Bet. 1997/98:JoU20

Jordbruksutskottets betänkande

1997/98:JOU20

Miljöbalk

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

JoU20

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om en ny miljöbalk.

Förslaget skall ses som en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning. Det

övergripande målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som

innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och

god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett

skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad

med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

I den nya miljöbalken sammanförs bestämmelserna i sammanlagt 15 miljö- och

resurslagar, däribland miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen,

delar av vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och

hälsoskyddslagen.

En mer utförlig sammanfattning av förslaget till miljöbalk görs av utskottet

på s. 14-21 i betänkandet.

I betänkandet behandlas vidare 10 följdmotioner med 125 yrkanden samt 50

motionsyrkanden från allmänna motionstiden 1996 respektive 1997.

Utskottet tillstyrker förslaget till miljöbalk och övriga i propositionen

framlagda lagförslag med några smärre ändringar av i huvudsak lagteknisk eller

redaktionell karaktär. Beträffande miljösanktionsavgiften instämmer utskottet i

vad som anförs i tre följdmotioner (m, fp, c) och föreslår att avgiften skall

uppgå till minst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr. Samtliga övriga motioner

avstyrks.

Till betänkandet fogas 55 reservationer (m, c, fp) och ett särskilt yttrande

(c).

Proposition 1997/98:45

Regeringen (Miljödepartementet) föreslår i proposition 1997/98:45 att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. miljöbalk,

2. lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

3. lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning,

4. lag om införande av miljöbalken,

5. lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

6. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),

7. lag om ändring i brottsbalken.

Proposition 1997/98:90

Regeringen (Miljödepartementet) föreslår i proposition 1997/98:90, såvitt nu är

i fråga (förslag 2.2), att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i miljöbalken.

Propositionens huvudsakliga innehåll (prop. 45)

I propositionen föreslås att en ny balk, miljöbalken, införs.

Miljölagstiftningen har under de senaste decennierna med tiden blivit alltmer

svåröverskådlig och någon gång motstridig. En samordning har därför under flera

år setts som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emellertid inte

endast en samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle

krävs det också en skärpt och breddad lagstiftning som gör det möjligt att

förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön.

Förslaget till miljöbalk skall därför ses som en både samordnad, skärpt och

breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling.

Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att

tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö.

Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltar-

ansvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön,

värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges

regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna.

Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material

samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås.

Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens

regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse

för miljöbalkens mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar

verksamheten.

I miljöbalken sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurslagar

som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om

kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt åtta andra lagar

till en sammanhållen och bred miljö- och resurslagstiftning. Därmed kommer

balken att reglera bl.a. landets mark- och vattenresurser och särskilt olika

former av vattenverksamhet, t.ex. byggande i vatten och vattenreglering. Därmed

kommer kravet på miljöhänsyn att strykas under.

Miljöbalken innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och

allmänna hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder

enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs skall

vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa

eller miljön.

Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för geografiska

områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs. Vid

prövningen av olägenheter från kärntekniska anläggningar enligt reglerna om

miljöfarlig verksamhet skall också en prövning av den joniserande strålningen

ske. Regleringen rörande biotekniska organismer samordnas med regleringen

beträffande kemiska produkter. Bestämmelser om skydd av områden och arter för

att bevara den biologiska mångfalden samlas och förtydligas, bl.a. för att

underlätta genomförandet av EG-rättens naturvårdsdirektiv. En ny skyddsform

införs med namnet kulturreservat. Strandskyddets syfte att tillvarata

livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare. Områden som inte

uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljöskyddsområden.

Miljöbalkens generella regler för verksamheter skall gälla även för

verksamhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören

skall förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt

föreskrivas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt

med utnyttjande av allemansrätten.

Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att

husbehovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, naturvårds- och

hushållningsaspekterna samordnas vid prövning av täkttillstånd.

Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar

framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora anläggningar som

starkt påverkar miljön, däribland större trafikanläggningar. Vidare skall

regionala miljödomstolar inrättas.

Länsstyrelsen ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett samordnat

och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol skall knytas till

Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna föreslås

upphöra.

Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara för

efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas

efterbehandlingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan förklaras

som miljöriskområden.

Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala

myndigheternas och länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller

förstärks medan kommunen i större utsträckning får ansvar för den operativa

tillsynen.

Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall påföra

näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och meddelade

villkor.

Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av miljöbalken samlas och

samordnas i ett kapitel. Brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott förs över

till miljöbalken. Straffen skärps för vissa typer av brott.

Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre

år och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga beslut enligt

miljöbalken.

Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markanvändning

inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall dock inte

betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen.

Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring som skall

täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan betala.

Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg, som

rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen paragrafer

inklusive information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt med steg

två, följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förordningar.

Information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter finns i det

fjärde balksteget. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och helheten i

förekommande fall skall kunna träda i kraft den 1 januari 1999.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Lagförslagen fogas som bilaga 1 till detta betänkande.

Motionerna

Motioner med anledning av proposition 1997/98:45

1997/98:Jo29 av Bertil Persson (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande lagstiftningsförslag om

vilka kustområden som permanent skall skyddas mot vindmölleexploateringar i

enlighet med vad som anförts i motionen.

2. att riksdagen i avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om

ett stopp för nya vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:Jo30 av Bertil Persson (m) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag om miljösanktionsavgift i

enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen avslår regeringens förslag om att förvägra Miljöcentrum

talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:Jo31 av Elizabeth Nyström (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att

miljöbalkens ikraftträdande flyttas fram i enlighet med vad som anförts i

motionen.

1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att speciallagar skall gälla före miljöbalken i

enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen beslutar att komplettera miljöbalkens bärande principer i

enlighet med vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen beslutar att 2 kap. 18 § regeringsformen föranleder

bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i miljöbalken i enlighet med vad som

anförts i motionen,

4. att riksdagen beslutar att förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken skall

avslås i enlighet med vad som anförts i motionen,

5. att riksdagen beslutar att 1 kap. 1 § miljöbalken utformas i enlighet med

vad som anförts i motionen,

6. att riksdagen beslutar att skötsellagen skall lämnas utanför miljöbalken i

enlighet med vad som anförts i motionen,

7. att riksdagen beslutar att bevisbördan vid iakttagande av de allmänna

hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning av villkor samt vid tillsyn

skall ligga på myndigheten i enlighet med vad som anförts i motionen,

8. att riksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i miljöbalken i

enlighet med vad som anförts i motionen,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om lokaliseringsprincipen,

10. att riksdagen beslutar att straffsanktionen för produktvalsprincipen

skall omfatta den som yrkesmässigt i samband med tillståndspliktig verksamhet

tar befattning med en kemisk produkt eller vara i enlighet med vad som anförts

i motionen,

11. att riksdagen beslutar att se över och samordna 3 kap. miljöbalken med

miljöbalkens bestämmelser i övrigt i enlighet med vad som anförts i motionen,

12. att riksdagen beslutar att samordna lokaliseringsprincipen till en

paragraf i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken,

14. att riksdagen hos regeringen begär ändrad lagstiftning om

nationalstadsparker i enlighet med vad som anförts i motionen,

15. att riksdagen beslutar att 5 kap. 2 § miljöbalken utformas i enlighet med

vad som anförts i motionen,

16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder,

17. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till

verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 24 kap. 5 § 2

miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,

18. att riksdagen beslutar att endast ansökningar för verksamhet med

betydande miljöpåverkan skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning i enlighet

med vad som anförts i motionen,

19. att riksdagen beslutar att ändra 7 kap. 1 § miljöbalken i enlighet med

vad som anförts i motionen,

20. att riksdagen beslutar att rätten till ersättning skall utlösas i direkt

anslutning till biotopskyddsbeslutet i enlighet med vad som anförts i motionen,

21. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till

verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 7 kap. 20 §

miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,

22. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt

som ersätter nuvarande strandskyddsregler i enlighet med vad som anförts i

motionen,

23. att riksdagen beslutar att joniserande strålning inte skall prövas enligt

miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,

24. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 3 § 5 miljöbalken i enlighet med

vad som anförts i motionen,

25. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 § 4 miljöbalken i enlighet med

vad som anförts i motionen,

26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om reglering av produktionsmängden vid tillståndsgivning,

27. att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för återställande av

förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del av

ansvaret i enlighet med vad som anförts i motionen,

28. att riksdagen beslutar att tillståndsplikt enligt 12 kap. 1 § miljöbalken

inte skall kunna meddelas för husbehovstäkter i enlighet med vad som anförts i

motionen,

29. att riksdagen beslutar att normala skogsbruksåtgärder inte skall omfattas

av 12 kap. 6 § miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,

30. att riksdagen beslutar att ändra avfallsbegreppet i enlighet med vad som

anförts i motionen,

31. att riksdagen hos regeringen begär förslag till obligatorisk

tillåtlighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,

32. att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala

miljödomstolar och miljööverdomstol i enlighet med vad som anförts i motionen,

33. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om instansordningen vid tillståndsprövning av verksamhet med stor

miljöpåverkan,

34. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om koncessionsnämndens

arbetsformer samt rätt att föreskriva krav på ersättning till enskilda i

enlighet med vad som anförts i motionen,

35. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om giltighetstiden för tillstånd,

36. att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt i

enlighet med vad som anförts i motionen,

37. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om förändringar i

rättshjälpsförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen,

38. att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall kunna

verkställas i väntan på att ett överklagande prövas i enlighet med vad som

anförts i motionen,

39. att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för

miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr i enlighet med vad som anförts i

motionen,

40. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om miljöskadeförsäkringen

i enlighet med vad som anförts i motionen,

41. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en samlad ekonomisk

konsekvensbedömning av miljöbalkens effekter i enlighet med vad som anförts i

motionen.

1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att lagen om skötsel av jordbruksmark ej skall ingå

i miljöbalken,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om nödvändigheten av att skapa större klarhet om de allmänna

hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd,

4. att riksdagen beslutar om sådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att

regler till värn för den biologiska mångfalden uttrycks,

5. att riksdagen beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen om

produktvalsprincipen,

6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § miljöbalken att

brukningsvärd åkermark klassas som riksintresse,

7. att riksdagen beslutar om förstärkt vattenskydd i enlighet med vad som

anförts i motionen,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljökvalitetsnormer,

9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 5 kap. 3 § miljöbalken att sista

meningen lyder ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter

se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls?,

10. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall

begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan i enlighet med vad som

anförts i motionen,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall

miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas så att detta tydliggörs,

12. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar även

skall omfatta prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter i

enlighet med vad som anförts i motionen,

13. att riksdagen beslutar om ändringar i lagstiftningen avseende

kommersiellt utnyttjande av allemansrätten i enlighet med vad som anförts i

motionen,

14. att riksdagen beslutar avslå förslaget om tillståndsplikt för husbehovs-

täkter,

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att till riksdagen återkomma med en avvägning av vad som skall

betraktas som kommersiella täkter respektive husbehovstäkter,

16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om konsumentmakt och produktinformation,

17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om införande av samrådsskyldighet mellan materialbolag och kommuner,

18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om materialbolagens rättsliga status,

19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förfarandet vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar

och vattenverksamhet,

20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljödomstolar,

21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om särskilda tillståndsfrågor,

22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljöorganisationers talerätt,

23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om tillräckliga resurser för miljötillsyn,

24. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om incitament för att stimulera frivillig miljöstyrning,

25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om tillträde,

26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om tillräckliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna,

27. att riksdagen beslutar om skärpt straffskala för miljöbrott och grova

miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen,

28. att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak för

miljösanktionsavgifterna i enlighet med vad som anförts i motionen,

29. att riksdagen beslutar att miljödomstol är det organ som skall besluta om

miljösanktionsavgifter i enlighet med vad som anförts i motionen,

30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ersättning vid ingripanden av det allmänna,

31. att riksdagen beslutar om förlängd preskriptionstid för miljöbrott i

enlighet med vad som anförts i motionen,

32. att riksdagen beslutar om utvidgning av rätten till skadestånd enligt

miljöskadelagen i enlighet med vad som anförts i motionen,

33. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om prövning av ersättning enligt miljöskadeförsäkringen,

34. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas

roll och nödvändigheten av tillräckliga resurser,

35. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om utvärdering av den nya miljöbalken.

1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en ny parlamentarisk utredning som skyndsamt bör se över den svenska

miljölagstiftningen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om äganderätt och ersättningsregler,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att strålskyddslagen

(1988:220) skall ingå i miljöbalken,

4. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att vindkraften

klassas som ett riksintresse,

5. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att jordbruksmark

klassas som ett riksintresse,

6. att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken skall ges

följande lydelse: Bestämmelserna i första stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder

för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller

för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns

särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för

utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 §

andra stycket,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera

områden och anläggningar av riksintresse,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om EG-rätten,

9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 2 kap. 6 § miljöbalken att

produktvalsprincipen omfattar all hantering,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ett nytt, mer preciserat, förslag till miljökvalitetsnormer,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att ambitionsnivån vid analys av möjlig miljöpåverkan vid

marknadsintroduktion av GMO och kemiska produkter inte skall vara lägre än vad

som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar,

12. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljöbalken att

tillståndsmyndigheten tar ett särskilt beslut angående

miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade tillståndsbeslutet,

13. att riksdagen avslår regeringens förslag om en utvidgad tolkning av

allemansrätten,

14. att riksdagen beslutar att organiserat friluftsliv av betydelse skall

meddelas berörd markägare,

15. att riksdagen beslutar att organiserat friluftsliv som sker i

kommersiellt syfte skall föregås av ett avtal med berörd markägare,

16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ersättning till markägaren vid inrättandet av naturreservat,

17. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 7 kap. 4 § miljöbalken att även

kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat,

18. att riksdagen beslutar att 7 kap. 9 § miljöbalken, angående

kulturreservat, skall strykas,

19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att husbehovstäkter som

understiger en viss volym skall undantas från kravet om tillståndsplikt,

20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en lag om generellt producentansvar i enlighet med

kretsloppsdelegationens idéförslag,

21. att riksdagen avslår förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid

regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet,

22. att riksdagen beslutar att de undantag som anges för kommunalt veto i 4

kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i miljöbalken,

23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de sex orter där

det i dag finns vattendomstolar,

24. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan vidgning av

miljöorganisationernas talerätt som anges i motionen,

25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om inrättande av en miljöombudsman,

26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att snarast införa en dispensavgift,

27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en högre maximal nivå på miljösanktionsavgiften.

1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar om följande tillägg till 2 kap. 4 § i lagförslaget:

?Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med

mark, material, råvaror och energi främjas.?,

2. att riksdagen beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om en

komplettering av 4 kap. 2 § i lagförslaget innebärande en utökning av det

särskilda kustskyddet i Bohuslän,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att ge yrkesfisket talerätt i enlighet med miljöbalken.

1997/98:Jo36 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om tillståndsregler för hamnar i tillämpningsreglerna till miljöbalken,

2. att riksdagen beslutar om sådan ändring av lagförslaget att 17 kap. 1 § i

den föreslagna miljöbalken får tillägget ?22. Hamnar, lastnings- och

lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en

längd på minst 100 meter.?

1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar om en skärpning av miljöbalkens älvskydd i enlighet

med vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att vidga talerätten för miljöorganisationer,

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till inrättande av en

miljöåklagare,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljökonsekvensbeskrivningar,

6. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsplaner

blir bindande,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att införa biologiska miljökvalitetsnormer,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att utreda ett möjligt system för handel med

utsläppsrätter för att öka effektiviteten i miljöskyddsarbetet,

9. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i lagförslaget att

miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor

skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om omprövning av tillstånd efter tio år,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om uppföljning av miljödomstolarna,

12. att riksdagen hos regeringen begär förslag i enlighet med vad som anförts

i motionen om kommersiellt utnyttjande av allemansrätten.

1997/98:Jo38 av Ola Karlsson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att reglerna

för prövning av miljöpåverkande verksamhet ändras i enlighet med vad som

anförts i motionen.

Motioner från allmänna motionstiden 1997

1997/98:Jo218 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om allemansrätten.

1997/98:Jo503 av Urban Ahlin m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straff för illegal

handel med utrotningshotade djur och växter.

1997/98:Jo511 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas

6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om genetiskt modifierade

organismer, GMO, att rapporteringsskyldighet till myndighet ingår,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kravet på att den etiska paragrafen i den svenska

gentekniklagstiftningen får en motsvarighet i EU:s direktiv,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en utvärdering av den etiska paragrafen i gentekniklagen,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljökonsekvensbeskrivningar i gentekniklagen,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om moratorium för utsättning av GMO.

1997/98:Jo542 av Gudrun Lindvall m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förbud för odling i landet av genmanipulerade grödor,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om genmanipulationer på djur.

1997/98:Jo543 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om genöverföring mellan växter och djur,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om gener som ger upphov till allergier,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om översyn av lagstiftning vad gäller kloning.

1997/98:Jo711 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

miljöskadeförsäkringen.

1997/98:Jo716 av Eva Goës m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen

begär förslag till sådan ändring av lagen att svenska företag underställs

svensk miljölagstiftning och svensk arbetsrätt även om verksamheten förläggs i

ett annat land.

1997/98:Jo723 av Gudrun Lindvall m.fl. (mp) vari yrkas

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådana ändringar i

naturvårdslagen och torvlagen så att prövningen av energitorvärenden också sker

enligt naturvårdslagen.

1997/98:Jo727 av Bengt Silfverstrand och Birthe Sörestedt (s) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i 11 §

hälsoskyddsförordningen att halmbränning på åkrarna förbjuds.

1997/98:Jo731 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om utsläppsrätter för reningsverk.

1997/98:Jo736 av Kia Andreasson och Gudrun Lindvall (mp) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i 43 §

miljöskyddslagen att företagaren uttryckligen åläggs en skyldighet att på

begäran förete sina handlingar för tillsynsmyndigheten.

1997/98:Jo744 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om Bubblemodellen.

1997/98:Jo747 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i kemikaliepolitiken,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av att införa substitutionsprincipen i nuvarande lydelse i

miljöbalken, i EU:s berörda rättsakter och i andra internationella sammanhang.

1997/98:Jo750 av Barbro Johansson (mp) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att substitutionsprincipen bör gälla för användningen av kemikalier

vid lädertillverkning.

1997/98:Jo752 av Annika Nordgren (mp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att varje större infrastrukturellt projekt skall prövas mot

hållbarhetskriterier,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ekonomiska incitament för försiktighetsprincipen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om årlig extern kvalitetsrevision av åtaganden kontra agerande.

1997/98:Jo756 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om miljölagstiftningen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om utsläppsrätter.

1997/98:Jo757 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas

7. att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om kemiska produkter att

det blir möjligt för kommunerna att debitera för tillsyn,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om regeringens tidsödande hantering av miljöbalken.

1997/98:Jo759 av Monica Green m.fl. (s) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer.

1997/98:Jo784 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en producentansvarslag.

1997/98:A455 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) vari yrkas

14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om skärgårdens vattenvårdsförbund.

1997/98:Bo202 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

13. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ny lagstiftning för

strandskydd i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:Bo527 av Owe Hellberg m.fl. (v) vari yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om substitutionsprincipen i 5 § lagen om kemiska produkter.

Motioner överlämnade av andra utskott

1996/97:Ju907 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av en översyn av gällande lagstiftning.

1996/97:Ju926 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att inrätta miljödomstolar,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att miljöbrotten skall hänföras till de inrättade miljödomstolarna,

9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i

miljölagarna att ?ringa? vid miljöbrott skall definieras,

10. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i

miljölagarna att preskriptionstiden för miljöbrott skall vara 25 år,

11. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i

miljölagarna att bevisfrågan vid miljöbrott omarbetas och nya förslag framtas i

enlighet med vad som anförts i motionen,

12. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i

miljölagarna att uppsåtsfrågan vid miljöbrott omarbetas och nytt förslag

framtas i enlighet med vad som anförts i motionen,

13. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljölagarna att ansvarsfrågan

vid miljöbrott skall gälla den juridiska personen i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1997/98:Jo758 av Liselotte Wågö (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att vattenuttag för bevattning beslutas av länsstyrelsen.

1997/98:Ju908 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om enhetliga rekvisit i miljölagstiftningen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ringa brott,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om skärpta straffsatser,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om åtalspreskription,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om tillståndsformuleringar,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om forskning om miljörelaterad brottslighet.

Yttranden

Konstitutionsutskottet, lagutskottet, justitieutskottet och bostadsutskottet

har avgett yttrande till jordbruksutskottet, se bilagorna 3-6.

Utfrågningar m.m.

Utskottet anordnade den 24 mars 1998 en offentlig utfrågning med representanter

för bl.a. Miljödepartementet, vissa myndigheter, intresseorganisationer,

forskare samt tjänstemän som deltagit i utrednings- och lagstiftningsarbetet på

miljölagstiftningens område. En utskrift från utfrågningen bifogas som bilaga 7

till betänkandet. En särskild utfrågning hölls den 17 mars 1998 med

Domstolsverket. Utskottet har uppvaktats av Kraftverksföreningen, Föreningen

Svensk Handel och Grus- och Makadamföreningen.

Utskottet

Sammanfattning av regeringens förslag till miljöbalk

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens förslag om att en ny balk,

kallad miljöbalken, införs i Sveriges rikes lag. Det finns för närvarande i

svensk lagstiftning nio lagar med benämningen balk, varav den senaste är

äktenskapsbalken, utfärdad den 14 maj 1987.

Miljöbalken är en samordnad och breddad miljölagstiftning som skall ersätta

15 lagar som behandlar miljö-, hälsoskydds- och naturresursfrågor, bl.a.

miljöskyddslagen, naturvårdslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter,

renhållningslagen, hälsoskyddslagen och naturresurslagen. Miljöbalken består av

33 kapitel som är indelade i sju avdelningar. Balkens första avdelning

innehåller övergripande bestämmelser som gäller för all verksamhet som regleras

i balken.

Miljöbalkens mål

Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande

och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan

utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att

människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för

att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att

- människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om

dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

- värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

- den biologiska mångfalden bevaras,

- mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk,

social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning

tryggas,

- återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror

och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler

Miljöbalkens andra kapitel innehåller rättsligt bindande principer och allmänna

hänsynsregler. Dessa skall tillämpas på all verksamhet som regleras av balken

samt även på åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.

Kapitlet innehåller inledningsvis en bevisregel som innebär att den som

bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldig

att visa att förpliktelserna enligt kapitlet iakttas. Detta gäller även den som

har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för

miljön.

Vidare ställs krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva en

verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att skaffa sig den kunskap som

behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art eller omfattning.

Den mest grundläggande hänsynsregeln finns i 2 kap. 3 § och innehåller krav

på att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de

försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka

att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors

hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet bästa

möjliga teknik användas. Dessutom skall försiktighetsprincipen gälla, vilket är

en internationellt vedertagen princip som nu lagfästs i Sverige och som innebär

att dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att

en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors

hälsa eller miljön. Hänsynsregeln ger även uttryck för principen att

förorenaren skall betala, även detta en internationellt vedertagen princip.

Andra allmänna hänsynsregler är att alla som bedriver eller avser att bedriva

en verksamhet eller vidta en åtgärd skall

- välja en lämplig plats för verksamheten eller åtgärden (2 kap. 4 §),

- hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till

återanvändning och återvinning (2 kap. 5 §),

- tillämpa produktvalsprincipen som innebär att undvika att använda eller sälja

sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra

risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana

produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Principen har

hittills även kallats substitutionsprincipen eller utbytesprincipen (2 kap. 6

§).

Vid tillämpningen av dessa hänsynsregler skall en skälighetsavvägning göras

som innebär att kraven gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt

att uppfylla dem. Avvägningen får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm

åsidosätts (2 kap. 7 §).

En ytterligare hänsynsregel är att alla som bedriver eller har bedrivit en

verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för

miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna

avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt (2 kap. 8 §). Även denna

hänsynsregel ger uttryck för principen att förorenaren skall betala.

En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av

väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, trots att de

försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får endast bedrivas om regeringen

bedömer att det finns särskilda skäl att ändå tillåta verksamheten. Medför den

risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt

försämrade eller miljön försämras avsevärt får den inte bedrivas eller vidtas

(2 kap. 9 §). Regeringen kan om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig

betydelse från allmän synpunkt meddela dispens från denna stoppregel, dock inte

om det allmänna hälsotillståndet kan befaras försämras (2 kap. 10 §).

Hushållning med mark och vatten

Bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen (NRL) har arbetats in i

miljöbalken bland de övergripande bestämmelserna. Hushållningsbestämmelserna

skall på samma sätt som hittills gällt tillämpas vid prövning av frågor om

områdesskydd enligt 7 kap. och vid tillståndsprövning enligt 9, 11 och 12 kap.

och vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Vidare skall

bestämmelserna tillämpas enligt vad som föreskrivs i andra lagar, dvs. de

nuvarande s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetats in i balken.

Miljökvalitetsnormer

I miljöbalken införs regler om miljökvalitetsnormer, vilket är ett nytt

miljörättsligt instrument. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta

godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt

för vissa geografiska områden eller för hela landet. Regeringen får föreskriva

om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa eller miljön.

Miljökvalitetsnormer får ange exempelvis högsta eller lägsta förekomst i miljön

av kemiska produkter. Det kan gälla sådant som kvävedioxid, svaveldioxid eller

bly. Ett annat exempel på vad miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller

lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning

för bedömning av tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. Det kan exempelvis

avse förekomsten av alger i insjöar och kustvatten. Statliga myndigheter och

kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls när de prövar

tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar

tillsyn och meddelar föreskrifter. Även vid planering och planläggning skall

kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer. Om det behövs för att

normer skall uppfyllas skall åtgärdsprogram upprättas av regeringen eller av

den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer.

Miljökonsekvensbeskrivningar

Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) utökas i miljöbalken. En ansökan

om tillåtlighet eller tillstånd enligt balken skall, med vissa undantag, alltid

innehålla en MKB. Kraven på vad en sådan skall innehålla preciseras i balken.

Länsstyrelsen ges en viktig roll genom att den efter ett tidigt samråd med den

som avser att ansöka om tillstånd samt med enskilda som särskilt berörs, dvs.

sakägare och närboende skall avgöra om den planerade verksamheten kan antas

medföra en betydande miljöpåverkan. Vid betydande miljöpåverkan skall ett

utökat samråd hållas med en bredare allmänhet och övriga myndigheter samt

kommuner, som därmed ges möjlighet att påverka MKB:n och den planerade

verksamheten. Tillståndsmyndigheten skall även ge allmänheten möjlighet att

yttra sig över den färdiga MKB:n samt ansökan och därefter pröva att MKB:n

uppfyller balkens krav.

Skydd av naturen

I balkens andra avdelning om skydd av naturen finns bestämmelser dels om skydd

av områden, dels om skydd för djur- och växtarter. Reglerna om skydd av områden

överensstämmer till stora delar med de nuvarande reglerna i naturvårdslagen när

det gäller nationalpark, naturminne, biotopskyddsområde, strandskydd och s.k.

djur- och växtskyddsområde. Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde

har arbetats samman och modifierats till en skyddsform som benämns

naturreservat. Kommunerna ges direkt i balken rätt att förordna om

naturreservat. Vidare införs en ny skyddsform, kulturreservat. Reglerna om

miljöskyddsområde i miljöskyddslagen samt om vattenskyddsområde i vattenlagen

har också förts in i kapitlet om områdesskydd. Föreskrifter för miljöskydds-

och vattenskyddsområden kan innebära inskränkningar i meddelade tillstånd,

vilket hittills inte gällt. En annan nyhet är att ett område inom vilket en

miljökvalitetsnorm inte uppfylls kan förklaras som miljöskyddsområde.

De särskilda reglerna i kapitlet om skydd för djur- och växtarter motsvarar i

princip reglerna om detta i naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande

djur och växter som tillhör skyddade arter.

Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter

Balkens tredje avdelning innehåller särskilda regler om vissa verksamheter:

miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förorenade områden, vattenverksamhet,

täkter och jordbruk m.m., genteknik, kemiska produkter och biotekniska

organismer samt avfall och producentansvar. Tillsammans med dessa särskilda

regler gäller för dessa verksamheter givetvis även övriga regler i balken,

särskilt de övergripande bestämmelserna i första avdelningen om hänsynsregler,

miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m.

Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har arbetats samman i ett

kapitel. De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med vad

som gällt hittills tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid

användning av mark, byggnad eller anläggning. Reglerna är även tillämpliga på

joniserande strålning i motsats till vad som gällt enligt miljöskyddslagen.

Regeringen får, i likhet med nuvarande regler, föreskriva om krav på tillstånd

eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. Dessutom gäller dock att även

pågående verksamhet kan göras tillståndspliktig, vilket inte var möjligt enligt

miljöskyddslagen. Vidare ges tillsynsmyndigheten rätt att i vissa enskilda fall

förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådant inte är

föreskrivet. I de fall en ändring är tillståndspliktig skall normalt en samlad

prövning göras av verksamheten för att komma till rätta med det nuvarande

förhållandet att ett flertal beslut kan gälla för en verksamhet som ändrats,

vilket försvårar överblickbarheten för såväl prövningsmyndigheten som

verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. Om det är mer ändamålsenligt kan

enligt miljöbalken föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella

prövningen.

När det gäller hälsoskyddet motsvarar reglerna till stora delar de nuvarande.

Begreppet sanitär olägenhet ändras dock till olägenhet för människors hälsa.

Kommunerna får även enligt balken huvudansvaret för hälsoskyddet ute i

kommunerna och ges även rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt

för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist.

Beträffande förorenade områden har enligt miljöbalken i första hand

verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare ansvar för att

utreda och efterbehandla förorenade mark- och vattenområden.

Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall

utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga,

hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa

eller miljön. Allvarligt förorenade mark- och vattenområden kan av

länsstyrelsen förklaras för miljöriskområden. Då skall i samband med

förklaringen även föreskrivas om inskränkningar eller att vissa åtgärder som

fastighetsägare vill vidta skall vara förenade med villkor eller föregås av en

anmälan till tillsynsmyndigheten.

I miljöbalken inarbetas även de centrala bestämmelserna i vattenlagen som har

anknytning till miljöfrågor. Det innebär till exempel att de allmänna

hänsynsreglerna och andra miljö- och hälsoskyddsregler i balken även skall

tillämpas på vattenverksamhet. Vattenlagens övriga bestämmelser om olika

detaljfrågor såsom samfälligheter samlas i en lag med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Även enligt balken är huvudprincipen att det krävs tillstånd

för vattenverksamhet.

Bestämmelserna om tillståndsplikt för täkter utökas i balken så att krav på

tillstånd även kan föreskrivas för husbehovstäkter, framför allt för större

sådana. Reglerna om samrådsskyldighet för åtgärder som väsentligt kan komma att

ändra naturmiljön motsvarar i stort sett dem som finns i naturvårdslagen. De

särskilda reglerna om miljöhänsyn i jordbruket motsvarar dem som finns i lagen

om skötsel av jordbruksmark.

Gentekniklagens bestämmelser har arbetats in i balken. Den enda ändring som

föreslås är att regeringen får föreskriva att den som släpper ut en produkt på

marknaden som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer skall

märka produkten.

Reglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska

bekämpningsmedel samordnas i balken. Reglerna utökas till att omfatta alla

biotekniska organismer. Även lagen om spridning av bekämpningsmedel över

skogsmark har arbetats in i balken så att alla regler om spridning av

bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och samordnas. Även

bestämmelser om bränslen, dels från lagen om kemiska produkter, dels från

lagen om svavelhaltigt bränsle, samlas i balken och möjligheterna för

regeringen att föreskriva om bränslens kvalitet och egenskaper föreslås utökas.

I de särskilda reglerna om avfall och producentansvar införs en definition av

avfall som överensstämmer med den som gäller inom EU. Reglerna om

producentansvar utökas så att regeringen kan föreskriva att en producent skall

redovisa även vilka ämnen eller material som ingår i en vara. Även reglerna

från dumpningslagen har arbetats in i detta kapitel.

Reglerna om gaturenhållning som finns i renhållningslagen samt reglerna om

skyltning i naturvårdslagen samordnas i en ny, fristående lag.

Prövningen av mål och ärenden

Balkens fjärde avdelning om prövningen inleds med ett kapitel med allmänna

regler för tillstånd, godkännande och dispens enligt balken. Dessa innebär

bl.a. att tillstånd, godkännande och dispens kan tidsbegränsas, förenas med

villkor och inte får meddelas för nya verksamheter som medverkar till att en

miljökvalitetsnorm överträds.

Ideella miljöorganisationer som har funnits i tre år och som har minst 2 000

medlemmar ges rätt att överklaga domar och beslut enligt miljöbalken.

Regeringen skall tillåtlighetspröva verksamheter som har stor påverkan på

miljön eller hushållningen med naturresurser, såsom stora fabriker och

energianläggningar. Reglerna, som till stora delar motsvarar dem som finns i

naturresurslagen och vattenlagen, har i balken utökats så att regeringen

obligatoriskt skall pröva även större trafikanläggningar.

Regionala miljödomstolar föreslås inrättas som skall ersätta

Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna. Miljödomstolarna skall

som första instans pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet,

vattenmål och ersättningsmål av olika slag. Vidare skall miljödomstolarna pröva

överklagade beslut från statliga myndigheter. Kommunala beslut överklagas i

regel till länsstyrelsen och därefter till miljödomstol. Miljödomstolarna skall

ha samma sammansättning som Koncessionsnämnden. Regeringen bestämmer vilka

tingsrätter som skall vara miljödomstolar.

En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till Svea hovrätt. Domar och

beslut från de regionala miljödomstolarna får, om inte annat är föreskrivet,

överklagas till Miljööverdomstolen. För domar och beslut i mål som efter

överklagande har prövats av en miljödomstol krävs prövningstillstånd i

Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolens domar och beslut får överklagas till

Högsta domstolen men då krävs alltid prövningstillstånd. Mål som i första

instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet får dock inte

överklagas till Högsta domstolen. Då är Miljööverdomstolen slutinstans eftersom

målet redan har prövats i minst tre instanser.

Vissa beslut enligt balken av statliga myndigheter skall överklagas till

regeringen, det gäller framför allt beslut om vissa typer av områdesskydd.

Tillsyn m.m.

Balkens femte avdelning behandlar tillsyn, avgifter och tillträde. Tillsynen

över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor som har

meddelats med stöd av balken skall enligt vad regeringen bestämmer utövas av

statliga myndigheter såsom Naturvårdsverket, länsstyrelserna, generalläkaren

samt av kommunerna. Viss tillsyn skall alltid ligga på kommunerna, i stort sett

den som de har i dag. Kommunerna ges även möjlighet att ta över ytterligare

tillsyn från länsstyrelserna. Tillsynsmyndigheterna får meddela de

förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken eller

föreskrifter, tillstånd, villkor eller andra beslut som har meddelats med stöd

av balken skall efterlevas. Till grund för beslut om förelägganden och förbud

kan läggas även balkens allmänna hänsynsregler, och besluten kan förenas med

vite.

Frågor om utdömande av vite prövas av miljödomstolen efter framställan av den

myndighet som förelagt vitet.

Påföljder

I miljöbalkens sjätte avdelning behandlas straff, förverkande och

miljösanktionsavgift. Straffbestämmelserna på miljörättens område samlas i ett

kapitel. Även bestämmelser från brottsbalken har förts över dit. I flera fall

skärps straffskalan och sträcker sig vanligtvis från böter till fängelse i två

år. För miljöbrott som är grovt är straffskalan lägst sex månader och högst sex

år.

Miljösanktionsavgifter föreslås som skall ersätta miljöskyddsavgifterna som

finns i miljöskyddslagen. Miljösanktionsavgifter skall betalas av näringsidkare

som har åsidosatt föreskrifter eller tillstånd och villkor som har meddelats

med stöd av balken.

Regeringen skall bestämma för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift

skall betalas samt avgiftens storlek. Den kan uppgå till lägst 5 000 kr och

högst 500 000 kr per beslut. Tillsynsmyndigheten beslutar om

miljösanktionsavgift skall påföras.

Ersättning och skadestånd

I balken sista avdelning finns bestämmelser om ersättning och skadestånd samt

miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring.

Balkens regler om rätt till ersättning vid ingripanden från det allmänna,

t.ex. vid beslut om naturreservat, motsvarar de ersättningsregler som finns i

naturvårdslagen. Det finns även regler om ersättning vid tillståndsprövning av

vattenverksamhet som motsvarar dem som finns i vattenlagen.

Miljöskadelagens regler om skadestånd för vissa miljöskador har förts in i

balken och har samma tillämpningsområde som tidigare.

Balkens regler om miljöskadeförsäkring överensstämmer med reglerna i

miljöskyddslagen. Bestämmelserna utvidgas dock i balken till att omfatta även

en saneringsförsäkring. Den skall täcka fall då den ansvarige saknar förmåga

att efterbehandla områden som förorenats.

Övergångsbestämmelser

Miljöbalken och övriga lagar föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. I en

lag om införande av balken finns övergångsregler. Dessa innebär bl.a. att den

som har bedrivit miljöfarlig verksamhet efter den 30 juni 1969, dvs. efter det

att miljöskyddslagen trädde i kraft, är skyldig att dels avhjälpa kvarstående

skador eller olägenheter i miljön, dels efterbehandla förorenade områden om

verkningarna av verksamheten alltjämt pågår när miljöbalken träder i kraft.

Lagar som samordnas i miljöbalken

Bestämmelserna i följande 15 lagar skall arbetas in i en miljöbalk:

- naturvårdslagen (1964:822),

- miljöskyddslagen (1969:387)

- lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,

- lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,

- lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,

- renhållningslagen (1979:596),

- hälsoskyddslagen (1982:1080),

- vattenlagen (1983:291),

- lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,

- lagen (1985:426) om kemiska produkter,

- miljöskadelagen (1986:225),

- lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,

- lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel,

- lagen (1993:900) om genetiskt modifierade organismer,

- lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör

skyddade arter.

Ärendet och dess beredning

Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 dåvarande chefen för Miljö- och

energidepartementet att tillkalla en kommitté med högst 13 ledamöter att göra

en översyn av miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). Kommittén antog namnet

Miljöskyddskommittén. Enligt direktiven skulle kommittén arbeta fram förslag

till dels en samordning av miljöskyddslagstiftningen, dels en skärpning av

lagstiftningen i syfte att medge ett ökat hänsynstagande till miljön. Den 29

januari 1991 överlämnade kommittén principbetänkandet Miljölagstiftningen i

framtiden (SOU 1991:4) till miljöministern. I propositionen En god livsmiljö

(1990/91:90) konstaterade regeringen att principbetänkandet var väl ägnat att

ligga till grund för det fortsatta arbetet med att reformera

miljölagstiftningen. Regeringen förordade att kommitténs fortsatta arbete

skulle gå ett steg längre och ta sikte på att i en miljöbalk samla alla lagar

som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön,

att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att

säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Under

riksdagsbehandlingen ställde sig riksdagen (bet. 1990/91:JoU30, rskr.

1990/91:338) i allt väsentligt bakom regeringens ställningstaganden. I samband

med kompletteringspropositionen till 1990/91 års riksmöte (prop. 1990/91:150,

bilaga II:13 s. 116, bet. 1990/91:FiU37, rskr. 1990/91:390) anfördes att

omsorgen om människors hälsa och miljön skall bilda utgångspunkt för

miljöarbetet och att en samlad miljöbalk borde ge positiva effekter på

samhällsekonomin och minska byråkratin. I tilläggsdirektiv den 20 juni 1991

(dir. 1991:54) uppdrog regeringen åt kommittén att i det fortsatta

utredningsarbetet förutom de ursprungliga direktiven också beakta vad

regeringen och riksdagen anfört med anledning av principbetänkandet och i

samband med nyssnämnda kompletteringsproposition.

Miljöskyddskommittén överlämnade i februari 1993 sitt huvudbetänkande

Miljöbalk (SOU 1993:27). Vidare avgav kommittén i juni 1993 betänkandet Lag om

införande av miljöbalken (SOU 1993:66). Slutligen lämnade kommittén i juni 1994

slutbetänkandet Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96). Betänkandena

har remissbehandlats.

Regeringen bemyndigade den 7 april 1993 chefen för Miljö- och

naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att

utreda organisationsförändringar med anledning av förslag till en miljöbalk,

dir. 1993:43. Utredningen antog namnet Miljöorganisationsutredningen

(M 1993:04).

Utredningen om översyn av miljöskadeförsäkringen m.m. (M 1992:01) avgav i

augusti 1993 betänkandet Miljöskadeförsäkringen i framtiden (SOU 1993:78).

Den dåvarande regeringen beslutade den 3 mars respektive 5 maj 1994 att

inhämta Lagrådets yttrande över förslagen till miljöbalk m.m. På grundval av

betänkandet och Lagrådets yttrande fattade den dåvarande regeringen den 18

augusti 1994 beslut om propositionen Miljöbalk (1994/95:10). Regeringen

återkallade propositionen genom en skrivelse till riksdagen den 13 oktober 1994

(1994/95:30). Skrivelsen behandlades i betänkande 1994/95:JoU8.

Regeringen beslutade i november 1994 att i tilläggsdirektiv ge

Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04) i uppdrag att lägga fram ett nytt

förslag till miljöbalk. Utredningen antog då namnet Miljöbalksutredningen.

Frågan om en ny miljöbalk har varit föremål för behandling av riksdagen bl.a.

i samband med att regeringen i skrivelse 1994/95:120 redovisade inriktningen av

det miljöpolitiska arbetet och lämnade en redovisning av tillståndet i miljön.

Regeringen uttalade i skrivelsen att lagstiftningen skall samlas i en

miljöbalk, som avsågs bli mer heltäckande än det tidigare framlagda

balkförslaget. Skrivelsen innehöll vidare en redogörelse för huvuddragen av

Miljöbalksutredningens uppdrag enligt tilläggsdirektiven med information om

tidsplan för utredningens arbete.

Miljöbalksutredningen överlämnade den 4 juli 1996 betänkandet Miljöbalken -

en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU

1996:103). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av

remissyttrandena finns hos Miljödepartementet (M96/2857/1).

Miljöbalksutredningen överlämnade den 17 oktober 1996 betänkandet

Övergångsbestämmelser till miljöbalken (SOU 1996:147). Betänkandet har

remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns hos

Miljödepartementet (M96/3933/1).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 3 april 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de

lagförslag som finns i bilaga 8 till propositionen. Regeringen beslöt därefter

den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i

bilaga 9 till propositionen. Lagrådet har den 30 september 1997 avgivit ett

gemensamt yttrande över båda remisserna, yttrandet finns i bilaga 1 till

propositionen. Lagrådets yttrande har medfört en lagteknisk förbättring av

miljöbalken. I samband med att regeringen närmare redogör för miljöbalkens

utformning och de olika sakfrågorna har i stor utsträckning Lagrådets

synpunkter närmare behandlats. Regeringen godtar Lagrådets synpunkter i

väsentliga delar i fråga om lagtextens utformning såväl i sak som

redaktionellt. Vissa kompletterande redaktionella ändringar har emellertid

gjorts efter lagrådsgranskningen. Härtill har vissa justeringar och tillägg

gjorts särskilt i 2 kap., där föreskrifterna om produktval (6 §) föreslås

innefatta även försäljning och föreskrifterna om skälighetsavvägning (7 §) fått

en delvis annan utformning än vad Lagrådet föreslagit. Frågan om produktval kan

genom ett tillägg i 29 kap. även bli föremål för straffsanktioner (3 §). I

miljöbalken har även inarbetats bestämmelser från renhållningslagen som

behandlats av riksdagen i november 1997 (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7,

rskr. 1997/98:55).

Några grunddrag i miljöpolitiken under 1900-talet

Regeringen har i ett inledande avsnitt med rubriken Gällande rätt redovisat nu

gällande lagbestämmelser om miljöskydd och användning av mark- och

vattenområden m.m. Utskottet kan för sin del konstatera att lagstiftningen på

miljöområdet i stor utsträckning återspeglar de värderingar som med större

eller mindre styrka gjort sig gällande i den miljöpolitiska debatten under de

senaste decennierna. En kort återblick på de viktigaste miljöpolitiska besluten

kan vara befogad för att sätta in den nya miljöbalken i ett historiskt

perspektiv. En stor del av de lagar som nämns i det följande föreslås nu bli

införlivade i den nya miljöbalken.

Frågor om den yttre miljön och vår natur har länge varit föremål för stor

uppmärksamhet både inom och utom riksdagen. Den moderna miljödebatten skiljer

sig dock i flera avseenden från den debatt som fördes i början av seklet. Under

1900-talets första decennier fick miljöintresset sitt uttryck främst inom ramen

för den s.k. vetenskapliga naturvården. Redan år 1909 fick Sverige två

naturskyddslagar, dels om naturminnesmärken, dels om nationalparker. Samtidigt

inrättades nio nationalparker: Abisko, Stora Sjöfallet, Sarek, Pieljekaise,

Sonfjället, Hamra, Garphyttan, Ängsö och en del av Gotska Sandön. Det dröjde

dock inte länge förrän riksdagen fick anledning att behandla framställningar om

intrång i nationalparkerna och dispenser från nationalparksbestämmelserna,

främst i samband med vattenkraftens utbyggnad. Under en lång period dominerades

miljödebatten av frågor rörande olika vattenregleringsföretag i de norrländska

älvarna och sjösystemen. Redan vid 1919 års riksdag beslutades att delar av

Stora Sjöfallets nationalpark skulle brytas ut ur nationalparken för att

möjliggöra en utbyggnad av vattenkraften i parkens vattensystem (första

särskilda utskottets utlåtande nr 3). Diskussionerna om vattenkraftens

utbyggnad fortsatte i flera decennier (se t.ex. om Vindelälven, allmänna

beredningsutskottets utlåtande 1967:55). Tongivande i debatten rörande de

svenska älvarna och andra naturresurser var ofta Vetenskapsakademien samt

Svenska naturskyddsföreningen och Svenska Turist- föreningen, men också

enskilda vetenskapsmän och politiker. Genom den s.k. freden i Sarek år 1961

uppnåddes en viss samstämmighet mellan naturvårdens och exploatörernas

intressen i fråga om vattenkraftens utbyggnad.

År 1963 fattade riksdagen beslut om riktlinjerna för naturvårdsverksamheten

och inrättande av ett centralt naturvårdsorgan, Statens naturvårdsnämnd (JoU

1963:11). Denna nämnd var en föregångare till Statens naturvårdsverk, som

började sin verksamhet år 1967. Därmed fick Sverige en central myndighet med

ett uttalat ansvar för miljö- och naturvårdsfrågor. År 1964 antogs den nya

naturvårdslagen av riksdagen (tredje lagutskottets utlåtande 1964:41). I 1952

års naturskyddslag, som var föregångare till naturvårdslagen, hade

ursprungligen tyngdpunkten lagts på de vetenskapliga och kulturella intressena.

I 1964 års naturvårdslag jämställs friluftslivets intressen inom naturvården

med vetenskapens och kulturens. Lagen har genomgått ett flertal ändringar,

varav kan nämnas t.ex. 1970-talets reformer i fråga om strandskydd,

naturvårdsområde m.m. (JoU 1974:52).

Den snabba industriella utbyggnaden i Sverige under 1950- och 1960-talen

ledde till ökade krav på en samlad och ändamålsenlig miljöskyddslagstiftning. I

propositionen med förslag till miljöskyddslag (prop. 1969:28) konstaterades att

skyddet mot vattenföroreningar, luftföroreningar, buller och andra störningar i

huvudsak hade varit oreglerat i lag, bortsett från vissa bestämmelser om

vattenförorening i den dåvarande vattenlagen (1918:523). Efter behandling i

tredje lagutskottet antog riksdagen 1969 års miljöskyddslag, som trädde i kraft

den 1 juli 1969 (tredje lagutskottets utlåtande 1969:37). Lagen hade som

främsta syfte att förebygga och kontrollera miljöstörningar från fastigheter,

industriella anläggningar m.m. I sina huvuddrag är 1969 års miljöskyddslag

alltjämt gällande rätt, men ett flertal delreformer har genomförts, bl.a. efter

förslag från 1976 års miljöskyddsutredning (se t.ex. 1980/81:JoU21).

De areella näringarna har länge stått i blickpunkten på grund av att jord-

och skogsbruket har en viktig funktion att fylla i miljö- och naturvårdsarbetet

samtidigt som dessa näringar i många fall utövas på ett sätt som ger negativa

miljöeffekter. I början av 1960-talet förekom en intensiv debatt kring

miljöeffekterna av det moderna jordbruket och biocidanvändningen. Den statliga

kontrollen i angivna frågor utövades under denna tid bl.a. av Statens

naturvårdsnämnd och Giftnämnden, sedermera Statens naturvårdsverk med

Produktkontrollnämnden. Insatserna mot jordbrukets miljöeffekter hade i början

karaktären av punktinsatser, såsom förbud mot olika typer av kvicksilverhaltiga

bekämpningsmedel m.m. med stöd av den då gällande giftförordningen respektive

bekämpningsmedelsförordningen (se t.ex. JoU 1966:1 p. 55). För skogsbrukets del

ledde den s.k. hormoslyrdebatten så småningom till ett förbud mot spridning av

lövslybekämpningsmedel över skogsmark från luften. Sedermera infördes genom

lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark ett generellt

förbud mot sådan spridning. Mer genomarbetade bestämmelser om miljö- och

naturvårdshänsyn i de areella näringarna tillkom under slutet av 1970-talet (se

nedan). Uppfattningen att en ekologisk grundsyn skulle prägla all hushållning

med naturresurserna hade dock grundlagts tidigare, främst i samband med

riksdagens beslut om riktlinjer för fysisk riksplanering (CU 1972:35, JoU

1972:49). Riktlinjerna har sedermera blivit lagreglerade i lagen (1987:12) om

hushållning med naturresurser (1986/87:BoU3). Ett sammanhållet åtgärdsprogram

rörande jordbruket och miljön beslutades av riksdagen först under slutet av

1980-talet (1987/88:JoU24). Inom skogsbruket gäller numera att miljömålet och

produktionsmålet har samma tyngd (1992/93:JoU15). Redan i samband med 1974 års

naturvårdsreformer infördes en bestämmelse om att skogsbruket skall ta hänsyn

till naturvårdens intressen (JoU 1974:52). Också i fiskelagen och

rennäringslagen har, om än något senare, införts bestämmelser om hänsyn till

naturvårdens intressen m.m. (1992/93:JoU23, 1996/97:JoU5).

Bland andra viktiga miljöfrågor som identifierades på 1960- och 1970-talen

kan nämnas försurningen, uttunningen av ozonskiktet och miljö- och hälsorisker

med kemikalieanvändningen. Redan år 1968 infördes lagbestämmelser om

begränsning av svavelhalten i eldningsolja, och förbud mot användning av s.k.

freoner i sprayförpackningar infördes år 1977. Dessa miljöfrågor har också

blivit föremål för ett omfattande internationellt samarbete, som utskottet här

inte går närmare in på. En särskild PCB-lag antogs av riksdagen år 1971

(JoU1971:35). En mer övergripande ramlagstiftning om hälso- och miljöfarliga

varor antogs av riksdagen år 1973 (JoU 1973:19), sedermera ersatt av lagen

(1985:426) om kemiska produkter. Också de marina föroreningarna har sedan länge

uppmärksammats i både lagstiftningsarbetet och i det internationella

konventionsarbetet. Flera lagar tillkom i början av 1970-talet med syfte att

motverka dumpning av avfall och föroreningar från fartyg (se t.ex. JoU 1972:36,

37 och 50, JoU 1975/76:16 och 17). En strålskyddslag hade antagits av riksdagen

redan år 1958. År 1976 gjordes lagen tillämplig även på icke-joniserande

strålning (JoU 1975/76:38). Samma år beslutades även lagen (1976:1054) om

svavelhaltigt bränsle (JoU 1976/77:4).

Frågor om en bättre avfallshantering och ökad återvinning av avfall

behandlades första gången i ett principbetänkande vid riksmötet 1975 (prop.

