Bet. 1996/97:SfU16

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1996/97:SFU16

Dublinkonventionen

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

Innehållsförteckning

1996/97

SfU16

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen

och två motioner väckta med anledning av propositionen.

I propositionen föreslås att Dublinkonventionen godkänns av riksdagen.

Huvudprincipen enligt konventionen är att den medlemsstat där en asylsökande

först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden

har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen av en

asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat.

Konventionen, som undertecknades av de dåvarande medlemsstaterna i Dublin

den 15 juni 1990, har ännu inte trätt i kraft. Enligt vad som anförs i

propositionen kommer den sannolikt att träda i kraft under år 1997.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag att riksdagen godkänner

konventionen och avstyrker bifall till motionerna.

Till betänkandet har fogats en reservation.

Propositionen

Regeringen (Utrikesdepartementet) har i proposition 1996/97:87

Dublinkonventionen föreslagit riksdagen att

dels godkänna konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för

prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de

europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen,

dels anta de i propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).

Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.

Ändringar av den svenska översättningen av konventionstexten återfinns som

bilaga 2 till betänkandet.

Motionerna

1996/97:Sf25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen.

1996/97:Sf26 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen.

Utskottet

Propositionen

Konventionen

I propositionen föreslås att konventionen rörande bestämmandet av den

ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av

medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen,

godkänns av riksdagen.

I propositionen anförs att Sverige genom sin anslutning till Europeiska

unionen har förbundit sig att ansluta sig till vissa konventioner som vid

tidpunkten för anslutningen var öppna för undertecknande av de dåvarande

medlemsstaterna. Enligt artikel 3 i anslutningsfördraget (SFS 1994:1501)

gäller det sådana konventioner eller instrument på rättsväsendets och

inrikespolitikens område som är oskiljaktigt förbundna med

Maastrichtfördragets mål. Dublinkonventionen är en sådan konvention som avses

i artikel 3. Konventionen, som undertecknades av de dåvarande medlemsstaterna

i Dublin den 15 juni 1990, har ännu inte trätt i kraft eftersom den inte

godkänts av samtliga tolv dåvarande medlemsstater. Enligt vad som anförs i

propositionen kommer den sannolikt att träda i kraft under år 1997.

Konventionen har enligt propositionen tillkommit för att garantera att var

och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad

och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att

någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Huvudprincipen skall enligt

konventionen vara att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har

uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning

också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts

i en annan medlemsstat. Denna princip stämmer enligt vad som anförs i

propositionen väl överens med svensk lagstiftning och praxis. På den principen

bygger också den nordiska passkontrollöverenskommelsen och de bilaterala

återtagandeavtal som Sverige har med några andra länder. Däremot finns det

enligt propositionen vissa skillnader mellan de olika avtalen när det gäller

förutsättningarna för återtagande liksom i fråga om de tidsfrister som skall

gälla för olika situationer. Konventionen innehåller också bestämmelser om

ömsesidigt utbyte av information.

Nedan redovisas några av de viktigare artiklarna i konventionen.

I artikel 2 bekräftar medlemsstaterna sin anslutning till och åligganden

enligt 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och

det till konventionen knutna New York-protokollet.

Enligt artikel 3 skall varje utlänning få en ansökan om asyl prövad. Ansökan

skall prövas av en enda stat i enlighet med statens nationella lag och

internationella åtaganden. En stat är dock oförhindrad att pröva en ansökan

även om den inte är skyldig att göra det enligt konventionen, om den

asylsökande samtycker till det. Vidare anges att varje stat behåller

möjligheten att i enlighet med nationell lag och Genèvekonventionen tillämpa

den s.k. första asyllandsprincipen och sända en asylsökande till ett tredje

land där han eller hon inte riskerar förföljelse eller vidaresändning till

land där sökanden riskerar förföljelse.

I artikel 4 anges att om en asylsökande har en familjemedlem som erkänts som

flykting enligt Genèvekonventionen i en medlemsstat skall denna stat pröva

asylansökan om de berörda så önskar. Med familjemedlem avses sökandens

make/maka samt omyndiga, ogifta barn under 18 år eller, om sökanden själv är

ett omyndigt, ogift barn under 18 år, hans eller hennes föräldrar.

Artikel 5 reglerar vilket land som skall pröva en asylansökan när sökanden

beviljats uppehållstillstånd i eller visering för någon annan medlemsstat.

