Bet. 1997/98:JuU11

Justitieutskottets betänkande

1997/98:JUU11

Elektroniska anslagstavlor

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

JuU11

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om en lag om ansvar

för elektroniska anslagstavlor. Lagen innebär att den som tillhandahåller en

elektronisk anslagstavla, dvs. en tjänst för elektronisk förmedling av

meddelanden, skall ha uppsikt över tjänsten. Tillhandahållaren skall vidare

vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och att ta bort

vissa slag av straffbara meddelanden. Om tillhandahållaren inte lämnar

föreskriven information eller om han försummar sin skyldighet att ta bort vissa

meddelanden, kan han straffas. Datorer och annan utrustning som använts vid

brott mot lagen skall under vissa förutsättningar kunna förverkas.

Utskottet tillstyrker förslaget som föreslås träda i kraft den 1 maj 1998.

Till betänkandet har fogats två reservationer.

Propositionen

I proposition 1997/98:15 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att

riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ansvar för

elektroniska anslagstavlor.

I samband med propositionen behandlar utskottet dels två motioner som väckts

med anledning av propositionen, dels tre motioner från den allmänna

motionstiden år 1997/98.

Lagförslaget, som har granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se

bilaga 1.

I ärendet har inhämtats yttrande från konstitutionsutskottet, se bilaga 2.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av proposition 1997/98:15

1997/98:Ju8 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ansvar för

elektroniska anslagstavlor i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om samordning med Mediekommitténs förslag.

1997/98:Ju9 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska

anslagstavlor,

2. att riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag

angående internationella överenskommelser.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1997/98

1997/98:K325 av Per Bill och Ulf Kristersson (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det inte

skall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er.

1997/98:K333 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om yttrandefrihet på Internet.

1997/98:T911 av Mats Odell (kd) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ansvarig utgivare av elektroniska anslagstavlor.

Utskottet

Inledning

Ärendet

Beredningsunderlaget

Genom beslut den 19 maj 1994 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att

utarbeta de förslag till rättslig reglering som kan behövas i samband med

inrättandet av s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen av

elektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet. Det handlar här

t.ex. om för allmänheten tillgängliga hemsidor på Internet, se härom nedan.

Utredningen, som antog namnet IT-utredningen, överlämnade i mars månad år

1996 betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) till regeringen.

Betänkandet omfattar tre avdelningar, betecknade I-III. Av dessa upptar

avdelning I förslag avseende elektronisk dokumenthantering inom förvaltningen

och avdelning II förslag gällande sådan hantering inom näringslivet. Avdelning

III avser elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats.

I propositionen behandlas de frågor som omfattas av avdelning III i

betänkandet och som avser förslag till en ny lag om elektroniska

förmedlingstjänster.

Lagrådets yttrande

Lagrådet avgav den 28 augusti 1997 yttrande över den lagrådsremiss som föregick

propositionen. I sitt yttrande riktade Lagrådet på flera punkter kritik mot

remissens förslag. Lagrådet anförde sålunda bl.a. att det kunde bli föremål för

tvekan vad som avsågs med uttrycket elektronisk anslagstavla och vem som skulle

anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. Lagrådet framhöll vidare

att det förelåg en bristande överensstämmelse mellan lagtext och motiv i fråga

om tillhandahållarens skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden.

Ytterligare riktade Lagrådet kritik mot remissens förslag till

förverkandebestämmelse. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet att det remitterade

lagförslaget inte kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skulle en lag om ansvar

för elektroniska anslagstavlor genomföras, borde lagtexten omarbetas på flera

punkter. De ändringar som behövde göras var åtminstone delvis sådana att de

inte kunde vidtas av Lagrådet. Detta saknade bl.a. den överblick och tillgång

till expertis som behövdes. Det borde därför, enligt Lagrådet, ankomma på

departementet att fortsätta arbetet med lagförslaget.

Regeringen anför i propositionen att lagförslaget delvis har omarbetats för

att beakta de synpunkter Lagrådet lämnat.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en särskild lag om ansvar för elektroniska

anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst för

elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen slås fast att den som

tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha

uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk

anslagstavla skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss

information och att ta bort vissa slag av meddelanden. Den som inte lämnar

föreskriven information eller underlåter att ta bort vissa meddelanden föreslås

kunna bli straffad. Datorer och annan utrustning som använts vid brott mot

lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen föreslås träda i kraft den 1

maj 1998.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet har på justitieutskottets begäran yttrat sig över

propositionen och i ärendet aktuella motioner.

I sitt yttrande anför konstitutionsutskottet att det finns behov av en

reglering för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska

anslagstavlor. Den föreslagna lagen kan ha en viktig preventiv funktion. Genom

den skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som åläggs

tillhandahållaren kommer, enligt konstitutionsutskottet, spridningen av sådana

meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor självklart att förekomma i

mindre utsträckning.

Konstitutionsutskottet framhåller att elektroniska anslagstavlor som medium

inte åtnjuter något särskilt grundlagsskydd. Några hinder enligt

tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför inte

mot den föreslagna lagen. Den föreslagna lagen kan inte heller, anför

konstitutionsutskottet, anses innebära en begränsning av yttrandefriheten

enligt regeringsformen.

Konstitutionsutskottet anser det viktigt att påpeka att den föreslagna lagen

inte innebär någon förändring i en myndighets skyldighet att, enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. En myndighet som

tillhandahåller en elektronisk anslagstavla kan alltså inte ta bort ett

meddelande utan skall på annat sätt förhindra vidare spridning. Ett problem

med den föreslagna lagen är, enligt konstitutionsutskottet, att den bara kan

gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Utskottet ser

därför positivt på de åtgärder på området som förordas i Europeiska unionens

råds resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och skadligt innehåll på

Internet. Den föreslagna lagen utesluter inte att självreglering inom branschen

används för att åstadkomma ytterligare hinder mot oacceptabel spridning av

meddelanden, anför konstitutionsutskottet. Sammanfattningsvis tillstyrker

konstitutionsutskottet propositionen och avstyrker samtliga motioner .

Överväganden

Begreppet elektronisk anslagstavla

I propositionen anför regeringen följande i fråga om vad som skall förstås med

begreppet elektronisk anslagstavla.

När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras

från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara

konstruerat för analoga eller digitala signaler. Om nätet är konstruerat för

att överföra analoga signaler, krävs särskild utrustning, s.k. modem, för

översättningen från digitala till analoga signaler och omvänt. Förenklat kan

den miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator

försedd med en anslutning till telenätet.

Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett

meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande

anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet

överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en

tilläggsfunktion till elektronisk post som innebär att en avsändare, i stället

för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans

elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet

som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder

inkomna meddelanden vidare till dessa.

Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan

alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har

fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet

?Bulletin Board System? (BBS) eller på svenska ?elektronisk anslagstavla?. Om

förmedlingen är kommersiell, har ofta begreppen databastjänst eller on line-

tjänst använts. De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser.

Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas systemoperatör, medan

de som anropar tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är

?konferenssystem? som består av en databas där användare kan lägga in

meddelanden och se vad andra skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet

kan användas som ett diskussionsforum. Ibland har konferenssystemet en

?moderator? som fungerar som ett slags ordförande med befogenhet att ta bort

meddelanden. Grupperna kan vara öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa

användare. I andra fall kan en tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med

distributionslistor. Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text

eller annan information samt ta del av vad andra fört in.

I propositionen används benämningen ?elektroniska anslagstavlor? för de olika

former av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Enligt

regeringen är det inte möjligt att i förevarande lagstiftningsärende göra en

heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som

förekommer. På grund av den snabba utvecklingen skulle en sådan uppräkning

dessutom snabbt bli föråldrad.

Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och

annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan antas bli

vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att

söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom

hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k.

menyer, dvs. listor över dokument som avsändaren kan välja och s.k.

hyperlänkar, där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder

vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på

ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter (prop. s.

5 f).

Avslag på propositionen

I motion Ju8 (m) yrkas avslag på propositionen. Sådana yrkanden - såsom de får

förstås - framställs också i motionerna K333 och K325 (båda m). I motion Ju8

begärs vidare att riksdagen uttalar sig mot särlagstiftning mot brott begångna

genom datakommunikation. Motionärerna begär dessutom att riksdagen uttalar att

Mediekommitténs förslag Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) borde ha

ingått i beredningsunderlaget.

Till stöd för sina yrkanden anför motionärerna att tillhandahållarens

uppsiktsplikt i många fall är omöjlig att uppfylla, att hans rätt att ta del av

meddelanden på anslagstavlan är integritetskränkande samt att det är orimligt

att tillhandahållaren åläggs ett straffrättsligt ensamansvar. Motionärerna

vänder sig också mot förslagets bestämmelse om förverkande.

Även i motion Ju9 (c) yrkas avslag på propositionen. Som grund för yrkandet

anför motionärerna att förslaget är oklart bl.a. i fråga om innebörden av

begreppet elektronisk anslagstavla och när det gäller vem som skall anses som

tillhandahållare av en sådan tjänst.

När det gäller behovet av särlagstiftning mot brott begångna genom

datakommunikation anför regeringen i propositionen följande. Det finns ett

flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida

meddelanden med ett innehåll som typiskt sett är straffbart. Spridning av

meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas självfallet av

gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar meddelanden med hjälp av

en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta som gärningsman, torde

ansvar för förmedlaren ibland kunna komma i fråga för medverkan till brott som

användaren gjort sig skyldig till genom spridning av meddelandet. Det har

emellertid visat sig svårt att spåra de användare som ursprungligen avsänt

straffbara meddelanden, varför det inte alltid är säkert att brottsbalkens

bestämmelser är tillräckliga för att reglera ansvaret i nu ifrågavarande

situationer. Det har också visat sig att det finns en brist på kontroll över de

elektroniska anslagstavlorna som kan utnyttjas för brottsliga ändamål. Eftersom

de elektroniska anslagstavlorna medger att meddelanden med straffbart innehåll

kan nå ett stort antal personer och påverka framför allt barn och ungdomar, är

det angeläget att förhindra spridning på detta sätt av vissa slag av

meddelanden. Det finns därför starka skäl att införa en särreglering på området

som syftar till att ge tjänsterna en acceptabel struktur och som framför allt

klart fastställer tillhandahållarens ansvar för förekomsten av vissa

meddelanden i tjänsten (prop. s. 8 f).

Enligt utskottets mening finns det ett klart behov av att kunna begränsa

spridningen av brottsliga meddelanden genom elektroniska anslagstavlor. En

särskild reglering framstår som ett effektivt komplement till de vanliga

straffrättsliga reglerna och bör kunna bidra till att utveckla rättsmedvetandet

på det IT-rättsliga området. Utskottet avstyrker motion Ju8 i nu berörd del.

När det gäller frågan om IT-utredningens förslag bort beredas gemensamt med

Mediekommitténs betänkande, är det visserligen riktigt att även Mediekommittén

lagt fram förslag om ansvar för elektroniska anslagstavlor i vissa fall.

Mediekommitténs arbete i denna del var inriktat på en utvidgning av det

grundlagsmässiga skydd som enligt Mediekommitténs uppfattning tillkom vissa

särskilt anordnade elektroniska anslagstavlor enligt tryckfrihetsförordningen

(TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Elektroniska anslagstavlor som

omfattas av dessa grundlagar är emellertid uttryckligen undantagna från den

föreslagna lagens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet

motion Ju8 i denna del.

Enligt vad regeringen anför i propositionen skall som tillhandahållare av en

elektronisk anslagstavla anses den som kan bestämma över tjänstens användning,

inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Tillhandahållaren är den

eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds. Vem eller vilka dessa är

får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. När många

är inblandade i en verksamhet, kan det bli nödvändigt att göra en samlad

bedömning av vem eller vilka som har det bestämmande inflytandet över tjänsten.

Är det en juridisk person eller en myndighet som tillhandahåller en elektronisk

anslagstavla, bör allmänna principer om företagaransvar tillämpas (prop. s.

10).

Vad härefter gäller innebörden av tillhandahållarens uppsiktsplikt, innebär

den enligt förslagets lagtext en skyldighet för tillhandahållaren att hålla

sådan uppsikt över den elektroniska anslagstavlan att han kan fullgöra den i

förslagets 5 § angivna skyldigheten att ta bort meddelanden av visst innehåll

från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av dem.

Utgångspunkten för denna reglering är, enligt propositionen, att den som

tillhandahåller en elektronisk anslagstavla inte bör få gå med på eller passivt

se på när användare missbrukar tjänsten. I fråga om det praktiska uppfyllandet

av uppsiktsplikten framhålls i propositionen att en bedömning måste göras i det

enskilda fallet. Det kan t.ex. inte krävas att tillhandahållaren ständigt

aktivt kontrollerar varje meddelande som sänds in till den elektroniska

anslagstavlan. Någon form av återkommande kontroll bör däremot fordras.