1975:32, JoU 1975:10). Med stöd av 1979 års renhållningslag (1979:596) har det

s.k. producentansvaret successivt utvidgats till alltfler produkter.

Produktansvaret lagfästes år 1993 (prop. 1992/93:180, JoU14).

Som exempel på mer uppmärksammade riksdagsbeslut inom naturvårdsområdet kan

nämnas riksdagens ställningstagande våren 1977 till förmån för en fullständig

restaurering av Hornborgasjön (JoU 1976/77:36).

Utmärkande för 1980- och 1990-talen är att miljöfrågorna fått allt större

uppmärksamhet, både nationellt och internationellt. Efter hand som kunskaper

och information om det moderna samhällets miljöproblem har ökat har också

miljödebatten kommit att präglas av en större bredd och helhetssyn.

Reformarbetet har i stor utsträckning inriktats på att tydliggöra de olika

samhällssektorernas ansvar för hushållningen med naturresurser och för att

integrera miljöhänsyn i all verksamhet. Syftet har bl.a. varit att främja en

ekologiskt hållbar och kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Ökad

uppmärksamhet har ägnats åt den varuproducerande sektorns miljöpåverkan,

avfallsfrågorna och producenternas ansvar för materialflödenas miljöeffekter.

Sambandet mellan ekonomisk politik och miljöpolitik, liksom behovet av

ekonomiska styrmedel, har alltmer betonats. Miljöskatter och miljöavgifter har

kommit till användning i allt större utsträckning. Takten har varit hög i både

lagstiftningsarbetet och i arbetet med olika konventioner på miljöområdet. Ett

stort antal lagar om miljöskydd och hushållning med naturresurser har

tillkommit. Bland de viktigaste skyddslagarna kan nämnas hälsoskyddslagen

(1982:1080), lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,

lagen (1985:426) om kemiska produkter, bilavgaslagen (1986:1386),

strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1994:900) om genetiskt modifierade

organismer. Bestämmelser om kärnsäkerhet i samband med driften av kärntekniska

anläggningar m.m. har införts i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,

kärntekniklagen. Denna lag ersatte 1956 års atomenergilag jämte några

ytterligare lagar om tillstånd och kontroll av kärnteknisk verksamhet m.m.

Genom 1983 års vattenlag (1983:291) fick miljöintressena och andra allmänna

intressen en starkare ställning än som varit fallet i 1918 års vattenlag. I en

av den nya lagens portalparagrafer uttalas att vatten skall vårdas och skyddas

som en gemensam naturtillgång. Andra viktiga lagar angående användningen av

mark och vatten är, som redan nämnts ovan, lagen (1987:12) om hushållning med

naturresurser m.m. samt plan- och bygglagen (1987:10). Bestämmelser om de

areella näringarnas hänsynstagande till miljö- och naturvårdsintressen finns

bl.a. i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen

(1979:425), fiskelagen (1993:787) och rennäringslagen (1971:437). I

naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och

växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av Sveriges anslutning

till EU. Lagen skärptes våren 1997 (1996/97:JoU15). I samband med 1991 års

miljöpolitiska beslut infördes bestämmelser om biotopskydd i naturvårdslagen

(1990/91:JoU30). Genom ett tillägg till naturresurslagen år 1994 infördes

begreppet nationalstadspark i denna lag (1994/95:BoU6).

De internationella miljöfrågorna fick sitt genombrott med FN:s första

miljökonferens i Stockholm år 1972 (jfr JoU 1971:39). År 1987 avgav den s.k.

Brundtlandkommissionen en rapport som bl.a. lett till att begreppet hållbar

utveckling fått en världsvid spridning. Det blev ett grundbegrepp vid FN:s

konferens om miljö och utveckling år 1992, Riokonferensen, liksom vid följande

konferenser under 1990-talet. Denna verksamhet har i hög grad präglat även det

nationella miljöarbetet i vårt land.

Riksdagen har vid två tillfällen under den senaste tioårsperioden fattat

övergripande miljöpolitiska beslut (1987/88:JoU23 och 1990/91:JoU30) som

innefattar både nationella och internationella målsättningar inom miljö- och

naturvård. Enligt en uppföljningsrapport av Statens naturvårdsverk har

riksdagen sammanlagt fattat beslut om 167 miljömål (rapport 4646). Under de

senaste åren har det miljöpolitiska reformarbetet särskilt inriktats på

uppföljningen av Riokonferensen och införlivande av handlingsprogrammet Agenda

21 i det nationella miljöarbetet (1992/93:JoU8). Beslut har fattats om bl.a.

riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (1992/93:JoU14,

1993/94:JoU19 och JoU23) och åtgärder för skydd av hotade arter samt biologisk

mångfald (1993/94:JoU4, 1996/97:JoU15). Särskilda åtgärder har beslutats för

att främja en hållbar utveckling i landets fjällområden (1996/97:JoU5). En

samlad handlingsplan mot buller antogs vid riksmötet 1993/94 (1993/94:JoU31).

Det s.k. producentansvaret för produkter och avfall har successivt utvidgats

till alltfler områden (se bl.a. 1995/96:JoU21 och 1997/98:JoU7).

Miljösamarbetet med Baltikum och Östeuropa har utvidgats (1994/95:JoU4). De

angivna riksdagsbesluten har i huvudsak karaktären av riktlinjebeslut. De

lagändringar som varit aktuella i angivna sammanhang har haft en begränsad

omfattning.

Frågan om genteknikens användning på djur och växter behandlades för första

gången av utskottet i betänkande 1989/90:JoU9, där utskottet utförligt

redovisade sin principiella uppfattning i ämnet. Som nämnts ovan antog

riksdagen år 1994 en lag om genetiskt modifierade organismer (1993/94:JoU29).

De senaste åren har genteknikfrågorna dominerats av tillämpningsärenden inom EU

av bestämmelserna om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade grödor (se

t.ex. 1997/98:JoU6).

Genom Sveriges inträde i EU år 1995 förändrades förutsättningarna för det

nationella miljöarbetet. Utskottet går här inte närmare in på denna i sig

omfattande fråga utan hänvisar till motsvarande avsnitt i propositionen och

betänkandet om införlivande av EG-rätten i nationell lagstiftning m.m. Det kan

konstateras att det råder delade meningar mellan de politiska partierna om

huruvida EU-medlemskapet innebär förbättringar eller försämringar från

miljösynpunkt. I EU-arbetet har dock miljöfrågorna successivt fått allt större

uppmärksamhet, och i Amsterdamfördraget har bl.a. klarlagts att hållbar

utveckling är ett grundläggande mål för unionen. En regel om integration av

miljöhänsyn i andra politikområden har införts i den inledande delen av

fördraget, varigenom miljön får en viss särställning jämfört med andra allmänna

intressen av övergripande karaktär (se prop. 1997/98:58, bet. UU11).

Från och med riksmötet 1994/95 har regeringen i särskilda skrivelser

presenterat inriktningen av det miljöpolitiska arbetet och redovisat

tillståndet i miljön. Den senaste skrivelsen, med titeln Ekologisk hållbarhet,

behandlades i betänkande 1997/98:JoU11. I denna skrivelse redovisar regeringen

bl.a. särskilda åtgärdsprogram för ekologiskt hållbar utveckling inom varje

departement. Särskilda redovisningar har också lämnats med anledning av

Sveriges anslutning till EU angående inriktning och genomförande av det svenska

miljöarbetet i EU (se 1994/95:JoU23, 1995/96:JoU4y, 1996/97: JoU3y,

1997/98:JoU4y). I betänkande 1996/97:JoU6 behandlade utskottet en skrivelse

från regeringen där Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling

redovisas. I övrigt har det svenska lagstiftningsarbetet till stor del bestått

i att EG-direktiv och förordningar införlivats i det nationella rättssy-

stemet.

Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad lagstiftning m.m.

Utskottets överväganden

Regeringen erinrar i ett av propositionens inledningskapitel om att den senaste

tioårsperioden har inneburit stora förändringar på miljöpolitikens område.

Begreppet hållbar utveckling har slagit igenom som en vision som skall föras

vidare i miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Att förverkliga en ekologiskt

hållbar utveckling kräver arbete på global nivå och på Europanivå likaväl som

nationellt. Utskottet delar regeringens bedömning att miljöbalken måste spegla

dessa förändringar och de nya miljö-, hälsoskydds- och naturresurspolitiska

målen. Balken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela

miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för

miljöarbetet.

För att lagstiftningen skall kunna fungera effektivt krävs att det finns

tydliga mål för miljöpolitiken. Utskottet återkommer till dessa frågor i

samband med behandlingen av den miljöpolitiska proposition som regeringen

aviserat till våren 1998. Vidare bör nämnas att utskottet i betänkande

1997/98:JoU26 behandlar ett stort antal fristående motioner om olika

miljöpolitiska frågor, där också mål och medel inom detta politikområde tas

upp.

Utskottet instämmer i vad regeringen anför under delrubriken Miljömål och

miljöstyrning. Som framgår av detta avsnitt är det viktigt att utveckla en

politik för mål- och resultatstyrning. I korthet innebär detta att riksdag och

regering styr med hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som

skall göras för att nå dit. Följaktligen ges myndigheter och andra aktörer stor

frihet att välja väg för att nå målen. Styrningen förutsätter att berörda

aktörer redovisar resultaten av sin verksamhet och att målen kan följas upp.

Utskottet erinrar om att olika organ inom riksdagen ansett det angeläget att

dessa principer även genomsyrar riksdagens och utskottens arbete.

Som regeringen framhåller (s. 159) är det en grundförutsättning för en

hållbar utveckling att miljöarbetet får genomslag i alla samhällssektorer.

Utskottet har nyligen behandlat skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet, där

bl.a. regeringens överväganden om åtgärdsprogram för ekologiskt hållbar

utveckling inom departementens ansvarsområden redovisas (bet. JoU11).

1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde

Propositionen

Mål och principer

Bestämmelserna i den centrala miljölagstiftningens olika lagar har smälts

samman i en miljöbalk.

Målet med miljöbalken skall vara att främja en hållbar utveckling så att

nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En

sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att

människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att

förvalta naturen väl.

För att uppnå målet skall miljöbalken tillämpas så att

- människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om

dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

- värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

- den biologiska mångfalden bevaras,

- mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk,

social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas,

- återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror

och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Det är en angelägenhet för var och en att verka för att miljöbalkens mål

förverkligas.

Miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya

instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer medför förbättrade förutsättningar

att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen

fastställda miljömål.

Som bärande principer för balken bör gälla att den

- bildar en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan,

- utformas som en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och

naturresurslagstiftning,

- utformas så att skyddet för miljön, hälsan och naturresurserna förstärks,

- innehåller allmänna hänsynsregler och viktiga miljörättsliga principer som är

tillämpliga på all miljöpåverkan,

- förstärker det demokratiskt förankrade inflytandet,

- skapar förutsättningar för en integrerad tillämpning,

- betonar hushållningsaspekten.

Miljöbalken bör innehålla vissa avgörande element för att lagstiftningen skall

fungera väl. Dessa element, som kan beskrivas som en miljöbalkskedja, utgörs av

rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall följas av var

och en, regler för hushållning med mark- och vattenresurser riktade till

statliga och kommunala myndigheter, bestämmelser om utfärdande av

miljökvalitetsnormer och krav på miljökonsekvensbeskrivningar, bestämmelser om

tillståndsprövning samt ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem.

Förslaget innebär en utveckling och förändring på ett stort antal punkter av

det tidigare förslaget till miljöbalk.

Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning

Miljöbalken bör tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan

verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av miljöbalkens

tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör kunna föreskrivas att regler

i balken inte skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller

produkter som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I

den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och det

inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas genom

tillämpning av allmänna rättsgrundsatser.

Vidare föreslås ett allmänt hållet bemyndigande för regeringen att meddela

föreskrifter för totalförsvaret i Sverige som avviker från miljöbalkens

bestämmelser.

EG-reglerna och miljöbalken

En upplysning om EG-rättens existens skall finnas i balken. EG:s rättsakter

intar en framträdande plats inom miljörätten. Regeringen anser därför att det

finns skäl att lämna en översikt över rättsakternas innehåll och över vilka

krav EG-rätten ställer när det gäller det nationella genomförandet.

Redovisningen finns i propositionen, del 1 s. 194 f.

Motionerna

Enligt motion Jo32 (m) yrkande 5 är det olämpligt att ange kretslopp som ett

uttryckligt mål i portalparagrafen 1 kap. 1 §. Kretsloppsprincipen framstår

snarare som ett viktigt miljöpolitiskt medel som i flertalet fall leder till

att andra viktiga miljömål uppfylls. Motionärerna påpekar att återvinning och

återanvändning i vissa fall kan förbruka mer resurser än vad som sparas, t.ex.

i form av långa transporter i samband med insamling. I motionen föreslås

ändringar i 1 kap. 1 § 4 och 5 i enlighet med det anförda. Enligt yrkande 1 i

motionen bör riksdagen klargöra att speciallagar gäller före miljöbalken i de

fall det finns bestämmelser som kolliderar. Man påpekar att det ännu inte finns

något förslag från regeringen om följdlagstiftningens utformning, vilket

hindrar en fullständig överblick och ger intryck av att förslagen är

framkastade utan fullständig kontroll över slutresultatet.

I motion Jo756 (m) yrkande 1 framförs allmänna synpunkter på hur

miljölagstiftningen bör utformas. Bl.a. förordas höga nationella miljökrav för

att Sverige skall kunna vara pådrivande internationellt. Ökade

sanktionsmöjligheter krävs. Staten bör avstå från att detaljreglera.

Miljökraven bör vara generella. Det är viktigt att den s.k. PPP-principen

tillämpas.

I kd-motionen Jo33 framförs kritik mot förslaget för bristande precisering

när det gäller förhållandet till annan lagstiftning. Det är klart

otillfredsställande att företagare och enskilda inte med säkerhet kan veta

vilken lagstiftning som skall gälla. Detta handlar om rättssäkerhet och

egendomsrätt. Regeringen måste återkomma med ett mer preciserat förslag i denna

del (yrkande 2).

I motion Jo34 (c) kritiseras regeringen för försening och passivitet i

arbetet på en ny miljöbalk. Motionärerna erinrar om att den dåvarande

fyrpartiregeringen år 1994 lade fram ett förslag om miljöbalk, som sedermera

återkallades av den socialdemokratiska regeringen. Härigenom har mycken

värdefull tid gått förlorad. Trots tre års extra betänketid lägger regeringen

fram ett långt ifrån fulländat förslag till miljöbalk. Med tanke på

lagstiftningens omfattning läggs propositionen fram oförsvarligt sent, vilket

kraftigt begränsar riksdagens möjligheter att behandla förslaget på ett

tillfredsställande sätt. Enligt motionen är det vidare synnerligen

otillfredsställande att den nu aktuella propositionen presenteras utan koppling

till några miljömål. Regeringens försening med miljöbalken innebär att den är

föråldrad redan när den presenteras. En ny parlamentarisk utredning bör

skyndsamt se över den svenska miljölagstiftningen (yrkande 1). Enligt yrkande 8

i motionen bör regeringen snarast återkomma till riksdagen med en heltäckande

redovisning av de delar av EG-rätten som berör miljöområdet. Redovisningen bör

kompletteras med förslag till förändringar av den svenska miljölagstiftningen,

med syfte att den fullt ut skall överensstämma med EG:s regelverk på området. I

motiveringen till yrkandet anförs bl.a. att Sverige i flera avseenden bryter

mot eller uppvisar bristande implementering av direktiven på miljöområdet. Som

exempel nämns direktiven om fågelskydd och fauna- och floraskydd. Inte heller

direktiven om grundvattenskydd eller miljökvalitetsnormer uppfylls.

Enligt motion Jo716 (mp) bör den svenska lagstiftningen ändras så att svensk

miljölag och svensk arbetsrätt gäller även för svenska företag som är verksamma

i andra länder.

Utskottets överväganden

Miljöbalkens mål och principer

I 1 kap. 1 § förslaget till miljöbalk anges miljöbalkens mål. Det berör såväl

människan som natur- och kulturmiljön och är inriktat på att begränsa nuvarande

hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt goda förhållanden. Syftet är

att både nu levande och kommande generationer skall tillförsäkras en hälsosam

och god miljö att leva i. Naturen utgör inte bara livsmiljö för människan utan

har dessutom ett eget skyddsvärde. Den biologiska mångfalden skall bevaras.

Detta utgör viktiga led i arbetet på en hållbar utveckling. Att skapa

förutsättningar för en sådan utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen

måste hejdas utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med

naturens resurser måste säkerställas. Regeringen och riksdagen har i olika

sammanhang redovisat vilka krav som bör ställas på samhällsutvecklingen för att

åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling (se bl.a. skr. 1997/98:13 Ekologisk

hållbarhet, bet. JoU11).

Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag att miljöbalkens

portalparagraf skall innehålla bestämmelser om skydd för människors hälsa och

miljön och värdefulla natur- och kulturmiljöer, om bevarande av den biologiska

mångfalden och om en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk

miljö i övrigt (punkterna 1-4 i 1 kap. 1 §).

Målformuleringen i den femte punkten i paragrafen innebär att återanvändning

och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall

främjas så att ett kretslopp uppnås. Begreppet hushållning innebär bl.a. ett

optimalt utnyttjande med så resurssnåla och energisnåla processer som möjligt.

Kretsloppsprincipen syftar till att skapa ett mer resurshushållande samhälle.

Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till

naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och

hushållningen med våra resurser förbättras. Utskottet kan således inte

instämma i de farhågor som uttrycks i motion Jo32 (m) att kretsloppsmålet i sig

kan leda till en ineffektiv resursförbrukning eller resursanvändning.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag även i denna del och avstyrker motion

Jo32 yrkande 5.

I anslutning till de motioner som innehåller allmänna och kritiska synpunkter

på tidsplaneringen och efterlyser samordnade och heltäckande förslag från

regeringen vill utskottet först framhålla att propositionen om

följdlagstiftning till miljöbalken kommer att behandlas delvis samtidigt med

detta ärende (prop. 1997/98:90, bet. JoU25). Utskottets betänkande om

miljöbalken (JoU20) och om följdlagstiftningen (JoU25) kommer att behandlas i

en gemensam debatt i riksdagen den 3 juni 1998. Utskottet delar motionärernas

synpunkter så till vida att ett ärende som miljöbalken förutsätter en noggrann

och relativt tidsödande beredning i riksdagen. Därvid ankommer det dock i

första hand på riksdagen och det ansvariga utskottet att självständigt pröva om

det tillgängliga tidsutrymmet är tillräckligt och, om så inte är fallet,

överväga att skjuta upp behandlingen till ett senare riksmöte och/eller

senarelägga ikraftträdandet. Utskottet har för sin del, med hänsyn till de

planeringsförutsättningar som föreligger i ärendet, inte funnit anledning att

fatta några beslut med denna inriktning. När det gäller svårigheterna att till

den 1 januari 1999 genomföra ett nytt system med regionala miljödomstolar m.m.

hänvisar utskottet till sina överväganden i ett senare avsnitt.

Det förhållandet att regeringen ämnar presentera förslag om miljöpolitiska

mål i ett senare skede av riksmötet har enligt utskottets uppfattning ingen

avgörande betydelse för behandlingen av ett förslag om en ny miljöbalk.

Miljölagstiftningens syfte är nämligen att fungera som ett centralt instrument

i miljö- och resurspolitiken. Miljöbalken skall verka för att de miljö- och

resurspolitiska målen säkerställs, oavsett hur dessa mål formuleras och

utformas. Enligt utskottets mening innebär det ingen olägenhet för riksdagen

att behandla miljölagstiftningen som ett fristående ärende i förhållande till

de framtida besluten om mål och medel i miljöpolitiken.

Utskottet kan inte se några fördelar med att regeringen nu skulle tillsätta

en ny parlamentarisk utredning om miljölagstiftningen i enlighet med motion

Jo34 (c). Det förefaller oklart vad en sådan utredning skulle innefatta i ett

läge där riksdagen står i begrepp att upphäva stora delar av den nuvarande

miljölagstiftningen och anta ett nytt, samlat förslag till miljöbalk. Däremot

kan utskottet instämma i att det finns ett behov av att utvärdera tillämpningen

av miljöbalken när den trätt i kraft och att överväga vilka reformbehov som kan

finnas framöver. Detta har beaktats av regeringen i avsnittet om uppföljning

(prop. del 1 s. 654), som utskottet behandlar i det följande. Utskottet

avstyrker motion Jo34 yrkande 1.

Motion Jo756 (m) yrkande 1 innehåller synpunkter rörande den svenska

miljölagstiftningen som i stor utsträckning tillgodoses genom förslaget till

miljöbalk. Motionen påkallar ingen vidare åtgärd.

I anslutning till motion Jo716 (mp) måste påpekas att miljöbalken i

geografiskt hänseende i huvudsak är begränsad till svenskt territorium enligt

grundläggande rättsliga principer. Motionen innebär i själva verket att

myndigheter och domstolar i andra länder i vissa fall skulle tillämpa svensk

lagstiftning inom sina respektive territorier, medan i andra fall deras

nationella bestämmelser skulle vara gällande. Motionen skall avslås eftersom

riksdagen inte har behörighet att fatta beslut om vilken rättsordning som skall

tillämpas i andra länder.

Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning

I 1 kap. 3 § förslaget till miljöbalk anges att även bestämmelser i annan lag

utöver miljöbalken tillämpas när det gäller verksamhet som kan orsaka skada

eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas

enligt balken. Visst undantag gäller för arbetsmiljölagen enligt paragrafens

andra stycke.

Förslaget innebär att miljöbalken tillämpas parallellt med annan lag som

reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av

miljöbalkens tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör enligt

regeringen kunna föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för sådan

verksamhet, etc., som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den

lagen. I den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel

och det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas

genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser.

Utskottet instämmer i motionärernas synpunkter (m, kd) så till vida att det

kan uppstå osäkerhet om miljöbalkens räckvidd och effekter i de fall det inte

görs uttryckliga undantag i annan lag som avses gälla vid sidan av balken. I

förarbetena (prop. del 2 s. 10) anges som exempel på sådana lagar luft-

fartslagen (1957:297), väglagen (1971:948), skogsvårdslagen (1979:429), lagen

(1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10) och

minerallagen (1991:45). Av propositionen framgår vidare att regeringen i

samband med följdlagstiftningen avser att återkomma till dessa frågor. Det bör

framhållas att lagkonflikter inte är något nytt eller speciellt för

miljöbalken. Som regeringen framhåller finns det redan i dag många exempel på

konflikter som ytterst måste lösas i rättstillämpningen. En proposition med

förslag till följdlagstiftning till miljöbalken har sedermera framlagts (prop.

1997/98:90).

Under utskottets beredning har särskild uppmärksamhet ägnats åt förhållandet

mellan skogsvårdslagen och miljöbalken. Utskottet har därvid konstaterat att

särskilt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken kan ses som ett

fristående och delvis nytt instrument för att reglera t.ex. olika former av

markanvändning. Vid tillämpningen av dessa bestämmelser föreligger ingen rätt

till ersättning för markägare m.fl. Detta gäller även i de fall när

skyddsintresset omfattar t.ex. naturvård och biologisk mångfald och således

faller utanför det egentliga miljöskyddet. Det är svårt att få någon

fullständig överblick över hur hänsynsreglerna kan komma att tillämpas i

jämförelse med de övriga bestämmelserna i miljöbalken om reglering av

markanvändningen utifrån olika skyddsintressen. Utskottet återkommer till dessa

frågor i följande huvudavsnitt om de allmänna hänsynsreglerna och om

ersättningsreglerna.

I övrigt vill utskottet framhålla att de problem som motionärerna tar upp

torde komma att diskuteras närmare i samband med utskottsbehandlingen av

förslaget till följdlagstiftning. I proposition 1997/98:90 har regeringen

bl.a. föreslagit att skogsvårdslagen och miljöbalken skall gälla parallellt.

Skogsvårdslagen skall dock inte tillämpas i den mån den strider mot

miljöbalkens bestämmelser om hänsyn inom biotopskyddsområde och föreskrifter

meddelade enligt miljöbalken om områdesskydd och skydd för djur- och växtarter.

Vid tillståndsprövning och i frågor om ersättning skall ett antal bestämmelser

i miljöbalken tillämpas. Enligt propositionen skall miljöbalkens målparagraf,

allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormerna tillämpas på skogsmark och

skogsbruk (prop. s. 241 f.). Som ovan anförts behandlar utskottet denna

proposition i betänkande 1997/98:JoU25.

Det bör dock redan nu tilläggas att regeringen inte föreslår någon ändring av

de grundläggande reglerna i skogsvårdslagens intrångs- och ersättningsregler,

bortsett från förslaget om att ersättning ej skall betalas för intrång upp till

den s.k. kvalifikationsgränsen. Det innebär att föreskrifter som meddelas med

stöd av skogsvårdslagen inte får innebära att pågående markanvändning avsevärt

försvåras och att detta gäller utan hinder av att regeringen gör en koppling

till de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken.

I övrigt gör jordbruksutskottet samma bedömning som bostadsutskottet i dess

yttrande angående förhållandet mellan miljöbalken och annan lagstiftning.

Enligt bostadsutskottet skulle en regel att speciallagar alltid skall gälla

före miljöbalken åtminstone delvis stämma mindre väl överens med balkens mål

och syfte.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande 1 och Jo33

(kd) yrkande 2.

EG-reglerna och miljöbalken

Regeringen föreslår att en hänvisning till EG-rätten tas in i 1 kap. 6 §

miljöbalken. Under rubriken EG:s miljöregler redovisar regeringen översiktligt

hur unionens regelsystem har utvecklats, rättsakternas form och innehåll och

tillämpliga bestämmelser i fråga om genomförandet i nationell rätt (prop. del 1

s. 194 f.). Också i avsnitten om skyddsområden, miljökvalitetsnormer,

miljökonsekvensbeskrivningar och miljöfarlig verksamhet m.m. finns

redovisningar av vissa miljörättsliga rättsakter. Det gäller både den allmänna

motiveringen och författningskommentaren.

Som framgår av propositionen har Sverige en skyldighet att genomföra EG-

direktiven i den nationella lagstiftningen. Detta följer av artikel 189 i

Romfördraget men också av artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för

medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och

rättsakterna fullgörs. Utskottet vill för sin del framhålla att varje uttalande

av riksdagen om att Sverige skall fullgöra sina skyldigheter som medlemsnation

i EU har lägre statsrättslig dignitet än grundfördraget och de aktuella

direktiven liksom lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till

Europeiska unionen.

Vidare bör framhållas att den svenska lagstiftningen av flera skäl inte

behöver omfatta mer än de grundläggande bestämmelserna i direktiven. Den allra

största delen av reglerna i direktiven kommer även i fortsättningen att

genomföras genom förordningar som beslutas av regeringen eller genom

myndighetsföreskrifter. Från fördrags- och statsrättslig synpunkt är det därför

tillräckligt att miljöbalken, i de fall lagstiftning inte är nödvändig,

innehåller de bemyndiganden som behövs för regeringen och berörda myndigheter

att utfärda förordningar och föreskrifter. Utskottet vill i övrigt fästa

uppmärksamheten på att regeringen i den allmänna motiveringen och författnings-

kommentaren till flera av de föreslagna nya bestämmelserna i miljöbalken

särskilt åberopar gällande EG-direktiv som skäl för att införa de aktuella

paragraferna i balken. Det gäller t.ex. kvalitetskraven för luft och vatten

(prop. del 2 s. 45), miljökonsekvensbeskrivningar (prop. del 2 s. 56 f.,) samt

skydd för vissa områden enligt art- och habitatdirektiven (prop. del 2 s. 72

och 100 f.).

Den konkreta frågan huruvida Sverige verkligen genomfört det miljörättsliga

regelverket till alla delar har varit aktuell i utskottet i olika sammanhang.

Företrädare för Miljödepartementet har informerat utskottet om den diskussion

som pågår mellan kommissionen och departementet i anslutning till vissa

frågeställningar rörande genomförandet av ett antal direktiv om miljöskydd och

naturvård m.m. Denna process är ännu ej avslutad. Det ankommer i första hand på

kommissionen att bedöma hur direktiven genomförts och att vid behov vidta

åtgärder med stöd av artikel 169 i Romfördraget. Utskottet anser inte att det

finns anledning att gå närmare in på dessa frågor i anslutning till

miljöbalken.

Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo34 (c) yrkande 8.

2 kap. Allmänna hänsynsregler och principer

Propositionen

Miljöbalken skall innehålla ett kapitel med rättsligt bindande principer och

allmänna hänsynsregler.

Den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar

betydelse med hänsyn till miljöbalkens mål skall

- skaffa sig den kunskap som behövs,

- vidta de försiktighetsmått som behövs så snart det finns en risk för skada

eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och därvid

- tillämpa bästa möjliga teknik i fråga om yrkesmässig verksamhet,

- välja en lämplig plats,

- hushålla med råvaror och energi,

- utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning,

- inte använda eller sälja kemiska produkter och biotekniska organismer som kan

ersättas med mindre farliga sådana, samt

- ansvara för att skada som har uppkommit för miljön avhjälps.

Försiktighetsprincipen skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder som

omfattas av balkens tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande

åtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att

en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller

miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer skall inte

befria den som utövar verksamheten eller vidtar en åtgärd från denna

skyldighet.

Vid tillståndsprövning, prövning av villkor som inte avser ersättning samt

vid tillsyn skall den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet vara

skyldig att visa att de allmänna hänsynsreglerna tillämpas.

Vid tillämpningen av hänsynsreglerna skall en skälighetsavvägning göras. Vid

denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra

försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen får

inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.

En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av

väsentlig betydelse trots att de försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får

bedrivas eller vidtas endast om det finns särskilda skäl. Om verksamheten eller

åtgärden medför risk för att ett stort antal människor får sina

levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av

miljön, får den inte bedrivas eller vidtas. Regeringen kan meddela dispens från

denna stoppregel i särskilda fall och tillåta verksamheten. Detta gäller dock

inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna

hälsotillståndet.

Motionerna

Allmänt om hänsynsreglerna och deras tillämpning

I motion Jo32 (m) yrkande 2 hemställs att riksdagen beslutar att komplettera

miljöbalkens bärande principer med följande bestämmelse: ?Som bärande princip

för miljöbalken bör gälla att den skall betona betydelsen av marknadsmekanismer

och värnad äganderätt samt utformas så att den främjar förutsättningarna för

företagande och teknisk utveckling.? I motionen anförs att nutidshistorien med

all önskvärd tydlighet har visat att marknadsekonomiska principer och ett

konkurrenskraftigt och fungerande näringsliv är av avgörande betydelse för en

positiv utveckling på miljöområdet. En stor del av initiativet på miljöområdet

ligger enligt motionärerna i dag hos enskilda människor och framsynta

företagare som agerar på den fria, konkurrensutsatta marknaden. Inom

näringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo, som kan öka både

marknadsandelarna och vinsterna, och det ligger en enorm kraft i denna

utveckling, en kraft som inte kan ersättas av lagar och förordningar.

Vidare yrkas i samma motion att riksdagen beslutar att bevisbördan vad gäller

iakttagande av de allmänna hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning av

villkor samt vid tillsyn skall ligga på myndigheterna (yrkande 7). I motionen

anförs att en verksamhetsutövare mot bakgrund av de oprecisa reglerna har svårt

att överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det enskilda fallet. Skyldigheten

att visa att reglerna uppfylls ökar snarare än minskar osäkerheten ur

verksamhetsutövarens synvinkel. Bevisbördan bör i stället placeras på

tillsynsmyndigheten samt de tillståndsgivande och tillåtlighetsprövande

myndigheterna. Denna placering av bevisbördan framstår enligt motionen som

särskilt viktig när det gäller försiktighetsprincipen, eftersom icke-existensen

av fara inte går att visa.

I motionen anförs vidare att det i diskussionen kring miljöbalksförslaget

från flera håll har uppmärksammats att förslaget saknar en avvägningsregel

mellan allmänt och enskilt intresse. Det har enligt motionen bl.a. påpekats att

Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen ställer krav på att

avvägningen mellan intressena skall vara rimlig och proportionerlig. Detta

gäller t.ex. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom

med hänsyn till allmänna intressen. Den skälighetsregel som finns vad gäller

nyttan av en åtgärd och kostnaderna för densamma är viktig, men ger inte samma

vägledning och behöver därför kompletteras med en avvägningsregel som skall

gälla all rättstillämpning utifrån miljöbalken. I motionen yrkas därför att

riksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i miljöbalken i enlighet med

det anförda (yrkande 8).

I motion Jo33 (kd) anförs att de allra flesta remissinstanserna är positiva

till förslaget att införa ett kapitel med allmänna hänsynsregler och att det är

ett förslag som även Kristdemokraterna ställer sig bakom som princip.

Motionärerna anser dock att reglerna är för allmänt och otydligt hållna, vilket

kan medföra tillämpningssvårigheter och yrkar att regeringen bör återkomma med

förtydliganden. Därför hemställs i yrkande 3 att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av att skapa

större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd.

Vidare anförs i motionen att en uppenbar brist också är att det saknas regler

till värn för den biologiska mångfalden. Därför yrkas att riksdagen beslutar om

sådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den

biologiska mångfalden uttrycks (yrkande 4).

Enligt motion Jo752 (mp) yrkande 4 måste det till ekonomiska incitament för

försiktighetsprincipen. Detta kan man enligt motionärerna verka för genom att

införa ett generellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkaren

eller exploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer,

oavsett om detta kan förutsägas. Ett exempel på detta enligt motionen är att

kärnkraften vore död om den tvingades att betala för sina egna risker, eftersom

försäkringspremierna då blir höga.

Lokaliseringsregeln

I motion Jo32 (m) anförs att det råder oklarhet om tillämpningen av den s.k.

lokaliseringsprincipen på de areella näringarna, bl.a. därför att förslaget

till följdlagstiftning inte har presenterats. Enligt motionärerna råder det

dock ingen tvekan om att lokaliseringsprincipen inte lämpar sig att tillämpas

på pågående markanvändning inom jord- och skogsbruk eftersom denna mark-

användning är platsbunden och lokal. Riksdagen bör därför besluta att pågående

markanvändning inom jord- och skogsbruket inte berörs av lokaliseringsprincipen

och att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna (yrkande 9).

Vidare anförs i motionen att det är direkt olämpligt att lokaliseringsprincipen

uttrycks på två olika sätt i två olika kapitel i balken. Detta kommer enligt

motionärerna att leda till allvarliga tolkningsproblem. Riksdagen bör särskilt

besluta att lokaliseringsprincipen skall komma till direkt uttryck på endast

ett ställe i lagtexten, alltså bör lokaliseringsprincipen samordnas med de

grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. till en paragraf (yrkande

12).

I motion Jo35 (fp) hemställs i yrkande 1 att riksdagen beslutar om följande

tillägg i 2 kap. 4 § i lagförslaget: ?Vidare skall för all verksamhet en sådan

plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.?

I motionen anförs att det med detta tillägg blir en samstämmighet med

lokaliseringsprincipen som bättre anger grunden för de detaljerade kraven på

miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. 3 §.

Produktvalsprincipen

I motion Jo33 (kd) anförs att produktvalsprincipen bör gälla inte bara olika

produkter, utan även metoder. Därför bör lagen ändras så att det tydligt

framgår att alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i den

jämförande bedömningen (yrkande 5).

I motion Jo34 (c) yrkande 9 hemställs att riksdagen beslutar om sådan ändring

i 2 kap. 6 § miljöbalken att produktvalsprincipen omfattar all hantering. I

motionen anförs att produktvalsprincipen enligt Centerpartiet bör omfatta all

hantering, vilket även är fallet i dag. Hanteringen innefattar tillverkning,

bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning,

omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed

jämförliga förfaranden. En breddning av produktvalsprincipen till att även

gälla hantering och metoder för framställning motiverar att principen benämns

utbytesregeln eller substitutionsregeln.

I motion Jo747 (mp) betonas vikten av att införa substitutionsprincipen i

nuvarande lydelse i miljöbalken, i EU:s berörda rättsakter och i andra

internationella sammanhang och yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen detta till känna (yrkande 4).

I motion Bo527 (v) anförs att när det gäller byggmaterial bör

substitutionsprincipen i 5 § lagen om kemiska produkter användas på ett

kraftfullt sätt. Centrala myndigheter har varit obenägna att använda lagen, men

även kommuner är skyldiga att se till att lagen följs. Här bör

tillämpningskraven skärpas och Boverket få i uppdrag att se till att lagen

tillämpas vid byggnation och i de samråd som entreprenörer och byggherrar har

med kommunerna inför byggstart. I motionen yrkas att detta ges regeringen till

känna (yrkande 6).

Utskottets överväganden

Allmänt om hänsynsreglerna och deras tillämpning

I propositionen konstaterar regeringen att miljöarbetet hittills utgått från

att myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla men att

miljöarbetet i framtiden enligt regeringens mening bör kännetecknas av att

företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre grad

ställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de obligatoriska

kraven (del 1 s. 160 f.). Vidare anges att det då är ointressant om miljökraven

och kraven på resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller från

den nationella lagstiftningen. En avsikt med miljöbalksreformen är alltså att

den skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivande

nätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen mot

visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle. Ambitionen med

lagstiftningsreformen är att ge den legala ramen inom vilken det framtida

miljöarbetet skall bedrivas. En av grundtankarna bakom reformen är att

miljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som skapar

förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete.

Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från vilken

verksamhetsutövare - företag, statliga och kommunala förvaltningar, föreningar,

enskilda hushåll m.fl. - formulerar sina egna miljöpolitiska strategier.

Decentraliseringstanken syftar i första hand på att inspirera de enskilda

aktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänka och handla så att de föregriper

lagstiftningens obligatoriska krav. Utskottet instämmer i dessa tankegångar som

också är i linje med vad som framförs i motion Jo32 (m) om betydelsen av

samverkan mellan lagstiftningen och marknadsekonomin.

Utskottet finner dock inte något skäl varför miljöbalkens bärande principer

skall kompletteras med den i motionen föreslagna mycket allmänt hållna

bestämmelsen. Den bestämmelse som föreslås i motionen tycks syfta till att

andra intressen än de som anges i 1 kap. 1 § skall få större tyngd i

tillämpningen av miljöbalken. En sådan regel kan enligt utskottets mening rubba

de grundläggande principerna för miljöbalkens målsättningar och skapa oklarhet

i fråga om innebörden och räckvidden av balkens övriga målformuleringar och de

allmänna hänsynsreglerna. Liknande oklarheter skulle kunna uppstå i

tillämpningen av alla de bestämmelser där balken förutsätter eller medger en

avvägning mellan företagarintressen och ekonomiska intressen å ena sidan och

miljöintressen å andra sidan. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo32

(m) yrkande 2.

När det gäller frågan var bevisbördan för att hänsynsreglerna iakttas skall

placeras föreslås i 2 kap. 1 § första stycket miljöbalken att den som bedriver

en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall vara skyldig att visa att de

allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas. Detta gäller när frågor prövas om

tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och vid prövning av villkor

som inte avser ersättning samt vid tillsyn. I propositionen anförs att en

naturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att bevisbördan kastas

om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en

åtgärd som kan antas medföra olägenhet. Försiktighetsprincipen, som uttrycks i

2 kap. 3 § andra stycket miljöbalken innebär att skyldigheten att förebygga

eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön, dvs.

vidta försiktighetsmått, inträder så snart det finns skäl att anta att en

verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet.

Försiktighetsprincipen och skyldigheten att begränsa olägenheter regleras

därför i ett sammanhang i miljöbalken.

Utskottet delar regeringens uppfattning att bevisbördan för att

hänsynsreglerna iakttas bör ligga på den som bedriver eller avser att bedriva

en verksamhet eller vidta en åtgärd. Detta är som angetts en naturlig följd av

försiktighetsprincipen men även av det tidigare anförda om att miljöbalken

skall innehålla ett antal centrala instrument som skall skapa förutsättningar

för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera

verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens

obligatoriska krav. När det gäller att bedöma hur långt beviskravet sträcker

sig blir avvägningsregeln i 2 kap. 7 § tillämplig. Som anges i propositionen

kan dock bevisbördans placering som sådan aldrig bli föremål för någon

skälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet sträcker sig. Utskottet, som

också erinrar om att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans placering vid

prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och således inte avses

utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt avser

skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt miljöbalken, avstyrker

med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 7.

I motion Jo32 har även yrkats att riksdagen skall besluta att införa en

avvägningsregel mellan allmänt och enskilt intresse i miljöbalken. Denna fråga

har i propositionen behandlats i samband med en bestämmelse i kapitlet om

områdesskydd (7 kap. 25 §) som uttrycker den princip för bedömning av

motstående intressen som har tillämpats på detta område i rättspraxis framför

allt på förvaltningsrättens område, den s.k. proportionalitetsprincipen. Till

att börja med redogörs för bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket

regeringsformen som innebär att varje medborgares egendom är tryggad genom att

ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark

eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen skall

tillgodoses. Denna princip gäller således vid tillämpningen av alla

bestämmelser i miljöbalken som kan medföra inskränkningar i rätten att använda

mark eller byggnad. Enligt propositionen har av pedagogiska skäl övervägts att

föra in en allmän erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall i

något av de inledande kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av en

sådan erinran är begränsat.

Av propositionen framgår också att i miljöbalken inte har tagits in någon

bestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 § första stycket

naturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid prövning av frågor som rör

naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen.

Sådana avvägningar avses i huvudsak ske med stöd av de allmänna hänsynsreglerna

i 2 kap. Regeringen har alltså ansett att det föreligger skäl att i 7 kap. om

områdesskydd föra in bestämmelser utformade så att de principer för bedömningen

av motstående intressen som har betonats i rättstillämpningen skall ha sin

motsvarighet i balken vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler.

Reglerna avses ge ledning för myndigheternas avvägning mellan det allmänna

intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och det enskilda intresset att

använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Utgångspunkten

för bestämmelsen är enligt propositionen att ingrepp som motiveras av hänsyn

till naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen

(jfr. prop. 1993/94: 117 s. 15 f.). Vidare anmärks att när det gäller

inskränkningar i rätten att använda egendom har Europadomstolen vid

tillämpningen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter anlagt ett för den

enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande

begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset

(se Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 255 f. med hänvisningar).

I vissa fall ger detta rätt till ersättning för den enskilde, vilket behandlas

längre fram i detta betänkande.

Utskottet delar regeringens bedömning att det inte finns något behov av någon

ytterligare avvägningsregel utöver angivna bestämmelser och då framför allt de

särskilda avvägningsreglerna för prövning av frågor om skydd av områden enligt

7 kap. Motion Jo32 (m) yrkande 8 avstyrks därmed.

I motion Jo33 (kd) har i allmänna ordalag gjorts gällande att det är

nödvändigt att skapa större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga

status och räckvidd. Till viss del har denna fråga berörts i samband med

behandlingen av 1 kap. och balkens räckvidd. Som framgår av propositionen har

en utgångspunkt varit att de allmänt utformade aktsamhetsreglerna i de gällande

miljölagarna skall läggas till grund för ett antal till varandra anpassade

övergripande regler i miljöbalken. Införandet av allmänna hänsynsregler i

miljöbalken innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antal

sinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför enligt regeringen med

nödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna. Utskottet, som delar

denna bedömning, anser i likhet med regeringen att samma hänsynsregler bör råda

oavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hantering

av kemiska produkter, men att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika

beroende på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten.

Utskottet konstaterar också när det gäller hänsynsreglernas räckvidd att dessa

inte gäller sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda

fallet. I kd-motionen har även yrkats att riksdagen beslutar om sådan ändring i

de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den biologiska mångfalden

uttrycks. Enligt utskottets mening är motionen i detta avseende tillgodosedd.

Miljöbalkens regler skall nämligen, för att balkens mål skall uppnås, enligt 1

kap. 1 § andra stycket tillämpas bl.a. så att den biologiska mångfalden bevaras

(p. 3). Därmed avses såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. De

i andra stycket uppräknade punkterna är exempel på sådant som är av särskild

betydelse för balkens mål och i viss mån integrerade. Vad som anges i andra

till femte punkterna kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors hälsa

och miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. Exempelvis bevarandet av

biologisk mångfald och resurshushållning är utan tvivel av betydelse för

skyddet av miljön och en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa

och miljön, som görs bl.a. i de allmänna hänsynsreglerna, innebär således att

balkens mål i 1 kap. 1 § skall beaktas i de delar som är relevanta. I begreppet

skada för miljön inbegrips alltså även sådant som att den biologiska mångfalden

utarmas. Utskottet konstaterar därför att de allmänna hänsynsreglerna omfattar

även skyddet av den biologiska mångfalden. Med det anförda avstyrker utskottet

motion Jo33 (kd) yrkandena 3 och 4.

När det gäller yrkandet i motion Jo752 (mp) att det måste till ekonomiska

incitament för försiktighetsprincipen och att det därför bör införas ett

generellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkaren eller

exploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer vill

utskottet erinra om skadeståndsreglerna i 32 kap. miljöbalken. Dessa regler

motsvarar miljöskadelagens bestämmelser. Som framgår av redogörelsen i

yttrandet från lagutskottet som bifogas detta betänkande innebär dessa regler

ett strikt ansvar för den som på en fastighet bedriver en verksamhet som

orsakar skador i omgivningen att ersätta dessa skador. Reglerna omfattar dock

inte skador i anledning av joniserande strålning som regleras i

atomansvarighetslagen och där ersättningsskyldigheten är begränsad till vissa

belopp i enlighet med internationella konventioner. Med det anförda får motion

Jo752 (mp) yrkande 4 till stor del anses vara tillgodosedd och avstyrks av

utskottet.

Lokaliseringsregeln

I motion Jo32 (m) har yrkats att lokaliseringsprincipen inte skall gälla för

pågående markanvändning inom jord- och skogsbruket eftersom denna

markanvändning är platsbunden och lokal. Enligt propositionens förslag skall

alla verksamheter och åtgärder som annat än helt tillfälligt tar i anspråk

mark- och vattenområden lokaliseras till de platser som är lämpliga med hänsyn

till miljöbalkens mål och balkens regler om hushållning med mark- och

vattenområden. Vidare skall för all verksamhet och alla åtgärder väljas en

sådan plats att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för

människors hälsa och miljön. Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl

att göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet i

praktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en viss

naturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller en

forssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvis

av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas.

Utskottet delar denna bedömning och konstaterar att eftersom alternativa

lokaliseringar inom jord- och skogsbruket i många fall saknas kommer

lokaliseringsbestämmelsen i sådana fall att få en begränsad tillämplighet. Med

det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 9.

När det gäller yrkandet i samma motion att lokaliseringsprincipen endast bör

komma till uttryck på ett ställe i lagtexten gäller, som framgått, att en sådan

plats skall väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål och

hushållningsbestämmelser. Då skall alltså hushållningsbestämmelserna i 3 kap.

tillämpas på samma sätt som de tillämpats hittills när de funnits i 2 kap.

naturresurslagen och den särskilda lokaliseringsbestämmelsen funnits i en

särskild lag, t.ex. 4 § miljöskyddslagen. Hushållningsbestämmelserna i 3 kap.

är avvägningsregler som i likhet med hittills skall tillämpas endast av

myndigheter (se 1 kap. 2 §), framför allt vid tillståndsprövning. Den allmänna

lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § är mer preciserad och skall tillämpas även av

den enskilda verksamhetsutövaren vid val av lokalisering. Utskottet anser

därför, i likhet med vad bostadsutskottet anfört i sitt yttrande som bifogas

detta betänkande, att det inte föreligger någon risk för de tolkningsproblem

som motionärerna befarar. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo32 (m)

yrkande 12.

Den plats skall alltså väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål

och balkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. För att balkens mål i 1

kap. 1 § skall uppnås skall, enligt den paragrafens andra stycke fjärde och

femte punkterna, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en

långsiktigt god hushållning tryggas och återanvändning och återvinning liksom

annan hushållning med material, råvaror och energi främjas. Vad som yrkas i

motion Jo35 (fp) om ett tillägg om hushållning innefattas alltså redan i

paragrafen. Utskottet avstyrker därför motion Jo35 yrkande 1.

Produktvalsprincipen

Produktvalsprincipen innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en

verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika sådana kemiska produkter och

biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa

eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan

antas vara mindre farliga. Detta gäller också varor som innehåller eller har

behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.

Produktvalsprincipen skall enligt förslaget tillämpas vid användning och

försäljning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som

innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer.

Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de ersätts

utan också genom att en teknik eller metod används som medför att användningen

kan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten som gällt enligt lagen om

kemiska produkter att behövliga försiktighetsmått skall vidtas har innefattat

sådana teknik- och metodval. Den generella skyldighet som gäller enligt

miljöbalken att använda den teknik eller metod som bäst tillgodoser

miljöbalkens mål gäller även med avseende på användningen av kemikalier och

framgår av balkens bestämmelse om krav på behövliga försiktighetsmått, 2 kap. 3

§. Med hänsyn till detta generella krav avseende metodval finns det enligt

propositionen inte skäl att särskilt för användningen av kemiska produkter och

biotekniska organismer föreskriva detsamma. Utskottet delar denna uppfattning

och avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 5.

I motion Jo34 (c) har yrkats att produktvalsprincipen skall tillämpas på all

hantering. I propositionen föreslås att principen skall tillämpas vid

användning och försäljning av kemiska produkter och biotekniska organismer samt

varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter.

Hanteringsbegreppet i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer

omfattar tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring,

transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande,

överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden.

I likhet med regeringen anser utskottet att den som har fått i uppdrag att

transportera en kemisk produkt knappast kan kräva att få transportera en annan,

mindre riskabel, produkt. Inte heller den som skall förpacka, förvara,

behandla, bearbeta eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organism

kan byta ut det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas eller

destrueras. I dessa fall skulle det enligt utskottets mening kunna få närmast

orimliga konsekvenser att tillämpa en straffsanktionerad bestämmelse om

produktval. I de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande sker

med hjälp av kemiska produkter eller biotekniska organismer är det dock fråga

om användning och då är produktvalsprincipen tillämplig. Till användare räknas

också t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en sammansatt

produkt eller vara. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det inte

finns skäl att utöka produktvalsprincipens tillämpning till all hantering

eftersom detta i praktiken inte skulle fylla någon funktion. Det finns inte

heller skäl att benämna principen utbytesregeln eller substitutionsregeln

eftersom produktvalsregeln bättre uttrycker det vidare tillämpningsområde som

principen inrymmer i balken. Regeln avser inte enbart byte av kemiska produkter

där sådana redan används, utan ambitionen skall vara att vid varje beslut som

styr användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika

kemiska produkter. Detta gäller alltså även vid beslut om utveckling och

tillverkning av en kemisk produkt eller en vara. Principen skall tillämpas inte

bara första gången ett val skall göras utan det är frågan om en fortlöpande

process. Allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas skall

ett produktval i enlighet med principen göras. Utskottet avstyrker därför

motion Jo34 (c) yrkande 9.

I motion Jo747 (mp) yrkande 4 betonas vikten av att substitutionsprincipen

införs i nuvarande lydelse i bl.a. miljöbalken. Motionen, som numera får anses

tillgodosedd, avstyrks.

Produktvalsprincipen är tillämplig på alla kemiska produkter, även de som

ingår i byggprodukter. Som framgår av propositionen (del 2 s. 24) får principen

dock inte tillämpas i strid mot Sveriges internationella åtaganden och kan

således inte leda till att en tillsynsmyndighet ingriper mot sådan försäljning

eller användning av produkter som sker i enlighet med t.ex. reglerna i lagen

(1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. som reglerar sådant

som omfattas av EG:s byggproduktdirektiv. Med det anförda avstyrker utskottet

motion Bo527 (v) yrkande 6.

