Bet. 1997/98:JuU15

Justitieutskottets betänkande

1997/98:JUU15

Schengensamarbetet

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

JuU15

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet dels ett regeringsförslag om att

riksdagen skall godkänna att Sverige ansluter sig till Schengensamarbetet, dels

ett antal motioner.

Samarbetet utgör ett led i strävandena inom EU att förverkliga målet om den

fria rörligheten för personer. Personkontrollerna vid gränserna mellan de

länder som deltar i samarbetet skall avvecklas successivt. För att den fria

rörligheten inte skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten

innefattar Schengensamarbetet en rad s.k. kompensatoriska åtgärder, exempelvis

förstärkt yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete.

Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Med anledning av en motion som

väckts i ärendet föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringen ges

i uppdrag att verka för en snar ändring av Verkställande kommitténs

föreskrifter så att det - i likhet med vad som nu gäller i Sverige - inte blir

tillåtet att införa narkotiska läkemedel för en längre period än fem dagar.

Utskottet avstyrker övriga motioner.

14 reservationer har fogats till betänkandet. Samtliga partier utom

Socialdemokraterna har reserverat sig i åtminstone någon fråga. Vänsterpartiet

och Miljöpartiet dominerar dock reservationsbilden.

Propositionen

I proposition 1997/98:42 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att

riksdagen

1. godkänner avtalet om Sveriges anslutning till tillämpningskonventionen

till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis avskaffande av kontroller

vid de gemensamma gränserna, undertecknat i Schengen den 19 juni 1990, samt

slutakten till avtalet (avsnitt 6.1),

2. godkänner protokollet om Sveriges regerings anslutning till avtalet om

gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna undertecknat i

Schengen den 14 juni 1985 (avsnitt 6.1),

3. godkänner tilläggsprotokollet av den 24 juni 1997 (avsnitt 6.2),

4. avger en förklaring enligt artikel 55 i Schengenkonventionen med

innehållet att Sverige i vissa avseenden inte skall vara bundet av

huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats i

Schengenstaterna (avsnitt 6.3),

5. godkänner regeringens förklaring enligt artikel 41 i Schengenkonventionen

(avsnitt 6.3),

6. godkänner samarbetsavtalet mellan Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken

Tyskland, Franska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket

Nederländerna, Italienska republiken, Konungariket Spanien, Portugisiska

republiken, Hellenska republiken, Republiken Österrike, Konungariket Danmark,

Republiken Finland och Konungariket Sverige, som är avtalsslutande parter i

Schengenavtalet och Schengenkonventionen, och Republiken Island och

Konungariket Norge om gradvis avskaffande av personkontroller vid de gemensamma

gränserna (avsnitt 6.1).

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1997/98:Ju11 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen beslutar

avslå regeringens proposition 1997/98:42 om Schengensamarbetet.

1997/98:Ju12 av Bengt-Ola Ryttar (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att inte

godkänna avtalet om Sveriges anslutning till tillämpningskonventionen till

Schengenavtalet.

1997/98:Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ökad operativ myndighetssamverkan mellan tull och polis,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om myndigheternas resursbehov vid skärpta krav på gränskontroll,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om Invandrarverkets ansvar för inresekontroll m.m.,

4. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande bestämmelse om

sanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet med vad som anförts i

motionen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att verka för en ändring av artikel 76 i Schengenkonventionen,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om betydelsen av att utnyttja alla tillgängliga forum i kampen mot en

legalisering av narkotika.

1997/98:Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:42

Schengensamarbetet,

2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om att ett förbehåll bör göras vid

ratificeringen liknande det som gjorts av det nederländska parlamentet

beträffande samtycke av det nationella parlamentet innan verkställande

kommittén fattar beslut,

3. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om att ett tydligt förbehåll görs vid

ratificeringen att någon skärpning av det svenska transportörsansvaret inte kan

komma i fråga,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om bristande dataskydd och bristande vilja hos medlemsstaterna att låta

den gemensamma tillsynsmyndigheten - Joint Supervisory Authority (JSA) - ta del

av relevant information.

1997/98:Ju15 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att avvecklingen av personkontroll vid Sveriges gränser mot andra

Schengenländer inte får ske förrän de kompensatoriska åtgärderna fungerar

tillfredsställande,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Tullens resurser bör förstärkas,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Kustbevakningens och Polisens resurser bör ses över utifrån

deras nya behov och uppgifter,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att viseringens effekter på möjligheten att söka asyl utreds,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om garantier från övriga konventionsstater om att svenska regler om

transportörsansvar kan bibehållas,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige skall verka för att de svenska reglerna om transport-

örsansvar skall vinna gehör i fler konventionsstater,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att reglerna för Schengen Information System skall tillämpas strikt.

1997/98:Ju16 av Lennart Rohdin (fp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition

1997/98:42 Schengensamarbetet.

1997/98:Ju17 av Siw Persson m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ett mer aktivt svenskt arbete för en humanare europeisk

flyktingpolitik,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om integritetsaspekterna måste väga mycket tungt i den fortsatta

beredningen i Regeringskansliet av förslagen till lagstiftning om genomförandet

av åtagandena som görs genom ett godkännande av Schengenkonventionen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om de enskildas rätt enligt artikel 114.2 i konventionen att hos

Datainspektionen begära att myndigheten skall granska registrerade uppgifter om

honom eller henne i SIS och hur de används (art. 114.2) skall lagregleras och

att en sådan bestämmelse därför måste återfinnas i den följdlagstiftning som

regeringen aviserar.

1997/98:Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:42

Schengensamarbetet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ärendet och dess beredning,

3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att skjuta upp

godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills regeringen

presenterat den lagstiftning som behövs för att genomföra åtagandena i

samarbetet,

4. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1 och 3, beslutar att skjuta upp

godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills riksdagen

tagit ställning till regeringens kommande proposition om Amsterdamfördraget,

5. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1, 3 och 4, beslutar att skjuta upp

godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills Danmark

hållit folkomröstning om Amsterdamfördraget,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett

sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta

sig till ett annat land,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige i samarbetet inom Schengen och EU bör driva en aktiv

roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från

viseringsskyldighet,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om svensk viseringspraxis och hänsyn till övriga Schengenländers

invandringspolitiska intressen,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om Dublinkonventionens kriterier vad gäller visering för att ett land

skall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet

i 1951 års Genèvekonvention,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver

Genèvekonventionens definition,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att en

lika tillämpning sker överallt,

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en harmonisering av straffrätten,

14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om följderna av polisens operativa samarbete,

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om Schengens informationssystem,

16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilken

tidsbegränsning svenska myndigheter kommer att få uppföra asylsökande med

verkställt avvisningsbeslut på spärrlista,

17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet att se över proceduren för avförande av personer från

spärrlista,

18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att riksdagen bör få utförlig information över innehållet i SIRENE-

handboken,

19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om beslutsprocessen,

20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige skall verka för en internationell och parlamentarisk

kontroll.

Motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:60

1997/98:U25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att regeringen, i händelse av att Sverige ansluter sig till Scheng-

enavtalet, bör agera kraftfullt för att kontrollen av Schengens

persondatorregister skärps,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att en utredning tillsätts rörande behovet av ett organ med

folkvalda, för att utöva tillsyn över hur registerverksamheten i

Schengensamarbetet hanteras.

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997

1997/98:Ju220 av Ragnhild Pohanka (mp) och Ulla Hoffmann (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om Schengenmedlemskap,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige, före ratificering, beslutar om ett förbehåll liknande

det som gjorts av det nederländska parlamentet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige skall arbeta för en parlamentarisk och internationell

kontroll,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas

ansvar.

1997/98:Ju923 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om kostnader för Schengenmedlemskapet och Europolsystemet.

Utskottet

Inledning

Bakgrunden till Schengensamarbetet

Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EG:s regelverk för

den inre marknaden tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och

kapital.

Den fria rörligheten för personer har, till skillnad från vad som gäller

varor m.m., ännu inte förverkligats helt. En viktig orsak härtill är att

samarbetet avseende bl.a. det rättsliga och polisiära området (s.k.

kompensatoriska åtgärder), som är en förutsättning för att kontrollerna vid de

inre gränserna skall kunna avvecklas, ännu inte har genomförts fullt ut. Vidare

finns en oenighet mellan EU:s stater angående huruvida den fria rörligheten

skall vara förbehållen medborgare i medlemsländerna eller omfatta även andra

länders medborgare när de väl passerat kontrollen vid yttre gräns.

I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer

ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna år 1985 det s.k. Scheng-

enavtalet. Avtalet går ut på att staterna successivt skall avveckla

personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära och

rättsliga samarbetet. Schengenavtalet är ett separat mellanstatligt avtal

utanför EG.

År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till Schengenavtalet med

bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av

gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder.

Konventionen, som i fortsättningen kallas Schengenkonventionen, innehåller de

viktigaste reglerna för samarbetet. Bestämmelserna gäller bl.a. polissamarbete

och rättsligt samarbete, dataskydd, samarbete om narkotikabekämpning,

harmoniserad viseringspolitik och enhetliga yttre gränskontroller.

I dag deltar Tyskland, Frankrike, Beneluxstaterna, Portugal och Spanien i det

aktiva samarbetet. Av de övriga åtta medlemsstaterna i EU har - förutom Sverige

- Danmark, Finland, Österrike, Italien och Grekland undertecknat avtal om

anslutning till samarbetet. De sålunda anslutna staterna sitter med i de

beslutande organen. Island och Norge, som inte är medlemmar i EU och därför

inte kan ansluta sig fullt ut till avtalen, har träffat särskilda

samarbetsavtal för att kunna delta i samarbetet.

För att en stat skall kunna delta praktiskt och operativt i samarbetet krävs

att dess anslutningsavtal har godkänts i respektive stat. Det krävs också att

Verkställande kommittén - som är det högsta beslutande organet inom

Schengensamarbetet - har fattat ett särskilt beslut om dels att avskaffa

personkontrollerna vid de inre gränserna mot staten, dels att staten i fråga

kan delta i det operativa samarbetet. Bland de förutsättningar som skall vara

uppfyllda för att ett sådant beslut skall kunna fattas kan nämnas att den yttre

gränskontrollen är anordnad i enlighet med Schengenkonventionens krav.

I regeringens skrivelse med berättelse om verksamheten i Europeiska unionen

under 1997 (skr. 1997/98:60 s. 55) tar regeringen upp frågan om operativ

anslutning av Italien, Grekland och Österrike. Regeringen anför att flera av de

nu operativa länderna ställt sig tveksamma till att häva gränskontrollerna

framför allt i förhållande till Grekland och Italien eftersom man haft

invändningar om effektiviteten av dessa länders yttre gränskontroll. I oktober

1997 träffades en överenskommelse enligt vilken Österrike och Italien fullt ut

skall delta i det operativa samarbetet senast den 29 mars 1998 medan Grekland

skall delta endast delvis under 1998. I december 1998 skall frågan om Greklands

fulla deltagande i det operativa samarbetet tas upp på nytt.

Sveriges deltagande

I juni 1995 ansökte Sverige om anslutning till Schengensamarbetet. I

ansökningen gjordes två förbehåll. Sålunda anfördes att det är en förutsättning

för medlemskap från svensk sida att tillfredsställande samarbetsarrangemang kan

överenskommas så att den nordiska passfriheten kan bevaras. Schengenstaterna

accepterade det villkoret som en utgångspunkt för förhandlingarna. Vidare

anfördes att förhandlingarna om en svensk anslutning måste bekräfta att de

kompensatoriska åtgärderna i samtliga Schengenstater tillgodoser svenska krav

på säkerhet och skyddsåtgärder, inte minst vad gäller bekämpning av narkotika.

Den 1 maj 1996 beviljades Sverige observatörskap i Schengensamarbetet och i

december 1996 undertecknades så avtalet om Sveriges anslutning. Genom avtalet

ansluter sig Sverige till Schengenkonventionen. I anslutningsavtalet finns

dessutom bl.a. en bestämmelse om att avtalet inte skall utgöra hinder för

samarbetet inom ramen för den nordiska passunionen i den mån detta inte står i

motsatsställning till eller hindrar tillämpningen av anslutningsavtalet.

Samtidigt som det svenska anslutningsavtalet undertecknades slöts ett

samarbetsavtal med Island och Norge. Även det avtalet innehåller en bestämmelse

om den nordiska passfriheten, och bestämmelsen motsvarar den nyss nämnda

artikeln i Sveriges anslutningsavtal. I sammanhanget bör även nämnas att det

till samarbetsavtalet med Island och Norge har fogats två förklaringar. Den ena

förklaringen har gjorts av parterna i Schengenkonventionen. Av den framgår att

- för det fall samarbetsavtalet sägs upp eller upphör att gälla -

personkontrollerna vid gränserna mot den eller de berörda staterna skall utövas

i enlighet med bestämmelserna i Schengenkonventionen. Utskottet återkommer till

denna förklaring nedan under Övrigt.

Bland de förberedelser som krävs för att Sverige skall kunna delta fullt ut i

Schengensamarbetet kan nämnas lagstiftningsåtgärder, ombyggnad av flygplatser

och åtgärder med avseende på gränskontrollen. Vissa åtgärder har redan

vidtagits, bl.a. projekteringsåtgärder för uppbyggnaden av ett data-system -

Schengens informationssystem (SIS). Målsättningen är att samtliga åtgärder

skall var slutförda i sådan tid att Sverige skall kunna inträda fullt ut i

samarbetet under år 2000. En annan viktig målsättning är enligt regeringen att

alla nordiska länder skall kunna inträda samtidigt som operativa medlemmar.

När det gäller just lagstiftningsbehovet anför regeringen (prop. s. 6) att en

stor del av lagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras i andra

lagstiftningsprojekt medan lagstiftningsåtgärder som är mer specifika för

Schengensamarbetet kommer att genomföras separat. Enligt vad utskottet inhämtat

beräknas en departementspromemoria där de sistnämnda åtgärderna tas upp vara

klar under våren 1998.

Ärendet och dess beredning

I Utrikesdepartementets promemoria Sveriges anslutning till Schengensamarbetet

(Ds 1997:38) behandlas frågan om Sveriges tillträde till Schengenavtalet,

Schengenkonventionen och de anslutningsinstrument till avtalen som upprättats

för senare tillkommande medlemmar i samarbetet samt Islands och Norges

samarbetsavtal. Promemorian har remissbehandlats.

Statskontoret har i promemorian Schengenavtalets konsekvenser för yttre

gränskontroll, flygplatser, SIS och SIRENE gjort en bedömning av bl.a. den

yttre gränskontrollen. Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag avgivit

rapporten Schengenavtalet Konsekvenser för gränskontrollmyndigheterna, som

utgjort underlag för regeringens överväganden rörande den yttre

gränskontrollen. Under denna rapports utarbetande har underhandskontakter

tagits med berörda myndigheter.

Förslagen i propositionen grundar sig på det nu nämnda underlaget.

Justitieutskottet har härutöver inhämtat yttrande från

socialförsäkringsutskottet. Yttrandet (1997/98:SfU3y) finns i bilaga 10.

Till betänkandet har fogats aktuella avtal och förklaringar, se bilagorna

1-9.

Schengensamarbetets huvudsakliga innehåll

Inledning

Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt

sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i

den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan

Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis

aktualiseras av den första, är att kampen skall stärkas mot internationell

kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal.

Schengens regelverk består av det ursprungliga Schengenavtalet,

Schengenkonventionen samt senare anknutna staters anslutningsavtal respektive

samarbetsavtal. Därtill kommer beslut och deklarationer av Verkställande

kommittén och beslut av Centralgruppen, som är ett organ under Verkställande

kommittén. Kommitténs huvudsakliga uppgift är att kontrollera att

medlemsstaterna efterlever Schengenkonventionen. I vissa fall skall kommittén

dessutom utfärda tillämpningsföreskrifter till konventionen. Verkställande

kommittén beslutar med enhällighet, vilket i praktiken innebär att ett

medlemsland har vetorätt.

Schengens informationssystem - SIS

Schengens informationssystem är ett datasystem. Det består enligt artikel 92 i

konventionen av en nationell enhet för varje Schengenstat och en central

teknisk stödfunktion, som är gemensam för Schengenländerna. Varje Schengenstats

nationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med uppgifterna i de

övriga ländernas nationella enheter.

SIS kan liknas vid ett beställningssystem; den stat som vill att någon annan

stat skall göra eller iaktta något lägger in en s.k. rapport. Som exempel kan

nämnas att uppgifter om en person som är efterlyst i ett Schengenland regi-

streras med en begäran om att personen skall utlämnas, om han anträffas i ett

annat Schengenland.

När det gäller innehållet i SIS föreskriver artikel 94.2 i

Schengenkonventionen att uppgifterna bara får avse personer, fordon och

föremål. Beträffande uppgifter om personer får registreringen enligt artikel

94.3 bara avse vissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är

beväpnad eller kan befaras tillgripa våld. Reglerna i konventionen innebär

också att det är förbjudet att registrera andra uppgifter, exempelvis uppgifter

om politiska åsikter eller sexuell läggning.

Uppgifter får enligt artikel 94.1 bara föras in i SIS för vissa i

konventionen angivna ändamål. Dessa är förvarstagande för utlämning (artikel

95), införande på spärrlista (artikel 96), omhändertagande av personer (artikel

97), uppgift om uppehållsort eller hemvist (artikel 98), hemlig övervakning

eller särskild kontroll (artikel 99) samt efterlysning av fordon eller andra

föremål (artikel 100).

Varje land skall enligt artikel 108 utse en myndighet som skall ha

huvudansvaret för att den nationella enheten i SIS fungerar och att

föreskrifterna i konventionen följs. Dessa myndigheter är de s.k. SIRENE-

kontoren.

Gränskontroll

I fråga om gränskontroll innebär Schengenkonventionens regler i huvudsak

följande. Enligt artikel 6 skall alla personer som passerar en yttre gräns

åtminstone underkastas kontroll för fastställande av identiteten.

Personkontrollen skall, utöver granskning av pass och andra villkor för inresa,

vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och andra kontroller för

att förhindra brott. Så skall t.ex. datasökningar göras i SIS. Vid inresa till

Schengenområdet skall icke EU-medborgare underkastas en noggrannare kontroll än

EU-medborgare.

