Bet. 1997/98:JuU5

Justitieutskottets betänkande

1997/98:JUU05

Immunitet och privilegier för Europol

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1997/98

JuU5

Sammanfattning

I detta betänkande tillstyrker utskottet att riksdagen godkänner protokollet om

privilegier och immunitet för Europol och dess tjänstemän. Vidare tillstyrker

utskottet den lagändring som blir en följd av godkännandet.

I ärendet föreligger en reservation (v och mp).

Propositionen

I proposition 1997/98:31 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att

riksdagen

dels

1. godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol,

medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän,

utarbetat på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen och

artikel 41.3 i Europolkonventionen,

dels

2. antar det i propositionen framlagda förslaget till

lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Lagförslaget och protokollet har fogats till betänkandet, se bilagorna 1 och 2.

Motionerna

1997/98:Ju5 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen avslår

regeringens proposition 1997/98:31 om immunitet och privilegier för Europol.

1997/98:Ju6 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen,

2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - godkänner protokollet med

begränsning i tiden att gälla till den dag Amsterdamfördraget träder i kraft.

1997/98:Ju7 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:31 Immunitet och

privilegier för Europol,

2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - beslutar att regeringen inte

skall kunna ingå särskilda bilaterala överenskommelser med Nederländerna om

sambandsmännens privilegier och immunitet utan att detta godkänns av riksdagen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna protokollet om

privilegier och immunitet för Europol och anta regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Utskottet

Bakgrund

Riksdagen har nyligen godkänt Europolkonventionen och beslutat om de

lagändringar som behövs med anledning av godkännandet (prop. 1996/97:164, bet.

1997/98:JuU2, rskr. 22).

Europolkonventionen innebär sammanfattningsvis att en europeisk polisbyrå,

Europol, inrättas. Europol har till främsta uppgift att vara ett

kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU. Som sådant skall Europol

vara en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan

medlemsstaterna. Europol skall fungera så att medlemsstaterna tillhandahåller

Europol uppgifter ur sina nationella polisregister. Dessa uppgifter

sammanställs och bearbetas och kompletteras vid behov med uppgifter från annat

håll. Därefter analyseras uppgifterna hos Europol, varpå underrättelser går

tillbaka till medlemsstaternas polismyndigheter för att användas i

polisverksamheten där. Europol verkar inom ramen för det mellanstatliga

polisiära samarbetet inom EU. Den grundläggande uppgiften är att genom utbyte

av kriminalunderrättelser effektivisera den förebyggande och brottsbekämpande

verksamheten när det gäller allvarlig internationell brottslighet. Här avses

narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva

ämnen, handel med stulna fordon och den brottslighet som är förknippad med

illegala immigrationsnätverk samt, inom två år från konventionens

ikraftträdande, terrorism.

Inom varje land skall det finnas en nationell enhet som skall vara den enda

förbindelselänken mellan Europol och medlemsstaten. Den nationella enhetens

huvudsakliga uppgift är att förse Europol med uppgifter ur de nationella

registren och att ta emot och vidarebefordra uppgifter från Europol. Varje

medlemsland skall vidare sända minst en sambandsman till Europols huvudkontor

som skall ligga i Haag i Nederländerna. Sambandsmännen är de nationella

enheternas representanter i Europol. De har till uppgift att praktiskt

genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de

nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a.

analysarbetet.

Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att det

förekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två eller

flera medlemsstater om det med hänsyn till brottslighetens omfattning, svårhet

och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt agerande.

Europolkonventionen innehåller också ett antal regler som tar sikte på

enskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Vidare

innehåller konventionen bestämmelser om tvistlösning, om ändring av

konventionen och om immunitet och privilegier för Europol och dess anställda.

