Bet. 1996/97:UU9

Utrikesutskottets betänkande

1996/97:UU09

Verksamheten inom OSSE under 1996

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1996/97

UU9

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1996/97:148 med

redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa (OSSE). Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till

handlingarna. En motion har väckts i anledning av skrivelsen. Denna besvaras

av utskottet. Ett särskilt yttrande har fogats till betänkandet.

Motionen

1996/97:U19 av Annika Nordgren och Bodil Francke Ohlsson (mp) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär ett åtgärdsprogram för arbetet med den

miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska

samarbetet inom OSSE.

Utskottet

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996.

Verksamheten dominerades av översynsmötet i Wien i november och toppmötet i

Lissabon i december. Ett viktigt resultat i anslutning till toppmötet var

beslutet att anpassa CFE-avtalet (om begränsning av konventionella

stridskrafter i Europa) till det förändrade läget i Europa efter det kalla

krigets slut och Warszawapaktens upplösning. Toppmötet beslutade överväga att

utarbeta en ny stadga för europeisk säkerhet och fortsätta dialogen om en ny

säkerhetspolitisk ordning i Europa. Toppmötet bekräftade OSSE:s omvandling

från en diplomatkonferens till en regional organisation med en omfattande

dagordning. Tonvikten inom OSSE:s verksamhet under året låg på de löpande

operativa insatserna för konfliktförebyggande, krishantering och civil

återuppbyggnad, med engagemanget i Bosnien-Hercegovina som det mest

omfattande. Även andra insatser, såsom de i Tjetjenien, Ukraina, Estland och

Lettland, har varit betydelsefulla. OSSE:s parlamentariska församling

sammanträdde i Stockholm i juli, varvid 300 delegater från 51 medlemsländer

deltog.

Verksamheten 1996

Toppmötet i Lissabon

OSSE:s/ESK:s femte toppmöte - det tredje efter Parismötet 1990 - ägde rum i

Lissabon den 2 och 3 december 1996. Det föregicks av ett veckolångt

förberedande möte. I praktiken hade förberedelserna pågått även parallellt med

översynsmötet i Wien den 4-22 november.

Toppmötet resulterade i en allmän deklaration (Lissabondeklarationen) och en

särskild deklaration om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta

århundradet, vars utarbetande var ett huvudresultat av det föregående

toppmötet i Budapest. Två annex innehåller riktlinjer för fortsatt

rustningskontroll: ett ramverk respektive en något mera detaljerad dagordning

för arbetet i OSSE:s säkerhetsforum.

I toppmötets marginal uppnådde de 30 stater som är parter till CFE-avtalet

(om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) enighet om

riktlinjerna för sitt fortsatta arbete i syfte att anpassa detta avtal till

förhållandena efter det kalla krigets slut och efter Warszawapaktens

upplösning.

I ljuset av pågående säkerhetspolitiska förändringar i Europa var sistnämnda

överenskommelse om CFE-avtalet det viktigaste konkreta resultatet av

Lissabonmötet.

En tanke, som inte vunnit stöd i EU före toppmötet men som drivits av

framför allt Frankrike, gällde utarbetande av en ny stadga för europeisk

säkerhet. I ett sent skede enades Frankrike, Förenta staterna, Ryssland och

Tyskland om att föreslå en formulering om att ?överväga att utarbeta? en sådan

stadga inom ramen för arbetet med säkerhetsmodellen. Vilken karaktär denna

stadga skulle ha lämnades i princip öppet, vilket möjliggjorde för övriga

deltagarstater att godta förslaget. I vart fall Frankrike och Ryssland har

förespråkat en ny och legalt bindande traktat.

Översynsmötet

OSSE:s tre veckor långa översynsmöte i Wien genomfördes huvudsakligen enligt

den ordning som överenskoms vid toppmötet i Budapest 1994, då den åtta veckor

långa översynskonferensen avskaffades. Deltagandet av enskilda organisationer

var betydligt lägre 1996 än tidigare.

I fyra arbetsgrupper sammanhållna av särskilt utsedda rapportörer

behandlades militära frågor, den ekonomiska dimensionen, den mänskliga

dimensionen samt OSSE:s verksamhet och instrument.

Diskussionen om Wiendokumentet visade på två olika synsätt vad gäller

fortsatt arbete. En skola (däribland Frankrike och de centraleuropeiska

länderna) ville utveckla nya instrument anpassade till dagens delvis nya hot

och utmaningar. Den andra (främst Förenta staterna) lade tonvikten vid de

nuvarande åtgärderna och deras utvecklingspotential.

I arbetsgruppen för den ekonomiska dimensionen framkom från många håll en

önskan att fördjupa och utvidga samarbetet på detta område. Ryssland och

Förenta staterna föreslog gemensamt att OSSE skulle delta i utarbetande av

ekonomiska indikatorer för krisförvarning och att det ekonomiska elementet i

OSSE:s långtidsrepresentationer skulle stärkas.

Arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen företog en omfattande granskning

av hur deltagarstaterna levt upp till sina åtaganden avseende mänskliga

rättigheter och rättsstatens principer. Det kunde föga överraskande

konstateras att, även om framsteg görs, så återstår alltjämt mycket att

förbättra i detta avseende. Sverige hänvisade, tillsammans med bl.a.

ordförandelandet Schweiz, till det nordiska initiativet i FN:s kommission om

de mänskliga rättigheterna och verkade för att rapporten från översynsmötet

skulle uppmärksamma behovet av nya humanitära minimiregler, som skall

efterlevas av alla parter i alla situationer.

I arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner behandlades

verksamheten i Bosnien-Hercegovina, varvid man sökte dra lärdomar av OSSE-

representationens första år. De med omfattande stöd av OSSE organiserade valen

i september genomfördes i stort sett tillfredsställande, men med vissa

tekniska och organisatoriska brister.

Denna arbetsgrupp diskuterade också bl.a. OSSE:s representationer som

instrument för konfliktförebyggande, konfliktlösning och krishantering.

Diskussionen berörde också de jämte representationerna viktigaste

instrumenten för preventiv diplomati, nämligen kontoret för demokratiska

institutioner och mänskliga rättigheter samt minoritetskommissarien. Det

visade sig vara svårt att enas om en prioritering inom kontorets omfattande

mandat, som inte motsvaras av realistiskt tilltagna resurser. Stöd till

demokratiska val och valövervakning kommer dock under lång tid att tillhöra

dess viktigaste uppgifter.

Från diskussionen om den politiska styrningen av organisationen skall

noteras att Tyskland och Schweiz uttalade sitt stöd för den av Ryssland

tidigare framförda tanken på någon form av europeiskt säkerhetsråd, om också i

modifierad form med endast rådgivande befogenheter för rådet. De flesta andra

delegationer, särskilt de från Central- och Östeuropa, vände sig uttryckligen

mot varje sådant förslag.

Stark kritik uttalades beträffande bristfällig administrativ och ekonomisk

styrning i OSSE.

EU-samarbetet och OSSE

EU-kretsen har under 1996 koncentrerat sig på frågor rörande OSSE:s insatser i

det forna Jugoslavien och förberedelser inför toppmötet i Lissabon. Andra

frågor som varit föremål för ingående behandling är OSSE:s insatser i Estland

och Lettland, organisationens medverkan i fredsprocessen i Tjetjenien samt

olika insatser för att stödja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter

i medlemsländerna.

EU-länderna har under året också diskuterat hur OSSE:s administrativa

funktioner skall kunna stärkas. Nuvarande interna strukturer byggdes upp under

den tid då OSSE ännu till stor del var en diplomatkonferens (ESK), och det

finns ett behov av att se över dem mot bakgrund av att OSSE utvecklats till en

regional säkerhetsorganisation med en omfattande dagordning.

EU stödde OSSE:s arbete med att genomföra valen i Bosnien-Hercegovina, bl.a.

genom en gemensam aktion som finansierade deltagandet av 500 valövervakare.

Denna aktion var en viktig förutsättning för valens genomförande.

Inför toppmötet i Lissabon utarbetade EU ett förslag inom ramen för arbetet

med en allomfattande säkerhetsmodell. Det avsåg att ge OSSE en tydlig roll för

att främja samarbetet mellan olika organisationer i den europeiska

säkerhetsstrukturen. Från svensk sida prioriterades OSSE:s centrala roll vad

gäller konfliktförebyggande insatser, återuppbyggnad efter en konflikt samt

demokrati och mänskliga rättigheter. Dessa prioriteringar återspeglades väl i

förslaget. Sveriges initiativ om att OSSE tydligare skulle ta ställning mot

dödsstraffet vann dock inte gehör.

OSSE:s verksamhetsfält

Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i

återuppbyggnadsskedet efter en konflikt

Olika former av förebyggande åtgärder, krishantering och insatser efter kriser

eller konflikter tillhör OSSE:s viktigaste uppgifter.

Politiskt leds OSSE av ordförandelandet. Ordförandeskapet kan spela en aktiv

roll på alla stadier av en konflikt och ordföranden kan själv välja att agera

medlare.

Ett viktigt instrument för ordföranden är möjligheten att utse en s.k.

personlig representant. Bland de insatser som gjorts av personliga

representanter kan nämnas upprättandet av OSSE-närvaro i Tjetjenien, vilket

kom att spela en avgörande roll för fredsuppgörelsen och de val som hölls i

januari 1997. Vidare var det i egenskap av personlig representant som Spaniens

f.d. premiärminister Gonzalez reste till Belgrad för att granska hur regimen

hanterade resultatet av kommunalvalen i november 1996.

Permanenta rådet, det beslutsfattande organ som sammanträder varje vecka i

Wien, kan i princip behandla alla situationer som på något sätt rör Europas

säkerhet. Genom uttalanden kan rådet erinra om de politiskt bindande åtaganden

som medlemsländerna gjort och sätta press på parterna att hitta en lösning.

OSSE:s långtidsrepresentationer finns i dag i elva länder. OSSE får genom

dem en lokal närvaro med möjlighet att i detalj följa utvecklingen på plats.

Representationernas mandat fastställs av permanenta rådet. De är av skiftande

slag.

Även kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter

syftar i ett längre perspektiv till att förebygga konflikter genom att främja

demokrati och mänskliga rättigheter.

Avtal om rustningskontroll inom ramen för OSSE och olika militära

förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder bidrar aktivt till att skapa en

stabil situation och att förebygga konflikter. Sverige har föreslagit att OSSE

skall undersöka om de militära förtroendeskapande åtgärderna också skulle

kunna utnyttjas mer systematiskt i det allmänna konfliktförebyggande arbetet

och i samband med återuppbyggnadsinsatser efter en konflikt. Steg i den senare

riktningen har tagits genom Daytonavtalet.

Stabilitetspakten i OSSE är en mekanism för regionala åtgärder som syftar

till att stärka goda grannskapsförbindelser över nationsgränserna inom en

region. I förberedelsearbetet för pakten upprättades två s.k. regionala bord,

ett för Östersjöregionen och ett för Central- och Östeuropa. Ett liknande

initiativ har tagits beträffande Balkan, men förhandlingar härom äger rum

utanför OSSE:s ram till dess att frågan om Förbundsrepubliken Jugoslaviens

ställning i OSSE lösts.