Artikel 6 innehåller en bestämmelse med innebörd att om sökanden illegalt

rest in i en medlemsstat från en stat som inte är medlem i EU är den stat där

den illegala inresan ägde rum ansvarig för prövningen. Om sökanden däremot har

uppehållit sig i den stat där ansökan görs under mer än sex månader är dock

denna stat ansvarig för prövningen.

I artikel 7 föreskrivs att ansvaret för prövningen av en asylansökan i

princip åligger den medlemsstat som har ansvaret för kontrollen av inresa i

medlemsstaternas territorium.

Artiklarna 14 och 15 handlar om utbyte av information. Enligt artikel 14,

som gäller den allmänna informationsskyldigheten, skall medlemsstaterna

informera varandra om lagstiftning och praxis inom asylområdet och om

statistik över asylsökande. Staterna skall vidare kunna utbyta information av

allmän karaktär om nya tendenser vad gäller asylansökningar och om situationen

i sökandenas ursprungsländer eller de länder de kommer ifrån. Om en stat

önskar ge sådan information konfidentiellt måste detta respekteras.

Av artikel 15, som reglerar informationsskyldigheten i individuella ärenden,

framgår att en medlemsstat är skyldig att på begäran delge information som

behövs bl.a. för att fastställa vilken stat som är ansvarig för prövningen av

en asylansökan. Den information som avses är bl.a. vissa personuppgifter och

uppgifter om identitetshandlingar och resvägar. En medlemsstat kan vidare

begära upplysningar om de grunder som sökanden åberopat och grunderna för

beslut i ärendet. Upplysningar får i detta fall lämnas endast om den

asylsökande medger det. Utbyte av information får bara äga rum mellan de

myndigheter som varje medlemsstat har utsett, och information får bara

användas för i konventionen angivna ändamål.

Lagförslagen

Utlänningslagen

Som nämnts ovan innehåller artikel 5 i konventionen regler för vilket land som

skall pröva en asylansökan när sökanden beviljats uppehållstillstånd i eller

visering för någon annan medlemsstat. Motsvarande svenska bestämmelser finns

i 3 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529). Enligt paragrafens andra stycke

punkterna 4 och 5 får uppehållstillstånd vägras bl.a. om utlänningen

- före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än

hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att

sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där

han inte har motsvarande skydd, eller

- har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på

motsvarande sätt.

I propositionen anförs att om sökanden före ankomsten till Sverige har

uppehållit sig i den medlemsstat som beviljat uppehållstillstånd eller

visering får uppehållstillstånd vägras med tillämpning av 3 kap. 4 §

utlänningslagen. Detta gäller även om uppehållstillståndet eller viseringen i

det andra landet inte längre är gällande. Även om utlänningen före ankomsten

till Sverige inte har uppehållit sig i det land som utfärdat

uppehållstillståndet eller viseringen torde enligt propositionen paragrafen i

regel kunna tillämpas under förutsättning att tillståndet i det andra landet

fortfarande gäller. Om däremot giltighetstiden för ett uppehållstillstånd i

eller en visering för en annan medlemsstat har gått ut och sökanden har rest

in i Sverige från annat land än det som utfärdat tillståndet eller viseringen

är det enligt propositionen tveksamt om det finns grund för att med stöd av 3

kap. 4 § utlänningslagen vägra uppehållstillstånd. För att undanröja

tveksamhet om paragrafen är tillämplig i det nämnda fallet föreslås att den

kompletteras så att asyl får vägras om utlänningen kan sändas till ett land

som tillträtt konventionen och utlänningen där är skyddad mot förföljelse

eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett

annat land där han inte har motsvarande skydd.

Sekretesslagen

För uppgifter som tagits emot i Sverige gäller den svenska sekretesslagen.

Enligt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen (1980:100) gäller

sekretess under vissa förutsättningar för uppgift som rör utlänning samt i

verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap

för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretess hindrar dock inte

att uppgifter lämnas ut till regeringen, riksdagen eller myndighet i enlighet

med 14 kap. 1-3 §§. Eftersom uppgifter som Sverige tar emot enligt

konventionen endast får användas för vissa i konventionen angivna ändamål och

lämnas vidare endast till myndigheter och rättsinstanser som i något avseende

handlägger utlänningsärenden föreslås i propositionen att 7 kap. 14 § ändras

så att det klart framgår att sekretess gäller för uppgifter som svenska

myndigheter tagit emot i enlighet med konventionen.

Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen får sekretessbelagd uppgift

inte röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation om inte

utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning

eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet

och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är

förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska

myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Uppgifter som enligt

konventionen på begäran alltid skall delges annan medlemsstat är enligt vad

som anges i propositionen inte av den karaktären att de normalt omfattas av

sekretess. I undantagsfall skulle det dock kunna förekomma att en

sekretessprövning leder till att en uppgift inte får lämnas ut. För att göra

det möjligt att lämna ut en uppgift i ett sådant fall bör enligt propositionen

en bestämmelse om det föras in utlänningsförordningen.

Övrigt

I propositionens bilaga 1 har intagits den svenska översättningen av

Dublinkonventionen. Denna översättning hade inte fått sin slutliga utformning

då propositionen förelades riksdagen. Översättningen har med de i bilaga 2

angivna ändringarna därefter cirkulerats bland alla signatärstater.

Ändringarna är av formell eller redaktionell karaktär. Den slutliga svenska

versionen kommer jämlikt förordning 1990:1070 att publiceras i Sveriges

internationella överenskommelser (SÖ).

Motionerna

I motion Sf25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs avslag på propositionen.

Motionärerna framhåller att den underförstådda förutsättningen för

Dublinkonventionen är det felaktiga antagandet att en asylansökan leder till

samma beslut i alla medlemsstater. Medlemsstaternas olika åsikter t.ex. om hur

förföljelse från icke-statliga förföljare skall betraktas kan leda till

avvisning till hemlandet även i fall där detta land inte är säkert. Stater som

gränsar till tredje land eller som har stora internationella flygplatser eller

hamnar riskerar enligt motionärerna att få ta emot alla asylsökande. Vidare

anser motionärerna att dataskyddet är otillräckligt och de efterlyser

hänvisning till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna liksom till FN:s konvention mot

tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller

bestraffning. Enligt motionärerna medför Dublinkonventionen risk för

splittring av familjer eftersom familjemedlemmar inte kan få sina ansökningar

prövade i samma stat med mindre än att en familjemedlem erkänts som

konventionsflykting. Dublinkonventionen saknar dessutom ett effektivt

rättsmedel för den som vill klaga på utlämnande av personliga uppgifter.

Även Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion Sf26 avslag på

propositionen. Motionärerna påpekar att skälet till att det nederländska

parlamentet har motsatt sig konventionen är att man ser behovet av en

överstatlig domstol för de asylsökande. Motionärerna framhåller vidare att en

flykting, som fått avslag i ett EU-land, riskerar att få avslag även i övriga

medlemsstater samt att praxis varierar i fråga om hur första

asyllandsprincipen tillämpas.

Utskottet

Enligt utskottets mening stämmer konventionen i huvudsak överens med svensk

lagstiftning och praxis och med de principer som den svenska lagstiftningen

bygger på. Förslag till de lagändringar som erfordras läggs fram i

propositionen. De principer som åsyftas är såväl den s.k. första asyllands-

principen som principen att en asylansökan skall prövas i den stat som

sökanden har familjeanknytning eller annars särskild anknytning till.

Konventionen ger vidare varje medlemsstat rätt att pröva en asylansökan även

om denna prövning inte åligger staten enligt konventionen, under förutsättning

att den asylsökande samtycker till det. Med hänsyn härtill och då den

medlemsstat, som enligt konventionen är ansvarig för prövningen av en

asylansökan, är skyldig att pröva ansökan i enlighet med statens nationella

lagstiftning och internationella åtaganden finns det enligt utskottet inte

anledning att motsätta sig ett godkännande av konventionen. Utskottet har

därför inget att erinra mot att riksdagen godkänner konventionen, som Sverige

redan genom sin anslutning till Europeiska unionen har förbundit sig att

ansluta sig till. Utskottet biträder också de föreslagna ändringarna i

sekretesslagen och utlänningslagen. Med det anförda avstyrker utskottet bifall

till motionerna Sf25 och Sf26.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Sf25 och 1996/97:Sf26

dels godkänner konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten

för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av

medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna,

dels antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).

res. (v, mp)

Stockholm den 20 maj 1997

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Börje Nilsson

I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Maud

Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s),

Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ronny Olander

(s), Ulla Hoffmann (v), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf Kristersson (m), Rose-

Marie Frebran (kd), Siw Wittgren-Ahl (s), Karin Israelsson (c) och Thomas

Julin (mp).

