Bet. 1997/98:FöU10

Försvarsutskottets betänkande

1997/98:FÖU10

Förändrad styrning av Försvarsmakten

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

FöU10

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag i proposition

1997/98:83 Förändrad styrning av Försvarsmakten m.m. att senarelägga den

försvarspolitiska kontrollstationen till år 1999. Det finns inte anledning för

riksdagen att nu ta ställning till om det beslut om Sveriges säkerhets- och

försvarspolitik som kommer att fattas under år 1999, kan bli så grundläggande,

att det skall ses som ett nytt långsiktigt försvarsbeslut för hela

totalförsvaret. Ett uttalande i den riktningen nu vore att föregripa resultatet

av kommande överväganden. I en motivreservation från fem partier framhålls

emellertid - till skillnad mot utskottet - att kombinationen av en förberedd

kontrollstation och de akuta planeringsproblemen som Försvarsmakten ådragit

sig, talar för en ominriktning av försvaret redan år 1999.

Utskottet anser vidare att riksdagen bör bifalla regeringens förslag att

förändra styrningen av Försvarsmakten enligt de principer som regeringen

redovisar i propositionen. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskansliet

återstår innan systemet ges slutlig form. Utskottet preciserar på ett antal

punkter riktlinjer för det fortsatta arbetet vilket riksdagen som sin mening

bör ge regeringen till känna. Moderata samlingspartiet, Folkpartiet

liberalerna, Miljöpartiet de gröna och Kristdemokraterna har inget att invända

mot principerna som regeringen redovisar, men anser att det råder osäkerhet om

hur regeringens slutliga förslag kommer att gestalta sig. Riksdagen bör därför

först få ta ställning till ett sammanhållet förslag som uppfyller riksdagens

krav.

Propositionen

Regeringens förslag

Regeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av För-

svarsmakten m.m.

1. att riksdagen godkänner regeringens förslag om att flytta fram den

säkerhetspolitiska kontrollstationen från år 1998 till år 1999,

2. att riksdagen godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändrad

styrning av Försvarsmakten.

Regeringens överväganden

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen

Riksdagen beslutade hösten 1995 att en säkerhetspolitisk kontrollstation skulle

genomföras år 1998. Kontrollstationer skall bidra till att det sker en

fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess

konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och

förnyelse.

Då Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport till hösten år

1998 finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen som tänkt.

Beredningens rapport skall nämligen ligga till grund för regeringens bedömning.

Dessutom torde riksdagsvalet i år innebära att riksdagens arbete under hösten

kommer att koncentreras till budgetregleringen. Regeringen föreslår därför att

den planerade kontrollstationen bör flyttas fram till år 1999.

2. Förändrad styrning av Försvarsmakten

Regeringen föreslår att styrningen av Försvarsmakten får en förändrad

inriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av en

styrning i verksamhetsområden.

Regeringen bedömer att Försvarsmaktens verksamhet bör delas in i områdena

förbandsverksamhet, beredskap, incidentinsatser, stöd till samhället,

internationella insatser samt utveckling och investeringar.

Erfarenheter av den nuvarande styrningen

Regeringens erfarenheter av programstyrningen är att den inte resulterar i den

entydiga styrning som var avsikten. Det saknas ett led mellan de övergripande

säkerhets- och försvarspolitiska målen och de operativa målen å ena sidan, och

beställningen av krigsorganisationen å den andra sidan. Grundorganisationen,

där produktionen av krigsorganisationen sker, har inte heller tydliga mål och

krav på resultat.

Den nuvarande styrningen bör följaktligen kompletteras och ersättas med

styrning i termer av förmågor, produktivitet och kostnadsramar.

Försvarsmaktens huvuduppgifter - kraven på förmågan att lösa dessa

Med krav på förmåga menar regeringen dels de krav på operativ förmåga i olika

avseenden och i olika tidsperspektiv som Försvarsmakten måste uppfylla för att

kunna utföra de fyra uppgifter som Försvarsmaken har, dels att klara kravet på

anpassningsförmåga, dvs:

- förmåga att försvara landet mot väpnat angrepp,

- förmåga att hävda vår territoriella integritet,

- förmåga att kunna genomföra internationella insatser,

- förmåga att kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred,

- förmåga att kunna anpassas till förändrade krav och förutsättningar.

I propositionen lämnas en redogörelse på vilket sätt regeringen förtydligat

kraven på Försvarsmaktens förmåga att lösa de fem uppgifter som riksdagen och

regeringen ställt.