Minoritetskommissarien

Genom att på fredlig väg lösa minoritetstvister och främja respekten för

internationella normer om de mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter

för personer som tillhör nationella minoriteter, kan både inomstatliga och

mellanstatliga konflikter förebyggas.

Av denna anledning tillsatte OSSE under 1992 en högkommissarie för frågor

som rör nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities,

HCNM). Dennes uppdrag är att fungera som ett konfliktförebyggande instrument

genom att söka dämpa motsättningarna i frågor som rör nationella minoriteter

och som annars skulle riskera att trappas upp till en konflikt. Därutöver har

minoritetskommissarien till uppgift att varsko permanenta rådet eller höga

rådet så snart motsättningarna inte kan hanteras med de medel som står till

hans förfogande.

Minoritetskommissarien uppmärksammade under året bl.a. medborgarskapsfrågor,

minoritetsspråkens ställning och möjligheterna för personer som tillhör

nationella minoriteter att återvända till områden i vilka de tidigare varit

bosatta. I februari 1996 arrangerade minoritetskommissarien ett seminarium i

Kazakstan om främjande av relationerna mellan olika folkgrupper. I mars

anordnades rundabordssamtal mellan ukrainska myndigheter och folkvalda

representanter från Krim.

Mänskliga rättigheter och demokratibyggande

Frågor rörande demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna

har satt sin prägel på OSSE:s verksamhet alltsedan begynnelsen.

Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (Office

for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i Warszawa fyller en

viktig funktion inom detta område. Kontoret ordnar seminarier och möten samt

tillhandahåller utbildning i frågor inom den mänskliga dimensionen. Stöd ges

till nationella institutioner för mänskliga rättigheter, och en särskild

verksamhet bedrivs för minoritetsgrupperna romer och sinter.

ODIHR svarar även för OSSE:s uppföljningsmöte för den mänskliga dimensionen

som hålls vartannat år.

Flera länder, däribland Sverige, förespråkar att det permanenta rådet på ett

mer systematiskt sätt borde behandla frågor som hänger samman med bristande

respekt för de mänskliga rättigheterna. Därigenom skulle den mänskliga

dimensionen i ökad utsträckning integreras med OSSE:s övriga verksamhet.

Valövervakning har blivit ett betydelsefullt demokratifrämjande instrument.

ODIHR fyller här en viktig funktion som samordnare av valövervakningsinsatser

och ledde under 1996 valövervakningen i bl.a. Ryssland, Albanien, Rumänien,

Armenien, Bulgarien, Moldova och Litauen.

Genom Daytonavtalet tilldelades OSSE flera uppgifter i Bosnien-Hercegovina

inom området mänskliga rättigheter och demokratiuppbyggnad. OSSE skall bl.a.

övervaka valprocessen, utöva tillsyn över mänskliga rättigheter och ge råd vid

utformningen av ny lagstiftning. Genom att stödja lokala enskilda

organisationer i Bosnien-Hercegovina främjas återuppbyggnaden av det civila

samhället. OSSE utsåg under 1996 en internationell ombudsman för mänskliga

rättigheter i Bosnien-Hercegovina, som tillsammans med en nyinrättad kammare

för mänskliga rättigheter bildar kommissionen för mänskliga rättigheter.

Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder

Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder utgör

en central del av OSSE:s verksamhet. Under årens lopp har ett antal dokument

förhandlats fram inom detta område. De viktigaste av dessa är avtalet om

begränsning av konventionella stridskrafter i Europa, kallat CFE-avtalet, och

Wiendokumentet av 1994. CFE-avtalet begränsar styrkenivåerna för de stater som

ingår i NATO eller ingick i den numera upplösta Warszawapakten. Wiendokumentet

innehåller olika former av förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Det

gäller för samtliga OSSE-stater.

I maj 1996 hölls översynskonferensen rörande CFE-avtalet. Resultatet blev

att Ryssland tilläts ha avsevärt mer krigsmateriel i flankområdet än vad som

medgavs i det ursprungliga avtalet. Trots att Sverige inte är avtalspart,

följdes förhandlingarna noggrant från svensk sida, varvid betydelsen av

flankbegränsningarna för Norden och Baltikum poängterades.

Överenskommelsen om CFE-avtalet innebar också att avtalet skall anpassas och

vidareutvecklas. Anpassningsförhandlingarna inleddes i januari 1997 och avses

vara avslutade inom 18 månader, dock senast i maj 1999. Regeringen betonar i

skrivelsen att Sverige noggrant kommer att följa detta arbete och bevaka de

svenska intressen som berörs av anpassningsförhandlingen.

Vid toppmötet i Lissabon antogs två dokument benämnda ramverket respektive

dagordningen för fortsatt rustningskontroll. Ramverket lägger fast allmänna

grunder och principer. En grundläggande princip är att avtal inom

rustningskontrollområdet är en legitim angelägenhet för alla stater, oavsett

om de är avtalsparter eller ej. Fortsatt rustningskontroll skall bedrivas så

att ett nätverk av ömsesidigt förstärkande regler och normer skapas.

Dagordningen prioriterar förbättrad kontroll av att överenskomna åtgärder

genomförs, säkerhetsdialog och regional rustningskontroll. Avrapportering

skall ske till ministerrådsmötet i Köpenhamn i december 1997.

Den ekonomiska dimensionen

OSSE:s ekonomiska dimension omfattar samarbete i ekonomiska frågor, vetenskap,

teknik och miljö.