Tillhandahållaren bör därför regelbundet gå igenom innehållet i den

elektroniska anslagstavlan. Ett riktmärke bör vara att en tjänst inte bör kunna

lämnas utan tillsyn i mer än en vecka. Avsikten är inte att tillhandahållare

skall drabbas på ett sådant sätt att deras verksamhet i någon väsentlig mån

försvåras eller att uppkomsten av nya tjänster äventyras. Ett sätt att uppfylla

uppsiktsplikten, om mängden meddelanden gör det svårt att läsa alla meddelanden

i tjänsten med en rimlig arbetsinsats eller till rimliga kostnader, kan därför

vara att med hjälp av en ?klagomur? ge användarna möjligheter att nå

tillhandahållaren för att påtala en eventuell förekomst av straffbara

meddelanden (prop. s. 15).

För att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt har tillhandahållaren enligt

förslaget rätt att ta del av de meddelanden som användare sänder in till

tjänsten. I propositionen uttalas att det torde vara självklart för användarna

att tillhandahållaren har rätt att ta del av meddelanden i en

gruppkommunikation (prop. s. 18 f).

I fråga om det straffrättsliga ansvaret skall enligt förslaget den

tillhandahållare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot

skyldigheten att ta bort vissa i 5 § angivna slag av meddelanden kunna ådömas

straff. Underlåtenhet att iaktta uppsiktsplikten kan alltså medföra att

tillhandahållaren ådrar sig straffansvar under de i 5 § angivna

förutsättningarna. Av propositionen framgår att regleringen är avsedd att

tillskapa ett självständigt straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren. Något

ensamansvar av det slag som enligt TF och YGL gäller för ansvariga utgivare är

det dock inte fråga om (prop. s. 10 f).

Straffbestämmelsen kompletteras av en lagregel om förverkande. Enligt denna

får datorer och andra hjälpmedel som använts vid brott mot skyldigheten att ta

bort vissa meddelanden förklaras förverkade, om åtgärden behövs för att

förebygga fortsatt brottslighet eller det annars finns särskilda skäl.

Förverkande får helt eller delvis underlåtas om åtgärden skulle vara oskälig.

Enligt vad regeringen anför i propositionen är en förverkandemöjlighet av

betydelse, främst för att hindra fortsatt brottslighet. Förverkande bör

dessutom kunna ske när det framstår som stötande att gärningsmannen får behålla

de hjälpmedel han använt vid brott mot lagen. Regeringen framhåller emellertid

- efter påpekande av Lagrådet - att förverkande ibland kan framstå som en

alltför långtgående åtgärd, varför en möjlighet att underlåta förverkande

föreslås (prop. s. 21 f).

Utskottet vill för sin del anföra följande. Som regeringen framhåller medför

den tekniska utvecklingen att det inte är möjligt att mera exakt än som skett i

förslaget definiera begreppet elektronisk anslagstavla. En mer detaljerad

definition eller redogörelse skulle riskera att snabbt bli inaktuell. Utskottet

vill här också anmärka att lagens tillämpningsområde anges på två sätt; i 1 §

definieras begreppet elektronisk anslagstavla, i 2 § anges vissa undantag som

närmare diskuteras i propositionen. Båda paragraferna måste beaktas vid

bestämningen av begreppet elektronisk anslagstavla. Utskottet finner att den i

förslaget använda definitionen är väl avvägd. När det gäller frågan om vem som

skall anses som tillhandahållare, lämnar, enligt utskottets mening, de exempel

som regeringen angivit i propositionen tillräcklig vägledning åt

rättstillämpningen.

Med beaktande av de uttalanden som görs i propositionen synes det inte möta

några avgörande praktiska hinder för en tillhandahållare att fullgöra sin

uppsiktsplikt. Att tillhandahållaren för att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt

måste kunna ta del av de meddelanden som användare sänder in till tjänsten

framstår som närmast självklart. I sammanhanget förtjänar det att framhållas

att lagförslaget inte omfattar elektronisk post.

Lagförslaget innebär att tillhandahållaren åläggs ett självständigt straff-

ansvar för underlåtenhet att ta bort vissa slag av meddelanden från

anslagstavlan. Av lagförslaget framgår att detta straffansvar inte är något

s.k. ensamansvar av det slag som gäller för ansvariga utgivare enligt TF och

YGL. Användare som sänder in straffbara meddelanden till elektroniska

anslagstavlor eller gör intrång i upphovsrätt kommer även i fortsättningen att

kunna straffas enligt de vanliga reglerna i brottsbalken och lagen (1960:729)

om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Även en tillhandahållare

som medverkar till sådan brottslighet kan straffas enligt vanliga regler -

något som för övrigt markeras av att förslagets straffbestämmelse är subsidiär

till brottsbalken och lagen om upphovsrätt. Utskottet delar regeringens

uppfattning att uppsiktsplikten för tillhandahållaren utgör ett nödvändigt

komplement till de nyssnämnda reglerna. Detsamma gäller förslagets bestämmelse

om förverkande. Utöver det nu anförda kan framhållas att konstitutionsutskottet

vid sin granskning av förslaget inte haft något att invända mot detsamma.

Med det anförda avstyrker utskottet såväl motionerna Ju8 och Ju9 i nu

ifrågavarande delar som motionerna K325 och K333.

Det sagda innebär att utskottet i princip tillstyrker regeringsförslaget.

Till några enskilda frågor återkommer utskottet i det följande.

Internationellt samarbete

I motion Ju9 (c) begärs förslag från regeringen beträffande internationellt

samarbete mot meddelanden med straffbart innehåll som skickas genom globala

kommunikationsnät.

Regeringen understryker i propositionen att ett internationellt samarbete på

det ifrågavarande området inletts inom Europeiska unionen, Europarådet och

OECD. Regeringen framhåller att Europeiska unionens råd den 17 februari 1997

antagit en resolution, i vilken medlemsstaterna uppmanas att uppmuntra

framväxten av system för självreglering av branschen. Regeringen avser att

aktivt stödja gemensamma ansträngningar att skapa en informationsspridning

genom globala kommunikationsnät som präglas av mer ordning och ansvarstagande.

I detta arbete avser regeringen att använda sig av de metoder för

självreglering som anges i rådets resolution. Arbetet måste, framhåller

regeringen, bedrivas under iakttagande av grundläggande principer för

tryckfriheten och yttrandefriheten (prop. s. 23).

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att det är ett problem att

den föreslagna lagen bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som

tillhandahålls i Sverige.

