Bet. 1996/97:SfU6

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1996/97:SFU06

Ändrade kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1996/97

SfU6

Sammanfattning

I propositionen föreslås ändringar som

gäller bedömning av arbetsförmågans

nedsättning i fråga om rätt till sjukpen

ning och förtidspension. En utgångspunkt

för förslagen är att samhällets

trygghetssystem bör renodlas efter de

olika orsakerna till behovet av insats,

varvid sjukpenning och förtidspension

mer uttalat än i dag skall vara ett

skydd vid medicinskt grundad nedsättning

av arbetsförmågan. Utrymmet för att vid

bedömningen av arbetsförmågans

nedsättning beakta andra faktorer än

rent medicinska skall därför minskas.

I fråga om begreppet arbetsförmåga och

nedsättning av arbetsförmågan föreslås

att den försäkrades arbetsförmåga i

sista hand skall bedömas mot alla på

arbetsmarknaden normalt förekommande

arbeten och att den som har förmåga att

klara något sådant arbete på heltid

skall anses ha full arbetsförmåga.

Förändringar av arbetsinkomsten skall i

princip inte längre ha betydelse för

bedömningen av om arbetsförmågan är

nedsatt. Vidare skall vid

arbetsförmågebedömning bortses från

arbete utöver ett heltidsarbete.

Ändringarna föreslås träda i kraft den

1 januari 1997 med vissa över

gångsbestämmelser.

Utskottet, som gör vissa förtydliganden

om hur förslagen skall uppfattas,

tillstyrker propositionen och avstyrker

bifall till samtliga motioner.

Till betänkandet har fogats sex

reservationer och två särskilda

yttranden.

Propositionen

Regeringen (Socialdepartementet) har i

proposition 1996/97:28 Kriterier för

rätt till ersättning i form av

sjukpenning och förtidspension

föreslagit riksdagen att anta de i

propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1962:381) om

allmän försäkring,

2. lag om ändring i lagen (1995:508) om

ändring i lagen (1962:381) om allmän

försäkring.

Lagförslagen återfinns som bilaga 1

till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av

propositionen

1996/97:Sf3 av Gullan Lindblad m.fl. (m)

vari yrkas att riksdagen hos regeringen

begär förslag rörande egenföretagarnas

rätt till ersättning i form av

sjukpenning och förtidspension i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1996/97:Sf4 av Rose-Marie Frebran m.fl.

(kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om att snarast lösa

samordningsproblemen,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om kompetens- och

resursförstärkning,

3. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om snabbt igångsatt och

kontinuerlig uppföljning av den pågående

renodlingen av trygghetssystemens

effekter.

1996/97:Sf5 av Eva Eriksson (fp) vari

yrkas

1. att riksdagen avslår proposition

1996/97:28 i den delen den gäller

egenföretagare,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av en utredning.

1996/97:Sf6 av Ragnhild Pohanka m.fl.

(mp) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition

1996/97:28 i sin helhet och ber

regeringen återkomma med nya förslag

till kriterier för rätt till

förtidspension och sjukpenning som inte

redan inledningsvis är diskriminerande

för kvinnor,

2. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om att de kriterier för rätt

till ersättning som regeringen

presenterar är diskriminerande för

kvinnor,

3. att riksdagen hos regeringen begär

förslag till hur en mer jämställd

beräkning av rätten till förtidspension

och sjukpenning kan göras,

4. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av att möjligheten att

göra en "rimlighetsbedömning" kvarstår,

5. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om risken för övervältring på

kommunernas socialtjänst med det förslag

regeringen lagt,

6. att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen

anförts om att "normalt förekommande

arbeten" skall omfatta de arbeten som

finns i närheten av den ort där

försäkringstagaren bor.

1996/97:Sf7 av Birgitta Carlsson (c)

vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att steg 1 och 2 skall gälla

även för egenföretagare, samt att denna

kategori, i avvaktan på en harmonisering

av regelverken vid sjukdom respektive

arbetslöshet, inte skall omfattas av

steg 5.

1996/97:Sf8 av Ulla Hoffmann m.fl. (v)

vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens

proposition 1996/97:28 om ändrade

kriterier för rätt till ersättning i

form av sjukpenning och förtidspension

enligt vad i motionen anförts om att

först organisera rehabiliteringsinsatser

på regional och lokal nivå,

2. att riksdagen hos regeringen begär

jämställdhetspolitisk redovisning av

konsekvenserna och förslag till åtgärder

med anledning av förslagen till de

ändrade kriterierna,

3. att riksdagen hos regeringen begär

redovisning av de fördelningspolitiska

konsekvenserna och förslag till åtgärder

med anledning av förslagen till de

ändrade kriterierna.

Motioner väckta under den allmänna

motionstiden 1996/97

1996/97:Sf241 av Gudrun Schyman m.fl.

(v) vari yrkas

4. att riksdagen avslår regeringens

proposition 1996/97:28 Kriterier för

rätten till ersättning i form av

sjukpenning och förtidspension, då detta

slår mot grupper som har det sämst.

1996/97:Sf248 av Anders Ygeman m.fl. (s)

vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om risken för en utvecklad

gråzon mellan socialbidrags- och

socialförsäkringssystemen.

Utskottet

Nuvarande regler för rätt till

sjukpenning och förtidspension

Sjukpenning utges enligt 3 kap. 7 §

lagen (1962:381) om allmän försäkring

(AFL) vid sjukdom som sätter ned

arbetsförmågan med minst en fjärdedel.

Vid denna bedömning skall bortses från

arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska,

sociala och liknande förhållanden. Med

sjukdom jämställs ett tillstånd av

nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av

sjukdom för vilken sjukpenning utgetts

och som fortfarande kvarstår efter det

att sjukdomen upphört.

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är

fullständigt nedsatt skall, om den

försäkrade kan antas kunna återgå till

sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om

den försäkrade på grund av sjukdomen är

ur stånd att utföra sitt vanliga arbete

eller annat lämpligt arbete som

arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den

anställde. Om den försäkrade inte kan

antas kunna återgå till sitt vanliga

arbete skall försäkringskassan undersöka

om den försäkrade efter

rehabiliteringsåtgärd kan försörja sig

själv genom förvärvsarbete om

arbetsförhållandena ändras eller om

annat lämpligt arbete erhålls. Därvid

skall beaktas vad som rimligen kan

begäras av honom med hänsyn till

sjukdomen, hans utbildning och tidigare

verksamhet samt ålder,

bosättningsförhållanden och andra sådana

omständigheter.

Försäkringskassans undersökning av en

försäkrads behov av

rehabiliteringsåtgärd förutsätter att

den försäkrade inte kan direktplaceras i

annat arbete på den öppna

arbetsmarknaden (bet. 1994/95:SfU10).

Enligt 7 kap. 1 § AFL utges

förtidspension till försäkrad som fyllt

16 år för tid före den månad då han

fyller 65 år om hans arbetsförmåga på

grund av sjukdom eller annan nedsättning

av den fysiska eller psykiska

prestationsförmågan är nedsatt med minst

en fjärdedel och nedsättningen kan anses

varaktig. Kan nedsättningen av

arbetsförmågan inte anses varaktig men

kan den antas bli bestående för avsevärd

tid, har den försäkrade rätt till ett

tidsbegränsat sjukbidrag.

Vid bedömande av i vad mån

arbetsförmågan är nedsatt skall enligt 7

kap. 3 § AFL beaktas den försäkrades

förmåga att vid den nedsättning av

prestationsförmågan, varom är fråga,

bereda sig inkomst av sådant arbete, som

motsvarar hans krafter och färdigheter

och som rimligen kan begäras av honom

med hänsyn till hans utbildning och

tidigare verksamhet samt ålder,

bosättningsförhållanden och därmed

jämförliga omständigheter. Bedömningen

skall göras efter samma grunder oavsett

arten av den föreliggande nedsättningen

av arbetsförmågan. Med inkomst av arbete

likställs i skälig omfattning värdet av

hushållsarbete i hemmet.

Grundprinciper för rätt till sjukpenning

och förtidspension

Propositionen

Propositionens förslag grundar sig på

förslag från Sjuk- och

arbetsskadekommittén. Kommittén, som

hade i uppdrag bl.a. att lämna förslag

med utgångspunkt från att prövningen av

arbetsförmågans nedsättning vid rätt

till sjukpenning och förtidspension mer

renodlat än enligt nuvarande regler

skall baseras på medicinska grunder, har

i delbetänkandet SOU 1995:149 lagt fram

förslag om ändrade kriterier för rätt

till sjukpenning och förtidspension.

Enligt vad som anförs i propositionen

är syftet med att bedöma arbetsförmågan

mer renodlat utifrån medicinska

kriterier att tydliggöra gränserna för

vad som bör ersättas från

socialförsäkringen. Detta innebär att

mindre hänsyn bör tas till de

tilläggskriterier såsom utbildning och

tidigare verksamhet samt ålder,

bosättningsförhållanden och därmed

jämförliga omständigheter som i dag

tillåts påverka bedömningen. En

renodling av kriterierna för

arbetsförmågebedömningen när det gäller

rätt till sjukpenning och förtidspension

skulle, förutom att leda till en

minskning av försäkringens kostnader,

också ge underlag för en mer rättvisande

bild av samhällets kostnader inom olika

områden. Problem som i grunden inte är

medicinskt betingade bör enligt

propositionen i första hand hanteras med

arbetsmarknads- eller socialpolitiska

medel. En renodling av

försäkringssystemen är också positiv för

att den ger möjlighet att hänvisa

människor till de samhällsorgan som är

bäst lämpade att ta sig an deras problem

samtidigt som arbetslinjen stärks.

Inom socialförsäkringen anses en

försäkrad ha arbetsförmåga när han eller

hon, trots en sjukdom, har förmåga att

försörja sig själv genom förvärvsarbete.

Enligt propositionen bör denna

definition av begreppet arbetsförmåga

gälla även i fortsättningen. Målet bör

vara att den försäkrade skall återfå sin

arbetsförmåga även om han eller hon

drabbats av sjukdom. Om arbetsförmåga

finns trots sjukdomen, eller när

förmågan återställts, bör inte längre

rätt till ersättning föreligga.

I propositionen föreslås att

kriterierna för bedömning av

arbetsförmågan, när en försäkrad inte

kan återgå till sitt vanliga arbete,

skall vara desamma inom sjukförsäkringen

och förtidspensioneringen, dvs. oavsett

prognosen och varaktigheten vad gäller

arbetsförmågans nedsättning.

Inriktningen bör enligt propositionen

vara att markera den medicinska grunden

för rätten till sjukpenning och

förtidspension. För att berättiga till

ersättning från sjukförsäkringen eller

förtidspensioneringen skall

nedsättningen av arbetsförmågan vara

orsakad av sjukdom eller ett därmed

jämställt medicinskt tillstånd. Med

detta är emellertid enligt vad som

anförs i propositionen inte sagt att det

inte skall gå att ta hänsyn till

individuella förhållanden med avseende

på hur sjukdomen i det enskilda fallet

påverkar den försäkrades arbetsförmåga.

Vid bedömningen av arbetsförmågan bör

dock ges en - jämfört med i dag minskad

- möjlighet att beakta också annat än

rent medicinska förhållanden som i det

enskilda fallet kan påverka

arbetsförmågan och därmed den

försäkrades förmåga att trots sin

sjukdom försörja sig genom

förvärvsarbete. Enligt propositionen bör

en samlad bedömning av förhållandena i

det enskilda fallet i vissa fall kunna

leda till att en försäkrad som rent

medicinskt har en viss restarbetsförmåga

ändå bedöms inte kunna försörja sig på

rimliga villkor och därför bedöms ha

rätt till ersättning. Vid bedömningen

bör, liksom i dag, hänsyn kunna tas till

den försäkrades ålder och

bosättningsförhållanden. Det torde också

vara svårt att bortse från faktorer som

utbildning och tidigare yrkeserfarenhet.