Kontroll skall även ske vid utresa från Schengenområdet. Utresekontrollen

skall genomföras för spaningsändamål och med syfte att förhindra hot mot den

inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är att efterspanade

brottslingar som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll.

Kontrollen skall omfatta inte bara kontroll av identiteten genom pass och andra

resehandlingar utan också sökning i SIS. Utlänningar skall kontrolleras

noggrannare än medborgare i EU-länder.

Gränspassage får bara ske vid särskilda i förväg bestämda

gränsövergångsställen, och gränsavsnitten däremellan skall bevakas med rörliga

patruller. Bevakningen skall utföras så att ingen uppmuntras att försöka ta sig

in på andra ställen än de tillåtna (artikel 3 och 6).

Regeringen anför (prop. s. 36) att, när Sverige går in i det operativa

samarbetet, vår del av Schengenländernas yttre gräns kommer att bestå av hela

den svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler, när det sker

trafik till och från icke Schengenländer. Ett antal orter kommer att pekas ut

som gränsövergångsställen där all persontrafik med icke Schengenländer skall

kontrolleras. Gränsens sträckning mellan dessa övergångsställen skall bevakas

med rörliga patruller såväl till lands som till sjöss.

Viseringspolitik

I Schengenkonventionen finns bestämmelser om en gemensam viseringspolitik. I

artikel 9 förbinder sig staterna sålunda att anta en gemensam politik vad

gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om beviljande av

viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en harmonisering

av viseringspolitiken. Av artikeln framgår också att förändringar sker genom

en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna. En stat kan ensam avvika

från de gemensamma reglerna, men bara i undantagsfall och när det finns

tvingande skäl som beror på att statens politik kräver ett brådskande beslut. I

sådant fall skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna, och den stat som

gör avsteg från den gemensamma politiken skall ta hänsyn till övriga staters

intressen.

I artiklarna 10-12 finns regler om en enhetlig visering för Schengenområdet.

Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till samtliga Schengenstaters

territorium och gälla för högst tre månader på ett halvår. Visering kan vara en

inresevisering och gälla för en eller flera inresor under giltighetstiden.

Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda tiden för flera på

varandra följande vistelser får inte överstiga tre månader. En visering kan

även beviljas som transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera

Schengenstater för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas

diplomatiska och konsulära myndigheter samt vissa myndigheter i

Schengenstaterna som utfärdar den enhetliga viseringen. I princip skall den

Schengenstat som är resans huvudmål utfärda den enhetliga viseringen.

Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband med

beviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där Verkställande kommittén

skall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel

18, slutligen, behandlas viseringar för en tid överstigande tre månader. En

sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den

utfärdande staten. En utlänning med en sådan visering ges rätt att passera

övriga Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att

utlänningen uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på

spärrlista.

Polisiärt och rättsligt samarbete

Schengenkonventionens bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på att

förebygga och utreda brott. Det avser såväl informationsutbyte som operativ

samverkan.

I Schengenkonventionen förbinder sig staterna att låta sina polismyndigheter

bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytet

skall som huvudregel ske mellan centrala organ men i brådskande fall finns

möjlighet till direktkontakt mellan myndigheter.

Skriftlig information som efter en framställning lämnats från ett land till

ett annat får inte användas som bevismaterial om inte det land som lämnat

upgiften har lämnat sitt samtycke.

Vad härefter gäller det operativa polissamarbetet finns regler om fortsatt

övervakning och fortsatt förföljande över landgräns. Fortsatt övervakning - som

regleras i artikel 40 - innebär att polisen i en Schengenstat som ett led i en

pågående polisundersökning skuggar en person som är misstänkt för ett brott,

när den personen ger sig in på en annan Schengenstats territorium. I

konventionen regleras under vilka förutsättningar de polismän som utför

övervakningen får fortsätta med det på den andra statens område. I huvudsak går

reglerna ut på att samtycke skall inhämtas i förväg. Vidare skall all

övervakning på annan stats territorium ske med iakttagande av den statens lagar

och de övriga villkor som den staten ställt upp. De övervakande polismännen får

inte gripa eller omhänderta den övervakade på den mottagande statens område. De

får medföra sina tjänstevapen om inte den mottagande staten har förbjudit det,

men vapen får bara användas i nödvärn. Fortsatt övervakning kan ske med

överskridande av såväl land- som sjögräns. Varje Schengenstat skall anmäla

vilka slags tjänstemän som har behörighet att genomföra fortsatt övervakning.

För svensk del har anmälts polismän, tulltjänstemän när de har polisiära

befogenheter samt tjänstemän vid Kustbevakningen i samband med övervakning till

sjöss.

Fortsatt förföljande är ett mer ingripande förfarande än övervakning. Enligt

artikel 41 får sålunda en Schengenstats polismän förfölja en flyende

gärningsman över gränsen in till en grannstat som är ansluten till

Schengensamarbetet. Det huvudsakliga syftet skall vara att säkerställa ett

utlämningsförfarande. Fortsatt förföljande förutsätter att den flyende tagits

på bar gärning för något av vissa brott eller för medhjälp till sådant brott,

eller att han rymt från häkte eller fängelse. Även när det gäller förföljande

är huvudregeln att samtycke först skall inhämtas från den andra staten.

Fortsatt förföljande får bara ske över landgräns.

När det gäller fortsatt förföljande har en Schengenstat valmöjligheter i tre

avseenden. Regeringen har därför i en särskild förklaring tagit ställning till

att tillåta förföljande för brott som kan föranleda utlämning, att inte ställa

upp några begränsningar i tid och rum för förföljandet samt att förföljande

tjänstemän skall få gripa den flyende. Norge och Finland har avgivit

förklaringar med samma innebörd som den svenska. Den svenska och den danska

regeringen avser att återkomma till frågan om det gränsöverskridande samarbetet

innan Öresundsbron har färdigställts.

I sammanhanget bör också nämnas att konventionen innehåller regler om

rättslig ställning för de tjänstemän som i tjänsten befinner sig på en annan

Schengenstats territorium för att genomföra övervakning eller förföljande.

Dessa skall enligt artikel 42 likställas med mottagande stats tjänstemän om de

begår brott eller utsätts för brott. I artikel 43 finns det vidare regler som

innebär att den stat vars polismän opererar på den mottagande statens

territorium är ansvarig för de skador dessa vållar där, och att den stat på

vars område skadorna uppstår skall ersätta den skadelidande enligt samma

villkor som gäller för skador som orsakats av den egna statens tjänstemän.

Artikeln innehåller också regler om regressrätt staterna emellan.

Det operativa polissamarbetet berör även kommunikationsfrågor.

Schengenstaterna skall sålunda, särskilt i gränstrakterna, upprätta direkta

tele- och radioförbindelser för att underlätta polis- och tullsamarbetet.

Avsikten med detta är att bl.a. att i rätt tid kunna vidarebefordra information

när det gäller övervakning och förföljande över gränserna.

Till konventionens regler om polissamarbete hör även reglerna om

hotellkontroll. Sådan kontroll innebär att hotellinnehavare,

pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser skall se till att alla

utländska gäster - även EU-medborgare - fyller i ett registreringskort och

styrker sin identitet. Registreringskorten skall bevaras på hotellet och kunna

överlämnas till behöriga myndigheter när det behövs för bl.a. brottsutredningar

eller för att spåra efterlysta eller försvunna personer.

Schengenkonventionen innehåller också regler om inbördes rättshjälp i

brottmål (artiklarna 48-53). Bestämmelserna har ett vidare tillämpningsområde

än den europeiska rättshjälpskonventionen från år 1959. Inbördes rättshjälp kan

sålunda ges även i vissa administrativa förfaranden, i mål om skadestånd, i

nådeärenden, vid delgivning av underrättelser som gäller verkställighet av

utdömt straff m.m. och i fråga om åtgärder efter doms meddelande, såsom uppskov

med verkställighet och villkorlig frigivning.

Vidare gäller att framställningar om husrannsakan och beslag kan vägras

endast i begränsad omfattning, jämfört med vad som gäller enligt 1959 års

konvention.

Slutligen medger Schengenkonventionen att framställningar i ärenden om

inbördes rättshjälp skickas direkt mellan de judiciella myndigheterna i

Schengenstaterna.

Som ett led i det rättsliga samarbetet har Schengenstaterna i artikel 54 i

konventionen åtagit sig att inte lagföra någon två gånger för samma sak (non

bis in idem). Sålunda får en person som dömts i en Schengenstat beträffande en

viss gärning inte åtalas för samma gärning av en annan Schengenstat. Det

förutsätter dock, vid fällande dom, att straffet avtjänats eller är under

verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagarna i den

Schengenstat där domen meddelats. Av artikel 55 följer att en stat i samband

med ratificering, antagande eller godkännande av konventionen kan förklara sig

inte vara bunden av huvudprincipen om hinderverkan i ett eller flera av i

nämnda artikel angivna fall.

Schengenkonventionen innehåller också regler om utlämning (artiklarna 59-66).

Bestämmelserna kompletterar vissa redan existerande rättsakter på området. I

konventionen förbinder sig staterna bl.a. att utlämna sådana personer som är

åtalade eller mot vilka straff skall verkställas för brott mot bestämmelser mot

punkt- och mervärdesskatter samt tullavgifter. En Schengenstat som anmodas

lämna ut en person kan inte neka till det enbart på grund av att brottet enligt

den egna lagstiftningen är preskriberat eller att det saknas angivelse eller

något officiellt beslut som den egna lagstiftningen kräver för att en

brottsutredning skall inledas. Vidare finns ett förenklat förfarande för det

fall att den berörde samtycker till utlämning. Framställningar om utlämning

skall översändas mellan ministerierna (centralmyndigheterna). Reglerna innebär

inte någon skyldighet att lämna ut det egna landets medborgare.

Vidare innehåller Schengenkonventionen regler om överförande av

straffverkställighet (artiklarna 67-69). Bestämmelserna kan användas när en

medborgare i en Schengenstat, som dömts i en annan Schengenstat, försöker

undandra sig straffet genom att fly till sitt hemland. Om den dömde anträffas i

hemlandet kan den stat där lagföringen ägt rum göra en framställning till den

andra staten om att verkställigheten av straffet överförs dit. Överförandet kan

ske utan den dömdes samtycke.

I artiklarna 70-76 i Schengenkonventionen finns bestämmelser om narkotika.

Schengenstaterna har bildat en ständig arbetsgrupp med uppgift att undersöka

gemensamma problem i samband med bekämpandet av kriminalitet inom

narkotikaområdet och att i förekommande fall utarbeta förslag för att förbättra

det praktiska och tekniska samarbetet mellan medlemsstaterna (artikel 70).

Vidare har Schengenstaterna åtagit sig att i enlighet med FN:s konventioner på

narkotikaområdet vidta alla erforderliga åtgärder för att förebygga och bekämpa

olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen samt att därutöver särskilt

bevaka de platser som är kända för narkotikahandel. Vidare har staterna åtagit

sig att i enlighet med respektive konstitution och nationella lagstiftning

tillåta att s.k. kontrollerade leveranser får äga rum på deras territorier, att

förstärka sin kontroll av person- och varutrafiken samt av transportmedel vid

de yttre gränserna i syfte att förhindra olaglig införsel av narkotika och

psykotropa ämnen samt att garantera att gällande lagstiftning medger beslag och

förverkande av tillgångar som härrör från illegal handel med narkotika och

psykotropa ämnen.

Avslutningsvis innehåller Schengenkonventionen i denna del bestämmelser om

vilka typer av skjutvapen som skall vara förbjudna, eller kräva tillstånd eller

anmälan, inom Schengenområdet (artiklarna 77-91). Bestämmelserna motsvaras i

stor utsträckning av de bestämmelser som gäller inom EU enligt ett direktiv

från år 1991.

Schengensamarbetet och andra internationella åtaganden

Europeiska unionen

I samband med förhandlingarna om medlemskap i EU förklarade Sverige sig berett

att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och

Unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Sverige

förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria

rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7 a. Samtidigt gjordes

två förbehåll; personkontrollerna vid de inre gränserna kan avvecklas först när

samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är på plats och då endast på villkor

att den nordiska passunionen kan bevaras.

Amsterdamfördraget

Amsterdamfördraget innebär att Schengensamarbetet införlivas med EU. Detta får

till konsekvens att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-

strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner. För det polisiära

och rättsliga samarbetet innebär fördraget sålunda att reglerna för tredje

pelaren skall gälla, under det att gemenskapsrättsliga regler blir avgörande

när det gäller asyl, invandring och gränskontroll i de delar som inte gäller

rent polisiärt samarbete. Vilka bestämmelser i Schengens regelverk som skall

hänföras till den första respektive tredje pelaren är en fråga för rådet, vars

beslut förutsätter enhällighet (artikel 2 i protokollet om införlivande av

Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar).

Danmark har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från den

tredje till den första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. I de delar av

Schengens regelverk som förs över till den första pelaren kommer Danmark

således även i fortsättningen att delta i samarbetet på mellanstatlig basis.

Den nordiska passunionen

För drygt 40 år sedan träffades ett par överenskommelser mellan de nordiska

länderna som innebär att nordiska medborgare kan resa fritt mellan de nordiska

länderna utan att behöva medföra pass. Det krävs inte heller uppehållstillstånd

för nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i annat nordiskt land.

Regeringen anför (prop. s. 15) att samtliga nordiska länder är angelägna om

att slå vakt om den nordiska passfriheten. Så har Danmark i anslutning till

förhandlingarna om EU:s yttre gränskonvention förklarat att ingen yttre gräns

i konventionens mening får upprättas mellan de nordiska länderna. Sverige,

Finland och Norge gjorde motsvarande förklaringar i samband med förhandlingar

om medlemskap i EU.

Norge och Island har nu slutit särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna

för att kunna delta i Schengensamarbetet.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna Sveriges anslutning till

Schengensamarbetet, dvs. tillträda det s.k. Schengenavtalet, den s.k.

Schengenkonventionen och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtalet

mellan Schengenstaterna å ena sidan och Norge och Island å den andra. Vidare

föreslås att riksdagen godkänner en av regeringen avgiven förklaring till

Schengenkonventionen om tillämpning av bestämmelserna om fortsatt förföljande

över landgräns av misstänkta personer i vissa fall från en grannstat in på

svenskt territorium. Slutligen föreslås att riksdagen skall avge en förklaring

med innehållet att Sverige inte är bundet av huvudprincipen om hinderverkan av

brottmålsdomar som meddelats i Schengenstaterna dels om gärningen har förövats

helt eller delvis på svenskt territorium, dels om gärningen har skadat statens

säkerhet eller andra för Sverige lika viktiga intressen.

Avslag på propositionen

I motionerna Ju11 (c), Ju12 (s), Ju14 (v), Ju16 (fp), Ju18 (mp) och Ju220 (mp,

v) begärs avslag på propositionen. Motionärerna hävdar att Schengensamarbetet

innebär ett steg mot ökad federation och överstatlighet, vilket bl.a. befaras

försvåra möjligheterna att föra en självständig och restriktiv

narkotikapolitik. Motionärerna hävdar vidare att det kommer att bli svårare för

flyktingar att söka asyl. Motionärerna bakom motionerna Ju14, Ju16 och Ju18

anser att avsaknaden av förslag till den lagstiftning som krävs för att leva

upp till åtagandena i konventionen bör leda till att förslaget avslås. I den

sistnämnda motionen samt i motion Ju11 hävdas dessutom dels att Schengens

informationssystem för med sig risker för den personliga integriteten, dels att

den nordiska passfriheten hotas. Vidare begärs i motionerna Ju18 och Ju12 att

propositionen skall avslås eftersom den nationella beredningen av ärendet varit

dålig. I motion Ju18 hävdas slutligen att riksdagen inte bör ta ställning till

propositionen förrän dels den lagstiftning som aviseras föreligger, dels

riksdagen tagit ställning till frågan om godkännande av Amsterdamfördraget och

dels resultatet föreligger av Danmarks folkomröstning avseende

Amsterdamfördraget.

Avsikten med Schengensamarbetet är att uppfylla målet om den fria rörligheten

för personer och att samtidigt motverka oönskade bieffekter av den fria

rörligheten såsom internationell kriminalitet och illegal invandring. Den

europeiska unionen skall med andra ord på sikt bli ett område utan inre

gränser, vilket kräver att den yttre gränskontrollen förstärks som motvikt till

avskaffandet av den inre gränskontrollen. En starkare yttre gränskontroll krävs

också för att motverka ökad brottslighet.

Utskottet kan inledningsvis konstatera att ett tillträde till samarbetet

ligger väl i linje med att Sverige vid förhandlingarna om medlemskap i EU

förklarade sig berett att acceptera regelverket beträffande personers fria

rörlighet och Unionsfördragets artiklar om samarbete i inrikes och rättsliga

frågor. Utskottet anser också att samarbetet har ett egenvärde i det att

samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och förstärks.

Utskottet vill härtill påminna om att utskottet tidigare understrukit vikten av

samarbete när det gäller bekämpning av gränsöverskridande brottslighet (se bet.

1997/98:

JuU2 s. 6 och 1997/98:JuU12 s. 7).

Ett tillträde till Schengensamarbetet medför i linje med det sagda en rad

förbättringar. De utvidgade möjligheterna till utlämning och inbördes

rättshjälp motverkar missbruk av det förhållandet att personkontrollerna vid de

inre gränserna upphör. Information och underrättelser kan användas för de

enskilda ländernas brottsbekämpning. Reglerna om fortsatt förföljande och

fortsatt övervakning fyller även de en värdefull funktion. Regeringens

förklaring angående förföljande över landgräns har därtill fått en

ändamålsenlig utformning.

För att undvika missförstånd när det gäller innebörden av att de inre

gränskontrollerna upphör bör det också enligt utskottets uppfattning

understrykas att varken tullingripanden eller polisingripanden i fortsättningen

är förbjudna vid gränserna. Om exempelvis en bil, som är på väg mot den svenska

gränsen, förmodas medföra narkotika - och sådan information kan mycket väl

komma den svenska polisen till del genom de polisiära samarbetskanalerna inom

Schengensamarbetet - kan polisen respektive tullen självfallet även i framtiden

stoppa bilen vid gränsen. För övrigt berör inte Schengensamarbetets regler över

huvud taget frågan om tullens befogenheter att utföra varukontroll. Det är

också som utskottet ser det en förlegad tankegång att internationell

kriminalitet i dagens Europa i första hand kan bekämpas med en permanent och

rutinmässig personkontroll vid nationsgränserna.