Verksamhetsområden

Regeringen pekar på att den nuvarande styrningen av Försvarsmakten utgår från

myndighetens olika organisatoriska delar (programmen). Regeringens förslag

innebär att styrningen i stället fokuseras på den verksamhet som bedrivs inom

Försvarsmakten.

I propositionen redovisar regeringen att den avser att fördela resurserna på

Försvarsmaktens verksamhet i fred vid staber, förband och skolor. Denna

verksamhet kan komma att delas in i sex olika verksamhetsområden:

1. Förbandsverksamhet.

2. Beredskap.

3. Incidentinsatser.

4. Stöd till samhället.

5. Internationella insatser.

6. Utveckling och investeringar.

Regeringen avser att styra de sex verksamhetsområdena genom att ange tydliga

verksamhetsmål för respektive område.

I bilaga 1 till propositionen redovisar regeringen hur budgetpropositionen

för år 1998 skulle kunna ha påverkats i sin utformning om den föreslagna

reformeringen av styrningen godkänns av riksdagen. Där framgår att regeringen

avser att lämna förslag till riksdagen att godkänna inriktningen av de olika

verksamhetsområdena.

Anslagsstrukturen

Regeringen framhåller att försvarsutskottet vid upprepade tillfällen har tagit

upp behovet av att verksamhetens mål och resultat formuleras på ett sådant

sätt, att riksdagen ges förutsättningar att utöva finansmakten, styra

verksamhetens inriktning samt kontrollera resultatet och dess effekter.

Om riksdagen godkänner den föreslagna inriktningen av den förändrade

styrningen av Försvarsmakten avser regeringen att i budgetpropositionen för år

1999 återkomma med förslag till en ändrad anslagsstruktur. Regeringen anser att

ett system med fleråriga försvarsbeslut, där även den ekonomiska ramen anges,

är en förutsättning för att verksamheten skall kunna utvecklas långsiktigt.

Däremot anser regeringen att en avvägning mellan de olika verksamhetsområdena

bör kunna ske inför varje nytt budgetår. Denna avvägning kan ske oaktat om

medel tillförs Försvarsmakten i ett eller flera anslag. Enligt regeringens

mening skall anslagsstrukturen stödja och förstärka styrning och uppföljning av

Försvarsmaktens verksamhet. Ett av de alternativ som regeringen för närvarande

överväger är följande:

A 1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m.

Anslagspost 1 Förbandsverksamhet m.m.

Anslagspost 2 Beredskap

A 2 Fredsfrämjande truppinsatser

Anslagspost 1 Beslutade insatser

Anslagspost 2 Till regeringens disposition

A 3 Utveckling och investeringar

Anslagspost 1 Materiel

Anslagspost 2 Befästningar

Anslagspost 3 Forskning och teknikutveckling m.m.

Regeringen redovisar att samtliga större investeringar i såväl materiel som

befästningar skall styras med objektsramar. En objektsram består av ett

väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk plan sam en tidsplan.

Motionerna

Motionernas förslag

1997/98:Fö6 av Arne Andersson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ett nytt försvarsbeslut under våren 1999,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förändrad styrning av Försvarsmakten,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om indelningen av Försvarsmaktens verksamhet, nya anslagsstruktur samt

Högkvarterets nya organisation,

4. att riksdagen avslår regeringens förslag till inriktning av en förändrad

styrning av Försvarsmakten (regeringens avsnitt 3) i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1997/98:Fö7 av Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om underlag för ett förnyat försvarsbeslut i samband med

kontrollstationen 1999,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om regeringens förslag angående förändrad styrning av Försvarsmakten.

1997/98:Fö8 av Annika Nordgren (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att avslå regeringens förslag till beslut beträffande inriktning av

en förändrad styrning av Försvarsmakten,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att regeringen bör återkomma till riksdagen med en proposition som

motsvarar de krav som försvarsutskottet, vid upprepade tillfällen, har ställt,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en redovisning som inför riksdagen redogör för hur - och efter vilka

principer - försvaret är tänkt att föras och varför krigsorganisationen bör

utformas på det sätt som regeringen föreslår,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en redovisning av de operativa principerna, en värdering av

Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpå baserat förslag till vilka

operativa försvarsförmågor i olika avseenden som bör prioriteras högre

respektive lägre,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Försvarsmaktens olika operativa förmågor - och kostnader för

dessa - vägs mot de uppsatta säkerhets- och försvarspolitiska målen,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att stärka Försvarsdepartementet och att säkra

möjligheterna för insyn och styrning av Försvarsmakten,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om insyn och inflytande över utveckling och anskaffning av

försvarsmateriel,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ny anslagsstruktur för budgetpropositionen.