En sammanvägning av nu nämnda faktorer,

där åldersfaktorn bör väga tyngst, bör

enligt propositionen i det enskilda

fallet i begränsad omfattning kunna

påverka bedömningen av den försäkrades

förmåga att försörja sig själv genom

arbete. Detta skall inte ses som ett

återinförande av de nuvarande

särreglerna för försäkrade som är 60 år

eller äldre, vilka upphör den 1 januari

1997. Det innebär inte heller att

tillämparen i varje ersättningsfall

skall väga in andra faktorer än de rent

medicinska vid bedömningen. Enligt

propositionen bör det ses som en

möjlighet till ett mer balanserat

synsätt i ärenden där en bedömning på

grundval av enbart medicinska kriterier

skulle ge ett icke acceptabelt resultat.

Det föreslås därför att om det finns

särskilda skäl för det får vid

bedömningen av arbetsförmågans

nedsättning beaktas den försäkrades

elder samt bosättningsförhållanden,

utbildning, tidigare verksamhet och

andra liknande omständigheter.

I propositionen föreslås att

bedömningen av arbetsförmågan skall

göras stegvis enligt en steg för steg-

modell. De första två stegen tar därvid

sikte på om den försäkrade kan utföra

sitt vanliga arbete efter nödvändig

behandling och konvalescens (steg 1)

respektive efter viss rehabilitering

eller anpassning av arbetsuppgifterna

(steg 2). Sjukpenning utges enligt det

första steget om den försäkrade efter

behandling och konvalescens bedöms kunna

utföra sitt vanliga arbete eller annat

lämpligt arbete som arbetsgivaren

tillfälligt erbjuder den anställde.

Beträffande det andra steget blir

bedömningen beroende av vilka åtgärder

för återgång som krävs och hur

omfattande dessa är. Sjukpenning utges

under nödvändiga åtgärder av begränsad

omfattning. Rehabiliteringsersättning

bör enligt vad som anges i propositionen

endast undantagsvis utges mer än tre

månader.

När den försäkrade inte kan återgå till

sitt vanliga arbete skall bedömningen

enligt steg för steg-modellen relateras

i första hand till annat arbete hos

arbetsgivaren, dvs. omplacering hos

arbetsgivaren. Sjukpenning utges under

nödvändig behandling eller konvalescens

(steg 3) eller efter viss rehabilitering

(steg 4). Prövningen enligt steg 4

förutsätts enligt propositionen ske med

utgångspunkt i den begränsade tid under

vilken ersättning vid rehabilitering kan

utges i dag. Det innebär att en

rehabiliteringsåtgärd inte bör ta mer än

ca ett år i anspråk.

Om det saknas möjligheter till annat

arbete hos arbetsgivaren, eller kräver

ett sådant alltför långvariga

rehabiliteringsinsatser, skall den

försäkrades arbetsförmåga prövas mot

arbetsmarknaden i övrigt (steg 5). Om

den försäkrade, trots sjukdomen, kan

klara ett annat på arbetsmarknaden

normalt förekommande arbete föreligger

inte rätt till ersättning från

försäkringen. Den försäkrade bör bedömas

som arbetsför även om arbetet inte finns

direkt tillgängligt. När det gäller

sysselsättning som anordnas särskilt för

personer med nedsatt arbetsförmåga krävs

det enligt propositionen däremot att den

försäkrade faktiskt erbjuds ett sådant

skyddat arbete för att det inte längre

skall föreligga rätt till ersättning

från försäkringen. Vidare skall rätten

till ersättning för försäkrade som

saknar arbetsgivare, t.ex. arbetslösa,

uppdragstagare och egenföretagare,

bedömas direkt enligt reglerna i steg 5.

Enligt steg 6 skall prövas om den

försäkrade kan klara annat på

arbetsmarknaden normalt förekommande

arbete efter viss rehabilitering som

inte heller i detta fall bör ta mer än

ca ett år i anspråk. Om något lämpligt

arbete inte finns att tillgå efter

avslutad rehabilitering men den

försäkrade har förmåga att utföra ett

sådant utges inte längre ersättning från

socialförsäkringen. Prövning enligt

steg 7 motsvarar den som i dag sker när

den försäkrade ansökt om förtidspension

eller sjukbidrag eller när

försäkringskassan tar upp frågan om att

byta ut sjukpenningen mot

förtidspension/sjukbidrag.

Försäkrade som efter rehabilitering har

möjlighet att erhålla annat arbete hos

sin arbetsgivare får enligt förslaget

rätt till ersättning från försäkringen

även om han eller hon utan

rehabilitering skulle kunna utföra annat

på arbetsmarknaden normalt förekommande

arbete. Förslaget medför därmed en viss

utvidgning i förhållande till dagens

regler för rätt till ersättning och

motiveras av att anknytningen till

arbetsplatsen och arbetsgivaren är av

stort värde.

Arbetsförmågan bör, när det gäller rätt

till sjukpenning, relateras till arbete

av samma omfattning som den försäkrade

tidigare haft - dock högst heltidsarbete

- eller, när det gäller förtidspension,

till förmågan att utföra ett

heltidsarbete. För en försäkrad med

heltidsanställning bör målet vara att

han eller hon skall återgå i

heltidsarbete. Kan den försäkrade inte

återgå till sitt vanliga arbete på

heltid bör i första hand annat

heltidsarbete hos arbetsgivaren prövas.

Saknas möjligheter till annat

heltidsarbete hos arbetsgivaren eller

kräver ett sådant alltför långvariga

rehabiliteringsinsatser bör den

försäkrades arbetsförmåga prövas mot

annat på arbetsmarknaden normalt

förekommande heltidsarbete.

Även om anknytningen till arbetsplatsen

och arbetsgivaren är av stort värde är

det enligt propositionen viktigt att

förtidspension utges först när alla

möjligheter att återge den försäkrade

arbetsförmågan har prövats. Om en

heltidsanställd av medicinska skäl inte

längre klarar sitt vanliga arbete på

heltid men ändå har förmåga att arbeta

heltid bör arbetsförmågan tas till vara.

Enligt propositionen bör denna

omständighet väga tyngre än anknytningen

till arbetsgivaren. Görs bedömningen att

det medicinska tillståndet inte utgör

något hinder för den försäkrade att

arbeta heltid i ett annat arbete (eller

i ytterligare ett deltidsarbete) har han

eller hon inte någon rätt till

ersättning från försäkringen.

Vad som skall anses vara på

arbetsmarknaden normalt förekommande

arbete bör enligt propositionen i

tillämpningen anpassas till

förändringarna på arbetsmarknaden.

Bedömningen bör göras i förhållande till

den nationella arbetsmarknaden. Någon

begränsning till att låta bedömningen

endast omfatta arbetsmarknaden på lokal

eller regional nivå bör således inte

ske. Omfattningen och det

förvärvsmässiga värdet av den trots

sjukdomen bibehållna arbetsförmågan är

också beroende av vilken sjukdom eller

skada som drabbat den försäkrade. Av den

anledningen är det inte heller möjligt

att generellt ange vad som är att anse

som normalt förekommande arbeten.

Avgörande blir vilken sjukdom som

föreligger och på vilket sätt denna

sjukdom inskränker den försäkrades

förmåga att utföra arbete. Om sjukdomen

medför att den försäkrade enbart kan

klara ett speciellt arbete som endast

förekommer i mycket begränsad

utsträckning kan det enligt

propositionen inte vara rimligt att

bedöma arbetsförmågan i förhållande till

detta arbete med mindre än att han eller

hon faktiskt erbjuds det arbetet. Bedöms

den försäkrade kunna klara ett normalt

förekommande arbete föreligger inte

längre rätt till ersättning.

De nya reglerna föreslås träda i kraft

den 1 januari 1997 och föranleder

ändringar i 3 kap. 7 § och 7 kap. 3 §

AFL. Ändringen i 7 kap. 3 § AFL gäller

dock inte förtidspension eller

sjukbidrag som beviljats före

ikraftträdandet och inte heller

förtidspension/sjukbidrag som beviljats

senare men efter ansökan som gjorts före

den 1 januari 1997.

Motionerna

I motion Sf8 yrkande 1 av Ulla Hoffmann

m.fl. (v) begärs avslag på propositionen

enligt vad i motionen anförts om att

rehabiliteringsinsatser först måste

organiseras på regional och lokal nivå.

Enligt motionärerna kan inte kriterierna

för rätt till ersättning ändras innan

åtgärder genomförts dels i form av

satsningar på rehabilitering, dels vad

gäller sjukvårdens,

företagshälsovårdens, socialtjänstens,

arbetsförmedlingens och

försäkringskassornas roll, verksamhet

och organisation. Även Gudrun Schyman

m.fl. (v) begär i motion Sf241 yrkande 4

avslag på propositionen.

I motion Sf6 yrkande 1 av Ragnhild

Pohanka m.fl. (mp) begärs dels avslag på

propositionen i sin helhet, dels nya

förslag till kriterier som inte redan

inledningsvis är diskriminerande för

kvinnor. I samma motion begärs ett

tillkännagivande om att kriterierna för

rätt till ersättning är diskriminerande

för kvinnor (yrkande 2) respektive

förslag till hur en mer jämställd

beräkning av rätten till förtidspension

och sjukpenning kan göras (yrkande 3).

Enligt motionärerna kommer främst

kvinnor att hamna i deltidsarbetslöshet

i och med införandet av den s.k. steg

för steg-modellen. Kvinnor har dessutom

ofta en mer sammansatt sjukdomsbild. I

yrkande 4 begär motionärerna ett

tillkännagivande om att möjligheten att

göra en rimlighetsbedömning skall

kvarstå. Enligt motionärerna är enbart

medicinsk bedömning otillräcklig. I

yrkande 6 begär de ett tillkännagivande

om att normalt förekommande arbeten

skall omfatta de arbeten som finns i

närheten av den ort där

försäkringstagaren bor.

I motion Sf4 av Rose-Marie Frebran

m.fl. (kd) begärs i yrkande 1 ett

tillkännagivande om att man snarast

måste lösa samordningsproblemen.

Samtidigt som man bejakar en renodling

av systemen är det enligt motionärerna

viktigt att framhålla nödvändigheten av

harmonisering och samordning. Det måste

vara en prioriterad uppgift för det

allmänna att snarast lösa

samordningsproblemen bl.a. vad gäller

sjuklön, arbetsskadeersättning,

arbetslös-hetsersättning och

socialbidrag.

Anders Ygeman m.fl. (s) begär i motion

Sf248 ett tillkännagivande om risken för

en utvecklad gråzon mellan socialbidrags-

och socialförsäkringssystemen. Ett nytt

gråzonsproletariat kan bli följden om

vissa människor kommer att anses för

friska för att få förtidspension men för

sjuka för att få nytt arbete.

Utskottet

Utskottet vill inledningsvis erinra om

att sjukdomsbegreppet har preciserats

genom den ändring i 3 kap. 7 § AFL som

riksdagen beslutat om fr.o.m. den 1

oktober 1995 (prop. 1994/95:147, bet.

1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). I

paragrafens första stycke anges numera

att sjukpenning utges vid sjukdom som

sätter ned den försäkrades arbetsförmåga

med minst en fjärdedel och att

försäkringskassan vid denna bedömning

skall bortse från arbetsmarknadsmässiga,

ekonomiska, sociala eller liknande

förhållanden. Motivet till ändringen var

att motverka den glidning i

tillämpningen av sjukdomsbegreppet som

hade skett inom bl.a.

socialförsäkringsadministrationen. Någon

förändring av det gällande

sjukdomsbegreppet så som det hade

utformats i domstolspraxis var däremot

inte avsedd. I den förevarande

propositionen föreslås en justering i

samma stycke i syfte att klargöra att

det är vid bedömningen av om sjukdom

föreligger som försäkringskassan skall

bortse från de nämnda förhållandena.

