Bet. 1997/98:KU13

Konstitutionsutskottets betänkande

1997/98:KU13

Kommunala kompetensfrågor m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

KU13

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande 13 motioner, av vilka en väckts under

den allmänna motionstiden 1996 och 12 väckts under den allmänna motionstiden

1997. I motionerna behandlas frågor om kommunal näringsverksamhet, kommunala

företag och laglighetsprövning av verksamhet som bedrivs i denna form, vidare

kommunernas rätt att teckna borgen, partistödets fördelning på grundstöd och

mandatbundet stöd samt kommunala servicezoner. Utskottet avstyrker samtliga

motioner. Till betänkandet fogas fyra reservationer.

Motionerna

1996/97:K522 av Christel Anderberg (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om institutet kommunal borgen,

2. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i enlighet

med vad som anförts i motionen.

1997/98:K207 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om andelen grundstöd i

det kommunala partistödet.

1997/98:K501 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär en utredning om möjligheten att införa servicezoner i enlighet

med vad som anförts i motionen.

1997/98:K503 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna

till laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till straffrättsligt

sanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:K505 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär ändring i kommunallagen innebärande att näringsverksamhet inte

i någon form får bedrivas av kommuner och landsting i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1997/98:K510 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att begränsa

den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:K511 av Christel Anderberg (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen

begär en utredning för översyn av kommunallagens regler för laglighetsprövning

i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:K515 av Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att

se över reglerna för kommunal näringsverksamhet.

1997/98:K520 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en restriktiv syn på kommunal näringsverksamhet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en uppföljning och kartläggning av kommunala bolag.

1997/98:K529 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att

hindra tillkomsten av nya kommunala bolag och främja avvecklingen av

befintliga.

1997/98:Fi801 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att kommunallagen bör förtydligas vad gäller reglerna för vad som är

tillåten och otillåten kommunal verksamhet.

1997/98:N271 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen

i enlighet med vad som anförts i motionen (reglerna för kommunernas

näringsverksamhet),

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om en utredning om att begränsa möjligheterna för kommuner att bedriva

näringsverksamhet.

1997/98:N274 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i

kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen att den kommunala

kompetensen preciseras och skärps.

Utskottet

Kommunal näringsverksamhet, kommunala företag m.m.

Motionerna

I motion 1997/98:K503 föreslår Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos

regeringen begär förslag till dels ändring av möjligheterna till

laglighetsprövning av kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform (yrkande

1), dels ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall där kommunen inte

rättar ett upphävt beslut som fattats inom ett kommunalt företag (yrkande 2).

Enligt motionärerna bör det vara möjligt för kommunmedlemmarna att låta pröva

om verksamheten inom kommunala företag följer kommunallagens regler om

kompetensenlig verksamhet. Laglighetsprövning bör kunna ske oavsett om

verksamheten startas eller när ett beslut fattas.

I motion 1997/98:K505 begär Marietta de Pourbaix-Lundin (m) att kommunallagen

ändras så att näringsverksamhet inte får bedrivas i någon form av kommuner och

landsting. Enligt motionären överträder kommunerna ofta kommunallagens

bestämmelser om villkoren för näringsverksamhet. Kommunala företag konkurrerar

också i många fall ut det privata näringslivet genom underprissättning.

I motion 1997/98:K510 begär Anders Björck m.fl. (m) en översyn av

kommunallagen i syfte att begränsa den kommunala näringsverksamheten. Enligt

motionärerna snedvrids konkurrensen till de privata företagens nackdel som en

följd av de speciella förutsättningar som gäller för kommunala bolag vad gäller

finansiering och risktagande. Det finns också brister när det gäller

medborgarnas insyn i de kommunala företagen. Kommunerna bör enligt motionärerna

ägna sig åt sina kärnuppgifter. De verksamheter som bedrivs i bolagsform bör

privatiseras eller avvecklas.