I januari hölls i Genève en utvärdering av vad som uppnåtts i relation till

målsättningarna i 1990 års Bonndokument, som utgör grunden för samarbetet inom

detta område. I slutet av mars hölls OSSE:s årliga ekonomiska forum i Prag,

det fjärde i ordningen. Temat - ekonomiska aspekter på säkerhet - var avsett

att bidra till det pågående arbetet med säkerhetsmodellen i Wien och utgöra

förarbete för översynsmötet och toppmötet senare under året. Sverige

underströk vikten av att utveckla instrument för tidig analys av krisrisker

och påtalade behovet av fördjupade studier av sambandet mellan säkerhetsrisker

och ekonomiska faktorer.

Konkreta insatser - OSSE:s representationer

OSSE:s arbete med konfliktförebyggande insatser i fält inleddes 1992 och har

växt i omfattning sedan dess. OSSE finns nu närvarande genom representationer

i elva länder.

Mandaten för representationerna är individuellt utformade och varierar i

storlek, men de flesta består av mellan fem och tio diplomater, i vissa fall

förstärkta av relevant expertis såsom jurister eller militärer.

OSSE:s representationer är flexibla instrument för att förhindra eller

bilägga konflikter. Arbetet är ofta komplicerat och konflikterna eller

problemställningarna svårlösta. Eftersom målsättningen är att försöka

åstadkomma varaktiga politiska lösningar måste arbetet ses i ett långsiktigt

perspektiv. Detta är en av de främsta anledningarna till att ingen

representation ännu kan sägas ha slutfört sitt uppdrag.

OSSE:s fältrepresentationer beskrivs i det följande.

Estland

Representationens mandat är inriktat på att bidra till att skapa förståelse

och främja de olika folkgruppernas integration. Representationen upprätthåller

kontakt med nationella och lokala myndigheter, i synnerhet de som ansvarar för

medborgarskap, invandring, språkfrågor och sociala frågor. Kontakterna

inkluderar även politiska partier, fackföreningar och massmedier.

I likhet med tidigare år har arbetet under 1996 inriktats på frågor rörande

medborgarskap, uppehållstillstånd och främlingspass. Representationen har även

rapporterat om situationen för den ortodoxa kyrkan i Estland, de ryskspråkigas

möjligheter att rösta i det ryska presidentvalet, språkkrav för kandidater i

lokalval samt samarbetet mellan olika befolkningsgrupper.

I Estland finns en särskild OSSE-representant som arbetar med frågor som rör

de kvarvarande ryska militärpensionärerna.

Lettland

Även i Lettland vänder sig representationens verksamhet till den ryskspråkiga

befolkningsgruppen och uppmärksammar frågor om bl.a. medborgarskap och

uppehållstillstånd. Representationen tillhandahåller rådgivning såväl till

regering och myndigheter som till enskilda.

Representationens mandat har kommit att utvidgas till att även omfatta hjälp

med genomförandet av de avtal och överenskommelser som Lettland och Ryssland

nått rörande pensionerade ryska officerare bosatta i Lettland.

Bosnien-Hercegovina

OSSE:s ministerråd beslutade i december 1995 att upprätta en

långtidsrepresentation i Bosnien-Hercegovina. Denna växte snabbt till OSSE:s

ojämförligt största. Efter en tid bestod personalstyrkan i Bosnien-Hercegovina

av drygt 230 internationellt rekryterade tjänstemän och var därmed dubbelt så

stor som OSSE:s sekretariat i Wien.

Mandatet för OSSE-representationen i Bosnien-Hercegovina anger tre

verksamhetsinriktningar: övervakning av allmänna val, rustningskontroll-

åtgärder och mänskliga rättigheter.

Under 1996 var OSSE:s insatser i anslutning till de allmänna valen, som ägde

rum den 14 september, en dominerande del av verksamheten. Vid sidan av OSSE-

representationens personal hade OSSE i samband med valen drygt 1 200

rådgivande valövervakare och närmare 900 observatörer på plats i Bosnien-

Hercegovina.

Under 1996 har i enlighet med Daytonavtalet under OSSE:s överinseende

förhandlats fram dels en överenskommelse mellan Federationen Bosnien-

Hercegovina och Republika Srpska om förtroendeskapande åtgärder, dels ett

avtal mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina

om rustningsbegränsning.

Jämfört med andra organisationer har OSSE byggt upp en vittförgrenad

struktur i Bosnien-Hercegovina. Detta har skapat bred kontakt med det bosniska

samhället, vilket varit en förutsättning för överblick, för övervakning av

mänskliga rättigheter och för bidrag till lokala insatser för

demokratiutveckling.

OSSE:s insatser under förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen

gick vida utöver mandatets inriktning på övervakning. Detta har bidragit till

en utbredd uppfattning om en oklar roll- och ansvarsfördelning. Valen fyllde

dock en viktig funktion genom att etablera myndighetsstrukturer som baseras på

erkända valresultat.

Kroatien

I april 1996 beslutade OSSE att upprätta en representation i Kroatien.

OSSE-representationen skall erbjuda såväl kroatiska myndigheter som

intresserade individer, grupper och organisationer stöd och sakkunskap i syfte

att främja försoning och respekt för mänskliga rättigheter, inbegripet

rättigheter för dem som tillhör nationella minoriteter. Den skall vidare bidra

till att utveckla demokratiska institutioner och ett rättssamhälle.

I februari 1997 utsågs den svenske ambassadören Henrik Amneus till ny chef

för representationen i Kroatien.

Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien

Sedan 1992 har OSSE en representation i Makedonien vars främsta syfte varit

att förhindra en spridning av den jugoslaviska konflikten även till detta

land. Genom dels Daytonavtalet, dels överenskommelsen om ömsesidigt erkännande

mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och Makedonien har läget blivit mindre

spänt. Den utdragna krisen i Förbundsrepubliken Jugoslavien i slutet av 1996

visar å andra sidan att området förblir instabilt. Detta gäller inte minst

Kosovo.

OSSE-representationen har också främjat dialog och fungerat som brobyggare

för att förebygga konflikter mellan de olika befolkningsgrupperna i

Makedonien.

Förbundsrepubliken Jugoslavien

Jugoslavien ingår formellt i OSSE men har sedan 1992 varit avstängt från

deltagande i OSSE:s möten. Belgrad kräver att få återupptas i OSSE på

Jugoslaviens plats, men flertalet OSSE-stater driver linjen att

Förbundsrepubliken Jugoslavien måste begära inträde som ny medlem på samma

sätt som de andra stater vilka tidigare tillsammans utgjorde den socialistiska

federativa republiken Jugoslavien.

Under knappt ett års tid - från 1992 till 1993 - hade OSSE en representation

i Jugoslavien.

Sommaren 1993 bestämde sig regeringen i Belgrad för att tvinga bort denna

OSSE-övervakning genom att inte förlänga överenskommelsen med OSSE. OSSE

svarade med att dels systematisera och effektivisera samarbetet mellan OSSE-

ländernas ambassader i Belgrad, i synnerhet vad avser bevakningen av Kosovo,

Sandjak och Vojvodina, dels inrätta en särskild samrådsgrupp under permanenta

rådet i Wien för dessa frågor.

Regeringen i Belgrad inbjöd strax före jul 1996 OSSE att sända en delegation

för att på ort och ställe kunna bedöma läget beträffande hållandet av lokala

val. OSSE-delegationen, som leddes av den före detta spanske premiärministern

Gonzalez, utfärdade ett antal rekommendationer som fick såväl EU:s som OSSE:s

samfällda stöd.

Tjetjenien

OSSE har aktivt deltagit i sökandet efter en politisk lösning på kriget i

Tjetjenien. En permanent OSSE-närvaro, i form av en stödgrupp, etablerades i

april 1995. Stödgruppen kunde komma på plats först efter intensiva

konsultationer och tidvis svåra förhandlingar inom OSSE.

Gruppens övergripande uppgift är att försöka bidra till en politisk lösning

av konflikten, men den skall även följa och rapportera om respekten för

mänskliga rättigheter. Sverige har sedan stödgruppen bildades haft en officer

stationerad i gruppen.

Gruppens insatser var mycket viktiga för det rysk-tjetjenska avtal som slöts

under sommaren 1996. Avtalet innebar eldupphör, tillbakadragande av de ryska

trupperna och fria val. Nyckelfrågan om Tjetjeniens status sköts på framtiden

för att avgöras först år 2001.

Ukraina

OSSE-representationen i Ukraina etablerades sommaren 1994. Dess främsta

uppgift är att främja och följa förhandlingarna om Krims status. Frågor

rörande mänskliga rättigheter, författningen, medborgarskap och mediernas

frihet bevakas också av representationen.

Moldova

Sedan 1993 har OSSE en representation i Moldova. Den försöker medverka till en

varaktig politisk lösning av konflikten om Transnistrien, baserad på

territoriell integritet för Moldova och viss autonomi för Transnistrien.

Representationen har även ägnat uppmärksamhet åt mänskliga rättigheter,

främst skol- och språkfrågor.

Georgien

Två konflikter pågår på georgiskt territorium. Abchasien i väster och

Sydossetien i norr strävar båda efter självständighet från Georgien.

Stridshandlingar i egentlig mening förekommer inte längre, men konflikterna

kvarstår olösta. OSSE har engagerat sig för att finna en lösning på konflikten

i Sydossetien, och FN har en roll i Abchasienkonflikten.

Sedan 1992 har OSSE en representation i Georgiens huvudstad Tbilisi.

Representationens insatser sker på bred front, och under 1996 har stor möda

ägnats åt att försöka få till stånd ett återupptagande av de politiska

förhandlingarna mellan Tbilisi och myndigheterna i Tschinvali, Sydossetiens

största stad. Huvudfrågan rör Sydossetiens framtida politiska status.

Tadzjikistan

OSSE har haft en representation i huvudstaden Dusjanbe sedan 1994.

Huvuduppgifterna är att främja dialog och förtroende mellan olika folkgrupper,

respekt för de mänskliga rättigheterna och upprättandet av demokratiska

institutioner.

I december 1996 slöts överenskommelser mellan regeringen och den tadzjikiska

oppositionen om att förhandlingsvägen försöka finna en lösning på landets

politiska problem.

Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete

En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om enklaven Nagorno-Karabach i

Azerbajdzjan. Nagorno-Karabach har armenisk befolkningsmajoritet och

eftersträvar självständighet, samtidigt som Azerbajdzjan endast kan acceptera

att enklaven erhåller begränsad autonomi.

Sedan 1992 har OSSE lett förhandlingar med parterna om en lösning på

konflikten, som orsakat stort mänskligt lidande och drivit uppskattningsvis en

miljon människor på flykt. OSSE eftersträvar en stabil och varaktig lösning

baserad på följande huvudprinciper: erkännande av Azerbajdzjans territoriella

integritet, självstyrelse för Nagorno-Karabach kopplad till

säkerhetsgarantier, säkrad landförbindelse mellan enklaven och Armenien samt

flyktingars obehindrade rätt till återvändande.

