Bet. 1996/97:UU10

Utrikesutskottets betänkande

1996/97:UU10

Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ukraina

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

1996/97

UU10

Sammanfattning

Utrikesutskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag (prop.

1996/97:143) om godkännande av protokollet till partnerskaps- och

samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna

och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt

förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1996/97:143 föreslår regeringen att riksdagen godkänner

protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett

partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena

sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning

av protokollet.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till

avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och

deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt en förklaring

om provisorisk tillämpning av protokollet.

Syftet med anpassningsprotokollet är att de nya medlemsländerna i Europeiska

unionen, dvs. Sverige, Finland och Österrike, skall bli parter i avtalet om

partnerskap och samarbete mellan EG, deras medlemsländer och Ukraina.

Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga till

anpassningsprotokollet.

Partnerskaps- och samarbetsavtalet innehåller bestämmelser om former för

politisk dialog och främjande av handel och investeringar. Avtalet syftar till

att stärka den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen i Ukraina och

ger en ram för ett bredare samarbete mellan parterna. Genom avtalet inrättas

vissa gemensamma organ som skall övervaka avtalets tillämpning.

Ärendet och dess beredning

Efter förhandlingar mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och Ukraina

undertecknades den 14 juni 1994 ett avtal om partnerskap och samarbete mellan

EG och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å den andra. Avtalet träder

i kraft när parterna har underrättat generalsekreteraren för Europeiska

unionens råd om att de konstitutionella kraven för ikraftträdande har

uppfyllts.

Till följd av Sveriges, Finlands och Österrikes anslutning till Europeiska

unionen (EU) den 1 januari 1995 och efter förhandlingar som kommissionen har

fört i samråd med medlemsstaterna har ett anpassningsprotokoll till avtalet om

partnerskap och samarbete upprättats. Genom protokollet blir de nya

medlemsländerna parter i detta avtal. Synpunkter har inhämtats från den

närmast berörda myndigheten Kommerskollegium. Protokollet undertecknades den

10 april 1997. Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga

till protokollet.

När Sovjetunionen upplöstes, det kalla kriget upphörde och en ny Europakarta

trädde fram blev det för gemenskapen en viktig uppgift att utforma en ny

politik för relationerna med de nya staterna i Oberoende staters samvälde

(OSS). Ett avtal om handel och ekonomiskt och kommersiellt samarbete som

undertecknades av EG och Sovjetunionen den 18 december 1989 har tillämpats

övergångsvis men skall upphöra att gälla då partnerskaps- och samarbetsavtalet

träder i kraft.

Med länderna i Central- och Östeuropa har gemenskaperna ingått s.k.

Europaavtal. Dessa är associeringsavtal som syftar till medlemskap i EU.

Sådana avtal har tecknats med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien,

Slovenien, Tjeckien och Ungern samt med Estland, Lettland och Litauen.

Partnerskapsavtalen

För de länder som numera ingår i OSS har EG valt en annorlunda avtalsmodell än

Europaavtalen. Avtalen kallas partnerskaps- och samarbetsavtal (s.k.

partnerskapsavtal). De syftar inte till en associering eller medlemskap, men

innehåller i övrigt i stort sett samma element som återfinns i Europaavtalen.

I avtalen finns bestämmelser om politisk dialog, varuhandel, affärsverksamhet

och investeringar, betalningar och kapital, konkurrens- och

immaterialrättsliga regler samt brottsförebyggande, kulturellt, ekonomiskt och

finansiellt samarbete. I det handelspolitiska avsnittet tillerkänner parterna

varandra mest-gynnad-nationsbehandling, dock med sedvanliga undantag.

Partnerskapsavtalen är anpassade efter OSS-ländernas ekonomiska och

politiska utvecklingsnivå. Ukraina, Ryssland, Vitryssland och Moldova kommer

därför att få de mest avancerade avtalen. I dessa avtal finns en bestämmelse

om att ett framtida upprättande av ett frihandelsområde mellan gemenskapen och

respektive land skall övervägas. Övriga OSS-länder utgör en grupp med enklare

avtal.

För tiden fram till dess att avtalet träder i kraft kan interimsavtal om

handel och handelsrelaterade frågor komma att tillämpas. Interimsavtalen

reglerar frågor inom gemenskapens kompetens, främst inom områdena varuhandel,

betalningar och konkurrens. Interimsavtalen ingås därför mellan EG och tredje

land. Interimsavtalet med Ukraina trädde i kraft den 1 februari 1996.