I motion 1997/98:K511 föreslår Christel Anderberg (m) att kommunallagens

regler för laglighetsprövning ses över när det gäller kommunal

näringsverksamhet som bedrivs i företagsform. Enligt motionären bör det införas

en möjlighet att överklaga inte bara kommunala beslut utan också kommunala

verksamheter. Alternativt kan man tänka sig en kompletterande regel enligt

vilken besvärstiden räknas inte bara från beslutsdatum utan också från den dag

då de negativa effekterna av ett beslut eller en verksamhet visar sig för någon

kommunmedlem eller någon annan fysisk eller juridisk person som berörs av den.

I motion 1997/98:K515 föreslår Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) att

reglerna för kommunal näringsverksamhet ses över. Utgångspunkterna för en sådan

översyn bör enligt motionärerna vara att kommersiellt företagande är främmande

för kommunerna, att de nuvarande reglerna inte sätter tillräckligt tydliga

ramar för kommunal verksamhet och att sådan verksamhet alltid skall vara knuten

till ett intresse inom kommunen.

I motion 1997/98:K520 pläderar Michael Stjernström (kd) för en restriktiv syn

på kommunal näringsverksamhet med innebörd att sådan verksamhet som drivs i

bolagsform bör undvikas i görligaste mån (yrkande 1). I motionen förordas också

en översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag. Översynen bör avse

skattemässiga konsekvenser av koncernbildningar och insynsregler (yrkande 2).

Det föreslås också att regeringen bör ta initiativ till en uppföljning och

kartläggning av hur kommuner och landsting följer kommunallagens anda i fråga

om kommunala bolag med avseende på bl.a. konkurrensförhållanden och

insynsmöjligheter (yrkande 3).

I motion 1997/98:K529 hemställer Birgit Friggebo m.fl. (fp) att riksdagen hos

regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att hindra tillkomsten av

nya kommunala bolag och främja avvecklingen av befintliga (yrkande 1). I

motionen anförs bl.a. att den kommunala kompetensen inte är tydligt avgränsad

och att det därför finns utrymme för en ganska vildvuxen kommunal

näringsverksamhet. Kommunala bolag skapar enligt motionärerna problem framför

allt beträffande demokratin (insynsmöjligheterna, besvärsrätten), ekonomin

(dåligt affärsmässigt utbyte) och konkurrensen gentemot privata företag

(underprissättning och ägartillskott).

I motion 1997/98:Fi801 begär Gullan Lindblad och Göthe Knutson, båda (m), ett

förtydligande av kommunallagen vad gäller reglerna för vad som är tillåten och

otillåten verksamhet (yrkande 3). Enligt motionärerna bör kommunernas och

landstingens möjligheter att bedriva näringsverksamhet kraftigt begränsas.

Vidare bör enligt motionärerna krav ställas på att den kommunala verksamheten

utsätts för konkurrens så att tjänster kan erbjudas den öppna marknaden.

I motion 1997/98:N271 begär Karin Falkmer m.fl. (m) att kommunallagen ändras

vad gäller reglerna för näringsverksamhet och möjligheterna att överklaga

beslut inom ramen för kommunala företag (yrkande 2). I motionen föreslås också

att frågan om att begränsa möjligheterna för kommuner och landsting att bedriva

näringsverksamhet bör utredas (yrkande 7).

I motion 1997/98:N274 hemställer Alf Svensson m.fl. (kd) att kommunallagen

ändras så att den kommunala kompetensen preciseras och skärps (yrkande 3).

Yrkandet ställs i samband med en genomgång i motionen av konkurrensvillkoren

för kommunala bolag avseende bl.a. underprissättning.

Bakgrund

Den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet

I huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor av

den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt

denna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av

allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område

eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan

kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel har

vissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligt beträffande

kommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På den grunden har

särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till näringslivet

tagits in i kapitlet om befogenheterna.

De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhet

återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner och

landsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på

att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i

kommunen eller landstinget. Vidare får kommuner och landsting enligt 8 §

genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller

landstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om

det finns synnerliga skäl för det.

Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.: Den nya kommunallagen) har

kommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som vanligen

ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk,

renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att anse som

sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Den del av näringslivet, som av tradition

är förbehållet den enskilda företagsamheten, brukar kallas det egentliga

näringslivet.

När det gäller de nyss redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen

är allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att en

verksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen eller

landstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessa

utnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamheten

skall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga principen

om förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommun eller ett

landsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftar till att ge

ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet finns dock

inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur detta skall

användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns

inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen.

Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting i princip

endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller

landstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och teknisk

service till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinje tillämpas

vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner får inte

förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna eller

landstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertid

tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under

förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i

allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åt

enstaka industriföretag.

I förarbetena till 1991 års kommunallag anförs att de kommunala åtgärderna på

näringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjande

åtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast i

undantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävs

synnerliga skäl för ett sådant stöd.

Riksdagen antog våren 1996 ett förslag till en ny lag om försöksverksamhet

med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva viss uppdragsverksamhet inom

kollektivtrafikområdet (bet. 1995/96:KU34). Enligt lagen (1996:637) om

försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att

driva viss linjetrafik får kommunala aktiebolag under vissa förutsättningar

bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner inom området

kollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av år 2002.

Vid sin behandling av kommunala kompetensfrågor våren 1997 gav

konstitutionsutskottet till känna att regeringen snarast borde lägga fram ett

förslag för riksdagen avseende en vidgning av denna försöksverksamhet till att

även omfatta annan kommunal verksamhet (bet. 1996/97:KU12 s. 9). Mot beslutet

reserverade sig representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet

liberalerna och Miljöpartiet. Riksdagen biföll utskottets hemställan. Med

anledning härav beslöt regeringen den 21 augusti 1997 tillkalla en särskild

utredare för att utarbeta förslag om en utvidgning av den nämnda

försöksverksamheten. Enligt direktiven (dir. 1997:96) skall utredaren föreslå

inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågående

försöksverksamheten kan utvidgas. Uppdraget skall redovisas senast den 15

januari 1998. Enligt vad utskottet erfarit kan redovisningens överlämnande

komma att senareläggas något.

Kommunala företag, som producerar och handlar med el eller bedriver

nätverksamhet har, genom lagen (1994:618) om handel med el, möjlighet att gå

utanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelse löser komunerna

från kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skall försiggå inom

kommunens geografiska område i enlighet med lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §

kommunallagen).

I betänkandet Konkurrens i balans - åtgärder för en ökad konkurrens-

neutralitet vid offentlig prissättning m.m. (SOU 1995:105) föreslogs en

särskild lagstiftning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa

förutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet, vidare att priset

skall baseras på en kostnadskalkyl som täcker alla typer av kostnader och att

prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig

prissättning. En tillsynsmyndighet skulle enligt förslaget inrättas för

tillämpning av lagen. Remissbehandlingen av förslaget visade att åsikterna gick

starkt isär beträffande vilka åtgärder som kan behövas för att skapa konkurrens

på lika villkor.

I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) redovisas under

utgiftsområde 24 Näringsliv (s. 55) att regeringen avser att inrätta ett råd

för frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. I

rådet skall ingå representanter för offentlig och privat verksamhet. Rådets

uppgift skall vara att söka undanröja konkurrenskonflikter mellan privat och

offentlig verksamhet. Verksamheten skall syfta till att ge vägledning för

framtiden om hur konkurrenssnedvridande förfaranden kan undvikas. Rådet skall

samråda med bl.a. Konkurrensverket och Nämnden för offentlig upphandling.

Enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att under december 1997 besluta

om direktiv för rådet.

Inrikesminister Jörgen Andersson besvarade i riksdagen den 8 oktober 1997 en

skriftlig fråga (1997/98:35) om kommunal näringsverksamhet. I svaret redogjorde

inrikesministern för kommunallagens bestämmelser om kommunal näringsverksamhet

samt redogjorde för de planer om att inrätta ett sådant råd för frågor om lika

konkurrens som redovisats i budgetpropositionen. Med hänvisning till vad han

anfört fann inrikesministern för närvarande inga skäl att vidta några

ytterligare åtgärder.