Frågan om den föreslagna lagens tillämplighet i internationella förhållanden

har inte berörts i propositionen. Spörsmålet måste därför lösas med ledning av

reglerna i 2 kap. brottsbalken om tillämpligheten av svensk lag. Enligt 2 kap.

4 § brottsbalken anses brott begånget där den brottsliga handlingen företogs,

så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottet

skulle ha fullbordats.

En tillhandahållares brott mot den föreslagna skyldigheten enligt 5 § utgör

ett underlåtenhetsbrott. Sådana brott regleras inte uttryckligen i 2 kap. 4 §

brottsbalken. I fråga om underlåtenhetsbrott torde dock gälla att ett brott av

det slaget är att anse som begånget där den handling, i vars underlåtande

brottet består, skulle ha utförts och även, om brottet är ett effektbrott, där

denna effekt inträffat. Brott mot den ifrågavarande skyldigheten att ta bort

vissa slag av meddelanden är enligt utskottets uppfattning inte något

effektbrott. Skäl talar därför för att brottet skall anses begånget på den

plats där uppsiktsplikten borde ha fullgjorts. Är denna plats belägen

utomlands, torde i regel i överensstämmelse med 2 kap. 2 § andra stycket

brottsbalken för straffbarhet i Sverige krävas att underlåtenheten var

straffbar även i det främmande landet.

De problem som kan uppstå vid användning av internationella datanät är enligt

utskottets mening sådana att de, som anförs i motionen, bör lösas inom ramen

för internationella överenskommelser. Utskottet ser därför med

tillfredsställelse på det arbete regeringen bedriver på detta område. Det kan

för närvarande inte anses erforderligt att begära någon ytterligare redovisning

av regeringen av dess vidare arbete med dessa frågor. Med det anförda får

motion Ju9 i nu berörd del anses tillgodosedd och den avstyrks.

Ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor

I motion T911 (kd) efterfrågas ett system med ansvarig utgivare för

elektroniska anslagstavlor.

Som utskottet konstaterat ovan innebär förslaget om tillhandahållarens

skyldighet att ta bort vissa meddelanden inte att något ensamansvar för

tillhandahållare motsvarande vad som gäller för ansvariga utgivare införs. I

propositionen framhåller regeringen att regleringen med ett ensamansvar i TF

och YGL bygger på att den ansvarige förfogar över innehållet på ett mycket

konkret sätt och att ett ansvar därför kan presumeras. Vidare bygger en sådan

reglering på att andra medverkande inte skall kunna hållas ansvariga. En så

ingripande reglering med krav på anmälan av något som motsvarar ansvarig

utgivare m.m. synes därför, enligt regeringen, mindre lämplig (prop. s. 10).

Mediekommittén påpekade i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier att

elektroniska anslagstavlor i vissa fall kunde omfattas av bestämmelser i TF

eller YGL. Om en elektronisk anslagstavla var ordnad så att införingar som

användare gör inte blev tillgängliga för andra användare omedelbart utan först

efter någon åtgärd av den som tillhandahöll den elektroniska anslagstavlan,

kunde denna omfattas av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, under

förutsättning att tillhandahållaren var ett massmedieföretag. Den elektroniska

anslagstavlan kunde också omfattas av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § TF, om

det var ägaren till en periodisk skrift som spred skriftens innehåll med hjälp

av anslagstavlan (SOU 1997:49 s. 172 f).

I de nu angivna situationerna gäller alltså grundlagarnas ansvarsregler

beträffande de elektroniska anslagstavlorna. Under hänvisning härtill har i

förslaget i tydlighetens intresse tjänster som omfattas av TF eller YGL

undantagits från lagens tillämpningsområde.

Utskottet delar regeringens uppfattning att ett straffrättsligt ensamansvar

inte bör införas för den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla. En

sådan konstruktion skulle för övrigt kunna medföra att det inte blev möjligt

att straffa de användare som sänt in meddelanden med straffbart innehåll till

den elektroniska anslagstavlan. Den straffsanktionerade skyldigheten att ta

bort vissa meddelanden måste anses bättre ägnad att tillgodose lagstiftningens

syfte att förhindra spridningen av straffbara meddelanden genom datanät. Motion

T911 avstyrks.

Övrigt

Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande påpekat att den föreslagna lagen

inte innebär någon förändring av myndigheters skyldighet att tillhandahålla

allmänna handlingar och att en myndighet därför inte kan ta bort ett meddelande

utan på annat sätt skall hindra vidare spridning. Justitieutskottet vill för

sin del framhålla att en myndighet givetvis är oförhindrad att ta bort ett

meddelande från den elektroniska anslagstavlan, under förutsättning att

myndigheten på något annat sätt bevarar meddelandet så att det kan hållas

tillgängligt i enlighet med 2 kap. TF.

Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis regeringens förslag till lag om

ansvar för elektroniska anslagstavlor.

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen

eller motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju8 yrkandena 1-3, 1997/98: Ju9 yrkande

1, 1997/98:K325 och 1997/98:K333 yrkande 10,

res. 1 (m, c, fp)

2. beträffande internationellt samarbete

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju9 yrkande 2,

res. 2 (c)

3. beträffande ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor

att riksdagen avslår motion 1997/98:T911 yrkande 3,

4. beträffande lagförslaget

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ansvar för elektroniska

anslagstavlor.

Stockholm den 19 februari 1998

På justitieutskottets vägnar

Lars-Erik Lövdén

I beslutet har deltagit: Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran

Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s),

Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw

Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf

Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Åke Sundqvist (m) och Cinnika Beiming (s).

Reservationer

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Göthe Knutson (m), Ingbritt Irhammar (c), Anders G Högmark (m), Siw Persson

(fp), Maud Ekendahl (m) och Åke Sundqvist (m) anför:

Mediekommittén föreslog i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU

1997:49) bl.a. att den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 §

yttrandefrihetsgrundlagen skulle utvidgas. Genom utvidgningen skulle möjlighet

ges till ett frivilligt grundlagsskydd för alla som med hjälp av

elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten

upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk

databehandling. För närvarande finns denna möjlighet endast för

massmedieföretag. Regeringen har i proposition 1997/98:43

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden -

barnpornografifrågan m.m. anfört att det finns starka skäl som talar mot den

föreslagna utvidgningen. Förslaget skulle ge ett frivilligt grundlagsskydd åt

flera olika kommunikationsformer. I vissa fall skulle, enligt regeringen, även

elektroniska anslagstavlor, digital TV och digital radio kunna komma att

omfattas. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis

får den, enligt regeringen, ses som omfattande, och en sådan utvidgning bör

föregås av en mera ingående analys (prop. s. 114). Enligt vår mening bör ett

förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor beredas i det

sammanhanget. Regeringen borde därför ha avvaktat med att lägga fram den nu

aktuella propositionen.