Utskottet kan mot den nu tecknade bakgrunden konstatera att en anslutning

till Schengensamarbetet sammantaget innebär påtagliga fördelar för Sverige på

en rad viktiga områden som kompletterar EU-samarbetet. Utskottet välkomnar

därför regeringens förslag.

När det gäller farhågorna om att Schengensamarbetet skulle vara ett led i

utvecklingen mot en ökad överstatlighet vill utskottet erinra om att det som

riksdagen nu skall ta ställning till är ett samarbete på mellanstatlig basis. I

praktiken har de deltagande staterna vetorätt. Frågan om att lyfta in

Schengensamarbetet i EU:s beslutsstruktur skall riksdagen - i vederbörlig

ordning - ta ställning till vid behandlingen av regeringens proposition om

godkännande av Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58). Det kan nämnas att

utskottet i ärendet kommer att avge ett yttrande (1997/98:JuU6y) till

utrikesutskottet.

Som ytterligare ett skäl att avslå propositionen har anförts att flyktingars

möjligheter att söka asyl påverkas negativt.

Socialförsäkringsutskottet - som i sitt yttrande föreslår att propositionen

skall bifallas - hänvisar till de riktlinjer för migrationspolitiken som

riksdagen antog år 1996. Dessa går huvudsakligen ut på att ett

helhetsperspektiv bör anläggas på migrationspolitiken, vartill kommer att den

bör vara human, tydlig och konsekvent samt att den bör bygga på respekt för

mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i

Sverige. I samband med att riktlinjerna antogs framhöll

socialförsäkringsutskottet (bet.

1996/97:SfU5) även att en aktiv migrationspolitk inom EU är grundläggande för

den svenska migrationspolitiken, att Sverige bör verka för att en

migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i det europeiska samarbetet och att

Sverige måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria rörligheten.

Justitieutskottet, som ansluter sig till socialförsäkringsutskottets

överväganden, konstaterar att en anslutning till Schengensamarbetet står i god

överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog

år 1996. Frågan om samverkan inom asylpolitiken behandlas mer ingående i ett

senare avsnitt.

Som skäl för att avslå propositionen har även åberopats att den personliga

integriteten hotas av det kommande polisiära och rättsliga samarbetet. I denna

del vill utskottet erinra om sitt nyss gjorda ställningstagande att en av de

ledande tankarna bakom hela Schengensamarbetet är att stärka kampen mot

internationell kriminalitet. För det krävs som utskottet ser det att polisen

kan samarbeta över nationsgränserna, vilket bl.a. förutsätter möjligheter till

informationsutbyte. Härtill kommer att Schengenkonventionen innehåller en rad

regler till skydd för integriteten. Bland dem kan här nämnas att bara vissa

uppgifter om den eftersökte får registreras i SIS samt att ändamålet med

registreringen och det begärda förfarandet skall anges. Anmärkningar av annat

slag - särskilt uppgifter om rasursprung, politiska åsikter, hälsa eller

sexualliv - är inte tillåtna i SIS. Till det nu anförda skall läggas att

uppgifter i SIS endast får utnyttjas för de ändamål för vilka de är lämnade.

Utskottet kan mot denna bakgrund inte dela uppfattningen att den personliga

integriteten riskerar att trädas för när. Även frågan om registrering utvecklas

i det följande.

Utskottet kan inte heller se att den nordiska passunionen hotas av ett

svenskt tillträde till Schengensamarbetet. Utskottet konstaterar att såväl det

svenska anslutningsavtalet som samarbetsavtalet med Norge och Island

föreskriver att dessa avtal inte skall hindra att passunionen upprätthålls.

Härtill kommer att bl.a. Sverige i sin ansökan om medlemskap i

Schengensamarbetet gjort förbehåll om saken, vilket accepterats av de övriga

staterna. Mot denna bakgrund känner utskottet ingen oro för den nordiska

passunionens fortsatta existens.

Utskottet kan inte heller ställa sig bakom den uppfattning som förs fram i

motionerna Ju12 och Ju18 om att den nationella beredningen varit bristfällig.

De rättsakter som nu ligger på riksdagens bord har förhandlats fram och

undertecknats av regeringen i full överensstämmelse med den svenska

regeringsformen. Likaledes i överensstämmelse med den har nu riksdagen

förelagts att ta ställning till de ingångna avtalen. Härtill kommer att

regeringen fullgjort beredningskravet i regeringsformen genom att upprätta och

remissbehandla en departementspromemoria.

Avslutningsvis anser utskottet att det inte finns skäl att skjuta upp

riksdagens prövning av regeringsförslaget. Det hade naturligtvis varit en

fördel om den lagstiftning som samarbetet kräver hade kunnat presenteras redan

nu. Utskottet har emellertid förståelse för att en stor del av

lagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras inom ramen för andra

lagstiftningsprojekt. Att skjuta på godkännandet till dess att samtliga

lagförslag kan presenteras framstår av flera skäl inte som rimligt. Ett av dem

är att riksdagen bör kunna fatta beslut om godkännande av Schengensamarbetet

innan ställning tas till regeringens förslag om godkännande av

Amsterdamfördraget; i annat fall kommer en viktig pusselbit att saknas i det

sistnämnda ärendet. Härtill kommer att regeringen i propositionen i anslutning

till respektive artikel i Schengenkonventionen redovisat sin bedömning av

behovet av lagstiftningsåtgärder. Slutligen konstaterar utskottet att Danmarks

ställningstagande till Amsterdamfördraget inte bör få påverka den svenska

hållningen till Schengensamarbetet.

Det nu anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom kraven i

motionerna Ju11, Ju12, Ju14, Ju16, Ju18 och Ju220 om att propositionen skall

avslås eller att riksdagen bör avvakta med sitt beslut. Motionerna i dessa

delar avstyrks. Utskottet tillstyrker alltså i princip regeringens förslag.

Till enskildheter i förslagen återkommer utskottet i det följande.

Schengens regelverk

Parlamentarisk kontroll

Flera motionsyrkanden tar upp frågan om parlamentarisk kontroll av

beslutsprocessen i Verkställande kommittén. I motion Ju18 (mp) hävdas sålunda

att riksdagen - inte kommittén - skall besluta i viktiga och politiskt känsliga

frågor. Motionärerna bakom Ju14 (v) och Ju220 (mp, v) vill säkerställa det

parlamentariska inflytandet genom en ordning innebärande att den svenske

representanten i Verkställande kommittén skall inhämta riksdagens godkännande

av förslag till beslut innan han eller hon deltar i beslutet och att Sverige

avger en förklaring motsvarande den som Nederländerna gjort. I motionerna Ju18

och Ju220 anförs vidare att Sverige bör arbeta för en internationell och

parlamentarisk kontroll inom Schengensamarbetet.

När det gäller beslutsprocessen är vissa bestämmelser i regeringsformen av

intresse. Av 10 kap. 1 § regeringsformen följer att det är regeringen som ingår

överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer. En

sådan överenskommelse skall enligt 10 kap. 2 § godkännas av riksdagen, bl.a. om

den förutsätter lagändring eller annars rör ett ämne där riksdagen skall

besluta. Det nu anförda får konsekvenser för genomförandet av kommitténs beslut

i Sverige. Regeringen kan nämligen inte medverka i ett beslut i Verkställande

kommittén som kräver riksdagens godkännande, utan att göra förbehåll för detta.

Regeringen framhåller dock (prop. s. 33) att de flesta beslut som fattas i

kommittén är av föreskriftskaraktär, dvs. de riktar sig till staterna och deras

myndigheter och inte till enskilda personer, även om enskilda naturligtvis

någon gång indirekt kan komma att beröras. Regeringen understryker att det

nationella genomförandet för svensk del kan ske antingen genom förordning

utfärdad av regeringen eller med föreskrifter på myndighetsnivå.

Utöver vad som följer av det anförda är regeringen skyldig att inhämta

riksdagens godkännande innan den ingår en bindande internationell

överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock

underlåta detta om rikets intresse så kräver. I sådant fall skall regeringen i

stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

När det gäller motionsönskemålen om att i förväg inhämta godkännande av

parlamentet vill utskottet inledningsvis framhålla att de regler som gäller i

dag innebär att regeringen måste göra förbehåll för riksdagens godkännande för

beslut i Verkställande kommittén som kräver lagändring eller annars rör ett

ämne där riksdagen skall besluta. I den delen får motionsönskemålen enligt

utskottets mening anses tillgodosedda. Övriga frågor faller inom regeringens

kompetensområde. Utskottet kan inte se att det skulle finnas skäl att just på

detta område föreslå en ordning som i praktiken innebära ett avsteg från den

fördelning av funktioner mellan riksdag och regering som den svenska

regeringsformen innehåller.

Vad härefter gäller frågan om beslut i viktiga och politiskt känsliga frågor

utgår utskottet från att regeringen kommer att begära riksdagens godkännande i

enlighet med kravet i regeringsformen på godkännande av överenskommelser av

större vikt. Något initiativ från riksdagen är inte erforderligt.

Vad så gäller kravet på internationell och parlamentarisk kontroll framgår av

det nyss anförda att utskottet anser att den nu gällande ordningen väl

tillgodoser rimliga anspråk på parlamentariskt inflytande över

beslutsprocessen. Utskottet vill härtill - när det gäller kraven på

internationell kontroll - särskilt framhålla att ikraftträdandet av

Amsterdamfördraget kan antas bidra till en ökad kontroll på så sätt att både

Europaparlamentet och EG-domstolen får möjlighet att påverka

Schengenregelverket.

Utskottet vill i denna del avslutningsvis framhålla att utskottet sätter ett

stort värde på den information som regeringens företrädare löpande lämnat när

det gäller Schengensamarbetet, och utskottet utgår från att regeringen även

fortsättningsvis kommer att lämna sådan information.

Utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju18 och Ju220 i nu aktuella delar.

SIRENE-handboken

Ett exempel på beslut som Verkställande kommittén fattat är den s.k. SIRENE-

handboken. Den innehåller detaljföreskrifter om användningen av Schengens

informationssystem, SIS. Verkställande kommittén har beslutat att klassificera

SIRENE-handboken som hemlig.

I motion Ju18 (mp) begärs att riksdagen som helhet skall informeras om

innehållet i den s.k. SIRENE-handboken.

I samband med att utskottet under våren 1997 yttrade sig till

utrikesutskottet med anledning av regeringens skrivelse om verksamheten i

Europeiska unionen under 1996 (1996/97:JuU4y s. 5) hade utskottet anledning att

uttala sig med anledning av ett liknande motionsyrkande. Utskottet noterade då

att regeringen till riksdagens EU-nämnd hade överlämnat de handlingar som

sammanfattande brukar benämnas Schengens regelverk och som bl.a. innehåller den

s.k SIRENE-handboken. Vidare noterade utskottet att vissa av handlingarna

omfattades av s.k. utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen

(1980:100). Utskottet konstaterade också att genom överlämnandet är

handlingarna i fråga tillgängliga för ledamöterna i EU-nämnden. I fråga om

ledamöter som inte tillhör EU-nämnden framhöll utskottet att riksdagens praxis

innebär att dessa kan få tillgång till sekretessbelagda handlingar endast efter

tillstånd av EU-nämnden. Därutöver kunde handlingarna bli tillgängliga för

ledamöter i riksdagens utskott genom att vederbörande utskott begär att få del

av dem i samband med behandlingen av något ärende i utskottet. Enligt

utskottets mening innebar regeringens överlämnande av Schengensamarbetets

regelverk till EU-nämnden att önskemålet i den då aktuella motionen var

tillgodosett.

Genom ett beslut i oktober 1997 har stora delar av handboken offentliggjorts.

Utskottet, som noterar att samtliga partier är representerade i EU-nämnden,

anser i linje med sitt tidigare ställningstagande att det nu aktuella motions-

önskemålet får anses vara tillgodosett. Härtill bidrar även det nyss angivna

beslutet. Frågan om betydelsen av att det skriftliga material som finns på

SIRENE-kontoren inte omfattas av de begränsningar som gäller för registrering i

SIS behandlar utskottet nedan. Motion Ju18 i denna del avstyrks.

Schengens informationssystem

Innehållet i SIS

I motion Ju18 (mp) hävdas att SIS öppnar för en alltför omfattande registrering

av uppgifter. Vidare anser motionärerna att det är oklart vilka kategorier

utlänningar som kan komma att föras upp på s.k. spärrlista och hur länge de

skall vara registrerade där.

Som ovan framgår får i SIS registreras uppgifter om personer, fordon och

föremål. När det gäller uppgifter om personer får registreringen bara avse

vissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är beväpnad eller kan

befaras tillgripa våld. Flertalet uppgifter som kommer att finnas i SIS

registreras redan i dag i befintliga svenska register (se prop. s. 109). SIS är

ett medel för att i praktiken underlätta rättshjälpssamarbetet, exempelvis vad

gäller utlämning. En enskild persons rätt att få del av uppgifter om sig själv

regleras i lagen i det land där uppgiften begärs utlämnad.

För att staterna skall kunna bistå varandra med att utföra begärda åtgärder

skall en akt med erforderliga kompletterande uppgifter läggas upp på SIRENE-

kontoret (prop. s. 55). Frågan om tillgång till dessa uppgifter regleras i

konventionen i artikel 127.2 c). Där sägs att rätten att få del av uppgifter om

sig själv skall regleras i nationell lag.

När det gäller rapporter för införande på spärrlista kan det nämnas att dessa

förutsätter ett beslut av en nationell myndighet eller domstol i enlighet med

nationell lagstiftning. Beslut om införande på spärrlista får enbart grundas på

att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller på att

vederbörande avvisats eller utvisats.

Det finns inte några särskilda regler som tar sikte på förutsättningarna för

att ta bort uppgifter från spärrlista. Av artikel 113 i Schengenkonventionen

följer dock att uppgifterna skall bevaras i högst tio år.

Regeringen anför (prop. s. 56) att registrering på spärrlista är en sådan

åtgärd som skall ske med den restriktivitet som följer av artikel 94 i

konventionen. Där föreskrivs att varje stat skall pröva om ärendets vikt är

sådan att det bör föranleda en registrering i SIS. För svensk del anför

regeringen att det inte torde komma i fråga att föra upp andra personer på

spärrlistan än de som blivit avvisade eller utvisade ur riket med ett förbud

att återvända hit. Det är bara dessa vi enligt regeringen har ett intresse av

att bevaka för att förhindra återresa till Schengenområdet och därmed möjlighet

att ta sig till Sverige. I dag registreras dessa i den s.k. U-boken, som är ett

polisregister.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande föreslagit att motionen

avstyrks; utskottet har förutsatt att regeringen i samband med förberedelserna

inför Schengensamarbetet ser över vilka regler som skall gälla utöver

konventionen för såväl registrering som avregistrering på spärrlista.

Justitieutskottet vill inledningsvis framhålla att SIS är ett värdefullt

medel för att genomföra många av de kompensatoriska åtgärder som

Schengenkonventionen förutsätter. Ett viktigt led i samarbetet är den

förmedling av uppgifter som kommer att ske via SIRENE-kontoren. Utskottet vill

också poängtera att Schengenkonventionen inte ålägger staterna att registrera

uppgifter; konventionen anger bara vad som får registreras. Staterna själva

bestämmer vilken åtgärd de i varje enskilt fall vill ha hjälp med och

följaktligen också vilka uppgifter de för in i den nationella enheten.

Utskottet tar för givet att staterna iakttar de begränsningar beträffande SIS

innehåll som gäller. Utskottet kan alltså inte se annat än att reglerna om vad

som får förekomma i SIS givits en rimlig avgränsning i konventionen. Härtill

kommer att nationella regler om sekretess gäller för nu nämnda uppgifter. Den

svenska sekretesslagen är alltså tillämplig.

Vad härefter gäller frågan om förutsättningarna för registrering på

spärrlista konstaterar utskottet att regeringen uttalat att det bara finns skäl

att regi-strera dem som ålagts återreseförbud i samband med att de avvisats

eller utvisats. Utskottet anser att regeringen gjort en väl avvägd bedömning i

saken, och utskottet känner ingen oro för att någon onödigt omfattande

registrering på spärrlista kommer att ske. Även i övrigt delar utskottet

socialförsäkringsutskottets uppfattning. Utskottet avstyrker motion Ju18 i

denna del.

Datasäkerhet

I fyra motioner berörs olika frågor om säkerheten för data som registrerats i

SIS. I motionerna Ju14 och U25 (båda v) hävdas sålunda att dataskyddet fungerar

dåligt, och motionärerna hänvisar bl.a. till kritik som den gemensamma

tillsynsmyndigheten gett uttryck för i sin årsberättelse. Motionärerna föreslår

att det inrättas ett särskilt kontrollorgan, vari bör ingå representanter för

de nationella parlamenten. I motion Ju15 (kd) understryks att reglerna

beträffande registrering i SIS måste tillämpas strikt. Slutligen menar

motionärerna bakom Ju17 (fp) att integritetsaspekterna bör ges ett stort

utrymme vid den kommande lagstiftningen, och motionärerna framhåller särskilt

behovet av lagstiftning för att tillgodose den i konventionen fastlagda rätten

för enskilda att begära att den nationella tillsynsmyndigheten granskar de

uppgifter om honom som finns registrerade i SIS.

Den gemensamma tillsynsmyndigheten har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn

över den centrala tekniska stödfunktionen och att analysera svårigheter i

samband med tillämpning och tolkning som kan uppkomma vid användningen av SIS.

Den gemensamma tillsynsmyndigheten är sammansatt av två representanter från

varje nationell tillsynsmyndighet. Datainspektionen, som är svensk

tillsynsmyndighet, är sålunda representerad i den gemensamma

tillsynsmyndigheten.

Av den gemensamma tillsynsmyndighetens årsberättelse (avsnitt 4.1.4) framgår

att konventionens regler iakttagits bl.a. när det gäller vilka slags

personuppgifter som får registreras men kritik har också framförts.

En del av kritiken tar sikte på att enskildas rätt att ta del av uppgifter om

sig själva inte iakttagits. I årsberättelsen har den frågan tagits upp som ett

pågående projekt, och tillsynsmyndigheten har i den delen anfört att man har

för avsikt att ta fram ett informationsmaterial som skall spridas till

allmänheten.