Lagregleringen av kommunala företag

Kommunala företag regleras i 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen. Enligt 16 § får

kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en

kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits,

till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelse

eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar

myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.

I paragrafen erinras om att det i sekretesslagen (1981:100) finns bestämmelser

om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag.

Bestämmelsen i 16 § innebär att den verksamhet som överlämnas till

privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen. Lagreglerna

syftar till att legalisera kommunal företagsbildning som företeelse inom de

ramar lagen drar upp, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att gå runt

reglerna för den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i kommunal

verksamhet. Till följd av en lagändring 1994 har möjligheterna till insyn i

kommunala företag ökat. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall vad som

föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att få ta del av allmänna

handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos

aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner

eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag,

föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas

med myndighet. Kommunala företag kan därför närmast ses som en alternativ

driftform för kommunal verksamhet.

Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige, innan en kommun eller ett

landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag

där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, fastställa det kommunala

ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en revisor samt se

till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av

principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Detsamma gäller

när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal

angelägenhet.

Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är att

minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta ske

i bolagsordningen för aktiebolag men det är inget uttryckligt krav att detta

sker. Kraven på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt förarbetena

särskilt stark om verksamheten ligger nära gränsområdena för den kommunala

kompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäktiges yttranderätt innan beslut

tas i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt

är att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i strid mot

fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 §

aktiebolagslagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om

yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv som

fastställs på bolagsstämma.

Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en

förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan,

skall fullmäktige, enligt 18 § första stycket, se till att den juridiska

personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är

rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och

omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, enligt andra stycket, om kommunen

eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en

kommunal angelägenhet. Enligt 18 § tredje stycket skall fullmäktige, i fråga om

sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte

omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen, verka för att allmänheten skall ha rätt

att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för

allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och

sekretesslagen.

I 3 kap. 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun eller ett landsting

lämnar över en kommunal angelägenhet till ett bolag eller en förening där

kommunen samverkar med andra intressenter. En sådan samverkan måste ligga inom

den kommunala kompetensen. Med ?annan? avses en annan kommun, ett landsting

eller staten eller en enskild intressent.

Statistiska uppgifter om kommunala företag

Enligt regeringens skrivelse 1996/97:118 Utvecklingen inom den kommunala

sektorn fanns det vid årsskiftet 1995/96 1 450 kommunala företag i kommunerna

samt 126 i landstingen, totalt 1 576. Siffrorna är baserade på Statistiska

centralbyråns statistik, i vilken enbart majoritetsägda företag ingår. Enligt

en enkätundersökning genomförd 1994 fanns det ca 800 företag där en kommun

eller ett landsting var minoritetsägare.

Antalet kommunala företag har under 1970-talet och början av 1980-talet varit

relativt konstant. 1980 fanns det 1 244 majoritetsägda kommunala företag. 1990

uppgick antalet till 1 478. Därefter ökade antalet företag till en hittills

högsta nivå 1992, då det fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag. Därefter

har antalet minskat något. 1993 fanns det 1 576 företag, 1994 1 579 och den 31

december 1995 1 576 företag.

Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är aktiebolag

med drygt 1 000 företag. Till detta kommer drygt 300 stiftelser. De kommunala

företagen bedriver verksamhet främst inom olika tekniska verksamheter såsom el-

och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. De fastighetsförvaltande

företagen svarar för nästan hälften av samtliga företag. Tre fjärdedelar av de

totalt drygt 46 000 anställda fanns inom områdena kommunikationer, park, fritid

och kultur, energi, vatten och avfall samt fastighetsförvaltning.

Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen var 1988 71 miljarder

kronor 1991 var den 102 miljarder kronor varefter den steg till 115 miljarder

kronor 1993. Efter en nedgång från denna nivå under 1994 steg omsättningen år

1995 till 124 miljarder kronor.