Utskottet, som anser att den föreslagna

justeringen bör göras för att undvika

att oklarheter uppstår, biträder

förslaget i denna del.

I förevarande proposition lägger

regeringen i övrigt fram förslag till

skärpta kriterier för sjukpenning och

förtidspension. Syftet är att renodla

socialförsäkringen så att sjukpenning

och förtidspension som huvudregel endast

utges vid arbetsoförmåga som har sin

grund i medicinska orsaker. Frågan om

hur sjukdomen i det enskilda fallet

påverkar den försäkrades arbetsförmåga

regleras i 3 kap. 7 § tredje och fjärde

styckena liksom i 7 kap. 3 § första

stycket AFL. Enligt förslaget skall de

omständigheter som för närvarande

tillåts påverka rätten till sjukpenning

och förtidspension, t.ex. ålder och

bosättningsförhållanden, endast få

beaktas om det finns särskilda skäl för

det.

Socialförsäkringsutskottet har inhämtat

yttrande från arbetsmarknadsutskottet

över regeringens förslag jämte motioner

(bilaga 2).

Arbetsmarknadsutskottet framhåller att

det kan finnas ett värde i att försöka

renodla de olika trygghetssystemen,

eftersom det är av vikt att uppkomna

kostnader på grund av sjukdom eller

arbetslöshet i största möjliga

utsträckning hanteras inom

socialförsäkrings- respektive

arbetsmarknadspolitiken. En sådan

renodling kan underlätta prioriteringar

mellan olika politikområden.

Arbetsmarknadsutskottet påpekar dock att

man vid denna renodling måste vara

särskilt uppmärksam på att personer inte

hamnar utanför samtliga trygghetssystem.

Socialförsäkringsutskottet delar

bedömningen att genom förslaget om en

renodling skapas klarare regler som

medverkar till att tydliggöra gränserna

för vad som bör ersättas från

socialförsäkringen respektive från andra

trygghetssystem, t.ex.

arbetslöshetsförsäkringen. Enligt

utskottets mening är det en fördel om

problem som i grunden inte är medicinskt

betingade hanteras inom andra sektorer

än socialförsäkringen.

Utskottet vill till att börja med

understryka att de föreslagna reglerna

inte innebär något ökat krav på den

enskilde att styrka att han eller hon

lider av sjukdom. Det som godtas som

sjukdom i dag skall godtas även med de

nya reglerna. Några ökade krav på

medicinskt objektivt verifierbara fynd

skall därför i sig inte ställas.

Renodlingen kommer i stället främst att

innebära att en befintlig arbetsförmåga

skall tas till vara i högre grad än i

dag. Utskottet anser att den s.k. steg

för steg-prövningen på ett tydligt sätt

klargör hur bedömningen av nedsättningen

av arbetsförmågan skall göras i det

enskilda fallet.

Enligt utskottets uppfattning innebär

förslagen och steg för steg-prövningen

att den som med eller utan

rehabilitering kan återgå till sitt

tidigare arbete skall ha rätt till

ersättning i avvaktan härpå. Det är

rimligt anta att den arbetslivsinriktade

rehabiliteringen i dessa fall endast

undantagsvis behöver vara mer än tre

månader. Om återgång i tidigare arbete

inte är aktuell skall den enskilde ändå

ha rätt till sjukpenning om han med

eller utan rehabilitering kan få annat

arbete hos arbetsgivaren. Utskottet ser

positivt på denna utvidgning som stärker

sambandet mellan arbetstagaren och

arbetsplatsen. Detta skärper också

arbetsgivarens ansvar för rehabilitering

av de anställda.

Prövningen enligt steg 4 skall ske med

utgångspunkt i den tid under vilken

rehabiliteringsersättning kan utges i

dag och någon förändring i detta

avseende föreslås inte. Utskottet vill i

detta sammanhang erinra om sitt

uttalande i samband med behandlingen av

proposition 1990/91:141 (bet.

1990/91:SfU9) att det är ett

övergripande mål att en sjuk person

verkligen blir rehabiliterad och kan

komma tillbaka i arbete. Utskottet var

därför inte berett att tillstyrka

regeringens förslag att

rehabiliteringsersättning längst skulle

få utges under ett år om inte synnerliga

skäl förelåg. Utskottet betonade dock

vikten av att försäkringskassan hela

tiden skall se till att rehabiliteringen

fortlöper i enlighet med den plan som

upprättats.

Den väsentliga skärpningen och

renodlingen av försäkringen ligger

enligt utskottets mening i förslaget

till bedömning av rätten till ersättning

enligt det s.k. steg 5. Enligt detta

steg skall bedömas om den försäkrade,

trots sjukdomen, kan klara ett annat på

arbetsmarknaden normalt förekommande

arbete. Utskottet vill i detta

sammanhang påpeka att det är särskilt

viktigt att ärenden som rör enskilda

försäkrade hanteras med varsamhet och

respekt.

De förslag till regelförändringar i

syfte att renodla försäkringen i

enlighet med det ovanstående bör enligt

utskottets mening i praktiken samtidigt

leda till att

arbetsmarknadsmyndigheterna tar ett

större och tidigare ansvar för personer

som har en arbetsförmåga, helt eller

delvis, men som antingen inte har en

arbetsgivare eller inte bedöms kunna

återgå i arbete hos arbetsgivaren. Även

de sociala myndigheterna får anledning

att ta ett större och tidigare ansvar

för enskilda där arbetsoförmågan helt

eller delvis har sin grund i sociala

förhållanden.

Utskottet vill tillägga att renodlingen

av försäkringen inte skall leda till att

en arbetsoförmåga som huvudsakligen

grundar sig på medicinska orsaker skall

delas upp för att i olika delar

hänföras till andra orsaker såsom

arbetsmarknadsmässiga eller sociala, när

sådana finns. Där en medicinsk orsak

innebär en nedsatt arbetsförmåga skall

ersättning kunna utges från

sjukpenningförsäkringen eller

förtidspensioneringen även om det finns

vissa inslag av t.ex. social karaktär

som inverkar på arbetsoförmågan. Detta

bör gälla redan vid tillämpning av

huvudregeln och naturligtvis i än högre

grad när särskilda skäl föreligger och

en rimlighetsbedömning bör göras.

Avsikten med renodlingen av

socialförsäkringen skall i första hand

vara att de som av försäkringskassan

(vid steg 5) bedöms vara arbetsföra i

ett på arbetsmarknaden normalt

förekommande arbete också skall anses

arbetsföra av

arbetsmarknadsmyndigheterna. Det är

därför viktigt att en samsyn finns

mellan Riksförsäkringsverket och

försäkringskassorna, å ena sidan, samt

arbetsmarknadsmyndigheterna, å andra

sidan. Utskottet förutsätter att ett

samarbete sker dem emellan såväl i

enskilda fall som på central nivå där

Riksförsäkringsverket och

Arbetsmarknadsstyrelsen har möjlighet

att utfärda rekommendationer för

handläggningen. Detta gäller även

bedömningen av vad som skall anses vara

på arbetsmarknaden normalt förekommande

arbete, såväl i enskilda fall som mer

generellt.

Enligt utskottets synsätt kommer det i

första hand att vara personer, som helt

klart har en arbetsförmåga som kan

utnyttjas på den öppna arbetsmarknaden

som i fortsättningen inte skall få

ersättning från sjukförsäkringen eller

förtidspensioneringen. Utskottet anser

att detta, som huvudregel betraktat, är

en riktig avgränsning av

socialförsäkringens ansvar. På

motsvarande sätt kommer den vars

arbetsoförmåga helt kan hänföras till

sociala förhållanden

att hänvisas till annan försörjning än

via sjukförsäkringen eller

förtidspensioneringen.

En renodling av de sociala

trygghetssystemen underlättas av om de

olika systemens ersättningsvillkor m.m.

är harmoniserade med varandra. I någon

mån finns för närvarande brister i detta

avseende mellan socialförsäkringen och

arbetslöshetsförsäkringen. Med

bortseende från sådana brister, något

som utskottet återkommer till i följande

avsnitt, skall en enskild person inte

behöva ställas utan försörjning. En helt

annan sak är att vissa personer har en

så komplicerad situation, t.ex.

medicinskt, socialt och/eller

arbetsmarknadsmässigt att det krävs

samverkan mellan flera myndigheter.

Förslag som skall underlätta dessa

personers återgång i förvärvsarbete har

lagts fram av bl.a. Sjuk- och

arbetsskadekommittén.

Kommittén har i sitt slutbetänkande SOU

1996:113 behandlat frågor bl.a. om

samordnad rehabilitering för utsatta

grupper. Kommittén, som har betonat

vikten av att anlägga en helhetssyn på

den enskilde och dennes behov, har i

samråd med Arbetsmarknadspolitiska

kommittén föreslagit att

försäkringskassan, arbetsförmedlingen

och kommunen skall utveckla en

finansiell samverkan på lokal nivå för

planering och genomförande av

rehabiliteringsinsatser och andra

arbetsförberedande åtgärder. För den som

inte är berättigad till sjukpenning

eller arbetslöshetsersättning har

kommittén föreslagit att en särskild

ersättning utges under

rehabiliteringstiden. Ett intensivt

arbete i dessa frågor pågår vidare inom

regeringskansliet, såväl inom

Socialdepartementet som inom

Arbetsmarknads-, Närings- och

Finansdepartementen. Regeringen avser

att lägga fram förslag för riksdagen

under år 1997.

Utskottet vill i detta sammanhang

erinra om att det sedan år 1993 pågår

försök med finansiell samordning mellan

hälso- och sjukvård och

socialförsäkring. I ytterligare en

försöksverksamhet ingår också

socialtjänsten. För närvarande

diskuteras enligt vad som anförs i

propositionen en ytterligare utvidgning

av försöken till att också omfatta

arbetsmarknadsmyndigheten.

Utskottet anser att det vore önskvärt

om åtgärder som tar sikte på den

ifrågavarande gruppen hade kunnat

genomföras samtidigt med den föreslagna

renodlingen av försäkringssystemen.

Eftersom behovet av förbättrad samverkan

vad gäller rehabiliteringsarbetet är

uppmärksammat och konkreta förslag om

stöd till utsatta grupper trots allt är

föremål för beredning i

regeringskansliet anser sig utskottet

kunna tillstyrka förslaget att

sjukpenning och förtidspension i princip

skall förbehållas fall där det är

sjukdom eller ett därmed jämställt

medicinskt tillstånd som sätter ned

arbetsförmågan.

Utskottet delar vidare regeringens

uppfattning att kriterierna för

bedömning av arbetsförmågan, när en

försäkrad inte kan återgå till sitt

vanliga arbete, skall vara desamma inom

sjukförsäkringen och

förtidspensioneringen.

Utskottet återkommer till frågan om

bl.a. egenföretagares och arbetslösas

rätt till ersättning i form av

sjukpenning och förtidspension i

följande avsnitt.

Den nu beskrivna renodlingen av

socialförsäkringen föreslås dessutom

kompletterad med bestämmelser om

rimlighetsbedömning i det enskilda

fallet. Det föreslås att de

omständigheter som för närvarande

tillåts påverka rätten till sjukpenning

och förtidspension, t.ex. ålder och

bosättningsförhållanden, även i

fortsättningen skall få beaktas om det i

det enskilda fallet finns särskilda skäl

för det. Därvid bör som anges i

propositionen åldersfaktorn väga tyngst.

Även om rätten till sjukpenning och

förtidspension bör baseras på medicinska

kriterier är det enligt utskottets

mening nödvändigt att det finns ett

utrymme för att väga in även andra

omständigheter, dvs. att det finns någon

form av säkerhetsventil . Om inte

sådana omständigheter som de nu nämnda

skulle kunna beaktas vid prövningen av

arbetsförmågans nedsättning skulle

resultatet annars i vissa fall kunna bli

stötande.