Utvecklingen i Ukraina

Sedan självständigheten har Ukraina genomgått en rad avgörande politiska och

ekonomiska förändringar. Landet för en reformpolitik som syftar till

demokrati, marknadsekonomi och liberalisering av utrikeshandeln. Radikala

ekonomiska reformer inleddes under år 1994 och har nu börjat generera

resultat. Landets målsättning för de närmaste åren är att befästa

självständigheten och genomföra det ekonomiska reformarbetet.

Sedan självständigheten har Ukraina arbetat för att utveckla en egen

politisk identitet som fredlig, alliansfri och kärnvapenfri europeisk stat.

Ukraina är, inte minst från säkerhetspolitisk utgångspunkt, en nyckelstat i

Europa, och kan genom sitt geopolitiska läge bli en stabiliserande tillgång i

den europeiska säkerhetsstrukturen.

Ukraina har sedan självständigheten tagit flera viktiga steg mot ett

demokratiskt styrelseskick. I juli 1994 hölls de första allmänna valen till

presidentposten och till parlamentet. Partiväsendet har emellertid inte hunnit

utvecklas till fullo och det politiska systemet får fortfarande anses vara

under uppbyggnad. I juni 1996 antogs en ny författning.

Före självständigheten spelade Ukraina, som en av de mest industrialiserade

republikerna, en viktig roll i Sovjetunionens industriförsörjning genom att

stå för stora delar av järn- och stålindustrin. Efter Sovjetunionens fall har

en stor del av det ekonomiska utbytet mellan Ryssland och Ukraina fallit bort.

I dag kännetecknas de ekonomiska relationerna länderna emellan främst av den

stora energiskuld som Ukraina har till Ryssland.

Ukraina har i övrigt goda förbindelser med sina grannar och söker sedan en

tid aktivt ett närmare samarbete med de centraleuropeiska länderna.

Landet är med i Partnerskap för fred-programmet, Förenta nationerna (FN),

Europarådet och Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE).

Förhandlingar om medlemskap i Världshandelsorganisationen WTO pågår.

Sverige och Ukraina

Diplomatiska förbindelser mellan Sverige och Ukraina upprättades i januari

1992 och den svenska ambassaden i Kiev öppnade en månad senare. Sverige var

ett av de första länderna att erkänna Ukrainas självständighet efter

Sovjetunionens upplösning.

Det svenska utvecklingssamarbetet med Ukraina har ökat betydligt de senaste

åren och sker i dag genom flera kanaler. Multilateralt sker samarbetet genom

Världsbanken och Internationella valutafonden, EG:s utvecklingsprogram TACIS,

Europeiska utvecklingsbanken samt genom olika FN-organs verksamhet. Sveriges

bilaterala utvecklingssamarbete kanaliseras genom Styrelsen för

internationellt utvecklingssamarbete, Sida, som i dag driver flera projekt i

Ukraina. Sida arbetar aktivt för att öka svenskt utvecklingssamarbete med

Ukraina. Vidare har Utrikesdepartementet, i samarbete med Sida, formulerat en

strategi avseende det svenska samarbetet med Ukraina.

Den svensk-ukrainska handeln är ännu mycket begränsad men har ökat kraftigt

de senaste åren - dock från en mycket låg nivå.

Anpassningsprotokollets innehåll m.m.

Genom anpassningsprotokollet blir Sverige part i partnerskaps- och

samarbetsavtalet mellan EG, deras medlemsländer och Ukraina.

Anpassningsprotokollet innebär att Sverige på samma sätt som gemenskapens

övriga medlemsstater skall anta och beakta avtalstexten, de gemensamma och

ensidiga förklaringar och de skriftväxlingar som utgör bilagor till slutakten.

Genom avtalet upprättas ett partnerskap med Ukraina å ena sidan och EG och

deras medlemsländer å andra sidan. Avtalet innehåller bestämmelser om

samarbete på en rad områden, bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Ett

samarbetsråd upprättas för att förvalta avtalet.

Partnerskapsavtalet omfattar sammanlagt 109 artiklar, fem bilagor och ett

protokoll om tullsamarbete. Bilagorna och protokollet utgör en integrerad del

av avtalet. Dessutom har avgivits sju gemensamma förklaringar och en ensidig

förklaring från Frankrike. Parterna har beaktat en skriftväxling mellan

gemenskapen och Ukraina om etablering av bolag. Förklaringarna och

skriftväxlingen har bilagts slutakten.

I avtalets ingress hänvisas bl.a. till parternas gemensamma värderingar,

deras åtagande att stärka politisk och ekonomisk frihet och att befrämja

internationell fred och säkerhet. Parterna förbinder sig att liberalisera

handeln i enlighet med principerna i det allmänna tull- och handelsavtalet

GATT.