Sammanfattning av motionerna

Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 (m - kommitté) beträffande

kontrollstationen att riksdagen bör godkänna förslaget att senarelägga denna

till år 1999 eftersom ett genomgripande försvarsbeslut krävs redan 1999.

Kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemen

som Försvarsmakten ådragit sig, talar för en ominriktning av försvaret redan år

1999. Nästa års beslut bör utgöra starten för en ny och mer flexibel rytm för

långsiktiga beslut om försvarets inriktning. Underlaget som tas fram för

regeringens proposition och riksdagens beslut våren 1999 måste vara brett och

innehålla alternativa handlingsvägar, såväl vad gäller ekonomi som innehåll.

Det måste skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut våren 1999

(yrkande 1).

När det gäller förslaget till förändrad styrning av Försvarsmakten anser

motionärerna att de nuvarande programmen varit alltför vida. Även kostnader för

materielanskaffning och beredskap har hänförts till programmen. Kopplingen till

specifik operativ förmåga i närtid och framtid har varit utomordentligt svag.

Transparensen är begränsad. Besluten om programmens inriktning har varit ett

alltför trubbigt intrument.

Den fråga om ?styrningsglappet? mellan övergripande säkerhetspolitiska mål

och behov av krigsförband som tas upp i propositionen föranleder varken förslag

eller överväganden. Regeringen konstaterar att dessa överväganden saknas. Detta

föranleder emellertid inget förslag från regeringens sida. Inte heller

redovisas hur styrningen i krigsförbandstermer skall åstadkommas. Regeringen

borde ha avvaktat tills sådant underlag föreligger (yrkande 2).

När det gäller indelningen i verksamhetsområden anser Moderata

samlingspartiet att regeringens förslag inte bör avvisas. Men den förändring

som föreslås är otillräckligt utvecklad. Förslaget måste tydliggöras och

kompletteras för att riksdagen skall få fullständig klarhet om vad beslutet

egentligen innebär. Beträffande förslaget till anslagsstruktur har motionärerna

flera synpunkter. När det gäller materielanskaffningen bör sålunda utgifterna

för vidmakthållande respektive för förnyelse skiljas åt på olika anslag.

Materiel-anskaffning som avser drift och underhåll av förband (vidmakthållande)

bör budgeteras under anslaget till förbandsverksamhet medan utgifter för

materiell förnyelse av krigsförbanden bör budgeteras under anslaget A 3

Utveckling och investeringar (yrkande 3).

I stället för att nu godkänna regeringens förslag bör regeringen, enligt

motionärerna, få i uppdrag att återkomma med ett färdigt förslag till riksdagen

(yrkande 4).

Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp - kommitté) har i motion 1997/98:Fö7 ingen

anledning till några invändningar mot en senareläggning av kontrollstationen.

1996 års försvarsbeslut synes redan i allt väsentligt ha havererat, då det i

alldeles för hög grad togs med blicken i backspegeln från såväl

riksdagsmajoritetens som från Försvarsmaktens sida. Regeringen bör därför inför

kontrollstationen förelägga riksdagen ett fullständigt underlag för ett förnyat

försvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska som

försvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter (yrkande 1).

När det gäller frågan om en förändrad styrning av Försvarsmakten erinrar

motionärerna om att riksdagen mycket tydligt genom betänkande 1996/97:FöU4

Styrning och uppföljning av totalförsvaret krävt ett bättre system för styrning

av försvaret, för att därigenom bättre kunna utöva riksdagens kontrollmakt. Det

torde enligt motionärerna vara svårt för riksdagen att på detta stadium av

tankeprocessen ta ställning till om propositionens förslag är svaret på

riksdagens tidigare begäran. Den mycket hopträngda budgetprocess som väntar

riksdagen hösten 1998 förefaller mindre väl vald för att utan föregående

varning introducera ett nytt system för styrning av försvaret (yrkande 2).

Annika Nordgren (mp) har i motion 1997/98:Fö8 inget att anmärka mot att

kontrollstationen flyttas fram till år 1999. Däremot lämnar regeringens

proposition mycket övrigt att önska när det gäller styrningen av

Försvarsmakten. Motionären erinrar bl.a. om att försvarsutskottet i betänkande

1996/97:FöU4 konstaterade att det finns ett glapp mellan den säkerhetspolitiska

analysen, den militärstrategiska bedömningen och förslagen till

krigsorganisationen m.m. Utskottet ansåg vidare att det behövs en redovisning

som redogör för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att föras.