Den föreslagna lagen har enligt vår mening allvarliga nackdelar. Det är bl.a.

mycket tveksamt om den skulle bli effektiv och komma åt problemen med att

straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom lagen

endast får en mycket begränsad räckvidd i och med att den bara kan gälla

elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige.

Redan i dag rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden. Enligt vår

uppfattning är det fel att, såsom föreslås i lagen, ålägga tillhandahållaren en

kontrollskyldighet. Denna kontrollskyldighet kommer i praktiken att bli omöjlig

att fullgöra på grund av mängden av meddelanden som strömmar in. Vidare kan den

komma att medföra att tillhandahållaren av rädsla för att brista i uppsikten

rensar bort även oskyldiga meddelanden. I det avseendet riskerar den föreslagna

lagstiftningen att få negativa konsekvenser för yttrandefriheten och

informationsfriheten. Utgångspunkten i en demokrati måste vara att det fria

ordet värnas, inte begränsas.

Enligt Europeiska unionens råds resolution av den 17 februari 1997 om

olagligt och skadligt innehåll på Internet uppmanas medlemsstaterna att påbörja

vissa åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta

självreglerande system inklusive organ med företrädare och användare av

Internettjänster, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuella

system för direktrapportering från allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna

uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och

införande av klassningssystem. Enligt vår mening är det rätt tillvägagångssätt

att företrädare för leverantörer och användare genom självreglerande system

försöker komma till rätta med de avarter som kan uppstå i sammanhanget.

Regeringen bör ta initiativ till sådana självreglerande åtgärder.

Vad vi nu anfört medför att vi anser att propositionen bör avslås.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju8 yrkandena 1-3 och

1997/98:Ju9 yrkande 1 samt med anledning av motionerna 1997/98:K325 och

1997/98:K333 yrkande 10 dels avslår det i propositionen framlagda

lagförslaget, dels som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts i reservation 1.

2. Internationellt samarbete (mom. 2)

Ingbritt Irhammar (c) anför:

Det är tillfredsställande att regeringen avser att aktivt stödja

internationella ansträngningar för att skapa mera ansvarstagande och ordning på

globala datanät. Enligt min mening är det angeläget att detta arbete drivs

framåt. Centerpartiet vill särskilt framhålla betydelsen av en internationell

samsyn i fråga om vad som skall anses straffbart och att ett ökat samarbete för

att spåra och lagföra avsändare av straffbara meddelanden kommer till stånd.

Även om vad regeringen anför om dessa frågor i propositionen är

tillfredsställande, bör regeringen gå vidare och för riksdagen redovisa förslag

till hur den fortsättningsvis avser att arbeta med dessa frågor.

Vad jag nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande internationellt samarbete

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju9 yrkande 2 som sin mening ger

regeringen till känna vad som anförts i reservation 2.

Regeringens lagförslag

Konstitutionsutskottets yttrande

1997/98:KU7y

Ansvar för elektroniska anslagstavlor

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har den 21 oktober 1997 beslutat bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:15

Ansvar för elektroniska anslagstavlor jämte motioner. Två motioner har väckts

med anledning av propositionen och tre motioner, som berör det område som

behandlas i propositionen, har väckts under den allmänna motionstiden 1997. De

tre senare motionerna har remitterats till konstitutionsutskottet. Med detta

yttrande överlämnas dessa tre motioner till justitieutskottet för vidare

beredning.

Utskottet

Propositionen

Huvudsakligt innehåll

I propositionen föreslår regeringen en lag om ansvar för elektroniska

anslagstavlor. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk

anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst. En

tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla skall vidare vara skyldig att

lämna användare av tjänsten viss information och ta bort vissa slag av

meddelanden. Den som inte lämnar föreskriven information eller underlåter att

ta bort vissa meddelanden föreslås bli straffad. Datorer och annan utrustning

som använts vid brott mot lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen

föreslås träda i kraft den 1 maj 1998.

Beredningen

Propositionen bygger på del III i IT-utredningens betänkande Elektronisk

dokumenthantering SOU 1996:40. I denna del föreslår utredningen en ny lag om

elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats.

Lagrådet yttrade sig den 28 augusti 1997 över den lagrådsremiss som föregick

propositionen och anförde sammanfattningsvis att det inte ansåg att det

remitterade förslaget kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skall en lag om

ansvar för elektroniska anslagstavlor genomföras borde, enligt Lagrådet,

lagtexten omarbetas på flera punkter. De ändringar som behövde göras var

åtminstone delvis sådana att de inte kunde vidtas av Lagrådet. Bl.a. saknade

Lagrådet den överblick och den tillgång till expertis som behövdes. Det borde

därför enligt Lagrådet ankomma på departementet att fortsätta arbetet med

lagförslaget.

Lagförslaget har, enligt regeringen, delvis omarbetats för att beakta de

synpunkter som Lagrådet lämnat.

Vad är en elektronisk anslagstavla?

När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras

från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara

konstruerat för analoga signaler eller digitala signaler. Förenklat kan den

miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator försedd

med en anslutning till telenätet.

Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett

meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande

anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet

överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en

tilläggsfunktion till elektronisk post, som innebär att en avsändare i stället

för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans

elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet

som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder

inkomna meddelanden vidare till dessa.

Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan

alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har

fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet Bulletin

Board System (BBS) eller på svenska ?elektronisk anslagstavla?. Om förmedlingen

är kommersiell har ofta begreppen databastjänst eller on-line-tjänst använts.

De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser. Den som driver

ett sådant meddelandesystem brukar kallas system-operatör medan de som anropar

tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är ?konferenssystem? som

består av en databastjänst där användare kan lägga in meddelanden och se vad

andra har skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet kan användas som ett

diskussionsforum. Ibland har konferenssystemet en ?moderator? som fungerar som

ett slags ordförande med befogenhet att ta bort meddelanden. Grupperna kan vara

öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa användare. I andra fall kan en

tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med hjälp av distributionslistor.

Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text eller annan information

samt ta del av vad andra har fört in.

I propositionen används benämningen elektroniska anslagstavlor för de olika

former av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Det är

enligt regeringen inte möjligt att i detta lagstiftningsärende göra en

heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som

förekommer. På grund av den snabba utvecklingen på området skulle en sådan

uppräkning dessutom snabbt bli föråldrad.

Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och

annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan väntas bli

vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att

söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom

hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k.

menyer, dvs. listor över dokument som användaren kan välja, och s.k.

hyperlänkar där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder

vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på

ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter.

Lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor

De elektroniska anslagstavlorna kan, enligt regeringen, utnyttjas för

brottsliga förfaranden. Det finns inte underlag för några säkra bedömningar av

hur omfattande de kriminella aktiviteterna är. Sådana aktiviteter torde dock

förekomma regelbundet inom många elektroniska anslagstavlor och det finns ett

flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida

meddelanden med ett innehåll som allmänt sett är straffbart. Spridning av

meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas enligt regeringen

självfallet av gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar

meddelanden med hjälp av en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta

som gärningsman torde ibland ansvar för förmedlaren komma i fråga för medverkan

till brott som en användare gjort sig skyldig till genom spridning av ett

meddelande. Det är dock inte alltid säkert att brottsbalkens bestämmelser är

tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för

spridning av meddelandet med hjälp av elektroniska anslagstavlor. Det har

enligt regeringen varit särskilt svårt att spåra de användare som ursprungligen

avsänt straffbara meddelanden.

En reglering kan enligt regeringen inte ta sikte på vissa särskilda

tillämpningar eller tekniska lösningar utan måste ges en generell utformning.

Den enda tydliga avgränsningen av de olika företeelser som bör träffas av en

reglering är att de avser förmedling av elektroniska medelanden. En reglering

bör därför i princip omfatta alla tjänster för elektronisk förmedling av

meddelanden. Med meddelande avses i lagen alla former av text, bild, ljud eller

information i övrigt.

Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla är, enligt regeringen, den

som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och

administrativa rutinerna. Tillhandahållaren avgör alltså i stor utsträckning

vilket utrymme som ges för missbruk av tjänsten. För att åstadkomma bättre

förutsättningar för att kunna hindra spridning av vissa slag av meddelanden bör

enligt regeringen en särreglering inriktas på den som tillhandahåller tjänsten.

Tillhandahållaren är den eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds.

Vem eller vilka dessa är får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det

enskilda fallet.

För att komma till rätta med det missbruk som förekommer bör, enligt

regeringen, en reglering införas som klargör att en tillhandahållare skall

hålla uppsikt över en tjänst. Regleringen bör också slå fast ett självständigt

straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren genom att denne blir skyldig att

ta bort vissa slag av meddelanden. Dessutom bör enligt regeringen en reglering

innehålla en skyldighet för tillhandahållaren att lämna viss information.

Ett förslag utformat på detta sätt utgör en straffrättslig särreglering för

IT-området. En sådan särreglering är dock enligt regeringen motiverad av att de

problem som finns framstår som specifika för just det aktuella området.

Begränsningar av tillämpningsområdet

Enligt regeringens förslag omfattar lagen inte tillhandahållande av enbart nät

eller andra förbindelser för överföring av meddelanden eller anordningar som

krävs för att man skall kunna använda sig av ett nät eller annan förbindelse.

Lagen omfattar inte heller förmedling av meddelanden inom en myndighet eller

mellan myndigheter eller inom ett företag eller en koncern. Vidare gäller lagen

inte meddelanden som är avsedda bara för en viss mottagare eller en bestämd

krets av mottagare (elektronisk post).

Elektroniska anslagstavlor faller i allmänhet inte under den särskilda

ansvarighetsregleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) eller

yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I undantagsfall kan förmedling av meddelanden

med hjälp av elektroniska anslagstavlor dock omfattas av grundlagsregleringen.

Exempelvis torde en elektronisk anslagstavla under vissa särskilda

förutsättningar omfattas av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF

eller av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. När grundlagarna är

tillämpliga kan åtal bara väckas för vissa där särskilt angivna brott

(tryckfrihetsbrott respektive yttrandefrihetsbrott). För grundlagsskyddade

tjänster gäller vidare ett särskilt ansvarssystem med endast en i förväg

utpekad person som ansvarig för innehållet. Inte heller i övrigt kan

begränsningar för utövandet av dessa tjänster ställas upp i vanlig lag. När

grundlagarna är tillämpliga i detta avseende kan alltså inte den nu föreslagna

lagen tillämpas. För tydlighetens skull bör enligt regeringen detta framgå av

den nya lagen.

Skyldighet att lämna viss information

Enligt regeringens förslag skall tillhandahållaren lämna information till den

som ansluter sig till en elektronisk anslagstavla om vem som tillhandahåller

tjänsten och om i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för

andra användare.

Skyldighet att hålla uppsikt och att ta bort vissa meddelanden

Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla skall, enligt regeringens

förslag, ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till

omfattningen och inriktningen av tjänsten. Det krävs inte att meddelanden

förhandsgranskas. Om en användare sänder in ett meddelande som uppenbart har

sådant innehåll som avses i brottsbalkens bestämmelser om uppvigling, hets mot

folkgrupp, barnpornografibrott och olaga våldsskildring (16 kap. 5, 8, 10 a

eller 10 b §§ brottsbalken) skall den som tillhandahåller tjänsten ta bort

meddelandet från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av

meddelandet. Detsamma gäller, enligt regeringens förslag, meddelanden där det

är uppenbart att användaren genom att sända in meddelandet gjort ett intrång i

upphovsrätt m.m. Skyldigheten skall enligt regeringen också gälla den som på

tillhandahållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten.

Tillhandahållaren av en tjänst får enligt regeringens förslag en uttrycklig

rätt att ta del av meddelanden som förekommer i tjänsten.

Straff och förverkande

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att lämna

information skall enligt regeringen kunna dömas till böter.

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ta

bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelanden av det slag

som anges i lagen skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex

månader. Är brottet grovt skall straffskalan uppgå till fängelse i högst två

år. I ringa fall skall inte något straffansvar inträda.

Datorer eller andra hjälpmedel som använts vid brott mot bestämmelsen om

skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden får under vissa

omständigheter förverkas.

För att få till stånd effektiva lösningar på problemen med spridning av

straffbara meddelanden genom globala kommunikationsnät krävs internationellt

samarbete. Sverige bör, enligt regeringen, aktivt delta såväl i försök att få

till stånd en självreglering av förhållandena på området som i diskussioner

kring mer ingripande regleringar.