Hänsynsreglerna och de areella näringarna

I ett föregående avsnitt om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning

har utskottet konstaterat att de allmänna hänsynsreglerna framstår som ett

fristående och delvis nytt instrument för att reglera t.ex. olika former av

markanvändning. I nu gällande lagstiftning finns möjlighet att meddela

föreskrifter om hänsyn till bl.a. naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen

i jordbruket och skogsbruket. Sådana föreskrifter får inte innebära att

pågående markanvändning avsevärt försvåras. Mer långtgående ingripanden av det

allmänna i form av inrättande av naturreservat eller vattenskyddsområde eller

förbud mot vissa arbetsföretag m.m. ger under vissa förutsättningar rätt till

ersättning för berörda markägare. Däremot gäller som en allmän princip att

förbud och restriktioner till skydd för människors hälsa och miljön inte ger

rätt till ersättning. Med stöd av framför allt miljöskyddslagen och lagen om

kemiska produkter kan en tillsynsmyndighet sålunda, utan att ersättningsfrågan

aktualiseras, meddela förelägganden om försiktighetsmått och förbud om det

behövs för att lagarna eller föreskrifter meddelade med stöd av lagarna skall

efterlevas. Bestämmelserna om miljöskyddsområde i miljöskyddslagen ger likaså

möjlighet att begränsa verksamhet inom området. Enligt lagen om skötsel av

jordbruksmark kan föreskrifter från miljöskyddssynpunkt meddelas i fråga om

begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för

gödselhanteringen samt växtodlingen.

De nya bestämmelserna i miljöbalken om skydd av områden i naturvårdens och

den biologiska mångfaldens intresse (7 kap.) bygger i huvudsak på samma

principer som hittills gällt i fråga om begränsningar av intrånget och rätten

till ersättning. Reglerna om täkter innebär dock att regeringen kan föreskriva

om tillståndsplikt för husbehovstäkt av grus och sand m.m. och att vägrat

tillstånd ej ger rätt till ersättning.

När det gäller skydd för människors hälsa och miljön kan det konstateras att

bestämmelserna i 5 kap. om miljökvalitetsnormer och i 10 kap. om miljö-

riskområden ger ytterligare möjligheter att besluta om begränsningar i mark-

användningen i förhållande till gällande rätt. Liksom i övriga fall då

skyddsintresset utgörs av människors hälsa och miljön ger bestämmelserna ingen

rätt till ersättning.

De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är utformade så att de i

huvudsak kan tillämpas på både jordbruk och skogsbruk som ett komplement till

bl.a. övriga ovan angivna bestämmelser i miljöbalken och till skogsvårdslagen.

Av särskilt intresse är 2 kap. 3 § med krav på försiktighetsmått och vid

yrkesmässig verksamhet även bästa möjliga teknik, samt 2 kap. 4 § om platsval

för verksamhet och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden. Enligt

26 kap. 9 § kan en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som

behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken skall efterlevas. Oavsett om

dessa bestämmelser tillämpas för att skydda naturmiljön och den biologiska

mångfalden eller människors hälsa och miljön föreligger ingen rätt till

ersättning. Däremot finns i 2 kap. 7 § en allmän begränsningsregel som innebär

att hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att

uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av

skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana

åtgärder. Denna avvägning får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm

enligt 5 kap. åsidosätts.

Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att miljöbalken och i synnerhet

hänsynsreglerna i sig ger ökade möjligheter att besluta om restriktioner för

jord- och skogsbruket. Det kan också konstateras att begränsningsregeln i

2 kap. 7 § genom sin lydelse torde medge mer långtgående ingrepp än vad som

följer av de bestämmelser som är relaterade till begreppet avsevärt intrång i

pågående markanvändning. Dessa förhållanden kan ge upphov till en viss

osäkerhet för berörda näringar. När det gäller skogsbruket bör noteras att

skogsvårdsstyrelserna avses bli tillsynsmyndigheter oavsett om föreskrifter

utfärdas med stöd av skogsvårdslagen eller med stöd av miljöbalken (se prop.

1997/98:90 med förslag om följdlagstiftning till miljöbalken, s. 245). Detta

bör underlätta möjligheten att åstadkomma en enhetlighet i tillämpningen på det

skogliga området. När det gäller jordbruket utgår utskottet vidare från att

föreskrifter om hänsyn till naturvård och miljö m.m. åtminstone i normalfallet

kommer att utfärdas med stöd av 12 kap. miljöbalken, som i huvudsak motsvarar

gällande rätt. Vad särskilt beträffar platsvalsregeln vill utskottet framhålla

att denna regel torde ha begränsad betydelse för verksamhet som är platsbunden

och lokal.

I övrigt bör framhållas att miljöbalken skall ses som en samordnad, skärpt

och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. De nya hänsynsreglerna

utgör enligt utskottets mening en viktig del i detta regelverk. Det innebär att

all verksamhet som kan motverka miljöbalkens mål bör omfattas av de

offentligrättsliga begränsningar och den kontroll som balken syftar till.

3 och 4 kap. Hushållning med mark- och vattenområden

Propositionen

Bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen (NRL) har arbetats in i

miljöbalken utan förändringar i sak som 3 och 4 kap. De grundläggande

hushållningsbestämmelserna i 3 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning

som skall göras mellan skilda intressens anspråk på mark- och vattenområden.

Här framgår att områden skall användas för det eller de ändamål för vilka de är

mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.

Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god

hushållning. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. anges de olika

geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och

kulturvärden i sin helhet har bedömts vara av riksintresse. I kapitlet anges

även vilka vattenområden och älvsträckor där vattenkraftverk, vattenreglering

eller vattenöverledning inte får utföras.

Hushållningsbestämmelserna skall på samma sätt som hittills tillämpas vid

prövning av frågor om områdesskydd enligt 7 kap. och vid tillståndsprövning

enligt 9, 11 och 12 kap. samt vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17

kap. Vidare skall bestämmelserna tillämpas enligt vad som föreskrivs i andra

lagar, dvs. de nuvarande s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetats in i balken.

Motionerna

I den moderata partimotionen Jo32 föreslås att riksdagen beslutar att se över

och samordna 3 kap. miljöbalken med balkens bestämmelser i övrigt (yrkande 11).

Enligt motionärerna är flera av bestämmelserna otydliga och inte anpassade till

miljöbalken. Ett ännu viktigare skäl för en översyn är enligt motionärerna dock

att dessa bestämmelser inte utgår från skyddet av miljön, utan från att skydda

olika näringar. De bestämmelser som särskilt värnar förutsättningarna för

mineralutvinning, industriell produktion m.m. bör föras över till annan

lagstiftning utanför miljöbalken. Vidare föreslås i motionens yrkande 13 ett

riksdagens tillkännagivande till regeringen om att behovet av översyn också

gäller 4 kap. 1-4 §§ som innehåller NRL:s hushållningsbestämmelser för vissa

områden i landet, s.k. riksintressen. Ett sedan länge påtalat problem är enligt

motionärerna att dessa bestämmelser i praktiken är verkningslösa, eftersom en

mycket stor del av Sveriges mark- och vattenområden redan omfattas av begreppet

riksintresse. Även här anför motionärerna att bestämmelserna bör ändras så att

skyddet inte utgår från näringar och särintressen utan baseras på

hänsynstagande till speciella natur- och kulturmiljövärden samt till vissa

naturresurser, t.ex. åkermark. Dessutom anförs att staten tillsammans med

kommunerna bör bestämma vilka områden som skall ges särskilt skydd.

I Kristdemokraternas partimotion Jo33 yrkande 6 föreslås att riksdagen

beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § MB att brukningsvärd åkermark klassas

som riksintresse. Motsvarande yrkande återfinns i Centerpartiets partimotion

Jo34 yrkande 5. I båda motionerna anförs att åkermarken måste ges ett bättre

skydd än i dag mot exploatering för bebyggelse och andra anläggningar.

Frågan om områden för vindkraftsanläggningar tas upp i två motioner. I motion

Jo29 (m) föreslås i yrkande 1 att riksdagen hos regeringen begär kompletterande

lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent skall skyddas mot

vindmölleexploateringar. Vidare föreslås i motionens yrkande 2 att riksdagen i

avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om ett stopp för nya

vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden. Centerpartiet föreslår i

sin partimotion Jo34 yrkande 4 att riksdagen beslutar om sådan ändring av

miljöbalken att vindkraften klassas som ett riksintresse. I motionen anförs att

det är viktigt att vindkraften får status som ett riksintresse och behandlas

som ett sådant i avvägningen med andra riksintressen för att kommunerna skall

beakta detta i sin översiktsplanering och reservera lämpliga områden för

vindkraftsanläggningar.

I motion Jo35 (fp) yrkande 2 föreslås riksdagen besluta om en komplettering

av 4 kap. 2 § i miljöbalksförslaget innebärande en utökning av det särskilda

kustskyddet i Bohuslän. Motionärerna anför att kuststräckan mellan Lysekil och

Marstrand har ett stort skyddsvärde i såväl natur- som kulturvärdesavseende och

därför bör omfattas av samma skydd som sträckan Lysekil-norska gränsen. Enligt

motionärerna är Bohuslän ett för hela Europa unikt område och trycket mot

kusten är mycket starkt, varför kuststräckan som helhet bör ges status som

riksintresse.

Några motioner behandlar frågan om skyddet av sådana älvsträckor som inte

alls eller endast i ringa omfattning har utnyttjats för vattenkraftsändamål. I

Centerpartiets partimotion Jo34 yrkas att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 §

andra stycket miljöbalken skall ges följande lydelse: ?Bestämmelserna i första

stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter

eller av det lokala näringslivet eller för utförande av anläggningar som behövs

för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte

heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen

eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket? (yrkande 6). En sådan

ändring, som innebär att även 6 § i kapitlet undantas från andra styckets

tillämpning, skulle enligt motionen väsentligt stärka skyddet för

nationalälvarna som anges i 4 kap. 6 § första stycket miljöbalken.

Även Folkpartiet berör i sin partimotion Jo37 frågan om älvskyddets

utformning i miljöbalken. I motionens yrkande 1 föreslås att riksdagen beslutar

att skärpa miljöbalkens älvskydd på flera sätt. För det första bör det vara det

för ett vattendrag redovisade skyddsbehovet som skall bedömas och detta

oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skall tjäna. För det andra bör

inget generellt undantag från skyddet göras för några exploateringsskäl,

exempelvis för att utveckla befintliga tätorter. För det tredje bör kraven på

åtgärder som ofta kallas mindre ombyggnader i vatten som omfattas av älvskyddet

skärpas så att dessa med säkerhet utesluter en faktisk utbyggnad. För det

fjärde bör älvsträckorna Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna tas

in under skyddet enligt 4 kap. 6 § miljöbalken.

Centerpartiet poängterar i sin partimotion Jo34 yrkande 7 att regeringen och

andra myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar av

riksintresse. Motionärerna anser bl.a. att regeringen inte skall besluta om att

satsa statliga pengar på utredningar som innebär ett uppenbart hot mot områden

av riksintresse. Detta bör riksdagen, enligt motionärerna, ge regeringen till

känna.

I den moderata partimotionen Jo32 anförs att när det gäller bestämmelsen om

s.k. nationalstadsparker bör riksdagen besluta att de överväganden som

lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna paragraf bör påverka

lagstiftningen, eftersom den senare rättstillämpningen bortsett från centrala

bedömningar i proposition 1994/95:3 om nationalstadsparker. Detta gäller enligt

motionen främst propositionens avsnitt om förutsättningarna för ändrad

markanvändning. I motionens yrkande 14 föreslås att regeringen ges i uppdrag

att ändra lagstiftningen i enlighet med vad som anförts.

Bostadsutskottets yttrande

Allmänna överväganden

NRL bör enligt bostadsutskottets mening inarbetas i miljöbalken (MB). Utskottet

vill emellertid betona vikten av att inte minst ?NRL-delen? av MB - liksom i

dag NRL - har en stark koppling till plan- och bygglagen (PBL) och därmed till

den fysiska planeringen, en planering som ytterst konkretiseras på den

kommunala nivån. Såvitt utskottet nu kan bedöma bör det finnas samma

möjligheter framöver som för närvarande för kommunerna att ur olika aspekter

hävda angelägna intressen för den fysiska planeringen. Att utan större sakliga

ändringar foga nuvarande hushållningsbestämmelser i NRL till MB får anses bidra

till en kontinuitet i det nya miljölagstiftningskomplexet. Bostadsutskottet

anser detta positivt.

Bostadsutskottet finner det vidare synnerligen viktigt att avvägningen

bevarande/exploatering sådan den kommit till uttryck i NRL inte förändras

framöver. Det finns goda skäl att anta att regeringen - om utvecklingen blir en

annan än den som antagits - kommer att uppmärksamma denna fråga.

Med den inställning bostadsutskottet givit uttryck för saknas anledning att

tillstyrka förslaget i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 11 om en

översyn av 3 kap. MB och en samordning med övriga bestämmelser i miljöbalken.

Jordbruksmark som riksintresse

Frågor om jordbruksmarkens status i NRL har tidigare behandlats av

bostadsutskottet. I samband med lagens tillkomst uttalade utskottet följande

(1986/87:BoU3, s. 18):

Bostadsutskottet anser att väsentliga utgångspunkter, inte minst beträffande

PBL, inte skulle kunna hävdas om jordbruksmark och skogsbruksmark gavs

ställning som riksintressen. Vad utskottet närmast avser är att det då i

praktiken skulle vara nödvändigt att i inte ringa omfattning överge principen

om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar. Utskottet anser inte

att så bör ske. Emellertid vill utskottet betona vikten av att kommunerna

utformar sin fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till de areella

näringarna.

Bostadsutskottet vidhåller den uppfattning som redovisas i ovanstående citat.

Enligt utskottet har inget nytt tillkommit i saken i och med att NRL och dess

bestämmelser om riksintressen blir en del av MB. Utskottet anser inte heller

att omvärldsfaktorer har förändrats på ett sådant sätt att en omprövning av

synen på jordbruksmark som riksintresse är påkallad. Således avstyrker

utskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 5 och 1997/98:Jo33 (kd)

yrkande 6.

Vindkraft

Frågor om vindkraft behandlades nyligen av bostadsutskottet (1997/98: BoU6).

Utskottet konstaterade då enhälligt att markområden av riksintresse för

energiproduktion regleras i NRL (2 kap. 8 §). Vindkraft ingår i den samlade

beteckningen energiproduktion. Vidare anfördes att NUTEK givit SMHI i uppdrag

att genomföra en vindkraftskartering för södra Sverige. Denna kartering är nu

slutförd och redovisas som länsvisa delrapporter. Varje länsstyrelse i de

berörda länen har sedermera fått i uppdrag av NUTEK att tillsammans med berörda

kommuner göra regionala inventeringar av områden av riksintresse för

vindkraften. Detta är ett arbete som för närvarande pågår och som förväntas

resultera i ett kunskapsunderlag som fortsättningsvis kan utgöra grund för det

vidare planeringsarbetet för vindkraftsetableringar på lokal och regional nivå

i södra Sverige.

Utöver detta anför bostadsutskottet att man erfarit att en utredning skall

tillkallas med uppgift att utveckla underlag för beslut om tillstånd till

lokalisering av vindkraft i Sverige. Utredningen skall bl.a. överväga hur

översiktsplanerna enligt PBL skall utformas så att tillståndsgivningen enligt

olika lagar och i olika instanser kan grundas på ett gemensamt beslutsunderlag.

Det kan alltså konstateras att ett arbete har initierats som går ut på att

avgränsa områden av riksintresse för vindkraft samt överväga hur vindkraften

skall hanteras i den kommunala planläggningen och lovgivningen. Resultatet av

detta arbete bör avvaktas. Mot denna bakgrund är det enligt bostadsutskottets

uppfattning inte påkallat med några beslut eller tillkännagivanden i syfte att

ge det pågående arbetet någon särskild inriktning. Vad i motionerna anförts får

anses i inte ringa grad tillgodosett. Motion 1997/98:Jo29 (m) samt partimotion

1997/98:Jo34 (c) yrkande 4 avstyrks således.

Riksintressenas status

Bostadsutskottet konstaterar att yrkande 7 i Centerpartiets partimotion

1997/98:Jo34 om myndigheternas beaktande av riksintressen framställs i samband

med motionsförslag om ett förstärkt älvskydd enligt MB. Utskottet utgår från

att yrkandet till viss del har sitt ursprung i den debatt om forskning kring

vattenkraft som förekommit i början av februari 1998 med anledning av

initierandet av ett nytt utredningsprojekt kallat Vattenkraft - miljöeffekter,

åtgärder och kostnader. Projektet leds av forskningsstiftelsen AB Elforsk, som

ägs av kraftverksindustrin, eldistributörerna och Svenska kraftnät.

Enligt utskottets uppfattning finns ingen grund för att regeringen eller

myndigheterna åsidosätter sina skyldigheter att beakta de riksintressen som

anges i 2 och 3 kap. NRL (3 och 4 kap. MB). Ett riksdagens tillkännagivande

enligt motionärernas förslag är därför inte erforderligt. Med det anförda

avstyrks motion 1997/98:Jo34 (c) yrkande 7 om riksintressenas status.

Riksintressen för vissa områden

Bostadsutskottets uppfattning är, som anförts i föregående avsnitt, att de

nuvarande bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL fyller en viktig funktion i MB.

Utskottet finner det därför naturligt att i MB:s särskilda

hushållningsbestämmelser, liksom i reglerna i NRL, behandla de anspråk på mark-

och vattenresurser som olika näringar och andra intressen formulerar. Som ovan

redovisats är det dock inte näringarna eller intressena i sig som fokuseras i

hushållningsbestämmelserna. Utgångspunkten är i stället de naturresurser som

utgör basen för dessa intressens uppkomst och fortlevnad. Syftet med

bestämmelserna i 4 kap. MB är främst att ange geografiska områden som är av

riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Förslaget i den

moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 13 kan på goda grunder redan anses

tillgodosett. Vad avser frågan om att avsätta jordbruksmark som riksintresse

hänvisas till vad som anförts i föregående avsnitt.

Utskottet vill även erinra om att riksintressen tas fram i en process där

såväl centrala myndigheter, länsstyrelser som kommuner medverkar. Också denna

del av motionsyrkandet får därmed anses redan tillgodosedd.

Sammanfattningsvis finner utskottet inga bärande motiv i motion 1997/98:Jo32

(m) yrkande 13 som bör föranleda ett tillkännagivande till regeringen.

Bostadsutskottet anser det för övrigt viktigt att de geografiska

avgränsningar av riksintressanta bevarandeområden som återfinns i 4 kap. MB är

föremål för en kontinuerlig översyn. Utskottet är dock övertygat om att en

sådan redan sker inte minst inom ramen för det arbete med att ta fram och

avgränsa riksintressanta områden som sker i samarbete mellan centrala

myndigheter, länsstyrelser och kommuner. I den mån denna avgränsning inte leder

till ett tillfredsställande helhetsresultat förutsätter utskottet att

regeringen återkommer med erforderliga förslag till ändringar i 4 kap. MB.

Något riksdagsbeslut med anledning av vad som föreslås i motion 1997/98:Jo35

(fp) yrkande 2 om södra Bohusläns kust som riksintresse är dock enligt

utskottets mening inte nu påkallat. Motionsyrkandet avstyrks.

Älvskydd

Med anledning av motionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp)

yrkande 1 anför bostadsutskottet följande. I 4 kap. 1 § första stycket MB anges

att de områden som redovisas i kapitlets 2-7 §§ i sin helhet är av riksintresse

med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Som anförs i

författningskommentaren i det nu aktuella lagrummet (prop. del 2, s. 36)

innebär detta att staten med stöd av PBL kan ingripa mot sådana

tillståndsbeslut som innebär att riksintressen inte tillgodoses. Utskottet kan

inte dela den oro som motionärerna ger uttryck för, nämligen att riksintresset

älvskydd inte skulle kunna hävdas när MB träder i kraft. Så har inte varit

fallet när det gällt att hävda intresset med stöd av NRL/PBL. Eftersom den

föreslagna lydelsen av 4 kap. 1 § MB praktiskt taget oförändrad förts över från

3 kap. 1 § NRL, kan inte med fog påstås att riksintresset älvskydd försvagas.

Med det anförda avstyrker bostadsutskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c)

yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 1, detta yrkande i motsvarande del.

Även de i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 redovisade frågorna

behandlades av utskottet i betänkande 1997/98:BoU3 s. 13-15. Vad gäller

utformningen av älvskyddet sådant det formuleras i 3 kap. 6 § NRL anförde

utskottet att skyddet, om MB utan ändring i sak antas av riksdagen, även

framgent kommer att utgöra grunden för bevarande av vissa älvsträckor och

vattenområden eftersom någon förändring inte föreslagits vad gäller älvskyddet

vid en överflyttning av reglerna från NRL till MB.

Den andra i motionen aktualiserade frågan gäller alltså utbyggnader av

vattenföretag som anses orsaka endast obetydlig miljöpåverkan. Utskottet

förmodar att motionärerna avser sådana vattenföretag som i dag bedöms enligt 3

kap. 6 § tredje stycket NRL. I detta lagrum regleras vattenföretag som undantas

från utbyggnad i paragrafens första eller andra stycke.

Också denna fråga prövades av bostadsutskottet och riksdagen i februari 1998.

Utskottet anförde då att av motiven till det nu diskuterade lagrummet bl.a.

framgår att det kan tillämpas på utbyggnader som hänför sig till redan

företagen utbyggnad, t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk

och ombyggnader eller effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på

naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån.

Bostadsutskottet ansåg att de nu redovisade motiven var tillräckligt

klargörande för att bedöma sådana vattenföretag som motionärerna aktualiserat.

Dessutom vill utskottet erinra om att av 17 kap. 3 § första stycket 3 MB-

förslaget uttryckligen framgår att regeringen kan förbehålla sig att

tillåtlighetspröva vattenverksamheten enligt 4 kap. 6 § tredje stycket, dvs.

nuvarande 3 kap. 6 § tredje stycket NRL.

Vad nu redovisats om innehållet i propositionen och om utskottets och

riksdagens tidigare ställningstagande till frågorna om älvskyddets utformning

och om prövning av vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig

miljöpåverkan innebär alltså att regler m.m. som hittills tillämpats i allt

väsentligt även fortsättningsvis kommer att ligga till grund för bedömning av

frågorna. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet Folkpartiets partimotion

1997/98:Jo37 yrkande 1 i vad avser älvskyddets utformning m.m.

När det gäller den i Folkpartiets partimotion yrkande 1 aktualiserade frågan

om att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skall tas in i 4 kap.

6 § MB och därmed omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad konstaterar

bostadsutskottet att även denna fråga behandlades av utskottet (bet.

1997/98:BoU3) och riksdagen i februari 1998. Beträffande Sölvbacka strömmar

erinrade utskottet om sitt ställningstagande 1997 (bet. 1996/97:BoU10 s. 17-18)

där det framgår att regeringen i ett beslut från 1997 slagit fast att en

överlåtelse av fallrättigheterna från staten till Bergs kommun så som kommunen

i en framställning önskat endast kan bli aktuell om riksdagen lämnar ett

bemyndigande i frågan. Regeringen fastslog även att man inte hade för avsikt

att begära ett sådant bemyndigande.

De i februari 1998 behandlade motionerna avslogs av riksdagen på förslag av

bostadsutskottet. Utskottet vidhåller sin uppfattning. Yrkande 1 i Folkpartiets

partimotion 1997/98:Jo37 om Sölvbacka strömmar avstyrks.

Vad gäller Gideälven uppströms Björna har bostadsutskottet vid flera

tillfällen tidigare med anledning av motioner haft att pröva frågan om att

älvsträckan skulle omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad. Sådana

yrkanden har utskottet behandlat hittills varje år av den innevarande

mandatperioden. Motionerna har avslagits av riksdagen. Utskottet anser inte att

riksdagen bör ändra sitt ställningstagande. Folkpartiets partimotion

1997/98:Jo37 yrkande 1 avstyrks även i denna del.

Nationalstadsparker

I betänkande 1997/98:BoU3, som behandlades av riksdagen i februari 1998,

upplystes att överväganden pågår inom regeringens kansli om att inrätta nya

nationalstadsparker. I detta sammanhang får det enligt bostadsutskottets

uppfattning anses naturligt att också överväga eventuella ändringar av

?nationalstadsparksparagrafen?. Ett beslut av riksdagen enligt förslaget i

Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 14 beträffande

ändringar i lagstiftningen om nationalstadsparker kan därför inte anses

nödvändigt.

Utskottets överväganden

Grundläggande hushållningsbestämmelser

Vid val av lokalisering skall hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken

tillämpas på samma sätt som hittills då de funnits i 2 kap. NRL.

Hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken är avvägningsregler som endast

skall tillämpas av myndigheter (se 1 kap. 2 § miljöbalken), framför allt vid

tillståndsprövning. För att uppnå balkens mål skall mark, vatten och fysisk

miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och

samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Därvid skall

hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. tillämpas. I propositionen anges att

regeringen delar Lagrådets uppfattning att reglerna i balken skall ta sikte

inte på själva näringarna utan på de naturresurser som behöver tas i anspråk av

näringarna. Detta var också förhållandet beträffande alla föreslagna

bestämmelser i lagrådsremissen utom 3 kap. 4 § första stycket som löd att jord-

och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. Detta stycke, som

överensstämmer med 2 kap. 4 § första stycket NRL, lades till vid riksdagens

behandling av förslaget till NRL (prop. 1985/86:3, bet. 1985/86:BoU3). I

enlighet med Lagrådets synpunkter föreslår regeringen i propositionen att ordet

näringar får utgå ur angivna stycke.

När det gäller synen på vad som föreslås i partimotion Jo32 (m) yrkande 11 om

en översyn av 3 kap. miljöbalken ansluter sig jordbruksutskottet i allt

väsentligt till vad som anförs i bostadsutskottets yttrande. Införlivandet av

2 kap. NRL i miljöbalken bör kunna ske utan ytterligare överväganden avseende

samordningen med andra delar av miljöbalken. Visar det sig dock att

tillämpningen av de avvägningsregler som återfinns 3 kap. miljöbalken möter

problem, förutsätter utskottet att regeringen återkommer med förslag om

erforderliga revideringar av det aktuella kapitlet. Något riksdagens

tillkännagivande beträffande detta kan inte nu anses påkallat varför

jordbruksutskottet avstyrker yrkande 11 i motion Jo32 (m).

Ett antal motionsyrkanden föreslår förändringar i 3 kap. miljöbalken så att

jordbruksmark, i likhet med exempelvis markområden av värde för

mineralutvinning, skall kunna klassas som riksintresse. Jordbruksmarken skulle

med en sådan förändring jämställas med övriga riksintressen i en

avvägningssituation.

När det gäller frågan om jordbruksmarkens status i 3 kap. miljöbalken

konstaterar utskottet att bostadsutskottet vid tidigare tillfällen tagit

ställning till frågan om att klassa jordbruksmark som riksintresse.

Bostadsutskottet står i sitt yttrande fast vid den uppfattning som då anförts,

nämligen att en förändring av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken med den

aktuella innebörden leder till att man i inte ringa omfattning tvingas överge

principen om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar.

Jordbruksutskottet ansluter sig till detta bostadsutskottets ställningstagande

och avstyrker således den moderata partimotionen Jo32 yrkande 13 i motsvarande

del, partimotion Jo33 (kd) yrkande 6 samt Centerpartiets partimotion Jo34

yrkande 5 beträffande sådana förändringar i 3 kap. miljöbalken som innebär att

jordbruksmark kan klassas som riksintresse.

Särskilda hushållningsbestämmelser

I de särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 4 kap. 1-4

§§ anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade

natur- och kulturvärden i sin helhet har bedömts vara av riksintresse och

därför har en särskild status i en avvägningssituation mot anspråk formulerade

av andra intressen.

Som anförts i föregående avsnitt tar de från NRL till 4 kap. miljöbalken

överförda bestämmelserna sin utgångspunkt i en långsiktigt bärkraftig

hushållning med naturresurser. Att såväl exploateringsorienterade

näringsintressen som mer ideellt inriktade bevarandeintressen kan komma att

gynnas på olika sätt av de avvägningar som görs inom ramen för de aktuella

bestämmelserna är en naturlig följd av denna inställning. Enligt utskottets

uppfattning är bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken, till skillnad från vad som

hävdas i den moderata partimotionen Jo32 yrkande 13 i motsvarande del,

utformade på ett sådant sätt att ett långsiktigt hushållningsperspektiv till

gagn för såväl nutida som framtida exploaterande- och bevarandeintressen blir

rådande. Motionens bild av det aktuella kapitlet som uppbyggt kring skyddet av

näringar och särintressen är korrekt i så måtto att detta blir en indirekt

följd av ett långsiktigt bevarande av de naturresurser som utgör grunden för

olika särintressens och näringars uppkomst och fortlevnad. Någon omformning av

4 kap. miljöbalken i enlighet med vad som anförs i motion Jo32 (m) yrkande 13 i

motsvarande del är därför inte erforderligt. Jordbruksutskottet avstyrker

yrkandet och tillstyrker propositionsförslaget. Utskottet avstyrker även

yrkande 13 i återstående del. Som framgår av bostadsutskottets yttrande

samarbetar staten med berörda myndigheter i de frågor som avses i motionen.

Jordbruksutskottet avstyrker i likhet med bostadsutskottet även motion Jo35

(fp) yrkande 2 angående en utökning av kustskyddet i Bohuslän.

Vindkraft

När det gäller etableringen av vindkraftverk skall regeringen enligt 17 kap.

1 § 8 miljöbalken tillåtlighetspröva gruppstationer för vindkraft med tre eller

flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt.

Detta överensstämmer med nuvarande bestämmelse i 4 kap. 1 § 8 NRL. Enligt 4

kap. 4 § miljöbalken (nuvarande 3 kap. 4 § NRL) skall vissa kustområden och

skärgårdar skyddas mot vissa exploateringsföretag om sådana inte redan har

etablerats i området. Detta skydd gäller inte gruppstationer för vindkraft. Att

hänsyn till naturvärden skall tas vid prövningen framgår av bestämmelserna i

NRL. Enligt 4 kap. 3 § första stycket NRL får tillstånd lämnas bl.a. om hinder

inte möter på grund av bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL. Möjligheterna för

nylokalisering av vindkraftsanläggningar inom högexploaterade kustområden

infördes 1990 genom en förändring av 3 kap. 4 § NRL (prop. 1989/90:126, bet.

1989/90:BoU20). Denna förändring innebar dock inget avsteg från övriga

avvägningsbestämmelser i NRL. Även fortsättningsvis skall i ett prövningsärende

de grundläggande hushållningsbestämmelserna i miljöbalken iakttas. Detta

regleras i 3 och 4 kap. samt i 1 kap. 2 § miljöbalken som bl.a. innebär att 3

och 4 kap. skall tillämpas vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.

miljöbalken.

Av bostadsutskottets yttrande framgår att frågor om vindkraft nyligen har

behandlats (1997/98:BoU6). Utskottet ställde sig enigt bakom ett uttalande som

innebar att inga åtgärder skulle vidtas med anledning av de motioner om

vindkraftsetableringar som väckts under den allmänna motionstiden. Huvudskälet

till detta bostadsutskottets ställningstagande var att det redan pågår ett

arbete med att på lokal och regional nivå avgränsa områden som kan vara av

riksintresse för vindkraftsetableringar. Vidare anförde bostadsutskottet att

man erfarit att en utredning skall tillkallas med uppgift att utveckla underlag

för beslut om tillstånd till lokalisering av vindkraft i Sverige.

Jordbruksutskottet ställer sig bakom bostadsutskottets bedömning vad gäller

behovet av att ta initiativ i enlighet med vad som anförs i motion Jo29 (m)

yrkande 1. Resultatet av pågående utredningsarbeten bör avvaktas.

Jordbruksutskottet finner inte, i likhet med bostadsutskottet, några motiv till

att riksdagen bör besluta om några särskilda bestämmelser utöver de som ovan

beskrivits i avsikt att förhindra fortsatt vindkraftsutbyggnad i enlighet med

vad som anförs i motion Jo29 (m) yrkande 2. Med det anförda avstyrker utskottet

motion Jo29 (m) yrkandena 1 och 2.

Beträffande yrkandet att vindkraften skall klassas som riksintresse

konstaterar utskottet att enligt 3 kap. 8 § miljöbalken skall mark- och

vattenområden som är särskilt lämpliga för energiproduktion skyddas, och sådana

områden kan enligt andra stycket vara av riksintresse. Paragrafen innefattar

även vindkraft. Mer exakta avgränsningar av dessa områden görs för närvarande,

som bostadsutskottet anför, inom ramen för det karteringsarbete som sker i

samarbete mellan berörda centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner.

Jordbruksutskottet vill för sin del också erinra om att vindkraften i viss mån

fått en särställning genom att de inskränkningar som föreskrivs i 4 kap. 4 §

miljöbalken i fråga om vissa anläggningar inom kustområden, öar och skärgårdar

inte omfattar gruppstationer för vindkraft enligt 17 kap. 1 § 8 miljöbalken.

Därmed kan yrkande 4 i partimotion Jo34 (c) anses vara tillgodosett och

avstyrks således av utskottet.

Älvskydd

I 4 kap. 6 § miljöbalken har införts det förbud mot utbyggnad av vattenkraft

som i dag gäller enligt 3 kap. 6 § NRL. Enda skillnaden är att skyddet av

källflöden och biflöden uttryckligen har angivits i paragrafen, eftersom

definitionen av vattenområde som används i miljöbalken och som överensstämmer

med vattenlagens har annan innebörd än vad som gäller enligt NRL.

De farhågor som framförts i partimotionerna Jo34 (c) och Jo37 (fp) att

undantaget i 4 kap. 1 § andra stycket för utvecklingen av befintliga tätorter

skulle kunna åberopas mot förbudet i 4 kap. 6 § att bygga ut vattenkraft är

enligt utskottets mening obefogade. Bostadsutskottet hänvisar i sitt yttrande

till att i 4 kap. 1 § första stycket anges att de områden som redovisas i 4

kap. 2-7 §§ i sin helhet är att betrakta som riksintressen med hänsyn till sina

natur- och kulturvärden. Detta innebär enligt författningskommentaren till det

aktuella lagrummet att staten med stöd av PBL kan ingripa mot sådana

tillståndsbeslut som innebär att detta riksintresse inte tillgodoses.

Bostadsutskottets slutsats, som jordbruksutskottet delar, är att motionärernas

oro över att riksintresset älvskydd inte skall kunna hävdas med stöd av

miljöbalken saknar grund och att motionsyrkandet därför bör avstyrkas.

Jordbruksutskottet avstyrker följaktligen partimotionerna Jo34 (c) yrkande 6

och Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del.

När det gäller miljökraven på vattenverksamhet skärps dessa genom att

bestämmelserna i balken ersätter vattenlagens regler, bl.a. genom att

hänsynsreglerna i 2 kap. blir tillämpliga även på sådan verksamhet. Detta

gäller även mindre utbyggnader som enligt 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken

är undantagna från förbudet i 6 § första och andra stycket om

vattenverksamheten endast förorsakar obetydlig miljöpåverkan. Bostadsutskottet

anför i sitt yttrande att det i förarbetena till det diskuterade lagrummet

framgår att bestämmelsen kan tillämpas på redan företagen utbyggnad, t.ex.

ersättningsbyggnader för befintliga kraftverk samt ombyggnader under

förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån. Vidare

gäller, så som bostadsutskottet konstaterar i sitt yttrande, enligt 17 kap. 3 §

första stycket 3 miljöbalken att regeringen kan förbehålla sig prövning även av

sådan vattenverksamhet som endast förorsakar obetydlig miljöpåverkan och därför

inte omfattas av förbudet.

Mot denna bakgrund avstyrker jordbruksutskottet Folkpartiets partimotion Jo37

yrkande 1 avseende älvskyddets utformning.

Beträffande kravet att älvsträckorna Sölvbacka strömmar och Gideälven

uppströms Björna bör tas in under skyddet enligt 4 kap. 6 § miljöbalken

instämmer utskottet i vad som anförts i bostadsutskottets yttrande. Båda dessa

älvsträckor har varit föremål för liknande yrkanden tidigare och behandlades

senast av bostadsutskottet i februari 1998. Bostadsutskottet avstyrkte dessa.

Jordbruksutskottet finner inte att något nytt tillkommit i sak sedan frågan

senast behandlades av riksdagen. Med det anförda avstyrker jordbruksutskottet

partimotion Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del.

Riksintressenas status

I likhet med bostadsutskottet anser jordbruksutskottet att det inte finns någon

grund för att anta att regeringen eller myndigheterna åsidosätter sina

skyldigheter att beakta de riksintressen som anges i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Utskottet avstyrker det allmänt hållna yrkandet i motion Jo34 (c) yrkande 7 om

att områden av riksintresse skall respekteras.

Nationalstadsparker

Bestämmelsen om nationalstadsparker i 4 kap. 7 § miljöbalken överensstämmer med

3 kap. 7 § NRL (bet. 1994/95:BoU6). Utskottet anser, i linje med vad som anförs

i bostadsutskottets yttrande, att det arbete som pågår inom Regeringskansliet

avseende inrättandet av fler s.k. nationalstadsparker också kan antas omfatta

eventuella förändringar av den s.k. nationalstadsparksparagrafen. I avvaktan på

de överväganden som sker inom Regeringskansliet avstyrker jordbruksutskottet

yrkande 14 i Moderata samlingspartiets partimotion Jo32.

5 kap. Miljökvalitetsnormer

Propositionen

Bestämmelser om miljökvalitetsnormer införs i miljöbalken. Regeringen får

föreskriva om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa eller

miljön. Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela normer som behövs

till följd av EU-medlemskapet.

Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i

fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden

eller för hela landet. Miljökvalitetsnormer får ange exempelvis högsta eller

lägsta förekomst i miljön av kemiska produkter. Det kan gälla sådant som

kvävedioxid, svaveldioxid eller bly. Ett annat exempel på vad

miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller lägsta förekomst i yt- och

grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av

tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. Det kan exempelvis avse förekomsten

av alger i insjöar och kustvatten.

Statliga myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer

som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden,

dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter.

Kommuner och myndigheter skall även iaktta miljökvalitetsnormer vid planering

och planläggning. Tillstånd skall inte få beviljas för verksamheter som

medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd skall få omprövas

i vissa avseenden om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en

miljökvalitetsnorm överträds.

Åtgärdsprogram skall upprättas av regeringen eller myndigheter som regeringen

bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att en

miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EU.

Ett åtgärdsprogram skall få omfatta all verksamhet som kan påverka de

föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan

fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas

med utan fara för påtagliga olägenheter.

Regeringen skall få föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av

regeringen.

Motionerna

I motion Jo32 (m) anförs att när det gäller förslaget att en miljökvalitetsnorm

även kan avse högsta eller lägsta förekomst av organismer i vatten är det

oklart hur sådana skall användas och hur de skall kunna bidra till skyddet för

miljön. Vetenskapen ger inga säkra svar på hur biologisk mångfald skall kunna

garanteras, och förslaget kan enligt motionärerna lika gärna leda till

biologisk enfald som till mångfald. Därför yrkas att riksdagen skall besluta

att tredje stycket i 5 kap. 2 § miljöbalken skall utgå (yrkande 15). I motionen

anförs också att det är en brist i regeringens förslag att följderna inte

närmare utreds beträffande de fall en meddelad miljökvalitetsnorm visar sig

inte kunna uppfyllas på grund av föroreningar från andra länder. Därför yrkas

att riksdagen bör uttala att regeringen tills vidare inte skall meddela

miljökvalitetsnormer, om det kan antas att föroreningar från andra länder

påverkar miljösituationen väsentligt i det aktuella fallet (yrkande 16).

I motion Jo37 (fp) anser motionärerna att biologiska miljökvalitetsnormer bör

införas inte enbart för vatten som finns med i regeringens förslag utan även

för att skydda den biologiska mångfalden i skog och mark och yrkas att detta

ges regeringen till känna (yrkande 7).

Enligt motion Jo34 (c) är det bra att bestämmelser om miljökvalitetsnormer

införs, men regeringens förslag har allvarliga brister som måste åtgärdas för

att miljökvalitetsnormer skall bli ett tydligt instrument för ett ekologiskt

hållbart samhälle. Centerpartiet anser att miljökvalitetsnormer skall kunna

omfatta biologisk mångfald. Det bör enligt motionen vara fullt möjligt att ett

visst minsta antal individer, av t.ex. en särskild djurart, eller ett visst

antal biotoper av något slag inom ett område föreskrivs som miljökvalitetsnorm.

Motionärerna anför också att det får anses självklart att kommuner och

myndigheter även vid sin egen planering och planläggning skall säkerställa att

normerna uppfylls. Därför bör skrivningarna göras tydligare på denna punkt.

Vidare bör det enligt motionen finnas ett tydligt regelverk som föreskriver

vilka åtgärder som skall vidtas i det fall en miljökvalitetsnorm inte

efterlevs. Lagtexten måste bl.a. föreskriva att åtgärdsprogrammet tydligt anger

de åtgärder som skall vidtas. I motionen yrkas att regeringen snarast måste

återkomma till riksdagen med ett nytt och mer preciserat förslag till

miljökvalitetsnormer (yrkande 10).

I motion Jo33 (kd) anförs att det för att miljökvalitetsnormer skall vara

funktionella krävs regler som föreskriver om rättsverkan av att normen

överskrids och vem som är ansvarig för att genomföra rättslig åtgärd eller vad

överskridandet innebär för förorenare eller andra. Det måste också finnas

rättsliga instrument för att styra den direkta påverkan på miljön så att

normerna uppnås och behålls. Det yrkas att detta ges regeringen till känna

(yrkande 8). Vidare yrkas i motionen att riksdagen beslutar om sådan ändring i

5 kap. 3 § miljöbalken att sista meningen som i propositionen lyder ?Vid

planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta

miljökvalitetsnormer? ersätts med ?Vid planering och planläggning skall

kommuner och myndigheter se till att förutsättningar skapas så att

miljökvalitetsnormerna uppfylls? (yrkande 9). Enligt motionärerna får det inte

råda någon osäkerhet som ger tolkningsutrymme vad gäller den grundläggande

principen om miljökvalitetsnormernas betydelse.

I motion Jo37 (fp) anförs att eftersom miljökvalitetsnormer skall utgöra den

absoluta miniminivån på livsmiljön måste normerna omfattas av vissa

rättsverkningar om de skulle överskridas, och det innebär att åtgärdsprogrammen

måste vara bindande. Enligt yrkande 6 bör riksdagen besluta om en sådan ändring

i miljöbalken att åtgärdsprogram blir bindande.

Flera motioner tar upp frågan om s.k. utsläppsrätter eller bubblor. I motion

Jo756 (m) anförs att köp- och säljbara utsläppsrätter bör införas för att

effektivt styra fram kostnadseffektiva miljöinvesteringar. Sådana

utsläppsrätter används redan med framgång i USA. När företag får möjlighet att

köpa och sälja utsläppsrätter styrs investeringarna dit störst

utsläppsminskning kan åstadkommas till minst kostnad. En särskild utredning bör

enligt motionärerna tillsättas i frågan och det yrkas att detta ges regeringen

till känna (yrkande 4). I motion Jo731 (m) anförs att de kommunala

reningsverken och andra reningsverk bör omfattas av ett system med köp- och

säljrätter för närsalter. Härigenom kan investeringar i reningsverk och annan

vattenrening styras så att de sker där marginalkostnaden för att reducera

utsläppen är lägst. Enligt motionärerna bör möjligheterna att införa ett sådant

system snarast utredas och det yrkas att detta ges regeringen till känna

(yrkande 1). I motion Jo744 (m) yrkas att försök bör inledas i Sverige med den

s.k. bubblemodellen, innebärande att befintliga företag får angivna

utsläppsmängder tillåtna och att utsläppsrätter kan säljas till nyetableringar

av den som renar sina utsläpp. Enligt motion Jo37 (fp) kan överlåtbara

utsläppsrätter ha stora fördelar i ett väldefinierat område och kan starkt

bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar. I motionen yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

behovet av att utreda ett möjligt system för handel med utsläppsrätter för att

öka effektiviteten i miljöskyddsarbetet (yrkande 8).

I motion Jo759 (s) hemställs i yrkande 3 att försöksverksamhet med

miljökvalitetsnormer skall förläggas till Västsverige och då främst till

tillrinningsområdet till Laholmsbukten som är värst drabbad av syrebrist.

Utskottets överväganden

Miljökvalitetsnormer och biologisk mångfald

Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som

människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som

miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Ett

exempel på vad miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller lägsta förekomst i

yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av

tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. De kan exempelvis avse förekomsten

av alger i insjöar och kustvatten. Redan i dag mäter tillsynsmyndigheter

förekomsten av organismer av olika slag som kan tjäna som indikatorer av

tillståndet i miljön, och som anges i propositionen har sådana mätningar visat

sig betydelsefulla för bedömning av miljötillståndet. Utskottet delar därför

regeringens uppfattning att det bör finnas en möjlighet att vid behov kunna

meddela sådana miljökvalitetsnormer och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 15.

I motion Jo37 (fp) anförs att biologiska miljökvalitetsnormer bör införas

inte enbart för vatten utan även för att skydda den biologiska mångfalden i

skog och mark. Även i motion Jo34 (c) anförs att miljökvalitetsnormer skall

kunna omfatta biologisk mångfald. Det bör enligt motionen vara fullt möjligt

att ett visst minsta antal individer, av t.ex. en särskild djurart eller ett

visst antal biotoper av något slag inom ett område, föreskrivs som

miljökvalitetsnorm. Hur detta skall uppnås anges dock inte.

När det gäller förslaget att en norm även kan avse förekomst av organismer

som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, s.k.

bioindikatorer, har detta som framgått begränsats till yt- och grundvatten. I

propositionen har angetts att en sådan begränsning nu ansetts lämplig med

hänsyn till de olika uppfattningar som har redovisats bland remissinstanserna

och att erfarenheterna bör avvaktas innan en utökning till indikatorer

beträffande mark, luft och miljön i övrigt kan bli aktuell.

Utskottet delar denna bedömning. När det gäller motionspåståendet att det är

fullt möjligt att i en norm ange ett visst minsta antal individer, av t.ex. en

särskild djurart eller ett visst antal biotoper av något slag inom ett område,

så är det svårt att förstå hur detta i praktiken skall genomföras. Utskottet

anser det för sin del knappast möjligt att verkställa en norm som innebär att

t.ex. ett visst antal exemplar av en vild djurart skall finnas inom ett angivet

geografiskt område. Vidare bör framhållas att de ingrepp i markanvändning m.m.

som kan behövas för att genomföra en miljökvalitetsnorm inte ger rätt till

ersättning (jfr utskottets överväganden i det följande angående 31 kap.).

Utskottet delar i stället den bedömning som görs i propositionen att vissa

förutsättningar som t.ex. biotoper och habitat (livsmiljöer), eller som angetts

i motionen ett antal av en djurart, inte är lämpliga att föreskriva i en norm.

Förutsättningarna för att sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att

föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå.

Biotoper, habitat, djurarter m.fl. får dessutom skydd genom andra regler i

balken, framför allt bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och

skydd av djur- och växtarter. Avsikten med förslaget att en norm skall kunna

avse förekomsten av någon viss organism till ledning för bedömningen av

tillståndet i miljön har aldrig varit att exempelvis biotoper, habitat eller

ett visst antal av en djurart i sig skulle kunna föreskrivas i en norm.

Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för bedömningen av

tillståndet i miljön som nu ges möjlighet till kan dock som anförts tidigare

vara ett värdefullt instrument i miljöarbetet. Utskottet delar vidare

regeringens bedömning att förutsättningarna för biologisk mångfald ryms inom de

tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande vad en norm kan ange.

Enligt paragrafens punkt 1 kan i en norm anges högsta eller lägsta förekomst i

mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter

eller biotekniska organismer. Det kan exempelvis vara halten av vissa

tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Andra exempel är halten av

svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-värdet. Det innebär att många av

de förutsättningar som krävs för biologisk mångfald kan regleras genom

miljökvalitetsnormer, exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer

avsedda att skydda den biologiska mångfalden kan alltså utfärdas för exempelvis

luft inom ett område eller för ett visst vattendrag som är så förorenat eller

försurat att någon art kan befaras slås ut. Med det anförda avstyrker utskottet

motion Jo37 (fp) yrkande 7 samt motion Jo34 (c) yrkande 10 delvis.

Miljökvalitetsnormernas funktion

Myndigheter och kommuner skall enligt 5 kap. 3 § första stycket säkerställa att

de miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet,

tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och

meddelar föreskrifter. Enligt paragrafens andra stycke skall kommuner och

myndigheter även iaktta normer vid planering och planläggning. Uttrycket iaktta

har i motionerna Jo33 (kd) och Jo34 (c) påståtts skapa otydlighet och oklarhet.

Utskottet tolkar de skilda uttryckssätten i första och andra stycket så att

ordet iaktta används i andra stycket därför att planering och planläggning

kommer in på ett mycket tidigare stadium än tillståndsgivning, tillsyn m.m. Det

innebär att det vid utarbetande av exempelvis en detaljplan för ett

industriområde i många fall inte torde vara klart vilken typ av industri som

kommer att etableras där. Eftersom det då inte går att bedöma exakt vilken

miljöpåverkan industrierna kan medföra är det svårt att då säkerställa att en

viss miljökvalitetsnorm uppfylls. Detta bör dock vara möjligt på ett helt annat

sätt när tillståndsprövningen sker för den miljöfarliga verksamhet som

etableras. Det innebär dock enligt utskottets mening inte att kraven på

kommuner och myndigheter, när de skall iaktta normerna och därmed se till att

sådana förutsättningar skapas att normerna uppfylls, är lägre vid planering och

planläggning än vid tillståndsgivning o. d. Det kan tvärtom i många fall vara

vid planering och planläggning, exempelvis av trafiksystem, som möjligheterna

att se till att normerna kan uppfyllas är störst. Utskottet anser med det

anförda att det inte finns skäl att ändra uttryckssättet i paragrafen och

avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 9 och motion Jo34 (c) yrkande 10 delvis.

I flera motioner krävs det i allmänna ordalag regler om rättsverkan om normer

överskrids. I motion Jo37 (fp) har som det får förstås yrkats att riksdagen

beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsprogram blir bindande.

Det har dock inte angetts mer konkret vad som skall ändras och hur. Enligt

miljöbalken skall verksamhet bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte

överträds. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara

miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet skall tillsynsmyndigheterna

ingripa och föreskriva åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen.

Om det är en verksamhet som har tillstånd och sådana åtgärder och

försiktighetsmått inte ryms inom villkoren, finns möjlighet att ompröva

tillstånd och villkor om en norm överträds vilket framgår av 24 kap. 5 § 2.

Enligt den paragrafen får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd, såvitt avser

bestämmelser om tillåten produktionsmängd och annan liknande bestämmelse om

verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra

bestämmelser eller meddela nya sådana för en miljöfarlig verksamhet eller

vattenverksamhet, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en

miljökvalitetsnorm överträds.

Vidare skall åtgärdsprogram upprättas av regeringen eller myndigheter som

regeringen bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att

en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EG.

Det anges att åtgärdsprogrammen i första hand bör tas fram av den berörda

kommunen, om normen omfattar endast en kommun. Innan kommunen upprättar

programmet bör samråd hållas med länsstyrelsen samt andra myndigheter som

berörs, eftersom ett åtgärdsprogram i de flesta fall torde innefatta åtgärder

som någon annan myndighet än kommunen skall vidta. Detta gäller framför allt

länsstyrelsen. I många fall kan programmet även behöva omfatta åtgärder som

endast en central myndighet kan vidta. Det kan exempelvis gälla frågan om en

omprövning av tillståndsvillkor bör göras. Vidare framgår det att i

åtgärdsprogrammet bör anges förutom den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas,

vid vilken tidpunkt den skall vara uppfylld samt vilka konkreta åtgärder som

skall vidtas för detta. I programmen bör även anges vilka myndigheter och

kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas samt när de skall vara

genomförda. Åtgärdsprogrammen bör också innehålla uppgift om de källor som

bidrar till att en miljökvalitetsnorm överskrids och beräkningen av störningen

från varje sådan källa samt den totala belastningsminskning som krävs för att

normen skall kunna uppnås. I åtgärdsprogrammet bör även anges för vilka

verksamheter med tillstånd som ansökningar om omprövning av villkoren bör ske.