Enligt motionären möter inte regeringens förslag utskottets krav på dessa

punkter. Motionären anser att det i stället förs ett luddigt resonemang om

kopplingen mellan kraven på förmåga och den faktiska krigsorganisationen.

När det gäller frågan om anskaffning och utveckling av försvarsmateriel

konstaterar motionären att varken utskottets eller Miljöpartiets tidigare

framförda krav kan betraktas som tillgodosedda. Därför bör regeringen återkomma

med en proposition som motsvarar de krav som utskottet ställt. Regeringens

förslag bör av det skälet inte bifallas av riksdagen - även om delar av

propositionen går i rätt riktning.

Utskottet

Utskottets överväganden

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen

Regeringen föreslår att kontrollstationen senareläggs till år 1999. Det beror

bl.a. på att Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport till

hösten 1998. Därmed finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen

eftersom beredningens rapport skall ligga till grund för regeringens bedömning.

Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 1 att

kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblem

som Försvarsmakten ådragit sig talar för en ominriktning redan år 1999, och att

den bör utgöra grunden för en mer flexibel rytm för långsiktiga beslut om

försvarets inriktning. Det underlag som nu skall tas fram måste vara så brett

att det skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut år 1999.

Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 1, att

regeringen bör förelägga riksdagen ett fullständigt underlag för ett förnyat

försvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska som

förvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter.

Annika Nordgren (mp) har i motion 1997/98:Fö8 inget att invända mot att

kontrollstationen flyttas till år 1999.

Utskottet delar regeringens och motionärernas uppfattning att starka skäl talar

för att senarelägga propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationen

till år 1999. I motionerna 1997/98:Fö6 och Fö7 framhålls emellertid att

kontrollstationen bör ha karaktären av ett nytt försvarsbeslut.

Utskottet erinrar om att systemet med kontrollstationer skall bidra till en

fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess

konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och

förnyelse. Försvarsberedningens rapport blir av central betydelse för

kontrollstationen. Samtliga riksdagspartier ges sålunda insyn i och inflytande

över förberedelsearbetet.

Regeringen pekar i propositionen på ett antal viktiga principfrågor som

regeringen avser att ta upp i den kommande propositionen om kontrollstationen.

Utskottet har vidare erfarit att regeringen avser att ge flera myndigheter

inom totalförsvaret utredningsuppdrag syftande till att under hösten 1998 få

underlag för kommande säkerhets- och försvarspolitiska överväganden.

Företrädare för riksdagspartierna har givits möjlighet att lämna synpunkter på

utredningsuppdragen till myndigheterna. Därmed skapas det således

förutsättningar för en i vissa avseenden ny inriktning av försvarspolitiken,

om detta då anses motiverat.

Genom etappindelningen av det nu gällande försvarsbeslutet och systemet med

kontrollstationer har steg tagits mot en flexiblare rytm i försvarsplaneringen

än tidigare. Olika försvarspolitiska beslut får konsekvenser i olika

tidsmässiga perspektiv. Försvarsplaneringen utvecklas enligt utskottets mening

mot att vara mindre bunden till femårsperioder.

Det finns enligt utskottets mening inte anledning för riksdagen att nu ta

ställning till om det beslut om Sveriges säkerhets- och försvarspolitik som

kommer att fattas under år 1999 kan bli så grundläggande, att det skall ses som

ett nytt långsiktigt försvarsbeslut för hela totalförsvaret. Ett uttalande i

den riktningen nu vore att föregripa resultatet av kommande överväganden -

såväl av berörda myndigheter som av statsmakterna. Det är sålunda inte

meningsfullt att rubricera 1999 års försvarspolitiska kontrollstation som ett

försvarsbeslut - det är inte sannolikt att all verksamhet inom totalförsvaret

blir föremål för en omprövning. Därför bör inte motionerna 1997/98:Fö6 yrkande

1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1 bifallas av riksdagen.

2. Styrningen av Försvarsmakten

Försvarsutskottet har vid åtskilliga tillfällen behandlat frågor som rör

styrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret. I betänkande

1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret redovisade utskottet på

vilket sätt förutsättningarna för riksdagens insyn i, styrning och uppföljning

av bl.a. Försvarsmakten skall förbättras, inte minst för att riksdagens förmåga

till uppföljning och utvärdering av verksamheten skall stärkas.

Regeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av

Försvarsmakten m.m. att styrningen av Försvarsmakten bör få en förändrad

inriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av en

styrning i verksamhetsområden.

Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 3 (m) att det

förslag som lämnas är otillräckligt utvecklat och måste kompletteras för att

riksdagen skall få klarhet i vad beslutet innebär. Därför bör propositionen

avslås (yrkande 4).

Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 2 (fp)

att det är svårt att på detta stadium av tankeprocessen ta ställning till om

propositionen är svaret på riksdagens tidigare begäran. Att introducera ett

nytt system hösten 1998 förefaller var en mindre väl val tidpunkt.

Annika Nordgren (mp) föreslår i motion 1997/98:Fö8 att regeringen bör

återkomma med en proposition som motsvarar de krav som riksdagen ställt

(yrkandena 1 och 2).

Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen inte lämnat ett samlat och

heltäckande förslag till nytt system för insyn i, styrning, uppföljning och

utvärdering av Försvarsmaktens verksamhet. Regeringen anmäler att ytterligare

överväganden återstår. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskansliet

återstår sålunda innan systemet ges slutlig form.

Utskottet har övervägt om regeringen skall redovisa nästa budgetproposition

utifrån de nu redovisade principerna eller om ytterligare en principproposition

är nödvändig för ett slutligt ställningstagande från riksdagens sida, dvs. om

ett reformerat system skall träda i kraft budgetåret 1999 eller budgetåret

2000. Utskottet har vid flera tillfällen framfört behovet att förbättra

riksdagens beslutsunderlag och att kunna precisera mål för verksamheten och

ändamålsbestämma medelsanvändningen inom Försvarsmakten. Det är angeläget att

detta arbete drivs vidare skyndsamt så att de förbättringar som riksdagen

efterlyst kan träda i kraft så snart som möjligt. Därför anser utskottet att

budgetpropositionen för budgetåret 1999 bör redovisas utifrån de principer som

regeringen föreslår men även med utgångspunkt i de riktlinjer för det fortsatta

utvecklingsarbetet som utskottet lämnar i det följande.

Försvarsmaktens uppgifter och behov av operativ förmåga

Utskottet har i mars 1996 (bet. 1996/97:FöU4) anfört följande:

Sambandet mellan säkerhetspolitisk omvärldsanalys - strategiska överväganden -

operativa grundprinciper och de därav följande kraven på Försvars-maktens

förmåga i olika avseenden, samt kravet på det civila försvarets funktioner är

bristfälligt redovisat.

Utskottet efterlyser därför en närmare redovisning av de operativa

principerna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett

därpå baserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden

(t.ex. luftförsvarsförmåga, förmåga att avvärja landstigning över kust,

underrättelse- och ledningsförmåga, ingripa mot luftlandsättningar m.m.) som

bör prioriteras högre resp. lägre.

Regeringen redovisar i propositionen arbetsläget. Moderata samlingspartiet

pekar i motion 1997/98:Fö6 (yrkande 2) på att det i propositionen saknas

överväganden och förslag att överbrygga det ?styrningsglapp? som finns mellan

säkerhetspolitiska mål och krigsorganisationens utveckling. Liknande synpunkter

förs fram av Annika Nordgren i motion 1997/98:Fö8 yrkandena 3-5.

Utskottet har samma uppfattning nu som i mars 1997 (bet. 1996/97:FöU4) om

behovet av sådan redovisning och förutsätter därför att kommande

budgetpropositioner kompletteras med den redovisning som riksdagen begärt.

Det är nödvändigt för att riksdagen skall kunna ta ställning till

Försvarsmaktens uppgift, förmåga samt till krigsorganisationens utformning och

beredskap.

Försvarsmaktens och det civila försvarets huvuduppgifter har beslutats av

riksdagen. I propositionen (s. 7-8) redovisar regeringen hur Försvarsmaktens

förmåga att lösa uppgifterna kan förtydligas. Eftersom Försvarsmaktens

uppgifter och förmåga i olika avseenden direkt påverkar krigsorganisationens

inriktning, storlek och beredskap - vilken riksdagen bestämmer - är det

rimligt att riksdagen även bestämmer Försvarsmaktens olika förmågor.

Utskottet anser sålunda, i likhet med regeringen, att det ytterst skall

ankomma på riksdagen att besluta om vilka uppgifter och vilken ambitionsnivå i

olika avseenden som det militära försvaret skall ha. Genom att på det sätt som

regeringen aviserar, tydligt beskriva vilken förmåga Försvarsmakten skall ha

för att kunna lösa de olika uppgifterna, skall riksdagen årligen i samband med

budgetprövningen ta ställning till vilken ambitionsnivå som bör gälla. Därför

måste regeringen i budgetförslaget inhämta riksdagens godkännande beträffande

vilken förmåga som Försvarsmakten skall ha för att kunna lösa de olika

uppgifterna.

