på den i

regel tillkommer enskilda personer - inte grupper eller kollektiv.

Rättsreglerna är direkt inriktade på att stärka enskilda konsumenters

ställning i förhållande till näringsidkare och ger anvisningar om hur en tvist

skall eller bör lösas.

Tillsynen över de marknadsrättsliga lagarna ligger ytterst på Konsument-

ombudsmannen (KO), som kan väcka talan om förbud eller åläggande hos

Marknadsdomstolen. KO kan även i vissa fall själv meddela förbud eller

åläggande. KO:s arbete är däremot inte inriktat på att hjälpa en enskild

konsument som med stöd av den civilrättsliga konsumentlagstiftningen vill

rikta ett anspråk mot en näringsidkare. I sådana fall måste konsumenten agera

på egen hand. De kommunala konsumentvägledarna medlar i tvister mellan

konsumenter och näringsidkare, och flertalet tvister löses med hjälp av

konsumentvägledarna. Vägledarna ger också råd och upplysningar om hur

konsumenten kan gå vidare om någon överenskommelse inte kan komma till stånd.

För prövning av vissa tvister kan konsumenten vända sig till Allmänna

reklamationsnämnden. Nämnden har till uppgift att pröva tvister mellan

konsumenter och näringsidkare rörande varor, tjänster och andra nyttigheter

som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk samt ge rekommendationer

om hur tvisterna bör lösas. Nämnden avger på begäran av domstol också

yttranden i sådana tvister. Vidare stöder nämnden den kommunala

konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister och informerar om nämndens

praxis. De närmare bestämmelserna för nämndens verksamhet finns i förordningen

(1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden. Vid prövningen

av tvister består nämnden normalt av en ordförande som är domarutbildad, två

ledamöter som företräder konsumentintressen och två ledamöter som företräder

näringsidkarintressen. Handläggningen vid nämnden är skriftlig. För

tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden gäller därför den

betydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efter

upptagande av muntlig bevisning. Nämnden får avvisa ett ärende om utredningen

är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas. Ärendet kan även

avvisas om det i övrigt med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andra

omständigheter inte lämpar sig för prövning av nämnden. Avvisning kan således

ske bl.a. av ärenden där det för prövningen är nödvändigt med muntlig

bevisupptagning, t.ex. förhör med parter och vittnen. Ett beslut av Allmänna

reklamationsnämnden utformas som en rekommendation för näringsidkaren att

vidta en åtgärd, exempelvis att betala ut ett belopp eller att åtgärda ett

fel. Nämndens beslut är inte bindande för parterna och kan således aldrig

verkställas på samma sätt som en dom meddelad av domstol.

Om en tvist mellan en konsument och en näringsidkare förs vid allmän domstol

handläggs tvisten enligt rättegångsbalken. Talan väcks som regel genom en

ansökan om stämning. Inom ramen för domstolsförfarandet kan vittnen höras och

annan muntlig bevisning förebringas. En dom som meddelas av en allmän domstol

är exigibel, vilket innebär att den kan verkställas i sista hand med hjälp av

kronofogdemyndigheten. Part som förlorar målet skall som huvudregel ersätta

motparten hans rättegångskostnader. Om värdet av vad som yrkas uppenbart inte

överstiger ett halvt basbelopp (s.k. småmål) gäller i regel särskilda

bestämmelser, vilka bl.a. innebär att part inte har rätt till ersättning för

ombudsarvode även om han vinner målet. En part som är missnöjd med utgången i

målet kan överklaga domen till hovrätten.

Ett alternativ till den tvistlösning som sker vid domstol kan vara den

summariska processen enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och

handräckning. Ansökan om betalningsföreläggande görs hos

kronofogdemyndigheten. Processen går ut på att den som har ett krav mot någon

skall kunna få detta fastställt av kronofogdemyndigheten på ett snabbt,

billigt och enkelt sätt. Förfarandet står öppet för alla typer av krav på

pengar i dispositiva mål. Om motparten bestrider sökandens anspråk skall, om

sökanden begär det, målet överlämnas till tingsrätten för fortsatt

handläggning som tvistemål.

En process vid allmän domstol riskerar alltid att bli kostsam för en

konsument. Det förekommer därför att konsumenter avstår från att ta till vara

sina rättigheter och väljer att inte anlita juridiskt biträde även i de fall

detta kan vara motiverat. Detta förhållande har ansetts innebära att

rättsbildningen på området riskerar att begränsas.