Förhandlingarna sker inom ramen för den s.k. Minskprocessen. Den s.k.

Minskgruppen arbetar kontinuerligt med att förbereda en fredskonferens, som

skall hållas i den vitryska huvudstaden Minsk. Minskgruppen består av ett

antal intresserade stater, däribland Sverige, samt konfliktens parter. Sverige

var ordförande i Minskprocessen 1994-1995.

Under det senaste året har intensiva förhandlingar och konsultationer förts

av både Minskkonferensens samordförande (Finland och Ryssland) och

Minskgruppens medlemmar. Flera förslag har förelagts konfliktens parter, men

inget har kunnat accepteras av samtliga.

OSSE:s samverkan med andra organisationer

OSSE utgör en sådan regional organisation som avses i FN-stadgans åttonde

kapitel och ingick 1993 under svenskt ordförandeskap ett ramavtal med FN om

närmare samarbete. Efter ett initiativ av det svenska ordförandeskapet samma

år äger numera regelbundna konsultationer rum mellan FN:s och OSSE:s

generalsekreterare. Samarbetet och samordningen mellan OSSE och FN har stärkts

sedan dess, särskilt vad gäller konfliktförebyggande verksamhet och

krishantering. I februari 1996 hölls ett möte mellan FN och de regionala

organisationerna, vid vilket man bl.a. diskuterade hur samarbetet mellan

organisationerna kunde förbättras ytterligare.

OSSE:s och Europarådets generalsekreterare och de båda organisationernas

ordförandeskap diskuterade under 1996 ökad samverkan. De båda

generalsekreterarna utväxlade besök i varandras organisationer.

Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda åtaganden är områden

på vilka såväl OSSE och Europarådet som deras medlemsstater har mycket att

vinna på organiserad samverkan. I mars 1997 hölls ett möte i Strasbourg mellan

OSSE och Europarådet, vid vilket de båda organisationerna utbytte erfarenheter

och jämförde metoder för granskning av medlemsländernas fullgörande av sina

åtaganden.

OSSE:s parlamentariska församling

1996 års möte med OSSE:s parlamentariska församling ägde rum i Stockholm i

juli. Vid det årliga mötet, som var församlingens femte, deltog närmare 300

delegater från 51 av OSSE:s medlemsländer. Andorra upptogs som ny medlem i

församlingen efter att tidigare under året ha gått med i OSSE. Till president

i församlingen för det kommande året valdes spanjoren Javier Rupérez. Den

svenska riksdagsledamoten Helena Nilsson (c) valdes till vice ordförande i den

kommitté som behandlar ekonomi, miljö och vetenskapligt samarbete.

Den parlamentariska församlingen är fristående i förhållande till OSSE:s

övriga institutioner. När församlingen fattar beslut gäller

majoritetsprincipen. OSSE i övrigt tillämpar konsensusregeln. Församlingen har

vid flera tillfällen, senast i Stockholm, uttryckt önskemål om att beslut inom

OSSE i större utsträckning skall kunna fattas utan krav på enhällighet.

Under mötet inbjöds på svenskt initiativ till ett särskilt möte med

kvinnliga parlamentariker. De svenska riksdagsmännen drev också frågor rörande

problem för kvinnor som kan uppstå vid övergången från plan- till mark-

nadsekonomi.

Nästa möte med församlingen äger rum i Warszawa i juli 1997.

OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet

OSSE-systemets respons på de förändringsprocesser som igångsatts av NATO och

EU har framför allt legat på två plan. På rustningskontrollområdet kan

omförhandlingen av avtalet om konventionella styrkebegränsningar i Europa

(CFE-avtalet) skapa militära förutsättningar för en återhållsam NATO-

utvidgning, men den kan samtidigt i sämsta fall leda till en ytterligare

försvagning av de militära restriktioner som avtalet ålägger parterna. Det

gäller bl.a. de för Sverige så väsentliga flankbestämmelserna.

På det normativa området kan den förestående förhandlingen om ett nytt

säkerhetspolitiskt grunddokument, en säkerhetsstadga, ses som ett svar på

ryska önskemål om att parallellt med NATO:s utvidgning se över OSSE:s

grundprinciper och öka OSSE:s relevans för europeisk fred och säkerhet. Detta

kan i bästa fall leda till en vitalisering av OSSE, men i sämsta fall till en

urvattning av ett grundläggande OSSE-dokument, Parisstadgan.

Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att OSSE förmår att även på

ett tredje plan svara på de av EU och NATO igångsatta förändringsprocesserna

genom att mer metodiskt, och med medlemsstaternas politiska och materiella

stöd i ryggen, söka utnyttja de politiska instrument organisationen har till

sitt förfogande, inte minst i det förebyggande och återuppbyggande arbetet.

Sammanfattning av motionen

I motion U19 (mp) behandlar Miljöpartiet den miljömässiga och ekonomiska

utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE. Det

breda säkerhetsbegreppet, som nu är väl etablerat, omfattar inte endast

militära hot utan också miljöförstöring, vatten- och livsmedelsbrist och

ökande sociala och ekonomiska klyftor. Denna typ av hot kan enligt

motionärerna inte mötas med militära medel. Det krävs i stället investeringar

i verklig säkerhet, för bätttre miljö och minskade sociala klyftor.

Miljöpartiet anser att Sverige bör vara pådrivande vad gäller tillämpningen

av den vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet. Miljöfrågornas betydelse för den

säkerhetspolitiska utvecklingen måste föras upp på OSSE:s dagordning.