Försvarsmaktens verksamhetsområden

Regeringen föreslår att den styrning av Försvarsmaktens mål och resurser som nu

sker genom de 15 programmen ersätts med styrning i olika verksamhetsområden.

Regeringen redovisar sin bedömning av vilka dessa bör vara, men lämnar inget

förslag.

De sex verksamhetsområdena förbandsverksamhet, beredskap, incidentberedskap,

stöd till det civila samhället, internationella insatser samt utveckling och

investeringar, som regeringen redovisar kan enligt utskottets mening ligga till

grund för det fortsatta arbetet.

Under 1995/96 års riksmöte uttalade utskottet (bet. 1994/95:FöU4

Försvarspolitiken 1995/96 s. 37) bl.a. följande:

Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får inte statens medel användas på annat

sätt än riksdagen har bestämt. Utskottet anser att regeringen framgent bör

inhämta riksdagens godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de

olika programmen. Genom en sådan ordning kommer riksdagen formellt sett att för

varje budgetår ta ställning till för vilka ändamål som medlen under ramanslaget

till Försvarsmakten skall användas. Detta bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

Riksdagen beslutar sedan dess - efter förslag av regeringen - om såväl

programmen som målen för den verksamhet som skall bedrivas under budgetåret

inom dessa. En förutsättning för att riksdagen skall kunna följa upp och

utvärdera verksamheten inom utskottets ansvarsområde är att det finns tydliga

riksdagsbeslut att utgå från. Eftersom 15 program nu föreslås ersättas av 6

verksamhetsområden anser utskottet att riksdagen - efter förslag av regeringen

- skall besluta om verksamhetsgrenarna, deras innehåll och mål under respektive

budgetår.

Anslagsstrukturen

Enligt regeringsformen 9 kap. 2 § anges att statens medel ?icke får användas

på annat sätt än riksdagen har bestämt?. Målen för verksamhetsgrenarna skall

finansieras med de medel som riksdagen anvisar under anslagen.

I motion 1997/98:Fö8 (yrkandena 6 och 8) framhåller Annika Nordgren (mp)

bl.a. att regeringen bara tar upp de olika alternativ till anslagsstruktur som

regeringen överväger. Vidare berörs inte heller hur riksdagens inflytande och

möjlighet att utöva finansmakten kommer att påverkas.

Anslagens uppbyggnad, indelning och verksamhetsmässiga innehåll

(anslagsstrukturen) är ett verkningsfullt styrinstrument för riksdagen att

utöva finansmakten - inte minst sedan den nya budgetlagen trädde i kraft.

Verksamhetsområden, målen för dessa, utgiftsanslag och anslagsposter måste

systemmässigt sett hållas samman.

Uppdelning i anslag och anslagsposter förefaller i förhållande till de sex

verksamhetsområdena ändamålsenlig. Genom den aviserade uppdelningen på bl.a.

förbandsverksamhet respektive forskning och teknikutveckling tydliggörs

utgifterna för vidmakthållande respektive förnyelse av det militära försvarets

krigsorganisation. I anslutning till frågan om anslagsstrukturen aktualiseras i

motion 1997/98:Fö6 yrkande 3 en närmare precisering av hur utgifterna för

materielanskaffning för drift och underhåll respektive förnyelse av

krigsförbanden bör fördelas mellan berörda utgiftsanslag. Utskottet anser att

förslaget bör övervägas av regeringen. Utskottet betonar vikten av att det

skapas ett systemmässigt sammanhang mellan Försvarsmaktens uppgifter, förmåga,

verksamhetsområden och anslagsstrukturen.

Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation

På förslag av försvarsutskottet (bet. 1994/95:FöU4 s. 37) beslutade riksdagen

våren 1995 att regeringen fortsättningsvis skall inhämta riksdagens godkännande

beträffande inriktningen av verksamheten inom Försvarsmaktens olika program.

Detta innebär att det sålunda är riksdagen som - efter förslag av regeringen -

fattar beslut om krigsorganisationens utveckling, vad avser såväl dess

omfattning som kvalitet. Riksdagen avgör således själv på vilken

detaljeringsnivå den vill reglera Försvarsmaktens krigsorganisation respektive

överlämna till regeringen att närmare besluta om.