Hösten 1995 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet att

tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för

att ge KO möjlighet att företräda en enskild konsument i ärenden eller mål av

principiellt eller allmänt intresse, främst på området för finansiella

tjänster (dir. 1995:126). Utredningen, som antog namnet Utredningen om KO:s

biträde åt enskilda konsumenter, överlämnade i september 1996 betänkandet (SOU

1996:140) KO:s biträde åt enskilda. Betänkandet har remissbehandlats och

ligger till grund för förslagen i förevarande proposition.

Propositionen

I propositionen läggs fram förslag till en tidsbegränsad lag om

försöksverksamhet avseende medverkan av KO i vissa konsumenttvister.

Försöksverksamheten, som föreslås pågå i fem år, syftar främst till att öka

prejudikatbildningen på konsumentområdet. Enligt propositionen bör man främja

konsumenternas vilja att föra principiellt viktiga frågor till allmän domstol

och därvid se till att den enskilde konsumenten kan få erforderligt juridiskt

biträde. Regeringen framhåller att det rådgivande arbetet i konsumentfrågor

kan komma att underlättas om rättsläget blir klarare. Det föreslagna systemet

kan också gynna konsumentkollektivet i stort genom att näringsidkaren efter

avgörande av ett pilotfall till konsumentens förmån vidtar rättelse också

gentemot andra konsumenter. Mot den nu angivna bakgrunden skall lagens

tillämpningsområde begränsas till sådana tvister mellan konsumenter och

näringsidkare där utgången är av betydelse för rättstillämpningen eller det

annars finns särskilda skäl för KO:s medverkan. Som exempel på när särskilda

skäl skall anses föreligga nämns att tvisten allmänt är av betydelse för en

större grupp konsumenter.

Vidare begränsas försöksverksamheten till tvister som gäller finansiella

tjänster. Med finansiella tjänster avses främst sådana tjänster som

tillhandahålls av de finansiella instituten, såsom banker, finansbolag,

försäkringsbolag och värdepappersinstitut. Dessutom erbjuder detaljhandeln och

bensinbranschen finansiella tjänster, bl.a. kontokortstjänster. När det gäller

konsumentskyddet på området finansiella tjänster finns enligt propositionen

ett särskilt behov av att få fram vägledande avgöranden. Detta beror bl.a. på

att utbudet av de finansiella tjänsterna har ökat och att de villkor som är

förbundna med tjänsterna ofta är svårtolkade. Ny lagstiftning har tillkommit

för att stärka konsumenternas ställning på området, men lagstiftningen behöver

fyllas ut med vägledande avgöranden. Som regel föreligger också ett ojämnt

styrkeförhållande mellan den som erbjuder en finansiell tjänst och den

enskilde kunden. Tvister som rör finansiella tjänster är dessutom ofta av stor

ekonomisk betydelse för den enskilde konsumenten.

Enligt den föreslagna lagen får KO biträda en enskild konsument vid allmän

domstol och kronofogdemyndighet. En process i allmän domstol föregås nämligen

ofta av det summariska förfarandet enligt lagen om betalningsföreläggande och

handräckning, och det är enligt propositionen lämpligt att KO kan medverka

redan i detta tidigare skede. KO får biträda konsumenten som befullmäktigat

ombud. Fullmakten skall kunna återkallas när som helst. Det är således den

enskilde konsumenten som kommer att förfoga över processen, vilket innebär att

han eller hon har möjlighet att själv föra in material i processen och även

avbryta densamma.

Konsumenten skall inte kunna förpliktas att ersätta staten kostnaderna för

KO:s biträde och för av denne anlitat ombud. De kostnader som KO haft i

anledning av sitt biträde skall sålunda som huvudregel stanna på staten,

oavsett utgången i målet. Näringsidkaren skall dock vara skyldig att ersätta

staten för kostnad som näringsidkaren vållat KO genom vårdslös eller försumlig

processföring. Under den tid biträde lämnas av KO får konsumenten de förmåner

som avses i 16-20 §§ rättshjälpslagen (1996:1619), såsom kostnader för

bevisning och utredning. Kostnaderna för dessa förmåner skall stanna på

staten. När det gäller kostnaden för konsumentens inställelse vid domstol kan

denna under vissa förutsättningar ersättas enligt 11 kap. 6 §

rättegångsbalken, som träder i kraft den 1 december 1997. I de fall

konsumenten enligt bestämmelserna i rättegångsbalken är skyldig att ersätta

näringsidkarens rättegångskostnader skall dessa i stället betalas av staten.