Den sistnämnda frågan regleras i konventionens artikel 41. Enligt denna skall

Europol, dess organ och dess anställda åtnjuta de privilegier och den immunitet

som är nödvändiga för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter. Sådana

bestämmelser, som skall vara tillämpliga i alla medlemsstater, skall finnas i

ett särskilt protokoll som skall antas av rådet och ratificeras av

medlemsstaterna i enlighet med deras respektive nationella regler. Vad gäller

sambandsmännen och deras familjer skall Nederländerna och övriga medlemsstater

komma överens om nödvändiga regler för immunitet och privilegier.

Det särskilda protokoll som omnämns i artikel 41 är det protokoll som

regeringen i detta ärende föreslår att riksdagen skall godkänna.

Protokollet

Protokollet består av tre delar och innehåller i huvudsak följande.

Första delen behandlar reglerna om immunitet och privilegier för Europol

som organisation (artiklarna 2-6). Huvudregeln är att organisationen Europol

svarar fullt ut för sina handlingar med det undantaget att organisationen skall

ha immunitet mot rättsliga förfaranden avseende olaglig eller felaktig

behandling av uppgifter. Detta ansvar bärs i stället av medlemsstaterna. Vidare

innebär immuniteten bl.a. att Europols egendom inte får bli föremål för

tvångsåtgärder och att Europols arkiv skall vara okränkbara. Europol

tillerkänns vidare skatteprivilegier och skall i princip vara befriat från

skattskyldighet i medlemsstaterna. Europol skall också ha rätt att kommunicera

fritt för alla officiella ändamål.

I den andra delen regleras immunitet och privilegier för medlemmarna i

Europols organ och Europols personal (artiklarna 7-12). Här framgår att

immuniteten omfattar i princip alla slags rättsliga förfaranden avseende

handlingar eller uttalanden som gjorts i tjänsten. Immuniteten skyddar också

officiellt, skriftligt material. Immuniteten kan upphävas av Europols egna

organ eller i fråga om styrelseledamöter av respektive medlemsstat; i sista

hand får rådet besluta hur tvisten skall lösas. Skyldighet att upphäva

immuniteten föreligger i de fall immuniteten hindrar att rättvisa skipas om

upphävandet kan ske utan att Europols intressen skadas. Vidare befrias

medlemmarna i organen och personalen från att betala inkomstskatt i de fall de

är belagda med en särskild skatt till förmån för Europol.

I den tredje delen finns avslutande bestämmelser om bl.a. tvistlösning,

utvärdering och ändring av protokollet (artiklarna 13-19). Här sägs bl.a. att

om immuniteten eller privilegierna i ett enskilt fall missbrukas skall samråd

ske mellan medlemsstaten och ledningen för Europol. Om samrådet inte leder till

en samstämmig bedömning skall tvisten lösas av rådet. Protokollets bestämmelser

skall utvärderas. Detta skall ske inom två år från det att protokollet trätt i

kraft. Bestämmelsen om utvärdering innebär också att Europols uppgifter enligt

Europolkonventionen (artikel 3) inte får ändras eller utvidgas innan en

utvärdering gjorts. Ändringar i protokollet kan föreslås av varje medlemsstat

och beslutas enhälligt av rådet varefter de skall antas av medlemsstaterna i

enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.

Amsterdamfördraget

I Amsterdamfördraget, som undertecknades av medlemsstaternas regeringar den 2

oktober 1997 och som nu är föremål för ratifikationsprocesser i

medlemsstaterna, gjordes vissa ändringar rörande polissamarbetet (avdelning VI

i Maastrichtfördraget respektive Amsterdamfördraget). Såvitt angår Europol

uppmanar Amsterdamfördraget till ett närmare samarbete mellan Europol och

polismyndigheterna i medlemsstaterna och rådet skall, enligt artikel 30.2 i

Amsterdamfördraget, på olika sätt främja samarbete genom Europol. Bl.a. skall

rådet på fem års sikt göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja

förberedelse av samt främja samordning och utförande av särskilda

utredningsinsatser från medlemsstaternas behöriga myndigheters sida, inklusive

operativa insatser av gemensamma grupper som omfattar företrädare för Europol i

en stödjande funktion. Vidare skall rådet med samma tidsperspektiv besluta om

åtgärder som tillåter Europol att anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheter

att genomföra och samordna sina utredningar i särskilda fall och utveckla

specialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande för

att biträda dem vid utredning av fall av organiserad brottslighet.