De kommunala företagen förvaltar tillgångar på ca 400 miljarder kronor. De

har nästan genomgående en låg soliditet, i storleksordningen 5-15 %.

Tidigare behandling i riksdagen m.m. av frågan om kommunala företag

När bestämmelserna om kommunala företag fick sin utformning vid

kommunallagsrevisionen 1991, uttalade utskottet (bet. 1990/91:KU38) att

utskottet inte funnit skäl att det införs regler som allmänt förbjuder eller

begränsar kommunala hel- eller delägda företag. Enligt utskottet rådde det en

bred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning

bör ske i nämndform. Enligt kommentaren till kommunallagen (Paulsson m.fl.,

a.a.) får uttalandet närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till

kommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lagen

i sig ger inte nämndformen uttryckligt företräde, varför utrymmet för att bilda

företag får anses ganska stort.

Utskottet behandlade i ett betänkande 1994 (bet. 1993/94:KU9) motioner med

yrkanden om att bolagisering av kommunal verksamhet bör undvikas. Utskottet

erinrade i sin bedömning om att kommuner och landsting inte får bilda bolag i

syfte att kringgå reglerna om den kommunala kompetensen eller för att minska

den demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utgångspunkten för

organisatoriska överväganden borde enligt utskottets mening vara verksamhetens

speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan.

I betänkandet 1995/96:KU9 uttalade utskottet att vad öppenhet och insyn

beträffar är de kommunala bolagen numera jämställda med verksamhet bedriven i

nämndform. Kommunal verksamhet skall i första hand bedrivas i nämndform men

ibland kan det finnas skäl som talar för bolagsform.

I sitt betänkande om kommunala kompetensfrågor våren 1997 (bet. 1996/97:KU12)

har utskottet vid behandlingen av motioner som väckts under den allmänna

motionstiden 1996 bl.a. uttalat att det inte finns skäl att i kommunallagen

införa några inskränkningar i rätten att bilda bolag eller att tvinga kommuner

att avveckla kommunala bolag. Mot beslutet reserverade sig representanterna för

Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Miljöpartiet.

Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151) har i sitt slutbetänkande (SOU

1996:169) behandlat vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen i

kommunala företag. Kommittén konstaterar att de regler om handlingars

offentlighet i kommunala företag som infördes den 1 januari 1995 endast gällt

en kort tid och att det därför inte är möjligt att dra några generella

slutsatser om utfallet. Av en studie som kommittén genomfört framgår bl.a. att

övergången till ett delvis offentligrättsligt system har medfört osäkerhet om

vilka av företagens handlingar som omfattas av reglerna om offentlighet och vem

i företagen som skall fatta beslut i frågor om utlämnande av handlingar.

Kommittén anser inte att det finns anledning föreslå någon lagändring rörande

offentlighetsprincipen vad gäller kommunala företag utan anser att de problem

som finns kan åtgärdas med utbildnings- och informationsinsatser.

I ett delbetänkande (SOU 1996:67) Medborgerlig insyn i kommunala

entreprenader har kommittén särskilt behandlat frågan om insynen i delägda

kommunala företag m.fl. som övertagit vården av en kommunal angelägenhet.

Kommittén föreslår bl.a. att kommuner och landsting åläggs att i avtal med

delägda kommunala företag, privata företag och andra juridiska personer

tillförsäkra allmänheten en rätt till insyn i verksamheten. Förslaget bereds

för närvarande i Inrikesdepartementet.

Laglighetsprövning och sanktionssystem

Bestämmelser om kommunalbesvär infördes redan i 1862 års kommunallagstiftning.

I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes

begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen 1991.

Laglighetsprövning regleras i 10 kap. kommunallagen. Kännetecknande för

laglighetsprövningen är bl.a. att de beslut som överklagas endast kan angripas

på de grunder som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till

lagligheten av ett beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig därvidlag från

förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets- och lämplighetsfrågor.

Förvaltningsbesvär används i allmänhet beträffande beslut som har karaktär av

myndighetsutövning.

Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett

landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad

genom att överklaga dem hos kammarrätten. Enligt 2 § får följande beslut

överklagas: beslut av fullmäktige, beslut av en nämnd eller ett partssammansatt

organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art,

samt de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i enlighet med 9 kap. 13 §

kommunallagen. Beslut fattade av kommunala företag ingår följaktligen inte

bland dem som kan överklagas. Om det i lag eller annan författning finns

särskilda föreskrifter om överklagande, gäller inte föreskrifterna i 10 kap.

kommunallagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i plan- och bygglagen (SFS

1987:10) och vallagen (SFS 1972:620).

Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 § kommunallagen upphävas, om det

inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som inte

är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har fattat

beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag

eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade

beslutets ställe. I det här aktuella sammanhanget bör framhållas att den andra

prövningsgrunden, om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet

för kommunen eller landstinget, avser fall då gränserna för den kommunala

kompetensen överskridits.

När det gäller sanktioner vid fall av s.k. domstolstrots och lagtrots har

Kommunalansvarsutredningen i sitt betänkande (SOU 1989:64) bl.a. föreslagit att

ett ekonomiskt sanktionssystem, kommunalbot, skulle inrättas. Kommunalboten

skulle vara riktat direkt mot vederbörande kommun eller landsting. Flertalet av

de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tog visserligen avstånd från

förslaget men uttalade ändå att det fanns ett klart behov av mera

verkningsfulla sanktionsregler.

I Lokaldemokratikommitténs uppgifter (dir. 1992:12) ingick att slutföra

arbetet med hur ett sanktionssystem borde utformas. Kommittén föreslog i

delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU

1993:109) att kommuner och landsting skulle åläggas att vidta åtgärder mot

domstolstrots och lagtrots, bl.a. genom att granskning av lagligheten i

verksamheten inom nämnderna skulle bli en obligatorisk uppgift för revisorerna.

I betänkandet föreslogs även att nämnderna skulle få rätt enligt kommunallagen

att vägra verkställa beslut av fullmäktige som överklagats eller uppenbart är

olagliga. Förslaget innefattade också ett ökat personligt ansvar för de

förtroendevalda båda vid domstolstrots och lagtrots. För vissa former av

domstolstrots i samband med laglighetsprövning föreslogs ett personligt

vitesansvar. I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds

1995:27) föreslås att det införs ett personligt vitesansvar i mål om

laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven

eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.

Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Konstitutionsutskottet har tidigare, (bet. 1993/94:KU40 och bet. 1995/96:KU9)

avstyrkt motioner med ungefär samma innehåll som de nu aktuella med hänvisning

till att beredning av frågorna pågår i Regeringskansliet.

I betänkandet 1996/97:KU12 avstyrktes motionsförslag om att införa en

möjlighet till domstolsprövning av sådana beslut som fattas inom kommunal

verksamhet som bedrivs i bolagsform. Mot beslutet reserverade sig

representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och

Miljöpartiet. Med hänsyn till vad utskottet anfört om domstolsprövning av

kommunala bolagsbeslut fann utskottet inget skäl att ta upp en sakdiskussion om

ett införande av ett sanktionssystem ägnat att motverka kompetensöverskridanden

inom kommunala företag eller införande av ett sanktionssystem för de fall en

kommun inte rättar ett upphävt beslut.

Laglighetsprövning av kommunal verksamhet med särskilt avseende på kommunala

bolag har i riksdagen under 1997 också behandlats i en interpellation

(1996/97:209) och i en skriftlig fråga (1997/98:65). I det skriftliga svaret på

frågan sade sig inrikesminister Jörgen Andersson dela konstitutionsutskottets

uppfattning att det inte bör införas en möjlighet att laglighetspröva beslut i

kommunala bolag. Någon anledning att vidta ytterligare åtgärder fanns det inte

heller enligt inrikesministern.

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar i denna del först frågor som gäller kommunal

näringsverksamhet.