Med det anförda biträder utskottet

propositionens förslag i nu behandlade

delar och avstyrker bifall till

motionerna Sf8 yrkande 1, Sf241 yrkande

4 och Sf6 yrkande 1. Med vad utskottet

anfört ovan får motion Sf6 yrkande 4

anses tillgodosedd. Motionerna Sf4

yrkande 1 och Sf248 får anses besvarade

med vad utskottet anfört om bl.a.

samverkan mellan myndigheter.

Av motion Sf6 framgår att motionärerna

befarar att renodlingen av försäkringen

kommer att leda till att kvinnor

generellt får betydligt svårare att

erhålla sjukpenning eller

förtidspension. Utskottet har ovan pekat

på hur förslaget skall uppfattas i olika

avseenden och enligt utskottets

uppfattning skall detta inte kunna leda

till att kvinnor särbehandlas i frågan

om rätten till sjukpenning och

förtidspension. Med det anförda får

motion Sf6 yrkandena 2 och 3 anses

tillgodosedda.

Såvitt gäller förslaget i motion Sf6 om

att normalt förekommande arbeten skall

omfatta de arbeten som finns i närheten

av den ort där försäkringstagaren bor

anser socialförsäkringsutskottet att det

inte finns anledning att vidga den ovan

redovisade möjligheten att - om det

finns särskilda skäl - beakta också

annat än rent medicinska förhållanden.

Utskottet delar således regeringens

uppfattning att den försäkrades

arbetsförmåga som huvudregel bör bedömas

i förhållande till den nationella

arbetsmarknaden, och utskottet avstyrker

bifall till motion Sf6 yrkande 6.

Vad gäller rätten till

arbetsskadelivränta noterar utskottet

att 4 kap. 3 § lagen (1976:380) om

arbetsskadeförsäkring (LAF) innehåller

en föreskrift om rimlighetsbedömning vid

prövning av en försäkrads förmåga att

skaffa sig inkomst genom arbete som

motsvarar nu gällande bestämmelse i 7

kap. 3 § AFL. Någon motsvarande ändring

av 4 kap. 3 § LAF föreslås inte.

Egenföretagares m.fl. gruppers rätt till

sjukpenning och förtidspension

Propositionen

Som tidigare redovisats skall

arbetsförmågans nedsättning prövas

enligt steg 5 i den s.k. steg för steg-

modellen bl.a. om det saknas möjligheter

till annat arbete hos arbetsgivaren. Om

den försäkrade, trots sjukdomen, bedöms

klara ett annat på arbetsmarknaden

normalt förekommande arbete föreligger

inte rätt till ersättning från

försäkringen. Den försäkrade bör därvid

bedömas som arbetsför även om arbetet

inte finns direkt tillgängligt. Enligt

vad som anges i propositionen skall

rätten till ersättning för försäkrade

som saknar arbetsgivare, t.ex.

arbetslösa, uppdragstagare och

egenföretagare, bedömas direkt enligt

reglerna i detta steg.

För den som är arbetslös och under en

arbetslöshetsperiod är föremål för en

arbetsmarknadspolitisk åtgärd bör dock

enligt propositionen arbetsförmågan

bedömas i förhållande till åtgärden. Om

den arbetslöse genomgår t.ex.

arbetsmarknadsutbildning eller

arbetslivsutveckling bör arbetsförmågan

bedömas i förhållande till hur sjukdomen

påverkar förmågan att delta i eller

genomföra åtgärden. Om den arbetslöse

kan antas kunna återgå till den

arbetsmarknadspolitiska åtgärden bör

således arbetsförmågan bedömas i

förhållande till åtgärden. Bedöms den

arbetslöse däremot inte kunna återgå

till arbetsmarknadsåtgärden eller är

fortsatt sjuk när åtgärden upphör bör

arbetsförmågan bedömas i förhållande

till hur sjukdomen begränsar den

arbetslöses förmåga att vara aktivt

arbetssökande och stå till

arbetsmarknadens förfogande och kunna

anta erbjudet lämpligt arbete.

Motionerna

I motion Sf3 av Gullan Lindblad m.fl.

(m) begärs förslag rörande

egenföretagarnas rätt till ersättning i

form av sjukpenning och förtidspension.

Motionärerna framhåller att regeringens

förslag innebär att egenföretagare,

t.ex. lantbrukare som på grund av

omfattande förslitningsskador eller

astma inte kan fortsätta sitt arbete,

enligt steg 5 i den s.k. steg för steg-

modellen skall vända sig till

arbetsförmedlingen för att söka nytt

arbete. Finns inte något sådant arbete

och vederbörande således blir arbetslös

kan arbetslöshetsersättning inte utges

med mindre än att verksamheten är

avvecklad. Enligt motionärerna bör steg

5 därför inte omfatta egenföretagare.

I motion Sf7 av Birgitta Carlsson (c)

begärs ett tillkännagivande om att steg

1 och 2 skall gälla även för

egenföretagare samt att denna kategori,

i avvaktan på en harmonisering av

regelverken vid sjukdom respektive

arbetslöshet, inte skall omfattas av

steg 5.

I motion Sf5 av Eva Eriksson (fp)

begärs i yrkande 1 avslag på

propositionen i den del som gäller

egenföretagare. I samma motion yrkande 2

begärs ett tillkännagivande om behovet

av utredning. Motionären anser att det

inte är rimligt att vissa människor

ställs utanför sjukförsäkringen trots

att de är sjukskrivna. Det är vidare

orimligt att hänvisa dem till ett

skyddsnät (arbetslöshetsförsäkringen)

som de inte omfattas av. Enligt

motionären bör frågan om

egenföretagare utredas ytterligare.

Utskottet

Enligt socialförsäkringsutskottets

uppfattning skall försäkrade som saknar

arbetsgivare, t.ex. egenföretagare och

uppdragstagare, visserligen bedömas

enligt modellens steg 5 i det fall att

det konstateras att han eller hon inte

kan återgå till sitt vanliga arbete.

Emellertid anser utskottet det vara

närmast självklart att denna kategori

också skall bedömas enligt steg 1 och 2.

Först sedan det konstaterats att någon

återgång till det vanliga arbetet inte

är möjlig blir det aktuellt att tillämpa

steg 5. Enligt vad utskottet erfarit var

detta också regeringens avsikt med

förslaget men till följd av ett rent

tryckfel kom propositionens text att bli

felaktig på denna punkt. Av formella

skäl har riksdagen inte kunnat tillåta

en rättelse av själva

propositionstexten.

Arbetsmarknadsutskottet framhåller i

sitt yttrande att det kan vara problem

för vissa grupper att erhålla

arbetslöshetsersättning. Som exempel

nämns egenföretagare, som för att

erhålla arbetslöshetsersättning tvingas

avveckla sitt företag.

Arbetsmarknadsutskottet hänvisar till

den nyligen avslutade utredningen om

ersättning vid arbetslöshet och

omställning (ARBOM-utredningen, SOU

1996:150). Utredningen har inte

föreslagit några förändringar av

nuvarande regler om rätt till

arbetslöshetsersättning för personer som

erhåller förtidspension eller

sjukbidrag. Däremot har utredningen

föreslagit att företagare som blir

arbetslösa skall kunna låta verksamheten

vila samtidigt som

arbetslöshetsersättning utges.

Arbetsmarknadsutskottet, som påpekar att

regeringen har aviserat att den under

våren 1997 kommer att lägga en

proposition med förslag om en ny

arbetslöshetsförsäkring, konstaterar att

innan en sådan förändring genomförts

innebär de föreslagna förändringarna att

företagare riskerar att vid arbetslöshet

bli helt utan ersättning.

Socialförsäkringsutskottet är

införstått med att vissa av dem som

saknar arbetsgivare, efter prövning

enligt steg 5, kommer att anses ha en

restarbetsförmåga och att de därmed i

praktiken kommer att hänvisas till annat

på arbetsmarknaden normalt förekommande

arbete. Finns inte något sådant

tillgängligt kan de, om de inte är eller

kan vara medlemmar i en

arbetslöshetskassa eller inte uppfyller

villkoren för rätt till

arbetslöshetsersättning, komma att

ställas utan ersättning från såväl

socialförsäkringen som

arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller

t.ex. en företagare som inte helt har

avvecklat sin verksamhet. Enligt

socialförsäkringsutskottets mening är

detta ett problem men dock inte ett

problem som bör lösas inom

socialförsäkringen. Att som föreslagits

i vissa av motionerna helt undanta en

viss kategori från att bedömas enligt

steg 5, såvitt gäller rätten till

sjukpenning eller förtidspension, kan

därför inte vara en framkomlig väg.

Socialförsäkringsutskottet har erfarit

att regeringen avser att återkomma till

riksdagen med ett förslag med anledning

av ARBOM-utredningen m.m. Utskottet vill

med anledning härav understryka vikten

av att frågan om företagarnas rätt till

arbetslöshetsersättning ges en positiv

prövning. Utskottet anser det inte

nödvändigt med något tillkännagivande i

frågan och avstyrker därför bifall till

motionerna Sf3, Sf7 och Sf5.

I sitt yttrande pekar

arbetsmarknadsutskottet även på

problemet med personer vars

arbetsförmåga bedöms vara nedsatt med

minst tre fjärdedelar och därför

erhåller tre fjärdedels förtidspension

eller sjukbidrag. Med nuvarande regler

för arbetslöshetsförsäkringen har en

sådan person enligt

arbetsmarknadsutskottet rätt till

ersättning endast om han eller hon efter

beslutet om förtidspension/sjukbidrag

har uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. har

utfört förvärvsarbete minst 80 dagar

fördelade på minst fem månader.

Socialförsäkringsutskottet utgår från

att denna fråga kommer att uppmärksammas

i samband med den beredning som

förslagen från Sjuk- och

arbetsskadekommittén respektive ARBOM-

utredningen för närvarande är föremål

för inom regeringskansliet.

Betydelsen av inkomst- och

arbetstidsförändringar

Enligt nuvarande regler bedöms

arbetsförmågans nedsättning i

förhållande till den tidigare

arbetsinsatsen, när det gäller rätten

till sjukpenning, och detta gäller

oavsett om personen tidigare varit

deltidsarbetande eller arbetat betydligt

mer än heltid. Beträffande

sjukpenningunderlaget kan en försäkrad i

dag få en sjukpenninggrundande inkomst

beräknad på den sammanlagda inkomsten

från flera anställningar om han eller

hon kan förutsättas fortsättningsvis

förvärvsarbeta i minst samma omfattning.

Någon begränsning av inkomstunderlaget i

förhållande till arbetstiden görs inte.

Däremot gäller generellt att

årsinkomster inte beaktas till den del

de överstiger 7,5 basbelopp.

När det gäller rätten till

förtidspension bedöms arbetsförmågans

nedsättning i förhållande till den

försäkrades förmåga att arbeta heltid

oavsett hans eller hennes faktiska

arbetstid. Det innebär att personer som

arbetar deltid eller aldrig kunnat

arbeta har fullgott skydd i händelse av

att arbetsförmågan blir helt eller

delvis nedsatt. Enligt nuvarande regler

finns inte något uttryckligt hinder mot

att bevilja partiell förtidspension till

en försäkrad som före nedsättningen av

arbetsförmågan arbetade mer än heltid

och efter nedsättningen av

arbetsförmågan kan arbeta heltid. Inom

ramen för dagens förtidspensionering

finns vidare möjlighet att med

förtidspension kompensera

inkomstbortfall för personer som på

grund av sjukdom övergår till annat

heltidsarbete.

