Bet. 1997/98:FiU13

Finansutskottets betänkande

1997/98:FIU13

Årsredovisning för staten

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1997/98

FiU13

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag angående

årsredovisning för staten. Revisorerna anser bl.a. att regeringen bör ta

initiativ till en översyn av redovisningssystemet och dess användbarhet som

makroekonomiskt analysinstrument.

Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna påtalar har

blivit åtgärdade i senare framlagda årsredovisningar. Regeringen har enligt

utskottets mening också tagit ett samlat grepp om utvecklingen av

redovisningssystemet. Det finns därför inte anledning att nu ta initiativ till

en särskild översyn. I likhet med revisorerna anser emellertid utskottet att

riksdagens behov av information om statens ekonomiska situation måste beaktas.

Utskottet förordar därför att en parlamentarisk referensgrupp knyts till det

pågående utvecklingsarbetet och föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande

av denna innebörd.

Två i sammanhanget aktuella motioner avstyrks av utskottet.

Till betänkandet har fogats en reservation.

Förslaget

I förslag 1996/97:RR9 angående årsredovisning för staten föreslår Riksdagens

revisorer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som sägs i

avsnitt 5 i detta förslag om en översyn av det statliga redovisningssystemet.

Motionerna

1997/98:Fi1 av Birgitta Hambraeus (c) med förslag att riksdagen avslår

Riksdagens revisorers förslag om en översyn av Riksrevisionsverkets

årsredovisning för staten.

1997/98:Fi901 av Lars Tobisson m.fl. (m) med förslag

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om övergång till kostnadsmässig redovisning.

Utfrågning

Statssekreteraren Peter Lagerblad och departementsrådet Cristina Karlstam från

Finansdepartementet har inför utskottet redogjort för det arbete som bedrivs

inom Regeringskansliet med att utveckla formerna för den statliga

redovisningen.

Utskottet

Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer anser att en årlig samlad ekonomisk information om statens

ekonomiska ställning och resultat kan vara ett viktigt komplement till annan

information. Enligt deras mening bör arbetet med att utveckla en årsredovisning

för staten fortfarande betraktas som en försöksverksamhet, och de betonar att

årsredovisningen därför ännu inte kan sägas ha funnit sin permanenta form.

Revisorerna anser dock att regeringen bör ta ett fastare grepp om det pågående

utvecklingsarbetet.

Revisorerna har vid sin granskning av årsredovisningen för staten funnit att

den på aggregerad nivå är behäftad med sådana brister att revisorerna

ifrågasätter om det är ändamålsenligt att använda det nuvarande statliga

redovisningssystemet som underlag för finansiella bedömningar. Den kanske

allvarligaste svagheten är enligt deras mening att redovisningen rymmer

skönsmässiga bedömningar i stället för objektiva data. Vidare anser de att

redovisningen är svårbegriplig för användaren, dvs. för i första hand riksdagen

som är dess huvudmottagare. Redovisningen är dessutom begreppsmässigt dåligt

samordnad med andra dokument som beskriver statens ekonomiska situation och

utveckling. Den brister även i överensstämmelse med internationella

redovisningsrekommendationer. Dessutom har tillämpade värderingsprinciper

ändrats vid upprepade tillfällen, vilket försvårar jämförelser över tiden.

Vidare ifrågasätter revisorerna informationsvärdet i den aggregerade

resultaträkningen. De anser också att det tar för lång tid att ta fram en

årsredovisning, vilket gör den mindre användbar som underlag i budgetarbetet.

Till bristerna hör enligt deras mening också att årsredovisningen för staten

inte blir föremål för extern granskning.

Med hänsyn härtill anser revisorerna att regeringen bör ta initiativ till en

översyn av redovisningssystemets användbarhet för makroekonomiska överväganden,

t.ex. rörande statens finansiella situation och statens upplåningsbehov. Vid

översynen bör också prövas hur redovisningssystemet kan användas som underlag

för mål- och resultatstyrningen. Revisorerna betonar vikten av att riksdagens

behov beaktas vid översynen.