Överväganden

Utskottet konstaterar först att riksdagen godkänt Europolkonventionen. Här-

igenom är Sverige folkrättsligt förpliktat att vidta de lagstiftningsåtgärder

som behövs för att se till att immunitet och privilegier medges i enlighet med

konventionen. Enligt artikel 44 i konventionen och artikel 14 i protokollet är

reservationer inte tillåtna.

Det sagda leder utskottet till att konstatera att motionerna om avslag på

propositionen respektive om ett tidsbegränsat godkännande bör avslås och

propositionen bifallas. Detta är också utskottets förslag. Utskottet

tillstyrker alltså propositionen och avstyrker motionerna Ju5, Ju6 och Ju7 i

här behandlade delar.

När det sedan gäller motion Ju7 i den del som avser immunitet och privilegier

för de svenska sambandsmännen konstaterar utskottet att sambandsmännen är

anställda av Rikspolisstyrelsen med stationering i Haag. Frågan om immunitet

och privilegier avser arbetet där och avgörs efter en förhandling mellan

Sverige och Nederländerna. Det finns ingen anledning att i den svenska

lagstiftningen föra in regler om immunitet och privilegier för sambandsmännen;

inte heller anser utskottet att det finns någon anledning att begära att

riksdagen skall godkänna ett avtal med Nederländerna på denna punkt. Utskottet

avstyrker bifall till motion Ju7 i denna del.

Avslutningsvis vill utskottet tillägga följande. Systemet med immunitet och

privilegier har en fast folkrättslig förankring som för Sveriges vidkommande

har kommit till uttryck i den i detta ärende aktuella lagen om immunitet och

privilegier. Syftet med systemet är att garantera att det finns förutsättningar

för diplomatiska beskickningar och internationella organisationer att utföra

sitt arbete - värdlandet är förpliktat att inte lägga hinder i vägen. En annan

sak är - och detta är den självklara nackdelen - att regelsystemet går att

missbruka. Detta leder i det diplomatiska umgänget regelmässigt till att de

personer utvisas som i skydd av sin immunitet företar olagliga handlingar.

När det gäller immunitet och privilegier inom EU har riksdagen i ärendet

(1997/98:JuU2 s. 13 f) om Europolkonventionen uttalat att ett mer

inrikespolitiskt perspektiv bör anläggas. EU och dess institutioner har

nämligen i väsentliga avseenden en annan ställning än traditionella

internationella organisationer i förhållande till Sverige. Detta leder till att

EU-tjänstemännens privilegier och immunitet tvärtemot sitt syfte riskerar att

rubba förtroendet och den folkliga förankringen för EU och dess institutioner.

Regeringen har i detta ärende konstaterat att det kan förefalla otidsenligt att

tillerkänna bl.a. Europoltjänstemän immunitet och privilegier men konstaterat

att den frågan får tas upp i särskild ordning inom EU. Detta är, anser

utskottet, med tanke på de folkrättsliga åtaganden som gjorts närmast en

självklarhet.

När det gäller det framtida polissamarbetet konstaterar utskottet att

Amsterdamfördraget, när det har trätt i kraft, öppnar för ett mer omfattande

polissamarbete. Härför krävs dock att riksdagen ratificerar fördraget. Man kan

också räkna med en framtida utvidgning av Europols uppgifter enligt

Amsterdamfördraget. Först måste dock Europols konventionsenliga uppgifter

ändras. Också detta förutsätter riksdagens godkännande. Det finns således inget

utrymme att utan riksdagens medverkan utvidga polissamarbetet inom EU.

Utskottet vill här också konstatera att Europol enligt Amsterdamfördraget

endast får rådgivande, samordnande och stödjande funktioner; någon

myndighetsutövning är det således inte fråga om. Om en utvidgning som omfattar

myndighetsutövning skulle bli aktuell blir det enligt utskottets uppfattning

nödvändigt att på nytt ta ställning i frågan om immunitet och privilegier.