I propositionen anförs att det inte är

rimligt att ersättning lämnas från

socialförsäkringen i de fall en

försäkrad före nedsättningen av

arbetsförmågan arbetade mer än heltid

och efter nedsättningen av

arbetsförmågan fortfarande kan arbeta

heltid. När den försäkrade kan arbeta

heltid måste han eller hon anses ha

förmåga att försörja sig själv genom

sådant förvärvsarbete som är normalt

förekommande på arbetsmarknaden.

I propositionen föreslås att

arbetsförmågan skall bedömas i

förhållande till högst ett heltidsarbete

utan beaktande av tidigare arbetstid

eller förvärvsinkomster i de fall en

försäkrad inte kan återgå till sitt

vanliga arbete eller då den försäkrade

inte längre har förmåga att utföra mer

än ett heltidsarbete. Vidare föreslås

att ersättning inte skall utges i det

fall då den försäkrade, i ett arbete som

han eller hon bedöms kunna utföra, kan

räkna med att få en lön som är

avtalsmässig eller gängse inom det nya

alternativa arbetet/yrkesområdet. Detta

innebär att en person som bedöms ha

förmåga att klara ett annat

heltidsarbete inte längre har rätt till

sjukpenning eller förtidspension samt

att det inte heller kommer att finnas

utrymme för att bevilja partiell

förtidspension då den försäkrade arbetar

heltid.

Såvitt gäller deltidsarbetande finns i

dag inte någon rätt till sjukpenning på

den tid som inte utnyttjas för

förvärvsarbete. I propositionen föreslås

inte någon ändring av detta förhållande.

Utskottet, som ansluter sig till

regeringens bedömningar, biträder

propositionens förslag i nu behandlade

delar.

Ekonomiska konsekvenser och uppföljning

Propositionen

Regeringen redovisade i proposition

1994/95:25 planerade besparingar om tre

miljarder kronor netto (4,55 miljarder

kronor brutto) inom området

förtidspension och sjukförsäkring. Dessa

besparingar har av regeringen beräknats

uppnås dels genom de ändringar som

riksdagen beslutat i anledning av

proposition 1994/95:147 (bet.

1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343) med

ikraftträdande den 1 oktober 1995

respektive den 1 januari 1997, dels

genom de förslag som läggs fram i den

förevarande propositionen. De

förstnämnda ändringarna avser bl.a.

förbättrat underlag för prövning av rätt

till sjukpenning och förtidspension samt

slopandet av nuvarande särregler för

rätt till förtidspension för försäkrade

som är 60 år eller äldre.

Enligt propositionen beräknas

besparingen på förtidspensionsanslaget

uppgå till 310 miljoner kronor år 1997

och 590 miljoner kronor fr.o.m. år 1998.

För anslaget Sjukpenning och

rehabilitering, m.m. beräknas

besparingen uppgå till 360 miljoner

kronor år 1997. För år 1998 och därefter

beräknas besparingen till 690 miljoner

kronor. ATP-utgifterna beräknas minska

med 530 miljoner kronor år 1997 och med

1 020 miljoner kronor fr.o.m. år 1998.

I propositionen framhålls att en

renodling av de olika trygghetssystemen

bl.a. kommer att ge underlag för en mer

rättvisande bild av samhällets kostnader

inom olika problemområden samtidigt som

det ger bättre underlag för framtida

politiska beslut och prioriteringar

mellan välfärdspolitikens olika områden.

Vidare framhålls att det är viktigt att

effekterna av den pågående renodlingen

av de olika trygghetssystemen följs upp.

Regeringen anser därför att de centrala

myndigheterna - Riksförsäkringsverket,

Arbetsmarknadsstyrelsen och

Socialstyrelsen - noggrant bör följa

utvecklingen. Enligt propositionen är

det också viktigt att en tydlig praxis

utvecklas så snabbt som möjligt samt att

tillämpningen av förslagen noga följs

även ur ett jämställdhetsperspektiv.

Motionerna

I motion Sf8 av Ulla Hoffmann m.fl. (v)

begärs i yrkande 2 en

jämställdhetspolitisk redovisning av

konsekvenserna av och förslag till

åtgärder med anledning av förslagen till

ändrade kriterier. I samma motion

yrkande 3 begärs en motsvarande

redovisning av de fördelningspolitiska

konsekvenserna.

Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i

motion Sf6 yrkande 5 ett

tillkännagivande om risken för

övervältring på kommunernas

socialtjänst. De framhåller att

besparingarna kommer att leda till ökade

kostnader inom andra ersättningssystem.

I motion Sf4 yrkande 2 av Rose-Marie

Frebran m.fl. (kd) begärs ett

tillkännagivande om kompetens- och

resursförstärkning. Motionärerna anser

att resurser bör omfördelas till

arbetslivsinriktad rehabilitering och

till ökad kompetens till

försäkringsadministrationen. I samma

motion yrkande 3 begärs ett

tillkännagivande om snabbt igångsatt och

kontinuerlig uppföljning av den pågående

renodlingen av trygghetssystemens

effekter. De framhåller att

jämställdhetsperspektivet är angeläget,

eftersom fler kvinnor än män enligt

statistiken över nybeviljade

förtidspensioner har en diagnos som kan

vara svår att objektivt fastställa.

Utskottet

Arbetsmarknadsutskottet har i sitt

yttrande framhållit att det är viktigt

att en reform som innebär en besparing i

ett trygghetssystem inte får medföra en

markant fördyring i ett annat. Enligt

arbetsmarknadsutskottet innebär ett

genomförande av förslaget att

arbetsmarknaden tillförs en kategori

arbetslösa inom vilken det finns ett

stort antal personer för vilka det

kommer att vara mycket svårt att ordna

arbeten, särskilt i de fall då

restarbetsförmågan är mycket begränsad.

Detta gäller åtminstone med det

nuvarande arbetsmarknadsläget.

Arbetsmarknadsutskottet framhåller

vidare att om man gör en direkt

jämförelse av hur denna kategori skulle

belasta respektive system kan

konstateras att den kontanta

ersättningen i respektive system är

ungefär lika hög. Arbetshandikappade och

långtidsarbetslösa är på olika sätt

prioriterade inom

arbetsmarknadspolitiken. Om en person

överförs från socialförsäkringssystemet

till arbetsmarknadssystemet innebär

detta enligt arbetsmarknadsutskottet att

det, utöver det ekonomiska stödet vid

arbetslöshet, tillkommer kostnader för

anordnande av olika

arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Eftersom denna grupp tillhör den

kategori arbetslösa som har mycket svårt

att erhålla nya arbeten kommer det att

krävas speciella arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Detta innebär att de

sammanlagda kostnaderna för denna grupp

kan antas bli lika höga eller högre än

om de skulle uppbära förtidspension

eller sjukpenning. Mot detta kan enligt

arbetsmarknadsutskottet anföras att en

av avsikterna med de föreslagna

förändringarna är att personerna skall

erhålla nya arbeten och därigenom

försörja sig själva. Som tidigare

påpekats är den nuvarande situationen på

arbetsmarknaden inte sådan att det kan

antas att flertalet av de personer som

ingår i denna grupp kommer att kunna

erhålla något reguljärt arbete.

Socialförsäkringsutskottet har som ovan

redovisats ställt sig bakom förslaget om

att rätt till sjukpenning och

förtidspension mer renodlat än i dag

skall baseras på medicinska grunder.

Enligt utskottets mening får resultatet

av denna renodling emellertid inte

innebära att människor som inte längre

kan erhålla sjukpenning eller

förtidspension ställs helt utan stöd

från samhällets sida. Regeringen har

inte gjort någon beräkning av antalet

individer som kan komma att beröras av

ändringarna eller någon analys av vilka

personer eller grupper av personer som

kan komma att påverkas därav. Av Sjuk-

och arbetsskadekommitténs delbetänkande

SOU 1995:149 kan utläsas att ca 20 % av

antalet nybeviljade

förtidspensioner/sjukbidrag kan beräknas

vara beviljade med så stora inslag av de

bedömningsgrunder som föreslås bli

slopade att rätten till pension helt

eller delvis bortfaller. Vidare kommer

enligt kommittén andelen partiella

förtidspensioner att öka. I sina

resonemang om de ekonomiska

konsekvenserna av förslagen har

kommittén bedömt att de som i

fortsättningen inte kommer att få

ersättning från socialförsäkringen, i

vart fall till en övervägande del, kan

förväntas få sin försörjning genom andra

skattepliktiga inkomster, t.ex. genom

inkomst av förvärvsarbete eller

ersättning från

arbetslöshetsförsäkringen.

Mot bakgrund av att arbetshandikappade

är prioriterade inom

arbetsmarknadspolitiken anser utskottet

att det finns anledning att anta att

tillräckliga arbetmarknadspolitiska

insatser eller åtgärder kommer att

mobiliseras för att därigenom tillse att

personer som bedöms ha förmåga att

försörja sig själva också får möjlighet

att göra det.

Emellertid anser utskottet att det

finns anledning att noga följa upp

effekterna av förslagen. Inte minst är

det angeläget att följa upp effekterna

av förslagen ur jämställdhetssynpunkt

men även för att belysa effekterna för

olika grupper, t.ex. vad gäller

försäkrade som arbetar deltid respektive

personer med en fjärdedels arbetsförmåga

och möjligheterna för dessa grupper att

utnyttja sin restarbetsförmåga. I det

sammanhanget är det enligt utskottets

mening angeläget att undersöka vilka

möjligheter som finns att undanröja

problem som har sin grund i bristande

överensstämmelse mellan olika

trygghetssystem. Som utskottet tidigare

framhållit bör det finnas en samsyn

mellan Riksförsäkringsverket och

försäkringskassorna, å ena sidan, samt

arbetsmarknadsmyndigheterna, å andra

sidan, och utskottet har därvid

förutsatt ett samarbete mellan dem såväl

i enskilda fall som på central nivå.

Utskottet utgår från att regeringen

tillser att en grundlig och allsidig

uppföljning och analys snarast kommer

till stånd. I den mån motionerna Sf8

yrkandena 2 och 3, Sf6 yrkande 5 och Sf4

yrkande 3 inte kan anses tillgodosedda

med det anförda avstyrker utskottet

bifall till motionsyrkandena i fråga.

När det slutligen gäller frågan om

kompetens- och resursförstärkning har

Sjuk- och arbetsskadekommittén i SOU

1996:113 behandlat frågor om åtgärder

för att höja kompetens, effektivitet och

status vad gäller arbetslivsinriktad

rehabilitering. Kommittén har även

påtalat att försäkringskassornas

samordningsroll kräver en

kompetenshöjning så att mer

professionellt arbetssätt kan utvecklas.

Utskottet, som vill betona att det måste

finnas både tillräckliga resurser och

god kompetens för det angelägna arbetet

med arbetslivsinriktad rehabilitering,

anser att resultatet av den beredning av

kommitténs förslag som pågår inom

regeringskansliet bör avvaktas.