De mål där KO deltar som ombud för enskilda konsumenter undantas från de

särskilda reglerna om s.k. småmål i 1 kap. 3 d §, 10 kap. 8 a § och 18 kap. 8

a § rättegångsbalken. Det gäller reglerna om rättens sammansättning, forum i

konsumentmål och rättegångskostnader. Vidare föreslås det ändringar i

sekretesslagen (1980:100), vilka innebär att sekretess skall gälla för vissa

uppgifter i ärende hos KO där denne deltar som ombud för enskilda konsumenter.

Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 december 1997 i samband med att

den nya rättshjälpslagen träder i kraft. Lagen om försöksverksamhet avseende

medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister skall gälla i fem år, dvs.

till utgången av november månad år 2002.

Motionen

I motion L12 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas att riksdagen avslår

propositionen. Motionärerna menar att det inte finns något egentligt behov av

en sådan försöksverksamhet som nu föreslås. Vidare pekas det i motionen på att

den föreslagna lagstiftningen kommer att medföra kostnadsökningar för staten,

inte minst mot bakgrund av de regler som föreslås i fråga om

rättegångskostnaderna. Enligt motionärerna är det dessutom tveksamt ur

rättssäkerhetssynpunkt att, som är fallet enligt den föreslagna lagen, KO även

ges rollen som ombud vid allmän domstol (yrkande 1). I stället bör, enligt

motionärernas mening, intresset riktas mot Allmänna reklamationsnämnden, som

löser konsumenttvister på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Trots att

nämndens avgöranden inte är bindande för parterna är avgörandena av stor

betydelse för konsumenterna. För att ytterligare förstärka nämndens

rättsbildande funktion bör dock enligt motionärerna muntliga förhandlingar och

plenum införas i nämnden. I motionen begärs ett tillkännagivande därom

(yrkande 2).

Utskottets bedömning

I likhet med regeringen anser utskottet att det får anses otillfredsställande

att vägledande domstolsavgöranden inte kommer fram i tillräcklig utsträckning

på ett så centralt och viktigt område som konsumenträttens. Ny lagstiftning

har tillkommit för att stärka konsumenternas ställning, och lagstiftningen

behöver fyllas ut med vägledande avgöranden. Enligt utskottets mening är det

område som regeringen valt för försöksverksamheten, finansiella tjänster,

ändamålsenligt, och utskottet har också tidigare, bl.a. i samband med

behandlingen av proposition 1995/96:82 om ett ökat ansvar för KO och

Konsumentverket, uttalat att det föreligger ett angeläget och omedelbart behov

av åtgärder i syfte att öka konsumentskyddet på detta område (bet.

1995/96:LU10). Mot denna bakgrund är det enligt utskottet tillfredsställande

att åtgärder nu föreslås för att ytterligare stärka konsumenternas ställning i

dessa avseenden.

Det anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom de tankegångar

som kommit till uttryck i motion L12 om att det skulle saknas behov av en

sådan lagstiftning som nu föreslås. När det gäller verksamheten vid Allmänna

reklamationsnämnden är utskottet i och för sig helt överens med motionärerna

om den stora betydelse som nämnden har för konsumenterna vid lösandet av

konsumenttvister. Syftet med den nu föreslagna lagstiftningen är emellertid

att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet, och en i förevarande

sammanhang betydelsefull begränsning när det gäller tvistlösningen vid

Allmänna reklamationsnämnden är att nämndens avgöranden inte är bindande för

parterna. Inte heller kan nämndens beslut i ärenden om konsumenttvister

överklagas till högre instans. En ökad prejudikatbildning på konsumentområdet

förutsätter därför att rättsbildningen vid de allmänna domstolarna stärks, och

utskottet kan med hänsyn härtill inte ställa sig bakom motionärernas bedömning

att tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden kan ses som ett alternativ

till den i propositionen föreslagna försöksverksamheten. Beträffande

motionärernas invändningar i fråga om lagförslagets kostnadskonsekvenser kan

utskottet konstatera att försöksverksamheten visserligen i ett kortare

perspektiv kan medföra vissa smärre kostnadsökningar för staten. I ett längre

perspektiv torde den dock kunna leda till besparingar för det allmänna genom

att rättsläget på området blir klarare.