Även åtgärder som skall vidtas beträffande befintlig verksamhet utan tillstånd

bör anges i programmet. I de fall föroreningar från andra länder påverkar

möjligheten att uppfylla en norm kan åtgärderna bestå av internationella

kontakter och förhandlingar. Det framgår alltså av propositionen att

åtgärdsprogrammen är bindande för myndigheter och kommuner på det sättet att de

är skyldiga att säkerställa att normerna uppfylls. De skall för övrigt också

vanligtvis upprätta åtgärdsprogrammen. Vidare framgår också vad programmen

skall innehålla samt att de skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år.

Normerna och åtgärdsprogrammen får indirekt en styrande verkan på

verksamhetsutövarna genom de åtgärder myndigheter och kommuner vidtar,

exempelvis tillståndsprövning och tillsyn. Utskottet delar i likhet med

bostadsutskottet (yttrande BoU3y) regeringens bedömning att åtgärdsprogrammen

inte bör vara direkt bindande för enskilda utan endast de beslut som

myndigheter vid senare tidpunkt fattar utifrån åtgärdsprogrammen. Utskottet

konstaterar slutligen att avsikten är att reglerna vid behov skall kompletteras

med förordningsbestämmelser eller myndighetsföreskrifter. Utskottet avstyrker

med det anförda motionerna Jo33 (kd) yrkande 8, Jo34 (c) yrkande 10 delvis och

Jo37 (fp) yrkande 6.

Enligt motion Jo32 (m) bör inte miljökvalitetsnormer meddelas om det kan

antas att föroreningar från andra länder påverkar miljösituationen väsentligt i

det aktuella fallet. Som även bostadsutskottet anfört utgör transnationella

föroreningar ett svårhanterligt problem i den internationella miljöpolitiken

som måste åtgärdas genom ett aktivt agerande på såväl EU-nivå som i andra

internationella sammanhang. Det innebär dock inte att Sverige bör avstå från

att meddela miljökvalitetsnormer om det finns risk för påverkan utifrån. Som

framgått tidigare innebär regeringens förslag att miljökvalitetsnormer skall

vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten,

luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet.

En godtagbar miljökvalitet bör fastställas utifrån kunskaper om vad människan

och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Då ges

en klar information om de faktiska miljöriskerna och då har föroreningars

ursprung ingen betydelse. Därmed skapas incitament för ett fortsatt

miljöförbättringsarbete såväl i Sverige som i övriga EU. Tekniska och

ekonomiska förhållanden kan däremot sedan ha betydelse för vilka åtgärder som

kan och bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen, särskilt som dessa

åtgärder också bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Som anges i

propositionen måste bedömningen av vad som kan anses utgöra godtagbar

miljökvalitet givetvis ske med största omsorg. EU har i flera fall angett

minimikrav beträffande miljökvalitetsnormer, bl.a. för luftkvalitet. Dessa har

alla medlemsländer en skyldighet att genomföra men kan också införa krav som

går utöver minimikraven. Som angetts tidigare kan ett åtgärdsprogram, i de fall

föroreningar från andra länder påverkar möjligheten att uppfylla en norm,

innehålla åtgärder som innebär internationella kontakter och förhandlingar. Med

det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 16.

S.k. utsläppsrätter

När det gäller frågan om s.k. utsläppsrätter innebär reglerna om

miljökvalitetsnormer inte någon rätt att köpa och sälja utsläppsrätter eller

att högsta mängd utsläpp kan föreskrivas. Det är den miljökvalitet man vill

uppnå som kan föreskrivas, dvs. högsta belastning som får förekomma av t.ex.

ett kemiskt ämne. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar

till att en miljökvalitetsnorm överträds. Sådan verksamhet skall få komma till

stånd endast om utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor

reduceras i minst motsvarande mån så att normen inte överträds. Det kan också

uppkomma den situationen att ny verksamhet vill lokalisera sig i ett område där

en miljökvalitetsnorm redan överträds och där etableringen inte ryms inom ramen

för de åtgärder som skall vidtas enligt åtgärdsprogrammet för att nå den

godtagbara miljökvaliteten. I det fallet där normen redan är överträdd räcker

det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån,

eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad.

Ny verksamhet kan dock enligt 16 kap. 5 § miljöbalken få komma till stånd även

inom områden där en norm överträds, om verksamhetsutövaren vidtar sådana

åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet minskar i sådan grad att

möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning. Det

innebär att den totala belastningen måste minska mer än endast marginellt för

att verksamheten skall få komma till stånd. Det kan i sådana fall bli aktuellt

med grupprövning.

I båda angivna fallen öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för

att minska utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme

för den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör hinder

för att den nya verksamheten skall kunna etableras. Detta innebär alltså en

sådan möjlighet att styra investeringar till kostnadseffektiva

utsläppsminskningar som efterlysts i flera motioner.

Rätten att släppa ut miljöpåverkande föroreningar bör dock enligt utskottets

mening vara knuten till den tillståndsgivna verksamhet som bedrivs och inte

vara föremål för en abstrakt handel med utsläppsrätter. Därför finns det enligt

utskottets mening inte skäl att nu utreda detta ytterligare. I stället bör

resultatet av de möjligheter som finns inom det system för miljökvalitetsnormer

som föreslås avvaktas. Utskottet avstyrker därför motionerna Jo731 (m) yrkande

1, Jo744 (m), Jo756 (m) yrkande 4 och Jo37 (fp) yrkande 8.

Eftersom det genom förslaget i miljöbalken inte finns något behov av

försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer, vilket yrkas i motion Jo759 (s)

yrkande 3, avstyrker utskottet motionen.

6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar

Propositionen

Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) utökas och skärps i miljöbalken

och anpassas ytterligare till EG-regler och andra internationella regler. En

ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken eller föreskrifter

som meddelats med stöd av balken skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

Det innebär att alla ansökningar om tillstånd skall innehålla en MKB förutom

sådana som avser kemiska produkter och biotekniska organismer eller genetiskt

modifierade organismer enligt 13 och 14 kap. Även vid tillåtlighetsprövning

enligt 17 kap. skall det krävas en MKB.

Regeringen skall få föreskriva att en MKB skall krävas även i dispensärenden

eller andra ärenden enligt balken eller andra lagar av vilka det framgår att

hälso- och miljöskäl skall beaktas, där det behövs för att man skall kunna

bedöma miljöpåverkan. Regeringen skall även få föreskriva om undantag från

kravet på MKB för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre

betydande.

Allmänhetens möjligheter att påverka förstärks, och inflytandet skall vara på

ett mycket tidigt stadium. Ett tidigt samråd skall hållas med enskilda som

särskilt berörs och länsstyrelsen, som i många fall också är tillsynsmyndighet,

långt innan en ansökan görs och MKB:n upprättas. För verksamheter som kan antas

ha betydande miljöpåverkan, vilket länsstyrelsen avgör, skall genomföras ett

förfarande med miljökonsekvensbedömning som är ett utvidgat samråd med fler

myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas utsättas för

betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få

möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen.

En MKB skall identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av en

planerad verksamhets direkta och indirekta effekter på människor, djur, växter,

mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med

mark och vatten och annan resurshushållning. För verksamheter som kan antas

medföra en betydande miljöpåverkan skall en MKB innehålla de uppgifter som

krävs för att uppfylla syftet. Bland annat skall finnas en beskrivning av

verksamheten med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning samt de

åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller

avhjälpas. Det skall även redovisas alternativa lokaliseringar, om sådana är

möjliga, och alternativ utformning av verksamheten samt konsekvenser av att

verksamheten inte kommer till stånd, nollalternativet.

För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall

innehållet anpassas till vad som behövs för att uppfylla syftet med

miljökonsekvensbeskrivningen.

Allmänheten skall ges möjlighet att yttra sig över den färdiga

miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan innan beslut fattas.

Tillståndsmyndigheten skall i ett särskilt beslut eller i samband med

avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om

miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven.

Motionerna

I motion Jo32 (m) hemställs i yrkande 18 att riksdagen beslutar att endast

ansökningar för verksamhet med betydande miljöpåverkan skall innehålla

miljökonsekvensbeskrivning. I motionen anförs att kravet på MKB i balken

innebär att även många småföretag och utövare av verksamheter med liten

miljöpåverkan tvingas upprätta MKB. Den föreslagna omfattningen av MKB-kravet

kommer att leda till att ett mycket stort antal MKB måste utarbetas och lämnas

in till myndigheterna, vilket ytterligare splittrar resurserna och minskar

uppmärksamheten och debatten kring stora komplicerade tillståndsärenden. Därför

bör kraven på MKB överensstämma med kraven i EG:s direktiv om MKB som säger att

för verksamheter med betydande miljöpåverkan krävs MKB. Även i motion Jo33 (kd)

yrkas att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall

begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan (yrkande 10). I

motionen anförs att krav på MKB är ett bra instrument för att förebygga

oönskade miljöproblem och att regeringens förslag i huvudsak är bra, men att

risken finns att det kan missbrukas och bli ett orimligt krav för minsta lilla

projekt. Vidare yrkas i motionen att regeringen ges till känna att

sektorsmyndigheterna bör få i uppdrag att utreda vid vilka fall

miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas för att betydande miljöpåverkan skall

kunna undvikas (yrkande 11). I motionen yrkas också att riksdagen beslutar att

kravet på miljökonsekvensbeskrivningar även skall omfatta prövning av

utsättande av gentekniskt modifierade produkter (yrkande 12). Motionärerna

anför att även om det finns ett harmoniseringsdirektiv som reglerar avsiktlig

utsättning av gentekniskt modifierade organismer, så får detta inte hindra oss

att gå ett steg längre.

Enligt motion Jo34 (c) bör miljökonsekvensbeskrivningen prövas i särskild

ordning av tillståndsmyndigheten, för att ytterligare markera vikten av att den

utförs och prövas på ett fullgott sätt. I motionen yrkas att riksdagen beslutar

om sådan ändring i miljöbalken att tillståndsmyndigheten tar ett särskilt

beslut angående miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade

tillståndsbeslutet (yrkande 12). Även Folkpartiet anser i motion Jo37 att en

särskild prövning av miljökonsekvensbeskrivningar skall införas för att se till

att lagens krav uppfylls. Vidare yrkas i motionen att Sverige snarast bör

ytterligare skärpa de nuvarande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i lagen

om hushållning med naturresurser för att åtminstone nå upp till internationellt

vedertagen standard (yrkande 5).

Bostadsutskottets yttrande

När det gäller yrkandena i motionerna Jo32 (m) och Jo33 (kd) att krav på MKB

skall ställas endast i de fall då betydande miljöpåverkan kan befaras, anser

bostadsutskottet liksom regeringen att ett generellt krav på när

miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är att föredra framför ett där

endast sådan verksamhet som kan förväntas ha betydande miljöpåverkan

innefattas. Ett generellt krav på MKB vid ansökan om tillstånd enligt balken

bidrar till en förhöjd medvetandegrad även om de mindre betydande

miljökonsekvensernas sammanlagda betydelse i såväl ett nationellt som ett

globalt perspektiv. Risken är annars att summan av små utsläpp försummas

samtidigt som stor kraft läggs på att komma till rätta med de miljökonsekvenser

som mer omfattande verksamheter genererar. Bostadsutskottet anser att det

generella krav på MKB som är grundregeln i gällande lagstiftning bör

bibehållas. Hittillsvarande erfarenheter ger vid handen att MKB som upprättas

även vid verksamheter som inte befaras ha betydande miljöpåverkan fyller en

viktig funktion i myndigheternas tillsynsarbete. De underlättar för kommuner

och länsstyrelser att skapa den helhetsbild av den totala miljöbelastningen som

blir än mer betydelsefull i och med de möjligheter att tillämpa

miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. MB. Utskottet erinrar också om att

regeringen genom 6 kap. 1 § miljöbalken ges möjlighet att genom föreskrifter

meddela undantag från det obligatoriska kravet på MKB i de fall en

tillståndspliktig verksamhets miljöpåverkan bedöms som obetydlig eller kan

antas ha endast mindre negativ effekt på miljön. Utskottet avstyrker motionerna

Jo32 (m) yrkande 18 och Jo33 (kd) yrkande 10.

I anledning av motion Jo33 (kd) yrkande 11 med förslag att

sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall MKB skall krävas anför utskottet

att Naturvårdsverket på regeringens uppdrag har tagit fram rapporten

Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan, när då? (rapport 4792).

Rapporten täcker samtliga i sammanhanget relevanta samhällssektorer, och

arbetet har genomförts tillsammans med särskilt berörda myndigheter som

Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen. Miljöbalksutredningen har

haft den aktuella rapporten som underlag för sitt arbete med att utforma

erforderliga förordningar som presenteras i mars 1998. Utskottets uppfattning

är att Naturvårdsverkets rapport är en värdefull genomgång när det gäller att

bedöma när MKB bör upprättas. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33

(kd) yrkande 11.

Beträffande kravet i motion Jo37 (fp) att Sverige snarast bör ytterligare

skärpa de nuvarande kraven på MKB i NRL för att nå upp till internationellt

vedertagen standard har bostadsutskottet behandlat ett liknande yrkande under

förra riksmötet (1996/97:BoU10, s. 10 f.). Utskottet avstyrkte då

motionsyrkandet med motiveringen att ett genomförande av Miljöbalksutredningens

förslag om miljökonsekvensbeskrivningar innebär att motionärernas förslag om

MKB med åtminstone internationellt vedertagen standard kommer att förverkligas.

Med konstaterandet att miljöbalksförslaget utgår från Miljöbalksutredningens

överväganden om en utökning av kraven på MKB vidhåller utskottet sin tidigare

uppfattning och avstyrker motion Jo37 (fp) yrkande 5.

När det gäller frågan om att ett särskilt beslut skall fattas av vilket skall

framgå om en MKB uppfyller lagens krav på innehåll konstaterar bostadsutskottet

att MKB är en del av ett beslutsunderlag. Dess kvalitet skall bedömas av den

myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en MKB har upprättats. Om

en MKB är bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, kan

konsekvensen bli att ansökan betraktas som ofullständig och avvisas. Enligt 6

kap. 9 § miljöbalken skall den myndighet som prövar en ansökan där krav på MKB

finns fatta ett särskilt beslut eller i samband med avgörande i målet eller

ärendet ta ställning till om beskrivningen uppfyller de krav som anges i

kapitlet. Bostadsutskottet anser att detta till stor del tillgodoser vad som

efterfrågas i motion Jo34 (c) yrkande 12 och motion Jo37 (fp) yrkande 5 i

motsvarande del och avstyrker båda motionsyrkandena.

Utskottets överväganden

Omfattningen av kravet på miljökonsekvensbeskrivningar har ifrågasatts i två

motioner där det yrkas att detta bör begränsas till att avse endast stora

projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Enligt propositionen kan dock

ifrågasättas om det är rätt att konsekvenserna för miljön i anledning av en

åtgärd någon vill vidta, som kräver tillstånd och som har miljöpåverkan, bör

redovisas endast för vissa projekt. Dessutom är det svårt att dra gränsen för

vilka som skall omfattas av kravet. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning i

miljöbalken bör därför enligt regeringens uppfattning vara generellt för

ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med

stöd av balken med vissa undantag och inte inskränkas till enbart åtgärder som

leder till betydande miljöpåverkan. Reglerna har dock utformats så att endast

miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan skall behöva uppfylla alla de formella krav om utökat

samråd, innehåll, allmänhetens möjlighet att yttra sig m.m. som miljöbalken

innehåller. Det framgår även av propositionen att regeringen avser att utfärda

förordningsbestämmelser om vilka verksamheter som alltid kan antas ha betydande

miljöpåverkan. Miljöbalksutredningen har därefter lämnat förslag till sådana

bestämmelser i sitt slutbetänkande Förordningar till miljöbalken (SOU 1998:35).

När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar avseende mindre miljöpåverkande

verksamheter skall miljöbalkens krav på vad en miljökonsekvensbeskrivning skall

innehålla tillämpas endast i den utsträckning som behövs för att uppfylla

syftet med en miljökonsekvensbeskrivning. Kraven på innehåll och omfattning av

en miljökonsekvensbeskrivning måste stå i proportion till graden av

miljöpåverkan. Det är enligt propositionen av stor vikt att kraven inte blir

onödigt betungande för mindre miljöpåverkande verksamheter, vilket bl.a. torde

inkludera många små och medelstora företag. Utskottet, som instämmer såväl i

vad bostadsutskottet anfört i denna del som i regeringens överväganden,

avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 18 och Jo33 (kd) yrkandena 10 och 11.

Kravet på miljökonsekvensbeskrivning bör enligt propositionen inte omfatta

tillstånd för utsättande av genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap.,

något som krävs i motion Jo33 (kd) yrkande 12. Avsiktlig utsättning av

genetiskt modifierade organismer regleras i EG-direktivet 90/220 om avsiktlig

utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Det är ett

harmoniseringsdirektiv som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall

innefatta. Det innebär enligt regeringens bedömning att Sverige nu inte kan

införa krav på MKB för sådana tillstånd. Utskottet, som delar regeringens

bedömning, avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 12 (se även utskottets

överväganden om 13 kap. Genteknik).

När det gäller yrkande 5 i motion Jo37 (fp) att Sverige snarast bör

ytterligare skärpa de nuvarande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i lagen

om hushållning med naturresurser, för att åtminstone nå upp till

internationellt vedertagen standard, konstaterar utskottet i likhet med

bostadsutskottet att miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar

innebär en sådan skärpning och avstyrker därmed motionen i den delen.

Enligt samma motion och även motion Jo34 (c) yrkande 12 bör

miljökonsekvensbeskrivningar prövas i särskild ordning av

tillståndsmyndigheten. I 6 kap. 9 § miljöbalken föreskrivs att en myndighet som

skall pröva en ansökan i ett ärende där en miljökonsekvensbeskrivning krävs,

skall genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller

ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven.

Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I propositionen

anförs att det i många fall där komplettering inte anses behövas kan vara

lämpligt att ställningstagandet till miljökonsekvensbeskrivningen görs i

samband med att målet eller ärendet avgörs, i stället för att detta måste göras

i ett särskilt beslut. En särskild och fristående bedömning skall dock göras av

miljökonsekvensbeskrivningen och ställningstagandet skall motiveras. I

miljöbalken anges också att myndigheten vid prövningen av ansökan skall beakta

innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och

yttranden som getts in. Utskottet anser i likhet med bostadsutskottet att

önskemålet i motionerna Jo34 och Jo37 därmed till stora delar är tillgodosett.

Utskottet avstyrker därför motionerna Jo34 (c) yrkande 12 och Jo37 (fp) yrkande

5.

7 kap. Skydd av områden

Bakgrund

Till grund för naturvårdslagen (1964:822) låg två syften, hämtade från 1952 års

naturskyddslag, nämligen syftet att bevara vetenskapligt och kulturellt

värdefulla områden samt syftet att tillgodose sociala intressen genom att hålla

mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv.

Under de senaste tio åren har det viktigaste målet för det inhemska och

globala naturvårdsarbetet blivit att bevara så mycket som möjligt av alla arter

och deras livsmiljöer, den biologiska mångfalden. Naturvårdsarbetet har således

numera som huvudsyften att skydda värdefulla naturmiljöer och att åstadkomma en

ekologisk anpassning av olika samhällsverksamheter som påverkar naturen, bl.a.

de areella näringarna. Därutöver syftar föreskrifter om naturvård till att

gagna friluftslivets intressen och kulturmiljöfrågor.

Naturvårdslagens områdesskydd kommer till uttryck genom regler om

nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Syftet att bevara och skydda

kommer till stånd genom regler om fridlysning som naturminne. Dessutom infördes

nyligen i naturvårdslagen nya regler som innehåller bl.a. bemyndigande att

freda vilt levande exemplar av en växt- och djurart, om det behövs för att

uppfylla Sveriges internationella naturvårdsåtaganden. Samtidigt infördes

bestämmelser om särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden för att

uppfylla våra åtaganden inom EU. Naturvårdslagens regler om strandskydd syftar

till att ge friluftslivet erforderligt skydd samtidigt som reglerna också har

betydelse för naturmiljön. De särskilda reglerna för täktverksamhet och

markavvattning syftar mera uttalat till att skydda naturmiljön. Slutligen finns

i lagen regler till skydd mot nedskräpning.

I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur

och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av Sveriges anslutning

till EU. Lagen, som har karaktär av ramlag, innebär att regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om in- och

utförsel, transport, handel, förvaring, preparering och förevisning som avser

djur och växter, i den utsträckning det behövs för att uppfylla Sveriges

internationella åtaganden på området eller av de andra skäl som kan finnas för

att skydda vilt levande djur- och växtarter.

Propositionen

Organiserat friluftsliv och allemansrätten

Förutom allmänna regler som gäller för allemansrätten skall även miljöbalkens

generella regler för verksamheter, t.ex. hänsynsreglerna och regler om

miljökvalitetsnormer, gälla sådan verksamhet som innebär att friluftsliv

organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemansrätten. Detsamma skall

gälla ideella former av organiserat friluftsliv. Av detta följer bl.a. att

organisatören skall vidta förebyggande åtgärder och iaktta försiktighet i syfte

att förhindra att deltagarna orsakar skada. Genom att organiserat friluftsliv

betraktas som en verksamhet enligt miljöbalken skall föreskrifter kunna

meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att

organisatören skall vara skyldig att anmäla sin verksamhet till

naturvårdsmyndigheten för samråd.

Skydd av områden och arter

Bestämmelser om olika former av områdesskydd skall inarbetas samlat i ett

särskilt kapitel i miljöbalken.

Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde skall arbetas samman och

modifieras till en skyddsform som benämns naturreservat. En särskild regel om

djur- och växtskyddsområden skall behållas. När intrång tillåts i ett

naturreservat skall kompensationsåtgärder vidtas. En ny skyddsform,

kulturreservat, skall införas.

I strandskyddsområden skall inte få vidtas åtgärder som väsentligen försämrar

livsvillkoren för djur- och växtarter.

Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall kunna förklaras som

miljöskyddsområden. Föreskrifter för miljöskyddsområden skall kunna innebära

ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut, dock inte av tillstånd enligt

miljöskyddslagen.

Interimistiska förbud skall kunna meddelas även för vattenskyddsområden.

Förbudstiderna skall kortas vid interimistiska förbud.

En särskild regel med avseende på intresseprövningen skall införas för beslut

om områdesskydd. En liknande regel skall gälla för prövning av dispens från

förbud enligt t.ex. strandskyddsreglerna.

Motionerna

I motion Jo32 (m) yrkas beslut om att ändra 7 kap. 1 § (yrkande 19). Den

naturliga och i längden enda hållbara utgångspunkten är den äganderättsliga.

Riksdagen bör besluta att det av miljöbalken klart skall framgå att icke-

ideellt organiserade former av friluftsliv ligger utanför allemansrätten,

lämpligen genom ett tillägg till 7 kap. 1 §. Vidare yrkas att riksdagen hos

regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt som ersätter nuvarande

strandskyddsregler (yrkande 22). Skyddet av stränder bör baseras på värnandet

av natur- och kulturmiljön. I hela Sverige skall finnas en generell

glesbebyggelserätt. Om kommunerna vill skydda mark från exploatering bör det

ske genom planläggning. Dagens generella byggförbud bör ersättas av ett

selektivt skydd, där fastighetsägaren ges ersättning för ett eventuellt intrång

i äganderätten.

I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar om ändringar i lagstiftningen

avseende kommersiellt utnyttjande av allemansrätten (yrkande 13). Det är

otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får organisera

aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av vinsten

eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är ett permanent

utnyttjande.

I motion Jo34 (c) yrkas att regeringens förslag om en utvidgad tolkning av

allemansrätten skall avslås (yrkande 13). Allemansrätten är i första hand att

betrakta som ett accepterat intrång i äganderätten. Kommersiellt organiserade

former av friluftsliv måste anses ligga utanför allemansrätten. Vidare yrkas

beslut om att organiserat friluftsliv av betydelse skall meddelas berörd

markägare (yrkande 14). Utgångspunkt bör vara att även markägarens intressen

skall ges utrymme vid tillåtelse av organiserat friluftsliv. Motionärerna anser

att riksdagen bör besluta att organiserat friluftsliv som sker i kommersiellt

syfte skall föregås av ett avtal med berörd markägare (yrkande 15). Det är

otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får organisera

aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av vinsten

eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är ett permanent

utnyttjande. Vidare yrkas beslut om sådan ändring i 7 kap. 4 § miljöbalken att

även kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat (yrkande 17).

Naturreservat skall, förutom att skydda naturmiljöer, även kunna utgöra ett

fullgott skydd för värdefulla kulturpräglade landskapsmiljöer. Detta ökar

möjligheterna att integrera naturvården med kulturmiljövården. Vidare yrkas

beslut att 7 kap. 9 § miljöbalken, angående kulturreservat, skall strykas

(yrkande 18). Gränsen mellan vad som är en skyddsvärd naturmiljö och ett

skyddsvärt kulturpräglat landskap är sällan tydlig.

I motion Jo37 (fp) yrkas att ett förslag bör begäras hos regeringen om

kommersiellt utnyttjande av allemansrätten (yrkande 12). Enligt motionärerna

bör lagtexten utformas så att ett organiserat anvisande av människor i

kommersiellt syfte till områden som är attraktiva för friluftslivet i princip

inte får ske utan markägarens eller dennes rättshavares medgivande.

I motion Jo218 (m) yrkas tillkännagivande om allemansrätten (yrkande 13).

Motionärerna anser att det är felaktigt att bedriva affärsmässig och

inkomstgivande verksamhet i organiserade former på annans mark under

täckmanteln allemansrätt.

I motion Bo202 (m) begärs förslag om ny lagstiftning för strandskydd (yrkande

13). Motionärerna anser att det skall finnas en generell rätt att bebygga sin

mark nära stränder och vattendrag. En kommun skall genom detaljplan dock kunna

begränsa rätten där det är motiverat av hänsyn till känsligt djur- och växtliv

eller för att garantera allmänhetens tillgång till bad- och friluftsliv.

Utskottets överväganden

Allemansrätten

I den föreslagna bestämmelsen i miljöbalken anges att var och en som utnyttjar

allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i

sitt umgänge med den. Underförstått gäller den grundläggande utgångspunkten att

alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Allemansrätten

grundas på sedvana. Sedan den 1 januari 1995 anges i 2 kap. 18 § tredje stycket

regeringsformen att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten

oberoende av vad som i stadgandet angetts om egendomsskyddet. Förbehållet om

allemansrätten fördes in i grundlagsstadgandet samtidigt som egendomsskyddet

preciserades till följd av inkorporeringen av den europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU23).

Utskottet delar uppfattningen att det inte bör vara aktuellt att generellt

lagreglera allemansrätten, bl.a. på grund av att det skulle vara förenat med

svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens innebörd.

Enligt förslaget till miljöbalk kommer miljöbalkens generella regler för

verksamheter om hänsyn och miljökvalitetsnormer att gälla även för sådan

verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras ( kommersiellt eller ideellt

( med utnyttjande av allemansrätten. Enligt 2 kap. 3 § förslaget till miljöbalk

skall en verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd vidta de

försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att

verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet för människors

hälsa eller miljön. Utskottet delar regeringens uppfattning att detta innebär

(prop. del 2 s. 18) att en person som arrangerar friluftsliv åt andra kan

behöva styra deltagarna till mindre känslig mark samt informera om innebörden

av allemansrätten. Utskottet instämmer även i vad som anförts om förebyggande

av skada (prop. del 1 s. 304 f.).

Regeringen redovisar i propositionen ett rättsfall med anknytning till

allemansrätten som har avgjorts av Högsta domstolen och refererats i NJA 1996

s. 495. Högsta domstolen uttalade i detta mål att även om allemansrätten

tillkommer den enskilde kan den naturligen utövas av ett flertal personer

tillsammans, under förutsättning att envar håller sig inom ramen för

allemansrätten. Skulle ett sådant kollektivt nyttjande emellertid innebära

påtaglig skada eller olägenhet, kan det medföra att allemansrätten inte får

utnyttjas längre på det viset. Hinder föreligger inte mot att allemansrätten

utnyttjas kommersiellt; inte minst för att göra avlägsen eller eljest

svåråtkomlig natur tillgänglig för fler enskilda människor finns också på många

håll i vårt land anläggningar för att underlätta olika slag av friluftsliv.

Högsta domstolen fann i sin slutliga bedömning att utnyttjandet i det aktuella

fallet sammantaget blivit för intensivt och med hänsyn till växt- och djurlivet

även olämpligt. Eftersom utnyttjandet hade medfört avsevärda skador och

olägenheter fann Högsta domstolen att organisatören saknade rätt att utan

medgivande av fastighetsägaren arrangera eller på annat sätt medverka till den

organiserade verksamheten i fråga.

Utskottet instämmer i vad regeringen anfört om att den som anordnar ett

kollektivt nyttjande av annans mark kan bli skyldig att ersätta skador som

deltagarna orsakar, även om deltagarna var för sig har uppträtt på ett sätt som

faller inom ramen för allemansrätten. För skadeståndsskyldighet förutsätts då

att organisatören varit vållande, dvs. att skadan orsakats med uppsåt eller av

oaktsamhet. Normalt bör förutsättningarna för skadestånd vara uppfyllda om

skador uppkommer med anledning av att arrangören hänvisat en stor grupp

personer till ett naturområde, som är särskilt känsligt. Detsamma gäller när

arrangören har lämnat felaktiga upplysningar om allemansrättens innebörd eller

underlåtit att lämna information om allemansrätten till personer som kan antas

sakna kännedom om den. Utskottet anser att de redovisade slutsatserna av Högsta

domstolens avgörande är väl avvägda.

Genom att organiserat friluftsliv betraktas som en verksamhet kan

föreskrifter meddelas om att organisatören skall vara skyldig att enligt 12

kap. 6 § anmäla sin verksamhet till naturvårdsmyndigheten för samråd (prop. del

1 s. 300). Det skall alltså bli möjligt att med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken

föreskriva om anmälningsplikt för verksamhet som innebär att friluftsliv

organiseras. Förslaget gäller för all verksamhet som inte är tillstånds- eller

anmälningspliktig enligt andra bestämmelser i balken och som typiskt sett kan

medföra skada på naturmiljön. Om anmälningsskyldighet föreligger får

verksamheten inte påbörjas innan anmälan har skett. Den anmälningsmottagande

myndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder som behövs

för att begränsa eller motverka skada (prop. del 1 s. 305). Om åtgärderna inte

är tillräckliga får myndigheten förbjuda verksamheten. Anmälningsplikten kommer

på detta sätt, tillsammans med möjligheten för samrådsmyndigheten att ingripa,

att kunna styra bort en organisatör från känsliga områden och få denna att

utöva verksamheten inom områden där anmälningsplikt inte föreligger.

Anmälningsplikt enligt miljöbalken avses även kunna föreskrivas för den som

på ideell grund organiserar verksamhet. Anmälningsplikt bör föreskrivas för

verksamheter som typiskt sett medför skada och bör dessutom begränsas

geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan befaras uppstå.

Anmälningsplikt för organiserande av friluftsliv förutsätter inte nödvändigtvis

att deltagarnas tillgång till marken grundas på allemansrätten. Anmälningsplikt

skall kunna gälla även för friluftsliv som organiseras på den egna fastigheten.

Utfärdas i ett sådant fall ett föreläggande eller förbud som medför att

pågående markanvändning avsevärt försvåras på den berörda delen av fastigheten

kan ersättningsskyldighet uppkomma för det allmänna gentemot fastighetsägaren

enligt balkens ersättningsbestämmelser (31 kap. 4 § första stycket 5).

Utskottet vill i likhet med regeringen understryka att den föreslagna

regleringen är offentligrättslig och att möjligheterna till ingripanden

motiveras av det allmänna intresset att naturen inte skadas. Anmälningsärenden

av det slag som avses här skall handläggas enligt förvaltningslagen (prop. del

1 s. 306). Utskottet förutsätter att denna ordning innebär att fastighetsägare,

nyttjanderättshavare och eventuellt andra som berörs av ärendet får kännedom om

den aktuella verksamheten och innehållet i anmälan. Vidare tillförsäkras samma

krets möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Förslaget i miljöbalken

reglerar däremot inte förhållandet mellan allemansrätten och egendomsskyddet.

Detta är av civilrättslig natur och har inte ändrats av förslaget till

miljöbalk. Oavsett hur samrådsmyndigheten bedömer ett visst ärende enligt

miljöbalken har fastighetsägaren på samma sätt som enligt dagens lagstiftning

möjlighet att föra talan på civilrättslig grund vid domstol om

äganderättsintrång för att utverka föreläggande, förbud eller skadestånd.

Utskottet instämmer således i regeringens överväganden och förslaget till

lydelse av 7 kap. 1 §. Regeringens förslag bör enligt utskottets uppfattning

tillgodose markägarens krav på inflytande i ett ärende enligt 12 kap. 6 §

miljöbalken och även i övrigt tillgodose markägarens intressen vid

myndighetsprövning av organiserat friluftsliv. Motionerna Jo32 (m) yrkande 19,

Jo33 (kd) yrkande 13, Jo34 (c) yrkandena 13-15, Jo37 (fp) yrkande 12 samt Jo218

(m) yrkande 13 avstyrks med det anförda.

Områdesskydd

Bakgrund

Möjligheten att besluta om områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor

betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också

för att säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdes-

och artskydd är vidare nödvändiga för att Sverige skall uppfylla sina

internationella åtaganden på naturvårdsområdet.

Det är främst i naturvårdslagen som regler med dessa skyddssyften finns,

t.ex. skyddsformerna nationalpark, naturreservat, naturminne, m.m. Det

specifika skyddet för djur- och växtarter finns delvis i naturvårdslagen (14

och 14 a §§) samt i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör

skyddade arter. Till artskyddsregleringen hör också bl.a. regler om förbud och

begränsning av jakt och fiske i jaktlagen respektive fiskelagen med

underliggande författningar.

Användningen av områdesskydd begränsas inte till naturvårdssyftet, utan kan

också gälla föroreningskänsliga områden och värna skyddsvärda naturresurser.

Skydd av detta slag behandlas i vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde

(19 kap. 2 §) och i miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a

§).

Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller att varje

medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad. Regeringsrätten har

under senare tid prövat fall där sådana allmänna intressen som ligger till

grund för naturvårdslagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet.

Domstolen har i dessa fall byggt sitt resonemang på en s.k.

proportionalitetsprincip. Enligt den praxis som föreligger hittills är det

främst vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler som

kompletterande avvägningsregler kan behövas. Utgångspunkt för regeringens

förslag är att ingrepp som motiveras av hänsyn till naturvårds- och

miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen. Regeringen

konstaterar att Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen om

mänskliga rättigheter anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt

och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan

accepteras i det allmänna intresset.

Nationalpark

Av 7 kap. 2 § miljöbalken framgår att regeringens beslut om nationalpark

förutsätter riksdagens medgivande. Utskottet vill framhålla att det

självfallet, liksom hittills, krävs riksdagens medgivande också för att besluta

om intrång i eller att upphäva ett beslut om nationalpark. Utskottet anser inte

att något särskilt uttalande erfordras i fråga om riksdagens medverkan i dessa

ärenden.

Naturreservat

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att områdesskyddsformerna

naturreservat och naturvårdsområde bör föras samman till en skyddsform som

benämns naturreservat.

Utskottet har ingen invändning mot att kommun ges befogenhet att tillsammans

med länsstyrelse besluta om naturreservat. För att utpekade områden skall få

nödvändigt skydd bemyndigas länsstyrelsen eller kommunen att meddela

bestämmelser om t.ex. inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare

och allmänheten. Genom dylika normbeslut, riktade till en obestämd krets och

ett obestämt antal fall, ges naturreservat och andra former av områdesskydd

sitt rättsliga innehåll.

En föreskrift för ett naturreservat kan innebära att en viss åtgärd inte får

utföras utan tillstånd. I andra fall kan ett förbud föreskrivas mot en viss

åtgärd. Även om ett förbud verkar vara undantagslöst kan dispens meddelas

enligt 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken av länsstyrelsen eller kommunen.

Utgångspunkt för att i enskilda fall meddela dispens från föreskrifter för ett

naturreservat bör vara att särskilda skäl föreligger. Härutöver förutsätts

självfallet att övriga relevanta regler i balken är uppfyllda.

Om en föreskrift innebär att det är förbjudet att vidta en åtgärd utan

tillstånd betalas enligt 31 kap. 5 § första stycket miljöbalken ersättning

först sedan tillståndsprövning har skett och tillstånd då vägrats eller

försetts med villkor. Om däremot föreskriften inte ger någon möjlighet till

tillstånd skall ersättningen betalas genast och med stöd av 31 kap. 15 § kan

fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka ersättningen om dispens ändå

skulle meddelas senare.

Kulturreservat

I förarbetena till naturvårdslagens bestämmelse om naturreservat framhålls att

begreppet natur innesluter även den kulturpräglade naturen (prop. 1964:148 s.

45). Genom 3 a § naturvårdslagen förtydligades tillämpningsområdet så att det

klart framgår att naturvårdslagen även omfattar kulturpräglade delar av

naturmiljön. Såsom regeringen konstaterar har naturvårdslagen hittills endast

undantagsvis använts för att säkerställa de för kulturmiljövården viktigaste

värdena. Inte heller har de ur kulturmiljösynpunkt mest värdefulla miljöerna

säkerställts i tillräcklig omfattning genom reservatsförordnanden.

Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet kan

beskrivas som ytterligare en bevarandeaspekt vid sidan av omsorgen om den

biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent estetisk synpunkt.

Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt börjat användas för att

karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt om därför att det präglats

av markanvändning och byggnader från äldre tider eller ohävdade

kulturlandskapselement som återspeglar väsentliga drag och företeelser från

äldre markanvändning. En betydande del av det historiska landskapets värde

utgörs av sambanden mellan de enskilda kulturlandskapselementen och av

samspelet med naturmiljön. Det samlade kulturvärdet i ett historiskt landskap

kan således sägas vara större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element

som ingår i landskapet.

Utskottet delar uppfattningen att för de fall där det huvudsakligen är det

historiska landskapet och dess kulturvärden som skall skyddas, men

kulturminneslagens regler inte är tillräckliga, bör ett särskilt institut,

benämnt kulturreservat, införas (prop. del 1 s. 324 f.).

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motion Jo34 (c)

yrkandena 17 och 18.

Biotopskydd

Beträffande sju särskilt uppräknade slag av biotoper gäller ett generellt skydd

i och med att de har tagits in i naturvårdsförordningen. För ett antal andra

typer av biotoper, skogsbiotoper respektive övriga biotoper, krävs i stället

att länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen fattar beslut i enskilda fall om

att avgränsa biotopområdet i fråga.

Såsom regeringen föreslår kompletteras bestämmelsen så att

biotopskyddsområden skall kunna skyddas i en viss del av landet. Utskottet

delar uppfattningen att begreppen verksamhet och åtgärd är lämpliga begrepp för

att karakterisera det behövliga skyddet mot ett nyttiggörande av marken.

Utskottet instämmer i bedömningen att möjligheten till undantag från det

generella biotopskyddet har sin grund i att skyddet just är generellt. Den

generella skyddsformen skapar alltså i sig ett behov av att kunna medge dispens

för vissa oförutsedda situationer. Ersättningsrätten är därför knuten till

myndighetens beslut att inte medge dispens för en viss verksamhet eller åtgärd.

När däremot en biotop avgränsas i ett enskilt fall åvilar det myndigheten att

noga överväga bl.a. vilka verksamheter och åtgärder som kan komma i fråga och

att beräkna eventuella kostnader för skyddet. Eftersom ett beslut om

avgränsning föregås av sådana överväganden bör enligt utskottets uppfattning

också rätten till ersättning inträda när beslutet om avgränsningen vinner laga

kraft.

Konstitutionsutskottet anför i ersättningsfrågan att det, mot bakgrund av att

grundlagsbestämmelserna föreskriver att det är förlusten som skall ersättas,

ter sig rimligt att i dessa fall som kan avse ganska begränsade områden avvakta

det beslut som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan

rätt till ersättning uppkommer. Även konstitutionsutskottet har tillstyrkt

regeringens förslag i denna del. Utskottet hänvisar i övrigt till sina

överväganden i det följande om ersättningsreglerna.

Djurskydds- och växtskyddsområde

Inget hindrar i och för sig att naturreservat bildas till skydd för t.ex.

fågellivet med den enda föreskriften att området inte får beträdas under en

viss del av året. Utskottet har ingen invändning mot förslaget att det för

sådana begränsade skyddssyften bör finnas alternativa möjligheter. Förslaget

innebär att i balken arbetas in ett stadgande med särskilda regler om skydd av

djurart eller växtart inom ett område.

Strandskyddsområde

Utskottet instämmer i vad regeringen anfört i fråga om strandskydd. Redan vid

tillkomsten av 1974 års strandskyddsbestämmelser framhölls att dispens-

prövningen skall vara restriktiv (prop. 1974:166 s. 197, JoU 1974:52).

Regeringens praxis i överklagade dispensärenden har strikt tagit fasta på de av

riksdagen godkända grunderna och riktlinjerna för strandskyddet. En följd av

att syftet med strandskyddet vidgats till att avse även skydd för djur- och

växtarter bör vara att tyngden hos det allmänna intresset ökat.

Såsom regeringen anfört bör möjligheten att få undantag från strandskyddet

vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis hittills. Utskottet

delar uppfattningen att de överväganden som gjordes i proposition 1993/94:229

om ett differentierat strandskydd inte tog tillräcklig hänsyn till behovet av

att skydda friluftslivet och naturmiljön. För klarhetens skull bör därför

uttalas att de angivna övervägandena inte skall tjäna till ledning vid

prövningen av dispenser.

Utskottet instämmer i att frågan om att bevara stränder bör ses i ett

långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för något av

strandskyddets syften behöver inte innebära att området kommer att vara

ointressant i framtiden.

Såsom regeringen anfört kan det vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom

områden som är av riksintresse för naturvården och friluftslivet eller som

endast är obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder.

Detsamma gäller områden som är ekologiskt särskilt känsliga eller som ligger i

närheten av tätorter samt vid sjöar och kuster där tillgången till återstående

fria strandområden är begränsad.

Utskottet delar uppfattningen att det finns skäl att komplettera det

stadgande som i dag anger de restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde.

Förbud införs mot anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar

livsvillkoren för djur- och växtarter. Inte heller andra åtgärder som har denna

effekt bör få vidtas inom strandskyddsområdet.

Bostadsutskottet anför i fråga om motion Jo32 (m) yrkande 22 att de regler om

en i princip obegränsad glesbebyggelserätt som motionärerna aktualiserat för

tankarna till den byggnadslagstiftning som gällde före plan- och bygglagens

(1987:10) tillkomst (se 1997/98:BoU3y s. 23). Ett accepterande av det synsätt

som präglar förslaget skulle innebära en förändring av balansen mellan enskilda

och allmänna intressen som är bostadsutskottet främmande och skulle återföra

lagstiftningen till en ordning som övergavs för snart 30 år sedan. De regler om

planläggning och byggande som finns i plan- och bygglagen liksom reglerna om

strandskydd i naturvårdslagen omfattas av en bred riksdagsmajoritet. De har sin

grund i ställningstaganden som successivt vuxit fram och som återspeglar

samhällets syn på avvägningen mellan exploaterande och bevarande av mark och

vatten. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet motionsförslaget.

Jordbruksutskottet delar bostadsutskottets bedömning och avstyrker motionerna

Jo32 (m) yrkande 22 och Bo202 (m) yrkande 13.

Miljöskyddsområde

Enligt 8 a § miljöskyddslagen får regeringen förklara ett mark- eller

vattenområde och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde om det från

allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området därför att det utsätts

för miljöfarlig verksamhet. Möjligheten har hittills använts endast för

Ringsjön och Laholmsbukten.

Redan genom miljöbalkens rättsligt bindande principer och allmänna

hänsynsregler i 2 kap. höjs skyddsnivån generellt. Miljökvalitetsnormerna

kommer att göra det möjligt att uppnå en godtagbar nivå på miljökvaliteten för

vissa geografiska områden eller i hela landet.

I miljöbalken införs möjlighet att förklara större mark- eller vattenområde

som miljöskyddsområde om särskilda åtgärder krävs på grund av att området eller

en del av området är utsatt för föroreningar. Även områden som inte uppfyller

en miljökvalitetsnorm skall kunna förklaras som miljöskyddsområde. Såsom

regeringen föreslagit skall i likhet med vad som avses gälla beträffande

miljökvalitetsnormer föreskrifter för miljöskyddsområden kunna innebära

inskränkningar av befintliga tillstånd. Som framgår av 13 § lagen om införande

av miljöbalken gäller detta dock inte tillstånd enligt miljöskyddslagen.

En verksamhet bedrivs ofta utanför det område där dess skadliga effekter

framträder. Av den anledningen är det enligt utskottets uppfattning lämpligt

att miljöskyddsområdet omfattar även kringliggande områden där skadliga

verksamheter bedrivs. Om exempelvis ett vattenområde skall skyddas mot

övergödning bör miljöskyddsområdet normalt omfatta ett jordbrukslandskap som

ligger i vattenområdets tillrinningsområde.

Utskottet instämmer i att föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter

i ett miljöskyddsområde bör kunna innebära ändring i tidigare meddelade

tillståndsbeslut med det undantag som anges i 13 § lagen om införande av

miljöbalken. Föreskrifterna gäller enbart inom miljöskyddsområdet och endast

verksamhetsutövare inom området blir bundna av dessa. Även verksamhetsutövare

som befinner sig utanför ett miljöskyddsområde, men vars verksamhet kan ha

skadliga effekter inom området, är dock skyldiga att iaktta hänsyn till

området. De allmänna hänsynsreglerna och hushållningsbestämmelserna i 2(4 kap.

innebär att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför

området skall iaktta hänsyn och försiktighet så att skada inte uppkommer på de

värden som föreskrifterna avser att skydda, se särskilt 2 kap. 3 § och 3 kap. 6

§.

Vattenskyddsområde

Utskottet instämmer i att ett vattenskyddsområde skall kunna inrättas om en yt-

eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för

vattentäkt behöver skyddas. Ett dylikt område bör normalt ges en sådan

omfattning att garantier skapas för att råvattnet efter ett normalt

reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. Ett fullt effektivt skydd

torde dock kunna uppnås endast om skyddsområdet omfattar hela eller väsentliga

delar av tillrinningsområdet. De föreskrifter om inskränkningar i rätten att

förfoga över fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med området kan

meddelas och ersättning kan utgå med stöd av 31 kap. 4 §. Även

verksamhetsutövare utanför området, men vars verksamhet kan ha skadliga

effekter på grund- eller ytvattnet i området, är skyldiga att iaktta hänsyn

till vattenskyddsområdet vid utövandet av sin verksamhet.

Intresseprövning vid beslut om områdesskydd

Utskottet instämmer i vad regeringen anfört i fråga om intresseprövning vid

beslut om områdesskydd (se även utskottets överväganden s. 40).

En inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin

egendom förutsätter en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det

allmänna vinner och den enskilda förlorar på grund av inskränkningen. En

myndighets ingripande mot enskild får alltså inte gå utöver vad som är

erforderligt för ändamålets vinnande. Miljöbalkens bestämmelser har som

grundläggande syfte att ta till vara allmänna naturvårds- och miljöintressen av

sådant slag som i förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen bör betraktas

som angelägna allmänna intressen.

Vid bedömningen av t.ex. ett ärende om strandskyddsdispens skall utgångspunkt

vara följande. Avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara kvarvarande

områden men inte att inkräkta på pågående markanvändning. Av detta skäl

förbjuds inte uppförandet av sådana nya byggnader, anläggningar m.m. som behövs

för jordbruket m.m. och inte tillgodoser bostadsändamål.

En möjlighet till dispens från förbudet behövs för sådana fall där de

allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex. om

dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats med

utsläckt allemansrätt.

Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste vidare uppmärksammas att

strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar

vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en

dispens från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för

strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att dispenser på sikt stegvis

kan leda till sammantaget betydande nackdelar på det sätt som redan skett genom

att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså

inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär

dispensgrunden ?särskilda skäl? att utrymmet är mycket litet för dispens från

det förbud som strandskyddet innebär.

Liksom när det gäller strandskydd bör utgångspunkten för naturvårdande och

kulturmiljövårdande myndigheters tillämpning av övriga regler om områdesskydd

vara att skyddsinstituten avser att tillgodose ett angeläget allmänt intresse.

Övriga frågor

Utskottet tillstyrker vad regeringen anfört i fråga om skydds- eller

bevarandeområde i 7 kap. 28 §.

I dag kan enligt 11 § naturvårdslagen interimistiska förbud meddelas när det

är aktuellt att bilda ett naturreservat, naturvårdsområde eller naturminne.

Utskottet instämmer i regeringens förslag att införa en sådan möjlighet även

för kulturreservat, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde.

8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter

Propositionen

I miljöbalken inarbetas också, i ett särskilt kapitel om skydd för djur- och

växtarter, dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser beträffande

vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i lagen (1994:1818) om

åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Enligt

förslaget kan skydd ges åt vilt levande djurarter som riskerar att försvinna.

Föreskrifter som meddelas med stöd av miljöbalkens regler får avse djurart som

riskerar att utsättas för plundring, oavsett riskerna för artens försvinnande.

Enligt jaktlagen (1987:259) gäller förbud mot att döda eller fånga vilt,

varvid med vilt avses olika arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 §

jaktlagen anges att viltet är fredat och att det får fångas eller dödas, dvs.

jagas enligt jaktlagens terminologi, endast om det följer av den lagen eller av

föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen. Fredningen gäller

även viltets ägg och bon.

Genom 8 kap. 1 § miljöbalken och genom det skydd som fredningen enligt

jaktlagen innebär ges alltså kräldjur, groddjur, insekter och andra

ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mångsidigt artskydd.

Med stöd bestämmelserna i 8 kap. kan vilda växtarter skyddas från att

försvinna eller utsättas för plundring.

För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön kan

föreskrifter meddelas om utsättning.

Utskottets överväganden

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Propositionen

Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har arbetats samman i ett

kapitel. De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med vad

som gällt hittills tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid

användning av mark, byggnad eller anläggning. När olägenheter från kärntekniska

anläggningar prövas enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall även den

joniserande strålningen prövas i motsats till vad som gällt enligt

miljöskyddslagen.

Regeringen får, i likhet med nuvarande regler, föreskriva om krav på

tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. Även pågående verksamheter

som har påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits kan göras

tillståndspliktiga. Vidare ges tillsynsmyndigheten rätt att i enskilda fall

förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är

föreskriven, om det är risk för betydande olägenheter för människors hälsa

eller miljön. I de fall en ändring är tillståndspliktig bör en samlad prövning

göras av verksamheten för att komma till rätta med det nuvarande förhållandet

att ett flertal beslut kan gälla för en verksamhet som ändrats, vilket

försvårar överblickbarheten för såväl prövningsmyndigheten som

verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten.

Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter kan enligt

miljöbalken föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella

prövningen.

När det gäller hälsoskyddet arbetas bestämmelserna i hälsoskyddslagen in i

miljöbalken vilket innebär att balkens hänsynsregler kommer att gälla även

hälsoskyddet. Begreppet sanitär olägenhet ändras till olägenhet för människors

hälsa, det innebär dock ingen ändring i sak.

Hälsoskyddsreglerna innehåller i likhet med nuvarande regler inte någon

avgränsning till användningen av fast egendom. Kommunerna får även enligt

miljöbalken huvudansvaret för hälsoskyddet ute i kommunerna. Kommunerna ges

rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för nya grundvattentäkter

i områden med vattenbrist.