Motionärerna hänvisar till det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets

betänkande 1996/97:UFöU1 och vad det sammansatta utskottet där anförde:

?Utskottet anser att Sverige bör vara drivande när det gäller den vidgade

hotbilden i OSSE-samarbetet, i OSSE:s ekonomiska forum, och framhåller

miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling.?

Motionärerna saknar i skrivelsen en beskrivning av hur regeringen har agerat

på detta område och vill därför att regeringen skall återkomma till riksdagen

med ett åtgärdsprogram för hur man skall arbeta med den miljömässiga och

ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom

OSSE.

Utskottets överväganden

Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1996/97:148 och den

redogörelse som där lämnas för verksamheten i Organisationen för säkerhet och

samarbete i Europa (OSSE). Utskottet anser det värdefullt att på detta sätt

årligen få en sammanhållen redogörelse för de frågeställningar som står i

fokus för organisationens arbete. Utskottet anser att OSSE:s styrka framför

allt ligger i dess tillämpning av det breda säkerhetsbegreppet. Frågor rörande

exempelvis demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna har

kommit att få allt större säkerhetspolitisk betydelse, vid sidan av mera

traditionella säkerhetspåverkande faktorer. Denna helhetssyn har legat till

grund för de verksamheter och den speciella kompetens som OSSE under en följd

av år har utvecklat för att aktivt kunna agera konfliktförebyggande.

I samband med framväxten av nya säkerhetspolitiska strukturer kommer OSSE att

spela en viktig roll. Omförhandlingen av avtalet om konventionella

styrkebegränsningar i Europa (CFE-avtalet) kommer att ha implikationer för den

förestående NATO-utvidgningen. I anslutning till toppmötet i Lissabon kom de

30 stater som är parter i CFE-avtalet överens om riktlinjerna för

fortsättningen av detta arbete. Utskottet noterar detta som ett av de

viktigaste resultaten av toppmötet i Lissabon.

På ett mera konkret operativt plan har OSSE:s representationer stått i centrum

för verksamheten. Mandaten för de i dag elva representationerna är

individuellt utformade, och enligt utskottets uppfattning är dessa

fältinsatser ett mycket viktigt bidrag till försöken att förebygga potentiella

konflikter och minska redan uppkomna spänningar och motsättningar.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:148

Verksamheten inom OSSE under 1996 till handlingarna.

Som motionärerna anför är det breda säkerhetsbegreppet nu väl etablerat. Detta

begrepp kom att utvecklas efter det kalla krigets slut, då de

stormaktsmotsättningar som varit en av grundvalarna för en tämligen statisk

säkerhetspolitisk situation förlorade i betydelse. Riksdagen har vid ett

flertal tillfällen uttalat sig om detta begrepp.

Enligt utskottets uppfattning medför de senaste årens utveckling att vi i

dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar.

Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella

säkerhetspolitiska hot, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i

det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala

utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Underliggande

konfliktorsaker kan sökas i såväl politiska som etniska, religiösa,

ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Kännetecknande för

diskussionen kring ett bredare spektrum av hot och risker och det vidgade

säkerhetsbegreppet är den allmänna insikten om de direkta och indirekta

sambanden mellan olika aspekter på säkerhet. Sambanden gäller t.ex. en positiv

utveckling av ekonomi och miljö, respekt för demokrati och mänskliga

rättigheter m.m. som grund för internationell stabilitet och säkerhet.

Utskottet utgår från att detta breda säkerhetsbegrepp ligger till grund för

regeringens agerande i de organisationer där Sverige är medlem.

Vad gäller den fråga som här är aktuell - miljöfrågornas säkerhetspolitiska

betydelse - anförde det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet i

betänkande 1996/97:UFöU1 att Sverige bör vara drivande när det gäller den

vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet. Det sammansatta utskottet framhöll också

miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling.

Motionärerna åberopar också det sammansatta utskottets ställningstagande

härvidlag.

Utskottet vill inledningsvis understryka att miljöfrågorna generellt har

kommit att få en allt större betydelse. Insikten har växt om de ömtåliga

samband som förutsätter en varlig hantering av jordens resurser, för att

säkerställa en hållbar utveckling på sikt. Denna insikt kommer till uttryck på

snart sagt alla politikområden och genomsyrar i allt högre grad regeringens

politik. Bakom satsningarna på ett aktivt miljöarbete finns också en bred

parlamentarisk majoritet.

Vad gäller miljöfrågornas hantering i OSSE, kan konstateras att

miljöaspekterna utifrån den ovan beskrivna helhetssynen, baserad på det breda

säkerhetsbegreppet, dels beaktas vid alla generella överväganden, dels

operativt och konkret innefattas i OSSE:s s.k. ekonomiska dimension. I Bonn-

deklarationen av 1990 lades grunden för samarbetet inom detta område.

Detta innebär att miljöfrågorna kontinuerligt bearbetas inom OSSE och att

handläggningen av dem också blir föremål för de regelbundet återkommande

utvärderingarna av Bonndeklarationen. Varje år hålls också ett ekonomiskt

forum i Prag, där miljöfrågorna har en framträdande plats. Dessutom genomförs

särskilda seminarier för miljöfrågor. Under 1995 och 1996 hölls sådana

seminarier i Tasjkent.

I slutet av maj 1997 arrangeras i Skopje ett seminarium om miljövänlig

varaktig utveckling i sydöstra Europa, med fallstudier, presentation av

samarbetet i Svartahavsområdet och i Donauregionen och diskussioner rörande

företagandet och miljön. En särskild session kommer att ägnas

miljödemokratiska frågor. I juni skall ett seminarium om regional samverkan

hållas, där de nya säkerhetspolitiska hoten kommer att behandlas.