Vad härefter gäller motionärernas begäran om en i olika avseenden förändrad

handläggning vid Allmänna reklamationsnämnden vill utskottet först peka på det

för nämnden fastlagda verksamhetsmålet som innebär att nämnden med begränsade

handläggningstider på ett enkelt, billigt och rättssäkert sätt skall pröva de

konsumenttvister som anmäls till nämnden. En ordning med muntliga

förhandlingar i nämnden skulle enligt utskottet i flera avseenden vara

svårförenlig med detta mål. Vidare vill utskottet, i anledning av

motionsönskemålet om att införa plenum i nämnden, erinra om att Allmänna

reklamationsnämnden hos regeringen tidigare i vår har begärt en ändring av

nämndinstruktionen som gör det möjligt att hänskjuta vissa principiellt

viktiga ärenden för avgörande i en sammansättning där en majoritet av nämndens

ordförande deltar. Frågan är för närvarande föremål för beredning inom

Regeringskansliet, och i enlighet med vad som anförts i propositionen torde en

sådan ordning sannolikt kunna leda till att även nämndens rättsbildande

funktion stärks.

Med det anförda tillstyrker utskottet lagförslagen och avstyrker bifall till

motion L12.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande medverkan av KO i vissa tvister

att riksdagen med avslag på motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2 antar

regeringens förslag till

dels lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsument-

ombudsmannen i vissa tvister,

dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

res. (m)

Stockholm den 20 maj 1997

På lagutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad

(s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Eva Arvidsson

(s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s),

Tanja Linderborg (v), Anders Ygeman (s), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida

(mp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin Kristiansson (s) och Marietta de

Pourbaix-Lundin (m).

Reservation

Medverkan av KO i vissa tvister

Rolf Dahlberg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix-

Lundin (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?I likhet? och

på s. 6 slutar med ?motion L12? bort ha följande lydelse:

I likhet med motionärerna och flera av remissinstanserna anser utskottet för

sin del att det får anses i hög grad tveksamt om det föreligger något

egentligt behov av en sådan försöksverksamhet som regeringen nu föreslår.

Vidare kan enligt utskottet invändningar av mer formell karaktär riktas mot

den föreslagna lagstiftningen. Sålunda kan ifrågasättas om redan den nuvarande

ordningen med en konsumentombudsman som tillika är chef för Konsumentverket är

lämplig och förenlig med grundläggande rättsstatliga principer. Än mer

betänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt vore enligt utskottet att även ge KO

rollen som ombud vid allmän domstol. Därtill kommer att den föreslagna

lagstiftningen inte utgör någon garanti för en ökad prejudikatbildning. Enligt

förslaget förfogar den enskilde konsumenten över processen. Han eller hon kan

således när som helst träffa en förlikning med näringsidkaren och därefter

återkalla sin talan. Mot denna bakgrund, och då lagstiftningen sannolikt

skulle leda till betydande kostnadsökningar för staten, anser utskottet att

propositionen bör avslås.

I stället vill utskottet fästa uppmärksamheten på den stora betydelse som

tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden har för konsumenterna.

Tvistlösningen i nämnden utgör ett enkelt, billigt och snabbt, men ändå

rättssäkert, alternativ till domstolarnas prövning av tvister mellan

konsumenter och näringsidkare. Trots att nämndens avgöranden inte är bindande

för parterna har avgörandena redan i dag stor betydelse för konsumenterna.

Detta gäller inte minst på det finansiella området där näringsidkarna numera

regelmässigt följer nämndens rekommendationer. En ytterligare förstärkning av

rättsbildningen vid Allmänna reklamationsnämnden bör dock övervägas. En

beklaglig begränsning är nämligen att handläggningen vid nämnden är skriftlig

och att plenum i nämnden ännu inte har införts. En förändring av nämndens

handläggningsformer så att plenum införs och muntliga förhandlingar kan hållas

i principiellt viktiga ärenden skulle, enligt utskottets mening, stärka

nämndens rättsbildande funktion.

Vad utskottet sålunda anfört i fråga om handläggningen av konsumenttvister i

Allmänna reklamationsnämnden bör riksdagen, med bifall till motion L12, som

sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

beträffande medverkan av KO i vissa tvister

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2

dels avslår proposition 1996/97:104,

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Propositionens lagförslag

1 Förslag till lag om försöksverksamhet avseende medverkan av

Konsumentombudsmannen i vissa tvister

2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)