Motionerna

I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att joniserande strålning inte

skall prövas enligt miljöbalken (yrkande 23). I motionen anförs att joniserande

strålning även i fortsättningen bör prövas enligt kärntekniklagen och

strålskyddslagen, men lämnas utanför miljöbalken. Förslaget att pröva sådan

verksamhet även enligt miljöbalken är överflödigt eftersom det finns väl

utbyggda speciallagar inom detta område, vilka snarast är strängare än

förslaget till miljöbalk. I motion Jo34 (c) yrkas att riksdagen hos regeringen

begär förslag om att strålskyddslagen (1988:220) skall ingå i miljöbalken

(yrkande 3). I motionen anförs att lagen bör inarbetas för att undanröja de

uppenbara brister som i dag finns i lagen. Allmänhet och sakägare ges inte

likvärdiga möjligheter till insyn i beslutsfattandet, och det saknas även

kravregler av den typ som finns i miljöskyddslagen. Det finns enligt

motionärerna inga skäl varför lagstiftningen om bl.a. kärnteknisk verksamhet

skall ge ett svagare skydd för miljön.

Enligt motion Jo36 (fp) behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars

lokalisering och miljöpåverkan. I motionen yrkas att regeringen ges till känna

att det finns starka skäl att i miljöbalken och dess tillämpningsregler, bl.a.

kommande miljöförordning, föra in särskilda tillståndsregler för större

hamnanläggningar (yrkande 1).

I motion Jo727 (s) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till

sådan ändring i 11 § hälsoskyddsförordningen att halmbränning på åkrarna

förbjuds. I motionen anförs att förbränningen vid öppen eldning med halm är

helt okontrollerad och leder till höga halter av stoft och luktande ämnen som

innebär klara hälsorisker.

I motion A455 (fp) hemställs i yrkande 14 att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om skärgårdens

vattenvårdsförbund. I motionen anförs att ett villkor för en långsiktigt

hållbar utveckling i skärgården är att saltvatteninträngning i grundvattnet kan

undvikas. När förslagen i SOU 1997:99 om ny vattenadministration skall

genomföras är det av största vikt att förslagen blir tillämpliga på skärgårdens

vatten. Därför bör ett skärgårdens vattenvårdsförbund bildas.

Utskottets överväganden

För kärntekniska anläggningar krävs i dag tillstånd enligt miljöskyddslagen,

eftersom de är upptagna på miljöskyddsförordningens A-lista och alltså prövas

av Koncessionsnämnden. Eftersom joniserande strålning är undantagen från den

lagens tillämpningsområde prövas inte utsläppet av radioaktiva ämnen och

joniserande strålning vid den prövningen utan endast alla andra utsläpp och

störningar, såsom kylvattenutsläpp och buller. Villkor för den joniserande

strålningen fastställs i tillståndet enligt kärntekniklagen med stöd av

strålskyddslagen. Med den föreslagna utformningen av miljöbalken utan något

undantag för joniserande strålning skall i fortsättningen alla utsläpp och

störningar från kärntekniska anläggningar prövas av den regionala

miljödomstolen, även utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande

strålning. Därmed kommer balkens regler att styra prövningen t.ex. när det

gäller lokalisering vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap., och

det kommer att krävas en miljökonsekvensbeskrivning enligt balken såväl

beträffande den prövningen som vid miljödomstolens prövning av utsläpp och

andra olägenheter. Vid prövningen kommer även specialreglerna om strålning i

strålskyddslagen att tillämpas.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det med denna utformning inte

finns skäl att arbeta in hela strålskyddslagen i balken eftersom den till

övervägande del avser arbetarskydd, patientskydd och konsumentskydd. I

proposition 1997/98:90 Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. finns dessutom

förslag till ändringar i strålskyddslagen och kärntekniklagen. Utskottet

återkommer således till frågan om förhållandet mellan dessa lagar och balken i

samband med behandlingen av den propositionen. Med det anförda avstyrker

utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande 23 och Jo34 (c) yrkande 3.

När det gäller yrkandet i motion Jo36 att det i miljöbalken och dess

tillämpningsregler, bl.a. kommande miljöförordning, bör föras in särskilda

tillståndsregler för större hamnanläggningar, får regeringen enligt 9 kap. 6 §

miljöbalken föreskriva vilka verksamheter som skall vara tillståndspliktiga

enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet. Hamnar är i dag inte

tillståndspliktiga enligt miljöskyddsförordningen. I Miljöbalksutredningens

slutbetänkande Förordningar till miljöbalken (SOU 1998:35), som bereds i

Regeringskansliet, föreslås dock att hamnar, lastnings- och lossningskajer som

medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton skall vara prövningspliktiga och

prövas av länsstyrelserna (s. 114). Där föreslås alltså en betydligt längre

gående tillståndsplikt än som föreslås i motionen. Detta är föranlett av att

sådana anläggningar omfattas av ett obligatoriskt krav på tillstånd och

miljökonsekvensbeskrivning enligt bilaga 1 till EG-direktivet 85/337/EEG,

ändrat genom direktiv 97/11/EG. Utskottet, som återkommer till motionens

yrkande 2 att regeringen obligatoriskt bör tillåtlighetspröva hamnar i samband

med behandlingen av 17 kap., avstyrker med det anförda motion Jo36 (fp) yrkande

1.

I 9 kap. 12 § miljöbalken bemyndigas regeringen, myndighet eller kommun att

meddela föreskrifter av det slag som anges i motion Jo727 (s). Motionen

avstyrks.

I motion A455 (fp) har hemställts att ett skärgårdens vattenvårdsförbund

bildas. Enligt lagen (1976:997) om vattenförbund kan en sammanslutning kallad

vattenförbund bildas efter ansökan till länsstyrelsen. Medlemmar skall vara de

som medgivits rätt enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen eller äldre rätt

att inverka på vattenbeskaffenheten eller i övrigt på vattenförhållandena inom

verksamhetsområdet, och det är även dessa som har rätt att ansöka om bildande.

Frågor om inrättande av vattenförbund är alltså ingen fråga för riksdagen. När

det gäller frågan att kunna komma till rätta med problemet med

saltvatteninträngningar i grundvattenbrunnar i skärgården införs i miljöbalken

en ny bestämmelse i 9 kap. 10 § som ger kommunerna rätt att föreskriva om

tillstånds- eller anmälningsplikt för nya anläggningar för grundvattentäkter i

områden med vattenbrist. Anmälningsplikt kan föreskrivas även för redan

befintliga anläggningar. Med det anförda avstyrker utskottet motion A455 (fp)

yrkande 14.

10 kap. Förorenade områden

Propositionen

I första hand verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare som

har förvärvat förorenade fastigheter skall vara ansvariga för att utreda och

efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Bankers förvärv av fastighet

för att skydda fordran enligt bankrörelselagen undantas dock från ansvaret för

efterbehandling.

Fastighetsägare ansvarar efter verksamhetsutövare.

Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall

utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga,

hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa

eller miljön.

Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandlingsansvar.

Efterbehandlingsansvaret skall, om flera verksamhetsutövare är ansvariga,

vara solidariskt.

En upplysningsplikt införs för ägare och brukare som upptäcker föroreningar

på fastigheten.

Allvarligt förorenade mark- och vattenområden skall kunna förklaras som

miljöriskområden. I samband med förklaringen skall länsstyrelsen föreskriva om

begränsningar i markanvändningen eller att vissa åtgärder skall vara förenade

med villkor eller föregås av anmälan till tillsynsmyndigheten. Ett beslut om

förklaring som miljöriskområde skall alltid förenas med villkor för den

fortsatta markanvändningen. De restriktioner som kan meddelas i samband med

förklaringen av ett förorenat område som miljöriskområde kan avse alla slags

åtgärder i marken och vattnet. Ersättningsrätt föreligger inte eftersom

begränsningarna skall ges av miljö- och hälsoskäl.

Motionen

I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för

återställande av förorenade områden skall fördelas i relation till

verksamhetsutövarens del av ansvaret (yrkande 27). Genom förslaget om ett

solidariskt betalningsansvar i de fall flera olika verksamhetsutövare har

ansvaret för ett förorenat område, kan en enda delansvarig verksamhetsutövare

drabbas av en kostnad som vida överstiger dennes rättmätiga ansvar.

Utskottets överväganden

Verksamhetsutövaren ansvarar enligt förslaget i första hand för att utreda och

efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Verksamhetsutövare är den som

bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har

bidragit till en förorening. Om flera verksamhetsutövare har orsakat förorening

på en fastighet så ansvarar de solidariskt.

Utskottet delar uppfattningen att den som visar att han eller hon orsakat

endast en obetydlig del av en förorening som inte ensam motiverar

efterbehandling skall svara endast för denna del.

Utskottet instämmer även i att den som lojalt följer givna tillstånd eller

miljöbalkens regler och således fullgör sina skyldigheter i fråga om

efterbehandling inte bör drabbas av något solidariskt ansvar över huvud taget.

En skälighetsprövning av ansvarets omfattning skall alltid göras. Denna kan

alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar.

Utskottet delar uppfattningen att det bör beaktas om en verksamhetsutövare

visar att han endast bidragit i begränsad mån. Denna skälighetsprövning bör

medföra att några besvärande tröskeleffekter inte behöver uppstå. Tidsaspekten

har betydelse, och det bör beaktas om verksamheten har bedrivits på ett vid den

tiden accepterat sätt. En samlad skälighetsbedömning bör göras, och denna kan

alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar. Med det

anförda avstyrks motion Jo32 (m) yrkande 27.

11 kap. Vattenverksamhet. Lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Propositionen

Miljöbalken skall ersätta vattenlagen i de delar den lagen har anknytning till

centrala miljöfrågor.

Vattenlagens övriga bestämmelser, bl.a. rådighetsbestämmelser samt

bestämmelser om vattenrättsliga samfälligheter och avgifter, skall samlas

utanför miljöbalken i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Även i fortsättningen skall huvudregeln vara att det krävs tillstånd till

vattenverksamhet.

Motionerna

Motion Jo33 (kd) innehåller ett yrkande om förstärkt skydd för grundvattnet

(yrkande 7). Motivtexten är kortfattad och återfinns under rubriken

Hushållningen med mark och vatten. Enligt motionärerna är det oklart om

balkförslaget uppfyller nödvändiga EG-direktiv och om vattenresurserna ges

tillräckligt skydd.

I motion Jo758 (m) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att vattenuttag

för bevattning skall beslutas av länsstyrelsen.

Enligt motion Jo723 (mp) yrkande 4 bör regeringen lägga fram förslag om

sådana ändringar i naturvårdslagen och torvlagen att prövningen av

energitorvärenden också sker enligt naturvårdslagen. Motionärerna anser att

alla våtmarker, oavsett tillämplig lag, skall ha samma skydd mot exploatering.

Bostadsutskottets yttrande

Bostadsutskottet erinrar om att vattenlagens vara eller inte vara i miljöbalken

har varit föremål för diskussioner under de år som den samlade

miljölagstiftningen har utretts. I föreliggande förslag till miljöbalk har

regeringen valt att inkludera de delar av VL som har anknytning till centrala

miljöfrågor medan vattenlagens övriga bestämmelser samlas i en lag med

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Då denna uppdelning av VL inte

mött synpunkter i de motioner som väckts med anledning av propositionen har

bostadsutskottet inte funnit anledning att närmare kommentera detta

regeringsförslag.

I anslutning till kd-motionen Jo33 hänvisar utskottet till regeringens

bedömning att det s.k. grundvattendirektivet (80/68/EEG) kommer att vara

genomfört genom reglerna i balken. Bestämmelserna i 7 kap. 21 § om

vattenskyddsområde ger bl.a. möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt

känsliga områden, vilket bidrar till att grundvattendirektivets krav uppfylls.

Därutöver ger bestämmelserna om miljökvalitetsnormer möjligheter att ange

förekomst i yt- eller grundvatten av kemiska produkter eller biotekniska

organismer samt normer för grundvatten. I sammanhanget bör även nämnas att man

inom EU för närvarande utarbetar ett ramdirektiv för vatten, där

grundvattendirektivets huvudsakliga innehåll sannolikt kommer att utgöra en

viktig del. Rådet förväntas ta ställning till kommissionens förslag till

direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området

vattenpolitik någon gång under år 1998. I nuläget finns inte tillräcklig

anledning att anta att skyddet för grundvattnet inte kan förverkligas fullt ut.

Bostadsutskottet avstyrker motion Jo33 yrkande 7.

Med anledning av motion Jo758 (m) erinrar bostadsutskottet om att en generell

tillståndsplikt för vattenverksamhet gäller i såväl VL som miljöbalken. Enligt

4 kap. 1 a § VL behövs dock inte tillstånd för vattentäkt för en- eller

tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller

värmeförsörjning. Motsvarande bestämmelse återfinns i 11 kap. 11 § miljöbalken.

Med husbehovsförbrukning avses enligt författningskommentaren inte vattentäkt

för jordbruksbevattning, som därmed i huvudsak är tillståndspliktig enligt 4

kap. 1 § VL (11 kap. 9 § miljöbalken). Tillståndsfrågorna ges i propositionen

särskild belysning med anledning av de problem med grundvattensänkningar som

uppkommit i sydlänen på grund av för stora bevattningsuttag under

nederbördsfattiga perioder. Effektiva instrument för att komma till rätta med

olagliga bevattningsuttag har efterfrågats av vissa länsstyrelser. I

miljöbalksförslaget förordas miljökvalitetsnormer för högsta eller lägsta nivå

eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem som inte får över- eller

underskridas (5 kap. 2 §). Avsikten med detta är i första hand att skydda

naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkt för bevattning. Regeringen

föreslår även att en särskild prövningsmyndighet inrättas vid länsstyrelserna

som skall pröva miljöfarlig verksamhet (B-listan i miljöskyddsförordningen).

Regeringen gav i december 1996 Naturvårdsverket i uppdrag att se över

fördelningen mellan A- och B-ärenden i miljöskyddsförordningen. Uppdraget

redovisades i oktober 1997, varefter det överlämnades till

Miljöbalksutredningen. Miljöbalksutredningens slutbetänkande om

miljöbalksanknutna förordningar (SOU 1998:35) presenteras i mars 1998.

Bostadsutskottet anser att regeringen i propositionen tillfredsställande

redovisar hanteringen av de frågor som motionären aktualiserat. Möjligheterna

att ingripa mot bevattningsuttag som exempelvis riskerar att sänka flödena i

vattendrag och på så sätt negativt påverka de biologiska förutsättningarna

förstärks i och med införandet av miljökvalitetsnormer. Något tillkännagivande

till regeringen om tillståndsprövning av bevattningsuttag enligt motion Jo758

yrkande 2 anser utskottet inte påkallat.

Utskottets överväganden

Som regeringen anför är vatten en naturtillgång av stort värde från

miljösynpunkt samt för rekreation och friluftsliv. På senare tid har

vattendragens och våtmarkernas betydelse som livsmiljöer för djur- och

växtarter alltmer kommit i blickpunkten. Både systematiska skäl och miljöskäl

talar för att de centrala delarna av vattenlagen inarbetas i miljöbalken.

Utskottet delar således bostadsutskottets bedömning i denna fråga.

Regeringens förslag innebär i korthet att de specifikt vattenrättsliga

bestämmelserna överförs till en särskild lag, lagen med särskilda bestämmelser

om vattenverksamhet. Här återfinns bl.a. bestämmelser om rådighet över vatten,

vattenrättsliga samfälligheter, bygdeavgifter, fiskeavgifter, an-delskraft samt

vissa procedurregler. I miljöbalkens 11 kap. införs regler om grundläggande

förutsättningar för vattenverksamhet, definitioner av sådan verksamhet,

tillståndsplikt, underhållsansvar och utrivning m.m. Både bestämmelserna i

miljöbalken och i den särskilda lagen motsvarar i stor utsträckning gällande

rätt. Definitionen av begreppet markavvattning blir dock något vidare genom

definitionen i 11 kap. 2 §, eftersom den relateras till ett ?vattenområde? och

inte enbart till begreppet ?sjö? enligt nu gällande bestämmelser i vattenlagen.

Utskottet har inget att erinra mot regeringens förslag i dessa delar.

Som framgår av bostadsutskottets yttrande är motionerna Jo33 (kd) yrkande 7

och Jo758 (m) yrkande 2 i väsentliga delar tillgodosedda genom de aktuella

bestämmelserna i miljöbalken m.m. Utskottet anser i likhet med bostadsutskottet

att motionerna inte påkallar någon särskild åtgärd från riksdagens sida.

När det gäller prövningen av torvtäkt innebär regeringens förslag att

tillstånd enligt miljöbalken inte behövs för markavvattning i samband med

torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa

torvfyndigheter m.m. (se 11 kap. 13 §). I författningskommentaren anförs att

länsstyrelsen prövar tillståndsansökningar enligt torvlagen och att vid denna

prövning naturvårdshänsyn skall beaktas. Enligt 12 kap. 1 § miljöbalken krävs

inte heller tillstånd enligt balken för täkt av torv om bearbetningskoncession

har lämnats enligt torvlagen. I propositionen med förslag om följdlagstiftning

till miljöbalken föreslås att bl.a. miljöbalkens hänsynsregler och

miljökvalitetsnormer skall gälla vid koncessionsprövning (prop. 1997/98:90 s.

222 f.). Regeringen understryker i denna proposition att det är viktigt att

nödvändiga miljöhänsyn i fortsättningen tas vid koncessionsprövningen enligt

torvlagen. Detta åstadkoms alltså genom att relevanta bestämmelser i

miljöbalken görs tillämpliga vid koncessionsprövningen. Denna lösning är

särskilt lämplig med tanke på att länsstyrelsen, som kommer att ha erfarenhet

av att tillämpa miljöbalken, är prövningsmyndighet enligt torvlagen.

Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo723 (mp) yrkande 4.

12 kap. Täkter, jordbruk m.m.

Propositionen

Tillståndsplikt skall även fortsättningsvis gälla för kommersiella täkter av

berg, sten, grus, sand m.m. Husbehovstäkter skall kunna underställas

tillståndsplikt enligt balken.

En täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart

som är hotad eller sällsynt skall inte tillåtas. Vid prövningen av

täkttillstånd skall miljöskydds- och naturvårdsaspekterna samordnas.

När det gäller regler för jordbruk och annan verksamhet i naturen föreslår

regeringen att regler om samrådsskyldighet och tillstånd till vilthägn skall

infogas i balken.

Särskilda hänsynsregler, motsvarande dem som finns i skötsellagen, skall

gälla för jordbruksverksamhet.

Motionerna

I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att skötsellagen skall lämnas

utanför miljöbalken (yrkande 6). Även om skötsellagen i dag inte har en tydlig

karaktär av produktionslag kan det i framtiden uppstå situationer där

livsmedelsöverskottet vänds till ett underskott, vilket föranleder en

markpolitik som inte enbart betonar miljömål, utan också produktionsmål. Vidare

yrkas att riksdagen beslutar att tillståndsplikt enligt 12 kap. 1 § inte skall

kunna meddelas för husbehovstäkter (yrkande 28). Den föreslagna

tillståndsplikten för husbehovstäkter kommer att leda till ökning av kostnader

och byråkratiska hinder för jord- och skogsbruket. Vidare yrkas beslut om att

normala skogsbruksåtgärder inte bör omfattas av 12 kap. 6 § (yrkande 29).

I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar att lagen om skötsel av

jordbruksmark ej skall ingå i miljöbalken (yrkande 1). Motionärerna ser hellre

en utveckling med skogsvårdslagen som förebild. Skogsägare och lantbrukare bör

betros att förvalta mark och skog enligt ekologiskt uthålliga principer. Vidare

yrkas att riksdagen beslutar avslå förslaget om tillståndsplikt för

husbehovstäkter (yrkande 14). Husbehovstäkter har stor betydelse för de areella

näringarna. Öppnande av husbehovstäkt på lantbruksfastigheter är att beteckna

som pågående markanvändning. Vidare yrkas tillkännagivande att man bör finna en

avvägning mellan vad som är kommersiella täkter och husbehovstäkter (yrkande

15).

I motion Jo34 (c) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om att

husbehovstäkter som understiger en viss volym skall undantas från kravet om

tillståndsplikt (yrkande 19). Stora husbehovstäkter bör kunna underställas

tillståndsplikt. Kravet på tillståndsprövning bör dock inte omfatta husbehovs-

täkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart jord- eller skogsbruk. Mindre

täkter, som understiger en viss volym, bör därför undantas från krav på

tillstånd.

Utskottets överväganden

Tillståndsplikt för täkter

Enligt 18 § naturvårdslagen får täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv

eller andra jordarter inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. Från kravet på

tillstånd enligt naturvårdslagen undantas täkt som prövas enligt vissa

speciallagar, bl.a. vattenlagen, samt täkt som sker för markinnehavarens

husbehov. Täktverksamheten reglerades från början i syfte att skydda

landskapsbilden, men vid lagändringar år 1974 betonades skyddet för naturmiljön

starkare. Numera är principen den att ju starkare naturvårdsintressen som

gäller för ett område, desto större måste behovet av täktmaterialet vara för

att tillstånd skall medges.

Tillståndsplikten för täkter omfattar inte täkt för markinnehavarens

husbehov, s.k. husbehovstäkter. Enligt motiven till naturvårdslagen avses med

husbehovstäkt i första hand den förbrukning som behövs för att sköta en

jordbruks- eller skogsfastighet (prop. 1974:148 s. 75). I rättspraxis har

emellertid angetts att reglerna om husbehovstäkt omfattar alla slags

fastigheter. Regeringsrätten har i en dom slagit fast att denna vida tolkning

är gällande rätt. I domen uttalas att täkt för husbehov kan ske på varje slag

av fastighet. Avgörande är om det material som bryts används inom fastigheten

för dess eget behov och inte avyttras (RÅ 1993 ref. 4).

Sedan år 1989 är även miljöskyddslagstiftningen tillämplig på täktverksamhet.

Genom miljöskyddsförordningen föreskrivs tillståndsplikt enligt

miljöskyddslagen för större berg- och torvtäkter.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att starka skäl talar för att

husbehovstäkter bör kunna underkastas prövningsplikt. Sådana täkter kan vara

omfattande och spoliera områden som är värdefulla för naturvården. Syftet med

att tillståndsreglera husbehovstäkter är detsamma som gäller för kommersiella

täkter, bl.a. att kunna stoppa täkter som befaras medföra skador på

naturmiljön. Tillståndsplikten tar främst sikte på sådana ingrepp som i mer

betydande mån motverkar hushållningen med täktmaterial och kan medföra skada av

betydelse på miljön. Genom att tillståndsplikten bestäms på detta sätt

jämställs i lagstiftningen alla täkter som medför stora och skadliga ingrepp i

naturen oavsett om täktmaterialet används på samma fastighet eller

brukningsenhet, t.ex. när skogsbolag bygger skogsbilvägar.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande över förslaget till miljöbalk

att förslaget motiveras av behovet av att kunna stoppa täkter som kan befaras

medföra skador på naturmiljön (1997/98:KU8y s. 9). Mot bakgrund av den princip

om förvaltaransvar som uttrycks i inledningsparagrafen i förslaget till

miljöbalk kan det enligt konstitutionsutskottets uppfattning inte bortses från

att husbehovstäkt kan utgöra ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför

vara motiverat att se öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning

och införa en tillståndsplikt för de fall hushållningen av naturresurser

motverkas eller täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön.

Eftersom ett vägrat tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående

markanvändning faller beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning

enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Konstitutionsutskottet vill

också hänvisa till vad som sägs i propositionen del 1 s. 378 om att en

tillståndsskyldighet inte införs obligatoriskt. Bemyndigandet till regeringen

bör enligt propositionen kunna utnyttjas så flexibelt att tillståndsplikten kan

begränsas till bara de områden som bör ges ett starkare skydd och till ett

visst material, vanligtvis naturgrus. Konstitutionsutskottet tillstyrker

således propositionens förslag också när det gäller husbehovstäkt.

Med det anförda tillstyrker jordbruksutskottet regeringens förslag och

avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 28 och Jo33 (kd) yrkande 14.

Tillståndskrav även för husbehovstäkter förutsätter alltså att täkterna kan

medföra skadliga ingrepp i naturen eller att hushållningen med de naturresurser

som anges i 12 kap. 1 §, t.ex. den begränsade resursen naturgrus, motverkas.

Såsom regeringen framhåller är det inte tänkt att tillståndstvånget skall

omfatta husbehovstäkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart jord- eller

skogsbruk såvida inte täktmaterialet eller området behöver särskilt skydd

(prop. del 1 s. 379). Reglerna om tillståndsplikt för husbehovstäkter innebär

således inte att en obligatorisk tillståndsskyldighet införs. I stället

utformas reglerna så att regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om att täkt för markinnehavarens

husbehov inte får ske utan tillstånd. Med ett sådant bemyndigande kan

regeringen eller en myndighet föreskriva om tillståndsplikt för ett visst eller

vissa områden av landet, där skyddsbehov finns, eller för hela landet.

Bemyndigandet bör t.ex. kunna utnyttjas så flexibelt att det regionala behovet

av reglering kan tillgodoses genom att såväl täktstorlek, lokalisering som

ingående materialslag skall kunna utgöra registreringsgrund. Tillståndsplikten

kan begränsas inte bara till de områden som bör ges ett bättre skydd utan även

till det material som bör skyddas, vilket vanligtvis torde vara naturgrus.

Såsom regeringen anfört är avsikten med de nya reglerna framför allt att

stora täkter som kan antas komma att omfatta uttag av mängder överstigande 1

000 m3 naturgrus eller flera tusen kubikmeter morän kan göras

tillståndspliktiga om skyddsbehov föreligger. Med den angivna mängden avses det

totala uttaget i täkten även om det görs över flera år. Om ett mindre uttag

görs i t.ex. ett särskilt skyddsvärt område kan även det komma att omfattas av

föreskrifter om tillståndsplikt. Smärre täkter, där den uttagna mängden

understiger 100 m3, avses däremot inte bli belagda med tillståndsplikt,

eftersom sådana små uttag vanligtvis får anses medföra relativt obetydlig

inverkan på naturresurser och miljön.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om tillståndsplikt och

tillståndsprövning för husbehovstäkt. Motionerna Jo33 (kd) yrkande 15 och Jo34

(c) yrkande 19 avstyrks.

Anmälan för samråd

Regeringen föreslår samrådsskyldighet beträffande miljöstörande verksamhet i

miljöbalken. Vidare föreslås en ny regel om att verksamhet som skall anmälas

för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts,

om inte samrådsmyndigheten föreskriver något annat.

När skogsnäringens miljöansvar häromåret utökades genom ändringar i

skogsvårdslagstiftningen fogades samrådsskyldigheten efter mönster i

naturvårdslagen som en del till skogspolitiken. Regeringen får därför redan i

dag förordna att de befogenheter som länsstyrelsen har enligt 20 §

naturvårdslagen i stället skall utövas av skogsvårdsstyrelsen.

Exempel på verksamheter som det kan vara motiverat att anmäla för samråd är

större schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling

av åkermark till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, tippning av

schakt- och rivningsmassor.

Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken föreslås ersättning utgå om förbud eller

föreläggande enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om samrådsskyldighet. Motion Jo32

(m) yrkande 29 avstyrks.

Miljöhänsyn i jordbruket

Regeringen har med stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark bemyndigat Statens

jordbruksverk att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket. Det är

endast två bestämmelser i skötsellagen, 4 och 5 §§, som rör näringen och som

inte är bestämmelser med huvudsakligen miljö- och naturskyddande syfte.

Utskottet delar regeringens uppfattning att med hänsyn till att de materiella

bestämmelserna i lagen för lantbrukarna är så få finns det inte vägande skäl

för att behålla lagen. Lagen är numera huvudsakligen en lag om miljöhänsyn i

jordbruket. Jord- och skogsbruket har stor inverkan på miljön. Hur dessa

näringar bedrivs påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden,

kväveläckage och naturmiljöns utseende. Såsom regeringen anfört talar mycket

för att lagar om skötseln av de areella näringarna bör tas in i miljöbalken.

Utskottet delar uppfattningen att skötsellagens regler bör arbetas in i

miljöbalken.

Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker

motionerna Jo32 (m) yrkande 6 och Jo33 (kd) yrkande 1.

13 kap. Genteknik

Propositionen

Gentekniken har revolutionerat den naturvetenskapliga och medicinska

grundforskningen och har lett till ett betydande antal tillämpningar inom det

biomedicinska området. Den utgör även ett redskap för att minska skador på

miljön. Också livsmedelsförsörjningen skulle kunna förbättras med gentekniken.

Samtidigt kan det inte uteslutas att den innebär risker. Fel utnyttjad kan den

utgöra ett hot mot människors hälsa och miljön. Gentekniken reser dessutom

grundläggande etiska frågor om människans rätt att påverka andra organismer.

Bestämmelserna i lagen om genetiskt modifierade organismer skall inarbetas i

miljöbalken.

Den som släpper ut en produkt på marknaden som innehåller eller består av

genetiskt modifierade organismer skall enligt vad regeringen eller den

myndighet regeringen bestämmer märka produkten. Detta gäller även om produkten

är avsedd för innesluten användning.

Motionerna

I motion Jo34 (c) yrkas tillkännagivande att ambitionsnivån vid analys av

möjlig miljöpåverkan vid marknadsintroduktion av GMO och kemiska produkter inte

skall vara lägre än vad som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar (yrkande

11).

I motion Jo511 (kd) yrkas att riksdagen beslutar sådan ändring i lagen om

genetiskt modifierade organismer att rapporteringsskyldighet till myndighet

ingår (yrkande 6). Utsättningsdirektivets bestämmelse om

rapporteringsskyldighet till myndighet efter slutförd försöksutsättning

återfinns inte i den svenska lagen. Vidare yrkas tillkännagivande om kravet på

att den etiska paragrafen i gentekniklagen får en motsvarighet i EU:s direktiv

(yrkande 7). Riksdagen bör också göra en analys och utvärdering av hur det

etiska momentet har fungerat i praktiken (yrkande 8). I gentekniklagens

bestämmelse om förhandsbedömning bör ett tillägg göras om krav på utredning om

alternativa lokaliseringar och utformningar på det sätt som

miljökonsekvensbeskrivningar i princip ställer (yrkande 9). Vidare yrkas

tillkännagivande att i avvaktan på att lagstiftningen arbetas om bör inga nya

tillstånd till utsättning av genetiskt modifierade organismer tillåtas, utan

ett tillfälligt moratorium bör införas (yrkande 10).

I motion Jo542 (mp) yrkas tillkännagivande om förbud för odling i landet av

genmanipulerade grödor (yrkande 1). Vidare anförs i fråga om genmanipulationer

på djur att de risker som finns inte får underskattas (yrkande 8). Motionärerna

vill därför stoppa genmanipulationer av djur.

I motion Jo543 (v) anförs i fråga om genöverföring mellan växter och djur att

genmodifierade livsmedel bör accepteras endast om det finns en tydlig nytta för

konsumenten på lång sikt, dvs. om genmodifierade livsmedel inte innebär någon

risk för människors hälsa eller för miljön (yrkande 1). Vidare anförs att med

genmodifierade livsmedel kan risken för fler och även hittills okända allergier

öka (yrkande 2). De svenska försöken att flytta anlag för kyltålighet från fisk

till potatis oroar allergiker. De etiska frågorna ställs på sin spets.

Motionärerna anser att genförändrade livsmedel kan accepteras endast om det

inte innebär någon risk för människors hälsa eller för miljön. Motionärerna

anser också att regeringen bör få i uppdrag att göra en översyn av nuvarande

lagstiftning och återkomma till riksdagen med förslag om förbud mot kloning av

människor och djur (yrkande 9).

Utskottets överväganden

Gentekniklagen

Lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer har som uttryckligt syfte

att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt att säkerställa att

etiska hänsyn tas. Miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § är att skydda människors

hälsa och miljön. I sistnämnda uttryck inbegrips även djurpopulationernas ( men

inte enskilda djurs ( hälsa. Det är i den betydelsen begreppet djurs hälsa

används i gentekniklagen. En etisk dimension är särskilt uttryckt i paragrafen

genom att det anges att naturens skyddsvärde och människans förvaltaransvar

skall beaktas. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att gentekniklagens

båda syften ryms inom miljöbalkens mål och motiverar att bestämmelserna arbetas

in i miljöbalken.

Såsom regeringen anfört gör sig de etiska frågorna särskilt påminda vid

genteknisk verksamhet. Utskottet instämmer i att det är berättigat att i ett

kapitel om genteknik särskilt betona den etiska hänsynen, även om sådana

aspekter också annars är förenade med skyddet för människors hälsa och miljön.

Översyn av direktiv för avsiktlig utsättning

Inom EU pågår en översyn av direktivet om avsiktlig utsättning (90/220/EEG).

Kommissionen har i ett direktivsförslag den 23 februari 1998, (KOM (1998) 85)

slutligt lämnat förslag som innebär att räckvidden för och definitionerna i

direktiv 90/220/EEG klargörs. Enligt förslaget införs obligatorisk övervakning

av godkända produkter efter det att produkterna släppts ut på marknaden. Vidare

föreslås att kommissionen formellt skall samråda med en vetenskaplig kommitté

för att bistå i frågor som kan antas ha betydelse för människans hälsa eller

för miljön. Kommissionen skall vidare ges möjlighet att i allmänna frågor som

kan ge anledning till etiska betänkligheter samråda med någon av de kommittéer

den har inrättat för frågor som gäller bioteknikens etiska konsekvenser. Vidare

föreslås att principer fastslås för riskbedömningar och att utsättningar i

experimentsyfte klassificeras samt att de administrativa förfarandena

förenklas. Rådet föreslås få möjlighet att avslå kommissionens förslag med

enkel majoritet. Med detta förslag anges medlemsstaterna komma att spela en

viktigare roll i beslutsprocessen.

I EG-kommissionens förslag till reviderat direktiv 90/220 föreslås sålunda

att obligatorisk övervakning införs efter det att produkterna släppts ut på

marknaden. Eftersom det är svårt att på förhand bestämma innehållet i

övervakningsplaner för olika typer av genetiskt modifierade organismer (växter,

djur, mikroorganismer) är endast målet med övervakningen definierat i

förslaget. Avsikten är att detaljerade övervakningsplaner för produkterna skall

utarbetas i varje enskilt fall och genomföras under överinseende av behöriga

nationella myndigheter. Övervakningsplanen blir enligt förslaget en del av

tillståndet.

Utskottet föreslår i avvaktan på behandlingen av kommissionsförslaget att

motion Jo511 (kd) yrkande 6 lämnas utan vidare åtgärd.

Etiska hänsyn och miljökonsekvensbeskrivningar

När det gäller frågeställningen hur bestämmelsen om etiska hänsyn förhåller sig

till direktivet om avsiktlig utsättning hänvisar regeringen till att kravet på

etiska hänsyn i samband med genteknisk verksamhet redan gäller i Sverige och

har gällt under hela vårt medlemskap i den europeiska unionen.

Jordbruksutskottet uttalade i januari 1997 (bet. 1997/98:JoU6) att EG-

direktivets syfte är att skydda människors hälsa och miljön och att en prövning

utifrån detta syfte omöjligen kan göras frikopplat från hänsynstagande till

moraliska normer och miljöetik. I arbetet med översynen av direktivet om

avsiktlig utsättning har Sverige fört linjen att krav på etiska hänsyn skall

skrivas in i direktivet.

Regeringen har den 16 oktober 1997 tillkallat en kommitté med uppgift att

bl.a. analysera den moderna bioteknikens möjligheter och risker samt bedöma

långsiktiga förändringseffekter av den moderna biotekniken och lämna förslag

till en övergripande politik för området i ett internationellt perspektiv (dir.

1997:120). I arbetet skall kommittén hålla sig underrättad om utvecklingen av

pågående ärenden, bl.a. revideringen av EG-direktivet om avsiktlig utsättning,

90/220/EEG. Utredningen skall enligt direktiven redovisas senast den 1 juli

2000. Av redovisningen ovan framgår att förslaget till nytt direktiv 90/220

innehåller en bestämmelse om samråd i fråga om etiska hänsyn. Utskottet finner

inte anledning att i avvaktan på ytterligare överväganden i den nämnda

utredningen och i fråga om direktivet om avsiktlig utsättning göra något

uttalande med anledning av motion Jo511 (kd) yrkandena 7 och 8. Motionen

avstyrks.

Lagrådet har ifrågasatt om särreglerna om etiska hänsyn har utformats så att

de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna jämfört med vad som gäller

för närvarande. Lagrådet framhåller särskilt att det föreslagna uttrycket

?särskilda etiska hänsyn? kan ge en sådan föreställning, liksom det

förhållandet att bestämmelserna, i motsats till dem i gentekniklagen, upptas i

särskilda paragrafer. Regeringen anför häremot att syftet varit att betona den

etiska aspekten när det gäller gentekniken. Uttrycket ?särskilda? har valts för

att förhindra motsatsslutet att balken i övrigt inte skulle bygga på etiska

överväganden. Utskottet har ingen erinran mot regeringens förslag.

Såsom regeringen anfört är kravet på miljökonsekvensbeskrivning i miljöbalken

generellt för ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har

meddelats med stöd av balken, med vissa undantag. Utskottet instämmer i att

kravet på miljökonsekvensbeskrivning inte bör omfatta tillstånd för genetiskt

modifierade organismer eftersom detta är en typ av tillstånd som vanligtvis

inte avser anläggningar och åtgärder utan produkter, för vilka det finns

särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsoutredning. Dessa är enligt utskottets

uppfattning tillräckliga för utredning av konsekvenserna för miljön. Dessutom

regleras avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i EG-

direktivet 90/220 som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall innefatta.

Direktivet är ett harmoniseringsdirektiv, vilket innebär att Sverige inte nu

kan införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen anser dock att

bredare ekologiska bedömningar bör kunna göras inom ramen för EG:s direktiv.

Sverige verkar därför för att direktivet skall ändras för att ge utrymme

härför.

Motionerna Jo34 (c) yrkande 11 och Jo511 (kd) yrkande 9 avstyrks i den mån de

inte tillgodosetts med det anförda.

När det gäller de frågor i övrigt som behandlas i motion Jo511 (kd) yrkande

10 om ett moratorium för utsättning av genetiskt modifierade organismer har

utskottet tidigare framhållit följande (1995/96:JoU11 s. 11 och 1997/98:JoU6 s.

5). Redan genom EES-avtalet åtog sig Sverige att införliva två EG-direktiv,

nämligen 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifierade

mikroorganismer och 90/220/EEG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade

organismer. Sedan Sverige blivit medlem i EU är direktiven, som utskottet i

andra sammanhang påpekat, bindande för varje medlemsstat enligt de

förutsättningar som anges i artikel 189 i Romfördraget. De nu aktuella

direktiven och den svenska lagstiftningen innebär bl.a. att användningen av

genetiskt modifierade organismer prövas från fall till fall och att en

tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda

fall för att t.ex. motverka hälso- och miljöskador. Generella förbud av det

slag och den omfattning som i övrigt anges i motion Jo511 (kd) yrkande 10 om

ett moratorium för avsiktlig utsättning är enligt utskottets mening inte

förenliga med Sveriges åtaganden i detta hänseende. Sverige kan inte heller

ensidigt införa ett sådant förbud mot odling i landet av genmodifierade grödor

som anges i motion Jo542 (mp) yrkande 1 eller ett sådant förbud mot

genmodifiering av djur som föreslås i yrkande 8. Motionärerna har för övrigt

inte angett vilken rättslig grund som ett sådant riksdagsbeslut skulle vila på.

Motionerna avstyrks.

Även motion Jo543 (v) yrkandena 1, 2 och 9 avstyrks.

14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer

Propositionen

Reglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska

bekämpningsmedel samordnas i balken och får ökad konkretisering och mindre

ramlagskaraktär än tidigare. Reglerna utökas till att omfatta alla biotekniska

organismer.

Höga krav ställs på den som tillverkar och saluför kemiska produkter och

biotekniska organismer. Skyldigheten att informera när nya uppgifter om

skadliga effekter kommer fram utökas i miljöbalken.

Bestämmelserna i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark har

arbetats in i balken så att alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såväl

kemiska som biologiska, samlas och samordnas. En allmän regel om

försiktighetsmått vid bekämpning införs. Den innebär att andra kemiska

produkter eller biotekniska organismer än sådana kemiska och biologiska

bekämpningsmedel som har godkänts eller meddelats dispens för enligt balken får

användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför

risker för människors hälsa eller miljön.

Även bestämmelserna i lagen om svavelhaltigt bränsle har arbetats in i

balken. Regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om bränslen beträffande

kvalitet och egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse eller införsel, om

det behövs för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan vara skadliga för

människors hälsa eller för miljön. Bestämmelserna om miljöklassindelning av

bensin har också arbetats in i balken.

Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniska

organismer bör enligt propositionen vara att förhindra skador på människor och

miljön. Därför är det viktigt att skadliga ämnen, produkter och organismer blir

utredda med avseende på effekter samt att de så långt som möjligt ersätts med

mindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga sådana.

Motionerna

I motion Jo747 (mp) yrkande 2 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i

kemikaliepolitiken. Där anförs att lagar och förordningar i själva verket utgör

spelreglerna för ett väl koordinerat miljöarbete överallt i samhället.

Erfarenheterna visar enligt motionärerna att ?mjuka? styrmedel (t.ex.

information, klassning och bidrag) för att avveckla en viss kemikalie alltid

bör kombineras med en entydig politisk signal om att ämnet inte kommer att

accepteras i framtiden. Allra effektivast har det visat sig att bestämma ett

definitivt slutdatum då ämnet eller produkten inte längre är tillåten. Vidare

anförs att tesen att lagstiftning har spelat ut sin roll som pådrivare av

näringslivets egna initiativ tillbakavisas inte minst av företagen själva.

Ingenjörsvetenskapsakademien har gjort en undersökning där svenska företagare

fått prioritera de viktigaste faktorerna för företagets miljöarbete. Överst på

listan kom lagar, regler och myndighetskrav följt av kunder, förtroende, ägare,

vinst, opinion, anställda, forskningsresultat och sist miljöledningssystem. I

motionens yrkande 3 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen. Det anförs att

centrala myndigheter har varit obenägna att använda substitutionsprincipen. Det

finns kännedom om vad som utmärker en produkt som anses farlig enligt lagen om

kemiska produkter och samma kriterier kan enligt motionärerna användas för att

avgöra huruvida en alternativ produkt är mindre farlig.

I motion Jo750 (mp) yrkande 3 hemställs att riksdagen ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att substitutionsprincipen bör gälla för

användningen av kemikalier vid lädertillverkning. I motionen anförs att

substitutionsprincipen skall användas även för lädertillverkning och att här

finns en lång tradition av en helt annan tillverkning med användning av

naturliga, mer ofarliga ämnen. Traditionen går tusentals år tillbaka och den

kunskapen är helt möjlig att ta till vara i dag, i vårt moderna samhälle.

Utskottets överväganden

Som framgått tidigare skall förslaget till miljöbalk ses som en samordnad,

skärpt och breddad miljölagstiftning. Detta gäller inte minst på området

kemiska produkter och biotekniska organismer. Reglerna om kemiska produkter och

förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i balken och

reglerna utökas till att omfatta alla biotekniska organismer. I likhet med

dagens regler ställs höga krav på den som tillverkar och saluför kemiska

produkter och biotekniska organismer. Bestämmelserna om kemiska och biologiska

bekämpningsmedel och hur de får spridas samlas och samordnas. En allmän regel

om försiktighetsmått vid bekämpning införs. Skyldigheten att informera när nya

uppgifter framkommer om skadliga effekter hos en kemisk produkt eller

bioteknisk organism utökas i balken. Utskottet kan därför instämma i vad som

anförts i motion Jo747 (mp) om att lagar och förordningar utgör spelreglerna

för ett väl koordinerat miljöarbete och att lagstiftning är ett viktigt

styrmedel i kemikaliepolitiken. Utskottet instämmer också i vad som anförs i

propositionen om att miljölagstiftningens uppgift är att verka för att de

miljö- och resurspolitiska målen säkerställs, bl.a. genom att skapa

förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall

inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper

lagstiftningens obligatoriska krav. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen

och plattformen från vilken verksamhetsutövare - företag, statliga och

kommunala förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. - formulerar sina

egna miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand

till att inspirera de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänka

och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Detta

gäller i princip även på kemikalieområdet. Eftersom det finns ett enormt stort

antal kemiska produkter är det omöjligt att ha detaljregler om alla dessa. För

de farligaste ämnena har bestämmelser meddelats, i vissa fall har förbud

införts. I miljöbalken finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som är nödvändiga.

Det är viktigt att samhället har en ordentlig kontroll på detta område, och

det framgår av propositionen att regeringen för att uppnå målet för kontrollen

av kemiska produkter och biotekniska organismer har satt upp följande tre

huvudmål. Det första är kunskapsmålet som innebär att kemiska produkter och

biotekniska organismer skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på

hälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller

leverantören. Denna kunskap skall spridas till alla som hanterar produkterna

och organismerna. Det andra är produktmålet som innebär att så ofarliga

produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen, produkter och organismer

skall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga

sådana. Det tredje är hanteringsmålet som innebär att potentiella risker skall

undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter och biotekniska

organismer. En förutsättning för att nå produktmålet och hanteringsmålet är att

både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från

leverantörer om hanteringen av produkterna och organismerna.

En mycket viktig regel för att nå produktmålet är den allmänna hänsynsregeln

i 2 kap. 6 § miljöbalken, den s.k. produktvalsprincipen. Den motsvarar den

hittillsvarande s.k. substitutionsprincipen som regleras i 5 § LKP och har i

detta betänkande behandlats tillsammans med övriga hänsynsregler i 2 kap.

miljöbalken. Regeln gäller givetvis även vid användningen av kemikalier vid

lädertillverkning. Med det anförda får motionerna Jo747 (mp) yrkandena 2 och 3

och Jo750 (mp) yrkande 3 till stora delar anses tillgodosedda och avstyrks av

utskottet.

15 kap. Avfall och producentansvar

Propositionen

Regeringen föreslår att ett särskilt kapitel i miljöbalken skall handla om

avfall samt producentansvar. Utformningen motsvarar dels den nuvarande

renhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar, dels de

ändringar i renhållningslagen som trätt i kraft den 1 januari 1998 och som

riksdagen nyligen har beslutat om med anledning av regeringens proposition

Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för

alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 55). Regeringens bedöm-ning

är att renhållningslagens regler om kommunernas skyldigheter och om

producentansvar bör integreras samlat i miljöbalken.

Vidare föreslås att en definition av avfall som överensstämmer med den

definition som gäller inom EU skall införas i miljöbalken. Inom EU finns en

definition av avfall i direktivet 75/442/EEG om avfall som ändrats genom

direktiv 91/156/EEG. I artikel 1a definieras begreppet avfall på följande sätt:

?varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i

direktivets bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är

skyldig att göra sig av med.? Den avfallsförteckning som anges i definitionen

(Europeiska avfallskatalogen) har antagits av kommissionen genom beslut den 20

december 1993 (94/3/EG). Även hanteringsbegreppet i balken harmoniseras med

EG:s motsvarande begrepp. Det i Sverige använda uttrycket slutligt

omhändertagande som en del av hanteringsbegreppet saknar motsvarighet inom EU.

I stället används begreppen återvinning och bortskaffande. För att nå bättre

överensstämmelse med begreppen inom EU bör därför enligt regeringens mening

slutligt omhändertagande ersättas med återvinning och bortskaffande.

Enligt propositionen skall producenten lämna uppgifter om vilka ämnen och

material som ingår i en vara som omfattas av producentansvar, om regeringen har

föreskrivit det. Regeringen får även meddela föreskrifter om krav på

förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.

Bemyndigandena skall också gälla för den myndighet regeringen bestämmer.

Regeringen föreslår att fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarens

möjligheter att få kompostera på den egna fastigheten skall öka, men det måste

göras på ett sådant sätt att det inte leder till olägenheter från hälso- eller

miljösynpunkt. Vidare skall i avfallskapitlet inarbetas en bestämmelse om

förbud mot nedskräpning som är hämtad från naturvårdslagen. Bestämmelserna i

lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten skall inarbetas i

balken tillsammans med bestämmelserna om avfall och producentansvar.

Renhållningslagens bestämmelser om renhållning av bl.a. allmänna platser samt

naturvårdslagens regler om skyltning och liknande åtgärder föreslås samlas och

samordnas i en fristående lag med rubriken lag med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning. Lagen skall innehålla en överskådlig reglering

om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus och om skydd

av naturmiljön (landskapsbilden).

Motionerna

I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att ändra avfallsbegreppet i

enlighet med vad som anförts i motionen. Miljöbalken måste enligt motionärerna

förses med en avfallsdefinition som löser tolkningstvister mellan kommuner och

enskilda om vem som skall ha rätten att ta till vara det värde som avfallet

representerar. Avfallsbegreppet bör utformas så att industrin garanteras

rådighet över sina restprodukter. Detta innebär enligt motionärerna att avfall

inte skall omfatta sådana restprodukter som någon kan visa betingar ett värde

och som vederbörande vill ta ansvar för (yrkande 30).

I motion Jo33 (kd) yrkande 16 uppmärksammas möjligheterna att stärka

konsumentmakten och förbättra produktinformationen. Motionärerna delar

Naturvårdsverkets uppfattning att informationen inte bara bör omfatta vilka

ämnen och material som ingår i en vara utan även upplysa om energiförbrukning,

utsläpp och liknande. Vidare bör en samrådsskyldighet mellan materialbolag och

kommuner införas. Detta skulle ge kommunen lagreglerad rätt att kräva att

insamlingen skall ske på visst sätt (yrkande 17). Vidare bör materialbolagen

ges rättslig status eftersom det är dessa som praktiskt genomför

producentansvaret (yrkande 18).

Enligt motion Jo34 (c) yrkande 20 bör en lag om generellt producentansvar i

enlighet med kretsloppsdelegationens idéförslag införas. En sådan lag skall

omfatta bl.a. informationsplikt om varornas innehåll av material och ämnen.

Särskilt viktiga i detta sammanhang är s.k stoppämnen (organiska av människan

framställda ämnen som är både långlivade och bioackumulerbara) och metallerna

kadmium, kvicksilver samt bly. I nästa steg bör producenterna även bli skyldiga

att informera om andra avvecklingsämnen såsom cancerframkallande,

arvsmassepåverkande och hormonstörande. Det skall finnas en ekonomisk garanti i

form av en försäkring för varorna redan när de sätts ut på marknaden. Detta

skulle tvinga oseriösa producenter att ta ansvar för sina produkter när de är

uttjänta. Motsvarande förslag framförs även i motion Jo784 (c) yrkande 6.

Utskottets överväganden

Producentansvaret infördes år 1993 genom riksdagens beslut med anledning av den

s.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180, bet. JoU14, rskr. 344). Den

lagstiftningsteknik som valdes var att ge ett bemyndigande till regeringen att

föreskriva om producentansvar för olika produkter. Avsikten är att

producentansvaret skall kunna införas successivt på områden där detta är från

miljö- och resurshushållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt samt

tekniskt möjligt. Som redovisas i propositionen anser Miljöbalksutredningen att

det inte finns skäl att nu göra några ändringar i reglerna om producentansvar.

I sitt ställningstagande hänvisar utredningen till vad som framkom vid en

utfrågning ordnad av utredningen och till vilken hade inbjudits företrädare för

näringslivet, avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner,

organisationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkt som fördes fram,

framför allt från näringslivet och den privata avfallshanteringsbranschen, var

att det är för tidigt att nu göra en utvärdering av systemet och att de

nuvarande reglerna om producentansvar inte borde ändras. Även Naturvårdsverket

har, i ett till regeringen redovisat uppdrag att utreda behovet av åtgärder på

områden där producentansvar införts (M96/463/6), ansett att det inte finns skäl

att nu göra några ändringar i systemet. Mot bakgrund av det anförda finner

utskottet i likhet med regeringen att det är för tidigt att göra en utvärdering

av systemet som varit i kraft endast ett par år. Bestämmelserna om

producentansvar i renhållningslagen gäller avfallet av de varor eller

förpackningar som producenterna tillverkar, importerar eller säljer. I den mån

detta skall gälla även fortsättningsvis är det logiskt att låta bestämmelserna

finnas kvar i anslutning till regleringen som gäller avfallshantering. Reglerna

om producentansvar bör därför som regeringen föreslår hållas samman med

bestämmelserna om avfallshantering i övrigt. Utskottet tillstyrker regeringens

förslag i berörda delar och avstyrker därmed motionerna Jo34 (c) yrkande 20 och

Jo784 (c) yrkande 6.

