Bet. 1997/98:FiU29

Finansutskottets betänkande

1997/98:FIU29

Förvaltningen av statsskulden (prop 1997/98:154)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1997/98

FiU29

Sammanfattning

Utskottet ställer sig i betänkandet bakom förslagen i propositionen att dels

ett mål för statsskuldsförvaltningen tas in i lagen (1988:1387) om statens

upplåning, dels ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och

Riksgäldskontoret förändras och görs tydligare. Lagen föreslås dessutom ändra

namn till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Därutöver föreslås

att regeringen skall göra en årlig utvärdering av statsskuldsförvaltningen i en

skrivelse till riksdagen. Utskottet föreslår dock att tidpunkten för

överlämnandet av utvärderingen tidigareläggs till den 25 april.

En motion som väckts med anledning av propositionen avstyrks av utskottet.

AP-fonden skall enligt tidigare riksdagsbeslut senast den 1 september 1998 ha

omstrukturerat sitt fastighetsinnehav så att inga fastigheter är direktägda

utan ägs via bolag eller utländska fastighetsfonder. Utskottet tillstyrker ett

förslag i propositionen att fristen för omstruktureringen förlängs till

utgången av år 1999 vad gäller fondens fastigheter i utlandet.

Propositionen

I proposition 1997/98:154 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning,

2. lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med

reglemente för Allmänna pensionsfonden,

3. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,

4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet.

Motionen

1997/98:Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen

begär utredning och förslag till ändring i lagen om statens upplåning och andra

relevanta lagar, så att statsskulden förvaltas med ett minimum av kostnader, i

enlighet med vad som anförts i motionen.

Utfrågning

Utskottet hade den 12 maj 1998 en utfrågning i ämnet med riksgäldsdirektör

Thomas Franzén.

Utskottet

Förvaltningen av statsskulden

Propositionen

Ansvarsfördelningen

Regeringen konstaterar att statsskuldspolitiska beslut i hög grad innebär en

avvägning mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra

sidan strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning.

Detta ställer krav både på en ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen

och Riksgäldskontoret och på en beslutsordning som underlättar rationella

portföljbeslut och som medger en helhetssyn på statsskulden.

Till följd av statsskuldens storlek har de statsskuldspolitiska besluten i

allmänhet en stor inverkan på statens finanser. Det är därför enligt

regeringens mening naturligt att riksdagen, liksom i dag, lägger fast

statsskuldspolitikens övergripande mål. Därefter bör regeringen, med hänsyn

till de mål som riksdagen slår fast, fortsättningsvis ange riktlinjer avseende

hela statsskuldsportföljen och inte enbart valutaandelen. Propositionens

förslag till ansvarsfördelning sammanfattas på följande sätt.

Riksdagen

- fastställer statsskuldspolitikens mål.

Regeringen

- anger årligen riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och

- utvärderar årligen resultatet av statsskuldsförvaltningen.

Riksgäldskontorets styrelse

- ger till regeringen förslag till riktlinjer,

- operationaliserar givna mål och riktlinjer samt

- ger underlag till regeringens årliga utvärdering.

Riksdagen föreslås i propositionen ges inflytande över den framtida

utformningen av riktlinjerna genom att en årlig utvärdering av

statsskuldsförvaltningen underställs riksdagen för prövning.

Regeringen föreslår att förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer,

återrapportering och utvärdering skall ske vid fastlagda tidpunkter.

Tillsammans med den föreslagna ansvarsfördelningen skapas därigenom en tydlig

beslutsordning, vilken bidrar till en minskad osäkerhet kring

statsskuldsförvaltningens inriktning och kan stimulera till en öppen debatt om

statsskuldspolitikens inriktning. Beslutsordningen föreslås få följande

utformning.

- Riksgäldskontoret lämnar till regeringen senast den 1 mars årsredovisningen

avseende det gångna året.

- Senast den 15 maj skall regeringen till riksdagen lämna en utvärdering av

statsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse. I propositionen hävdas att

genom att skrivelsen lämnas vid denna tidpunkt finns möjlighet att ta hänsyn

till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer.

- Riksgäldskontoret skall senast den 1 oktober lämna in sitt förslag till

riktlinjer, vilket bör regleras i regeringens instruktion till

Riksgäldskontoret.

- Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas senast den

15 november. Beslutet bör med fördel kunna avse tidsperioder längre än ett år.

Både Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer och regeringens beslut bör

offentliggöras. Därigenom ökas genomlysningen av statsskuldsförvaltningen, och

osäkerheten på de finansiella marknaderna kan minskas.

Statsskuldspolitikens mål

Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det nuvarande målet, att

långsiktigt minimera kostnaderna för statens upplåning, alltjämt utgör en

lämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande

restriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav

som penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden

att risken i statsskuldsportföljen skall beaktas.

Utvärdering

I propositionen föreslås att regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen

skall utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall lämnas till

riksdagen senast den 15 maj.

I dag bedömer riksdagen resultatet av Riksgäldskontorets verksamhet i samband

med budgetpropositionen. Förslaget att låta regeringen göra en utvärdering i

form av en skrivelse till riksdagen ger statsskuldsförvaltningen en mer

framskjuten roll i riksdagsbehandlingen.

En fördel med att utvärderingen sker i en särskild skrivelse till riksdagen

är att en sådan underlättar en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen.

Skrivelsen bör således möjliggöra inte bara att Riksgäldskontorets verksamhet

utvärderas, utan även att de beslut rörande statsskuldsförvaltningen som

regeringen ansvarar för kan utvärderas.

Enligt regeringen hinner en skrivelse som lämnas till riksdagen under våren

motionsbehandlas före riksdagens sommaruppehåll. Skrivelsen kan sedan behandlas

av höstriksdagen när den åter samlats. Därigenom kan utvärderingen få en

skyndsammare riksdagsbehandling än en utvärdering inom budgetpropositionens

ram. Utvärderingen kan vara färdigbehandlad av riksdagen i samband med att

regeringen beslutar om riktlinjerna för det kommande årets verksamhet, vilket

innebär att eventuella synpunkter kan beaktas i de statsskuldspolitiska

riktlinjerna för det kommande verksamhetsåret. Vid en behandling i

budgetpropositionen skulle slutsatserna från utvärderingen endast ge genomslag

i de riktlinjer som avser det tredje verksamhetsåret efter genomförandet. Det

vore i och för sig önskvärt att skrivelsen angående utvärderingen av

statsskuldsförvaltningen lämnades till riksdagen i sådan tid att den kunde

färdigbehandlas under vårriksdagen. En så snabb utvärdering bedöms dock inte

vara möjlig under de närmaste åren. Efter att former och rutiner utvecklats bör

dock tiden för utvärderingen kunna förkortas. På sikt bör det därför vara

möjligt att riksdagen ges möjlighet att behandla utvärderingen av

statsskuldsförvaltningen under våren.

Finansutskottet kan kalla företrädare för Riksgäldskontoret och regeringen

till sina sammanträden för att få information om och diskutera

statsskuldsförvaltningens utformning. Detta kan ske i form av offentliga

utfrågningar. Utskottet har på så sätt möjligheter att komplettera den

information man får av regeringen i skrivelsen. Enligt regeringens mening

saknas skäl att reglera de närmare formerna för riksdagsbehandlingen.

Samråd i statsskuldsförvaltningen

I propositionen föreslås att regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens

förvaltning skall fattas efter förslag från Riksgäldskontoret och efter

yttrande av Riksbanken. Kravet på att Riksgäldskontoret skall samråda med

Riksbanken inför uppköp av statslån tas bort. Den penningpolitiska

restriktionen på statsskuldsförvaltningen gör det, enligt regeringens mening,

lämpligt att även Riksbanken bereds möjlighet att ge synpunkter inför

regeringens beslut. Detta sker lämpligen genom att Riksbanken ges tillfälle att

yttra sig över Riksgäldskontorets förslag.