Enligt vad utskottet inhämtat har kritiken från den gemensamma

tillsynsmyndigheten tagits upp i Centralgruppen och i den s.k. SIS-styrgruppen.

Det pågår också en dialog mellan ordförandeskapet och Frankrike, som är värd

för den centrala stödfunktionen.

När det gäller lagstiftningsbehovet kan bl.a. nämnas att regeringen gör den

bedömningen (prop. s. 102) att inrättandet av det nationella SIS-registret

kräver lagstiftning. Detsamma gäller den begränsning som ligger i att vissa

personuppgifter som registrerats i SIS inte får användas för andra ändamål än

de som de rapporterats för. Detta gäller beträffande personuppgifter som

lämnats för införande på spärrlista samt uppgifter om försvunna personer och

personer som bör omhändertas tillfälligt.

När det gäller rätten för enskilda att hos den nationella tillsynsmyndigheten

begära granskning av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne

samt av hur uppgifterna används anför regeringen (prop. s. 119) att det inte

torde krävas lagreglering. Regeringen stöder sig därvid bl.a. på

Datainspektionens allmänna rätt att utöva tillsyn i syfte att undvika

otillbörliga integritetsintrång. Sådan tillsyn kan ske även efter anmälan av en

enskild person.

I sammanhanget kan det noteras att det för närvarande inte finns någon rätt

till domstolsprövning av myndigheters beslut som angår register, om det är en

statlig myndighet som är registeransvarig. Regeringen har i två nyligen

överlämnade propositioner föreslagit förändringar, som är av betydelse här. I

proposition 1997/98:101 har regeringen föreslagit en ändring i förvaltnings-

lagen (1986:223) innebärande att en myndighets beslut i princip får överklagas

till allmän förvaltningsdomstol. En liknande regel finns dessutom i 51 § i

förslaget till personuppgiftslag (prop. 1997/98:44).

Utskottet delar motionärernas uppfattning när det gäller vikten av att

dataskyddet fungerar och att de regler som finns när det gäller registrering

och användning av uppgifter tillämpas på ett alltigenom korrekt sätt. Det kan

också noteras att den gemensamma tillsynsmyndighetens granskning i stort sett

visar att reglerna i konventionen fungerar. När det gäller den kritik som

riktats mot hanteringen av data anser utskottet att problemen är värda att tas

på stort allvar, och utskottet utgår från att kritiken kommer att leda till att

de uppdagade bristerna rättas till. Det arbete som inletts med anledning av

kritiken ger stöd för den uppfattningen. Vidare räknar utskottet med att

regeringen följer arbetet och vidtar de åtgärder som kan vara påkallade.

Härtill kommer att Datainspektionen har skyldighet att utöva tillsyn över det

nationella registret och att Datainspektionen deltar i den gemensamma

tillsynsmyndighetens arbete och därmed kan initiera ärenden där. För närvarande

synes det inte föreligga något behov av ett ytterligare kontrollorgan. Något

initiativ från riksdagens sida är således inte erforderligt.

Vad gäller den kommande lagstiftningen kan utskottet konstatera att ramarna

för den dras upp av konventionen och att den på flera viktiga punkter

innehåller skyddsregler som tar sikte på den personliga integriteten. Som

exempel kan anföras den ovan nämnda begränsningen att uppgifter bara får

användas för ändamål som de registrerats för och det tydliga sätt som det i

artikel 94 angetts vilka uppgifter som över huvud taget får registreras. Mot

bakgrund av de regler som sålunda finns i konventionen anser sig utskottet

också kunna utgå från att regeringen kommer att låta integritetsaspekterna väga

tungt i det kommande lagstiftningsarbetet. Något initiativ från riksdagens sida

är således inte påkallat.

När det gäller frågan om det krävs lagstiftning beträffande enskildas rätt

att begära granskning av den nationella tillsynsmyndigheten kan utskottet dock

- med hänsyn till åtagandet i artikel 114.2 i konventionen - känna en viss

tveksamhet inför regeringens uppfattning att det inte torde krävas

lagstiftning. Utskottet utgår från att frågan övervägs ytterligare i det

kommande lagstiftningsarbetet.

Det nu anförda innebär att utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju15, Ju17

och U25 i nu aktuella delar.

Yttre gränskontroll

Viseringsfrågor

Som framgått ovan åtar sig Schengenstaterna att föra en gemensam

viseringspolitik. De har gemensamt upprättat en s.k. negativlista som upptar de

stater vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Listan,

som antogs år 1993, upptar för närvarande 128 stater och territorier. En annan

lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. Denna

lista upptar för närvarande 24 stater. Det kan också nämnas att det finns ett

antal stater vars medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men

inte i övriga. Denna s.k. grålista omfattar nu 23 stater och territorier.

Regeringen framhåller att det för att uppnå en harmonisering av

viseringspolitiken krävs att Schengenstaterna kommer överens om huruvida

medborgare i dessa stater skall vara viseringspliktiga eller inte.

Regeringen konstaterar vidare att det inom Schengensamarbetet kommer att

ställas krav på visering i förhållande till fler stater än vad Sverige

tillämpar i dag.

Frågan om vilka konsekvenser det utökade kravet på visering kan få tas upp i

två motioner. I motion Ju15 (kd) begärs sålunda att det skall utredas hur

möjligheterna att söka asyl påverkas. I motion Ju18 (mp) begärs vidare att det

skall utredas hur Sveriges viseringspraxis kan komma att påverkas av en

anslutning till Schengensamarbetet. I den sistnämnda motionen understryks att

viseringskrav inte får hindra människor från att fly undan krig eller

förföljelse. Vidare hävdar samma motionärer att Sverige bör vara pådrivande i

frågan om vilka länder som bör befrias från viseringsplikten.

När det gäller flyktingars möjlighet att söka asyl anför regeringen (prop. s.

56) att en grundtanke i den svenska viseringspolitiken är att tillämpa en så

generös inresepolitik som möjligt. Regeringen hänvisar också till att detta

tidigare - i samband med att riktlinjerna för den svenska migrationspolitiken

lades fast år 1996 - uttryckts så att det övergripande målet för den svenska

viseringspolitiken är att skapa så stor frihet som möjligt. Samtidigt angavs

det av invandringspolitiska skäl vara nödvändigt att upprätthålla kravet på

visering i förhållande till ett stort antal länder. Det ansågs vidare

nödvändigt att politiken inte alltför mycket skiljer sig från våra

grannländers.

I sitt yttrande hänvisar socialförsäkringsutskottet till att utskottet

tidigare ansett att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning torde

hindra människor från att söka skydd, men att det däremot kan vara ett hinder

för dem som vill söka asyl just i Sverige. Utskottet framhöll emellertid att

det inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja asylland. Om andra

länder får ta emot oproportionerligt många skyddsbehövande får detta lösas

genom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvoten utnyttjas just för

sådana situationer.

Socialförsäkringsutskottet anför vidare att en anslutning till

Schengensamarbetet och dess arbete med att harmonisera viseringskraven bör

anses stå i god överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som

riksdagen antog år 1996. Socialförsäkringsutskottet anser därför att det inte

är nödvändigt med några uttalanden från riksdagens sida med anledning av

motionerna Ju15 och Ju18 i nu aktuella delar.

Justitieutskottet delar socialförsäkringsutskottets uppfattning. Det behövs

alltså varken någon utredning eller någon annan åtgärd med anledning av

viseringskravets utvidgning, och utskottet avstyrker motionerna Ju15 och Ju18 i

dessa delar.

Samverkan inom asylpolitiken

I motion Ju17 (fp) hävdas att regeringen bör agera för en mänskligare

flyktingpolitik på europeisk nivå. I motion Ju18 (mp) hävdas att det bör skapas

en gemensam europeisk praxis både när det gäller flyktingbegreppet i 1951 års

Genèvekonvention och beträffande kriterierna för att därutöver anses ha behov

av skydd. Motionärerna menar också att information om asylpraxis bör spridas

länderna emellan.

Frågan om vilken stat som är ansvarig för prövningen av en ansökan om asyl

som framställts i en av medlemsstaterna i EU regleras i Dublinkonventionen.

Sverige har i och med sin anslutning till EU förbundit sig att ansluta sig till

den. Under våren 1997 har riksdagen också godkänt och ratificerat

Dublinkonventionen (prop. 1996/97:87, SfU16, rskr. 248). I förhållande till

Sverige gäller konventionen sedan den 1 oktober 1997. Dublinkonventionens

regler ersätter Schengenkonventionens bestämmelser om asyl. Arbetet för en

gemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs alltså inte direkt av

Schengensamarbetet.

Socialförsäkringsutskottet anför i sitt yttrande att såväl den nuvarande som

tidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationella samarbetet i syfte

att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingars

rättsliga skydd. Socialförsäkringsutskottet erinrar också om att EU:s framtida

flyktingpolitik bygger bl.a. på att alla medlemsstater slutit upp kring

Europakonventionen och FN:s flyktingkonvention. Regeringen har vidare i ett

tidigare ärende uttalat att Sverige vill medverka till att de vägledande

principerna vidareutvecklas och förverkligas. Socialförsäkringsutskottet har

också upplyst att man har för avsikt att i ett kommande betänkande redovisa sin

syn på dessa frågor. Med det anförda föreslår socialförsäkringsutskottet att

motionerna Ju17 och Ju18 i dessa delar avstyrks.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt numera föreliggande och av riksdagen

godkända betänkande (1997/98:SfU9, rskr. 164) tagit ställning till några

motionsyrkanden om flyktingpolitiken och Sveriges förhållande till EU. I

betänkandet redovisas vad som förekommit i det i yttrandet angivna ärendet.

Utöver vad som antecknats i yttrandet har socialförsäkringsutskottet bl.a.

noterat att regeringen tidigare anfört att Sverige skall verka för att

asylpolitiken värnas och att respekt för andra mänskliga rättigheter också

utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. Socialförsäkringsutskottet

har mot den sålunda tecknade bakgrunden ansett att något tillkännagivande med

anledning av motionerna inte är påkallat.

Justitieutskottet ser ingen anledning att göra någon annan bedömning än den

socialförsäkringsutskottet gjort. Utskottet avstyrker motionerna Ju17 och Ju18

i nu aktuella delar.

Transportörsansvaret

En utlänning som avvisas eller utvisas ur Sverige är enligt 9 kap. 1 §

utlänningslagen (1989:529) skyldig att betala kostnaden för den egna återresan.

Vidare föreskrivs i 9 kap. 2 § samma lag att en transportör är skyldig att

ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige och för

erforderlig bevakning om utlänningen avvisas på grund av att han eller hon

saknar pass, erforderliga tillstånd eller medel för återresan.

Betalningsskyldigheten kan i vissa fall efterges. Någon uttrycklig skyldighet

för transportören att kontrollera utlänningens resedokument finns inte.

Enligt artikel 26 i Schengenkonventionen skall den transportör som ombesörjt

sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en person som

nekas inresa och som inte är medborgare i Europeiska gemenskapernas

medlemsstater vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen.

På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall transportören ombesörja

återresa för utlänningen till tredje land.

Enligt samma artikel skall transportören vidare vara skyldig att kontrollera

att en utlänning som transporterats sjö- eller luftvägen har de resedokument

eller viseringar som erfordras för inresa i Schengenområdet. I den mån det är

konstitutionellt möjligt skall Schengenstaterna även införa nationella

sanktioner mot transportörer som befordrar utlänningar som saknar erforderliga

dokument.

Schengenstaternas åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån

det inte strider mot staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen.

Transportörsansvaret berörs i flera motioner. Så begärs i motion Ju13 (m) att

ansvaret skall upprätthållas genom lagstiftning om sanktioner. Motionärerna

bakom Ju14 (v), Ju15 (kd) och Ju220 (mp, v) intar motsatt ståndpunkt och menar

att Sverige bör klargöra att man inte har för avsikt att införa nationella

sanktioner. I de två sistnämnda motionerna hävdas dessutom att Sverige bör

arbeta för en minskning av transportörernas ansvar.

Regeringen anför (prop. s. 73) att de svenska bestämmelserna på området har

presenterats och övervägts noga under Sveriges förhandlingar om anslutning till

Schengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska

lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande

bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla Schengenkonventionens

krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare

skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska

tillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion.

Socialförsäkringsutskottet hänvisar i sitt yttrande till ett tidigare

ställningstagande vari utskottet ansett att de gällande reglerna för

transportörsansvar är nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiska

syftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det.

Med hänsyn till detta och till den bedömning regeringen gjort i propositionen

anser socialförsäkringsutskottet att det inte finns anledning att i dagsläget

ompröva gällande regler för transportörsansvar. Socialförsäkringsutskottet

föreslår därför att de nu aktuella motionsyrkandena avstyrks.

Justitieutskottet gör samma bedömning som socialförsäkringsutskottet, och

utskottet avstyrker motionerna Ju13, Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar.

Resursfrågor

Polisen är den myndighet som har det primära ansvaret för att utföra

personkontrollen vid de yttre gränserna. Tullen och Kustbevakningen har

skyldighet att bistå polisen i denna verksamhet. Kustbevakningen har också egna

befogenheter vad gäller kontroll till sjöss av utlännings rätt till inresa och

utresa.

Flera motionsyrkanden berör frågor om resurser till de myndigheter som som

skall svara för den yttre gränskontrollen. Så anförs i motion Ju13 (m) att

tullkriminalens personal bör integreras med polisen för att på så sätt frigöra

de resurser som behövs. Motionärerna understryker också vikten av att

myndigheterna, särskilt polisen, har tillräckliga resurser. I motion Ju15 (kd)

hävdas att tullen behöver mer resurser och att det finns skäl att se över

resursbehovet beträffande polisen och Kustbevakningen. Motionärerna

understryker också vikten av att bl.a. polissamarbetet fungerar innan de inre

gränskontrollerna avvecklas. I motion Ju923 (m) slutligen hävdas att polisen

behöver kompenseras för de ökade kostnader som Schengensamarbetet för med sig.

Regeringen konstaterar (prop. s. 52) att nyckeln till en effektiv och

slagkraftig gränskontroll är ett utökat samarbete mellan de gränskontrollerande

myndigheterna. Polisen, tullen och Kustbevakningen har också enligt regeringen

tillsammans ansenliga personalresurser och materiella resurser. Härtill kommer

att de har en avsevärd organisatorisk och administrativ styrka som i samverkan

kan bli ännu större. Enligt regeringen bör dessa resurser ses som en helhet i

fråga om att bygga upp en yttre gränskontrollverksamhet som motsvarar de krav

som ställs i dag och i framtiden. Regeringen konstaterar vidare att de berörda

myndigheterna numera tagit initiativ till ett antal olika samverkansprojekt.

Regeringen välkomnar detta och anför att regeringen i sin tur kommer att ta de

initiativ som behövs för att närmare pröva om och hur dessa skall förverkligas.

Den operativa samverkan mellan myndigheterna kan enligt regeringens uppfattning

på de flesta områden utvecklas ytterligare. Myndigheterna måste dock själva

finna formerna för denna utökade samverkan bl.a. med hänsynstagande till olika

lokala förutsättningar. Genom en samverkan kan enligt regeringens bedömning

resurser friställas.

När det gäller kostnaderna för Schengensamarbetet gör regeringen (prop. s.

131 f) den bedömningen att - såvitt gäller polisen - de nya resurserna för

teknikutveckling som polisen tilldelats genom budgeten för år 1998 täcker de

ökade investeringskostnaderna.

I fråga om personalkostnaderna för gränskontroll och inre utlänningskontroll

är det regeringens uppfattning att man genom ett utvecklat samarbete mellan

myndigheterna kan utnyttja deras samlade resurser på ett sådant sätt att detta

i huvudsak täcker de Schengenrelaterade behoven.

När det gäller tullen anser regeringen att mer slutgiltiga ställningstaganden

bör ske i budgetarbetet. I denna del hänvisar regeringen till Utredningen om

utvärdering av EU-medlemskapets effekter för Tullverkets dimensionering och

organisation. I betänkandet En gräns - en myndighet? (SOU 1998:18

s. 171) gör utredningen den bedömningen att tullens problem inte i första hand

är brist på resurser och att såväl resurser som arbetsuppgifter kan omfördelas

så att en större samlad samhällsnytta erhålls. Utredningen har också

(betänkandet s. 148 f) tagit upp frågan om att dela upp tullen i en polisdel

och en skattedel. Utredningen anser att flera skäl talar mot en sådan lösning.

I sammanhanget kan även nämnas att utskottet nyligen tagit upp den sistnämnda

frågan (se bet. 1997/98:JuU12 s. 11 f). Utskottet avstyrkte då ett liknande

motionsyrkande med hänvisning till den pågående beredningen av det nyss nämnda

utredningsbetänkandet.

Vad härefter gäller Kustbevakningens resurser anser regeringen att de

resurser som tillförts verksamheten genom budgetpropositionen för år 1998 för

närvarande kan beräknas tillgodose de behov som Kustbevakningen har för att

kunna utföra sina uppgifter i fråga om gränskontroll.

I propositionen konstaterar regeringen att en stor del av myndigheternas

redovisade behov av resurstillskott för att möta Schengensamarbetets krav av

Riksrevisionsverket har bedömts inte vara konsekvenser av Schengensamarbetet.

Det handlar i stället om en justering av ambitionsnivån vad gäller

gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Mot bakgrund av bl.a. de

samverkansmöjligheter som finns anser regeringen att frågan om ytterligare

resurser för dessa behov får bedömas i det ordinarie budgetarbetet.

Utskottet vill inledningsvis erinra om att Sverige i sin ansökan om

medlemskap i Schengensamarbetet gjort ett förbehåll om fungerande

kompensatoriska åtgärder. Med hänsyn till detta och till att det ankommer på

Verkställande kommittén att pröva om den yttre gränskontrollen ordnats i

enlighet med Schengenkonventionens krav får motion Ju15 i denna del anses vara

tillgodosedd.

Vad härefter gäller frågan om resurser för gränskontrollen har utskottet

naturligtvis ingen annan uppfattning än motionärerna när det gäller vikten av

att de myndigheter som skall sköta kontrollen har erforderliga resurser. Enligt

utskottets uppfattning måste det dock till en helhetssyn på det samlade

resursbehovet. Utan att vilja föregripa den pågående beredningen av det ovan

nämnda utredningsbetänkandet delar utskottet regeringens uppfattning att

resurser kan frigöras genom en samverkan mellan de myndigheter som berörs av

gränskontrollen. Härtill kommer att bl.a. polisen fått ökade resurser i 1998

års budget. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju13, Ju15 och Ju923

i nu aktuella delar.