Den första artikeln slår fast att ett partnerskap mellan Ukraina å ena sidan

och gemenskapen och dess medlemsländer å den andra upprättas genom avtalet.

Dess syfte är att skapa en struktur för politisk dialog mellan parterna,

främja handeln och de ekonomiska förbindelserna, lägga grunden bl.a. för

ekonomiskt, socialt, finansiellt och kulturellt samarbete samt stödja Ukrainas

strävan att konsolidera demokratin och fullfölja övergången till

marknadsekonomi.

I artikel 2 slås fast att respekten för demokratiska principer, mänskliga

rättigheter och marknadsekonomiska principer utgör viktiga beståndsdelar i

avtalet. Parterna ser det som viktigt att de nya stater som uppstått genom

upplösningen av Sovjetunionen bibehåller och utvecklar ett inbördes samarbete.

Parterna åtar sig att, när Ukraina gjort ytterligare framsteg i den ekonomiska

reformprocessen, överväga upprättandet av ett frihandelsområde parterna

emellan. Ett samarbetsråd skall regelbundet granska hur avtalet tillämpas och

hur Ukraina genomför ekonomiska reformer.

Av artiklarna 6-9 framgår att den politiska dialogen skall främja Ukrainas

förbindelser med gemenskapen och dess medlemsstater, en ökad samstämmighet på

områden som rör säkerheten och stabiliteten i Europa samt respekten för

demokratiska principer och mänskliga rättigheter. Samråd skall vid behov

hållas på högsta politiska nivå. Dialogen skall föras på ministernivå i

samarbetsrådet och även med unionens trojka (föregående, sittande och kommande

ordförandeland), genom diplomatiska kanaler samt på parlamentarisk nivå i den

s.k. parlamentariska kommittén.

Ikraftträdande och provisorisk tillämpning

Partnerskapsavtalet undertecknades, som tidigare nämnts, i juni 1994. Avtalet

skall godkännas av parterna i enlighet med deras interna förfaranden (artikel

108). Den interna godkännandeproceduren tar i vissa EU-medlemsstater lång tid,

dvs. minst ett år eller längre. Partnerskapsavtalet har därför ännu inte trätt

i kraft.

Eftersom Sverige, Finland och Österrike inte var medlemmar i EU då

partnerskapsavtalet framförhandlades och då frågan om de nya medlemsstaternas

bundenhet av partnerskapsavtalet inte reglerades i Anslutningsfördraget den 24

juni 1994 mellan EU:s medlemsstater och Norge, Österrike, Finland och Sverige

om dessa staters anslutning till EU upprättade kommissionen i samråd med

medlemsstaterna under våren 1996 ett anpassningsprotokoll. I

anpassningsprotokollet togs sedvanliga ikraftträdandebestämmelser in. Av

protokollets slutbestämmelse (artikel 4) framgår att protokollet skall

godkännas av parterna i enlighet med deras interna förfaranden. Protokollet

träder sedan i kraft den första dagen i den andra månaden efter det att alla

parter har anmält att de har godkänt protokollet.

Bland medlemsstaterna och i rådets generalsekretariat spred sig efter hand

en oro då man förstod att partnerskapsavtalet, även om alla de tidigare

parterna hade godkänt det, på grund av rättsliga hinder inte borde träda i

kraft förrän samtliga parter även hade godkänt anpassningsprotokollet. Det var

uppenbart att detta skulle leda till ytterligare tidsutdräkt vad gällde

partnerskapsavtalets ikraftträdande. Mot bakgrund av det politiska önskemålet

hos samtliga avtalsparter om ett snabbt ikraftträdande av såväl

partnerskapsavtalet som anpassningsprotokollet sökte rådets generalsekretariat

och EU-medlemsstaterna att finna en lösning på problemet och ett alternativ

till att omförhandla protokollets ikraftträdandebestämmelser.

Enligt Wienkonventionen den 23 maj 1969 om traktaträtten (SÖ 1975:1) kan en

internationell överenskommelse tillämpas provisoriskt i avvaktan på dess

ikraftträdande dels om överenskommelsen föreskriver det, dels om parterna på

annat sätt har överenskommit om detta (artikel 25.1). En provisorisk

tillämpning av en internationell överenskommelse innebär således att avtalet

tillämpas under det att de interna godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i

avvaktan på att överenskommelsen kan träda i kraft.

Sverige har varit drivande vad gäller att finna en lösning för ett snabbt

ikraftträdande av anpassningsprotokollet och har aktivt medverkat i

utarbetandet av den förklaring om provisorisk tillämpning av protokollet som

fogats till propositionen som bilaga 2.