Motionerna

Motioner med anledning av propositionen

I motion 1997/98:Ju8 av Gun Hellsvik m.fl. (m) hemställs att riksdagen avslår

regeringens förslag till lag om elektroniska anslagstavlor i enlighet med vad

som anförts i motionen (yrkande 1), att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om dels särlagstiftning mot brott begångna

via datakommunikation (yrkande 2), dels samordning med Mediekommitténs förslag

(yrkande 3). Svårigheterna med att bemöta brottslighet skall enligt Moderata

samlingspartiets uppfattning i första hand mötas med bättre polisiära

arbetsmetoder, inte lagstiftning som riskerar inskränka grundläggande

demokratiska värden. Datakommunikation bör ses som vilket medium som helst.

Brottsliga gärningar såsom barnpornografibrott, hets mot folkgrupp m.m. är och

skall vara kriminaliserade och detta oavsett om brottet förövats via brev,

telefax, telefonsamtal, datakommunikation eller samtal på en parkbänk. Det

finns enligt motionärerna en svårighet i att spåra, identifiera och gripa

personer som är misstänkta för att begå brottsliga handlingar med hjälp av

tekniken, men i de flesta fall kan lagföring ske med stöd av gällande rätt,

effektiva arbetsmetoder och tillräckliga ekonomiska eller personella resurser.

Motionärerna motsätter sig att det införs särlagstiftning mot brott begångna

via datakommunikation. IT-utvecklingens ökade möjligheter till fritt

informationsflöde har medfört att det i den allmänna debatten ställts krav på

exempelvis censur. Regeringens förslag utgör ett oönskat steg i den riktningen

samtidigt som det måste ifrågasättas om syftet med lagförslaget kommer att

uppnås. Konkret innebär regeringens förslag att innehavaren av en BBS åläggs en

kontrollskyldighet som i praktiken blir omöjlig att leva upp till på grund av

mängden meddelanden som vanligtvis strömmar in. Som exempel kan nämnas att

Moderata samlingspartiets BBS har cirka 2 500 inloggningar varje dag.

Tidsåtgången för att kontrollera samtliga inloggningar överstiger vida

regeringens antagande om att en timme per vecka skulle räcka. Genom att ålägga

innehavaren en kontrollskyldighet under hot om fängelsestraff skapas en risk

för att innehavaren rensar bort meddelanden där innehavaren inte korrekt kan

bedöma huruvida de är brottsliga. I det avseendet kan den föreslagna

lagstiftningen få allvarliga konsekvenser för yttrandefriheten,

informationsfriheten och därmed också för det demokratiska samhällsskicket som

sådant. Utgångspunkten i en demokrati måste alltid vara att det fria ordet

värnas, inte begränsas.

Innehavaren av en BBS ges enligt förslaget en rätt att kontrollera alla

former av meddelanden som skickas till fler än en person. Samma sekretess och

integritetsskyddsregler som i dag gäller för vanliga brev borde enligt

motionärerna gälla för elektroniska meddelanden. Den s.k. Mediekommittén har i

sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier SOU 1997:49 lämnat förslag som

bl.a. tar sikte på ansvarsfrågan för elektroniska anslagstavlor. Kommittén

föreslår att innehavare av BBS skall kunna erhålla grundlagsskydd för

databasverksamheten under förutsättning att utgivningsbevis gäller för

verksamheten, dvs. att verksamheten ordnas på det sätt som föreskrivs i 1 kap.

9 § yttrandefrihetsgrundlagen. I regeringens förslag föreslås däremot att

ensamansvar skall införas utan grundlagsskydd. Kommittén fann en sådan ordning

orimlig då den ensamansvarige skulle få bära ansvaret för inlägg som kommer

till anslagstavlan utifrån. Motionärerna anser det orimligt att den som i

meddelande gör sig skyldig till handling som i andra sammanhang skulle

behandlas som brottsliga inte själv får svara för detta utan att ansvar skall

utkrävas av BBS-innehavaren.

I motion 1997/98:Ju9 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) hemställs att riksdagen

avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor (yrkande

1). Regeringen uppmärksammar i propositionen att även meddelanden med

straffbart innehåll kan spridas via elektroniska anslagstavlor, liksom på andra

sätt. Det är dock enligt motionärerna mycket tveksamt om de föreslagna

åtgärderna i propositionen kommer att få de effekter som eftersträvas. Dessutom

är tillämpningsområdet oklart. Redan i dag rensar seriösa aktörer bort

olämpliga meddelanden, och användare som missbrukar tjänster stängs av.

Centerpartiet har tidigare avvisat systemet med straffrättsligt ansvar för den

som tillhandahåller meddelanden via elektroniska medier. Eftersom lagen bara

kan gälla information som tillhandahålls via datorer i Sverige skulle lagen ha

mycket begränsad räckvidd eftersom användandet av de elektroniska

anslagstavlorna och Internet så uppenbart sker utan hänsyn till nationsgränser.

Lagförslaget utmärks av alltför många oklarheter och brist på precisering.

Detta gäller bl.a. vad som avses med elektroniska anslagstavlor samt vem som

skall anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. Centerpartiet

ställer sig tveksamt till om en lag om ansvarig utgivare för elektroniska

anslagstavlor kommer åt problemen med att straffbart material sprids via

elektroniska anslagstavlor. Insatserna bör koncentreras på att åstadkomma ökade

möjligheter att straffa dem som avsänt det elektroniska meddelandet. Regeringen

bör tillsammans med företag inom branschen utreda vilka möjligheter som finns

att spåra avsändare till meddelanden med straffbart innehåll.

Motioner från den allmänna motionstiden 1997

I motion 1997/98:K325 av Per Bill och Ulf Kristersson (m) hemställs att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att det inte skall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er. En BBS är

enligt motionärerna till sin natur en mötesplats i ständig förändring. De

samtal och debatter som förs på Internet och BBS:er är snarare att jämföra med

vanliga samtal i den fysiska världen och ingen skulle där komma på tanken att

hålla någon annan än upphovsmannen till ett yttrande ansvarig för dess

innehåll. I grundlagen stadgas de grundläggande fri- och rättigheterna, bl.a.

yttrandefrihet, informationsfrihet och mötesfrihet. Motionärerna anser inte att

någon ansvarig utgivare skall behöva finnas för att en BBS-existens skall kunna

omfattas av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.

I motion 1997/98:K333 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om yttrandefrihet på

Internet (yrkande 10). Kommunikationen på Internet och på BBS:er kan ske i

många olika former: genom enskild elektronisk post från en person till en

annan, genom s.k. hemsidor på World Wide Web och på s.k. elektroniska

anslagstavlor. Det förstnämnda, de enskilda breven, går naturligtvis inte att

reglera utan mycket långtgående inskränkningar, men gentemot de senare, som är

beroende av att en systemadministratör tillhandahåller en server var-ifrån

hemsidan eller anslagstavlan administreras och lagras, avser regeringen att

ingripa. Regeringen är enligt motionärerna inne på fel spår och kommer i bästa

fall att åstadkomma ett slag i tomma luften. I sämsta fall kommer man, genom en

otymplig lagstiftning som ställer orimliga krav på systemadministratörer, att

driva Internetleverantörer från landet.