Utskottet anser att regeringen även framgent skall lämna förslag till det

militära försvarets krigsorganisatoriska utveckling i budgetpropositionen.

När det gäller Försvarsmaktens grundorganisation fattade riksdagen i 1996 års

försvarsbeslut ett samlat beslut (bet. 1996/97:FöU1 s. 121) om Försvars-maktens

grundorganisation och dess lokalisering. Genom beslutet i december 1996

klarlades beslutsläget samt ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen

i grundorganisationsfrågor. Eventuella förändringar i den då angivna strukturen

skall således beslutas av riksdagen.

Försvarsmaktens materielförsörjning

I utskottets betänkande 1996/97:FöU4 s. 11-12 framhåller utskottet att

Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av

försvarspolitiken eftersom ca hälften av Försvarsmaktens utgifter disponeras

för utveckling och anskaffning av olika vapensystem m.m. Anskaffning av

organisations- och effektbestämmande materiel får stor betydelse för

Försvarsmaktens operativa förmåga, dess ekonomi och organisation under lång

tid. Annika Nordgren (mp) anser i motion 1997/98:Fö8 yrkande 7 att riksdagens

tidigare framförda krav på olika redovisningar angående Försvarsmaktens

materielförsörjning inte kan anses tillgodosedd.

Utskottet har ställt krav på en omfattande redovisning av regeringen i detta

avseende. Med hänsyn till det utvecklingsarbete som nu pågår vill utskottet

påminna om vilken redovisning av materielfrågorna som riksdagen begärt att

regeringen skall lämna i budgetpropositionerna. Utskottet anförde bl.a.

följande:

Därför skall enligt utskottets mening regeringen årligen i budgetpropositionen

redovisa för riksdagen alla viktigare utvecklings- och anskaffningsprojekt

under det aktuella budgetåret och därvid belysa dess bedömda kostnader,

konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriella

aspekter. Regeringen måste även redovisa vilka materielbeställningar som i

planeringsarbetet övervägts, men av prioritetsskäl inte kan genomföras,

eftersom det kan medföra att viss försvarsförmåga - eller vissa typer av

förband - helt eller delvis kan upphöra.

Inriktningen från regeringens sida att hos riksdagen begära ett särskilt

ramanslag - uppdelat på ett antal anslagsposter - för utveckling och

investeringar i Försvarsmaktens krigsorganisation ligger sålunda i linje med

vad utskottet efterlyst. Med hänsyn till den stora vikt som utskottet tillmäter

materielförsörjning är det ändamålsenligt att särskilja dessa utgifter från

förbandsverksamheten.

Utskottet har därför inget att invända mot den arbetsinriktning som

regeringen redovisar i propositionen.

Sammanfattningsvis

Riksdagen har tidigare ställt sig bakom de behov av fördjupat beslutsunderlag

för det försvarspolitiska arbetet som försvarsutskottet begärde i betänkande

1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret.

Regeringen föreslår att styrningen av Försvarsmakten förändras - från

programstyrning till styrning genom olika verksamhetsområden. Riksdagen bör

bifalla regeringens förslag. I motionerna föreslås att beredningsarbetet måste

fördjupas före ett slutligt ställningstagande av riksdagen till ett nytt system

för att styra och följa upp verksamheten i Försvarsmakten. Regeringen anmäler

att övervägandena fortsätter om bl.a. verksamhetsområdena och

anslagsstrukturen. Utskottet är angeläget om att nu gällande system reformeras

skyndsamt. Därför bör ett slutligt och genomarbetat förslag lämnas i nästa

budgetproposition som ligger i linje dels med de principer som regeringen

föreslagit, dels de preciseringar som utskottet gör i detta betänkande.

Vad utskottet nu anfört om beslutsunderlag beträffande Försvarsmaktens

uppgifter, operativa förmåga, verksamhetsområden, anslagsstruktur och

materielförsörjning, m.m. för styrningen av dess verksamhet bör riksdagen som

sin mening ge regeringen till känna.

Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört bör motionerna 1997/98:Fö6

yrkandena 2-4, 1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 inte bifallas av

riksdagen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande den säkerhetspolitiska kontrollstationen

att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:Fö6 yrkande 1 och 1997/98:Fö7

yrkande 1 godkänner regeringens förslag att flytta fram den

säkerhetspolitiska kontrollstationen från år 1998 till år 1999,

res. 1 - motiv. ( m, fp, v, mp, kd)

2. beträffande styrningen av Försvarsmakten

dels att riksdagen med bifall till propositionen avslår motionerna

1997/98:Fö6 yrkandena 2-4, 1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 samt

godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändrad styrning av

Försvarsmakten,

dels att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört beträffande beslutsunderlag för styrningen av Försvarsmaktens

verksamhet.

res. 2 (m, fp, mp, kd)

Stockholm den 5 maj 1998

På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Iréne Vestlund (s), Christer Skoog

(s), Sven Lundberg (s), Henrik Landerholm (m), Anders Svärd (c), Ola Rask (s),

My Persson (m), Lennart Rohdin (fp), Birgitta Gidblom (s), Jan Jennehag (v),

Håkan Juholt (s), Olle Lindström (m), Annika Nordgren (mp), Åke Carnerö (kd),

Mona Nyberg (s) och Ulf Kero (s).

Reservationer

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen (mom. 1 motiv.)

Arne Andersson (m), Henrik Landerholm (m), My Persson (m), Olle Lindström (m),

Lennart Rohdin (fp), Jan Jennehag (v), Annika Nordgren (mp) och Åke Carnerö

(kd) anför:

Kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemen

som Försvarsmakten ådragit sig talar för en ominriktning av försvaret redan år

1999. Underlaget som tas fram för regeringens proposition och riksdagens beslut

under våren 1999 måste vara brett och innehålla alternativa handlingsvägar,

såväl vad gäller ekonomi som innehåll. De uppdrag som regeringen under våren

ger myndigheterna bör därför vara så fullständiga att de kan tjäna som ett

underlag som skapar reella förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut på det

sätt som begärs i 1997/98:Fö6 yrkande 1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1. Sålunda bör

regeringens förslag om framflyttning av tidpunkten för den planerade

kontrollstationen bifallas.

2. Styrningen av Försvarsmakten (mom. 2)

Arne Andersson (m), Henrik Landerholm (m), My Persson (m), Olle Lindström (m),

Lennart Rohdin (fp), Annika Nordgren (mp) och Åke Carnerö (kd) anför:

dels att utskottets anförande på s. 8 som börjar med ?Utskottet har övervägt?

och på s. 9 slutar med ?i det följande? bort ha följande lydelse:

Regeringens förslag till förändrad styrning av Försvarsmakten kan endast ses

som ett första utkast. Utskottet har inget att invända mot de principer som

regeringen redovisar men anser att ett färdigt genomarbetat förslag bör

redovisas för riksdagen för slutligt beslut för ikraftträdandet. Osäkerheten om

hur regeringens slutgiltiga ställningstagande kommer att gestalta sig gör att

förslaget - av det skälet - nu bör avslås av riksdagen. Samtidigt bör

regeringen, med beaktande av de övriga synpunkter som försvarsutskottet framför

i betänkandet, utan tidsspillan återkomma med ett fullständigt förslag till

riksdagen. Den nyordning som regeringen aviserar i propositionen bör därför

inte inbakas i höstens budgetproposition innan riksdagen fått möjlighet att ta

ställning till ett sammanhållet förslag som uppfyller de krav på

beslutsunderlag som riksdagen vid upprepade tillfällen krävt. Detta bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna om behovet av ett

fullständigt förslag till styrning av Försvarsmakten.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande styrning av Försvarsmakten

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Fö6 yrkandena 2-4,

1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 avslår regeringens förslag till

inriktning av en förändrad styrning av Försvarmakten samt som sin mening

ger till känna vad som anförts om behovet av ett fullständigt underlag.

Innehållsförteckning

Sammanfattning......................................1

Propositionen.......................................1

Regeringens förslag 1

Regeringens överväganden 2

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen 2

2. Förändrad styrning av Försvarsmakten 2

Erfarenheter av den nuvarande styrningen 2

Försvarsmaktens huvuduppgifter kraven på förmågan att lösa dessa

2

Verksamhetsområden 3

Anslagsstrukturen 3

Motionerna..........................................4

Motionernas förslag 4

Sammanfattning av motionerna 5

Utskottets överväganden.............................7

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen 7

2. Styrningen av Försvarsmakten 8

Försvarsmaktens uppgifter och behov av operativ förmåga 9

Försvarsmaktens verksamhetsområden 10

Anslagsstrukturen 10

Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation 11

Försvarsmaktens materielförsörjning 11

Sammanfattningsvis 12

Hemställan.........................................12

Reservationer......................................13

1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen (mom. 1 motiv.) 13

2. Styrningen av Försvarsmakten (mom. 2) 13