Ansvaret för inresekontrollen

I motion Ju13 (m) hävdas att Invandrarverkets roll måste bli tydligare när det

gäller ansvaret för inresekontrollen.

Sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket ansvaret för att ta emot

ansökningar om uppehållstillstånd och för att genomföra s.k. grundutredningar.

Ett viktigt skäl till att ge Invandrarverket ansvaret för grundutredningen var

att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras.

Här kan även nämnas att det i betänkandet Verkställighet och kontroll i

utlänningsärenden (SOU 1997:128 s. 67 f) av utredningen med samma namn anförs

att många av de uppgifter och handlingar som är erforderliga i

verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, om utlänningen ger in

sin ansökan om uppehållstillstånd först en tid efter ankomsten till Sverige.

Det är enligt utredningen därför angeläget att åstadkomma en ordning som

innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan

i samband med inresan till Sverige. För att öka antalet ansökningar vid gränsen

bör Invandrarverket enligt utredaren förlägga sin verksamhet till de större

flygplatserna och till de större färjehamnarna. Invandrarverket bör vidare

tillsammans med den gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och

rutiner som kan bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i

omedelbar anslutning till inresan. En sådan samverkan bör enligt utredaren

kunna byggas upp utan författningsreglering. Utredaren tar även upp ett förslag

som Verkställighetsutredningen fört fram i betänkandet Ett samlat

verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55 s. 72 f). Det förslaget tar

sikte på s.k. gatekontroll, dvs. kontroll av resenärer direkt vid ankomst till

transithallen. En sådan ordning innebär framför allt bättre möjligheter att

säkerställa uppgifter om resvägen till Sverige, vilket har betydelse för bl.a.

fråga om utlänningen skall återsändas till sitt hemland eller till ett första

asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att i ett tidigt skede fånga upp

dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i många fall kan underlätta såväl

asylutredningen som verkställigheten av ett beslut om avlägsnande. Om

utlänningen saknar resedokument ökar också möjligheterna att få uppgifter från

flygbolaget.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande i denna del anfört att

utskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt att

Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen tydliggörs och utvecklas

ytterligare. Utskottet har därefter i sitt av riksdagen godkända betänkande

1997/98:SfU9 (s. 17) föreslagit ett tillkännagivande om att regeringen vid de

överväganden som nu sker inom Regeringskansliet bör se till att Invandrarverket

får sådana befogenheter i gränskontrollsammanhang att det i större omfattning

än nu blir möjligt att redan vid gränspasseringen kontrollera utlänningars

inresa. Socialförsäkringsutskottet framhåller att rättssäkerheten därvid måste

garanteras.

Justitieutskottet delar den uppfattning socialförsäkringsutskottet gett

uttryck för i det sistnämnda betänkandet. Motion Ju13, som i denna del får

anses tillgodosedd, avstyrks.

Polisiärt och rättsligt samarbete

Narkotika

I motion Ju13 (m) anförs att Sverige bör verka för en ändring i

Schengenkonventionen så att de svenska reglerna om resandes rätt att medföra

narkotiska läkemedel inte behöver ändras. Motionärerna understryker också

vikten av att bekämpa de krafter som vill legalisera narkotika.

Schengenkonventionen innehåller regler för införsel av narkotikaklassade

läkemedel vid resa till annat medlemsland. En resenär får medföra narkotiska

läkemedel för medicinsk behandling under förutsättning att en behörig myndighet

i hemlandet utfärdat ett särskilt intyg. Mängden läkemedel skall stå i relation

till resans längd och får enligt föreskrifter meddelade av Verkställande

kommittén omfatta maximalt 30 dagars behandling.

I Sverige regleras den legala hanteringen av narkotika och

narkotikaprekursorer, dvs. kemiska ämnen som kan användas vid tillverkning av

narkotika, i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och den till lagen

anslutande förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika samt i

föreskrifter som Läkemedelsverket meddelat med stöd av dessa författningar.

Reglerna innebär att all form av bruk och hantering av narkotika som inte är

legalt förskriven av läkare är förbjuden. Av Läkemedelsverkets föreskrifter

följer bl.a. att en resande får föra in narkotiska läkemedel som motsvarar

högst fem dagars förbrukning. Andra typer av läkemedel, dvs. vissa former av

psykofarmaka, kan införas men till en mängd som motsvarar behovet under högst

tre veckor.

De svenska bestämmelserna är således strängare än reglerna inom

Schengensamarbetet. Regeringen (prop. s. 99) aviserar därför vissa ändringar av

föreskrifterna.

Utskottet ifrågasätter för sin del mot bakgrund av vad som anförs i det

följande om det är nödvändigt med några sådana regeländringar. Under alla

omständigheter bör de i sådana fall betraktas som en tillfällig lösning. Här

som i alla andra, särskilt internationella, sammanhang måste allt göras för att

inte på något sätt underlätta spridningen av narkotika. Utskottet, som utgår

från att regeringen ständigt har detta i åtanke, anser att regeringen bör ges i

uppdrag att verka för en snar ändring av Verkställande kommitténs föreskrifter

i aktuellt hänseende så att det - i likhet med vad som nu gäller i Sverige -

inte blir tillåtet att införa narkotiska läkemedel för en längre period än fem

dagar. Vad utskottet här med anledning av motion Ju13 i aktuella delar anfört

bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Harmonisering av straffrätten

I motion Ju18 (mp) anförs att straffrätten är en nationell angelägenhet, och

motionärerna tar avstånd från en harmonisering av straffrätten.

Utskottet har nyligen behandlat ett liknande motionsyrkande (1997/98:

JuU12 s. 12 f). Utskottet hänvisade då till ett tidigare ställningstagande

enligt vilket det inte finns någon anledning för Sverige att verka för en

harmonisering av straffrätten inom unionen. Detta ställningstagande skulle ses

mot bakgrund av att EU:s länder har olika rättstraditioner och olika

påföljdssy-stem. Även med beaktande av EU:s framtida utvidgning tedde sig en

sådan tanke inte realiserbar. Utskottet hänvisade också till ett nyligen

avlämnat frågesvar vari justitieministern bl.a. sagt att Sverige inte kommer

att verka för en harmonisering av straffrätten utöver de behov som framför allt

gränsöverskridande brottslighet kan föranleda. Vidare underströk utskottet det

angelägna i att den inbördes rättshjälpen i brottmål effektiviseras.

Utskottet ser ingen anledning att frångå sin tidigare intagna ståndpunkt.

Utskottet vill härtill framhålla att det inte finns skäl att på förhand ta

avstånd från en utveckling där staterna drar nytta av varandras kunskaper och

utformar sina regler utifrån sålunda vunna erfarenheter. Utskottet avstyrker

motion Ju18 i denna del.

Fortsatt övervakning och förföljande

Enligt motionärerna bakom Ju18 (mp) bör följderna av det operativa

polissamarbetet - särskilt när det gäller fortsatt förföljande - ses över.

Utskottet konstaterar att fortsatt övervakning och fortsatt förföljande är en

del av det operativa polissamarbetet, vilket i sin tur ingår bland de s.k.

kompensatoriska åtgärderna. Utskottet har som framgår ovan en positiv

grundinställning till de syften som bär upp Schengensamarbetet, och utskottet

ser det operativa polissamarbetet som en betydelsefull del av samarbetet.

Utskottet anser vidare som framgår ovan att regeringen gjort en rimlig

avvägning när det gäller den förklaring som anger vad som skall gälla vid

förföljande in på svenskt territorium. Som framgår i det föregående tillstyrker

utskottet också att riksdagen godkänner regeringens förklaring. Utskottet vill

dessutom erinra om att konventionen innehåller bestämmelser om såväl

straffrättsligt som skadeståndsrättsligt ansvar i samband med operationer i

andra stater. Regleringen i konventionen tillgodoser således utskottets

tidigare intagna ståndpunkt att det är svårt att tänka sig att aktivt

polisarbete i Sverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar

(bet. 1997/98:JuU5 s. 5). Mot denna bakgrund kan utskottet inte dela

motionärernas oro när det gäller följderna av fortsatt förföljande över

landgräns. Motion Ju18 i denna del avstyrks.

Övrigt

När det gäller regeringens förslag att riksdagen skall avge en förklaring

avseende hinderverkan av vissa brottmålsdomar anser utskottet att riksdagens

beslut bör gå ut på ett godkännande av att regeringen avger en sådan

förklaring. Utskottets hemställan - moment 17 - har utformats i enlighet

härmed.

Schengensamarbetet innebär i vissa delar att myndighetsutövning överlämnas

till främmande stat. Så kan bli fallet exempelvis vid förföljande över

landgräns. Ett annat exempel är att utländska myndigheter kan besluta om

viseringar som skall gälla här i landet. Beträffande moment 15 i utskottets

hemställan (punkterna 1, 2 och 6 i regeringens förslag till beslut) skall

beslut därför fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § fjärde stycket

regeringsformen.

Utskottet har funnit att de två förklaringar som gjordes i anslutning till

samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å ena sidan och Island och Norge å den

andra saknas i regeringens proposition. Förklaringarna fogas till detta

betänkande som bilaga 6 respektive bilaga 7. Eftersom Sverige är en av de i

samarbetsavtalet angivna Schengenstaterna bör riksdagens beslut även omfatta

den av Schengenstaterna avgivna förklaringen. Utskottets hemställan i moment 15

har utformats i enlighet härmed.

Utskottet har vidare funnit att översättningen av tilläggsprotokollet i

bilaga 7 till regeringens proposition inte överensstämmer med det svenska

originaldokumentet. Vissa avvikelser från originaltexten förekommer också i

Schengenkonventionen i bilaga 3 i regeringens proposition. Rätt lydelse av

konventionen och tilläggsprotokollet framgår av utskottets bilaga 2 respektive

bilaga 8.

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen

och motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju11, 1997/98:Ju12, 1997/98:Ju14

yrkande 1, 1997/98:Ju16, 1997/98:Ju18 yrkandena 1 och 2 samt 1997/98:Ju220

yrkande 1,

res. 1 (v, mp)

2. beträffande tidpunkten för godkännande

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkandena 3-5,

res. 2 (mp) villk.

3. beträffande parlamentarisk kontroll

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 2, 1997/98:Ju18 yrkandena

19 och 20 samt 1997/98:Ju220 yrkandena 2 och 3,

res. 3 (v, mp) villk.

4. beträffande SIRENE-handboken

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 18,

res. 4 (v, mp)

5. beträffande innehållet i SIS

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkandena 15-17,

res. 5 (v, mp)

6. beträffande datasäkerhet

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 4, 1997/98:

Ju15 yrkande 7, 1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 och 1997/98:U25 yrkandena

11 och 12,

res. 6 (v, mp)

res. 7 (c, fp, kd)

7. beträffande viseringsfrågor

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 4 och 1997/98:

Ju18 yrkandena 6-9,

res. 8 (v, mp, kd)

8. beträffande samverkan om asylpolitiken inom EU

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju17 yrkande 1 och 1997/98:

Ju18 yrkandena 10-12,

res. 9 (fp, mp)

9. beträffande transportörsansvaret

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju13 yrkande 4, 1997/98:

Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15 yrkandena 5 och 6 samt 1997/98:Ju220 yrkande

4,

res. 10 (m)

res. 11 (v, mp, kd)

10. beträffande resursfrågor

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju13 yrkandena 1 och 2, 1997/98:Ju15

yrkandena 1-3 och 1997/98:Ju923 yrkande 4,

res. 12 (m, kd)

11. beträffande ansvaret för inresekontrollen

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju13 yrkande 3,

12. beträffande narkotika

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju13 yrkandena 5 och 6 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

13. beträffande harmonisering av straffrätten

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 13,

res. 13 (v, mp)

14. beträffande fortsatt förföljande

att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 14,

res. 14 (v, mp)

15. beträffande anslutning till Schengensamarbetet

att riksdagen

dels godkänner avtalet om Sveriges anslutning till

tillämpningskonventionen till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om

gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna,

undertecknat i Schengen den 19 juni 1990, samt slutakten till avtalet,

dels godkänner protokollet om Sveriges regerings anslutning till avtalet

om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna

undertecknat i Schengen den 14 juni 1985,

dels godkänner samarbetsavtalet mellan Konungariket Belgien,

Förbundsrepubliken Tyskland, Franska republiken, Storhertigdömet

Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Italienska republiken, Konungariket

Spanien, Portugisiska republiken, Hellenska republiken, Republiken

Österrike, Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket

Sverige, som är avtalsslutande parter i Schengenavtalet och

Schengenkonventionen, och Republiken Island och Konungariket Norge om

gradvis avskaffande av personkontroller vid de gemensamma gränserna samt

den förklaring som intagits i bilaga 6,

16. beträffande ändring av Schengenkonventionen, m.m.

att riksdagen

dels godkänner tilläggsprotokollet av den 24 juni 1997,

dels godkänner regeringens förklaring enligt artikel 41 i

Schengenkonventionen,

17. beträffande hinderverkan av brottmålsdomar

att riksdagen med anledning av regeringens proposition godkänner att regeringen

avger en förklaring enligt artikel 55 i Schengenkonventionen, med

innehållet att Sverige i vissa avseenden inte skall vara bundet av

huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats i

Schengenstaterna.

Stockholm den 26 mars 1998

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe

Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),

Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G

Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia

Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s) och Cinnika Beiming

(s).

Reservationer

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att de kompensatoriska åtgärder som samarbetet förutsätter har så

allvarliga negativa konsekvenser att vi inte kan ställa oss bakom regeringens

förslag. Härtill kommer att Schengensamarbetet enligt vår mening innebär

ytterligare ett steg mot överstatlighet.

Bland de negativa följderna vill vi framhålla följande.

De kompensatoriska åtgärderna som Schengensamarbetet kräver innebär bl.a. att

lagstiftningen i Sverige måste ändras i flera avseenden. Eftersom förslagen

till lagändringar ännu inte presenterats omöjliggörs en heltäckande analys av

det nu föreliggande förslaget. När väl lagförslagen föreligger kommer

riksdagens medverkan att framstå mer som en formalitet, vilket enligt vår

uppfattning inte är förenligt med riksdagens roll som lagstiftande organ. En

anslutning till samarbetet framstår därför som odemokratisk. I detta sammanhang

vill vi också påpeka att regeringen inte heller bilagt de

tillämpningsföreskrifter som antagits av Verkställande kommittén.

Vidare anser vi att de konsekvenser som ett tillträde till samarbetet får för

flyktingars möjlighet att söka asyl är oacceptabla; murarna runt EU kommer att

bli högre. Detta kommer bl.a. att få till följd att det kommer att bli svårare

för enskilda EU-länder att ordna sina relationer med sina grannar på det sätt

som landet i fråga anser lämpligast. Schengenstaterna kommer som vi ser det

inte att var för sig kunna föra en självständig asyl- och flyktingpolitik; i

praktiken kräver ju samarbetet en harmonisering. Det finns enligt vår bedömning

en risk för att de nu angivna svårigheterna medför en ordning som inte står i

överensstämmelse med 1951 års flyktingkonvention.

Dessutom anser vi oss ha fog för uppfattningen att kampen mot den

internationella brottsligheten - liksom kampen mot narkotikan - försvagas, när

gränskontrollerna mellan länderna tas bort.

De kompensatoriska åtgärderna hotar enligt vår mening också den personliga

integriteten eftersom de i stor utsträckning skall åstadkommas med hjälp av ett

polisregister till vilket samtliga Schengenstater har tillgång.

Vi kan inte heller acceptera att utländsk polis - utan kunskap i svenska

språket - skall kunna utföra tjänsteuppdrag här.

Kravet på yttre gränskontroll medför också - som vi ser det - ett hot mot att

i framtiden kunna upprätthålla den nordiska passunionen.

Avslutningsvis vill vi framhålla att den nationella beredningen i ärendet

varit otillfredsställande. Bland annat saknar den departementspromemoria som

ligger till grund för propositionen information om Schengensamarbetets

införlivande med Amsterdamfördraget.

Av det nu anförda följer att regeringens förslag enligt vår mening bör

avslås.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju11, 1997/98:Ju12

1997/98:Ju14 yrkande 1, 1997/98:Ju16, 1997/98:Ju18 yrkandena 1 och 2 samt

1997/98:Ju220 yrkande 1 avslår propositionen.

2. Tidpunkten för godkännande (mom. 2)

Under förutsättning av avslag beträffande reservation 1

Kia Andreasson (mp) anför:

Jag anser att det i dagsläget inte är möjligt att ta ställning till regeringens

förslag. Det finns tre skäl för detta.

För det första har regeringen inte presenterat den lagstiftning som ett

deltagande i Schengensamarbetet kräver. Jag vill erinra om att sådana förslag

normalt sett brukar presenteras i samband med att regeringen begär riksdagens

godkännande av en internationell överenskommelse.

För det andra är det av stor vikt att veta i vilka former beslut kommer att

kunna fattas i framtiden när det gäller Schengensamarbetet. Här kommer en

väsentlig förändring att äga rum om riksdagen godkänner regeringens förslag om

Amsterdamfördraget. Riksdagsbehandlingen av den frågan bör därför avvaktas för

att riksdagen skall kunna bedöma hur den framtida beslutsprocessen inom

Schengensamarbetet kommer att gestalta sig.

För det tredje är hela Amsterdamfördragets framtid som jag ser det avhängigt

vilken väg Danmark tar i frågan, och Danmark skall hålla folkomröstning om

Amsterdamfördraget i vår.

Riksdagsbehandlingen bör på grund av vad jag nu anfört skjutas upp.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande tidpunkten för godkännande

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Ju18 yrkandena 3-5 beslutar att

skjuta upp godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet.

3. Parlamentarisk kontroll (mom. 3)

Under förutsättning av avslag beträffande reservation 1

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att den rättsliga och parlamentariska kontrollen av beslutsprocessen

inom Schengensamarbetet inte är tillfredsställande. Den kontroll som ligger i

att samarbetet är mellanstatligt är enligt vårt förmenande inte tillräcklig.