Utskottet avstyrker därför bifall till

motion Sf4 yrkande 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på

propositionen

att riksdagen avslår motionerna

1996/97:Sf6 yrkandena 1-3,

1996/97:Sf8 yrkande 1 och

1996/97:Sf241 yrkande 4,

res. 1 ( v, mp)

2. beträffande

samordningsproblem och gråzon

mellan trygghetssystemen

att riksdagen avslår motionerna

1996/97:Sf4 yrkande 1 och

1996/97:Sf248,

res. 2 (m, fp, v,

mp, kd)

3. beträffande

rimlighetsbedömning m.m.

att riksdagen avslår motion

1996/97:Sf6 yrkandena 4 och 6,

res. 3 (mp)

4. beträffande egenföretagare

att riksdagen med avslag på

motionerna 1996/97:Sf3, 1996/97:Sf5

och 1996/97:Sf7 antar regeringens

förslag till

1. lag om ändring i lagen (1962:381)

om allmän försäkring,

2. lag om ändring i lagen (1995:508)

om ändring i lagen (1962:381) om

allmän försäkring,

res. 4 (m, fp, v,

mp, kd)

5. beträffande uppföljning

att riksdagen avslår motionerna

1996/97:Sf4 yrkande 3, 1996/97:Sf6

yrkande 5 och 1996/97:Sf8 yrkandena 2

och 3,

res. 5 (v, mp, kd)

6. beträffande kompetens- och

resursförstärkning

att riksdagen avslår motion

1996/97:Sf4 yrkande 2.

res. 6 (kd)

Stockholm den 3 december 1996

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Börje Nilsson

I beslutet har deltagit: Börje Nilsson

(s), Gullan Lindblad (m), Margareta

Israelsson (s), Anita Jönsson (s),

Margit Gennser (m), Lennart Klockare

(s), Ingrid Skeppstedt (c), Sven-Åke

Nygårds (s), Sigge Godin (fp), Ronny

Olander (s), Mona Berglund Nilsson (s),

Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka

(mp), Rose-Marie Frebran (kd), Siw

Wittgren-Ahl (s), Åke Sundqvist (m) och

Marie Engström (v).

Reservationer

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Ragnhild Pohanka (mp) och Marie Engström

(v) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 10 börjar med En renodling

och på s. 12 slutar med mellan

myndigheter. bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att kriterierna för

rätt till ersättning inte kan ändras

innan rehabiliteringsinsatser har

organiserats på regional och lokal nivå.

Dessutom måste åtgärder dessförinnan

vidtas vad gäller sjukvårdens,

företagshälsovårdens, socialtjänstens,

arbetsförmedlingens och

försäkringskassornas roll, verksamhet

och organisation. Om inte så sker är

enligt utskottets mening risken för

övervältring av kostnaderna på

kommunernas socialtjänst mycket stor.

Utskottet är vidare av den meningen att

regeringens förslag om ändrade kriterier

för rätt till sjukpenning och

förtidspension är diskriminerande för

kvinnor. Främst kvinnor riskerar att

hamna i deltidsarbetslöshet i och med

införandet av den s.k. steg för

steg-modellen. Kvinnor har dessutom ofta

en mer sammansatt sjukdomsbild än män

och kan därmed komma att beröras mer av

förslagen. Utskottet anser därför att

förslaget skall avslås och regeringen

återkomma med förslag till hur en mer

jämställd beräkning av rätten till

förtidspension och sjukpenning kan

göras. Vad utskottet nu anfört bör

riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under 1

bort ha följande lydelse:

1. beträffande avslag på

propositionen

att riksdagen med bifall till

motionerna 1996/97:Sf6 yrkandena 1-3,

1996/97:Sf8 yrkande 1 och

1996/97:Sf241 yrkande 4

dels avslår propositionen,

dels som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört,

2. Samordningsproblem och gråzon mellan

trygghetssystemen (mom. 2)

Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m),

Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m),

Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie

Frebran (kd), Åke Sundqvist (m) och

Marie Engström (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 11 börjar med Med det och på

s. 12 slutar med mellan myndigheter.

bort ha följande lydelse:

Sjuk- och arbetsskadekommittén lade i

juni 1996 i SOU 1996:113 fram förslag om

en allmän och aktiv försäkring vid

sjukdom och rehabilitering. Kommitténs

målsättning var att försäkringen som

helhet skulle ge betydande besparingar

fram till år 2000. För att åstadkomma

dessa besparingar krävdes enligt

kommittén ett sammanhållet förslag där

delarna bildar en helhet. Kommitténs

förslag går bl.a. ut på att människor

som faller utanför sjukförsäkringen och

arbetslöshetsförsäkringen liksom de som

är hänvisade till socialbidrag skall ges

en rimlig inkomsttrygghet genom

samverkan mellan kommuner,

försäkringskassa och arbetsförmedling.

Några förslag som leder till en sådan

samverkan mellan de berörda

myndigheterna har inte regeringen lagt

fram. I stället har man ryckt ut delar

ur något som var tänkt att bilda en

helhet. Utskottet befarar att ett

genomförande av den föreslagna

skärpningen av reglerna för rätt till

sjukpenning och förtidspension innebär

att framför allt kvinnor med

förslitningsskador efter långvarigt och

tungt arbete inom bl.a. vårdsektorn

kommer att drabbas hårt. Denna typ av

sjukdomar är svårdiagnostiserbar, och

utskottet förutser betydande problem för

den enskilde att under sådana

omständigheter hävda sin rätt till

ersättning. Enligt utskottets

uppfattning finns det stor risk att

kostnaderna för individens försörjning i

sådana fall kan komma att vältras över

på kommunerna.

Utskottet anser med hänvisning till det

ovan anförda att det är nödvändigt att

de olika trygghetssystemen harmoniseras

och samordnas. Utskottet anser att det

måste vara en högst prioriterad uppgift

för det allmänna att snarast lösa de

existerande samordningsproblemen vad

gäller olika förmåner, t.ex. sjuklön,

arbetsskadeersättning,

arbetslöshetsersättning och

socialbidrag. Om inte en sådan

samordning liksom en samverkan mellan de

olika myndigheterna kommer till stånd är

risken för en utvecklad gråzon mellan

olika trygghetssystem mycket stor. Ett

nytt gråzonsproletariat kan bli

följden om vissa människor kommer att

anses för friska för att få sjukpenning

eller förtidspension men för sjuka för

att få nytt arbete. Utskottet anser att

riksdagen som sin mening bör ge

regeringen detta till känna.

dels att utskottets hemställan under 2

bort ha följande lydelse:

2. beträffande samordningsproblem

och gråzon mellan trygghetssystemen

att riksdagen med bifall till

motionerna 1996/97:Sf4 yrkande 1 och

1996/97:Sf248 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet

anfört,

3. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)

Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 11 börjar med Med det och på

s. 12 slutar med yrkande 6. bort ha

följande lydelse:

Utskottet anser att enbart medicinsk

bedömning vid prövning av rätt till

sjukpenning och förtidspension är

otillräcklig. Möjligheten att göra en

rimlighetsbedömning bör därför

kvarstå. Vidare anser utskottet att

normalt förekommande arbeten skall

omfatta de arbeten som finns i närheten

av den ort där försäkringstagaren bor.

Det anförda bör ges regeringen till

känna.

dels att utskottets hemställan under 3

bort ha följande lydelse:

3. beträffande rimlighetsbedömning

m.m.

att riksdagen med bifall till motion

1996/97:Sf6 yrkandena 4 och 6 som sin

mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

4. Egenföretagare (mom. 4)

Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m),

Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m),

Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie

Frebran (kd), Åke Sundqvist (m) och

Marie Engström (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 14 börjar med

Socialförsäkringsutskottet har och

slutar med och Sf5. bort ha följande

lydelse:

Regeringens förslag innebär, något som

också arbetsmarknadsutskottet påpekat i

sitt yttrande, att egenföretagare, t.ex.

en lantbrukare som på grund av

omfattande förslitningsskador eller

astma inte kan fortsätta sitt arbete,

enligt den s.k. steg för steg-modellen

(steg 5) skall vända sig till

arbetsförmedlingen för att söka nytt

arbete. Finns inte något sådant arbete

och den försäkrade således blir

arbetslös kan arbetslöshetsersättning

inte utges med mindre än att

verksamheten är avvecklad. Detta är

bl.a. resultatet av att det inte längre

finns en allmän arbetslöshetsförsäkring.

Enligt utskottet är det inte rimligt att

vissa människor ställs utanför

sjukförsäkringen trots att de är sjuka.

Det är vidare orimligt att hänvisa dem

till ett skyddsnät

(arbetslöshetsförsäkringen) som de inte

omfattas av. Resultatet kan bara bli att

kostnaderna för individens försörjning

övervältras på kommunerna. Utskottet,

som menar att denna konsekvens av

förslaget inte är försvarbar, anser att

steg 5 inte bör omfatta egenföretagare.

Regeringens förslag i denna del bör

därför avslås.

dels att utskottets hemställan under 4

bort ha följande lydelse:

4. beträffande egenföretagare

att riksdagen med bifall till motion

1996/97:Sf5 yrkande 1 och med

anledning av motionerna 1996/97:Sf3,

1996/97:Sf5 yrkande 2 och 1996/97:Sf7

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1962:381)

om allmän försäkring, dock med den

ändringen att 3 kap. 7 § femte

stycket skall kompletteras med

följande mening: Detta stycke

tillämpas inte i fråga om den som har

en sjukpenninggrundande inkomst

baserad på inkomst av annat

förvärvsarbete och som inte har rätt

till arbetslöshetsersättning.

2. lag om ändring i lagen (1995:508)

om ändring i lagen (1962:381) om

allmän försäkring, dock med den

ändringen att 7 kap. 3 § första

stycket skall kompletteras med

följande mening:

I fråga om en försäkrad som har en

sjukpenninggrundande inkomst baserad

på inkomst av annat förvärvsarbete

skall hänsyn tas till om den

försäkrade inte har rätt till

arbetslöshetsersättning.,

5. Uppföljning (mom. 5)

Ragnhild Pohanka (mp) Rose-Marie Frebran

(kd) och Marie Engström (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 17 börjar med Emellertid

anser och på s. 18 slutar med i

fråga. bort ha följande lydelse:

Utskottet konstaterar med besvikelse

att regeringen återigen har lagt fram

förslag som inte har analyserats vare

sig med avseende på effekterna på

individnivå eller för olika grupper av

försäkrade, t.ex. kvinnor. Fler kvinnor

än män har enligt statistiken över

nybeviljade förtidspensioner en diagnos

som kan vara svår att objektivt

fastställa. Utskottet befarar dessutom

att förslaget, om det genomförs, innebär

en stor risk för att kostnaderna för

människors försörjning i vissa fall

kommer att övervältras på kommunernas

socialtjänst. En snabbt igångsatt och

kontinuerlig uppföljning och analys av

effekterna av den pågående renodlingen

av trygghetssystemen är därför nödvändig

både ur jämställdhetspolitisk synpunkt

och med avseende på renodlingens

effekter från fördelningspolitisk

synpunkt. Utskottet förutsätter att

regeringen återkommer till riksdagen med

förslag till åtgärder, om så skulle

behövas för att korrigera orimliga

effekter av förslagen. Det anförda bör

ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 5

bort ha följande lydelse:

5. beträffande uppföljning

att riksdagen med bifall till

motionerna, 1996/97:Sf4 yrkande 3,

1996/97:Sf6 yrkande 5 och 1996/97:Sf8

yrkandena 2 och 3 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet

anfört,

6. Kompetens- och resursförstärkning

(mom. 6)

Rose-Marie Frebran (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande

som på s. 18 börjar med När det och

slutar med yrkande 2. bort ha följande

lydelse:

Enligt utskottets mening bör resurser

omfördelas till arbetslivsinriktad

rehabilitering i syfte att stärka

arbetslinjen och för att öka kompetensen

inom försäkringsadministrationen. Detta

är viktigt inte minst för att skydda de

enskilda så att de inte kommer i kläm

mellan olika system och för att

underlätta en helhetssyn på individens

situation. Vad nu anförts bör riksdagen

som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 6

bort ha följande lydelse:

6. beträffande kompetens- och

resursförstärkning

att riksdagen med bifall till motion

1996/97:Sf4 yrkande 2 som sin mening

ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)

Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m),

Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m)

och Åke Sundqvist (m) anför:

Utskottsmajoriteten, vari vi ingår, har

framhållit att den väsentliga

skärpningen och renodlingen av

försäkringen är att rätten till

ersättning skall bedömas enligt det s.k.

steg 5. Enligt detta steg skall bedömas

om den försäkrade, trots sjukdomen, kan

klara ett annat på arbetsmarknaden

normalt förekommande arbete. Det är

värdefullt att utskottet samtidigt har

påpekat vikten av att ärenden som rör

enskilda försäkrade hanteras med

varsamhet och respekt. Det är emellertid

enligt vår uppfattning en klar nackdel

om förslaget får till följd att

människor som arbetat under i stort sett

hela sitt yrkesverksamma liv med

inkomster som får betraktas som normala

eller däröver och efter bedömning enligt

steg 5 hänvisas till ett arbete som är

betydligt lägre avlönat. Enligt vår

mening är det inte rimligt att kräva att

en enskild i denna situation skall

behöva förlora alltför mycket på grund

av att han eller hon tvingas byta

arbete. Vi anser därför att den

möjlighet till rimlighetsbedömning som

förslaget trots allt innebär skall

innefatta även en möjlighet att se till

att den inkomstförlust som den enskilde

gör i det nya arbetet inte blir alltför

kännbar. Vi vill dessutom påpeka att en

sådan försäkrad i sitt tidigare arbete

har erlagt dryga skatter och

egenavgifter samtidigt som arbetsgivaren

betalat arbetsgivaravgifter på den

tidigare inkomsten. Utan den nyss nämnda

möjligheten att beakta inkomstförlusten

vid rimlighetsbedömningen kommer den

bristande överensstämmelse som redan

finns mellan inbetalda socialavgifter

och utbetalda förmåner att bli ännu

större.

2. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)

Ingrid Skeppstedt (c) anför:

På grund av samhällets bristande förmåga

att i alla delar bygga upp skyddsnät när

det gäller ekonomisk och social trygghet

finns det personer som redan i dag

faller utanför de olika

trygghetssystemen. En renodling av

systemen skulle - om den inte utformades

på ett varsamt sätt - kunna förstärka

denna utveckling. Förslaget med de

förtydliganden som görs i utskottets

betänkande är emellertid så avvägt att

det enligt Centerpartiets uppfattning

inte får denna effekt. Jag vill här

särskilt framhålla att innebörden av

förslaget är att om en medicinsk orsak

medför nedsatt arbetsförmåga skall

ersättning kunna utges från

sjukpenningförsäkringen eller

förtidspensioneringen även om det finns

vissa inslag av t.ex. social karaktär

som inverkar på arbetsoförmågan. Vidare

är det viktigt att betona att den

huvudsakliga avsikten med renodlingen är

att det är personer, som helt klart har

en arbetsförmåga som kan utnyttjas på

den öppna arbetsmarknaden som enligt de

nya reglerna inte kommer i fråga för

ersättning från sjukförsäkringen eller

förtidspensioneringen.

Det är enligt vår uppfattning också

viktigt att komma ihåg att reglerna

möjliggör en rimlighetsbedömning.

Individuella hänsyn skall även i

fortsättningen kunna tas. Inte minst

åldersfaktorn kommer att väga tungt i

detta sammanhang. Också

bosättningsförhållanden, utbildning,

tidigare verksamhet och andra liknande

omständigheter skall kunna beaktas. Även

om huvudregeln enligt steg 5 är att en

försäkrad skall bedömas utifrån sina

möjligheter att få ett arbete på den

nationella arbetsmarknaden kommer, om

det finns särskilda skäl för det, i

vissa fall den regionala eller t.o.m.

den lokala arbetsmarknaden att vara den

arbetsmarknad som den enskildes

arbetsförmåga skall bedömas mot.

I propositionen framlagda lagförslag

Arbetsmarknadsutskottets yttrande

1996/97:AU3y

Kriterier för rätt till ersättning i

form av sjukpenning och förtidspension

Till socialförsäkringsutskottet

Socialförsäkringsutskottet behandlar för

närvarande proposition 1996/97:28

Kriterier för rätt till ersättning i

form av sjukpenning och förtidspension

jämte motioner. Genom beslut den 22

oktober 1996 har

socialförsäkringsutskottet berett

arbetsmarknadsutskottet tillfälle att

yttra sig över propositionen och med

anledning av den angivna motioner.

Propositionen

I propositionen föreslås ändringar i den

del av regelverket om sjukpenning och

förtidspension som särskilt gäller

bedömningen av arbetsförmågans

nedsättning. En utgångspunkt är att

samhällets trygghetssystem bör renodlas

efter de olika orsakerna till behovet av

insats. Sjukpenning och förtidspension

skall mer uttalat än i dag vara ett

skydd vid medicinskt grundad nedsättning

av arbetsförmågan. Utrymmet för att

beakta andra faktorer än medicinska

skall minskas.

Den försäkrades arbetsförmåga skall i

sista hand bedömas mot alla på

arbetsmarknaden normalt förekommande

arbeten och den som har förmåga att

klara något sådant arbete på heltid

skall anses ha full arbetsförmåga.

Förslagen om ändrade kriterier för rätt

till sjukpenning respektive

förtidspension är en fortsättning på den

inriktning beträffande förtydligande och

renodling av regelsystemen inom

socialförsäkringen som lades fast i

regeringens proposition Vissa ekonomisk-

politiska åtgärder m.m. (prop.

1994/95:25). Syftet med förändringarna

var att utforma klarare regler som

medverkar till att tydliggöra gränserna

för vad som bör ersättas från

socialförsäkringen. Vidare aviserades en

besparing på sammanlagt 3 miljarder

kronor netto.

Den första delen av besparingen

åstadkoms genom regeländringar som

trädde i kraft den 1 oktober 1995. Den

resterande delen av besparingen

åstadkoms genom de förslag som lämnas i

propositionen. Den totala besparingen

inom förtidspension och sjukförsäkring

kommer att uppgå till 4,55 miljarder

kronor brutto, vilket motsvarar 3

miljarder kronor netto.

Utskottets bedömning

Utskottet kommer i detta yttrande i

första hand att behandla de föreslagna

förändringarna från ett

arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. I

detta sammanhang kommer utskottet

särskilt att peka på vilka ekonomiska

konsekvenser förslaget medför för detta

politikområde.

Som framgår av propositionen beräknas

de redan genomförda förändringarna

tillsammans med de föreslagna

förändringarna till en sammanlagd

besparing med 3 miljarder kronor netto.

I förslaget finns ingen analys av hur

förändringarna påverkar andra

trygghetssystem.

Arbetsmarknadsutskottet har anmodat

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att yttra

sig över vilka effekterna blir på

arbetsmarknaden om förslaget genomförs.

Av detta yttrande (se bilaga) framgår

sammanfattningsvis följande.

AMS anser att det stora flertalet av de

försäkrade som bedöms ha en

restarbetsförmåga och därmed inte kommer

att erhålla någon ersättning från

socialförsäkringen är personer med

begränsat arbetsutbud. Dessa har

särskilt stora behov av

arbetsmarknadspolitiska insatser för att

kunna tillvarata det arbetsutbud som kan

finnas. Denna personkrets kommer att

tillhöra en sökandegrupp bestående av

särskilt svårplacerade

arbetshandikappade. De kommer att

konkurrera om de begränsade åtgärder och

arbetstillfällen som finns för

arbetshandikappade.

De arbetshandikappade har under år 1996

utgjort ca 12 % av kvarstående

arbetssökande på arbetsförmedlingarna.

Det motsvarar ett snitt på ca 74 000

personer i månaden. Av dessa erhåller

endast 2,5 % arbete varje månad.

AMS hävdar att förslaget troligen

kommer att leda till en ökad andel

långtidsarbetslösa för vilka inga eller

få alternativ finns på arbetsmarknaden.

Vidare påpekas att den genomsnittliga

årskostnaden i arbetslöshetsförsäkringen

för en arbetslös arbetshandikappad

motsvarar kostnaden för en hel

förtidspension.

Utskottet har vid kontakter med AMS

upplysts om att i nämnda årskostnad

ingår endast det ekonomiska stödet vid

arbetslöshet. Utöver detta stöd

tillkommer eventuella kostnader för

arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Arbetsmarknadsutskottet vill

inledningsvis framhålla att det kan

finnas ett värde i att försöka renodla

de olika trygghetssystemen, eftersom det

är av vikt att uppkomna kostnader på

grund av sjukdom eller arbetslöshet i

största möjliga utsträckning hanteras

inom socialförsäkringspolitiken

respektive arbetsmarknadspolitiken. En

sådan renodling kan underlätta

prioriteringar mellan olika

politikområden. Utskottet vill dock

påpeka att man vid denna renodling måste

vara särskilt uppmärksam på att personer

inte hamnar utanför samtliga

trygghetssystem. Problemet med att vissa

grupper befinner sig i en gråzon mellan

olika trygghetssystem har behandlats av

Arbetsmarknadspolitiska kommittén i

samråd med Sjuk- och

arbetsskadekommittén. Dessa kommittéer

bedömde det som angeläget att en bättre

samordning kom till stånd i arbetet med

rehabiliteringen av personer i utsatta

grupper (se SOU 1996:34 s. 221 f.).

Kommittéerna föreslog därför att

försäkringskassan, arbetsförmedlingen

och kommunen skulle bilda en

samverkansorganisation på lokal nivå för

planering och beställning av

rehabiliterings- och andra

arbetsförberedande åtgärder. Sjuk- och

arbetskadekommittén har därefter

vidareutvecklat och konkretiserat

innehållet i förslaget och då främst vad

avser de finansiella och lagtekniska

förutsättningarna för att genomföra

detta. Utskottet vill understryka vikten

av samordnad rehabilitering och ansluter

sig därför till de bedömningar som

kommittéerna gjorde.

Utskottet anser vidare att det är

viktigt att en reform som innebär en

besparing i ett trygghetssystem givetvis

inte får medföra en markant fördyring i

ett annat.

Som framgår av AMS yttrande innebär ett

genomförande av förslaget att

arbetsmarknaden tillförs en kategori

arbetslösa inom vilken det finns ett

stort antal personer för vilka det

kommer att vara mycket svårt att ordna

arbeten, särskilt i de fall då

restarbetsförmågan är mycket begränsad.

Detta gäller åtminstone med det

nuvarande arbetsmarknadsläget.

Om man gör en direkt jämförelse av hur

denna kategori skulle belasta respektive

system kan konstateras att den kontanta

ersättningen i respektive system är

ungefär lika hög. Man måste dock även

beakta vad arbetsmarknadspolitiken

innebär i förhållande till den kategori

som är i fråga. Arbetshandikappade och

långtidsarbetslösa är på olika sätt

prioriterade inom

arbetsmarknadspolitiken. Om en person

överförs från socialförsäkringssystemet

till arbetsmarknadssystemet innebär

detta att det, utöver det ekonomiska

stödet vid arbetslöshet, tillkommer

kostnader för anordnande av olika

arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Eftersom denna grupp tillhör den

kategori arbetslösa som har mycket svårt

att erhålla nya arbeten kommer det att

krävas speciella arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Detta innebär att de

sammanlagda kostnaderna för denna grupp

kan antas bli lika höga eller högre än

om de skulle uppbära förtidspension

eller sjukpenning. Mot detta kan anföras

att en av avsikterna med de föreslagna

förändringarna är att personerna skall

erhålla nya arbeten och därigenom

försörja sig själva. Som tidigare

påpekats är den nuvarande situationen på

arbetsmarknaden inte sådan att det kan

antas att flertalet av de personer som

ingår i denna grupp kommer att kunna

erhålla något reguljärt arbete.

Utöver dessa synpunkter vill utskottet

påpeka att det kan vara problem för

vissa grupper att erhålla

arbetslöshetsersättning. Som exempel kan

nämnas personer vars arbetsförmåga

bedömts vara nedsatt med minst tre

fjärdedelar och därför erhåller tre

fjärdedels förtidspension eller

sjukbidrag. Enligt nuvarande regler för

arbetslöshetsförsäkringen har en sådan

person rätt till ersättning endast om

han eller hon efter beslutet om

förtidspension respektive sjukbidrag har

uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. utfört

förvärvsarbete minst 80 dagar fördelade

på minst fem månader. Ett annat exempel

på en sådan grupp är företagare. För att

en företagare skall kunna erhålla

arbetslöshetsersättning krävs att han

eller hon avvecklar sitt företag.