Utskottet anser det nämligen svårt att tänka sig att aktivt polisarbete i

Sverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar, och detta

gäller naturligtvis oavsett om arbetet utförs av en svensk polisman eller av en

Europoltjänsteman. Det är mot den angivna bakgrunden synnerligen

tillfredsställande att det i protokollets artikel 17.2 slås fast att det

nuvarande avtalet om immunitet och privilegier skall utvärderas innan Europols

uppgifter ändras eller utökas.

Övrigt

Efter det att regeringen lade fram sin proposition i riksdagen har en mindre

språklig korrigering gjorts i artikel 17.2 i protokollet där orden ?i dennas

lydelse av? skall ersättas med orden ?i den version som undertecknades?. I den

till utskottets betänkande fogade lydelsen av protokollet har denna korrigering

införts.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande immunitet och privilegier för Europol och dess

tjänstemän

att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:31 och med avslag på

motionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och 1997/98:Ju7

dels godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol,

medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän,

utarbetad på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen och

artikel 41.3 i Europolkonventionen,

dels bifaller regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661)

om immunitet och privilegier i vissa fall.

Stockholm den 6 november 1997

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe

Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),

Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G

Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia

Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s) och Cinnika Beiming

(s).

Reservation

Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:

Protokollet om privilegier och immunitet möjliggör redan med den gällande

regleringen av Europols uppgifter ett alltför omfattande skydd mot

straffrättsliga sanktioner om fel och misstag begås. Inte heller kan vi se

någon anledning till att Europols tjänstemän skulle beviljas skatteprivilegier.

Dessutom finns en risk att konventionen i skydd av immuniteten avsiktligt

missbrukas till att upprätta en från medlemsländerna självständig polisstyrka.

Redan på nu anförda skäl bör regeringens förslag avslås. Härtill kommer att

utskottsmajoritetens tolkning av Amsterdamfördraget enligt vår mening är

alltför snäv. Snarare förefaller det oss som om det enligt Amsterdamfördraget

blir möjligt att kalla in understödjande enheter från Europol för aktivt

polisarbete t.ex. i Sverige. Detta arbete är i sådana fall inte underkastat de

svenska bestämmelser som begränsar polisens maktutövning och skyddar mot

övergrepp. Detta är enligt vår mening oacceptabelt. Följaktligen bör

protokollet om privilegier och immunitet inte heller av denna anledning

godkännas; i vart fall bör ett godkännande tidsbegränsas så att det upphör att

gälla när Amsterdamfördraget träder i kraft.

Vi anser att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och

1997/98:Ju7 avslår proposition 1997/98:31.

Regeringens lagförslag

PROTOKOLL

OM PRIVILEGIER OCH IMMUNITET FÖR EUROPOL,

MEDLEMMARNA I ORGANEN, DESS BITRÄDANDE

DIREKTÖRER, OCH DESS TJÄNSTEMÄN,

UTARBETAT PÅ GRUNDVAL AV ARTIKEL K 3 I

FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONEN

OCH ARTIKEL 41.3 I EUROPOLKONVENTIONEN

2. Immunitet i enlighet med artikel 8.1 a skall endast tillerkännas med

avseende på sådana handlingar som utförs i tjänsten och som är nödvändiga för

att utföra de uppgifter som anges i artikel 3 i konventionen i den version som

undertecknades den 26 juli 1995. Innan uppgifterna enligt artikel 3 i

konventionen ändras eller utökas skall en prövning ske i enlighet med första

stycket, särskilt med avseende på artiklarna 8.1 a och 13.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................1

Motionerna............................................1

Propositionens huvudsakliga innehåll..................2

Utskottet.............................................2

Bakgrund 2

Protokollet 3

Amsterdamfördraget 4

Överväganden 4

Övrigt 5

Hemställan 6

Reservation...........................................6

Bilagor:

1. Regeringens lagförslag 8

2. Protokoll 9