Regeringsformens regler innebär inte heller - som vi ser det - att saken

förändras dramatiskt. Vi kan tänka oss flera sätt att förbättra den

parlamentariska kontrollen.

En möjlighet vore att den svenske representanten i Verkställande kommittén

vid varje tillfälle när ett beslut skall fattas begär ett godkännande av

riksdagen, och det oavsett om frågan i andra sammanhang skulle kräva medverkan

från riksdagen eller inte. Ett liknande system praktiseras i Nederländerna.

Enligt vår mening skulle ett sådant arrangemang medföra att riksdagens

inflytande över konventionens tillämpning säkras. Sverige bör avge en

förklaring om att vi har för avsikt att praktisera en sådan ordning.

Det är enligt vår mening vidare självklart att beslut i viktiga och politiskt

känsliga frågor skall fattas av riksdagen och inte av Verkställande kommittén.

Som vi ser det är detta särskilt viktigt när det gäller Schengensamarbetet.

Sverige bör mot den bakgrunden verka för en ändring av konventionen så att

detta tydligt framgår.

Slutligen vill vi framhålla att Verkställande kommittén inte står under någon

kontroll. Sålunda kan varken EG-domstolen, annan internationell domstol eller

Europaparlamentet kontrollera kommitténs tillämpning av konventionen. Detta ger

kommittén en unik maktställning. Sverige bör verka för en ändring även på denna

punkt. Vi vill framhålla att det inte är acceptabelt att hänvisa till att detta

problem kan få en lösning genom ett svenskt tillträde till Amsterdamfördraget;

regeringens förslag måste bedömas efter det innehåll som det för närvarande

har. Regeringen bör alltså verka för att den parlamentariska och

internationella kontrollen av Verkställande kommittén ökar.

Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder med anledning av

det anförda.

Vad vi nu anfört med anledning av motionerna Ju14, Ju18 och Ju220 bör ges

regeringen till känna.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande parlamentarisk kontroll

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 2, 1997/98:Ju18

yrkandena 19 och 20 samt 1997/98:Ju220 yrkandena 2 och 3 som sin mening

ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 3.

4. SIRENE-handboken (mom. 4)

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att det är en brist i Schengenkonventionen att SIRENE-kontorens

verksamhet inte tydligt framgår av den. Särskilt som de begränsningar som

gäller för registrering i SIS inte gäller för SIRENE-kontoren bör så mycket som

möjligt av verksamheten beskrivas öppet. Enligt vår mening kräver detta att den

s.k SIRENE-handbokens innehåll blir offentligt i sin helhet. Det är inte

godtagbart att enbart de som är ledamöter av riksdagens EU-nämnd får denna

information.

Enligt vår uppfattning bör detta problem lösas så att regeringen får i

uppdrag att driva frågan i Verkställande kommittén om ett offentliggörande av

handboken.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande SIRENE-handboken

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 18 som sin mening

ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 4.

5. Innehållet i SIS (mom. 5)

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att SIS öppnar för en alltför omfattande registrering av personer.

Syftet med SIS är nämligen enligt vår uppfattning så allmänt formulerat att

personer som anträffas i utkanten av polisens spaningsarbete kan komma att

registreras. Oskyldiga människor kan sålunda komma att drabbas.

Vi vill också påtala den osäkerhet som råder i fråga om registrering på

spärrlista. Vi anser att regeringens besked i propositionen - att endast de som

har återreseförbud eller har avvisats bör föras upp på spärrlista - inte är

tillräckligt tydligt. Bland annat saknas uppgift om hur lång tid en person

skall kunna förekomma på spärrlista. Inte heller framgår om och i så fall i

vilken ordning en person kan bli avförd från listan.

Vi anser att regeringen bör se över de regler som har betydelse i dessa

frågor och återkomma till riksdagen med de förslag till ändringar som kan vara

påkallade.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande innehållet i SIS

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkandena 15-17 som sin

mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 5.

6. Datasäkerhet (mom. 6)

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att dataskyddet fungerar dåligt inom Schengensamarbetet. Vi delar

således den kritik som den gemensamma tillsynsmyndigheten fört fram när det

gäller datahanteringen i SIS. Vi vill särskilt framhålla följande.

Till att börja med innebär kritiken att medborgarnas rätt att få del av

uppgifter om sig själva inte tillgodosetts. Vi anser att denna rättighet är av

grundläggande betydelse för att den enskilde skall kunna få möjlighet att rätta

felaktiga uppgifter. Frågan bör regleras i lag.

Vi vill också betona att uppgifter bara får användas för de ändamål för vilka

de registrerats.

De undersökningar som gjorts tyder också enligt vår uppfattning på att

medlemsstaterna inte varit tillräckligt beredvilliga när det gällt att ge den

gemensamma tillsynsmyndigheten tillfälle att ta del av relevant information.

Slutligen anser vi att ett sätt att åstadkomma en bättre kontroll av

registren vore att inrätta ett organ med folkvalda som utses av de nationella

parlamenten. Ett sådant organ skulle kunna utöva tillsyn över hur de känsliga

registren sköts inom Schengensamarbetet.

Vi anser att det bör ankomma på regeringen att beakta vad vi nu anfört och

vidta erforderliga åtgärder i samband med uppbyggnaden av den svenska delen av

SIS. Regeringen bör också driva frågan om datasäkerhet och kontroll inom

Schengensamarbetet.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande datasäkerhet

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 4, 1997/98:Ju15

yrkande 7, 1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 samt 1997/98:U25 yrkandena 11

och 12 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i

reservation 6.

7. Datasäkerhet (mom. 6)

Ingbritt Irhammar (c), Siw Persson (fp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:

Vi anser i likhet med majoriteten att Schengensamarbetet fyller flera viktiga

funktioner. Samtidigt är det dock viktigt att hålla i minnet att de

kompensatoriska åtgärderna kan innebära risker när det gäller den personliga

integriteten. Här tänker vi på dataregistret SIS. I konventionen finns också -

vilket vi sätter stort värde på - regler till skydd för den personliga

integriteten.

Enligt vår uppfattning måste dessa regler följas strikt, vilket bl.a. innebär

att den lagstiftning som skall ske med anledning av tillträdet till

Schengensamarbetet måste hålla sig nära konventionens regler. Reglerna får inte

utformas så att de medger någon otillbörlig personkontroll.

När det gäller rätten att hos den nationella tillsynsmyndigheten begära

granskning bör denna fråga - i linje med vad vi nu anfört - regleras i lag.

Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som tillgodoser vad

vi nu anfört.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande datasäkerhet

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 7 och

1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 samt med avslag på motionerna 1997/98:Ju14

yrkande 4 och 1997/98:U25 yrkandena 11 och 12 som sin mening ger

regeringen till känna vad som anförts i reservation 7.

8. Viseringsfrågor (mom. 7)

Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:

Vi konstaterar att ett tillträde till Schengensamarbetet innebär att

viseringsplikten måste utvidgas till att omfatta ytterligare 27 stater. Många

av dessa länder är kända för kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Enligt

vår bestämda uppfattning får viseringsinstrumentet aldrig användas som ett sätt

att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att ta sig till ett

annat land. Det är mot bakgrund av detta viktigt att Sverige driver en aktiv

roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsplikten.

En annan följd av Schengensamarbetet är att Sveriges prövning av en

viseringsansökan måste ta hänsyn till de andra Schengenstaternas

invandringspolitiska intressen. Vi anser att regeringen närmare bör utreda

vilka konse-kvenser detta kan få för svensk viseringspraxis. Regeringen bör

enligt vår uppfattning också utreda hur Dublinkonventionens kriterium om vilket

land som har ansvaret för att pröva en asylansökan kan komma att påverkas genom

Schengensamarbetet. Det bör ankomma på regeringen att vidta åtgärder med

anledning av det anförda.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse:

7. beträffande viseringsfrågor

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 4 och

1997/98:Ju18 yrkandena 6-9 som sin mening ger regeringen till känna vad

som anförts i reservation 8.

9. Samverkan om asylpolitiken inom EU (mom. 8)

Siw Persson (fp) och Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att det finns anledning att hysa oro för att en mer inhuman

flyktingpolitik inom EU riskerar att utvecklas. Vi vill därför betona att det

är av yttersta vikt att arbeta för att skapa en gemensam asylpolitik inom EU

som bygger på principen om gemensamt ansvarstagande och fördelade insatser. En

samordning av medlemsstaternas minimiansvar vad gäller asylpolitiken är också

nödvändig så att det blir möjligt att driva en mer generös flyktingpolitik. Det

behövs också en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av

flyktingbegreppet i FN:s flyktingkonvention. Vidare skulle en gemensam

europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Genèvekonventionens

definition kunna fastslås. Europas stater skulle även kunna skapa ett gemensamt

informationssystem för asylpraxis. Detta skulle användas både till att

klarlägga var den gemensamma miniminivån ligger och för att informationsvägen

påverka mer restriktiva länders praxis.

Det bör ankomma på regeringen att agera aktivt i denna fråga och vidta

erforderliga åtgärder.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande samverkan om asylpolitiken inom EU

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju17 yrkande 1 och

1997/98:Ju18 yrkandena 10-12 som sin mening ger regeringen till känna vad

som anförts i reservation 9.

10. Transportörsansvaret (mom. 9)

Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Anders G Högmark (m) och Maud Ekendahl (m)

anför:

Den nuvarande lagstiftningen rörande sanktioner mot transportföretag som luft-

eller sjövägen befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument kan enligt

vår mening inte anses uppfylla Schengenkonventionens krav såsom de framgår av

artikel 26. Nuvarande svenska regler innebär att transportörer under vissa

förutsättningar blir ersättningsskyldiga gentemot staten. Reglerna medger dock

inte någon form av sanktion mot transportföretag som brister i kontrollen av

utlänningars resedokument så som krävs i Schengenkonventionen. Vi anser att

regeringen bör återkomma med en kompletterande bestämmelse om

sanktionsmöjlighet mot transportföretag i enlighet med artikel 26 i

Schengenkonventionen.

Vårt ställningstagande innebär att vi tillstyrker motion Ju13 i denna del men

avstyrker motionerna Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande transportörsansvaret

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju13 yrkande 4 och med avslag på

motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15 yrkandena 5 och 6 samt

1997/98:Ju220 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts i reservation 10.

11. Transportörsansvaret (mom. 9)

Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:

Vi anser att ett införande av bötesstraff eller annan sanktion mot

transportörer inte bör komma i fråga. Transportföretagens personal skulle

nämligen tvingas att under straffansvar göra bedömningar av om någon kommer att

beviljas asyl. Detta är enligt vår mening inte rimligt. Det kan också

ifrågasättas om en sådan sanktionsmöjlighet står i överensstämmelse med FN:s

flyktingkonvention.

Sverige bör mot bakgrund av det anförda begära garantier av de övriga

Schengenstaterna innebärande att Sverige kan behålla gällande regler för

transportörsansvar utan några förändringar. Sverige bör vidare verka för att de

svenska reglerna vinner gehör i övriga Schengenstater. Det bör ankomma på

regeringen att vidta lämpliga åtgärder.

Vårt ställningstagande innebär att vi inte kan ställa oss bakom kravet i

motion Ju13; vi tillstyrker i stället motionerna Ju14, Ju15 och Ju220 i nu

aktuella delar.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande transportörsansvaret

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15

yrkandena 5 och 6, 1997/98:Ju220 yrkande 4 samt med avslag på motion

1997/98:Ju13 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts i reservation 11.

12. Resursfrågor (mom. 10)

Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m)

och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:

Vi anser att det är av största vikt att myndigheterna, särskilt polisen,

tilldelas de resurser som behövs för att kunna möta kraven på gränskontroll.

En förutsättning för att Schengensamarbetet skall vara ett verksamt medel för

att uppnå fri rörlighet för personer inom Schengenområdet är att

medlemsländerna vidtar gemensamma åtgärder som motverkar exempelvis illegal

invandring, narkotikasmuggling och annan organiserad brottslig verksamhet.

Enligt vår uppfattning har polisen i dagens läge inte tillräckligt med resurser

för att upprätthålla en effektiv personkontroll vid gränsen. Inte ens de krav

som ställs i dag - innan vi blivit fullvärdiga medlemmar i Schengensamarbetet -

kan alltså tillgodoses.

Mot den bakgrunden ifrågasätter vi starkt om de ytterligare medel som polisen

tilldelats i årets budget medför att polisen kan göra så mycket mer än det

minimala för att uppfylla de förpliktelser som vi tar på oss i samarbetet. Vi

vill erinra om att vi i budgetprocessen gjorde en annan bedömning än regeringen

såvitt gäller polisens framtida resursbehov. Vi beaktade då inte bara

Schengensamarbetet utan även polisens övriga verksamhet.

Vi delar i och för sig regeringens uppfattning att myndighetssamverkan kan

frigöra resurser som i sin tur kan användas för möta de krav som

Schengensamarbetet ställer på oss. Ett sätt att frigöra resurser genom

myndighetssamverkan vore en integrering av tullkriminalens personal med

polisens i en ny myndighetsstruktur i de gränsnära områdena. Vi vill dock

erinra om att de resurser som kan förväntas frigöras genom en framtida mer

effektiv myndighetssamverkan mellan tull och polis inte redan i dag kan läggas

till grund för en beräkning av resursbehovet i en nära framtid. Någon sådan

samverkan föreligger ju ännu inte i praktiken.

Det bör ankomma på regeringen att beakta vad vi nu anfört i budgetarbetet.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 10 bort ha följande lydelse:

10. beträffande resursfrågor

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju13 yrkandena 1 och 2,

1997/98:Ju15 yrkandena 1-3 samt 1997/98:Ju923 yrkande 4 som sin mening ger

regeringen till känna vad som anförts i reservation 12.

13. Harmonisering av straffrätten (mom. 13)

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att straffrätten är en nationell angelägenhet och motsätter oss därför

införandet av en harmonisering av enskilda straffbestämmelser, av

påföljdssystemet och straffrättens allmänna del. Enligt vår mening bör Sverige

aktivt motarbeta en harmonisering. Det ankommer på regeringen att driva detta

arbete.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 13 bort ha följande lydelse:

13. beträffande harmonisering av straffrätten

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 13 som sin mening

ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 13.

14. Fortsatt förföljande (mom. 14)

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anser

Vi anser att de begrepp som förekommer i Schengenkonventionen när det gäller

polissamarbetet är vaga och ger möjligheter till olika tolkningar, vilket i sin

tur kan föra med sig rättsosäkerhet. Vi vill också framhålla att motiven för

att låta utländsk polis - som kanske till och med saknar kunskaper i svenska

språket - utföra tjänsteuppdrag på svenskt territorium inte är övertygande.

Vilka följder en sådan ordning kan få är enligt vår mening svårt att

överblicka, och regeringen har inte tillfredsställande analyserat

konsekvenserna av saken. Regeringen bör därför ges i uppdrag att se över vilka

effekter det operativa polissamarbetet kan få.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 14 bort ha följande lydelse:

14. beträffande fortsatt förföljande

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 14 som sin mening

ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 14.

Socialförsäkringsutskottets yttrande

1997/98:SfU3y

Schengensamarbetet

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har den 27 januari 1997 beslutat att bereda bl.a.

socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition

1997/98:42 Schengensamarbetet i de delar som har samband med respektive

utskotts beredningsområde jämte motioner väckta med anledning av propositionen

samt två motioner från allmänna motionstiden år 1997.

Socialförsäkringsutskottet behandlar i det följande propositionens yrkanden

1, 2 och 6 samt motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju13 yrkandena 3 och 4, Ju14

yrkandena 1 och 3, Ju15 yrkandena 4 - 6, Ju16, Ju17 yrkande 1, Ju18 yrkandena

1, 6 - 12, 16 och 17 samt Ju220 yrkandena 1 och 4. De frågor som utskottet

härvid behandlar faller främst under Schengenkonventionens regler i Avd. II Om

avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och om personers rörlighet.

Schengenavtalet

Propositionen

Schengensamarbetet startade som ett mellanstatligt avtal mellan Frankrike,

Tyskland och Beneluxstaterna år 1985. År 1990 undertecknades en

tillämpningskonvention till Schengenavtalet - härefter kallad

Schengenkonventionen - vilken innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för

att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt

övriga nödvändiga samarbetsåtgärder. Schengenkonventionen började tillämpas och

gränskontrollerna upphörde den 26 mars 1995 mellan sju av de EU-länder som då

hade anslutit sig till Schengenavtalet. I juni 1995 överlämnade Sverige och

Finland sina respektive ansökningar om anslutning till Schengensamarbetet. Även

Norge och Island gjorde klart att de var angelägna om ett nära samarbete med

Schengensamarbetet, tillsammans med de nordiska länderna. Alla de nordiska

länderna har i sina respektive ansökningar gjort förbehåll för att den nordiska

passfriheten måste bevaras. Detta villkor accepterades som en given

utgångspunkt för förhandlingarna. Sverige gjorde även ett särskilt förbehåll

för att de s.k. kompensatoriska åtgärderna måste vara genomförda fullt ut i

samtliga Schengenländer samt fungera tillfredsställande. Vidare underströk

Sverige att dess krav på säkerhet och kontroll vad gäller narkotika måste kunna

tillgodoses.

Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt

sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i

den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan

Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis

aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stärkas

mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Den

fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital är grundstenar i

EG:s regelverk för den inre marknaden. När Sverige tog ställning för ett EU-

medlemskap förklarade vi att det inte förelåg några problem med att acceptera

EG:s regelverk angående personers fria rörlighet, och att Sverige önskar

medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG-

fördragets artikel 7a. Regeringen konstaterar att Sverige därmed i sak har

accepterat ett samarbete på unionsnivå av det slag som har trätt i kraft mellan

de EU-medlemmar som medverkar i Schengensamarbetet.

Avsikten är att Europa genom Schengensamarbetet på sikt kan bli ett område

utan inre gränser. En naturlig del av en sådan utveckling är enligt regeringen

att den yttre gränskontrollen stärks, som motvikt till avskaffandet av den inre

gränskontrollen och för att motverka en ökad brottslighet.