Utskottet vill erinra om att Sverige vid 1995 års ekonomiska forum ingående

presenterade innehållet i Östersjösamarbetet och därvid gav miljöaspekterna en

framträdande plats.

Vid toppmötet i Lissabon i december 1996 fattades beslut om att förstärka

sekretariatet för den ekonomiska dimensionen. Detta kommer att vara positivt

även för OSSE:s arbete med miljöfrågor.

Utskottet vill understryka att det också utanför OSSE:s ram pågår ett

omfattande miljöarbete, som i stor utsträckning kompletterar OSSE:s

målsättningar.

I Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa intar sålunda miljöfrågorna

en framskjuten plats som ett av de fyra övergripande målen.

I EU:s program för stöd till ansökar- och associationsländer läggs stor vikt

vid miljöstödet. Under 1996 framlade EU-kommissionen en särskild strategi för

miljöfrågor inom PHARE, och i den nya förordningen för TACIS-programmet har

miljön lyfts fram som en prioriterad sektor.

I förarbetet till UNGASS (FN:s specialsession för uppföljning av Agenda 21

fem år efter Riomötet) utformas ett globalt program för det fortsatta

miljöarbetet. Detta blir vägledande för kontinenter, regioner och nationer.

Enligt vad utskottet inhämtat kommer de nya hoten mot stabilitet och säkerhet

att belysas utförligt i det arbetet.

De direkta och indirekta samband som finns mellan olika aspekter på säkerhet

innebär att det internationella arbetet med säkerhetspolitiska frågor i

grunden har förändrats. Delvis nya hot och utmaningar kräver i stor

utsträckning nya angreppssätt. Enligt utskottets uppfattning erbjuder

härvidlag OSSE:s ekonomiska dimension ett viktigt forum för arbetet med

miljöfrågor. Dessa frågor har i dag en stor och sannolikt växande

säkerhetspolitisk betydelse.

Utskottet noterar med tillfredsställelse att regeringen lägger ned betydande

ansträngningar inom OSSE-samarbetet, inom alla delar av OSSE:s

verksamhetsfält, också vad avser den ekonomiska dimensionen. Utskottet delar

motionärernas inställning beträffande vikten av ett målmedvetet miljöarbete

inom OSSE:s ram men finner det inte nödvändigt att regeringen utarbetar ett

åtgärdsprogram för miljöarbetet, vilket motionärerna efterlyser. Enligt

utskottets uppfattning ligger regeringens agerande på detta område väl i linje

med riksdagens tidigare säkerhetspolitiska överväganden, med utgångspunkt i

det vidgade säkerhetsbegreppet.

Med det anförda anser utskottet motion U19 (mp) besvarad.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande regeringens skrivelse 1996/97:148 med redogörelse för

verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

(OSSE)

att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för

verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

(OSSE) under 1996 till handlingarna,

2. beträffande miljöfrågornas säkerhetspolitiska betydelse

att riksdagen förklarar motion 1996/97:U19 besvarad med vad utskottet

anfört.

Stockholm den 29 april 1997

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s), Nils

T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Carina Hägg (s), Bertil

Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg

(v), Agneta Brendt (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid

Näslund (kd), Magnus Johansson (s), Henrik Landerholm (m) och Ingbritt

Irhammar (c).

Särskilt yttrande

Bodil Francke Ohlsson (mp) anför:

Miljöpartiets motion citerar det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets

betänkande 1996/97:UFöU1: ?Sverige bör vara drivande när det gäller den

vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet, i OSSE:s ekonomiska forum och framhålla

miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling och

ökande ekonomiska och sociala klyftor.?

OSSE:s ekonomiska dimension skall omfatta samarbete i ekonomiska frågor,

vetenskap, teknik och miljö. Men någon beskrivning av hur drivande Sverige

enligt riksdagsbeslutet har varit eller borde ha varit saknas i regeringens

skrivelse om verksamheten inom OSSE.

I slutet av mars i år hölls i Prag OSSE:s fjärde ekonomiska forum, och temat

var Ekonomiska aspekter på säkerhet. Att miljöaspekterna beaktas vid alla

generella överväganden är ingen garanti för vilken omfattning och vilken

betydelse miljöfrågorna har i OSSE:s arbete. Att beakta miljöaspekter är till

intet förpliktande när det gäller den säkerhetspolitiska betydelsen av att

låta miljöhänsyn få påverkans- och genomslagskraft vid beslutsfattandet. Det

finns därför all anledning att Sverige tar fram ett åtgärdsprogram som grund

för den miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det

säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Motionen..............................................1

Utskottet.............................................1

Skrivelsens huvudsakliga innehåll...................1

Verksamheten 1996.....................................2

Toppmötet i Lissabon................................2

Översynsmötet.......................................2

EU-samarbetet och OSSE..............................3

OSSE:s verksamhetsfält................................4

Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och

insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt

4

Minoritetskommissarien..............................5

Mänskliga rättigheter och demokratibyggande.........5

Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder6

Den ekonomiska dimensionen..........................7

Konkreta insatser OSSE:s representationer...........7

Estland...........................................7

Lettland..........................................8

Bosnien-Hercegovina...............................8

Kroatien..........................................8

Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.......9

Förbundsrepubliken Jugoslavien....................9

Tjetjenien........................................9

Ukraina..........................................10

Moldova..........................................10

Georgien.........................................10

Tadzjikistan.....................................10

Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete11

OSSE:s samverkan med andra organisationer..........11

OSSE:s parlamentariska församling................11

OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet12

Sammanfattning av motionen.........................12

Utskottets överväganden............................13

Hemställan.........................................15

Särskilt yttrande....................................16