I motion 1997/98:T911 av Mats Odell (kd) begärs att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvarig utgivare av

elektroniska anslagstavlor (yrkande 3). Sverige bör enligt motionären införa

ett system med ansvariga utgivare av elektroniska anslagstavlor såväl som av

olika Internettjänster. En ansvarig utgivare skall ha till uppgift att

regelbundet kontrollera diskussionsforum och hemsidor för att se om

olagligheter förekommer. Om olagligheter påträffas skall detta tas bort och den

ansvarige utgivaren skall ställas inför rätta.

Utskottets bedömning

Utvecklingen av informationstekniken är av mycket stor betydelse för

samhällsutvecklingen. Det finns många fördelar med de nya möjligheter till

kommunikation som utvecklingen ger upphov till. De elektroniska anslagstavlorna

kan dock, som regeringen också påpekar, även utnyttjas för brottsliga

förfaranden. Det finns därför, enligt utskottet, ett behov av reglering för att

bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska anslagstavlor.

Den föreslagna lagen kan enligt utskottet ha en viktig preventiv funktion.

Genom den skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som

åläggs tillhandahållaren kommer självklart spridningen av sådana meddelanden

med hjälp av elektroniska anslagstavlor att förekomma i mindre utsträckning.

Elektroniska anslagstavlor åtnjuter som medium inte något särskilt

grundlagsskydd. Några hinder enligt tryckfrihetsförordningen eller

yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför inte mot den föreslagna lagen. Inte

heller kan, enligt utskottet, den föreslagna lagen anses innebära en

begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen.

När det gäller en myndighet som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla

anser utskottet att det är viktigt att påpeka att den föreslagna lagen inte

innebär någon förändring i myndighetens skyldigheter att, enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. Detta innebär att

en myndighet inte kan ta bort ett meddelande utan på annat sätt skall förhindra

vidare spridning.

Ett problem med den föreslagna lagen är att den bara kan gälla elektroniska

anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Utskottet ser därför positivt på

att medlemsstaterna, enligt Europeiska rådets resolution av den 17 februari

1997 om olagligt och skadligt innehåll på Internet, uppmanas att påbörja vissa

åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självre-glerande

system inklusive organ med företrädare för leverantörer och användare av

Internettjänster. Vidare skall medlemsstaterna uppmuntra tillhandahållande av

system för filtrering för användarna och införande av klassningssystem. Den

föreslagna lagen utesluter, enligt utskottet, inte möjligheten för t.ex.

företrädare för företag inom branschen och användare att genom t.ex.

självreglering åstadkomma ytterligare hinder mot oönskad spridning av

oacceptabla meddelanden.

Utskottet tillstyrker bifall till propositionen samt avstyrker samtliga

motioner.

Stockholm den 4 december 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina

Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger

Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel

Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank

Lassen (s), Inger René (m) och Bo Könberg (fp).

Avvikande mening

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger

(m), Inger René (m), Birgitta Hambraeus (c) och Bo Könberg (fp) anser att

utskottets yttrande bort ha följande lydelse:

Mediekommittén föreslog i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU

1997:49) bl.a. att databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle

utvidgas. Genom utvidgningen skulle möjlighet ges till ett frivilligt

grundlagsskydd för alla som med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild

begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med

upptagningar för automatisk databehandling. För närvarande finns denna

möjlighet endast för massmedieföretag. Regeringen har i en lagrådsremiss den 6

november 1997 om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens

tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. anfört att det finns starka

skäl som talar mot den föreslagna utvidgningen. Förslaget skulle ge ett

frivilligt grundlagsskydd åt flera olika nya kommunikationsformer. I vissa fall

skulle, enligt regeringen, även elektroniska anslagstavlor, digital TV och

digital radio kunna komma att omfattas. Även om utvidgningen görs beroende av

erhållande av utgivningsbevis får den, enligt regeringen, ses som omfattande,

och en sådan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys. Enligt

utskottet bör ett förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor

beredas i det sammanhanget. Regeringen borde därför ha avvaktat med att lägga

fram den nu aktuella propositionen.

Den föreslagna lagen har enligt utskottet allvarliga nackdelar. Det är bl.a.

mycket tveksamt om den skulle bli effektiv och komma åt problemen med att

straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom lagen

endast får en mycket begränsad räckvidd i och med att den bara kan gälla

elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige.

Redan i dag rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden. Enligt

utskottet är det fel att, såsom föreslås i lagen, ålägga tillhandahållaren en

kontrollskyldighet. Denna kontrollskydlighet skulle i praktiken bli omöjlig att

leva upp till på grund av mängden av meddelanden som vanligtvis strömmar in.

Denna kontrollskyldighet skulle dessutom kunna medföra att tillhandahållaren av

rädsla för att brista i uppsikten rensar bort även oskyldiga meddelanden. I det

avseendet riskerar den föreslagna lagstiftningen att få negativa begränsningar

för yttrandefriheten och informationsfriheten. Utgångspunkten i en demokrati

måste vara att det fria ordet värnas, inte begränsas.

Enligt Europeiska rådets resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och

skadligt innehåll på Internet uppmanas medlemsstaterna att påbörja vissa

åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självreglerande

system inklusive organ med företrädare för leverantörer och användare av

Internettjänster, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuellt

system för direktrapportering från allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna

uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och

införande av klassningssystem. Enligt utskottet är det rätt tillvägagångssätt

att företrädare för leverantörer och användare genom självreglerande system

försöker komma till rätta med de avarter som kan uppstå i sammanhanget.

Regeringen bör ta initiativ till detta.

Enligt utskottet bör riksdagen med anledning av motionerna K325 och K333

yrkande 10 samt med bifall till motionerna Ju8 och Ju9 avslå propositionen.

Motion T911 yrkande 3 avstyrks.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................1

Motionerna............................................1

Motioner väckta med anledning av proposition 1997/98:15 1

Motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1997/98 2

Utskottet.............................................2

Hemställan 10

Reservationer........................................11

1. Avslag på propositionen (mom. 1) 11

2. Internationellt samarbete (mom. 2) 12

Bilagor

1. Regeringens lagförslag............................13

2. Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU7y.....15