I motionerna 1997/98:K505 (m), K510 (m), K515 (m, c, fp, kd), Fi801 yrkande 3

(m), N271 yrkandena 2 delvis och 7 (m) samt N274 yrkande 3 (kd) begärs en

översyn av kommunallagens bestämmelser om kommunal näringsverksamhet. Kraven i

motionerna sträcker sig från en precisering eller ett förtydligande av

kommunallagens regler om näringsverksamhet till ett fullständigt förbud för

kommunerna att bedriva näringsverksamhet.

Utskottet hänvisar vad gäller kommunallagens bestämmelser om

näringsverksamhet, förarbetena till gällande lagstiftning på området och

praxisbildning till vad utskottet anfört dels i det föregående i detta

betänkande, dels till de bedömningar som gjordes i betänkandet Kommunala

kompetensfrågor (bet. 1996/97:KU12) våren 1997. Utskottet konstaterade i detta

sammanhang sammanfattningsvis att kommunallagens regler om den kommunala

kompetensen beträffande näringsverksamhet framstår som tillräckliga. Några

ytterligare preciseringar av dessa regler såg utskottet inget behov av. Frågan

om en kommun eller ett landsting överskrider sin kompetens på det aktuella

området borde enligt utskottets mening avgöras av förvaltningsdomstolarna på

grundval av de regler och den praxis som finns på området.

Utskottet finner ingen anledning att ändra på dessa ståndpunkter. Någon

översyn av kommunallagens regler om näringsverksamhet behövs enligt utskottets

mening inte. Motionerna 1997/98:K505, K510, K515, Fi801 yrkande 3, N271

yrkandena 2 delvis och 7 samt N274 yrkande 3 avstyrks.

Utskottet övergår därefter till att behandla frågor om kommunala företag.

I motionerna 1997/98:K520 yrkande 2 (kd) och K529 yrkande 1 (fp) begärs en

översyn av kommunallagens regler om kommunala företag. I kd-motionen föreslås

en översyn beträffande skattemässiga konsekvenser av koncernbildningar

respektive reglerna om insyn i kommunala företag. I fp-motionen föreslås en

översyn syftande till att dels hindra uppkomsten av nya bolag, dels främja

avvecklingen av befintliga bolag.

I sitt betänkande om kommunala kompetensfrågor våren 1997 (bet. 1996/97:KU12)

konstaterade utskottet att det från formell synpunkt i allmänhet står kommuner

och landsting fritt att välja om en verksamhet skall bedrivas i

förvaltningsform eller i bolagsform. Utskottet erinrade vidare om att utskottet

vid olika tillfällen har uttalat sig om lämpligheten att bedriva verksamheten i

viss form. Därvid har utskottet uttalat dels att det inte finns skäl till att

det införs regler som förbjuder eller begränsar kommunala företag, dels att den

kommunala verksamheten bör bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning,

dock att det också kan finnas skäl som talar för bolagsformen. Utskottet har

också uttalat att verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade

kommunala nyttan bör vara utgångspunkter för organisatoriska överväganden.

Utskottet konstaterade också att antalet kommunala företag, där en kommun

eller ett landsting är majoritetsägare, under senare år varit i stort sett

oförändrat. Utskottet pekade vidare på att de kommunala företagen främst

bedriver teknisk verksamhet såsom el- och fjärrvärmeförsörjning samt

fastighetsförvaltning m.m., verksamheter som räknas som sedvanlig kommunal

affärsverksamhet.

Utskottet finner liksom våren 1997 sammanfattningsvis att det inte finns skäl

att föreslå sådana ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten att

bilda bolag respektive främjande av en avveckling av kommunala bolag som

föreslås i motion K529 yrkande 1. Motionen avstyrks. Utskottet ser inte något

behov av en översyn av reglerna för koncernbildningar eller insynsmöjligheter i

kommunala företag. Motion K520 yrkande 2 avstyrks.