Följande förhållanden bör enligt revisorerna prövas i de fortsatta

övervägandena:

1. behovet av nationell och internationell samordning av tillämpade defi-

nitioner och värderingsprinciper,

2. behovet av läsbarhet och begriplighet,

3. behovet av aktualitet,

4. behovet av att årsredovisningen - eller motsvarande redovisning - så

långt möjligt bygger på objektiva fakta och så litet som möjligt på be-

dömningar,

5. behovet av att årsredovisningen på aggregerad nivå granskas eller re-

videras.

Formerna för den föreslagna översynen är en fråga för riksdag och regering,

anser revisorerna som dock inte utesluter att utredningsuppdraget skulle kunna

anförtros en parlamentarisk kommitté.

Motionerna

I motion Fi1 begär Birgitta Hambraeus (c) att revisorernas förslag skall

avslås. Birgitta Hambraeus är kritisk mot Riksdagens revisorers uppfattning att

tillgångar i årsredovisningens balansräkning bör värderas enligt

försiktighetsprincipen, dvs. inte värderas högre än vad en avyttring kan

inbringa. Detta är ett missvisande sätt att uppskatta värdet av statens

tillgångar, framhåller motionären som anser att Riksrevisionsverkets

värderingsprincip verkar rimligare än den Riksdagens revisorer förordar.

Framför allt ifrågasätter hon Riksdagens revisorers syn på värderingen av vägar

och vissa statliga fastigheter.

Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 att man skall gå över till

kostnadsmässig redovisning i den statliga redovisningen (yrkande 4).

Motionärerna erinrar om att en sådan redovisning innebär att kostnaden bokförs

under den period den uppstått och inte vid den tidpunkt då pengarna flyttas

mellan kontona. Därmed blir den sanna kostnaden av regeringens åtgärder mer

uppenbar, framhåller motionärerna. De hänvisar till förhållandena i Nya Zeeland

och framhåller att man där beräknar eventuella över- eller underskott enligt

kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla statens

kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt

sker detta år. En kostnadsmässig redovisning skulle enligt motionärernas

uppfattning öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed även budgetdisciplinen.

Motionärerna anser emellertid att en kostnadsmässig redovisning behöver

kompletteras med en kassamässig beräkning av in- och utbetalningarna för att

man skall få fram finansieringsbehovet och upplåningsbehovet.

Pågående utvecklingsarbete

Regeringen har i budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1, bil. 5)

presenterat en samlad årsredovisning för staten avseende det 18 månader långa

budgetåret 1995/96. Jämfört med tidigare innebär denna redovisning att

ambitionen höjts, vilket bl.a. kommer till uttryck i utförliga noter och

kommentarer. Redovisningen omfattar den juridiska personen staten, dvs. i

princip myndigheter under regering och riksdag samt affärsverk. Dessutom finns

en sammanställning av tillgångarna inom det något vidare begreppet den statliga

sektorn. Skillnader i avgränsningen redovisas utförligt. Vidare anges om några

ändringar vidtagits av redovisningsprinciper, värderingsprinciper och

konsolideringsprinciper.

Sedan föregående räkenskapsår har redovisningsprinciperna inte ändrats.

Däremot har en väsentlig förändring gjorts av de värderingsprinciper som

används vid värderingen av aktier och andelar i statliga bolag och

intressebolag. Tidigare använde man i detta sammanhang en förenklad kapitalan-

delsmetod, men dessa tillgångar har nu värderats i enlighet med Föreningen

Auktoriserade Revisorers rekommendationer (FAR nr 12). Dessutom har en

värdering gjorts av järnvägsbanorna och järnvägsanläggningar under arbete vilka

tidigare inte fanns redovisade i balansräkningen.

Värdet av olika typer av nationaltillgångar som t.ex. museisamlingar,

bibliotek och nationalparker ingår inte i balansräkningen. Av budgetpropo-

sitionen framgår emellertid att Riksrevisionsverket kommer att utreda hur dessa

tillgångar skall behandlas i redovisningen samt vilka redovisningsprinciper som

i sådana fall bör tillämpas.