Den nyligen avslutade utredningen om

ersättning vid arbetslöshet och

omställning (ARBOM-utredningen) har haft

i uppdrag att se över den ekonomiska

ersättningen vid arbetslöshet.

Utredningen har inte föreslagit några

förändringar av nuvarande regler om rätt

till arbetslöshetsersättning för

personer som erhåller förtidspension

eller sjukbidrag. Däremot har

utredningen föreslagit att företagare

som blir arbetslösa skall kunna låta

verksamheten vila samtidigt som

arbetslöshetsersättning utges (se SOU

1996:150). Regeringen har aviserat att

den under våren 1997 kommer att lägga en

proposition med förslag om en ny

arbetslöshetsförsäkring. Utskottet kan

konstatera att innan en sådan förändring

genomförts innebär de föreslagna

förändringarna att företagare riskerar

att vid arbetslöshet bli helt utan

ersättning.

Med dessa synpunkter överlämnar

utskottet yttrandet.

Stockholm den 7 november 1996

På arbetsmarknadsutskottets vägnar

Johnny Ahlqvist

I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist

(s), Elver Jonsson (fp), Sten Östlund

(s), Per Unckel (m), Ingvar Johnsson

(s), Kent Olsson (m), Martin Nilsson

(s), Elving Andersson (c), Laila

Bjurling (s), Sonja Fransson (s), Hans

Andersson (v), Kristina Zakrisson (s),

Christel Anderberg (m), Barbro Johansson

(mp), Dan Ericsson (kd), Paavo Vallius

(s) och Anna Åkerhielm (m).

Särskilt yttrande

Hans Andersson (v) anför:

AMS har, utöver vad som angivits i

arbetsmarknadsutskottets yttrande,

påpekat att styrelsen - inför den första

skärpningen av ersättningsrätten den 1

oktober 1995 - i en gemensam skrivelse

med Arbetslivsfonden,

Arbetarskyddsstyrelsen,

Riksförsäkringsverket och

Socialstyrelsen ställd till regeringen

påtalat att skärpningen skulle leda till

en högre registrerad arbetslöshet och

ökade krav på åtgärder inom

arbetslivsinriktad rehabilitering. I

skrivelsen föreslogs bl.a. att

arbetsmarknadsmyndigheterna skulle ges

möjlighet att bevilja hel eller partiell

förtidspension på arbetsmarknadsmässiga

grunder när alla vägar till lämpligt

arbete hade prövats.

Jag kan konstatera att förslaget om

samordning av rehabilitering på lokal

nivå inte har lett till något

motsvarande förslag från regeringen.

Vidare kan jag konstatera att en

förändring av de medicinska kriterierna

i nuvarande läge kommer att leda till

att vissa personer, som trots att de är

för sjuka för att erhålla ett arbete,

kommer att bli utan sjukpenning eller

förtidspension. Jag anser

sammanfattningsvis att det är viktigt

att man, innan man förändrar kriterierna

för sjukpenning och förtidspension,

genomför förslagen från Sjuk- och

arbetsskadekommittén rörande satsningen

på rehabiliteringsinsatser samt

sjukvårdens, företagshälsovårdens, den

kommunala socialtjänstens,

arbetsförmedlingens och

försäkringskassornas roll, verksamhet

och organisation. Enligt min mening bör

det också införas en möjlighet att

erhålla förtidspension av

arbetsmarknadsmässiga skäl i enlighet

med förslaget i den av AMS nämnda

skrivelsen.

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsprogram Yttrande Ank.

arbetsmarknadsutskottet

1996-11-04 1996-11-04

Dnr 1996/97:266

Arbetsmarknadsutskottet

Yttrande över prop 1996/97:28 Kriterier

för rätt till ersättning i form av

sjukpenning och förtidspension

Arbetsmarknadsutskottet har av

arbetsmarknadsstyrelsen begärt yttrande

över effekterna på arbetsmarknaden om

förslaget till skärpta

ersättningskriterier i

socialförsäkringen genomförs.

I yttrandet över delbetänkandet om

rätten till sjukpenning mm (SOU

1995:149) gjorde AMS bedömningen att de

som inte kommer att uppfylla kraven för

rätt till ersättning i stor utsträckning

kommer att vara personer med ett

begränsat arbetsutbud och som är i behov

av yrkesinriktad rehabilitering och

arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Sjuk- och arbetsskadekommittén

konstaterade att det inte varit möjligt

att inom ramen för sin utredning göra

någon analys av konsekvensema av sitt

förslag när det gäller frågan om

effekter på andra system. AMS ser det

som otillfredsställande att utredningen

inte tagit hänsyn till vilka kostnader

som uppstår i andra delar av ekonomin.

Redan inför den första skärpningen av

ersättningsrätten - som infördes 1

oktober 1995 - gjorde AMS och

samverkande myndigheter tillsammans

bedömningen att denna skärpning skulle

åtföljas av en högre registrerad

arbetslöshet och ökade krav på åtgärder

inom arbetslivsinriktad rehabilitering.

Detta togs upp i en gemensam skrivelse

(l995-06-30) till regeringen

(arbetsmarknadsdepartementet och

socialdepartementet) från

Arbetslivsfonden,

Arbetarskyddsstyrelsen,

Arbetsmarknadsstyrelsen,

Riksförsäkringsverket och

Socialstyrelsen. Bland flera viktiga

förslag som överlämnades till regeringen

med hemställan om genomförande föreslogs

att arbetsmarknadsmyndigheterna skulle

ges möjlighet att bevilja hel eller

partiell förtidspension på

arbetsmarknadsmässiga grunder i de fall

när alla vägar till lämpligt arbete

prövats. En sådan konstruktion skulle bl

a onödiggöra den prövning av rätten till

förtidspension på medicinska grunder som

sannolikt blir aktuell för många äldre

efter en längre tids arbetslöshet.

Rent allmänt gör AMS den bedömningen att

det stora flertalet av de försäkrade som

bedöms ha en restarbetsförmåga och

därmed inte kommer att ha ersättning

från socialförsäkringen är personer med

begränsats arbetsutbud och som i mindre

utsträckning är konkurrenskraftiga på

arbetsmarknaden.

Vad som nu kan noteras är en ökad

inströmning till arbetsförmedlingar och

arbetsmarknadsinstitut av ärenden från

försäkringskassan där den försäkrades

ersättning från socialförsäkringen har

upphört. Af/Ami är i stor utsträckning

också inkopplat i försäkringskassans

utredningar för att göra

arbetsmarknadsbedömningar. De aktuella

förslagen till skärpning av rätten till

ersättning kommer att ytterligare öka

behovet av sådana bedömningar av de

försäkrades arbetsförmåga, vilket kommer

att ta i anspråk större resurser inom

AMV som är avsedda för rehabilitering

och utslussning av arbetshandikappade.

Dessa ökade krav på AMV kommer i ett

läge då verket tvingas dra ned på

arbetsmarknadsinstitutens resurser på

grund av den besparing motsvarande l00

milj kr som statsmakterna lagt direkt på

den yrkesinriktade rehabiliteringen.

Den besparingen som regeringens förslag

beräknas kunna ge innebär - enligt sjuk-

och arbetsskadekommittén - att 14.000

personer (motsvarande 12.000 hela

förtidspensioner) under l997 inte kommer

att beviljas förtidspension eller

sjukbidrag på grund av de föreslagna

ändringarna i rätten till ersättning.

AMS bedömer att det rör sig om en krets

av personer med mycket begränsat

arbetsutbud och med särskilt stora behov

av arbetsmarknadspolitiska insatser för

att ta tillvara det arbetsutbud som kan

finnas. Man får räkna med att denna

personkrets kommer att tillhöra en

sökandegrupp på arbetsförmedlingar och

arbetsmarknadsinstitut av särskilt

svårplacerade arbetshandikappade och som

kommer att konkurrera om de begränsade

åtgärderna och arbetstillfällena för

arbetshandikappade.

De arbetshandikappade har under 1996

utgjort ca l2 % av kvarstående

arbetssökande på arbetsförmedling

(inklusive sökande i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder). Det

motsvarar ca 74.000 personer i

genomsnitt varje månad. Av dessa har

endast 2,5 % fått arbete varje månad.

Möjligheterna för arbetshandikappade att

få ett arbete är således ytterst

begränsade i rådande arbetsmarknadsläge.

De konkurrerar med en halv miljon

arbetssökande om arbetstillfällen.

I nuvarande arbetsmarknadsläge är

lönebidrag i stort sett den enda åtgärd

som kan leda till anställning för

svårplacerade arbetshandikappade. Medlen

för lönebidrag är i stort sett

intecknade. För att öka de

arbetshandikappades chanser till arbete

på den reguljära arbetsmarknaden finns

ett stort behov av ytterligare platser

för lönebidragsanställningar. Vägledning

och rehabilitering inom

arbetsförmedlingar och

arbetsmarknadsinstitut och möjligheterna

till samverkan med kommuner, landsting

och försäkringskassor kan stoppas upp om

inte medel till lönebidrag finns

tillgängliga i slutfasen av rehabilite

ringen. Till detta kommer svårigheter

att få till stånd en omsättning från

Samhallplatser till lönebidragsplatser.

Behovet av en ökad volym lönebidrag

växer också till följd av att gruppen

personer över 60 år som uppfyller kraven

för lönebidrag enligt nuvarande

bestämmelser kan förväntas öka. AMS har

därför i sin anslagsframställning för

1997 föreslagit att omfattningen av de

särskilda åtgärderna för

arbetshandikappade ökas till att i

genomsnitt omfatta 55 000 personer,

vilket är en ökning med 5 000 platser

jämfört med 1995/96.

Mycket talar för att de personer som

berörs av förslagen i regeringens

proposition kommer att belasta det

totala arbetslöshetstalet och på sikt

ytterligare späda på antalet

långtidsinskrivna på arbetsförmedlingen

för vilka inga eller få alternativ finns

på arbetsmarknaden.

Den genomsnittliga årskostnaden i

arbetslöshetsförsäkringen för en arbets

lösarbetshandikappad motsvarar exakt

kostnaden för en hel förtidspension. Det

finns därför anledning att starkt

ifrågasätter om de föreslagna

ersättningskriterierna i realiteten

kommer att medföra någon besparing i de

offentliga utgifterna.

/namnteckning/

Göte Bernhardsson

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 2

Utskottet 3

Nuvarande regler för rätt till

sjukpenning och förtidspension 3

Grundprinciper för rätt till

sjukpenning och förtidspension 4

Propositionen 4

Motionerna 7

Utskottet 8

Egenföretagares m.fl. gruppers rätt

till sjukpenning och förtidspension 12

Propositionen 12

Motionerna 13

Utskottet 13

Betydelsen av inkomst- och

arbetstidsförändringar 14

Ekonomiska konsekvenser och

uppföljning 15

Propositionen 15

Motionerna 16

Utskottet 16

Hemställan 18

Reservationer 19

1. Avslag på propositionen (mom. 1) 19

2. Samordningsproblem och gråzon

mellan trygghetssystemen (mom. 2) 20

3. Rimlighetsbedömning m.m.

(mom. 3) 21

4. Egenföretagare (mom. 4) 21

5. Uppföljning (mom. 5) 22

6. Kompetens- och

resursförstärkning (mom. 6) 22

Särskilda yttranden 23

1. Rimlighetsbedömning m.m. (mom.

3) 23

2. Rimlighetsbedömning m.m. (mom.

3) 23

Bilaga 1: Regeringens lagförslag 25

Bilaga 2: Arbetsmarknadsutskottets

yttrande 1996/97:AU3y 30