Motionen

I motion Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) hävdas att statsskuldsförvaltningen med

den formulering som används i propositionen om att förvaltningen av

statsskulden skall ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer,

kommer att vägledas av Europeiska centralbankens (ECB) penningpolitiska mål,

trots att riksdagen beslutat att Sverige inte skall delta i valutaunionen. Vi

bör, enligt motionären, i stället utnyttja de fördelar som en egen riksbank och

en egen valuta ger att föra en statsskuldspolitik för full sysselsättning och

finansiering av en hållbar utveckling. Enligt motionären kan staten besluta att

öka penningmängden utan att öka statsskuldsräntan, genom att ta upp kredit i

Riksbanken. De upplånade medlen skulle kunna användas för att inrätta en

småföretagsfond i varje kommun som så önskar. Riksdagen skulle också kunna

återinföra lagen om kreditpolitiska medel. Därigenom skulle banker och

försäkringsbolag kunna åläggas att placera en del av sin inlåning hos

Riksbanken till låg ränta, vilket skulle göra det möjligt för staten att

undvika att låna på marknadens villkor.

Finansutskottets ställningstagande

Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i propositionen, att det nuvarande

målet att minimera kostnaderna för statens upplåning alltjämt är en lämplig

utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande restriktionen,

att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav som

penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden att

risken i statsskuldsportföljen skall beaktas.

Vidare anser utskottet att den ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen

och berörd myndighet som förordas i propositionen utgör en lämplig avvägning

mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidan

strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning.

Regeringen konstaterar att genom att skrivelsen avseende utvärderingen av

statsskuldsförvaltningen lämnas till riksdagen den 15 maj finns möjlighet att

ta hänsyn till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets

riktlinjer. Regeringen har därvid utgått från att motionstiden på skrivelsen

hinner gå ut före sommaruppehållet.

Eftersom riksdagen med den föreslagna ordningen inte kommer att hinna

behandla ärendet före sommaruppehållet kommer nya motioner att kunna väckas i

samband med att riksmötet öppnas till hösten. Behandlingen i utskottet kan

därför inte ske förrän dessa motioner avlämnats. Finansutskottets behandling

med anledning av skrivelsen skulle därmed inte kunna påbörjas förrän vid det

första arbetssammanträdet under hösten, vilket vanligtvis äger rum andra veckan

i oktober efter allmänna motionstidens utgång, och slutbehandlas ett par veckor

senare. Beslutet i kammaren skulle därmed kunna fattas i början av november,

dvs. strax före det att regeringen fastlägger riktlinjer för

statsskuldsförvaltningen det kommande året.

Utskottet anser dock att en bättre ordning vore om riksdagsbehandlingen kunde

ske redan under våren. Därmed skulle utvärderingen göras medan den är aktuell,

och såväl regeringen som Riksgäldskontoret skulle inför arbetet med att utforma

nya riktlinjer för det kommande året hinna beakta de synpunkter som riksdagen

kan komma att lägga på förvaltningen av statsskulden. En sådan ordning skulle

dock kräva att skrivelsen skulle behöva lämnas till riksdagen vid en tidigare

tidpunkt än som föreslås i propositionen. Med tanke på

statsskuldsförvaltningens anknytning till de övergripande ekonomisk-politiska

frågorna som behandlas i vårpropositionen vore det naturligt att utvärderingen

gjordes parallellt med behandlingen av vårpropositionen. En lämplig tidpunkt

att lämna redogörelsen till riksdagen vore därför senast den 25 april.

Utskottet föreslår att lagen om statens upplåning ändras i enlighet härmed (se

bilaga 2).

I motion Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) dras långtgående slutsatser av vad

EU-medlemskapet betyder för statsskuldsupplåningen. Den ordning som motionären

förespråkar har stora likheter med den kreditpolitiska reglering som

tillämpades fram till mitten av 1980-talet. Med avskaffad valutareglering och

EU-medlemskapet är en kreditpolitisk reglering av det slag motionären

förespråkar inte längre möjlig att upprätthålla. Motion Fi64 (c) bör därför

avslås av riksdagen.

Förslagen i övrigt föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens fastighetsinnehav

Propositionen

Enligt ett beslut av riksdagen hösten 1997 kommer första-tredje

fondstyrelsernas möjlighet att som kapitalplacering direktäga fastigheter att

upphöra fr.o.m. den 1 september 1998 (prop. 1997/98:1 utg.omr. 2, bet. FiU2,

rskr. 120). Lagändringen innebär att fondstyrelserna, för att kunna behålla

sina direktägda fastigheter, måste omstrukturera fastighetsinnehavet till

indirekta innehav senast den 1 september 1998.

AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) har i en skrivelse till

Finansdepartementet hemställt att tidpunkten för när fondstyrelserna inte

längre får direktäga fastigheter skjuts fram till utgången av år 1999

beträffande de fastigheter som styrelserna har i London. Dessa fastigheter har

ett marknadsvärde på 2,3 miljarder kronor. Som skäl för sin begäran har

fondstyrelserna bl.a. anfört att de undersöker alternativa lösningar till en

ren bolagisering för att fastigheterna skall kunna hanteras på ett

affärsmässigt effektivt sätt och inte onödigtvis belastas av en

överlåtelseskatt på 3 %. Det är osäkert hur lång tid denna process kan komma

att ta.

Regeringen anser att det är angeläget att en omstrukturering även av

fastighetsinnehavet i utlandet sker inom den tidsram som riksdagen beslutat.

Fondstyrelserna bör emellertid inte tvingas att göra detta till en kostnad som

inte kan anses försvarlig med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig

kapitalförvaltning. Regeringen anser därför att fondstyrelserna bör få

ytterligare tid på sig att vidta lämpliga dispositioner beträffande de

fastigheter som styrelserna har i London. Fondstyrelserna bör ges det begärda

tidsutrymmet för detta. Regeringen föreslår därför att AP-fonden medges ett

undantag från det förbud att direktäga fastigheter i placeringssyfte som gäller

fr.o.m. den 1 september 1998. Undantaget avser fondens fastigheter i utlandet

och sträcker sig t.o.m. utgången av år 1999. Regeringen förutsätter emellertid

att fondstyrelserna genomför en omstrukturering av fastighetsinnehavet i London

så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionens förslag i denna del.

Finansutskottets ställningstagande

Utskottet, som inte har något att erinra mot propositionen i denna del,

tillstyrker förslaget till ändring av reglementet för Allmänna pensionsfonden.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande förvaltningen av statsskulden

att riksdagen

dels med anledning av proposition 1997/98:154 yrkande 1 antar det

framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens

upplåning med den ändringen att 7 § erhåller i bilaga 2 som Utskottets

förslag betecknade lydelse,

dels med bifall till proposition 1997/98:154 yrkandena 3 och 4 antar de

framlagda förslagen till

a) lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,

b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.,

dels avslår motion 1997/98:Fi64,

2. beträffande förlängning av fristen för omstrukturering av AP-

fondens fastighetsinnehav

att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:154 yrkande 2 antar det

framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i

lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.

Stockholm den 14 maj 1998

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg

(s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Sonia Karlsson

(s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan

Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Mats

Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s) och Göran Lindblad (m).

Propositionens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens

upplåning

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i

lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensions-

fonden

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats-

budgeten

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges

riksbank

Utskottets lagförslag

Av utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag om ändring

i lagen (1988:1387) om statens upplåning

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag |Utskottets förslag |

--------------------------------------------------------

| 7 § |

-------------------------------------------------------

|Regeringen skall varje år |Regeringen skall varje år|

|i en skrivelse till |i en skrivelse till|

|riksdagen utvärdera |riksdagen utvärdera|

|förvaltningen av |förvaltningen av|

|statsskulden. Skrivelsen |statsskulden. Skrivelsen|

|skall senast den 15 maj |skall senast den 25 april|

|överlämnas till riksdagen. |överlämnas till riksdagen.|

-------------------------------------------------------

Innehållsförteckning

Sammanfattning......................................1

Propositionen.......................................1

Motionen............................................1

Utfrågning..........................................2

Utskottet...........................................2

Förvaltningen av statsskulden.....................2

Propositionen...................................2

Ansvarsfördelningen...........................2

Statsskuldspolitikens mål.....................3

Utvärdering...................................3

Samråd i statsskuldsförvaltningen.............4

Motionen........................................4

Finansutskottets ställningstagande..............4

Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens

fastighetsinnehav 6

Propositionen...................................6

Finansutskottets ställningstagande..............6

Hemställan........................................6

Bilaga 1

Propositionens lagförslag...........................8

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens

upplåning.........................................8

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen

(1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden

10

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats-

budgeten.........................................11

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges

riksbank.........................................12

Bilaga 2

Utskottets lagförslag..............................13

Av utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning

13