Som framhålls i propositionen saknas i nuvarande renhållningslagstiftning en

definition av avfall. I renhållningslagen förklaras endast att med

hushållsavfall avses sådant avfall och orenlighet som härrör från hushåll och

därmed jämförligt avfall. Trots detta gäller dock i Sverige redan EG:s

avfallsdefinition beträffande avfallstransporter inom landet samt till och från

landet eftersom EG antagit en förordning om detta. Det är rådets förordning

(EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till

och från Europeiska gemenskapen, som trädde i kraft i februari 1993. I artikel

2 i förordningen anges att med avfall avses avfall enligt definitionen i

artikel 1a) i direktiv 75/442. Sverige har vidare redan infört EG:s definition

på avfall och farligt avfall genom utfärdandet av förordningen (1996:971) om

farligt avfall. Som regeringen framhåller finns det inget utrymme för inhemska

förtydliganden som inte har sin grund i EG-rätten. EG-domstolen är därmed den

yttersta uttolkaren av EG:s avfallsdefinition. Domstolen har bl.a. konstaterat

att det faktum att en substans eller ett objekt är möjligt att återvinna och

att man därigenom kan tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde inte hindrar att

substansen eller objektet är att anse som avfall. Vidare har domstolen slagit

fast att avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren utesluter allt

ekonomiskt återutnyttjande (economic reutilization) av andra av objektet (C-

206-207/88 Vessosso & Zanetti [(1990) I ECR 1461]). I målet C-359/88 Zanetti

m.fl. [(1990) I ECR 1509] har domstolen funnit att nationell lagstiftning som i

sin definition av avfall tillåter att sådana substanser och objekt som kan

återutnyttjas ekonomiskt utesluts från avfallsbegreppet inte är förenlig med

direktivet 75/442/EEG om avfall. I likhet med regeringen anser utskottet att

ett införlivande av EG:s avfallsdefinition bringar den svenska lagstiftningen

närmare EG-rätten. Den föreslagna avfallsdefinitionen kommer dessutom att leda

till att mer än det som med dagens svenska rättspraxis klassas som avfall

kommer att betraktas som avfall. Med det anförda tillstyrker utskottet

regeringens förslag i berörd del. Därmed avstyrks motion Jo32 (m) yrkande 30.

Med anledning av de förslag om produktinformation, samrådsskyldighet och

materialbolagens ställning som redovisas i motion Jo33 (kd) vill utskottet

anföra följande. I FN:s handlingsprogram Agenda 21 framhålls att individer och

hushåll bör få stöd och information för att kunna fatta miljömässigt sunda

inköpsbeslut. Gemensamma ansträngningar från regeringar, konsumenter och

producenter är nödvändiga för att förändra ohållbara konsumtionsmönster. Genom

miljömärkningen finns ett instrument som hjälper konsumenterna att påverka

producenterna att välja miljömässigt bra alternativ vid produktionen. Som

redovisas i propositionen finns redan i dag en möjlighet för regeringen att

meddela föreskrifter om märknings- eller uppgiftsskyldighet när det gäller

varor eller förpackningar som omfattas av producentansvar. Regeringens förslag

beträffande uppgiftsskyldigheten innebär dock ett förtydligande genom en

uttrycklig rätt att föreskriva om skyldighet för producenter att lämna

uppgifter om vilka ämnen och material en vara eller förpackning innehåller.

Huruvida en mer detaljerad information i form av en skriftlig redogörelse över

miljörelaterade egenskaper hos produkten lämpar sig som konsumentinformation

har, som regeringen anför, ännu inte klarlagts. Denna typ av redogörelse

ställer högre krav på konsumenterna, både när det gäller kunskapsnivå och tid

för att värdera informationen. Med det anförda tillstyrker utskottet

regeringens förslag i denna del. Syftet med uppgiftsskyldigheten om vilka ämnen

och material som ingår i producentens varor eller förpackningar är framför allt

att underlätta hanteringen av avfallet av varorna och förpackningarna. Enligt

utskottets uppfattning går en uppgiftsskyldighet av det slag som motionärerna i

motion Jo33 föreslår betydligt längre än det producentansvar för avfall som

regleras i detta sammanhang. Samrådsskyldighet har numera föreskrivits i

förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar och förordningen

(1994:1205) om producentansvar för returpapper. I likhet med regeringen anser

utskottet inte att det föreligger något särskilt skäl att lagstifta i frågan.

När det gäller materialbolagens rättsliga ställning delar utskottet regeringens

bedömning att det inte finns övertygande skäl för att låta dessa bolag få ett

juridiskt ansvar vid sidan av producenterna. Producenterna är ansvariga för att

insamlingen och avfallshanteringen sköts. Producenterna har också ansvar för

att de av dem inrättade materialbolagen fungerar tillfredsställande.

Producenterna kan således inte befria sig från sina skyldigheter genom att föra

över ansvaret på särskilda materialbolag. Med det anförda avstyrker utskottet

motion Jo33 (kd) yrkandena 16, 17 och 18.

16 kap. Tillståndsfrågor och talerätt

Propositionen

Balkens fjärde avdelning om prövningen inleds med ett kapitel med allmänna

regler för tillstånd, godkännande och dispens enligt balken.

Reglerna innebär bl.a. att tillstånd, godkännande och dispens i ökad

utsträckning skall kunna meddelas för begränsad tid. Om det finns risk för att

grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden i enlighet med EU:s

krav bestämmas till högst fyra år. Även i andra fall kan det vara lämpligt att

tiden begränsas för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio

år, eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med ansökan om

nytt tillstånd.

Tillståndsmyndigheten bestämmer tiden i tillståndsbeslutet. Regeringen får

meddela föreskrifter om det skall gälla någon tidsbegränsning för olika typer

av tillstånd.

Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter prövning vägras den som

tidigare har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter, om inte särskilda

omständigheter föranleder annat.

Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för nya verksamheter

som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.

Ideella föreningar, som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata

naturskydds- eller miljöskyddsintressen ges rätt att överklaga domar och beslut

om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken som inte rör

försvaret. För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam i Sverige

i minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar.

Motionerna

Tillståndsfrågor

I två motioner behandlas frågan om utformningen av villkor vid

tillståndsgivning för miljöfarlig verksamhet. Enligt motion Jo32 (m) har

Koncessionsnämnden under åren beviljat flera tillstånd där, utöver

utsläppsvillkor, även tillåten produktionsmängd reglerats trots att sådana krav

inte är nödvändiga för att begränsa verksamhetens miljöpåverkan. Det har,

enligt motionärerna, bl.a. uppmärksammats att Degerfors järnverk tvingats avstå

från att producera högefterfrågat rostfritt stål på grund av liknande

koncessionskrav, samtidigt som företaget tilläts att producera en större mängd

icke-rostfritt stål, vilket dock inte efterfrågades av marknaden. Oberoende av

produktionsalternativen skulle företaget uppfylla utsläppsvillkoren. Enligt

motionens yrkande 26 bör riksdagen ge regeringen till känna att

produktionsmängden inte bör regleras vid tillståndsgivning om det inte finns

särskilda miljömässiga skäl för detta. Även i motion Jo38 (m) anförs att vid

tillståndsprövning bör villkoren koncentreras till att reglera utsläppen av

skadliga ämnen och inte mängden tillverkad vara. Enligt motionären, som bl.a.

anger samma järnverk som exempel, leder det förhållandet att man inte kan

utnyttja tillgänglig produktionskapacitet samt långa handläggningstider

beträffande tillståndsansökningar till att man inte snabbt kan utnyttja

konjunkturuppgångar och därmed förlorade marknadsandelar. I motionen yrkas att

riksdagen beslutar att reglerna för prövning av miljöpåverkande verksamhet

ändras i enlighet med vad som anförts i motionen.

I motion Jo32 (m) anförs att Moderata samlingspartiet företräder

uppfattningen att tidsmässigt obegränsade tillstånd inte bör ges. Den snabba

tekniska utvecklingen inom miljöområdet gör att tillstånd med fördel bör

omprövas efter en tid. Samtidigt bör skapas förutsebara regler med så god

rättssäkerhet som möjligt. Eftersom avskrivningstiden för stora anläggningar

ofta uppgår till ca 20 år bör de krav på förutsebarhet som detta ställer

föranleda motsvarande giltighetstid för tillstånd. I yrkande 35 hemställs

därför att regeringen ges till känna vad i motionen anförts om att

giltighetstiden för tillstånd skall anpassas till verksamhetens ekonomiska

förutsättningar, med särskild hänsyn till avskrivningstiden för investeringar

som är kopplade till tillståndsprövningen. Enligt motion Jo37 (fp) måste

tillstånd för pågående verksamheter kunna omprövas i större utsträckning och

bör i princip alltid begränsas till tio år i taget. Samtidigt är det dock

enligt motionärerna inte rimligt att, som regeringen föreslår, utan ersättning

kunna återta redan givna tillstånd innan tiden gått ut. För att öka

förutsebarheten bör enligt motionen tillståndstiden begränsas till i princip

tio år och sedan bör omprövning göras då tillståndstiden har gått ut (yrkande

10).

Enligt motion Jo33 (kd) yrkande 21 bör det framgå av den regel i balken som

föreskriver att tidigare misskötsel kan leda till avslag på en

tillståndsansökan, att den skall gälla i de fall då den åtgärd för vilken

tillstånd söks ligger inom samma huvudsakliga verksamhetsområde.

Talerätt

Enligt motion Jo32 (m) är förslaget att ge miljöorganisationer talerätt

poänglöst från miljösynpunkt och bär dessutom drag av korporativism. De berörda

miljöorganisationerna har redan i dag möjlighet att föra talan i miljömål genom

att vara ombud för en berörd part. Det är enligt motionen häpnadsväckande att

Miljöcentrum inte omfattas av talerätten eftersom det är den enda organisation

som drivit processer på miljöområdet i större omfattning. I yrkande 36

hemställs att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt.

Enligt motionen bör strävan i stället vara att stärka den rättsliga ställningen

för den enskilde individen som berörs av miljöpåverkande verksamhet. I

motionens yrkande 37 hemställs att riksdagen hos regeringen begär en utredning

om förändringar i, som det får förstås, rättsskyddsförsäkringen så att

rättsskyddsmomentet i samband med miljömål höjs kraftigt jämfört med dagens

nivå på ca 70 000 kr. Även i motion Jo30 (m) yrkande 2 hemställs att förslaget

att ge miljöorganisationer talerätt avslås. Det anförs att det är orimligt att

Miljöcentrum förvägras talerätt. Enligt motion Jo33 (kd) är det ett gammalt

kristdemokratiskt krav att miljöorganisationer skall ges rätt att överklaga.

Motionärerna är dock kritiska till de begränsningar i förslaget som innebär att

i princip alla föreningar utom Naturskyddsföreningen exkluderas. Enligt

motionen bör kraven omarbetas så att föreningar som exempelvis Stiftelsen

Miljöcentrum och WWF får talerätt (yrkande 22).

I motion Jo34 (c) yrkande 24 hemställs att riksdagen hos regeringen begär

förslag till utvidgning av miljöorganisationernas talerätt. I motionen anförs

att regeringen har en för snäv syn på den moderna miljörörelsen. Regeringens

kriterier för vilka som skall få talerätt innebär att seriösa

miljöorganisationer, som t.ex. lokala Agenda 21-grupper, Världsnaturfonden, Det

Naturliga Steget, Greenpeace och Miljöcentrum, inte ges den möjligheten. Enligt

motionärerna innebär restriktionerna i praktiken att talerätten för

miljöorganisationerna begränsas till att gälla Naturskyddsföreningen.

Enligt motion Jo37 (fp) välkomnar Folkpartiet att miljöorganisationer får

talerätt. Motionärerna är dock skeptiska till att enbart medlemskriteriet skall

styra talerätten. Man bör enligt motionen söka ett begrepp som vidgar

möjligheterna att få talerätt för andra organisationer, som t.ex. stiftelsen

Miljöcentrum och intresseorganisationer inom fiskeområdet (yrkande 3). Även i

motion Jo35 (fp) yrkande 3 hemställs att yrkesfiskarnas intresseorganisationer

skall ges talerätt enligt miljöbalken. I motionen anförs att yrkesfisket i

regel inte har någon fastighetsanknytning så att de intar ställning som sak-

ägare i miljöskyddsärenden.

Justitieutskottets yttrande

Justitieutskottet har i denna del yttat sig i frågan om miljöorganisationers

talerätt (yttrandet 1997/98:JuU4y bifogas). Utskottet anser att en principiell

rätt till överklagande bör införas i överensstämmelse med regeringens förslag.

När det gäller frågan vilka miljöorganisationer som bör tillerkännas sådan

rätt, anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt. Det kan, enligt

justitieutskottet, visserligen beklagas att förslaget utesluter många i dag

verksamma miljöorganisationer. Emellertid måste det beaktas att

miljöorganisationer, redan enligt gällande rätt, kan tillföra utredning i

miljörelaterade mål och ärenden, även om de inte har ställning av part. De kan

också framföra synpunkter genom att uppträda som ombud för parter eller andra

sakägare. Vidare anförs i yttrandet att rätten att överklaga bör, som

regeringen funnit, förutsätta att organisationen genom sina medlemmar har

förankring hos allmänheten. Justitieutskottet avstyrker motionerna Jo30 yrkande

2, Jo32 yrkande 36, Jo33 yrkande 22, Jo34 yrkande 24, Jo35 yrkande 3 och Jo37

yrkande 3.

Justitieutskottet anför vidare att av propositionen får anses framgå att

miljöorganisationernas rätt att överklaga vissa avgöranden enligt miljöbalken

är oberoende av om någon part eller sakägare fullföljt talan. Beträffande

frågan hur tiden för överklagande skall beräknas för miljöorganisationer

anfördes i lagrådsremissen att när ett avgörande vunnit laga kraft mot

sakägarna, skall det också anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna

utan särskild delgivning. Lagrådet fann denna ståndpunkt vara den naturligaste,

men för att undvika oklarheter föreslog Lagrådet att en bestämmelse om detta

skulle tas in i balken. Regeringen följde förslaget och tog in den föreslagna

bestämmelsen som ett tredje stycke i 16 kap. 13 §. Enligt justitieutskottet är

avfattningen av bestämmelsen inte helt lyckad. Eftersom bestämmelsen stadgar

att miljöorganisationernas överklagande inte prövas om det ifrågavarande

avgörandet vunnit laga kraft mot sakägarna, kan den ge anledning till viss

tvekan i frågan huruvida miljöorganisationernas klagorätt är oberoende av om

någon sakägare överklagat. Möjligen kan bestämmelsen, enligt justitieutskottet,

också föranleda slutsatsen att miljöorganisationen inte behöver överklaga inom

den tid som gäller för sakägarna utan att möjligheten står öppen även om skälet

till att avgörandet inte vunnit laga kraft är att det överklagats av någon

sakägare. Justitieutskottet föreslår att bestämmelsen får följande utformning:

?En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut som avses i

första stycket skall göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem som

varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet.?

I övrigt har justitieutskottet tillstyrkt propositionen i denna del.

Beträffande motion Jo32, yrkande 37, med begäran om en utredning av

rättsskyddsförsäkringens omfattning vid miljötvister, avstyrker

justitieutskottet yrkandet. Utskottet anför att lagen (1993:1303) om vissa

avtalsvillkor för rättsskyddsförsäkring meddelar vissa föreskrifter rörande

sådan försäkring. Omfattningen av rättsskyddet är emellertid en fråga för

parterna i försäkringsavtalet och inte en angelägenhet för lagstiftaren.

Utskottets överväganden

Tillståndsfrågor

Grunden för ett tillstånd till att bedriva miljöfarlig verksamhet utgörs av den

verksamhet som skall bedrivas, alltså vad som skall tillverkas och i vilken

mängd. För verksamheten bestäms de villkor som krävs och tillståndet utformas

utifrån den ansökan som ges in. Den mängd som produceras har stor betydelse för

de utsläpp som verksamheten medför och har därmed givetvis även stor betydelse

för de villkor som tillståndet kommer att innehålla. Som framgår av 19 kap. 5 §

8 och 22 kap. 25 § första stycket 2 skall ett beslut eller en dom som innebär

att tillstånd lämnas till en verksamhet i förekommande fall innehålla

bestämmelser om verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska

utformning i övrigt. Eftersom tillståndet utformas utifrån den ansökan som ges

in är det sökandens ansvar att utforma den så att önskad flexibilitet i

verksamheten kan uppnås. Dessutom finns alltid möjlighet att ansöka om ändring

av tillståndet. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande

26 och Jo38 (m).

När det gäller frågan om tillståndstidens längd delar utskottet den bedömning

som regeringen gör och som även framförts i motionerna Jo32 och Jo37 att

Sverige, för att uppfylla de krav som bör ställas på en modern

miljölagstiftning, bör öka möjligheterna att meddela tidsbegränsade tillstånd.

Som framgår av propositionen gäller, enligt våra internationella åtaganden, i

flera fall krav på tidsbegränsade tillstånd och detta kan förväntas komma att

börja gälla i ännu större utsträckning enligt EU:s regler. Förslaget innebär

att balken innehåller gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få

lämnas för begränsad tid. Det föreslås inte att det införs någon sådan särskilt

angiven tidsbegränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

Tillståndsmyndigheten bestämmer enligt förslaget tiden i tillståndsbeslutet och

regeringen föreslås få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om

tidsbegränsning i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter

där det finns risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana

bör föreskrivas en längsta tillståndstid på fyra år för att uppfylla EG:s

grund- vattendirektiv. Utskottet ansluter sig till förslaget och vill betona

att huvudprincipen bör, som även framförts i de båda motionerna, vara att

tillstånd i fortsättningen tidsbegränsas. Det bör särskilt gälla för stora

verksamheter med kraftig miljöpåverkan, eftersom det då blir en automatisk

omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. När det gäller

tillståndstidens längd kan det, som även anges i propositionen, i många fall,

om EU-regler inte kräver kortare tid, vara lämpligt att tiden sätts till tio

år, vilket även framförts i motion Jo37. I vissa fall kan det vara lämpligt med

ännu längre tillståndstider. I de fall det finns särskilda skäl som talar för

det, kan även tillståndstider på 20 år, som förespråkas i motion Jo32, vara

lämpligt. Som framgår av 24 kap. 5 § första stycket 1 kan tillstånd alltid

omprövas efter tio år. Det finns enligt den paragrafen även möjlighet att i

vissa fall ompröva efter kortare tid. Tillstånd kan enligt 24 kap. 3 § även

återkallas i vissa fall. Sådana möjligheter har funnits även enligt

hittillsvarande lagstiftning. När det gäller frågor om ersättning, som tas upp

i motion Jo37, hänvisas till avsnittet där utskottet behandlar 31 kap.

Utskottet konstaterar dock att enligt hittillsvarande lagstiftning har det inte

funnits någon rätt till ersättning vid omprövning eller återkallelse av

miljöskäl och det föreslås inte heller gälla enligt miljöbalken. Som utskottet

anfört i samband med behandlingen av de allmänna hänsynsreglerna och de areella

näringarna är det en allmän princip att förbud och restriktioner till skydd för

människors hälsa och för miljön inte ger rätt till ersättning. Med det anförda

avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 35 och Jo37 (fp) yrkande 10.

I miljöbalken föreslås en generell regel om att tillstånd kan vägras den som

inte har följt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detta gäller även

för icke personanknutna tillstånd. Möjligheten att vägra tillstånd bör enligt

propositionen inte utnyttjas om särskilda omständigheter medför att tillstånd

skall ges. En bagatellartad överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis

inte medföra att nytt tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna

meddelas bl.a. när tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört

någon risk för påverkan på omgivningen och samtidigt förhållandevis lång tid

har gått sedan överträdelsen ägde rum. Med lång tid i dessa sammanhang avses

fem år eller mera. Vidare anges att underlåtenhet att fullgöra sina

skyldigheter vid en typ av verksamhet inte automatiskt bör kunna medföra att

tillstånd inte skall ges för en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör

dock vägras om det finns anledning att befara att missförhållandena kommer att

upprepas även i den nya verksamheten. Utskottet, som instämmer i dessa

uttalanden, avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 21.

Talerätt

Det finns enligt propositionen skäl att ge miljöorganisationer talerätt, dvs.

rätt att överklaga, därför att det hos sådana organisationer finns ett starkt

intresse och djupt engagemang i miljöfrågor, ett engagemang som tas till vara

genom att dessa ges talerätt. Ett ytterligare skäl för att ge

miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med tankegångarna på det

internationella planet. Utskottet delar denna uppfattning. I propositionen

anförs vidare att alla organisationer dock inte kan ges rätt att överklaga

beslut enligt miljöbalken utan en begränsning bör lämpligen ske. Det finns

enligt propositionen inte någon anledning att ändra gällande rätt beträffande

arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar utan dessa bör alltså

även i fortsättningen ha klagorätt, vilket utskottet instämmer i. När det

gäller vilka miljöorganisationer som bör ges rätt att överklaga bör enligt

regeringen denna rätt tillkomma ideella föreningar, som har till ändamål att

tillvarata naturvårds- och miljöskyddsintressen. Utskottet delar, i likhet med

justitieutskottet, den bedömningen. Endast ideella föreningar bör ges talerätt,

alltså endast personsammanslutningar, organisationer som är öppna för

allmänheten och där allmänheten kan bli medlemmar och demokratiskt påverka

verksamheten. Det innebär att exempelvis stiftelser, såsom Miljöcentrum som

nämnts i flera motioner, inte ges talerätt eftersom de inte uppfyller angivna

krav. Utskottet vill dock erinra om att alla miljöorganisationer, i likhet med

i dag, kan tillföra den utredning och de synpunkter i miljömål och ärenden som

de anser nödvändigt, såväl skriftligt som vid muntliga förhandlingar. Alla får

dock inte rätt att överklaga domar och beslut.

Angående frågan vilka av de ideella miljöorganisationerna som bör ges rätt

att överklaga delar utskottet regeringens uppfattning att någon typ av

kriterier avseende storlek och varaktighet måste anges. Regeringens förslag att

dessa kriterier skall vara att organisationen har varit verksam i Sverige i

minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar har ifrågasatts i flera motioner.

Utskottet instämmer även här i vad justitieutskottet anfört att kriterierna som

regeringen föreslagit är väl avvägda. Jordbruksutskottet konstaterar samtidigt

att flertalet av de organisationer som angetts i motionerna inte utesluts från

talerätt på grund av dessa kriterier utan därför att de inte är ideella

personsammanslutningar som bygger på medlemmars demokratiska inflytande.

Utskottet vill här även invända mot vad som påståtts i motionerna Jo33 (kd) och

Jo34 (c) att talerätten genom förslaget i praktiken begränsas till att gälla

Naturskyddsföreningen. Förslagets kriterier uppfylls för närvarande även av

exempelvis Miljöförbundet Jordens Vänner. Detsamma kan gälla organisationer som

har till ändamål att främja hembygdens kultur och verka för vården av natur,

landskap och miljö. Med det anförda och i enlighet med justitieutskottets

förslag avstyrker utskottet motionerna Jo30 (m) yrkande 2, Jo32 (m) yrkande 36,

Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3.

Beträffande yrkesfiskare har, som framgår av propositionen, i rättspraxis

Regeringsrätten och Högsta domstolen kommit till olika slutsatser beträffande

frågan om yrkesfiskare var sakägare när det gällde Öresundsbron. Det är

knappast möjligt att i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare.

Regeringen är, enligt propositionen, av den uppfattningen att yrkesfiskare bör

kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte fiskar med

fasta redskap. En generös tillämpning av vilka som anses vara sakägare är

avsedd och får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen. Utskottet instämmer

i detta och avstyrker yrkande 3 i motion Jo35 (fp).

När det gäller motion Jo32 (m), yrkande 37, att en utredning av

rättsskyddsförsäkringens omfattning vid miljötvister borde tillsättas,

instämmer utskottet i vad justitieutskottet anfört och avstyrker motionen.

Justitieutskottet har som framgått föreslagit en ändrad lydelse av 16 kap. 13

§ tredje stycket miljöbalken. Utskottet instämmer i vad justitieutskottet

anfört i den delen och föreslår att riksdagen beslutar att ändra den av

regeringen föreslagna lydelsen av angivna paragraf i enlighet med

justitieutskottets förslag.

17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning

Propositionen

Regeringen skall obligatoriskt tillåtlighetspröva de verksamheter som räknas

upp i miljöbalken. Det är i huvudsak samma verksamheter som regeringen prövar i

dag , såsom stora fabriker och energianläggningar. Något färre typer av

vattenverksamhet blir obligatoriskt prövningspliktiga. Reglerna har i balken

utökats så att regeringen obligatoriskt skall pröva även större trafik-

anläggningar; nya större vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser

med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten.

Regeringen kan dessutom, liksom i dag, även förbehålla sig att pröva

tillåtligheten av andra verksamheter, bl.a. om verksamheten kan antas få

betydande omfattning eller bli av ingripande slag.

Det kommunala inflytandet som gäller i dag vid regeringens prövning av olika

typer av verksamheter (s.k. kommunalt veto) skall bestå. Vid regeringens

tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet skall dock

kommunalt veto inte gälla.

Motionerna

Enligt motion Jo32 (m) finns det starka skäl att inte lägga prövning av det

slag som föreslås på en politisk instans. Dels är det principiellt felaktigt

att den instans som utformar lagarna också skall pröva dem, dels riskerar en

politisk prövning att leda till taktiska överväganden och inslag av godtycke.

Det är, enligt motionärerna, också oroväckande att regeringen begär en så vid

möjlighet att kringgå den föreslagna miljölagstiftningen genom egen prövning.

Enligt yrkande 31 bör regeringen återkomma med ett förslag där den

obligatoriska prövningen kraftigt begränsas jämfört med förslaget, och

grundprincipen bör vara att tillåtligheten prövas av koncessionsnämnd och

förvaltningsdomstol.

Vilka verksamheter prövningen skall omfatta tas även upp i motion Jo36 (fp)

där det anförs att det behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars

lokalisering och miljöpåverkan. I yrkande 2 hemställs att riksdagen beslutar om

sådan ändring av lagförslaget att 17 kap. 1 § får tillägget ?22. Hamnar,

lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton

eller med en längd på minst 100 meter.?

Frågan om kommunernas inflytande i samband med regeringens prövning tas upp i

två motioner. I motion Jo33 (kd) yrkande 19 hemställs att riksdagen antar ett

principuttalande att vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar och

vattenverksamhet där regeringens prövning är aktuell skall den absoluta

målsättningen vara att genom ett väl utbyggt samråd uppnå samförstånd med

berörda kommuner. Motionärerna ifrågasätter inte undantagen från det kommunala

vetot men anför att det är av central betydelse att samrådsförfarandet är väl

utbyggt och att regeringen noga lyssnar på vad de enskilda kommunerna har för

uppfattning. I motion Jo34 (c) anförs att i de fall regeringen valt att

tillåtlighetspröva större anläggningar har i dag kommunerna veto enligt

naturresurslagen. Centerpartiet motsätter sig förslaget att det vid regeringens

prövning av stora trafikanläggningar enligt miljöbalken inte skall föreligga

kommunalt veto. Motionärerna anför vidare att kommunerna är en viktig

demokratisk nivå och representerar befolkningen i det berörda området. De som

bor på orten bör ha möjlighet att påverka projekt som på ett avgörande sätt

berör deras närmiljö. I motionen hemställs i yrkande 21 att riksdagen avslår

förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid regeringens

tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet. Vidare

hemställs i yrkande 22 att riksdagen beslutar att de undantag som anges för

kommunalt veto i 4 kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i

miljöbalken.

I motion Jo752 (mp) hemställs i yrkande 2 att varje större infrastrukturellt

projekt skall prövas mot hållbarhetskriterier.

Bostadsutskottets yttrande

Bostadsutskottet delar uppfattningen i propositionen att det alltjämt är

viktigt att regeringen behåller tillåtlighetsprövningen som en tidig och

betydelsefull länk i prövningskedjan och därigenom kan utöva en politisk

styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler. Bostadsutskottet

kan däremot inte dela motionärernas uppfattning i motion Jo32 att

regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att

kringgå reglerna i miljöbalken. Regeringen måste som alla andra självfallet

följa lagstiftningen. Görs inte detta får ansvar utkrävas i konstitutionell

ordning och/eller ytterst i val. Såvitt bostadsutskottet känner till har

ordningen för regeringens tillåtlighetsprövning, som tidigare fanns i

byggnadslagen och som nu finns i naturresurslagen, fungerat i allt väsentligt

tillfredsställande. Vad utskottet inte sällan har haft att behandla är frågan

om regeringen - med användande av den förbehållsmöjlighet avseende

regeringsprövning som finns i 4 kap. naturresurslagen - inte borde pröva

tillåtligheten av flera anläggningar eller åtgärder än vad som faktiskt skett.

Sammanfattningsvis anser bostadsutskottet att den ordning för regeringsprövning

som finns i naturresurslagen och som nu i huvudsak oförändrad föreslås tas in i

miljöbalken är väl utformad. Utskottet avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 31.

Beträffande motion Jo36 (fp), med yrkande att även hamnar, lastnings- och

lossningskajer över en viss minsta storlek skall omfattas av

regeringsprövningen, anför bostadsutskottet att det i propositionen konstateras

att synen på trafikanläggningar i samhället har förändrats, från en tidigare

positiv inställning till en i många fall ifrågasättande. Detta anges vara

fallet i vad gäller sådana trafikanläggningar som räknats upp i propositionen.

De motiv för att ytterligare ärendegrupper skall omfattas av den obligatoriska

regeringsprövningen som förs fram i regeringsförslaget har enligt utskottets

mening fog för sig. De i motionen aktualiserade anläggningarna kan enligt

bostadsutskottet - även om de i och för sig har stor omgivningspåverkan - inte

anses innebära sådana miljöstörningar att en utvidgning av den obligatoriska

regeringsprövningen bör förordas. Utskottet vill erinra om att regeringen i

vissa fall får förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som

inte omfattas av den obligatoriska prövningen. Bl.a. sådana anläggningar som

aktualiserats av motionären bör därvid kunna komma under regeringens prövning

utan att detta explicit anges. I den mån motionen inte kan anses tillgodosedd

med vad som nu anförts bör den enligt bostadsutskottet avslås av riksdagen.

När det gäller frågan om det kommunala vetot anför utskottet att detta

föreslås bestå men inte gälla vid regeringens tillståndsprövning av

trafikanläggningar samt vattenverksamhet. Beträffande motion Jo34 (c) med

yrkande att riksdagen inte godtar de undantag från det kommunala vetot som

föreslås i 17 kap. miljöbalken anför bostadsutskottet att motioner med liknande

förslag har utskottet avstyrkt och riksdagen avslagit praktiskt taget varje år

sedan det kommunala vetot fick sin nuvarande utformning år 1990 (bet.

1989/90:BoU20). Då anförde utskottet att det kommunala vetot i naturresurslagen

är ett uttryck för grundtanken att kommunerna skall utöva ett starkt inflytande

på den lokala miljön. Det kommunala vetot är också ett uttryck för den

kommunala självbestämmanderätten i de markpolitiska frågorna liksom även i

frågan om en industri på grund av sin verksamhet borde tillåtas etableras i

kommunen. Utskottet ansåg emellertid att det även mot en kommuns vilja i

speciella undantagssituationer måste finnas möjlighet att fatta beslut om

lokalisering av vissa anläggningar av stor nationell betydelse. Utskottet

betonade vikten av att stor restriktivitet iakttas vid regeringens prövning av

om en viss anläggning skall undantas från vetorätten och att

samförståndslösningar i första hand bör eftersträvas. De motiv som hittills

väglett lagstiftningen föreslås i nu refererad del inte förändras när NRL-

reglerna om det kommunala vetot föreslås arbetas in i miljöbalken. Vad

utskottet anförde år 1990 vid sin bedömning av undantagen från kommunala vetot

bör även fortsättningsvis vägleda tillämpningen när reglerna nu föreslås ingå i

miljöbalken. Bostadsutskottet, som vidhåller sin tidigare uppfattning, har

ingen erinran mot den utformning av vetot som föreslås i propositionen och

avstyrker motion Jo34 yrkandena 21 och 22.

När det gäller förslaget i Jo33 (kd) yrkande 19 om ytterligare motiv till

ledning för tillämpningen av kommunala vetot kan det enligt bostadsutskottet

inte anses tillföra tillämpningen något väsentligt. Utskottet har ovan

redovisat den mycket rigorösa ordning som vägleder bedömningarna avseende

undantagen från det kommunala vetot. Vad i partimotionen förordas får enligt

bostadsutskottet anses tillgodosett utan någon riksdagens begäran om detta.

Utskottet avstyrker motionsyrkandet.

Utskottets överväganden

Jordbruksutskottet delar, i likhet med bostadsutskottet, den uppfattning som

framförs i propositionen att det alltjämt är viktigt att regeringen

tillåtlighetsprövar stora miljöpåverkande anläggningar och verksamheter som en

tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan. Utskottet vill också, i likhet

med bostadsutskottet, bestämt invända mot uppfattningen i motion Jo32 att

regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att

kringgå reglerna i miljöbalken. Det är tvärtom så att regeringen, enligt de

regler som nu föreslås, är skyldig att vid prövningen tillämpa miljöbalkens

samtliga regler, t.ex. de viktiga hänsynsreglerna. Enligt naturresurslagen får

regeringen lämna tillstånd om hinder inte möter på grund av bestämmelserna i 2

eller 3 kap. den lagen (som nu blir 3 och 4 kap. miljöbalken) eller med hänsyn

till andra allmänna planeringssynpunkter. Det innebär, enligt utskottets

bedömning, att det blir en bredare miljöprövning som regeringen har att göra i

fortsättningen och som även kommer att avse viss vattenverksamhet, som nu

prövas enligt vattenlagen, samt större trafikanläggningar, som nu blir

obligatoriskt prövningspliktiga. Utskottet avstyrker, i likhet med

bostadsutskottet, motion Jo32 (m) yrkande 31.

Regeringens förslag innebär, enligt utskottets bedömning, att yrkandet i

motion Jo752 (mp) att varje större infrastrukturprojekt skall prövas mot

hållbarhetskriterier till stora delar är tillgodosett eftersom miljöbalkens mål

är att främja en hållbar utveckling och därför avstyrks motionens yrkande 2.

När det gäller yrkandet i motion Jo36 (fp), att regeringen alltid bör pröva

även hamnar av en viss storlek, instämmer utskottet i vad bostadsutskottet

anfört att dessa inte kan anses innebära sådana miljöstörningar att en

utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen bör förordas. Regeringen

kan emellertid som påpekats, liksom i dag i enskilda fall förbehålla sig

tillåtlighetsprövningen av sådana eller andra anläggningar som kan antas få

betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Utskottet erinrar också om

vad som tidigare i detta betänkande anförts i samband med behandlingen av

reglerna om miljöfarlig verksamhet att Miljöbalksutredningen föreslagit att

hamnar skall göras prövningspliktiga enligt de reglerna. Utskottet avstyrker

med det anförda motion Jo36 (fp) yrkande 2.

Det kommunala inflytandet som gäller i dag vid regeringens prövning av olika

typer av verksamheter (s.k. kommunalt veto) skall enligt förslaget vara

detsamma enligt miljöbalken. Vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafik-

anläggningar skall inte något kommunalt veto gälla. Av propositionen framgår

att bestämmelserna innebär att regeringens inflytande över planering och

tillkomst av större trafikanläggningar stärks men att detta inte skall

uppfattas som att det lokala engagemanget inte har betydelse. Det är, enligt

regeringens uppfattning, i stället naturligt att kommunens åsikt tillmäts

synnerlig betydelse. En lagreglerad regeringsprövning medför att betydelsefulla

och angelägna kommunala synpunkter och bedömningar lyfts fram på ett öppet och

tydligt sätt i det tidiga och avgörande skede i planeringsprocessen då

trafikanläggningens huvudsakliga lokalisering bestäms. Regeringens prövning kan

därmed ses som ett fullföljande av den övergripande investeringsplaneringen.

Det kommer enligt propositionen att höra till undantagen att regeringen avgör

tillåtlighetsfrågan utan en kommuns samtycke. Utskottet delar därför den

bedömning som bostadsutskottet gör att motion Jo33 (kd) får anses tillgodosedd

och avstyrker motionsyrkande 19. Jordbruksutskottet delar med det anförda även

bostadsutskottets bedömning när det gäller motion Jo34 att det kommunala vetot

inte bör utökas på det sätt som motionärerna föreslår. Utskottet avstyrker

därför motion Jo34 (c) yrkandena 21 och 22.

18-25 kap. Prövningen av mål och ärenden, miljödomstolar m.m.

Propositionen

Regionala miljödomstolar, som skall ersätta Koncessionsnämnden för miljöskydd

och vattendomstolarna, föreslås inrättas. Miljödomstolarna skall som första

instans pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet, vattenmål och

ersättningsmål av olika slag. I dessa mål tillämpas i första hand miljöbalkens

regler och i andra hand rättegångsbalkens.

Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken får överklagas till de regio-

nala miljödomstolarna. Kommunala beslut överklagas i regel till länsstyrelsen

och därefter till miljödomstol. I dessa mål skall miljödomstolen i huvudsak

tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ärenden som rör försvaret skall

dock miljödomstolen alltid med eget yttrande överlämna till regeringens

avgörande.

De regionala miljödomstolarna skall ha motsvarande sammansättning som

Koncessionsnämnden för miljöskydd. Regeringen bestämmer vilka tingsrätter som

skall vara miljödomstolar.

Länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall få

fastare former genom att de prövas av en självständig och till länsstyrelsen

administrativt knuten prövningsmyndighet. Den består av en erfaren jurist och

en person med erfarenhet av miljöfrågor. Dessutom skall förfarandet vid

länsstyrelsen anpassas till förfarandet i miljödomstolen.

En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till Svea hovrätt. De regionala

miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För

att Miljööverdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs det

prövningstillstånd i mål som handlagts enligt förvaltningsprocesslagen.

Högsta domstolen skall vara slutinstans i mål som i första instans prövats av

miljödomstol. Har målet prövats av förvaltningsmyndighet eller kommun skall

dock Miljööverdomstolen vara slutinstans.

Vissa beslut enligt balken av statliga myndigheter skall överklagas till

regeringen. Det gäller framför allt beslut om vissa typer av områdesskydd.

Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelse får inom ramen för

prövningssystemet föra talan och begära omprövning av villkor m.m. för att

tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Kommun får företräda

sådana intressen inom kommunen.

Möjligheterna att ompröva tillståndsbeslut skall vara desamma för miljöfarlig

verksamhet och vattenverksamhet.

Motionerna

Det föreslagna nya prövningssystemet tas upp i ett flertal motioner. I motion

Jo32 (m) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala

miljödomstolar och miljööverdomstol (yrkande 32). Motionärerna anför att det

från såväl organisatoriska som ekonomiska synpunkter är mer effektivt att

utnyttja det redan befintliga domstolsväsendet så långt det är möjligt. I

stället för att bygga upp nya specialdomstolar bör systemet med sådana

avvecklas. Moderata samlingspartiet föreslår i stället följande instansordning

enligt yrkande 33. Koncessionsnämnden bibehålls med uppgift att som första

instans pröva tillstånd med stor miljöpåverkan samt överpröva beslut av

kommuner och länsstyrelser. Prövning av Koncessionsnämndens beslut skall ske

vid särskild länsrätt, som förslagsvis kan utses efter samma principer som

tingsrätter utses till vattendomstol. Länsrättens beslut skall efter

prövningstillstånd kunna prövas av kammarrätt och Regeringsrätten. Vidare yrkas

i motionen att riksdagen begär en utredning om hur Koncessionsnämndens

arbetsformer kan göras mer domstolsliknande. I samband med en sådan utredning

bör prövas om nämnden även kan ges möjligheter att föreskriva krav på

ersättning till enskilda som berörs av miljöpåverkande verksamhet (yrkande 34).

Enligt motion Jo33 (kd) har Kristdemokraterna länge varit förespråkare av

miljödomstolar, men anser att förslaget nu endast innebär att man byter namn på

Koncessionsnämnden till miljödomstol samtidigt som den får överta

vattendomstolens roll. Enligt motionärerna har Koncessionsnämnden arbetat på

ett mindre lyckat sätt ur rättssäkerhetssynpunkt. Formella regler för

handläggningen har saknats och dessvärre kommer inte heller miljödomstolarna

att styras av rättegångsbalkens regler. Miljödomstolarna bör vidare enligt

motionen inte ha samma sammansättning som Koncessionsnämnden utan i stället

borde de ha samma utformning som ?vanliga domstolar? där sammansättningen inte

är partsbunden (yrkande 20).

I motion Jo34 (c) yrkas att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de

sex orter där det i dag finns vattendomstolar (yrkande 23). Det anförs att det

är viktigt att de regionala miljödomstolarna tar till vara den stora kompetens

som finns vid vattendomstolarna och Koncessionsnämnden och att det finns en

närhet mellan domstolarna och samhället i övrigt.

I motion 1996/97:Ju926 (mp) som i vissa delar överlämnats till utskottet

begärs i yrkande 6 att miljödomstolar skall inrättas. I motionens yrkande 7

hemställs att miljöbrott skall handläggas av miljödomstolar.

Enligt motion Jo34 (c) bör en miljöombudsman inrättas (yrkande 25).

Motionärerna anför att en sådan ny myndighet bör inrättas som ett komplement

till miljöorganisationernas talerätt för att ytterligare stärka allmänhetens

miljöintressen. Miljöombudsmannen skall ta emot, bistå och utreda enskilda

personers och organisationers klagomål samt följa tillämpningen av

miljölagstiftningen.

Ett liknande krav framförs i motion Jo37 (fp). Enligt yrkande 4 bör riksdagen

hos regeringen begära förslag till inrättande av en miljöåklagare (MÅ) som bör

ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över olika

förhållanden inom miljöområdet. MÅ föreslås även få befogenhet att väcka åtal

mot dem som gör sig skyldiga till brott mot miljöförfattningarna. MÅ föreslås

vara underställd Riksåklagaren men som förebild ha Justitieombudsmannen.

I motion Jo32 (m) tas ett par bestämmelser i 24 kap. miljöbalken upp. Enligt

yrkande 24 bör riksdagen besluta att ändra 24 kap. 3 § 5, som innebär att

tillstånd kan återkallas om verksamheten upphört, så att det klart framgår att

regeln kan aktualiseras först efter samråd med tillståndsinnehavaren. Vidare

yrkas i motionen att riksdagen bör besluta att ändra 24 kap. 5 § 4 så att

bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns för misskötseln i likhet

med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § 2, som avslutas med ?och

avvikelsen inte är av ringa betydelse? (yrkande 25).

Justitieutskottets yttrande

Justitieutskottet har framför allt yttrat sig över förslaget att inrätta

miljödomstolar och har till att börja med redogjort för gällande rätt,

propositionens förslag och Lagrådets yttrande (yttrandet 1997/98:JuU4y

bifogas). Därefter konstaterar utskottet att förslaget till

miljödomstolsorganisation i flera avseenden innebär nyheter i såväl

domstolsorganisatoriskt som processrättsligt avseende. Utskottet har inte

kunnat undgå att i flera avseenden fästa vikt vid den kritik som Lagrådet

framfört och anmärker bl.a. att miljödomstolarna kommer att ställas inför

processuella uppgifter i större omfattning än någon annan domstol. Det synes

enligt utskottet inte osannolikt att den föreslagna regleringen kan leda till

tillämpningsproblem. Oaktat detta vill utskottet samtidigt framhålla att

propositionens förslag har obestridliga förtjänster. Framför allt måste det

vara en fördel att prövningen av mål enligt miljöbalken kommer att ske inom

ramen för en enhetlig domstolsorganisation. Även om utskottet hyser vissa

farhågor i fråga om Miljööverdomstolens ställning som sista instans i mål som

fullföljts från förvaltningsmyndighet, beaktar utskottet samtidigt att dessa

mål kommer att ha prövats i tre instanser och att Miljööverdomstolen är ensam

överprövningsinstans inom detta rättsområde. Sammanfattningsvis talar enligt

utskottets mening sådana skäl för regeringens förslag i fråga om miljödomstolar

att det bör bifallas av riksdagen. Justitieutskottet tillstyrker propositionen

i ifrågavarande del och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 32. Detsamma gäller

motion Ju926 (mp) yrkande 6 som enligt utskottet får anses tillgodosett.

När det gäller yrkandet i motion Jo33 att miljödomstolar skall ha samma

sammansättning och tillämpa samma rättegångsregler som allmänna domstolar

konstaterar justitieutskottet bl.a. att miljödomstolarna enligt förslaget skall

ha fullständig utredningsskyldighet. Enligt utskottets uppfattning ligger det i

öppen dag att tvister av ifrågavarande slag inte lämpar sig för

rättegångsbalkens regler om tvistemål i allmänhet. Vidare anför utskottet bl.a.

att som framgår av propositionen är de sakkunniga ledamöterna inte

partsrepresentanter och utses inte heller av parterna. Justitieutskottet

avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 20.

Beträffande yrkandet i motion Jo34 (c) att det skall inrättas sex

miljödomstolar anför utskottet att enligt propositionen skall de tingsrätter

som regeringen bestämmer vara regionala miljödomstolar. Enligt yttrandet har

inom Justitiedepartementet upprättats en promemoria där det framgår att

regeringen anser att det beräknade målunderlaget ger utrymme för högst fyra

miljödomstolar. I promemorian föreslås att miljödomstolar etableras på fyra av

de sex orter där det nu finns vattendomstolar, i Stockholm, Växjö, Vänersborg

och Umeå. Enligt promemorian finns det dock ett visst utrymme för att som ett

andrahandsalternativ låta även Östersunds tingsrätt bli miljödomstol. Enligt

justitieutskottet bör det ankomma på regeringen att med utgångspunkt i bl.a.

den beräknade måltillströmningen bestämma antalet miljödomstolar och

lokaliseringen av dessa. Utskottet avstyrker motion Jo33 (c) yrkande 23.

Justitieutskottet avstyrker även motion Ju926 (mp) yrkande 7 att miljöbrott

skall handläggas av miljödomstol. Enligt utskottets mening talar starka

rättssäkerhetsskäl för att den nuvarande prövningen av allmän domstol behålls.

Beträffande motion Jo37 (fp) där det begärs att en tjänst som miljöåklagare

skall inrättas anför justitieutskottet att frågan har berörts tidigare i

betänkandet 1997/98:JuU1. Utskottet anförde då att miljöbrott ofta borde kunna

betraktas som en kvalificerad typ av ekonomisk brottslighet. Erfarenheterna

från senare år tydde också på att en mer sammanhållen organisation för

bekämpande av miljöbrott skulle kunna vara till fördel. Enligt utskottets

mening borde i vart fall kvalificerad miljöbrottslighet kunna handläggas av

Ekobrottsmyndigheten. Resultatet av ett pågående utredningsarbete borde dock

avvaktas (bet. s. 41 f.). Utskottet har i ett senare betänkande (1997/98: JuU8

s. 3) anmärkt att förordningen (1997:898) med instruktion för

Ekobrottsmyndigheten inte tar upp miljöbrottmål bland de måltyper som skall

handläggas vid myndigheten. Däremot har regeringen, noterade utskottet, i sina

myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska

brottsligheten år 1998 m.m. givit Riksåklagaren i uppdrag att utarbeta förslag

till effektivare utredning av miljöbrott. En utgångspunkt skall därvid vara att

Ekobrottsmyndigheten skall spela en central roll när det gäller att utreda

brott mot miljön. Justitieutskottet delar regeringens bedömning att en ny

myndighet med uppgifter liknande dem som i dag tillkommer Justitieombudsmannen

inte bör inrättas. När det gäller frågan om inrättande av särskilda tjänster

som miljöåklagare, bör resultatet av Riksåklagarens utredning avvaktas.

Justitieutskottet avstyrker motion Jo37 yrkande 4.

Utskottets överväganden

När det gäller förslaget att regionala miljödomstolar skall inrättas har

justitieutskottet anfört att sammanfattningsvis talar sådana skäl för

regeringens förslag att det bör bifallas. Jordbruksutskottet instämmer i vad

justitieutskottet anfört. Tilläggas kan att miljödomstolarna, som skall ersätta

vattendomstolarna och Koncessionsnämnden, inte är specialdomstolar som anges i

motion Jo32 utan tingsrätt i speciell sammansättning på samma sätt som

vattendomstolarna och fastighetsdomstolarna är det i dag.

Beträffande frågan om antalet miljödomstolar är det som justitieutskottet

anfört en fråga för regeringen men jordbruksutskottet vill i detta sammanhang

betona att det är viktigt att miljödomstolarna inte blir fler än att de får ett

tillräckligt målunderlag för att kunna utveckla och upprätthålla den höga

kompetens och specialisering som krävs. Domstolsverket har vid en utfrågning i

utskottet anfört farhågor för att det förberedelsearbete som krävs för

inrättande av miljödomstolarna inte kan slutföras före miljöbalkens föreslagna

ikraftträdande den 1 januari 1999. Utskottet anser att det är utomordentligt

viktigt att balken träder i kraft i enlighet med regeringens förslag och finner

inte på detta stadium skäl att ompröva detta. Utskottet förutsätter att

regeringen genom sina beslut om antalet domstolar och deras placering och

resurser skapar förutsättningar för att förslaget kan genomföras som planerat

och därefter noga följer den fortsatta utvecklingen och förberedelsearbetet.

Med det anförda avstyrks motion Jo34 (c) yrkande 23.

Angående den i motion Jo32 (m) yrkandena 33 och 34 föreslagna instans-

ordningen och kravet på utredning har utskottet följande synpunkter. Om

Koncessionsnämnden från att ha varit sista instans i överklagade ärenden skall

bli en underinstans till länsrätt kommer ärenden från kommuner att kunna prövas

i ända upp till sex instanser; kommun, länsstyrelse, Koncessionsnämnd,

länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Detta är enligt utskottets mening

inte rimligt. Om Koncessionsnämnden skulle behållas och i fortsättningen även

pröva krav på ersättning, som önskas i motionen, måste nämnden göras om till

domstol eftersom sådana frågor bör prövas av domstol. Det skulle innebära att

det blir en sådan specialdomstol som motionärerna inledningsvis vänder sig mot.

Påpekas bör också att förvaltningsdomstolar, som i motionen alltså föreslås bli

överinstanser, inte prövar sådana frågor om ersättning utan detta görs i dag av

vattendomstol, fastighetsdomstol och allmän domstol. Slutligen vill utskottet

betona vad justitieutskottet anfört att de två sakkunniga ledamöterna inte

skall vara partsrepresentanter som påståtts i motion Jo33, utan skall företräda

särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för miljödomstolen. Den ene skall

ha erfarenhet från Naturvårdsverkets verksamhetsområde och den andre erfarenhet

från industriell eller kommunal verksamhet. Miljödomstolens ordförande får i

det enskilda fallet bestämma om ledamoten skall ha industriell eller kommunal

erfarenhet. Med det anförda avstyrker utskottet i enlighet med

justitieutskottets förslag motionerna Jo32 (m) yrkandena 32, 33 och 34, Jo33

(kd) yrkande 20 och 1996/97:Ju926 (mp) yrkandena 6 och 7.

När det gäller förslaget i motion Jo34 (c) om en miljöombudsman finns det

enligt regeringen i propositionen förslag som har beröring med detta. Det

föreslås att ideella organisationer skall få talerätt. Vidare föreslås att

miljöskyddsavgiften ersätts av en miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten

skall själv ha rätt att besluta om påförande av miljösanktionsavgift så snart

en överträdelse som kan föranleda sådan avgift konstaterats. Det erinras också

om att Justitieombudsmannen (JO) tar emot klagomål från allmänheten. JO kan

granska myndighetsutövningen. Detta gäller t.ex. passivitetsfrågor. Enligt

regeringen innebär förslaget till miljöbalk således förbättrade möjligheter att

ta till vara de intressen en miljöombudsman är tänkt att bevaka. Utskottet

delar denna bedömning och ser därför inte något behov av att inrätta någon ny

myndighet. Utskottet avstyrker motion Jo34 (c) yrkande 25.