I årsredovisningen ingår en konsoliderad balansräkning, konsoliderad

resultaträkning samt en finansieringsanalys för den juridiska enheten staten.

För att årsredovisningen fullt ut skall tillgodose de krav som ställs är det

enligt regeringen nödvändigt att ytterligare utveckla vissa delar av den. Ett

sådant utvecklingsarbete bedrivs för närvarande av Riksrevisionsverket.

Av intresse i sammanhanget är också att regeringen har för avsikt att utveckla

ett integrerat statligt koncernsystem för prognoser, budgetering,

koncernredovisning, resultatstyrning och betalningsinformation. Detta projekt,

som kallas VESTA-projektet (Verktyg för Ekonomistyrning i STAten), inleddes

under 1997 och leds av en styrgrupp bestående av konsulter och tjänstemän från

i första hand Regeringskansliet. Enligt vad regeringen uppger i

budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 2, s. 41) kommer VESTA att ge en

mer komplett bas för budget-, prognos- och uppföljningsarbetet. Den monetära

avkastningen av ett bättre beslutsunderlag är ytterst svår att uppskatta anser

regeringen som dock räknar med att den förbättrade resultatstyrning som

projektet ger upphov till på sikt bör kunna ge betydande effektivitetsvinster.

Utskottets ställningstagande

Arbetet med att utveckla en årsredovisning för staten har pågått under ett

antal år men har ännu inte funnit sin slutliga form. Riksdagens revisorers

granskning avser framför allt den årsredovisning som lämnades för budgetåret

1993/94, vilket var den första samlade årsredovisningen för staten.

Årsredovisningar har därefter lämnats för budgetåren 1994/95 och 1995/96.

Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna tar upp har

åtgärdats i dessa två årsredovisningar. Enligt vad utskottet erfarit kommer

ytterligare åtgärder att vidtas i årsredovisningen avseende budgetåret 1997,

bl.a. vad gäller analyser och redovisningsprinciper.

Utskottet ser positivt på den utveckling som skett av årsredovisningen och

kan konstatera att regeringen tagit ett samlat grepp om utvecklingsarbetet. Med

hänsyn härtill anser utskottet att det för närvarande inte finns anledning att

genomföra en särskild översyn av det statliga redovisningssystemet. Utskottet

anser det dock viktigt att riksdagen bereds tillfälle att följa det fortsatta

utvecklingsarbetet, för att på så sätt säkerställa att riksdagens behov av

information om statens ekonomiska situation beaktas. Enligt utskottets

uppfattning bör detta kunna ske genom att en parlamentarisk referensgrupp knyts

till det pågående utvecklingsarbetet. Riksdagen bör göra ett tillkännagivande

av denna innebörd.

I motion Fi901 (m) förespråkas att man i den statliga redovisningen bör gå

över till en kostnadsmässig redovisning. Utskottet vill med anledning härav

erinra om att den statliga redovisningen är avsedd att tjäna många syften. En

kostnadsmässig redovisning är värdefull för att man på verksamhetsnivå skall

kunna ställa uppnådda mål och resultat i relation till förbrukade resurser. I

andra sammanhang är emellertid en kassamässigt inriktad redovisning att

föredra. Riksdagens och regeringens budgetbehandling grundas i dag i stor

utsträckning på kassamässiga begrepp genom anslagsgivning, beslut om

lånebemyndiganden, rörliga krediter m.m. För stora delar av den statliga

budgeten, för skatter och transfereringar föreskrivs dessutom i den år 1996

antagna budgetlagen att kassamässiga principer skall gälla. På övergripande

nivå har naturligtvis det kassamässigt beräknade statliga lånebehovet en

central plats. Det skulle således som utskottet ser det vara olämpligt om

riksdagen uttalade sig för att antingen den ena eller den andra principen bör

gälla för redovisningen. Det fortsatta utvecklingsarbetet bör få utvisa på

vilket sätt de olika principerna kan förenas i ett samlat redovisningssystem

för staten. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi901 (m) yrkande 4.