Regeringen bedömer att en anslutning till Schengensamarbetet sammantaget

innebär påtagliga fördelar för Sverige på en rad viktiga områden som

kompletterar EU-samarbetet. Regeringen anser därför att Sverige bör ansluta sig

till Schengensamarbetet. Regeringen hemställer om att riksdagen godkänner

Sveriges tillträde till det s.k. Schengenavtalet, den s.k. Schengenkonventionen

och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtalet mellan

Schengenstaterna å ena sidan och Norge och Island å den andra. Sedan riksdagen

har godkänt Sveriges anslutning till Schengensamarbetet, kan övriga nödvändiga

förberedelseåtgärder påbörjas. Målsättningen är enligt regeringen att samtliga

åtgärder skall vara slutförda i sådan tid att verkställande kommittén kan fatta

beslut om att alla konventionskrav är uppfyllda och att Sverige kan inträda

fullt ut i samarbetet under år 2000.

Motionerna

I ett antal motioner, Ju11, Ju12, Ju14, Ju16 och Ju18, yrkas avslag på

propositionens förslag om att riksdagen skall godkänna Sveriges anslutning till

Schengensamarbetet.

Birgitta Hambraeus m.fl. (c) anser i motion Ju11 yrkande 1 att

Schengensamarbetet innebär ett steg närmare federation. Vidare anför

motionärerna bl.a. att det finns en risk för att asylrätten undermineras, att

svensk narkotikapolitik måste ändras och att nordisk passfrihet hotas om

Sverige skulle ansluta sig till Schengensamarbetet.

I motion Ju12 av Bengt-Ola Ryttar (s) yrkas avslag med hänvisning bl.a. till

att Schengensamarbetet är ett steg mot överstatlighet, att den parlamentariska

insynen är alltför dålig och att de ekonomiska konsekvenserna av ett medlemskap

inte är tillräckligt utredda.

I motion Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 1 anser motionärerna att

Schengensamarbetet lider av dålig parlamentarisk insyn. Motionärerna anför även

att det inte finns någon redovisning av hur den lagstiftning som krävs för

konventionens genomförande kommer att se ut.

Lennart Rohdin (fp) yrkar i motion Ju16 avslag på förslaget om ett svenskt

medlemskap i Schengensamarbetet med hänvisning till de effekter som samarbetets

restriktiva instrument mot asylinvandring kommer att få, den dåliga

demokratiska insynen och kontrollen samt den politiska oviljan att ta samlat

ansvar för asylrättens innehåll inom EU.

I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 1 anför motionärerna

att Sverige genom Schengensamarbetet kommer att förlora kontrollen över vem som

skall få resa in i Sverige. Vidare hotas bl.a. kampen mot internationell

brottslighet och mot narkotika att försvagas genom Schengensamarbetet.

I motion Ju220 av Ragnhild Pohanka och Ulla Hoffmann (mp, v) yrkande 1

motsätter sig motionärerna en svensk anslutning till Schengenavtalet bl.a.

därför att murarna för flyktingar genom Schengensamarbetet blir högre.

Utskottet

I samband med förhandlingarna om medlemskap i EU förklarade Sverige sig berett

att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och

unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Vi

förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria

rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7a. Utskottet instämmer i

regeringens bedömning att Sverige därmed i sak accepterat ett samarbete på

unionsnivå av det slag som trätt i kraft mellan de EU-länder som medverkar i

Schengensamarbetet. Det är därför ett naturligt steg att ingå också i

Schengensamarbetet.

I betänkande 1996/97:SfU5 behandlade utskottet principer för den svenska

migrationspolitiken. I betänkandet anlades ett helhetsperspektiv på

migrationspolitiken och fastslogs att denna bör vara human, tydlig och

konsekvent samt bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell

solidaritet och förutsättningarna i Sverige. Grundläggande för den svenska

migrationspolitiken var även en aktiv migrationspolitik inom EU. I betänkandet

anfördes att Sverige bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn

återspeglas i det europeiska samarbetet och att Sverige måste ta aktiv del i

arbetet med att förverkliga den fria rörligheten.

Schengensamarbetet syftar dels till att uppfylla målet om den fria

rörligheten för personer, dels till att motverka internationell kriminalitet

och illegal invandring. Med vad som ovan anförts anser utskottet att en

anslutning till Schengensamarbetet står i god överensstämmelse både med de

deklarationer som Sverige gjorde i samband med ansökan om EU-medlemskap och med

de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog 1996. Med

utgångspunkt i de frågor som faller inom socialförsäkringsutskottets

beredningsområde anser utskottet därför att propositionens hemställan om att

godkänna Sveriges anslutning till Schengensamarbetet bör bifallas. Utskottet

avstyrker motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju14 yrkande 1, Ju16, Ju18 yrkande 1

samt Ju220 yrkande 1.

Yttre gränskontroll

Konventionen

Yttre gränser i Schengenkonventionens mening är alla Schengenstaters land- och

sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas som

inre gräns. Schengenkonventionen innehåller bestämmelser om hur kontrollen av

de yttre gränserna skall ske. Kontrollen skall genomföras enligt gemensamma

principer, inom ramen för respektive stats egna lagar och med hänsyn till de

övriga staternas intressen. Personkontroll skall ske både vid inresa till

Schengenområdet och utresa därifrån till tredje land. Såväl inrese- som

utresekontrollen skall vara noggrannare vad gäller utlänningar, vilket enligt

konventionens mening innefattar personer som inte är medborgare i någon av EU:s

medlemsstater. Passerande av de yttre gränserna regleras i artiklarna 3-8 i

Schengenkonventionen.

I artikel 3 framgår att de yttre gränserna i princip endast får passeras vid

gränsövergångsställen och under fasta öppethållandetider. Schengenstaterna har

åtagit sig att införa påföljder för den som passerar de yttre gränserna vid

andra platser eller på andra tider än de tillåtna utan tillstånd.

Artikel 4 behandlar frågor om kontroll vid passerande av yttre gräns som är

flygplats. Flygpassagerare som kommer från tredje land för att fortsätta med

flyg inom Schengenområdet skall underkastas personkontroll och kontroll av

handbagage. Motsvarande kontroll skall ske för den som från ett flyg inom

Schengenområdet skall fortsätta med flyg till tredje land.

I artikel 5 anges förutsättningar för inresa på Schengenområdet för

medborgare i tredje land. Artikeln innehåller en lista på fem krav som en

utlänning skall uppfylla för att beviljas inresa i samband med vistelse som

inte överskrider tre månader. Utlänningen skall ha dokument som tillåter

passerandet av gränsen och som fastställts av Verkställande kommittén; inneha

giltig visering, om sådan krävs; i förekommande fall kunna uppvisa dokument som

visar syftet med och villkoren för den avsedda resan samt ha tillräckliga medel

för uppehälle och återresa; inte vara registrerad på spärrlistan; och

slutligen, inte anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens

säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser.

Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det

nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av

internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse

enbart det berörda landet. Övriga Schengenstater skall även underrättas när ett

sådant tillstånd ges.

En medborgare i tredje land som har uppehållstillstånd eller visering

utfärdat av annat Schengenland skall medges genomresa. Förekommer han eller hon

på den gemensamma spärrlistan kan detta utgöra hinder mot genomresa.

Artikel 6 innehåller bestämmelser om hur gränskontrollen skall gå till.

Schengenkonventionen föreskriver såväl inrese- som utresekontroll. Kontrollerna

skall alltid verkställas enligt nationell rätt. Av artikeln framgår att

utlänningar vid inresa i Schengenområdet underkastas en mer noggrann kontroll

än medborgare i EU-staterna. Kontroll skall även ske vid utresa till

destinationer utanför Schengenområdet och även i dessa fall med hänsyn till

staternas inre säkerhet och allmänna ordning. Denna kontroll skall utföras i

samtliga fall vad gäller medborgare i tredje land.

I artikel 7 föreskrivs att Schengenstaterna skall ha ett nära samarbete med

varandra för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning.

Artikel 8 anger att Verkställande kommittén skall fatta nödvändiga beslut om

hur kontroll och bevakning av gränserna skall genomföras i praktiken.

Motion

I motion Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) yrkande 3 anförs att det med anledning

av Schengenavtalets krav på bl.a. skärpt inrese- eller gränskontroll är

betydelsefullt att ett nära samarbete mellan Statens invandrarverk och polisen

kommer till stånd. Motionärerna anför att inresekontrollen vid Sveriges yttre

gränser är en högt prioriterad fråga för Invandrarverket, eftersom övervägande

majoritet av dem som i dag söker asyl gör det efter inresa i landet, vilket

leder till långvariga och kostsamma asylprocesser. Motionärerna anser att

Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen mot bakgrund av detta ytterligare

borde tydliggöras och utvecklas.

Utskottet

Regeringen anför i propositionen att en förutsättning för Sveriges inträde som

operativ medlem i Schengensamarbetet, vilket är planerat till år 2000, är att

den svenska yttre gränskontrollen då har byggts upp till en nivå som svarar mot

Schengenkonventionens krav. I propositionen redovisar regeringen polisens,

tullens och Kustbevakningens roll i den yttre gränskontrollen samt vilka krav

och behov av förändringar som Schengensamarbetet ställer på dessa myndigheter.

Utskottet vill dock liksom motionärerna i motion Ju13 fästa uppmärksamheten

även på Invandrarverkets roll i gränskontrollsammanhang. I propositionen anges

bl.a. att enligt Riksrevisionsverkets rapport gör 70-80 % av dem som ansöker om

asyl det inne i landet i stället för vid gränsen. Även Kommittén om EU:s

utvidgning har i sitt betänkande SOU 1997:159 tagit upp denna fråga. Där

redovisas att cirka två tredjedelar av de asylsökande lämnar sina uppgifter

inne i landet, vilket ses som en indikation på både den yttre och den inre

kontrollens svaghet.

I betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128)

av utredningen med samma namn anförs att många av de uppgifter och handlingar

som är erforderliga i verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, om

utlänningen ger in sin ansökan om uppehållstillstånd först efter en tid efter

ankomsten till Sverige. Det är därför angeläget att åstadkomma en ordning som

innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan

i samband med inresan till Sverige. För att öka antalet ansökningar vid gränsen

bör Invandrarverket i ökad utsträckning förlägga sin verksamhet till de större

flygplatserna och till de större färjehamnarna. Invandrarverket har nu

permanent bevakning endast på Arlanda. Utredaren anser att personal från

Invandrarverket så gott som alltid bör finnas på plats vid de större

flygplatserna. Verkets personal bör dessutom i regel finnas på plats i

färjehamnarna vid de tider då färjor, som erfarenhetsmässigt för med sig

asylsökande, anlöper svensk hamn. Invandrarverket bör tillsammans med den

gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kan

bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbar

anslutning till inresan. En sådan samverkan bör kunna byggas upp utan någon

författningsreglering.

I det nämnda betänkandet hänvisas även till att Verkställighetsutredningen i

sitt betänkande SOU 1995:55 har föreslagit s.k. gatekontroll, som framför allt

medför bättre möjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till Sverige,

vilket har betydelse för bl.a. frågan om utlänningen skall återsändas till sitt

hemland eller till ett första asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att

i ett tidigt skede fånga upp dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i

många fall kan underlätta såväl asylutredningen som verkställigheten av ett

avlägsnandebeslut. Saknar utlänningen resedokument ökar också möjligheten att

få uppgifter från flygbolaget. Den förstnämnda utredningen (SOU 1997:128) anser

det därför angeläget att genomföra Verkställighetsutredningens förslag om

gatekontroll vid de större internationella flygplatserna. Sådan kontroll bör

ske i vart fall av ankommande flyg som erfarenhetsmässigt ofta medför

asylsökande. Ansvaret för denna kontrollverksamhet bör vila på polisen, men det

är angeläget att finna lämpliga former för samarbete med Invandrarverket. Det

bör överlåtas åt Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket att utforma dessa.

Utredaren påpekar att det beskrivna arbetssättet är av lika stor betydelse i

ärenden om uppehållstillstånd som i verkställighetsärenden. Frågorna har redan

uppmärksammats av Invandrarverket. Verket har i en skrivelse den 1 september

1997 till Utrikesdepartementet hemställt om en översyn av

utlänningslagstiftningen så att verkets personal får möjlighet att

självständigt besluta om och genomföra gatekontroll m.m.

Utskottet vill tillägga att sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket tagit

över ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och även göra

den s.k. grundutredningen som sker vid ansökningstillfället, något som tidigare

ankom på polisen. Ett viktigt motiv till att ge Invandrarverket ansvaret för

grundutredningen var att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras.

Frågan behandlades i utskottets betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet framhöll där

att det var en stor fördel ur utredningssynpunkt att de som skall fatta beslut

i ett asylärende får den första kontakten med sökanden redan vid

grundutredningen. Vidare hade utskottet fått många uttryck för att asylsökande

med svåra upplevelser från hemlandets polismyndigheter hade haft svårt att lita

på polismyndigheter i andra länder och berätta om de förföljelser som de varit

utsatta för.

Med hänvisning till det anförda delar utskottet motionärernas uppfattning att

det är viktigt att Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen tydliggörs och

utvecklas ytterligare. Utskottet kommer i sitt betänkande 1997/98:SfU9 om

flykting- och invandrarfrågor att behandla bl.a. två motioner från den allmänna

motionstiden år 1997 som rör Invandrarverkets roll i gränskontrollsammanhang.

Utskottet avser att därvid närmare överväga behovet av ett uttalande från

riksdagens sida i frågan. Med hänsyn härtill och då Invandrarverkets roll i

gränskontrollsammanhang inte är begränsad till Schengensamarbetet anser

utskottet att förevarande motion Ju13 yrkande 3 bör avslås av riksdagen.

Spärrlista

Konventionen

I Schengenkonventionens artikel 96 anges att registrering får ske av en

utlänning på s.k. spärrlista. Beslut om införande på spärrlistan skall ha

fattats av administrativa myndigheter eller behörig domstol i enlighet med

processuella regler i nationell lagstiftning. Sådana beslut kan grundas på att

en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, exempelvis om

utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff på ett års fängelse

eller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen begått grova

brott eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå sådana brott på

någon Schengenstats territorium. Beslut om införande på spärrlista kan också

grundas på att utlänningen i fråga varit föremål för avvisning eller utvisning.

En person som förs in på spärrlistan skall vägras inresa eller

uppehållstillstånd i Schengenområdet enligt villkor som föreskrivs i kapitel

2-5 i konventionen, om passerandet av de inre respektive de yttre gränserna. Av

artikel 5 framgår, som ovan redovisats, att en utlänning som finns registrerad

på spärrlista inte kan beviljas inresa till Schengenområdet. Liksom redan

framgått kan en Schengenstat avvika från denna princip av humanitära skäl, i

eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. I sådana fall

skall inresetillståndet begränsas till den berörda statens territorium och

meddelas övriga Schengenstater.

I artikel 25 behandlas frågor om uppehållstillstånd för personer som är

registrerade på spärrlista. Där framgår att den stat inom Schengensamarbetet

som avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning, som finns

upptagen på spärrlistan, först skall rådgöra med den Schengenstat som

verkställt registreringen, varvid hänsyn skall tas till den sistnämnda statens

intressen. Uppehållstillstånd får endast meddelas om det finns skäl av

allvarlig art, särskilt av humanitärt slag eller till följd av internationella

förpliktelser. I det motsatta fallet, då ett land registrerar en person på

spärrlista som redan har beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat,

skall den senare staten besluta om det finns skäl att återkalla tillståndet. Om

så inte sker, skall regi-streringen återkallas.

Motion

I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 16 anser motionärerna

att regeringen bör göra ett förtydligande av under vilka förutsättningar och

med vilken tidsbegränsning som svenska myndigheter kommer att få införa

utlänningar med verkställt avvisningsbeslut på spärrlistan. I yrkande 17 anförs

att regeringen bör se över proceduren för hur personer avförs från spärrlistan.

Utskottet

I konventionens artikel 96 finns, som ovan redovisats, bestämmelser om vem som

skall besluta om införande av person på spärrlista och på vilka grunder som en

sådan registrering får ske. Av artikel 25 framgår vidare regler för

återkallande av registrering av utlänning som beviljats uppehållstillstånd i

någon Schengenstat. Utskottet förutsätter att regeringen i samband med

förberedelserna inför Schengensamarbetet ser över vilka regler som härutöver

närmare skall gälla för såväl registrering som avregistrering på spärrlistan.

Med hänvisning till detta avstyrks motion Ju18 yrkandena 16 och 17.

Viseringar

Konventionen

Schengenkonventionen innehåller bestämmelser om en gemensam viseringspolitik

för Schengenstaterna.

I artikel 9 förbinder sig Schengenstaterna att anta en gemensam politik vad

gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande

av viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en

harmonisering av viseringspolitiken. Här framgår även att förändringar rörande

viseringar sker genom en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna.

Endast i undantagsfall och när det finns tvingande skäl som beror på att

statens politik kräver ett brådskande beslut, kan en stat ensam avvika från de

gemensamma reglerna. I sådant fall skall samråd ske med de övriga

Schengenstaterna, och den stat som gör avsteg från den gemensamma politiken

skall ta hänsyn till övriga staters intressen.

I artiklarna 10-12 behandlas regler om en enhetlig visering som skall införas

inom Schengenområdet. Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till

samtliga Schengenstaters territorium och gälla för högst tre månader.

Viseringen kan vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresor

under giltighetstiden. Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda

tiden för flera på varandra följande vistelser får inte överstiga tre månader

per halvår räknat från den första inresan. En visering kan även beviljas som

transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstater

för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas diplomatiska och

konsulära myndigheter samt vissa myndigheter hos Schengenstaterna som utfärdar

den enhetliga viseringen. I princip skall den Schengenstat som är resans

huvudmål utfärda den enhetliga viseringen.

Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband med

beviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där verkställande kommittén

skall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel

18, slutligen, behandlas viseringar för en tid överstigande tre månader. En

sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den

utfärdande staten. En utlänning med sådan visering ges rätt att passera övriga

Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att utlänningen

uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på spärrlista.

Motioner

I motion Ju15 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) framförs i yrkande 4 krav på att

viseringens effekter på möjligheten att söka asyl skall utredas.

I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anförs i yrkande 6 att man

aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindra

människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annat

land. I motionens yrkande 7 menar motionärerna att Sverige aktivt bör verka

inom Schengensamarbetet för att lägga egna förslag till vilka länder som bör

befrias från viseringsskyldighet. I motionens yrkande 8 framförs åsikten att

regeringen bör utreda hur samarbetet inom Schengenområdet kan komma att påverka

svensk viseringspraxis. I yrkande 9 anförs vidare att ett av Scheng-enavtalets

och Dublinkonventionens kriterier för att ett land skall anses ansvarigt för

att pröva en asylansökan är att landet i fråga utfärdat visering för den

asylsökande. Motionärerna anser att regeringen även här bör se över hur svensk

viseringspraxis kan påverkas av en anslutning till Schengensamarbetet.