Reservation

Ulla Hoffmann (v) och Thomas Julin (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Enligt

utskottets" och på s. 6 slutar med "och Sf26." bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är Dublinkonventionen behäftad med så allvarliga

brister att riksdagen inte bör godkänna den. Bland det allvarligaste är att

konventionen i flera fall står i konflikt med Sveriges åtaganden enligt

internationella konventioner. Dublinkonventionen saknar dessutom hänvisning

till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna liksom till FN:s konvention mot tortyr och annan

grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utskottet

anser vidare att Dublinkonventionen bygger på det underförstådda antagandet

att en asylansökan leder till samma beslut i alla medlemsstater. Så är

naturligtvis inte fallet. Exempelvis kan medlemsstaternas olika åsikter om hur

förföljelse från icke-statliga förföljare skall betraktas leda till avvisning

till hemlandet även i fall där detta land inte är säkert. En annan invändning

är enligt utskottets mening att stater som gränsar till tredje land eller som

har stora internationella flygplatser eller hamnar riskerar att få ta emot

alla asylsökande. Risken är vidare att dessa stater i sina försök att värja

sig mot detta kommer att bygga murarna mot utanförstående stater ännu högre.

Ytterligare invändningar som kan anföras mot konventionen är enligt utskottets

mening att dataskyddet är otillräckligt och att konventionen medför risk för

splittring av familjer eftersom familjemedlemmar inte kan få sina ansökningar

prövade i samma stat med mindre än att en familjemedlem har erkänts som

konventionsflykting. En familj som flytt undan kriget i Bosnien och skiljs åt

under flykten kan riskera att aldrig kunna återförenas. Antag att pappan och

ett barn får stanna av humanitära skäl i Österrike och mamman och ett annat

barn får stanna i Sverige av humanitära skäl. Enligt Dublinkonventionen kan

denna familj inte återförenas därför att inte någon erhållit konventionsstatus

i något av länderna. Sistnämnda konsekvens innebär en konflikt med artikel 8 i

Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna, som kräver respekt för familjelivet.

Dublinkonventionen saknar dessutom ett effektivt rättsmedel för den som vill

klaga på utlämnande av personliga uppgifter. Utskottet vill slutligen

framhålla det förhållandet att det nederländska parlamentet har motsatt sig

konventionen på grund av att man ser behov av en överstatlig domstol för de

asylsökande. Sammanfattningsvis anser således utskottet att riksdagen bör

avslå propositionens förslag.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf25 och 1996/97:Sf26

avslår propositionen.

I propositionen framlagda lagförslag

Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en

ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska

gemenskaperna

Förteckning över ändringar av den svenska översättningen i bilaga 1 till

proposition 1996/97:87

Den svenska översättningen av konventionstexten som bilagts propositionen

behöver korrigeras på en del punkter. Korrigeringarna är av formell eller

redaktionell karaktär.

Artikel 6: Meningen i andra stycket delas upp i två meningar enligt följande:

Den staten upphör emellertid att vara ansvarig, om det visas att sökanden har

uppehållit sig i den medlemsstat där asylansökan gavs in i minst sex månader

innan ansökan gavs in. I så fall är den senare medlemsstaten ansvarig för

prövningen av asylansökan.

Artikel 15.12: Strasbourg-konventionen skall betecknas Strasbourg-konventionen

den 28 januari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av

personuppgifter.

Artikel 16.2: "Europeiska Gemenskapen" skall bytas mot "Europeiska Ekonomiska

Gemenskapen".

Artikel 19: I andra stycket skall "republiken" bytas mot "Republiken". I

tredje stycket skall "Holland" bytas mot "Nederländerna" och i fjärde stycket

skall "Storbritannien" bytas mot "Förenade Konungariket".

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................1

Motionerna............................................1

Utskottet.............................................2

Propositionen.......................................2

Övrigt............................................5

Motionerna..........................................5

Utskottet...........................................5

Hemställan..........................................6

Reservation...........................................6

Bilaga 1: Propositionens lagförslag...................8

Bilaga 2: Förteckning över ändringar i den svenska översättningen av

bilaga 1 till proposition 1996/97:87

11