Vad som anförts gäller även beträffande det näraliggande förslaget om

miljöåklagare i motion Jo37 (fp) där utskottet även instämmer i vad

justitieutskottet anfört. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo37 (fp)

yrkande 4.

Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 5 som tas upp i motion Jo32 innebär

att ett tillstånd kan återkallas om verksamheten slutligt upphört. I motionen

har krävts att paragrafen ändras så att det klart framgår att regeln kan

aktualiseras först efter samråd med tillståndshavaren. Enligt utskottets

uppfattning kommer bestämmelsens tillämpning i många fall att initieras av den

som drivit verksamheten. Att samråd kommer att ske med tillståndshavaren även

om annan initierar frågan är naturligt under förutsättning att

tillståndshavaren kan nås. Utskottet ser inte något behov av att ändra

bestämmelsen, utan med detta klargörande får motionärerna anses vara

tillgodosedda. Motion Jo32 (m) yrkande 24 avstyrks.

I motionen har också yrkats att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 §

första stycket 4 så att bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns

för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § första

stycket 2, som avslutas med ?och avvikelsen inte är av ringa betydelse?. Enligt

24 kap. 5 § första stycket 4 kan tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd eller

villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet när tillståndet eller

villkor som gäller för verksamheten inte har följts. Kraven för att återkalla

enligt 24 kap. 3 § ställs högre än för att ompröva enligt 24 kap. 5 §. Dessutom

framgår det av 24 kap. 5 § sista stycket att tillståndsmyndigheten inte med

stöd av den paragrafen får meddela så ingripande villkor eller andra

bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt

försvåras. Det finns därför enligt utskottets mening inte skäl att göra det

yrkade tillägget i paragrafen. Motion Jo32 (m) yrkande 25 avstyrks.

Som justitieutskottet anfört kommer miljödomstolarna att ställas inför

komplicerade processuella uppgifter eftersom de har att tillämpa bl.a. både

rättegångsbalkens regler och förvaltningsprocesslagens regler.

Jordbruksutskottet, som delar denna uppfattning, har uppmärksammat en

komplikation som kan ifrågasättas. Miljödomstolen skall enligt 20 kap. 3 §

tillämpa förvaltningsprocesslagen i dit överklagade mål men rättegångsbalkens

regler om tvistemål i övriga mål om annat inte är föreskrivet. Det innebär att

olika regler skall tillämpas för hur miljödomstolens domar och beslut skall

överklagas. En dom eller ett beslut i ett mål om tillstånd till miljöfarlig

verksamhet där miljödomstolen är första instans, ett s.k. A-ärende, skall i

enlighet med rättegångsbalkens regler överklagas inom tre veckor från den dag

då domen eller beslutet meddelades. En dom eller ett beslut i ett från

länsstyrelsen överklagat mål om miljöfarlig verksamhet, ett s.k. B-ärende,

skall i enlighet med förvaltningsprocesslagen normalt överklagas inom tre

veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Denna skillnad, som

komplicerar miljödomstolens arbete, är enligt utskottets uppfattning

omotiverad. Visserligen blir skillnaden något mindre genom den ändring av

förvaltningsprocesslagen som föreslås träda i kraft den 1 oktober 1998 (prop.

1997/98:101). Ändringen, som tillstyrkts av justitieutskottet (bet.

1997/98:JuU17) men ännu inte har behandlats i kammaren, införs i 6 a § och

innebär att om klaganden är en part som företräder det allmänna skall

överklagandet göras senast inom tre veckor från den dag länsrättens eller

kammarrättens beslut meddelades. För övriga gäller dock även fortsättningsvis

tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet. Därför föreslår

jordbruksutskottet en komplettering till bestämmelsen i 23 kap. 1 § miljöbalken

som innebär att för överklagande skall gälla de tidsfrister som anges i 50 kap.

1 och 2 §§ samt 52 kap. 1 § rättegångsbalken även i till miljödomstolen

överklagade mål. Då uppnås en enhetlighet beträffande reglerna om överklagande

av miljödomstolens domar och beslut, och någon delgivning av miljödomstolens

avgörande krävs inte i normalfallet i till domstolen överklagade mål för vilka

förvaltningsprocesslagen i övrigt skall tillämpas.

En annan ändring som föreslås i proposition 1997/98:101 kan också behöva

kommenteras. Det föreslås att krav på prövningstillstånd skall införas i

viteslagen från den 1 oktober 1998 beträffande överklagande av länsrättens

beslut i fråga om utdömande av vite till kammarrätt. Som framgår av 20 kap. 2 §

första stycket 8 miljöbalken skall miljödomstol som första instans pröva frågor

om utdömande av vite som förelagts med stöd av balken. Även i dessa ärenden

kommer dock prövningstillstånd att krävas för att Miljööverdomstolen skall

pröva miljödomstolens beslut utan att detta särskilt anges i 23 kap. 1 §

miljöbalken, eftersom miljödomstolen enligt 20 kap. 3 § andra stycket vid

frågor om utdömande av vite skall tillämpa rättegångsbalkens regler om åtal för

brott för vilket svårare straff än böter inte är föreskrivet. Enligt 49 kap. 13

§ rättegångsbalken krävs prövningstillstånd för att bötesdomar skall prövas av

hovrätten.

Utskottet har i sin granskning av förslaget i propositionen uppmärksammat en

felskrivning i en paragraf, 23 kap. 8 §. Paragrafen skall avse

Miljööverdomstolens domar och beslut och inte miljödomstolens. Utskottet

föreslår således en ändring av paragrafen.

26 kap. Tillsyn

Propositionen

Enligt propositionen skall tillsynsmyndigheterna utöva tillsyn över verksamhet

och åtgärder som omfattas av miljöbalkens regler genom att kontrollera

efterlevnaden av balkens bestämmelser och föreskrifter, domar i ansökningsmål

och beslut som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheterna skall

även vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse genom rådgivning,

information och liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens

ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i lagtexten att

tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att miljöreglerna följs

och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda

fall och en ökad efterlevnad på sikt.

Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor

som har meddelats med stöd av balken skall utövas av kommunala nämnder, av

länsstyrelsen, Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som

regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning vad

gäller tillsynen enligt miljöbalken på lokal, regional och central nivå skall

gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip

skiljas åt.

Regeringen föreslår vidare att tillsynsmyndigheten får förelägga den som

bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i

balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till

myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen.

Detsamma skall också gälla för den som annars är skyldig att avhjälpa

olägenheter från sådan verksamhet.

Motionerna

I motion Jo33 (kd) yrkande 23 framhålls att tillsynsmyndigheten måste ha de

nödvändiga resurserna för att kunna sköta sitt ansvarsområde och för att få

till stånd en fungerande tillsyn. Enligt yrkande 24 bör ett incitament införas

för att stimulera frivillig miljöstyrning. I takt med att t.ex. ISO 14001 och

EMAS vinner allt större uppslutning byggs det upp en fördjupad kompetens inom

de organ som arbetar med tredjepartsrevideringar. Myndigheterna bör på olika

sätt främja och stimulera näringslivets frivilliga miljöstyrningsarbete. Detta

kan ske genom att tillsynsavgifterna differentieras så att de uppmuntrar till

certifiering och bättre resurshushållning. Framtida upphandling bör inriktas på

aktörer som är miljöcertifierade. Vidare uppmärksammas kommunernas,

länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas roll och behov av

tillräckliga resurser som möjliggör ett fullgörande av de uppgifter som riksdag

och regering ålägger dem (yrkande 34).

För att komma tillrätta med bristerna i myndigheternas miljöarbete föreslås i

motion Jo752 (mp) yrkande 5 att man skall införa en årlig extern

kvalitetsrevision genom Riksrevisionsverkets försorg. Myndighetens åtagande

kontra dess agerande skall granskas. Om myndigheten inte håller måttet skall

generaldirektören och ledningsgruppen bytas ut. För att en bra revision skall

kunna genomföras måste uppdraget till myndigheterna omformuleras och stramas

upp. Myndigheterna måste ges en tydligare roll.

I motion Jo736 (mp) begärs ett förslag till ändring i 43 § miljöskyddslagen

så att företagaren uttryckligen åläggs en skyldighet att på begäran förete sina

handlingar för tillsynsmyndigheten.

Utskottets överväganden

Förslaget till miljöbalk innehåller ett stort antal bestämmelser, både allmänna

hänsynsregler och särskilda regler för viss utpekad verksamhet. Många av

reglerna riktar sig mot var och en som vidtar någon åtgärd som kan motverka

miljöbalkens mål och syften. I vissa fall är reglerna begränsade till att gälla

endast för näringsverksamhet. En del bestämmelser riktar sig i stället mot

domstolarna och andra myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av

avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa

efterlevnaden av reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv

tillsynsverksamhet. De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad

bör både genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens

regler följs. Som regeringen föreslår bör det därför komma till uttryck i

lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att

miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma

rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt. Mot bakgrund av de

krav som framförs i motion Jo752 (mp) om extern kvalitetsrevision m.m.

konstaterar utskottet att syftet med regeringens förslag bl.a. är att förbättra

möjligheterna att komma till rätta med eventuella brister i myndigheternas

miljöarbete. Som regeringen framhåller är det angeläget att de centrala

myndigheterna i än högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och

regionala myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen

inte fullgör sitt tillsynsansvar. Dessutom är det av stor betydelse att

informationsinsamlandet till och från de regionala och lokala

tillsynsmyndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en viktig

roll. Med det anförda föreslår utskottet att motion Jo752 (mp) yrkande 5 lämnas

utan vidare åtgärd.

När det gäller finansieringen av myndigheternas verksamhet enligt miljöbalken

vill utskottet anföra följande. Som framgår av propositionen skall

myndigheternas verksamhet med främst prövning och tillsyn enligt miljöbalken

avgiftsfinansieras liksom den i huvudsak är avgiftsfinansierad redan i dag och

redovisas mot inkomsttitel till statsverket. Avgiftsfinansiering bör även kunna

ske vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans.

Kommunerna kan bestämma att deras verksamhet för prövning och tillsyn skall

täckas med avgifter.

Bostadsutskottet har i sitt yttrande hänvisat till att utskottet bl.a. har

att bereda frågan om länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Länsstyrelserna har

fått vidkännas stora besparingar under de senaste åren och utskottet ser därför

positivt på att länsstyrelsernas tillkommande uppgifter enligt miljöbalken

avses finansieras utan ytterligare besparingar på länsstyrelseanslaget. Frågan

får, som regeringen anför, tas upp i budgetarbetet inför nästa års budget. Ett

tillkännagivande enligt förslaget i motionen Jo33 (kd) yrkande 34 om bl.a.

länsstyrelsernas resurser bör därför nu kunna undvaras.

Jordbruksutskottet ansluter sig till bostadsutskottets bedömning såvitt

avser länsstyrelsens arbete med vissa ärenden enligt miljöbalken. Utskottet

delar även synpunkterna i motion Jo33 (kd) yrkandena 23 och 34 så till vida att

det är ytterst angeläget att tillsynen fungerar bra och att

tillsynsmyndigheterna har de nödvändiga resurserna för att kunna sköta sina

ansvarsområden. Vidare är kommuner, länsstyrelser och centrala miljömyndigheter

beroende av tillräckliga resurser för att kunna fullgöra de olika uppgifter som

riksdag och regering ålägger dem. Utgångspunkten bör, som regeringen

framhåller, vara att full kostnadstäckning skall uppnås för myndigheters och

kommuners verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt som möjligt ske

genom avgifter. För utökade och tillkommande uppgifter skall länsstyrelsen

tillföras resurser. De tillkommande kostnader som kommunerna drabbas av till

följd av ändrad lagstiftning och som inte går att täcka med avgifter skall

finansieras med höjda statsbidrag. Som framgår av propositionen har regeringen

för avsikt att i budgetarbetet inför nästa års budget återkomma till de

kostnader som är förenade med verksamheten enligt miljöbalken och som inte

finansieras via avgifter. Mot bakgrund av det anförda är utskottet inte berett

att föreslå ett tillkännagivande i enlighet med de i motion Jo33 (kd) yrkandena

23 och 34 framförda kraven. Motionen avstyrks i berörda delar.

Utskottet delar regeringens uppfattning att, oavsett hur tillsynssystemet

konstrueras och organiseras, en fullständig kontroll av efterlevnaden av

miljöreglerna inte kan uppnås. Än mindre kan en styrning av framtagandet av ny

teknik, processer, resursutnyttjandet m.m., som är av betydelse för en

långsiktigt hållbar utveckling, ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör,

genom krav, information, rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan

utveckling. Men framför allt bör utvecklingen vad gäller möjligheter att skydda

och förbättra miljön och människors hälsa drivas framåt genom

verksamhetsutövarnas egna åtaganden och initiativ. Som framhålls i

propositionen förekommer miljöledningssystem i allt större omfattning i

näringslivet. Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat

system och EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) som är EU:s

miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om frivillig

miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av den 29 juni 1993. Systemets

syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och att

tillhandahålla offentlig information om detta arbete. Tillsynsmyndigheterna

kommer att ha samma ansvar som tidigare för att kontrollera företagens

efterlevnad av miljöreglerna. Mot bakgrund av den nu redovisade utvecklingen

beträffande miljöledningssystem i näringslivet kan antas att det blir enklare

och billigare för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn till

bl.a. den korta tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och

miljörevisionen varit i kraft kan inte ännu sägas om anslutning till systemet

kan eller bör få någon betydelse för avgifterna. Utskottet delar således

regeringens bedömning i denna del och avstyrker därmed motion Jo33 (kd) yrkande

24.

Som framgår av propositionen föreslår regeringen att tillsynsmyndigheten får

förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns

bestämmelser om i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken,

att till myndigheten bl.a. lämna de handlingar som behövs för tillsynen. Enligt

utskottets mening är motion Jo736 (mp) därmed tillgodosedd och kan lämnas utan

vidare åtgärd.

27 kap. Avgifter

Propositionen

Regeringen föreslår att bestämmelser om avgifter för prövning och tillsyn och

andra avgifter enligt miljöbalken skall samlas i ett kapitel. Den som skall

betala en avgift skall vara skyldig att lämna de uppgifter som behövs för att

beräkna avgiften. Producentavgift skall få användas även för att täcka

kostnaden för information om avfallshanteringen. Förslaget innebär ett

bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att

meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för prövning och

tillsyn. Bemyndigandet avser balkens hela tillämpningsområde. Utgångspunkten

bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets kostnader för verksamhet

enligt miljöbalken, främst prövningen och tillsynen (självkostnadsprincipen).

Enligt regeringen kan den av utredningen föreslagna dispensavgiften, som

skall användas i konkurrensutjämnande syfte, inte anses utgöra en avgift i dess

sedvanliga betydelse. Mot bakgrund av det oklara rättsläget anser regeringen

att en dispensavgift inte bör regleras på det övergripande sätt genom

delegering till regeringen som utredningen föreslagit. En konstruktion med

dispensavgifter bör i stället utformas så att grunderna för avgiftsuttaget

lagregleras tydligare. Enligt regeringens bedömning bör därför grunderna för en

sådan dispensavgift utredas för att sedan kunna anges i lag.

Motionerna

Enligt motion Jo34 (c) yrkande 26 bör en dispensavgift i enlighet med

Miljöbalksutredningens förslag snarast införas. Den föreslagna konstruktionen

skulle medföra en utjämning av de konkurrensfördelar som en dispens kan medföra

för den som erhåller dispensen.

I motion Jo757 (kd) yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om

kemiska produkter att det blir möjligt för kommunerna att debitera för tillsyn.

När lagen om kemiska produkter tillskapades så förbättrades situationen vad

gäller samhällets möjligheter att kontrollera hanteringen av kemikalier, men

det finns fortfarande många problem att lösa vad gäller kemikalier och

miljöhänsyn. En allvarlig brist med dagens lagstiftning är att kommunerna inte

har möjlighet att debitera företag för tillsyn enligt lagen om kemiska

produkter. Det betyder i praktiken att tillsynsverksamheten av resursskäl blir

en lågt prioriterad verksamhet (yrkande 7).

Utskottets överväganden

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ett bemyndigande för regeringen

eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter

för en myndighets kostnader för prövning och tillsyn enligt balken. Som

framhålls i propositionen finns i de lagar som har sammansmälts i miljöbalken

redan i dag ett antal bestämmelser om avgifter. Bestämmelserna innehåller bl.a.

bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

möjlighet att föreskriva om uttag av avgifter för myndighetens verksamhet

enligt berörd lag. Med miljöbalken kommer det att bli möjligt för kommunerna

att föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än i dag. En

tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på

ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet,

kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser. Enligt

utskottets bedömning är motion Jo757 (kd) yrkande 7 därmed tillgodosedd.

Yrkandet påkallar således ingen ytterligare åtgärd.

Från miljösynpunkt talar starka skäl för att en dispensavgift införs. Som

redovisas i propositionen är den av utredningen föreslagna dispensavgiften så

konstruerad att den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella

konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i åtnjutande

av dispensen. Utskottet delar regeringens bedömning att det oklara rättsläget

gör att avgiften inte bör regleras på det övergripande sätt som utredningen

föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället för framtiden

utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på ett tydligare sätt.

För närvarande finns dock inte ett tillräckligt underlag för att föreslå en

sådan reglering. Som framgår av propositionen är det emellertid regeringens

avsikt att låta utreda denna fråga. Utskottet anser det lämpligt att avvakta

resultatet av denna utredning och föreslår därför att motion Jo34 (c) yrkande

26 lämnas utan någon riksdagens vidare åtgärd.

28 kap. Tillträde

Propositionen

Regeringen föreslår att myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a.

annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter

enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut om rätt till

tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla miljöbalkens

krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång. Polismyndigheten skall lämna

det biträde som behövs.

Motionen

I motion Jo33 (kd) betonas vikten av att ägaren och andra innehavare av mark

underrättas i god tid innan ett förestående tillträde. Härigenom kan onödig

irritation och vissa skador på mark och växtlighet undvikas.

Underrättelseskyldigheten, inkluderande en uttrycklig rätt för markägaren att

få yttra sig i saken, är av sådan betydelse att det inte räcker med de

uttalanden som gjorts i förarbetena. Markägarnas intresse i detta avseende

måste komma till uttryck i en lagbestämmelse (yrkande 25).

Utskottets överväganden

Tillämpningen av miljöbalkens regler kan i vissa fall förutsätta rätt till

tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid

myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn. Tillträde kan också vara

nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller

vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall kunna utföra

de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs. Skyldighet att

utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan också förutsätta

tillträde till annans mark. Som framhålls i propositionen skall tillträdet

alltid verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas.

Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt till

ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet. I första hand

skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter överenskommelse med

ägare och andra innehavare av marken eller anläggningen. Innan en

prövningsmyndighet meddelar villkor för tillstånd till verksamhet som

förutsätter tillträde till annans fastighet eller anläggning skall den som

berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig. Detta följer av

prövningsreglerna i ansökningsmål och ärenden. Utskottet delar regeringens

uppfattning att enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid bör prövas av en

myndighet innan tillträdet verkställs. Beslut om att tillträde får ske, och

närmare reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex.

begränsningar i tid och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av

länsstyrelsen. När en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske,

skall ägare och andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta

gäller både vid den ursprungliga tillståndsprövningen och vid länsstyrelsens

prövning av själva verkställighetsfrågan. Enligt utskottets bedömning kan

syftet med motion Jo33 (kd) yrkande 25 med det anförda i allt väsentligt anses

tillgodosett. Yrkandet påkallar således ingen ytterligare riksdagens åtgärd.

29 kap. Straffbestämmelser

Propositionen

I miljöbalkens sjätte avdelning behandlas påföljder. Bestämmelser om straff och

förverkande på miljörättens område samlas i ett kapitel. Även bestämmelser från

brottsbalken har förts över dit. Straffen för överträdelser på miljöområdet

skärps i flera fall.

Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter till

fängelse i högst två år. För miljöbrott motsvarande det som i dag finns i

brottsbalken skall det oförändrat finnas en straffskala för grovt brott på

fängelse lägst sex månader och högst sex år. För bristfällig miljöinformation

och för nedskräpning skall det högsta straffet vara fängelse i ett år. När det

gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av bestämmelser som har

meddelats med stöd av balken, som är mindre allvarliga, skall maximistraffet

stanna på fängelse i högst sex månader.

En bestämmelse införs i miljöbalken om att förverkande kan ske av djur,

växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska produkter,

biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska produkter eller

genetiskt modifierade organismer vilka har varit föremål för brott. Dessutom

skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel

som har använts eller medförts vid brott kunna förverkas.

En ytterligare redogörelse som även omfattar gällande rätt finns i

justitieutskottets bifogade yttrande 1997/98:JuU4y.

Motionerna

I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att straffsanktionen för

produktvalsprincipen skall omfatta den som yrkesmässigt i samband med

tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara

(yrkande 10). Det anförs i motionen att sådan begränsning bör göras därför att

det inte är rimligt att ställa samma krav på privatpersoner och utövare av

mindre verksamheter som på en professionell utövare av verksamhet av väsentlig

betydelse för miljön. De senare har större möjligheter att tillägna sig kunskap

och vägledning för de viktigaste valsituationerna.

I motion Jo33 (kd) understryks vikten av att rättsapparaten har tillräckliga

resurser för att kunna arbeta effektivt och klara av sina åtaganden på ett

tillfredsställande sätt. Motionärerna vill att riksdagen gör ett

principuttalande om att resurstillskott är en förutsättning för en fungerade

lagstiftning (yrkande 26). Vidare yrkas i motionen att riksdagen beslutar om

skärpt straffskala för miljöbrott och grova miljöbrott (yrkande 27). Enligt

motionärerna måste straffen för överträdelser på miljöområdet uppfattas som

avskräckande och därigenom fylla sin viktigaste funktion i att verka

förebyggande och återhållande på de mindre seriösa aktörer som dessvärre finns.

För miljöbrott bör straffskalan vara böter till fängelse högst fyra år, och för

grova miljöbrott bör straffskalan sträcka sig från fängelse fyra år till högst

tio år. Enligt motion Jo503 (s) bör straffen för illegal handel med

utrotningshotade djur och växter skärpas.

Ett antal motionsyrkanden har överlämnats till jordbruksutskottet från

justitieutskottet i samband med utskottets yttrande angående miljöbalken. Det

är till att börja med motion Ju908 (mp) yrkande 3 där det begärs skärpta straff

för miljöbrottslighet. I samma motion yrkande 4 och i motion 1996/97:Ju926 (mp)

yrkande 10 begärs att preskriptionstiden för miljöbrott skall förlängas till 25

år. I motion Ju908 (mp) yrkas vidare att det skall vara enhetliga rekvisit för

straffansvar på det sättet att kravet på grov oaktsamhet skall tas bort i all

miljölagstiftning (yrkande 1). Enligt motionens yrkande 5 är det viktigt att

villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt formulerade för att

överträdelser skall kunna föranleda sanktioner. Motionärerna föreslår en ökad

möjlighet att ompröva äldre villkor som är svåra att tillämpa och kontrollera.

Enligt motion 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 12 bör strikt ansvar införas för

miljöbrott. Enligt samma motion bör beviskraven för miljöbrott utredas och

omarbetas (yrkande 11). Vidare yrkas att juridiska personer skall kunna

straffas (yrkande 13). Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott

efterfrågas också i motionen (yrkande 9) samt i motion Ju908 yrkande 2, också

(mp).

I motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2 begärs en översyn av lagstiftningen mot

miljöbrott. Enligt motionen finns det skäl att se över vår nuvarande

lagstiftning och straffsatsernas nivå och rimlighet i ljuset av lagstiftningen

hos våra nordiska grannar.

I motion Ju908 (mp) yrkande 7 efterfrågas ökad forskning om miljöbrott.

Justitieutskottets yttrande

Utskottet tar till att börja med upp frågan om de subjektiva rekvisiten,

beviskravet och juridiska personers straffansvar. När det gäller de subjektiva

rekvisiten begärs i motion 1996/97:Ju926 (mp) att strikt ansvar skall införas

för miljöbrott. En bärande tanke bakom kravet på att gärningsmannen skall ha

handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet kan sägas vara att endast den som haft

möjlighet att rätta sig efter lagen, men inte gjort det, skall kunna straffas.

I svensk rätt torde ansvar utan krav på vare sig uppsåt eller oaktsamhet

förekomma endast beträffande det formella ensamansvar för bl.a. ansvariga

utgivare som till yttrandefrihetens skydd uppställs i tryckfrihetsförordningen

och yttrandefrihetsgrundlagen. Att införa strikt ansvar för miljöbrott skulle

innebära att t.ex. en näringsidkare som driver en miljöfarlig verksamhet skulle

kunna straffas för en skada som denna vållat, trots att han iakttagit alla för

verksamheten gällande föreskrifter. Något skäl att införa en så ingripande

ordning på miljöstraffrättens område kan utskottet inte finna. Utskottet

avstyrker motion 1996/97:Ju926 yrkande 12. När det gäller yrkandet i motion

Ju908 (mp) att grov oaktsamhet inte skall användas som rekvisit vid

miljöbrottslighet anför justitieutskottet att en kvalifikation av

oaktsamhetsbrottet förekommer på flera håll i lagstiftningen, t.ex. i 3 kap. 9

§ BrB vari stadgas ansvar för bl.a. den som av grov oaktsamhet utsätter annan

för livsfara. Utskottet har svårt att se varför domstolarna skulle finna

gränsdragningen mellan oaktsamhet och grov oaktsamhet mer komplicerad vid

miljöbrott än vid andra brott och avstyrker motion Ju908 yrkande 1. I motion

1996/97:Ju926 (mp) har ställts krav på utredning av beviskravet vid miljöbrott

därför att det enligt motionärerna ofta är svårt att bevisa vad som hänt vid

denna typ av brott. Utskottet anför att för brottmålen brukar beviskravet

formuleras så, att den tilltalade kan dömas endast om det är ställt utom

rimligt tvivel att han gjort sig skyldig till den gärning som läggs honom till

last, se t.ex. NJA 1996 s. 176. Att utredningen av misstänkta miljöbrott kan

vara komplicerad utgör enligt utskottets mening inget skäl att ställa lägre

krav på bevisningen vid denna typ av brottslighet. Justitieutskottet avstyrker

motion 1996/97:Ju926 yrkande 11.

När det gäller begäran i motion 1996/97:Ju926 (mp) att juridiska personer

skall kunna straffas för miljöbrott anför utskottet att det sedan år 1986 finns

bestämmelser om s.k. företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken. Företagsbot är

en form av sanktion som kan åläggas näringsidkare som en särskild rättsverkan

av brott som begåtts i deras verksamhet. Efter att ha redogjort närmare för

reglerna konstaterar utskottet att enligt vad regeringen anför i den nu

förevarande propositionen har företagsbot endast sällan ålagts för miljöbrott.

Regeringen pekar på att de förslag som lagts fram av Företagsbotsutredningen i

betänkandet Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) kan antas få

betydelse på miljöområdet. Betänkandet bereds för närvarande i

Regeringskansliet. Emellertid framhåller regeringen att det i dag inte är

möjligt att bedöma om Företagsbotsutredningens förslag kommer att leda till

lagstiftning och i vad mån denna i så fall kommer att tillgodose behovet av

effektiva sanktioner på miljöområdet. Regeringen understryker att en

effektivisering av sanktionssystemet på miljöområdet bör ske redan nu och

föreslår därför införandet av miljösanktionsavgifter. Justitieutskottet delar

motionärernas uppfattning att det på miljörättens område är nödvändigt med

effektiva sanktioner även mot överträdelser som begås av juridiska personer.

Utskottet anser emellertid att det, i avvaktan på en eventuell lagstiftning om

straffansvar för juridiska personer, får anses tillräckligt att införa det av

regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter och avstyrker motion

1996/97:Ju926 yrkande 13.

Därefter behandlar utskottet straffskalor och preskription. Skärpta straff

för miljöbrottslighet efterfrågas i motionerna Jo33 (kd) samt Ju908 (mp). I

motionerna Ju908 och 1996/97:Ju926 båda (mp) begärs att preskriptionstiden för

miljöbrott skall förlängas. Justitieutskottet anser att förslagen i

propositionen angående straffen för miljöbrottslighet är väl avvägda.

Maximistraffet för uppsåtligt miljöbrott motsvarar sålunda vad som stadgas för

flertalet grova förmögenhetsbrott. Härtill kommer att mycket svåra fall av

miljöbrottslighet kan träffas av vissa bestämmelser i 13 kap. BrB om

allmänfarliga brott, för vilka maximistraffen ligger betydligt högre.

När det gäller frågan om åtalspreskription framhåller regeringen i

propositionen att de föreslagna straffskalorna i miljöbalken medför att det

kommer att gälla en minsta preskriptionstid om fem år utom för brotten

bristfällig miljöinformation och nedskräpning samt sådana brott som endast har

böter i straffskalan, för vilka preskriptionstiden blir två år. Vid sådana

förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig

särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon ändring

av tiderna för åtalspreskription inte bör ske. Justitieutskottet är medvetet om

att det kan dröja innan miljöskador visar sig och att utredningssvårigheterna

kan vara betydande. Av bestämmelserna i 35 kap. 1 § första stycket 3 BrB följer

dock att preskriptionstiden för miljöbrott, som är det svåraste brottet enligt

miljöbalken, är tio år. Enligt utskottets mening måste en sådan frist för

väckande av åtal i de flesta fall vara tillräcklig. Beträffande

preskriptionstiden för lindrigare brott, delar utskottet regeringens

uppfattning. Skall frågan om preskriptionstiden för miljöbrottslighet övervägas

särskilt, bör det ske först om det visar sig nödvändigt att på nytt överväga

straffskalorna för sådana brott. Justitieutskottet avstyrker motionerna Jo33

yrkande 27, Ju908 yrkandena 3 och 4 och 1996/97:Ju926 yrkande 10.

Beträffande motion 1996/97:Ju907 (m) där det begärs en översyn av

lagstiftningen mot miljöbrott kan justitieutskottet inte finna att det nu finns

skäl att göra en ytterligare översyn av lagstiftningen mot miljöbrott. En

meningsfull översyn lär inte kunna göras förrän rättspraxis utbildats och

erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas tillämpning. Utskottet avstyrker

motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2.

Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott efterfrågas i

motionerna 1996/97:Ju926 och Ju908 båda (mp). I propositionen konstaterar

regeringen att flertalet specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet

föreskriver ansvarsfrihet för ringa fall. Vad gäller bedömningen huruvida en

överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som

regeln omedelbart syftar till att skydda. Ansvarsfrihet bör komma i fråga

endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn

till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret.

Justitieutskottet, som anmärker att en gränsdragning mellan ringa brott och

brott av normalgraden förekommer på åtskilliga håll i strafflagstiftningen,

delar regeringens uppfattning i fråga om bedömningen av när en gärning skall

anses ringa. Ytterst måste bedömningar av detta slag, liksom i straffrätten i

övrigt, överlåtas till rättstillämpningen. Utskottet avstyrker motionerna

1996/97:Ju926 yrkande 9 och Ju908 yrkande 2.

I motion Jo33 (kd) begärs att de rättsvårdande myndigheterna inom

miljöområdet skall få erforderliga resurser. Enligt justitieutskottets mening

innebär de anslag som riksdagen beslutat och som för budgetåret 1998 höjts med

200 miljoner kronor jämfört med föregående budgetår, att rättsväsendet

disponerar erforderliga medel för att fullgöra sina uppgifter, däribland att

bekämpa miljöbrottslighet. Utskottet avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 26.

När det gäller motion Ju908 om ökad forskning om miljöbrott instämmer

justitieutskottet i motionärernas uppfattning att forskning om miljöbrott är

viktig. Enligt utskottets mening bör emellertid innehållet i den plan om

forskning om ekonomisk brottslighet, inkl. miljöbrott, som Brottsförebyggande

rådet skall överlämna till regeringen senast den 30 april 1998 avvaktas innan

ytterligare åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker motion Ju908 yrkande 7.

Utskottets överväganden

Enligt propositionen har straffbeläggningen av regeln i gällande rätt att

försiktighetsmått skall vidtas i kemikaliehanteringen (5 § första stycket LKP)

vunnit stadga i rättstillämpningen. Regeringen föreslår därför att brottet

miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som med uppsåt eller av grov

oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller

behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval

eller försiktighetsmått som behövs på grund av produktens eller varans

inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i

miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse

i högst två år. Utskottet, som konstaterar att regeln hittills inte varit

begränsad på sätt som föreslås i motionen, delar regeringens bedömning att den

bör gälla alla tillämpare. Utskottet erinrar också om bestämmelsen i 2 kap. 1 §

andra stycket miljöbalken som innebär att hänsynsreglerna inte gäller för

sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Dessutom

krävs det som framgått uppsåt eller grov oaktsamhet för straffbarhet enligt

bestämmelsen. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 10.

När det gäller kraven på skärpta straffskalor konstaterar utskottet att

regeringens förslag i flera fall innebär att straffen för överträdelser på

miljöområdet skärps, bl.a. beträffande illegal handel med utrotningshotade djur

och växter (29 kap. 10 §). Straffskalan för brott skall för de flesta fallen

sträcka sig från böter till fängelse i högst två år. För miljöbrott, som

motsvarar det som i dag finns i brottsbalken och som förs över till

miljöbalken, skall det liksom i dag finnas en straffskala för grovt brott som

skall vara fängelse lägst sex månader och högst sex år. Utskottet delar

justitieutskottets bedömning att straffen är väl avvägda. Utskottet avstyrker

därför i likhet med justitieutskottet motionerna Jo33 (kd) yrkande 27, Ju908

(mp) yrkande 3 och Jo503 (s).

Beträffande åtalspreskriptionen medför redan strafflatituderna i miljöbalken

att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det kommer att gälla

en preskriptionstid om minst fem år, utom för brotten bristfällig

miljöinformation och nedskräpning samt för brott som i huvudsak är bötesbrott

där en tid om två år gäller (35 kap. 1 § brottsbalken). Med hänsyn till detta

och eftersom kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt

starkt gällande inom straffrätten, anser regeringen att någon ändring av

tiderna för åtalspreskription inte bör ske. Utskottet delar i likhet med

justitieutskottet denna bedömning och vill även erinra om vad som anförts i det

bifogade yttrandet från lagutskottet 1997/98:LU2y om preskription i samband med

skadestånd och brott. Enligt 35 kap. 4 § brottsbalken börjar preskriptionstiden

aldrig att löpa förrän ett brott har blivit fullbordat. Liksom när det gäller

vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda

miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas.

Brottet är således inte fullbordat förrän effekten har inträtt. Det innebär att

om ett olagligt utsläpp görs men de skadliga verkningarna visar sig först efter

tio år, börjar preskriptionstiden för miljöbrott enligt 29 kap. 1 §

miljöbalken, som är ett effektbrott, att löpa först tio år efter det att

utsläppet gjordes. Brottet preskriberas alltså först femton eller tjugo år

efter utsläppet i detta fall, beroende på om brottet är grovt eller inte. Med

det anförda avstyrker utskottet mp-motionerna Ju908 yrkande 4 och

1996/97:Ju926 yrkande 10.

När det gäller yrkandet i motion Ju908 att kravet på grov oaktsamhet skall

tas bort i all miljölagstiftning och i motion Ju926 att strikt ansvar bör

införas för miljöbrott instämmer utskottet i vad justitieutskottet anfört.

Utskottet avstyrker motionerna Ju908 (mp) yrkande 1 och 1996/97:Ju926 (mp)

yrkande 12.

I sistnämnda motion har också yrkats att beviskraven för miljöbrott bör

utredas och omarbetas. Utskottet delar justitieutskottets uppfattning att det

förhållandet att utredningen av misstänkta miljöbrott kan vara komplicerad

utgör inget skäl att ställa lägre krav på bevisningen vid denna typ av

brottslighet. Utskottet avstyrker därför motion 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 11.

Angående yrkandet att juridiska personer skall kunna straffas anser utskottet

i likhet med justitieutskottet att det i avvaktan på en eventuell lagstiftning

om straffansvar för juridiska personer får anses tillräckligt att införa det av

regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter. Med det anförda

avstyrks motion 1996/97:Ju926 yrkande 13.

Utskottet instämmer i vad som anförts i motion Ju908 att det är viktigt att

villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt formulerade. Det är

viktigt inte bara för att villkoren om de inte följs skall kunna föranleda

sanktioner, utan också därför att en tillståndshavare måste få tydliga villkor

för att kunna veta vad som krävs för att följa tillståndet. Motionärernas krav

på ökad möjlighet att ompröva äldre villkor får anses till viss del

tillgodosett genom förslaget till miljöbalk. Med det anförda avstyrker

utskottet motion Ju908 (mp) yrkande 5.

Krav på ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott har framställts

i två motioner. I denna fråga delar utskottet i likhet med justitieutskottet

den bedömning regeringen gör i propositionen. När det gäller huruvida en

överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som

regeln omedelbart syftar till att skydda. Ansvarsfrihet bör komma i fråga

endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn

till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret. Med det

anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 9 och Ju908

yrkande 2, båda (mp).

När det gäller kravet i motion Ju907 om en översyn av lagstiftningen mot

miljöbrott delar utskottet justitieutskottets bedömning att en meningsfull

översyn inte kan göras förrän rättspraxis utbildats och erfarenhet vunnits av

de nya bestämmelsernas tillämpning. Utskottet avstyrker därför motion

1996/97:Ju907 (m) yrkande 2.

Beträffande kravet i motion Ju908 om ökad forskning om miljöbrott bör som

justitieutskottet anfört innehållet i BRÅ:s plan avvaktas innan ytterligare

åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker därför motion Ju908 (mp) yrkande 7.

Utskottet instämmer i vad justitieutskottet anfört beträffande kravet om

erforderliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna inom miljöområdet och

avstyrker med det anförda motion Jo33 (kd) yrkande 26.

30 kap. Miljösanktionsavgifter

Propositionen

Miljösanktionsavgifter föreslås som skall ersätta miljöskyddsavgifterna som

finns i miljöskyddslagen. Miljösanktionsavgifter skall betalas av näringsidkare

som har åsidosatt föreskrifter eller tillstånd och villkor som har meddelats

med stöd av balken. Avgiften bygger på ett strikt ansvar.

Regeringen skall bestämma för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift

skall betalas samt avgiftens storlek. Den kan uppgå till lägst 5 000 kr och

högst 500 000 kr. Tillsynsmyndigheten skall som ett led i sin tillsyn pröva

frågor om påförande av miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift skall påföras

genom beslut som gäller som domstols dom. Beslutet kan överklagas till

miljödomstol, men är direkt verkställbart. Domstolen kan dock förordna att

beslutet inte får verkställas.

Motionerna

I motion Jo30 (m) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag rörande

miljösanktionsavgift (yrkande 1). I motionen anförs att i dag kan man utdöma

miljöskyddsavgift för överträdelse av gällande miljövillkor, och denna bestäms

i relation till den ekonomiska vinningen av brottet. Den är inte maximerad,

brott lönar sig inte.

I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte

skall kunna verkställas i väntan på att ett överklagande prövas (yrkande 38).

Det anförs att det är olämpligt av principiella skäl att ett myndighetsbeslut

får direkt rättsverkan även om det överklagas. Vidare yrkas i motionen att

riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för miljösanktionsavgift till

1 000 000 kr (yrkande 39). Enligt motionärerna är det föreslagna maximala

beloppet för lågt satt med tanke på de kostnader en verksamhetsutövare i vissa

fall kan undvika genom att överträda givna villkor.

I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak

för miljösanktionsavgifterna. Beloppen måste enligt motionen vara kopplade dels

till hur mycket en förebyggande åtgärd skulle ha kostat, avgiften skall alltid

ligga väsentligt högre än det beloppet, dels till hur stora skador som har

uppstått (yrkande 28). Vidare bör enligt motionen miljödomstol vara det organ

som skall besluta om miljösanktionsavgifter (yrkande 29). Det anges att det av

flera skäl, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, inte bör vara

tillsynsmyndigheten som beslutar. I stället bör det vara miljödomstolen som

efter hemställan från tillsynsmyndigheten skall ta ställning till detta.

Enligt motion Jo34 (c) är miljösanktionsavgiftens övre gräns omotiverat låg

och måste höjas (yrkande 27). Motionärerna anför att incitamentet för t.ex.

stora koncerner att verkligen se till att tillstånd och villkor följs blir inte

särskilt starkt om den föreslagna övre gränsen för miljösanktionsavgiften

maximeras till en halv miljon. Vidare anförs att vid högre avgiftsbelopp bör

beslutet om miljösanktionsavgiften tas av den regionala miljödomstolen.

I motion Jo37 (fp) yrkas att riksdagen beslutar om en sådan ändring i

lagförslaget att miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och

meddelade villkor skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr

(yrkande 9).

Justitieutskottets yttrande

Utskottet har förståelse för den oro motionärerna hyser för att de föreslagna

miljösanktionsavgifterna blir för låga för att verka avskräckande. Utskottet

vill emellertid understryka att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras

till en viss tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte

skett inom den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan

tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de

miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt

högre än 500 000 kr. Det bör enligt utskottet vidare framhållas att

miljösanktionsavgiften utgör ett komplement till straffreglerna i miljöbalken,

och att den som vållar skada på miljön utöver miljösanktionsavgift riskerar att

ådra sig såväl straff som skadeståndsskyldighet. Enligt utskottets mening kan

de föreslagna miljösanktionsavgifterna bli en viktig del av ett väl fungerande

sanktionssystem på miljörättens område. Justitieutskottet avstyrker motionerna

Jo30 yrkande 1, Jo32 yrkande 39, Jo33 yrkande 28, Jo34 yrkande 27 och Jo37

yrkande 9.

Beträffande frågan om vilken instans som skall besluta avgifter anser

justitieutskottet att de skäl regeringen anför för att miljösanktionsavgifterna

skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är övertygande. Eftersom

miljösanktionsavgiften bygger på strikt ansvar, behöver tillsynsmyndigheten

inte gå in på någon bedömning av om en överträdelse ägt rum på grund av uppsåt

eller oaktsamhet. Det blir tillräckligt att konstatera att en överträdelse

faktiskt ägt rum; utredningen om detta torde ofta bestå av skriftlig bevisning

såsom besiktningsprotokoll eller liknande. Miljösanktionsavgiften bestäms sedan

enligt av regeringen meddelade tariffer. En prövning av det nu beskrivna slaget

bör utan svårighet kunna fullgöras av tillsynsmyndigheterna. Att

tillsynsmyndighetens beslut därefter kan överklagas till miljödomstol ger

tillräckliga garantier för prövningssystemets rättssäkerhet och förenlighet med

Europakonventionen. Justitieutskottet delar också regeringens uppfattning att

miljösanktionsavgifterna bör kunna tas ut utan hinder av att beslutet inte

vunnit laga kraft. Överklagas beslutet, kan nämligen miljödomstolen med stöd av

28 § förvaltningsprocesslagen förordna att beslutet tills vidare inte får

verkställas. Denna möjlighet måste anses ge en erforderlig garanti för att

obefogade beslut om miljösanktionsavgift inte verkställs. Utskottet tillstyrker

propositionens förslag och avstyrker motionerna Jo32 yrkande 38, Jo33 yrkande

29 och Jo34 yrkande 27.

Utskottets överväganden

Av propositionen framgår att miljöskyddsavgiften som infördes i

miljöskyddslagen 1981 inte har fungerat bra. Endast ett fåtal fall har sedan

dess prövats, och av dessa har endast några lett till påförande av avgift.

Miljösanktionsavgiften som införs genom miljöbalken är utformad på annat sätt

för att kunna bli mera verkningsfull. Den som i näringsverksamhet har överträtt

särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift. Avgiften skall

bygga på strikt ansvar. Miljösanktionsavgift skall påföras när någon

åsidosätter föreskrifter, påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt

tillstånd eller gjort nödvändig anmälan eller åsidosätter tillstånd eller

särskilda villkor som har föreskrivits för verksamheten. Regeringen skall

bestämma tariffer över vilka överträdelser som sanktionsavgift skall utgå för

och till vilket belopp. Utskottet delar justitieutskottets mening att de

föreslagna miljösanktionsavgifterna kan bli en viktig del av ett väl fungerande

sanktionssystem på miljörättens område och avstyrker i likhet med

justitieutskottet motion Jo30 (m) yrkande 1.

När det gäller avgifternas storlek kan det enligt regeringens mening

naturligtvis alltid diskuteras var taket för en avgift som

miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det över huvud taget skall

finnas ett takbelopp. Det förhållandet att miljösanktionsavgiften är en

administrativ avgift som skall beslutas av tillsynsmyndigheterna utgör enligt

regeringens mening skäl för att inte sätta maximibeloppet högre än vad

Miljöbalksutredningen föreslagit. Regeringen anför vidare att det visserligen

vid synnerligen försvårande omständigheter skulle kunna utdömas ett högre

belopp av domstol. En av målsättningarna med den föreslagna

miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara enkel att tillämpa och

att den skall minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i det enskilda

fallet. En myndighet som överväger att påföra en miljösanktionsavgift skall

inte i sin bedömning behöva väga in om i stället frågan skall överlämnas till

en domstol för utdömande av ett högre belopp för överträdelsen.

Jordbruksutskottet har i likhet med justitieutskottet förståelse för den oro

motionärerna hyser för att de föreslagna miljösanktionsavgifterna blir för låga

för att verka avskräckande. Samtidigt vill utskottet erinra om att en av

nackdelarna med hittillsvarande miljöskyddsavgift har varit att en ekonomisk

fördel har behövt visas. Avgiften har även kunnat bestämmas utifrån den

ekonomiska fördel som uppnåtts. Nu slipper myndigheterna visa något sådant och

beloppet fastställs i tariffer som regeringen bestämmer. Det blir alltså ett

betydligt enklare system. Utskottet vill även upprepa vad justitieutskottet

anfört att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras till en viss

tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte skett inom

den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan

tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de

miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt

högre än 500 000 kr. Det kan dessutom inte nog framhållas att

miljösanktionsavgiften endast utgör ett komplement till och ingen ersättning

för straffreglerna i miljöbalken. Den som överträder miljöbestämmelser riskerar

att drabbas av såväl miljösanktionsavgift som straff. Utskottet anser dock att

maximibeloppet ändå bör höjas så att utrymme ges för regeringen att för de

allvarligaste överträdelserna kunna bestämma ett högre belopp än 500 000 kr.

Det innebär att utskottet med tillstyrkan av motionerna Jo37 (fp) yrkande 9 och

Jo32 (m) yrkande 39 föreslår att 30 kap. 2 § andra stycket miljöbalken får den

lydelsen att miljösanktionsavgiften skall uppgå till minst 5 000 kr och högst 1

000 000 kr. Därmed får även motion Jo34 (c) yrkande 27 anses vara tillgodosedd.

Utskottet avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 28.

Beträffande frågan om vilken instans som bör besluta miljösanktionsavgifter

är regeringens utgångspunkt att domstolsprövning behövs främst när

avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt

eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för

betydande skönsmässiga bedömningar. Som förslaget är utformat finns inget

sådant utrymme, utan avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna

föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet, och avgiftsbeloppet skall

bestämmas enligt en fastställd tariff. Jordbruksutskottet delar

justitieutskottets uppfattning att de skäl regeringen anför för att

miljösanktionsavgifterna skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är

övertygande. Utskottet avstyrker därför motion Jo33 (kd) yrkande 29 och Jo34

(c) i berörd del.

Enligt förslaget skall miljösanktionsavgift påföras genom beslut som gäller

som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt

verkställbart. Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om

miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall

göras endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då

beslutet skall prövas vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning

förväntas innan det finns ett verkställbart beslut. Betydande räntevinster och

liknande ekonomiska fördelar skulle komma den till godo som överklagade för att

skjuta på exekutionstiteln. Beslutet kan dock inhiberas av domstolen vid

överklagande. Utskottet delar i likhet med justitieutskottet regeringens

uppfattning och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 38.

31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning

av vattenverksamhet m.m.

Propositionen

Principer för ersättning enligt miljöbalken

Miljöbalken skall innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark,

naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt

föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant

beslut att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del

av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget.

Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid föreläggande om

stängselgenombrott m.m.

Ersättning skall normalt inte betalas om plantering av skog på jordbruksmark

hindras. När en jordbrukare hindras från att lägga om traditionell

jordbruksproduktion till odling av energiskog skall jordbrukaren däremot kunna

ha rätt till ersättning.

Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den s.k.

kvalifikationsgränsen skall inte betalas.

Miljöbalken skall inte innehålla regler som medger rätt till ersättning om

avslag meddelas på ansökan om tillstånd till täktverksamhet.

Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen

Regeringen redovisar utförligt sin syn på regeringsformen 2 kap. 18 § och

huruvida denna grundlagsbestämmelse ger anledning att föra in bestämmelser om

vidgad ersättningsrätt i miljöbalken (prop. del 1 s. 558 f.). Regeringen

återger delar av Lagrådets yttrande och sammanfattar den rättsvetenskapliga

debatt som förts i ersättningsfrågan. Enligt regeringen talar övervägande skäl

för att 2 kap. 18 § andra stycket RF trots ordalydelsen måste uppfattas på det

sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Varken

legala eller sakliga skäl ger därför anledning att föra in ytterligare

ersättningsbestämmelser i miljöbalken.

Motionerna

Frågan om miljöbalkens överensstämmelse med 2 kap. 18 § regeringsformen tas

upp i motionerna Jo32 (m), Jo33 (kd) och Jo34 (c). Enligt yrkande 3 i motion

Jo32 står det klart att miljöbalkens ersättningsregler strider mot grundlagen.

Riksdagen bör besluta om utvidgad ersättningsrätt i balken. I motion Jo33

yrkande 30 föreslås att riksdagen gör ett principuttalande att regeringsformen

skall gälla och att ersättning ?i förekommande fall? skall utgå. Skyddet för

pågående markanvändning får inte undergrävas och grundlagens skydd för ägande

och ersättningsrätt måste respekteras. I motion Jo34 yrkande 2 anförs att

Centerpartiet efterlyser klara och tydliga ersättningsregler och att det är

synnerligen otillfredsställande att regeringen lämnar förslag till samlad

miljölagstiftning i fullt medvetande om att lagförslaget innehåller allvarliga

oklarheter i en central fråga. Lagstiftningen bör förtydligas med syfte att

äganderätten även i fortsättningen ges ett mycket starkt skydd, utan att

förhindra de åtgärder som är motiverade av skyddet för miljön.

Enligt yrkande 4 i Moderata samlingspartiets motion Jo32 bör riksdagen avslå

förslaget om ett grundavdrag för ersättningen enligt 31 kap. 6 §. Riksdagen bör

vidare besluta att full ersättning skall utgå när tillstånd åsidosätts med stöd

av 24 kap. 5 § 2 och 24 kap. 1 §, dvs. när en miljökvalitetsnorm respektive

föreskrifter för miljöskyddsområde föranleder omprövning av tillståndet

(yrkandena 17 och 21). Vidare yrkas att ersättningsrätten utlöses direkt vid

beslut om biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § (yrkande 20).

I Centerpartiets motion Jo34 yrkande 16 anförs att partiet efterlyser klara

och tydliga ersättningsregler i de fall inrättande av naturreservat medför att

fastighetsägarens markanvändning i någon del försvåras.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om

ersättning vid ingripanden från det allmänna. Vidare erinrar utskottet om att

utskottet också avlämnat ett betänkande (1997/98:KU30), som behandlar lydelsen

av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottet föreslår där mot bakgrund av bl.a.

den debatt om tolkningen av bestämmelsen som förekommit att dess ordalydelse

blir föremål för en översyn under parlamentarisk medverkan.