Några motioner handlar om behovet av en gemensam europeisk flyktingpolitik.

I motion Ju17 av Siw Persson m.fl. (fp), yrkande 1, menar motionärerna att

tillämpningen av Schengenavtalet och Dublinkonventionen måste präglas av

strävan att få till stånd en mänsklig och generös flyktingpolitik på europeisk

nivå och undvika en situation där de minst generösa länderna sätter normen.

Behovet av att få till stånd ett humanitärt europeiskt samarbete inom asyl-

och flyktingpolitiken betonas även i motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl.

(mp), yrkandena 10-12. Motionärerna anser att det bör skapas en gemensam

europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet i 1951 års

Genèvekonvention; en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov

utöver Genèvekonventionens definition samt ett system för att asylpraxis skall

delges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt.

Utskottet

En anslutning till Schengensamarbetet kommer att innebära att Sverige medverkar

i Schengenstaternas samarbete om viseringsregler. Schengenstaterna förbinder

sig enligt konventionen att gemensamt eftersträva en harmonisering av

viseringspolitiken. Hittills har en harmonisering enbart delvis uppnåtts inom

samarbetet. Schengenstaterna har upprättat en gemensam s.k. negativlista vilken

upptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i området. En

annan lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. I

anslutning till negativlistan finns dock vidare ett antal stater vars

medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men inte i alla. För

att uppnå en harmonisering av viseringspolitiken krävs därför att

Schengenstaterna kommer överens om huruvida medborgare i dessa stater skall

vara viseringspliktiga eller ej. Slutligen finns en förteckning över stater

vars medborgare skall ha en särskild transitvisering för flygplatsvisering inom

Schengenområdet.

Av det av riksdagen godkända betänkandet Svensk migrationsperspektiv i

globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80)

framgår att det övergripande målet för den svenska viseringspolitiken är att

skapa så stor frihet som möjligt över gränserna. Önskemålet om fri rörlighet

måste dock ställas mot nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade

invandringen. Av invandringspolitiska skäl är det därför nödvändigt att

upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort antal länder.

Utskottet framhöll i betänkandet att viseringspolitiken i särskilt hög grad är

en del av vår invandringspolitik, där det är nödvändigt att politiken inte

skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. En svensk viseringsfrihet i

förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra

länder skulle kunna leda till ett mycket stort invandringstryck, menade

utskottet.

I några motioner anförs att Schengenkonventionens viseringsregler kan få

oönskade konsekvenser för svensk asylpolitik. Även frågan om förhållandet

mellan viseringspolitik och möjligheten att söka asyl behandlades i utskottets

betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet anförde där, med hänvisning till regeringens

skrivningar i propositionen, att viseringskrav endast i mycket liten

utsträckning torde hindra människor från att söka skydd, men att det däremot

kan vara ett hinder för dem att söka asyl just i Sverige. Utskottet framhöll

emellertid att det inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja

asylland. Om andra länder får ta emot oproportionellt många skyddsbehövande får

detta lösas genom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvoten

utnyttjas för just sådana situationer.

Som utskottet redan uttalat bör vidare en anslutning till Schengensamarbetet

och dess arbete med att harmonisera viseringskraven anses stå i god

överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog

1996. Några uttalanden från riksdagens sida med anledning av motionerna Ju15

yrkande 4 och Ju18 yrkandena 6-9 är således inte påkallade, och motionerna

avstyrks.

Några motioner berör behovet av en samverkan om asylpolitiken inom EU.

Schengenavtalet är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU som sedan

Dublinkonventionens ikraftträdande - den 1 september 1997 för de ursprungliga

undertecknarna, den 1 oktober 1997 för Sverige och Österrike samt den 1 januari

1998 för Finland - inte längre reglerar bestämmelser om asylansökningar.

Arbetet för en gemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs därför inte

direkt av Schengensamarbetet. Utskottet vill emellertid hänvisa till att såväl

nuvarande som tidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationella

samarbetet i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att

stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet vill åter (se senast bet.

1996/97:SfU5) erinra om att EU:s framtida flyktingpolitik bygger bl.a. på att

alla medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och FN:s

flyktingkonvention. Enligt regeringen (prop. 1996/97:25) vill Sverige medverka

till att de vägledande principerna vidareutvecklas och förverkligas. Utskottet,

som för närvarande behandlar åtskilliga motioner om flykting- och

invandringsfrågor, kommer att i betänkande 1997/98:SfU9 närmare redovisa sin

syn på dessa frågor. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju17

yrkande 1 och Ju18 yrkandena 10 - 12.

Transportöransvaret

Konventionen

I Schengenkonventionens artiklar 26 och 27 finns bestämmelser om s.k.

transportöransvar. I dessa artiklar åläggs Schengenstaterna att i sin

nationella lagstiftning införa motsvarande bestämmelser.

Enligt artikel 26 skall den transportör som ombesörjt sjö-, luft- eller

landtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk medborgare, vilken

därefter nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för

utlänningen. På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall

transportören ombesörja återresa för utlänningen till tredje land.

Transportören skall vidare vara skyldig att kontrollera att en utlänning som

transporteras sjö- eller luftvägen har de resedokument eller viseringar som

erfordras för inresa i Schengenområdet. Och i den mån det är konstitutionellt

möjligt skall Schengenstaterna införa nationella sanktioner mot transportörer

som befordrar utlänningar som saknar erforderliga dokument. Schengenstaternas

åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån det inte strider mot

staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen.

I artikel 27 förbinder sig Schengenstaterna att i sin nationella lagstiftning

införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker

hjälpa utlänningar att resa in i eller vistas inom Schengenområdet i strid mot

gällande bestämmelser. Schengenstaterna är skyldiga att meddela varandra när de

får vetskap om sådan verksamhet riktad mot annan stat.

Motioner

Några motioner berör transportöransvaret.

I motion Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) yrkande 4 anförs att nuvarande svensk

lagstiftning rörande sanktioner mot transportföretag som luft- eller sjövägen

befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument inte uppfyller

Schengensamarbetets krav. Motionärerna begär därför kompletterande bestämmelser

om sanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet med

Schengenkonventionens artikel 26.

I motion Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3 anser motionärerna att -

i det fall riksdagen godkänner förslaget om att ratificera Schengenavtalet -

Sverige skall göra ett tydligt förbehåll att någon skärpning av det svenska

transportöransvaret inte kan komma i fråga.

Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) anser i motion Ju15 yrkande 5 att man bör begära

garantier från övriga konventionsstater om att svenska regler om transportör-

ansvar kan bibehållas. Motionärerna menar i yrkande 6 vidare att Sverige bör

verka för att de svenska reglerna om transportöransvar vinner gehör i fler

konventionsstater.

I motion Ju220 av Ragnhild Pohanka och Ulla Hoffmann (mp, v) yrkande 4 anförs

att Sverige starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas ansvar.

Motionärerna anser vidare att - innan riksdagen tar ställning till

Schengenkonventionen - fullständiga och klara garantier bör erhållas från

Schengens verkställande kommitté för att den erkänner och respekterar Sveriges

ställningstagande att inte bötfälla transportörer.

Utskottet

I 9 kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen finns bestämmelser om skyldighet för

transportörer att ersätta staten för kostnader för utlänningens resa från

Sverige inklusive vissa andra kostnader. Skyldigheten inträder när utlänningen

saknar pass, tillstånd för inresa och medel för hemresan. Transportören kan

under vissa omständigheter befrias från betalningsskyldighet. Motioner som

rörde frågor om transportöransvar behandlades i det migrationspolitiska

betänkandet 1996/97:SfU5. Utskottet ansåg där att de gällande reglerna för

transportöransvar var nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiska

syftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det.

Utskottet ansåg inte att någon ändring av reglerna var påkallad. Utskottet

angav att frågor om transportöransvar också berörs av EU- och

Schengensamarbetet. De behandlade motionerna avstyrktes.

I propositionen gör regeringen bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om

transportöransvar får anses uppfylla Schengenkonventionens krav. De svenska

bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under

Sveriges förhandlingar om anslutning till Schengensamarbetet. Någon kritik

riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen påpekar

samtidigt att detta inte hindrar att det kan finnas anledning i ett senare

skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska

tillämpning, att på nytt ta upp frågan till diskussion.

Men hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att det i dagsläget

inte finns anledning att ompröva gällande regler för transportöransvar. Med

hänvisning till vad som ovan anförts avstyrker utskottet motionerna Ju13

yrkande 4, Ju14 yrkande 3, Ju15 yrkandena 5 och 6 samt Ju220 yrkande 4.

Stockholm den 19 februari 1998

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Börje Nilsson

I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Margareta

Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m),

Lennart Klockare (s), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin

(fp), Ronny Olander (s), Ulla Hoffmann (v), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf

Kristersson (m), Rose-Marie Frebran (kd), Karin Israelsson (c) och Jan Lindholm

(mp).

Avvikande meningar

Anslutning till Schengenavtalet

1. Ulla Hoffmann (v) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets

yttrande som börjar med ?I samband? och slutar med ?yrkande 1? bort ha följande

lydelse:

Utskottet anser att Schengensamarbetet är ytterligare ett steg mot

överstatlighet. Den parlamentariska insynen och möjligheten till demokratisk

kontroll av arbetet inom Schengenöverenskommelsen är vidare mycket bristfällig.

Utskottet vill även peka på att beredningen av ärendet inte kan betraktas som

tillfredsställande. Regeringen har exempelvis undvikit att för allmän kännedom

redovisa de behov av lagstiftning som en anslutning till Schengensamarbetet för

med sig. Utskottet menar att Schengensamarbetet i praktiken medför en

harmonisering av asyl- och flyktingpolitiken. Det innebär att Sverige mister

makten över vem som skall få resa in och få en fristad här. Utskottet anser att

Schengensamarbetet syftar till att skapa högre murar för flyktingar och att det

därigenom strider mot FN:s flyktingkonvention.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet således att justitieutskottet

bör tillstyrka motionerna Ju14 yrkande 1, Ju18 yrkande 1 och Ju220 yrkande 1

och avstyrka propositionen. Därvid bör enligt utskottet även motionerna Ju12,

Ju11 yrkande 1 och Ju16, som yrkar avslag på regeringens proposition,

tillstyrkas av justitieutskottet.

Spärrlista

2. Ulla Hoffmann (v) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets

yttrande som börjar med ?I konventionens? och slutar med ?16 och 17? bort ha

följande lydelse:

Enligt artikel 96 i Schengenkonventionen kan uppgifter om utlänningar som

avvisats eller utvisats från Schengenområdet införas på den gemensamma

spärrlista över personer som inte är önskvärda på Schengenländernas

territorium. Däremot finns det inte angivet i propositionen vilka kategorier

utlänningar som på denna grund kan komma att införas på spärrlistan. Utskottet

anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förtydligande vad

gäller under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning som svenska

myndigheter kommer att få införa utlänningar med verkställt avvisningsbeslut på

spärrlistan. Dessutom bör proceduren för hur personer avförs från spärrlistan

ses över. Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motion

Ju18 yrkandena 16 och 17.

Viseringar

3. Ulla Hoffmann (v), Rose-Marie Frebran (kd) och Jan Lindholm (mp) anser att

den del av utskottets yttrande som börjar med ?En anslutning? och slutar med

?motionerna avstyrks? bort ha följande lydelse:

Schengenstaterna har upprättat en s.k. negativlista vilken upptar de stater

vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Vid en

anslutning till Schengensamarbetet måste även Sverige kräva visering av

medborgare i de 128 stater som för närvarande står på negativlistan. Det

innebär viseringstvång gentemot ytterligare 27 stater i förhållande till

gällande svensk viseringspraxis. Många av dessa länder är väl kända för

kränkningar av mänskliga rättigheter.

Det är utskottets bestämda uppfattning att viseringsinstrumentet aldrig skall

användas som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller

förföljelse att ta sig till ett annat land. Det är mot bakgrund av detta

viktigt att Sverige, om riksdagen godkänner Sveriges anslutning till

Schengensamarbetet, driver en aktiv roll med egna förslag till vilka länder som

bör befrias från viseringsskyldighet. En annan följd av Schengensamarbetet blir

att Sverige vid prövning av en viseringsansökan måste ta hänsyn till de andra

Schengenstaternas invandringspolitiska intressen. Utskottet anser att

regeringen närmare bör utreda vilka konsekvenser detta kan få för svensk

viseringspraxis. Regeringen bör enligt utskottets mening även utreda hur

Dublinkonventionens kriterium om vilket land som har ansvaret för att pröva en

asylsansökan kan komma att påverkas genom Schengensamarbetet. Med hänvisning

till vad som ovan anförts anser utskottet att justitieutskottet bör tillstyrka

motionerna Ju18 yrkandena 6-9 och Ju15 yrkande 4.

4. Sigge Godin (fp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med

?Några motioner? och slutar med ?yrkandena 10-12? bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att Schengensamarbetet är ett steg framåt mot det gränslösa EU

med fri rörlighet för dess medborgare. Samtidigt som utskottet ser med

tillfredsställelse på att den fria rörligheten för medborgarna i EU på detta

sätt främjas finns det anledning att hysa oro för att en mer inhuman

flyktingpolitik inom EU riskerar att utvecklas. Utskottet vill därför betona

att det är av yttersta vikt att arbeta för att skapa en gemensam asylpolitik

inom EU. En samordning av medlemsstaternas minimiansvar vad gäller

asylpolitiken är nödvändig, om det åtminstone i några länder i praktiken skall

vara möjligt att bedriva en mer generös flyktingpolitik. Med vad som här

anförts anser utskottet att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju17

yrkande 1.

5. Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med

?Några motioner? och slutar med ?yrkandena 10-12? bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att det bör skapas en gemensam europeisk praxis för

tillämpningen av flyktingbegreppet i FN:s flyktingkonvention. Vidare bör en

gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Ge-

nèvekonventionens definition fastslås. Europas stater bör även arbeta för att

skapa ett gemensamt system för asylpraxis.

Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju18

yrkandena 10-12.

Transportöransvaret

6. Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Rose-Marie Frebran (kd) och Jan

Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I kap.

9? och slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att Sverige vid en anslutning till Schengensamarbetet skall

begära garantier från övriga Schengenstater att Sverige kan behålla gällande

regler för transportöransvar utan några förändringar. Sverige bör vidare verka

för att de svenska reglerna för transportöransvar vinner gehör i flera

Schengenstater. Med hänsyn till det anförda anser utskottet således att

justitieutskottet bör tillstyrka motionerna Ju14 yrkande 3, Ju220 yrkande 4

samt Ju15 yrkandena 5 och 6.

7. Gullan Lindblad, Margit Gennser, Gustaf von Essen och Ulf Kristersson (alla

m) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I 9 kap.? och

slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse:

Den nuvarande lagstiftningen rörande sanktioner mot transportföretag som luft-

eller sjövägen befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument kan enligt

utskottets uppfattning inte sägas uppfylla Schengenkonventionens krav såsom de

framgår i artikel 26. Nuvarande svenska regler innebär att transportörer under

vissa omständigheter blir ersättningsskyldiga till staten, men medger inte

någon form av sanktionsmöjlighet mot transportföretag som brister i kontrollen

av utlänningars resedokument så som förutsätts enligt Schengenkonventionen.

Utskottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med kompletterande

bestämmelse om sanktionsmöjlighet mot transportföretag i enlighet med

Schengenkonventionens artikel 26. Utskottet anser således att justitieutskottet

bör tillstyrka motion Ju13 yrkande 4.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................1

Motionerna............................................2

Motioner väckta med anledning av propositionen 2

Motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:60 5

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997 5

Utskottet.............................................6

Inledning 6

Bakgrunden till Schengensamarbetet 6

Sveriges deltagande 7

Ärendet och dess beredning 8

Schengensamarbetets huvudsakliga innehåll 8

Inledning 8

Schengens informationssystem SIS 8

Gränskontroll 9

Viseringspolitik 10

Polisiärt och rättsligt samarbete 10

Schengensamarbetet och andra internationella åtaganden 13

Europeiska unionen 13

Amsterdamfördraget 13

Den nordiska passunionen 14

Propositionens huvudsakliga innehåll 14

Avslag på propositionen 14

Schengens regelverk 17

Parlamentarisk kontroll 17

SIRENE-handboken 19

Schengens informationssystem 19

Innehållet i SIS 19

Datasäkerhet 21

Yttre gränskontroll 23

Viseringsfrågor 23

Samverkan inom asylpolitiken 24

Transportörsansvaret 25

Resursfrågor 26

Ansvaret för inresekontrollen 27

Polisiärt och rättsligt samarbete 28

Narkotika 28

Harmonisering av straffrätten 29

Fortsatt övervakning och förföljande 30

Övrigt 30

Hemställan 31

Reservationer........................................33

1. Avslag på propositionen (mom. 1) 33

2. Tidpunkten för godkännande (mom. 2) 34

3. Parlamentarisk kontroll (mom. 3) 34

4. SIRENE-handboken (mom. 4) 36

5. Innehållet i SIS (mom. 5) 36

6. Datasäkerhet (mom. 6) 36

7. Datasäkerhet (mom. 6) 37

8. Viseringsfrågor (mom. 7) 38

9. Samverkan om asylpolitiken inom EU (mom. 8) 38

10. Transportörsansvaret (mom. 9) 39

11. Transportörsansvaret (mom. 9) 39

12. Resursfrågor (mom. 10) 40

13. Harmonisering av straffrätten (mom. 13) 41

14. Fortsatt förföljande (mom. 14) 41

Bilagor

1. Schengenavtalet 42

2. Schengenkonventionen 52

3. Sveriges anslutningsavtal 133

4. Protokoll om Sveriges anslutning 138

5. Samarbetsavtalet med Island och Norge 141

6. Förklaring av parterna i Schengenkonventionen 147

7. Förklaring av Island och Norge 148

8. Tilläggsprotokollet 149

9. Sveriges förklaring avseende artikel 41 i Schengenkonventionen 151

10. Socialförsäkringsutskottets yttrande 1997/98:SfU3y 152