Den av utskottet föreslagna lösningen innebär att motion Fi1 (c) inte bör

föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker således även

denna motion.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande årsredovisning för staten

att riksdagen med anledning av förslag 1996/97:RR9 samt med avslag på

motionerna 1997/98:Fi1 och 1997/98:Fi901 yrkande 4 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört om årsredovisningen för staten

och om en parlamentarisk referensgrupp.

res. (m)

Stockholm den 3 mars 1998

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören

Lekberg

(s), Lars Tobisson (m), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist

(m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B

Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström

(s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp) och Michael Stjernström (kd).

Årsredovisning för staten (m)

Lars Tobisson, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Per Bill (alla m) anser

dels att texten under rubriken Utskottets ställningstagande bort ha följande

lydelse:

Riksdagens revisorer kritiserar från olika utgångspunkter det statliga

redovisningssystemet och föreslår att regeringen bör se över dess nuvarande

utformning. På aggregerad nivå är årsredovisningen för staten behäftad med

sådana brister att revisorerna ifrågasätter om redovisningen kan användas som

underlag för finansiella bedömningar.

Det statliga redovisningssystemet bygger huvudsakligen på bokföringsmässiga

grunder, dvs. in- och utbetalningar periodiseras och hänförs till den

redovisningsperiod då de ekonomiska händelser som föranlett betalningen har

inträffat. Betalningar bokförs men påverkar inte resultatet.

I ett sådant system bokförs kostnaderna för varje departement och varje

större åtgärd i en resultaträkning. Därmed blir den sanna kostnaden av

regeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blir mer ?genomskinlig?. En

satsning på en ny arbetsmarknadsutbildning får exempelvis bära såväl den

kassamässiga kostnaden i form av lön till lärare och bidrag till den

arbetslösa

som kapitalkostnader i form av lokaler och utrustning. Kapitalkostnaden måste

redovisas oavsett om det gäller en nyanskaffning eller ej, eftersom kapitalet

antas ha en alternativ användning.

En annan fördel med kostnadsmässig redovisning är att man utifrån denna kan

göra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder. Därmed

blir

det ännu mer uppenbart om regeringen och enskilda departement har finansierat

sina utgifter genom att avyttra tillgångar.

I Nya Zeeland har man gått över till en fullständig kostnadsmässig

redovisning. Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas också

enligt

kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla

statens

kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt

har skett detta år. Det utesluter däremot alla ut- och inbetalningar

hänförliga

till köp och försäljningar av statens tillgångar.

Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när själva betalningen

sker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknade budgetsaldot måste

även en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningar göras för att få fram

finansierings/upplåningsbehovet. Detta mått som framför allt är av intresse

för

de finansiella marknaderna redovisas i Nya Zeeland i ett separat dokument.

Riksrevisionsverket har i rapporten En ny struktur för statens budget (RRV

1995:54) föreslagit att man efter förebild från Nya Zeeland skall ersätta den

nuvarande statsbudgeten med en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässig

redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med en finansbudget

som bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma en koppling mellan

statens budgetsaldo och upplåningsbehovet.

I likhet med vad Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 anser

utskottet att regeringen bör genomföra en sådan övergång till kostnadsmässig

redovisning. Det skulle öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed även

budgetdisciplinen. Det utvecklingsarbete som bedrivs inom ramen för VESTA-

projektet bör ges en sådan inriktning.

Vad utskottet här sagt med anledning av Moderata samlingspartiets förslag bör

riksdagen ge till känna för regeringen.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

beträffande årsredovisning för staten

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi901 yrkande 4 och med anledning

av förslag 1996/97:RR9 samt med avslag på motion 1997/98:Fi1 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en övergång till

kostnadsmässig redovisning enligt nyzeeländsk modell.

Innehållsförteckning

Sammanfattning......................................0

Förslaget...........................................0

Motionerna..........................................0

Utfrågning..........................................0

Utskottet...........................................0

Hemställan 0

Reservation.........................................0

Årsredovisning för staten (m) 0