Efter en inledande redovisning av gällande bestämmelser och regeringens

respektive Lagrådets synpunkter i ersättningsfrågan anför

konstitutionsutskottet bl.a. följande. Utskottet vill understryka att

motivuttalandena bakom 1994 års ändringar av 2 kap. 18 § regeringsformen är

klara och entydiga. Någon förändring av tidigare gällande rätt var inte avsedd.

Det framstår emellertid också som tydligt att paragrafens ordalydelse inte står

i full överensstämmelse med motiven. Om lagtext och motiv inte stämmer överens

är det en hävdvunnen tolkningsprincip att det är lagtexten som gäller.

Utskottet delar emellertid regeringens uppfattning att en sådan

tolkningsprincip - också i fråga om regeringsformen - inte kan upprätthållas

om den skulle leda till orimliga resultat. En strikt bokstavstolkning i strid

med motivuttalandena skulle i vissa fall kunna leda till ett resultat som

framstår som direkt stötande för allmän rättsuppfattning och få orimliga

praktiska eller rättsliga konsekvenser. En sådan lagtolkning står som

regeringen framhållit inte i överensstämmelse med svensk rättstradition. Enligt

utskottets uppfattning kan det inte bortses från att det allmänt skulle framstå

som stötande om grundlagsbestämmelsen skulle medföra att det betalas ut

ersättning till t.ex. den vars verksamhet stoppas för att den innebär ett

allvarligt hot mot människors hälsa eller mot miljön. Det bör som regeringen

framhållit därför inte vara möjligt att fullt ut hävda en ren bokstavstolkning,

utan ett vidare ändamålsperspektiv måste kunna anläggas. En sådan bedömning har

också förekommit i den rättsvetenskapliga debatten om 2 kap. 18 §

regeringsformen. Bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen

måste enligt utskottet mot denna bakgrund, trots sin ordalydelse, uppfattas så

att någon utvidgning av rätten till ersättning inte skett.

När det gäller ersättningens storlek framhåller konstitutionsutskottet att

grundlagsreglerna ger utrymme för lägre ersättningsnivåer än full ersättning. I

många fall betalas ersättning inte alls under en viss kvalifikationsnivå. Den

föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken om att ersättning skall

minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla

utan ersättning kan mot bakgrund också av vad utskottet anfört om innehållet i

2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte anses stå i strid med denna

grundlagsbestämmelse.

Konstitutionsutskottet anser inte heller att den bestämmelse i 31 kap. 4 §

miljöbalken som innebär att ersättning inte betalas förrän dispens i fråga om

biotopskydd vägras strider mot bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen.

Mot bakgrund av att grundlagsbestämmelserna föreskriver att det är förlusten

som skall ersättas ter det sig rimligt att i dessa fall, som kan avse ganska

begränsade områden, avvakta det beslut som innebär att en förlust klart och

tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer.

Konstitutionsutskottet tillstyrker således regeringens förslag såvitt gäller

ersättning vid ingripanden från det allmänna och avstyrker motionerna Jo32

yrkandena 3, 4 och 20, Jo34 yrkande 2 och Jo33 yrkande 30.

Mot bakgrund av den princip om förvaltaransvar som uttrycks i

inledningsparagrafen i förslaget till miljöbalk kan det, enligt

konstitutionsutskottets mening, inte bortses från att husbehovstäkt kan utgöra

ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför vara motiverat att se

öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning och införa en

tillståndsplikt för de fall hushållningen med naturresurser motverkas eller

täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön. Eftersom vägrat

tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående markanvändning faller

beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 §

regeringsformen. Konstitutionsutskottet tillstyrker propositionens förslag

också när det gäller husbehovstäkt och avstyrker motionerna Jo32 yrkande 28,

Jo34 yrkande 19 samt Jo33 yrkande 14.

Utskottets överväganden

2 kap. 18 § regeringsformen m.m.

De huvudfrågor som utskottet har att ta ställning till i detta avsnitt gäller

dels huruvida ersättningsreglerna i miljöbalken är förenliga med 2 kap. 18 §

andra stycket regeringsformen, dels huruvida ersättningsreglerna från andra

utgångspunkter kan godtas i enlighet med regeringens förslag.

Som framgår av propositionen och konstitutionsutskottets yttrande erhöll 2

kap. 18 § regeringsformen en ändrad lydelse i samband med att den europeiska

konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna införlivades med svensk rätt (1993/94:KU24). I paragrafens andra

stycke anges nu att ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller

skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av

fastigheten. I motiven anges att någon ändring när det gäller rätten till

ersättning inte var avsedd. Mot detta har i olika sammanhang hävdats att

ordalydelsen av 2 kap. 18 § innebär en utvidgning av ersättningsrätten.

Kritiken gäller mot denna bakgrund dels att det inte görs undantag för

verksamhet som bedrivs utan lagligt stöd, dels att det inte görs undantag för

sådana situationer där t.ex. tillstånd för viss verksamhet omprövas eller

återkallas eller verksamhet inskränks eller förbjuds av hälso-, miljö- eller

säkerhetsskäl.

Lagrådet har anfört principiella synpunkter angående oförenligheten mellan

ordalydelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivuttalandena.

Enligt Lagrådet borde det ligga närmast till hands att ändra

grundlagsbestämmelsen så att den ger ett klart uttryck för lagstiftarens

avsikt. Regeringen har utförligt redovisat den rättsvetenskapliga debatten och

sina egna synpunkter i denna fråga (prop. del 1 s. 558 f.). Regeringen drar den

slutsatsen att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket

regeringsformen måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten

till ersättning inte har skett. Konstitutionsutskottet gör samma bedömning i

sitt yttrande. Jordbruksutskottet ansluter sig till regeringens och

konstitutionsutskottets uppfattning. Det kan som konstitutionsutskottet

framhållit inte bortses från att det allmänt skulle framstå som stötande om

grundlagsbestämmelsen skulle medföra att det betalas ut ersättning till t.ex.

den vars verksamhet stoppas för att den utgör ett allvarligt hot mot människors

hälsa eller mot miljön. Ett sådant system skulle dessutom stå i strid med den

internationellt erkända principen om förorenarens ansvar, som vunnit allmänt

erkännande i nationellt och internationellt miljöarbete. Jordbruksutskottet kan

emellertid inte heller bortse från att de motivuttalanden som gjorts

visserligen är avsedda att utgöra en vägledning för den framtida

rättstillämpningen men att domstolar och myndigheter också är skyldiga att

självständigt pröva eventuella tvister om ersättning för ingripanden av det

allmänna med beaktande bl.a. av regeringsformens bestämmelser. Utskottet anser

det därför tillfredsställande att konstitutionsutskottet föreslagit en översyn

av 2 kap. 18 § regeringsformen mot bakgrund av bl.a. den debatt som förekommit

om tolkningen av bestämmelsen.

Det anförda innebär att jordbruksutskottet, i likhet med

konstitutionsutskottet, inte finner anledning att ifrågasätta de grundläggande

principerna för ersättningsreglerna i miljöbalken utifrån regeringsformens

bestämmelser. Utskottet avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 3, Jo33 (kd)

yrkande 30 och Jo34 (c) yrkande 2.

Synpunkter på miljöbalkens ersättningsregler vid intrång i markanvändningen

Utskottet har i anslutning till hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken anfört

vissa synpunkter på reglernas effekter för areella näringar m.m. och i

sammanfattning redovisat hur balkens intrångs- och ersättningsregler förhåller

sig till nu gällande bestämmelser.

När det gäller bevarandet av skyddsvärda områden m.m. har regeringen hänvisat

till ett uttalande av utskottet och riksdagen i samband med behandlingen av

1991 års miljöpolitiska proposition (1990/91:JoU30 s. 255). Uttalandet innebär

i korthet att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får

begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs-

och inlösenersättningar. Vidare innebär uttalandet att en princip bör

utformas, parallellt med Polluter Pays Principle, där förvaltande av naturen

och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som

inte förutsätter statliga bidrag. Som regeringen anför kan därvid hävdas att

alla har ett ansvar för att bevara biologisk mångfald och att också det

ekonomiska ansvaret bör delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler,

enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra

rättighetsinnehavare, som grundas på bl.a. naturvårdsskäl.

Regeringens förslag innebär i korthet att rätt till ersättning föreligger vid

beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde,

vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k.

samrådsparagrafen (12 kap. 6 §). Innebär ett sådant beslut att mark tas i

anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet

avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas också

vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. I

dessa avseenden innebär förslaget inga avgörande förändringar av rättsläget. I

de s.k. samrådsfallen innebär förslaget en viss utvidgning av rätten till

ersättning eftersom denna omfattar både förelägganden och förbud med stöd av 12

kap. 6 §. En viktig principiell nyhet är att ersättningen föreslås minskad med

ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan

ersättning (31 kap. 6 §). Vidare innebär förslaget att ersättningsrätt saknas

om avslag meddelas på en ansökan om tillstånd till täktverksamhet. Det gäller i

förekommande fall även husbehovstäkt.

Utskottet vill här tillägga att - som framgår av redovisningen i det

föregående - det för staten ersättningsfria utrymmet för olika former av

restriktioner också utvidgas till följd av bl.a. bestämmelserna om allmänna

hänsynsregler, miljökvalitetsnormer och miljöriskområden.

Regeringen har utförligt redovisat de begrepp som innefattas i uttrycket

?avsevärt försvårande av pågående markanvändning på berörd del av fastigheten?

(prop. del 1 s. 550 f.). Utskottet har för sin del inget att tillägga till

denna redovisning. Det torde ligga i sakens natur att det i praktisk

tillämpning kan råda en viss tvekan om innebörden av begreppen. Uttrycken har

dock funnits i lagstiftningen under lång tid och bör ha vunnit en viss stadga i

rättstillämpningen. Utskottet hänvisar härvidlag till regeringens redovisning

av tidigare motivuttalanden och vissa rättsfall rörande den s.k.

kvalifikationsgränsen m.m. I ett avseende, där utskottet tidigare haft

anledning att påtala en viss oklarhet i rättsläget, innebär regeringens

motivskrivningar ett klarläggande (jfr 1993/94:JoU9). Det gäller frågan om

skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark. Regeringens

bedömning är i korthet att skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som

pågående markanvändning. Däremot anser regeringen att övervägande skäl talar

för att energiskogsodling bör betraktas som jordbruk och att en övergång från

exempelvis livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses som en åtgärd

i pågående markanvändning (prop. del 1 s. 553). Utskottet delar denna

bedömning.

Utskottet ansluter sig vidare till vad konstitutionsutskottet och

bostadsutskottet anfört om den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § om att

ersättning skall minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är

skyldig att tåla utan ersättning. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i

denna del och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 4.

Beträffande ersättning vid biotopskydd har konstitutionsutskottet anfört att

den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 4 § miljöbalken inte strider mot 2 kap.

18 § regeringsformen. Mot bakgrund av att det, enligt grundlagsbestämmelsen, är

förlusten som skall ersättas är det rimligt att i dessa fall avvakta det beslut

som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till

ersättning uppkommer. Jordbruksutskottet delar konstitutionsutskottets

bedömning och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 20. Regeringens förslag i denna

del tillstyrks, dock med det förtydligandet att ersättningsregeln i 31 kap. 4 §

första stycket 3 bör avse beslut att ej medge dispens enligt 7 kap. 11 § andra

stycket inom biotopskyddsområde. Utskottet föreslår således en redaktionell

jämkning av lagförslaget i detta avseende.

I centermotionen Jo34 anförs som motivering till yrkande 16 i huvudsak endast

att Centerpartiet efterlyser klara och tydliga ersättningsregler i de fall

inrättandet av naturreservat medför att fastighetsägarens markanvändning i

någon del försvåras. Som framgår av redovisningen ovan innebär förslaget till

ersättningsregler att ersättning skall utgå efter i stort sett samma grunder

som enligt naturvårdslagens bestämmelser om inrättande av naturreservat. I

propositionen föreslås dessutom att områdesskyddsformerna naturvårdsområde och

naturreservat sammanförs till en skyddsform som benämns naturreservat. Det

innebär att i vissa fall relativt enkla naturreservat kommer att inrättas (jfr.

prop. del 1 s. 311). På samma sätt som tidigare innebär valet av skyddsformen

naturreservat inte att ersättning alltid skall utgå. Avgörande blir som

hittills huruvida intrånget innebär att pågående markanvändning avsevärt

försvåras. Enligt övergångsbestämmelserna till 7 kap. skall existerande

naturvårdsområden vid miljöbalkens ikraftträdande anses som naturreservat. I

dessa fall kan ersättningsfrågan bli aktuell om det senare visar sig att det

behövs ytterligare inskränkningar för att uppnå syftet med det aktuella

skyddsområdet enligt 7 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken. Med det anförda

avstyrker utskottet motion Jo34 (c) yrkande 16.

Motionerna Jo32, Jo33 och Jo34 i de delar motionerna avser tillståndsplikt

för husbehovstäkt behandlas i anslutning till kapitel 12 om täkter och jordbruk

m.m.

Övriga ersättningsfrågor

I motion Jo32 (m) har yrkats att full ersättning skall utgå vid omprövning av

tillstånd enligt 24 kap. 5 § första stycket 2, dvs. när en miljökvalitetsnorm

föranleder omprövning av tillstånd eller villkor m.m. för miljöfarlig

verksamhet. Vidare har yrkats att full ersättning skall utgå när ett tillstånd

begränsas, förenas med ändrade eller nya villkor eller återkallas med stöd av

24 kap. 1 § jämfört med bestämmelserna i 7 kap. 20 § miljöbalken om

föreskrifter för ett miljöskyddsområde. Utskottet konstaterar att det i båda

fallen huvudsakligen handlar om föreskrifter till skydd för människors hälsa

eller för miljön. Som regeringen anför i avsnittet om miljökvalitetsnormer bör

givetvis alltid en avvägning ske mellan verksamhetsutövarnas intressen,

möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön.

Regelsystemet skall tillämpas så att tillräcklig trygghet för

verksamhetsutövarna kan erhållas och näringslivet utvecklas, utan att det

föranleder miljöpåverkan utöver det godtagbara när det gäller att skydda så

viktiga värden som människors hälsa och miljön. Det kan tilläggas att

föreskrifter för miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i

tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Däremot kan

miljökvalitetsnormer få denna verkan (jfr. prop. del 1 s. 606, 609 och 632).

Enligt utskottets mening skulle det stå mindre väl i överensstämmelse med nu

gällande ersättningsprinciper om tillståndshavare erhöll rätt till ersättning i

de fall som anges i motion Jo32 (m) yrkandena 17 och 21. Motionen avstyrks i

dessa delar.

32-33 kap. Skadestånd och försäkring

Propositionen

I balkens två sista kapitel finns bestämmelser om skadestånd samt

miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring.

Miljöskadelagens regler om skadestånd för vissa miljöskador har förts in i

balken och har samma tillämpningsområde som tidigare.

Balkens regler om miljöskadeförsäkring överensstämmer med reglerna i

miljöskyddslagen. Bestämmelserna utvidgas dock i balken till att omfatta även

en saneringsförsäkring. Den skall täcka fall då den ansvarige saknar förmåga

att efterbehandla områden som förorenats.

En mera utförlig redogörelse för reglernas innebörd finns i lagutskottets

yttrande 1997/98:LU2y, som bifogas detta betänkande.

Motionerna

Enligt motion Jo33 (kd) bör riksdagen som det får förstås besluta om förlängd

preskriptionstid för skadestånd för miljöskador till 30 år (yrkande 31). Vidare

yrkas att riksdagen beslutar om utvidgning av rätten till skadestånd enligt

miljöskadelagen (yrkande 32). I motionen anförs att utöver de skador som ger

rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen i dess nuvarande omfattning skall

också tillföras person- och sakskada orsakad av joniserande strålning och, som

det får förstås, biotekniska organismer.

I motion Jo32 (m) yrkande 40 begärs en utredning om miljöskadeförsäkringen. I

motionen anförs att det finns andra försäkringsgivare än de som ingår i det

nuvarande miljöskadekonsortiet som kan erbjuda motsvarande tjänst. I syfte att

förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna bör därför möjligheten att

upphandla denna i fri konkurrens utredas.

Enligt motion Jo33 (kd) yrkande 33 bör prövningen av ersättning enligt

miljöskadeförsäkringen göras i miljödomstol enligt de regler som gäller för

skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen i stället för att som nu prövas av

Miljöskadekonsortiet och överklagas till en särskild nämnd.

I motion Jo711 (s) anförs att sju års erfarenhet av miljöskadeförsäkringen

har visat att den är helt verkningslös varför en skyndsam utvärdering är i

högsta grad påkallad samt att detta bör ges regeringen till känna.

Lagutskottets yttrande

Inledningsvis anförs i yttrandet att lagutskottet från sina utgångspunkter inte

har några erinringar mot att bestämmelserna i miljöskadelagen och

bestämmelserna om miljöskadeförsäkring i miljöskyddslagen överförs till

miljöbalken (32 kap. och 33 kap.) och utskottet ser, i likhet med regeringen,

inte något behov av särskilda övergångsbestämmelser.

Därefter behandlar utskottet motion Jo33 (kd) där det yrkas att rätten till

skadestånd utvidgas så att också sådana person- och sakskador som orsakats av

joniserande strålning och biotekniska organismer skall omfattas av

skadeståndsskyldighet och att preskriptionstiden skall förlängas. Beträffande

skador som orsakas av radioaktivitet eller strålning från atomanläggningar

finns särskilda skadeståndsregler i atomansvarighetslagen (1968:45). Lagen

bygger på två internationella konventioner - dels 1960 års Pariskonvention om

skadestånd på atomenergins område, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år

1982, dels den i Bryssel år 1963 avslutade tilläggskonventionen till

Pariskonventionen, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år 1982 - vilka har

slutits inom ramen för verksamheten inom Organisationen för ekonomiskt

samarbete och utveckling (OECD). Enligt atomansvarighetslagen är innehavaren av

en atomanläggning i Sverige ansvarig för skador som uppkommer i samband med

driften av anläggningen, oberoende av vållande, dvs. innehavarens ansvar är

strikt. Ansvaret är begränsat till ett visst belopp för varje atomolycka och

ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Enligt

lagutskottets mening är atomansvarighetslagens skadeståndsregler på grund av

konventionsåtagandena så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in

dem i miljöbalken. När det gäller joniserande strålning från sådana

verksamheter som regleras i strålskyddslagen vill utskottet peka på att något

behov av särskilda skadeståndsregler inte ansetts föreligga i samband med den

nya lagens tillkomst (prop. 1987/88:88 s. 57). Beträffande motionsyrkandet

rörande biotekniska organismer anför utskottet att den föreslagna bestämmelsen

i 32 kap. 3 § första stycket 8 miljöbalken motsvarar 3 § 8 miljöskadelagen. Av

författningskommentaren till den sistnämnda bestämmelsen (prop. 1985/86:83 s.

45) framgår att till ?annan liknande störning? kan hänföras spridning av

bakterier, virus samt olika smittämnen som kan ge ekologiska återverkningar.

Även obehag av insekter och djur kan räknas hit. Mot bakgrund av detta kan

lagutskottet för sin del inte finna annat än att skador orsakade av biotekniska

organismer i betydande utsträckning torde komma att täckas av den föreslagna

bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8. I andra fall torde, såvitt

lagutskottet kan bedöma, skador orsakade av biotekniska organismer kunna

hänföras till det allmänna culpaansvaret enligt skadeståndslagen. De stränga

krav som ställs på hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. innebär

att man många gånger när en skada inträffar kan konstatera att det föreligger

oaktsamhet. Med det anförda förordar lagutskottet att jordbruksutskottet

avstyrker bifall till motion Jo33 yrkande 32.

Beträffande frågan om preskriptionstiden för skadestånd för miljöskador delar

lagutskottet den bedömning som regeringen gjort rörande de försäkringstekniska

svårigheter som är förenade med en förlängd preskriptionstid. I sammanhanget

bör, enligt lagutskottet, också framhållas att en förlängning av

preskriptionstiden till 30 år för personskador skulle medföra risk för en

försämring för de skadelidande. En förutsättning som medför att rätt till

ersättning ur miljöskadeförsäkringen föreligger är att rätten att kräva ut

skadeståndet är förlorad. Med den föreslagna ordningen är det tillräckligt att

10 år har förflutit sedan den skadegörande handlingen företogs. Om

motionärernas förslag genomförs kommer det vid de nu ifrågavarande

personskadorna att dröja minst 30 år innan ersättning kan erhållas ur

miljöskadeförsäkringen. Enligt utskottets mening är det både billigare och

enklare för den skadelidande att få ersättning från miljöskadeförsäkringen än

det är för honom att efter det att lång tid förflutit framställa krav eller

processa mot skadevållaren. Lagutskottet anser mot denna bakgrund att

övervägande skäl talar mot att förlänga preskriptionstiden. Därutöver påpekar

utskottet att av 35 kap. 4 § brottsbalken följer att preskriptionstiden för

brott aldrig börjar löpa förrän ett brott har blivit fullbordat. Liksom när det

gäller vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda

miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas.

Brottet är således inte fullbordat förrän efter det att effekten har inträtt.

Att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk räknas från den skadegörande

handlingen medan tiden för åtalspreskription i vissa fall räknas från

uppkomsten av en skada skulle i de fall då skadan yppar sig sent kunna leda

till att skadeståndsanspråk på grund av ett miljöbrott preskriberades före

brottet. Genom en särskild bestämmelse i preskriptionslagen (1981:130) har

emellertid föreskrivits att en skadeståndsfordran i anledning av brott inte

preskriberas före utgången av tiden för åtalspreskription. Har frågan om ansvar

för brottet avgjorts innan tiden för åtalspreskription löpt ut eller

åtalspreskriptionen brutits är dock denna bestämmelse inte tillämplig. I sådana

fall gäller att skadeståndsanspråket preskriberas tidigast ett år efter det

att dom eller slutligt beslut i ansvarsfrågan meddelats. På grund av

bestämmelserna i preskriptionslagen har således en skadelidande alltid

möjlighet att föra talan om ersättning på grund av miljöbrott så länge inte

tiden för åtalspreskription löpt ut. Mot bakgrund av det anförda förordar

lagutskottet att yrkande 31 i motion Jo33 (kd) avstyrks.

När det gäller förslaget att miljöskadeförsäkringen utvidgas med en

saneringsförsäkring har lagutskottet inga erinringar. I motion Jo33 (kd)

kritiseras ordningen med miljöskadeförsäkringens skadenämnd och yrkas att

ärendena skall handläggas i miljödomstolen enligt de regler som gäller för

skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Lagutskottet finner för sin del

inte anledning att förorda någon annan ordning än regeringen. Eventuella behov

av insyn och öppenhet torde, enligt lagutskottets mening, kunna tillgodoses

genom ändringar i den arbetsordning som regeringen fastställer för nämnden.

Lagutskottet förordar med det anförda att motion Jo33 yrkande 33 avstyrks.

Beträffande motion Jo32 (m) med krav om en marknadsanpassning av den

nuvarande miljöskadeförsäkringen anför utskottet att frågan varit föremål för

behandling i Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:78)

Miljöskadeförsäkringen i framtiden. I betänkandet påpekas att man från

försäkringshåll framhållit att en miljöskadeförsäkring som också omfattar

saneringskostnader av allt att döma måste drivas i konsortieform. Kapaciteten

på den svenska försäkringsmarknaden är i dag inte sådan att ett enskilt

försäkringsbolag på egen hand kan åta sig att svara för de betydande kostnader

som det kan bli fråga om. Detta innebär dock inte, enligt utredningens mening,

att konsortiet nödvändigtvis behöver vara begränsat till de försäkringsbolag

som är engagerade i dagens miljöskadeförsäkring. Konkurrerande anbud

förutsätter emellertid antingen att utländska försäkringsbolag visar intresse

eller att de bolag som nu ingår i konsortiet, eventuellt med bildande av andra

konsortier, börjar konkurrera med varandra. Till detta kommer att svårigheter

att beräkna riskens storlek förmodligen inte ökar intresset för att lämna

anbud. I utredningsbetänkandet förordas att dagens system bibehålls. Samtidigt

konstateras att det inte föreligger något formellt hinder mot att staten vid

lämpligt tillfälle genomför en upphandling för att få en bild av om det

föreligger något intresse av att avge konkurrerande anbud.

Enligt lagutskottets mening finns det mot denna bakgrund inte skäl för

riksdagen att för närvarande ta initiativ till ytterligare utredningar i

frågan. Utskottet utgår från att regeringen i framtiden beaktar de synpunkter

som kommit till uttryck i Miljöskadeförsäkringsutredningens betänkande. Motion

Jo32 yrkande 40 bör enligt lagutskottet således avstyrkas.

Utskottets överväganden

Som framgår av lagutskottets yttrande omfattar miljöskadelagen inte skador som

orsakats av joniserande strålning. Skadeståndsskyldighet för skada orsakad av

sådan strålning (atomskada) regleras i atomansvarighetslagen (1968:45). I den

lagen är skadeståndsansvaret för innehavare av atomanläggning begränsat till

vissa belopp och detta är också reglerat i internationella konventioner som

Sverige tillträtt. Utskottet instämmer i vad lagutskottet anfört om att

reglerna är så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in dem i

miljöbalken. Beträffande frågan om skador orsakade av biotekniska organismer

instämmer jordbruksutskottet i vad lagutskottet anfört. Utskottet avstyrker

därför, i enlighet med lagutskottets förslag, motion Jo33 (kd) yrkande 32.

På de skäl som lagutskottet anfört är det inte heller lämpligt att förlänga

preskriptionstiden för skadestånd för miljöskada. Utskottet avstyrker därför

motion Jo33 (kd) yrkande 31.

Skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning kan vända

sig till en nämnd, som är självständig i förhållande till konsortiet och som

regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordningen för. Nämndens ordförande

är ordinarie domare och i nämnden ingår två riksdagsledamöter och sakkunniga

ledamöter. Den som är missnöjd med nämndens yttrande kan påkalla att

ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd. Denna ordning har kritiserats i motion

Jo33 (kd) och motionärerna har yrkat att ärendena i stället skall handläggas i

miljödomstolen enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt

miljöskadelagen. Jordbruksutskottet delar regeringens uppfattning att nuvarande

ordning, som föreslås bestå, enligt propositionen bör vara effektivare och

billigare än prövning i miljödomstol. Utskottet instämmer därför i vad

lagutskottet anfört om att det inte finns anledning att förorda någon annan

ordning och att eventuella behov av insyn och öppenhet torde kunna tillgodoses

genom ändringar i den arbetsordning som regeringen fastställer för nämnden.

Jordbruksutskottet avstyrker därför, i enlighet med lagutskottets förslag,

motion Jo33 (kd) yrkande 33.

Frågan om upphandling av miljöskadeförsäkringen i fri konkurrens har, som

framgått av lagutskottets yttrande, behandlats av Miljöskadeförsäkrings-

utredningen i betänkande SOU 1993:78. Jordbruksutskottet instämmer i vad

lagutskottet anfört att det inte finns skäl för riksdagen att för närvarande ta

initiativ till ytterligare utredningar i frågan. Utskottet avstyrker därför

motion Jo32 (m) yrkande 40.

Utskottet avstyrker med det anförda även motion Jo711 (s).

Lag om införande av miljöbalken och utvärdering

Propositionen

Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Övergångsbestämmelser

till miljöbalken meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Vidare

föreslås en promulgationslag även till lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och

skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en särskild

lag. De 15 lagar som skall ersättas av miljöbalken samt vattenlagens

promulgationslag föreslås upphävas.

Huvudprincipen skall vara att miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den

träder i kraft, på all verksamhet den omfattar. Ett antal undantag görs dock

från denna huvudprincip i promulgationslagen.

Förordningar och andra föreskrifter meddelade före miljöbalkens

ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något annat bestäms.

Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt äldre lagstiftning skall

fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre dispenser från skyldigheten

att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Har den faktiska driften av en miljöfarlig verksamhet pågått efter den

30 juni 1969, dvs. när miljöskyddslagen trädde i kraft, skall skyldighet

föreligga att avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter samt efterbehandla, om

verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens

ikraftträdande och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller

olägenheter som orsakats av den aktuella verksamheten.

Motionerna

I motion Jo31 (m) yrkas att riksdagen beslutar att miljöbalkens ikraftträdande

flyttas fram ett halvår till den 1 juli 1999. Det anförs att personal vid alla

de myndigheter som berörs av reformen måste hinna genomgå utbildning.

Krav på utvärdering framförs i tre motioner. Enligt motion Jo33 (kd) yrkande

35 bör den nya miljöbalken snarast möjligt utvärderas. Utvärderingen bör sedan

ligga till grund för den fortsatta processen för att förbättra miljöbalken. I

motion Jo37 (fp) yrkas att regeringen skall följa upp hur miljödomstolarna

fungerar och redovisa detta för riksdagen (yrkande 11). I motionen anförs att

förslaget att införa miljödomstolar leder till bristande enhetlighet i

prövningssystemet och att dessa brister måste följas upp. Slutligen yrkas i

motion Jo32 (m) att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en samlad

ekonomisk konsekvensbedömning av miljöbalkens effekter (yrkande 41). Enligt

motionärerna är det en allvarlig brist att regeringen i propositionen inte har

redovisat de ekonomiska konsekvenserna för företagen.

Enligt en motion från den allmänna motionstiden, Jo757 (kd), bör riksdagen

uttala kritik mot regeringens tidsödande hantering av miljöbalken (yrkande 8).

Utskottets överväganden

Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Det framgår av

propositionen att miljöbalksreformen skall introduceras genom en bred

informations- och utbildningsinsats. Regeringen har tillsatt en kommitté (dir.

1997:110) med uppdrag att svara för att utbildningen som föranleds av att

miljöbalken träder i kraft genomförs i sådan tid och på sådant sätt att

förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. Kommitténs

ordförande har, vid en offentlig utfrågning om miljöbalksförslaget som

utskottet anordnat, uppgett att han gör den bedömningen att

utbildningsinsatserna kommer att kunna klaras på ett sådant sätt att

miljöbalken bör kunna träda i kraft i enlighet med förslaget. Utskottet anser

därmed att kravet i motionen i denna del är tillgodosett och avstyrker motion

Jo31 (m).

Det finns, enligt regeringens bedömning, ett behov att både utvärdera

tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som

kan finnas framöver. Enligt propositionen bör därför en utredning tillsättas

för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov

föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål

uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstiftningen på

miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och

andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa områden kan behöva

utvecklas med ytterligare instrument. Även andra frågor kan bli aktuella för

utredningen. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt. Utskottet delar

regeringens bedömning att en parlamentarisk utredning bör få till uppgift att

följa och utvärdera tillämpningen av balkens regler. Då bör även ingå att

utvärdera miljödomstolarna även om utskottet inte delar den uppfattning som

framförts i motion Jo37 att dessa leder till bristande enhetlighet i

prövningssystemet. Utredningen bör även utvärdera de ekonomiska konsekvenserna

för såväl myndigheter som företag. Med det anförda är de krav som framförts om

utvärdering tillgodosedda och utskottet avstyrker därför motionerna Jo33 (kd)

yrkande 35, Jo32 (m) yrkande 41 och Jo37 (fp) yrkande 11.

Utskottet avstyrker motion Jo757 (kd) yrkande 8. Motionen kan ej läggas till

grund för någon verkställbar åtgärd från regeringens sida.

Övriga frågor

Utskottet har i det föregående redovisat sina förslag till ändringar av

regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §, 23 kap. 1 och 8

§§, 30 kap. 2 § och 31 kap. 4 § första stycket 3. Därutöver har utskottet

funnit det lämpligt att föreslå ytterligare några ändringar i regeringens

lagförslag, ändringar av i huvudsak lagteknisk eller redaktionell karaktär. I

fråga om 11 kap. 21 § och 31 kap. 35 § föreslår utskottet, i konsekvens med

punkt 7 i övergångsbestämmelserna till inskrivningskungörelsen (1974:1061), att

anteckning av angivet slag skall göras i fastighetsregistret och ej i

inskrivningsregistret. Ordalydelsen i 26 kap. 15 § bör justeras så att det

framgår att vissa förhållanden som förlorat sin betydelse skall anmälas för

borttagande ur inskrivningsregistret. Beträffande 23 kap. 7 § anser utskottet

att lagrummet blir mer lättläst om orden ?denna balk? införs närmast efter

uppräkningen av vissa lagrum i miljöbalken. I fråga om 26 kap. 1 och 9 §§

föreslås redaktionella ändringar som syftar till att förtydliga bl.a. syftet

med tillsynen enligt miljöbalken. När det gäller 13 § lagen med särskilda

bestämmelser om gaturenhållning och skyltning innebär utskottets förslag att

regeringen får överlåta viss föreskriftsrätt även till en kommun. Detta

föranleder en justering även av överklagandebestämmelsen i 16 § samma lag.

Vidare har utskottet bedömt att en ytterligare övergångsbestämmelse behövs till

lagen, eftersom lagen om införande av miljöbalken inte omfattar den lagen.

Slutligen krävs en viss korrigering av förslaget om ändring i brottsbalken

såvitt avser 13 kap. 9 och 11 §§.

I samband med behandlingen av proposition 1997/98:90 om följdlagstiftning

till miljöbalken m.m. har utskottet beslutat att den del av propositionen som

innehåller förslag om införande av en ny paragraf, 1 kap. 7 §, i miljöbalken

skall behandlas i detta betänkande (se mom. 106 i utskottets hemställan).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande en ny parlamentarisk utredning

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 1,

2. beträffande tillämpning av svensk miljölagstiftning i andra

länder

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo716,

3. beträffande inriktningen av miljölagstiftningen

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo756 yrkande 1,

4. beträffande miljöbalkens mål m.m.

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 5 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 1 kap.

1 §,

res. 1 (m)

5. beträffande miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna

1997/98:Jo32 yrkande 1 och 1997/98:Jo33 yrkande 2 antar förslaget till

miljöbalk såvitt avser 1 kap. 3 §,

res. 2 (m, c)

6. beträffande genomförande av EG:s miljörätt

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 8,

7. beträffande bärande principer för miljöbalken

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 2,

res. 3 (m)

8. beträffande bevisbördan för allmänna hänsynsregler

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap.

1 §,

res. 4 (m)

9. beträffande en avvägningsregel i 2 kap. miljöbalken

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 8,

10. beträffande hänsynsreglernas status och räckvidd

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 3,

11. beträffande skydd för biologisk mångfald i hänsynsreglerna

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 4,

12. beträffande ekonomiska incitament

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 4,

13. beträffande tillämpning av lokaliseringsprincipen på areella

näringar

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 9,

res. 5 (m, c)

14. beträffande tillägg beträffande lokaliseringsprincipen

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo35 yrkande 1 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap.

4 §,

15. beträffande samordning mellan 2 kap. 4 § och 3 kap. miljöbalken

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 12,

res. 6 (m)

16. beträffande produktvalsprincipen och val av metoder

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 5,

17. beträffande produktvalsprincipens räckvidd m.m.

att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna

1997/98:Jo34 yrkande 9, 1997/98:Jo747 yrkande 4 och 1997/98:Bo527

yrkande 6 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap. 6 §,

18. beträffande översyn av 3 kap. miljöbalken m.m.

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 11,

res. 7 (m)

19. beträffande jordbruksmark som riksintresse

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 6 och 1997/98: Jo34

yrkande 5,

res. 8 (c)

20. beträffande utformning av 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 13,

res. 9 (m)

21. beträffande kustskyddet i Bohuslän

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo35 yrkande 2,

res. 10 (fp)

22. beträffande skydd för vissa kustområden

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo29 yrkandena 1 och 2,

23. beträffande vindkraften som riksintresse

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 4,

24. beträffande skydd mot utbyggnad av vattenkraften

att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna

1997/98:Jo34 yrkande 6 och 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar

förslaget till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 1 §,

res. 11 (fp)

25. beträffande skärpning av älvskyddet

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar förslaget till miljöbalk

såvitt avser 4 kap. 6 §,

res. 12 (fp)

26. beträffande satsningar som hotar riksintressen

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 7,

27. beträffande nationalstadsparker

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 14,

res. 13 (m)

28. beträffande miljökvalitetsnormer

att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna

1997/98:Jo32 yrkande 15, 1997/98:Jo34 yrkande 10 och 1997/98:Jo37 yrkande

7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap. 2 §,

res. 14 (m)

res. 15 (c, fp)

29. beträffande uppfyllande av miljökvalitetsnormer

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo33 yrkande 9 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap 3

§,

30. beträffande bindande åtgärdsprogram m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 8 och 1997/98: Jo37

yrkande 6,

res. 16 (fp)

31. beträffande miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra

länder

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 16,

res. 17 (m)

32. beträffande utsläppsrätter m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo37 yrkande 8, 1997/98: Jo731

yrkande 1, 1997/98:Jo744 och 1997/98:Jo756 yrkande 4,

res. 18 (m, fp)

33. beträffande försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo759 yrkande 3,

34. beträffande miljökonsekvensbeskrivningar

att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna

1997/98:Jo32 yrkande 18 och 1997/98:Jo33 yrkandena 10-12 antar förslaget

till miljöbalk såvitt avser 6 kap. 1 §,

res. 19 (m)

35. beträffande särskilt beslut om miljökonsekvensbeskrivningen

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo34 yrkande 12 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 6 kap.

9 §,

36. beträffande skärpta krav på miljökonsekvensbeskrivning

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo37 yrkande 5,

37. beträffande allemansrätten

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 19, 1997/98: Jo33

yrkande 13, 1997/98:Jo34 yrkandena 13-15, 1997/98:Jo37 yrkande 12 och

1997/98:Jo218 yrkande 13,

res. 20 (m, c, fp)

38. beträffande kulturreservat

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på

motion 1997/98:Jo34 yrkandena 17 och 18 antar förslaget till miljöbalk

såvitt avser 7 kap. 4 och 9 §§,

res. 21 (c)

39. beträffande strandskydd

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 22 och 1997/98:Bo202

yrkande 13,

res. 22 (m)

40. beträffande prövning av joniserande strålning

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 23 och 1997/98:Jo34

yrkande 3,

res. 23 (m)

res. 24 (c)

41. beträffande tillståndsplikt för större hamnanläggningar

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo36 yrkande 1,

42. beträffande förbud mot halmbränning

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo727,

43. beträffande skärgårdens vattenvårdsförbund

att riksdagen avslår motion 1997/98:A455 yrkande 14,

44. beträffande betalningsansvar för efterbehandling

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 27,

res. 25 (m)

45. beträffande prövning av torvtäkt

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo723 yrkande 4,

46. beträffande förstärkt vattenskydd

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 7,

47. beträffande vattentäkt för bevattning

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo758 yrkande 2,

48. beträffande tillståndsprövning av husbehovstäkter

att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna

1997/98:Jo32 yrkande 28, 1997/98:Jo33 yrkandena 14 och 15 och 1997/98:Jo34

yrkande 19 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12 kap. 1 §,

res. 26 (m)

49. beträffande anmälan för samråd

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 29 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12

kap. 6 §,

res. 27 (m)

50. beträffande miljöhänsyn i jordbruket

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 6 och 1997/98:Jo33

yrkande 1,

res. 28 (m)

51. beträffande miljöutredning vid utsättning av produkter som

innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 11 och 1997/98:Jo511

yrkande 9,

res. 29 (c)

52. beträffande moratorium för utsättning av produkter som innehåller

eller består av genetiskt modifierade organismer m.m.

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo511 yrkandena 6-8 och 10,

53. beträffande förbud mot genmodifierade grödor och djur

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo542 yrkandena 1 och 8,

54. beträffande förbud mot genöverföring mellan växter och djur

m.m.

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo543 yrkandena 1, 2 och 9,

55. beträffande Sveriges nationella kemikalielagstiftning m.m.

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo747 yrkandena 2 och 3,

56. beträffande produktvalsprincipen vid lädertillverkning

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo750 yrkande 3,

57. beträffande lag om generellt producentansvar

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 20 och 1997/98:Jo784

yrkande 6,

res. 30 (c)

58. beträffande avfallsbegreppet

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 30 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 15

kap. 1 §,

res. 31 (m)

59. beträffande produktinformation m.m.

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkandena 16-18,

60. beträffande villkor om produktionsmängd

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 26 och 1997/98:Jo38,

res. 32 (m)

61. beträffande giltighetstiden för tillstånd

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 35 och 1997/98:Jo37

yrkande 10,

res. 33 (m)

res. 34 (fp)

62. beträffande särskilda tillståndsfrågor

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 21,

63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m.

att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:Jo30 yrkande 2, 1997/98:Jo32

yrkande 36, 1997/98:Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34 yrkande 24 och

1997/98:Jo37 yrkande 3 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 16 kap.

13 §, med den ändringen att paragrafen erhåller den i bilaga 2 som

Utskottets förslag betecknade lydelsen,

res. 35 (m)

res. 36 (c)

res. 37 (fp)

64. beträffande talerätt för yrkesfisket

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo35 yrkande 3,

65. beträffande rättsskyddsförsäkringen

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 37,

res. 38 (m)

66. beträffande regeringens tillåtlighetsprövning

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 31,

res. 39 (m)

67. beträffande tillåtlighetsprövning av hamnar

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo36 yrkande 2 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 17 kap.

1 §,

res. 40 (fp)

68. beträffande prövning av större infrastrukturella projekt

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 2,

69. beträffande kommunalt veto

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo34 yrkandena 21 och 22 antar förslaget till miljöbalk såvitt

avser 17 kap. 6 §,

res. 41 (c)

70. beträffande samråd med kommunerna

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 19,

71. beträffande förslaget om regionala miljödomstolar,

instansordning m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 32-34, 1997/98:Jo33

yrkande 20, 1997/98:Jo34 yrkande 23 och 1996/97:Ju926 yrkandena 6 och 7,

res. 42 (m)

res. 43 (c)

72. beträffande inrättande av en miljöombudsman

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 25,

res. 44 (c)

73. beträffande inrättande av en miljöåklagare

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo37 yrkande 4,

res. 45 (fp)

74. beträffande återkallelse av tillstånd när verksamheten upphört

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 24 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24

kap. 3 §,

res. 46 (m)

75. beträffande omprövning av tillstånd när villkor åsidosatts

att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 25 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24

kap. 5 §,

res. 47 (m)

76. beträffande extern kvalitetsrevision

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 5,

77. beträffande resurser för miljötillsyn

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkandena 23 och 34,

78. beträffande frivillig miljöstyrning

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 24,

79. beträffande skyldighet att lämna ut handlingar

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo736,

80. beträffande möjlighet att debitera för tillsyn

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo757 yrkande 7,

81. beträffande dispensavgift

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 26,

82. beträffande underrättelse vid tillträde till mark m.m.

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 25,

83. beträffande skärpt straffskala för miljöbrott m.m.

att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna

1997/98:Jo33 yrkande 27 och 1997/98:Ju908 yrkande 3 antar förslaget till

miljöbalk såvitt avser 29 kap. 1 §,

84. beträffande straffsanktion för produktvalsprincipen

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 10 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 29

kap. 3 §,

res. 48 (m)

85. beträffande skärpta straff för illegal handel med djur och

växter

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo503,

86. beträffande förlängd preskriptionstid för miljöbrott

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju908 yrkande 4 och 1996/97:Ju926

yrkande 10,

87. beträffande subjektiva rekvisit

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 12 och 1997/98:Ju908

yrkande 1,

88. beträffande beviskraven för miljöbrott

att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju926 yrkande 11,

89. beträffande juridiska personers straffansvar

att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju926 yrkande 13,

90. beträffande tillståndsvillkor

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju908 yrkande 5,

91. beträffande ringa miljöbrott

att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 9 och 1997/98:Ju908

yrkande 2,

92. beträffande översyn av lagstiftningen

att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju907 yrkande 2,

res. 49 (m)

93. beträffande forskning om miljöbrott

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju908 yrkande 7,

94. beträffande resurser för rättsvårdande myndigheter

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 26,

95. beträffande miljösanktionsavgifter

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo30 yrkande 1,

96. beträffande miljösanktionsavgiftens storlek

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 39 och

1997/98:Jo37 yrkande 9, med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 27

och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkande 28 antar förslaget till

miljöbalk såvitt avser 30 kap. 2 § med den ändringen att paragrafen

erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen,

97. beträffande behörig myndighet för beslut om

miljösanktionsavgift

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo33 yrkande 29 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30

kap. 3 §,

98. beträffande verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo32 yrkande 38 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30

kap. 5 §,

res. 50 (m)

99. beträffande regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i

miljöbalken

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 3, 1997/98:Jo33 yrkande

30 och 1997/98:Jo34 yrkande 2,

res. 51 (m) - delvis

res. 52 (c)

100. beträffande rätten till ersättning i vissa

omprövningssituationer m.m.

att riksdagen med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkandena 4, 17, 20 och 21

antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 31 kap. 4-6 §§, med den

ändringen att 31 kap. 4 § första stycket punkt 3 erhåller den i bilaga 2

som Utskottets förslag betecknade lydelsen,

res. 51 (m) - delvis

101. beträffande ersättning vid naturreservat

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 16,

102. beträffande rätten till skadestånd

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo33 yrkande 32 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 32

kap. 3 §,

103. beträffande förlängd preskriptionstid för skadestånd

att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 31,

104. beträffande utredning om miljöskadeförsäkringen m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 40, 1997/98:Jo33 yrkande

33 och 1997/98:Jo711,

res. 53 (m)

105. beträffande förslaget till miljöbalk i övrigt i proposition

1997/98:45

att riksdagen antar förslaget till miljöbalk i de delar som ej omfattas av

utskottets hemställan ovan, med den ändringen att 11 kap. 21 §, 23 kap. 1,

7 och 8 §§, 24 kap. 5 och 10 §§, 26 kap. 1, 9 och 15 §§ och 31 kap. 35 §

erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen,

106. beträffande lagförslag i proposition 1997/98:90

att riksdagen med anledning av proposition 1997/98:90 i denna del beslutar att

1 kap. 7 § miljöbalken skall ha den i propositionen föreslagna lydelsen

enligt bilaga 1,

107. beträffande vattenverksamhet

att riksdagen antar förslaget till lag med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet,

108. beträffande gaturenhållning och skyltning

att riksdagen antar förslaget till lag med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning med den ändringen att 13 och 16 §§ samt

ikraftträdandebestämmelsen erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag

betecknade lydelsen,

109. beträffande införande av miljöbalken

att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion

1997/98:Jo31 antar förslaget till lag om införande av miljöbalken,

res. 54 (m)

110. beträffande införande av lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet

att riksdagen antar förslaget till lag om införande av lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet,

111. beträffande konkurslagen

att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672),

112. beträffande brottsbalken

att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i brottsbalken med den

ändringen att 13 kap. 9 och 11 §§ erhåller den i bilaga 2 som Utskottets

förslag betecknade lydelsen,

113. beträffande utvärdering m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 41, 1997/98: Jo33

yrkande 35, 1997/98:Jo37 yrkande 11 och 1997/98:Jo757 yrkande 8.

res. 55 (fp)

Stockholm den 12 maj 1998

På jordbruksutskottets vägnar

Lennart Daléus

I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Kaj Larsson (s),

Leif Marklund (s), Ingvar Eriksson (m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson

(s), Carl G Nilsson (m), Maggi Mikaelsson (v), Åsa Stenberg (s), Lennart

Brunander (c), Michael Hagberg (s), Berndt Sköldestig (s), Ola Sundell (m),

Berndt Ekholm (s), Lennart Fremling (fp) och Marianne Samuelsson (mp).

Reservationer

1. Miljöbalkens mål m.m. (mom. 4)

Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 31 börjar med

?Målformuleringen i? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande lydelse:

Inom svensk miljöpolitik har det sedan länge funnits en bred uppslutning

kring fyra miljöpolitiska mål: skyddet av människors hälsa, skyddet av natur-

och kulturmiljön, bevarandet av den biologiska mångfalden samt hushållningen

med naturresurser. Som anförs i den moderata partimotionen Jo32 bör man i

lagstiftningen undvika att införa målsättningar som i själva verket är medel

för att uppnå vissa miljöpolitiska mål. Ett exempel härpå är förslaget i 1 kap.

1 § miljöbalken som innebär att kretsloppsprincipen förs in som ett mål i

balkens portalparagraf. Syftet med kretsloppstanken, som etablerades som

centralt begrepp i svensk miljöpolitik genom kretsloppspropositionen år 1993,

är att anpassa utformningen och produktionen av varor så att återanvändning och

återvinning underlättas, till gagn för resurshushållningen, naturen och

människors hälsa. Genom kretsloppet uppnås således viktiga miljömål. Det finns

emellertid några undantag från regeln att kretslopp leder till ökad uppfyllelse

av miljömålen. Återanvändning och återvinning kan t.ex. i vissa fall förbruka

mer resurser än de sparar, t.ex. i form av långa transporter i samband med

insamling. Dessa undantagsfall understryker vikten av att kretsloppsprincipen

inte betraktas som ett mål i sig utan som ett viktigt miljöpolitiskt medel. I

enlighet härmed bör punkt 5 i 1 kap. 1 § miljöbalken utgå. Utskottet

tillstyrker således motion Jo32 yrkande 5.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande miljöbalkens mål m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 5 antar förslaget

till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 1 § med ändringen

dels att punkt 4 erhåller följande lydelse: 4. ?mark, vatten och fysisk

miljö i övrigt samt material, råvaror och energi används så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt

god hushållning tryggas.?

dels att punkt 5 utgår,

2. Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning (mom. 5)

Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m),

Lennart Brunander (c) och Ola Sundell (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 33 börjar med ?Utskottet

instämmer? och på s. 34 slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse:

Utskottet delar uppfattningen i Moderata samlingspartiets motion Jo32 att

regeringens förslag om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning vållar

betydande oklarhet och att det kommer att leda till stora problem i

rättstillämpningen. Utskottet anser att den allmänna principen om speciallagars

företräde bör gälla också i förhållande till miljöbalken. Detta bör klargöras

av riksdagen. I enlighet härmed bör förslaget avslås såvitt avser 1 kap. 3 §

miljöbalken. Utskottet ansluter sig med det anförda även till motion Jo33 (kd)

yrkande 2.

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 1 1997/98:Jo33

yrkande 2 avslår regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 3

§,

3. Bärande principer för miljöbalken (mom. 7)

Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med ?Utskottet

finner ? och slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse:

Som anförs i motionen har nutidshistorien med all önskvärd tydlighet visat

att marknadsekonomiska principer och ett konkurrenskraftigt och fungerande

näringsliv är av avgörande betydelse för en positiv utveckling på miljöområdet.

En stor del av initiativet på miljöområdet ligger i dag hos enskilda människor

och framsynta företagare som agerar på den fria, konkurrensutsatta marknaden.

Inom näringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo, som kan öka både

marknadsandelarna och vinsterna. Det ligger en enorm kraft i denna utveckling,

en kraft som inte kan ersättas av lagar och förordningar. Därför bör enligt

utskottets uppfattning de i propositionen särskilt angivna principerna

kompletteras med en bestämmelse av följande lydelse: ?Som bärande princip för

miljöbalken bör gälla att den skall betona betydelsen av marknadsmekanismer och

värnad äganderätt samt tillämpas så att den främjar förutsättningarna för

företagande och teknisk utveckling.?

dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse:

7. beträffande bärande principer för miljöbalken

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 2 beslutar att

miljöbalken skall innehålla en paragraf, 2 kap. 11 §, med följande

lydelse: ?Som bärande princip för miljöbalken bör gälla att den skall

betona betydelsen av marknadsmekanismer och värnad äganderätt samt

tillämpas så att den främjar förutsättningarna för företagande och teknisk

utveckling.?

4. Bevisbördan för allmänna hänsynsregler (mom. 8)

Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med ?När det? och

på s. 40 slutar med ?yrkande 7? bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att den av regeringen föreslagna placeringen av bevisbördan

är klart olämplig. Hänsynsreglerna är så allmänt hållna och avsedda för ett så

generellt område att det är uppenbart att tolkningsproblemen blir mycket stora

när reglerna skall tillämpas. En verksamhetsutövare har mot bakgrund av de

oprecisa reglerna svårt att överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det