I samband med att anpassningsprotokollet undertecknades av parterna avgav

såväl rådet som EU-medlemsstaternas regeringsrepresentanter församlade i rådet

förklaringen om provisorisk tillämpning. Enligt förklaringen, som måste

betraktas som en internationell överenskommelse i förenklad form, villkoras

den provisoriska tillämpningen av att Ukraina lämnar en liknande utfästelse.

Parterna skall sedan underrätta varandra när de nödvändiga interna

förfarandena har fullgjorts för att anpassningsprotokollet skall kunna

tillämpas provisoriskt. Den provisoriska tillämpningen förutsätter samtliga

parters godkännande och enligt förklaringen kan den därför inte bli gällande

förrän den första dagen i den andra månaden efter den dag då samtliga parter

har lämnat en underrättelse om godkännandet. Ikraftträdandet av

partnerskapsavtalet skall enligt förklaringen samordnas med den provisoriska

tillämpningen av anpassningsprotokollet. Det ankommer i första hand på

gemenskapen att tillse att så sker.

Med anledning av att vissa EU-medlemsstaters rättsordningar inte accepterar

möjligheten av att tillämpa en internationell överenskommelse provisoriskt har

det till rådets interna mötesprotokoll fogats vad som närmast kan betraktas

som tolkningsförklaringar från dessa stater, varigenom det framgår att ett

godkännande av anpassningsprotokollet innebär att staten kan tillämpa

anpassningsprotokollet även om protokollet inte har hunnit träda i kraft.

Godkännande av anpassningsprotokollet

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till

partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan

Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å

andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av

anpassningsprotokollet.

Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. följande. Partnerskapsavtalen

syftar till att ge en ny dimension till gemenskapens relationer med

republikerna i det forna Sovjetunionen och att understödja den politiska,

ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder. Inom ramen för dessa

ansträngningar är 1994 års partnerskapsavtal med Ukraina - liksom avtalen med

Ryssland, Vitryssland och Moldova - ett steg på vägen för möjligheterna att

etablera ett frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land. Avtalet

ger ramar för en politisk dialog, definierar ett brett spektrum av

samarbetsområden och skapar förutsättningar för ökad handel mellan parterna.

Ur svensk synvinkel är det med hänsyn till Ukrainas geografiska läge samt de

allt intensivare politiska, ekonomiska och kulturella relationerna med

länderna i Öst- och Centraleuropa av stor vikt att ett partnerskapsavtal ingås

och att ytterligare ett steg därmed tas för att främja stabilitet och en

positiv ekonomisk och social utveckling i Ukraina. Genom avtalet underlättas

även bilateral handel.

I och med att Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar i den europeiska

unionen den 1 januari 1995 upprättades ett anpassningsprotokoll till 1994 års

partnerskapsavtal med Ukraina. Genom anpassningsprotokollet blir de nya

medlemsländerna parter i 1994 års avtal som ännu inte har trätt i kraft. Detta

avtal finns fogat som en bilaga till anpassningsprotokollet.

I anpassningsprotokollet är det Europeiska gemenskapen, Europeiska kol- och

stålgemenskapen, Europeiska atomenergigemenskapen och medlemsländerna som är

avtalsparter på den ena sidan. Det är således fråga om ett s.k. blandat avtal.

Avtalet innehåller därmed bl.a. bestämmelser som innebär åtaganden för

medlemsstaterna och därmed också för Sverige. Detta gäller bl.a. inom områdena

politisk dialog, socialt och finansiellt samarbete samt brottsbekämpning.

Avtalet innehåller i artiklarna 25-29 bestämmelser om olika sociala frågor.

Parterna åtar sig bl.a. att ingå avtal om social trygghet för ukrainska

arbetstagare. Den förpliktelse som Sverige sålunda genom partnerskapsavtalet

(artikel 25) ikläder sig kan komma att föranleda kostnader för Sverige.

Storleken av dessa kostnader kan för dagen inte uppskattas. Regeringen avser

att återkomma till riksdagen då frågan aktualiseras.

För svenskt vidkommande finns det ett stort intresse av att

anpassningsprotokollet kan tillämpas provisoriskt under det att de interna

godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i avvaktan på att protokollet kan

träda i kraft.

Utskottets överväganden

Utrikesutskottet tillstyrker att riksdagen godkänner protokollet till

partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan

Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å

andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:143 godkänner

protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett

partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena

sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk

tillämpning av protokollet.

Stockholm den 29 maj 1997

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s),

Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Carina Hägg (s), Bertil

Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Agneta Brendt (s),

Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd), Magnus

Johansson (s) och Anna Corshammar-Bojerud (c).