I motion K520 yrkande 1 pläderas för en restriktiv syn på näringsverksamhet

som bedrivs i bolagsform. Vidare föreslås i yrkande 3 i samma motion en

uppföljning av kommunala bolag avseende konkurrensförhållanden och

insynsmöjligheter. Motionen avstyrks även i dessa avseenden.

Utskottet övergår nu till att behandla frågor avseende laglighetsprövning av

kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform.

I motion 1997/98:K503 yrkande 1 (m) begärs förslag till ändring av

möjligheterna till laglighetsprövning av kommunal verksamhet som bedrivs i

företagsform. Liknande förslag framförs i motionerna 1997/98:K511 (m) och N271

yrkande 2 delvis (m). I motion 1997/98:K503 yrkande 2 (m) föreslås imförande av

ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall där kommuner inte rättar ett

upphävt beslut som fattats inom ett kommunalt bolag.

Utskottet behandlade i sitt förra betänkande om kommunala kompetensfrågor

(bet. 1996/97:KU12) också frågor av det här aktuella slaget. Härvid uttalade

utskottet att beslut som fattas i kommunala företag inte ingår i de beslut som

enligt 10 kap. 2 § kommunallagen är möjliga att överklaga. Bedömningen av

huruvida en verksamhet i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den

kommunala kompetensen är primärt en uppgift för styrelsen. Härutöver sker en

politisk prövning av ägaren, kommunen eller landstinget, som genom de av

fullmäktige valda ombuden vid bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att

t.ex. ändra inriktningen av verksamheten, om den inte uppfyller vissa formella

krav.

Utskottet anförde vidare att den beskrivna ordningen i de allra flesta fall

fungerar på ett tillfredsställande sätt, en ordning som stämmer helt överens

med bolagsformens principer vad gäller styrning av verksamheten och

ansvarsfördelningen. En möjlighet till laglighetsprövning ansågs strida mot de

nyss nämnda, grundläggande villkoren för en verksamhet som bedrivs i

bolagsform.

Utskottet finner inget skäl att ändra sin uppfattning i de här aktuella

frågorna. Med hänvisning till vad utskottet anfört avstyrks motionerna K503

yrkande 1, K511 och N271 yrkande 2 delvis.

Med hänsyn till vad utskottet här anfört finns det inget skäl att ta upp en

sakdiskussion om ett införande av ett sanktionssystem för de fall en kommun

inte rättar ett upphävt beslut, som föreslås i motion K503 yrkande 2. Motionen

avstyrks.

Kommunal borgen

Motionen

I motion 1996/97:K522 yrkande 1 begär Christel Anderberg (m) att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om institutet

kommunal borgen. I yrkande 2 föreslås att kommunallagen bör bli föremål för en

översyn i vad avser kommunernas möjlighet att teckna borgen. Denna möjlighet

bör enligt motionären helt tas bort eller inskränkas till sådan borgen som

avser upplåning till de obligatoriska uppgifterna. I motionen framhålls att

finansieringen av verksamheten i kommunala bolag ofta garanteras med kommunal

borgen, varigenom bolaget får lägre kapitalkostnader än en privat konkurrent.

De kommunala borgensåtagandena översteg år 1992 kommunernas eget kapital med

över 30 %. Den allvarligaste företeelsen i sammanhanget är enligt motionären

solidarisk kommunal proprieborgen, som innebär att en kommun kan tvingas

beskatta de egna invånarna för att betala skulder som uppstått i en annan

kommun. Mot denna bakgrund och även med hänsyn till EU:s regler om statsstöd

bör reglerna för det kommunala borgensinstitutet ses över.

Bakgrund

Frågor om kommunal borgen regleras inte explicit i kommunallagen. Kommunernas

och landstingens kompetens att ikläda sig förpliktelser genom att teckna borgen

såsom för egen skuld får primärt anses vila på bestämmelsen om den allmänna

kommunala kompetensen i 1 kap. 1 § kommunallagen, som redovisats i det

föregående. Andra bestämmelser i kommunallagen som direkt eller indirekt kan

anses tillämpliga i det här aktuella avseendet är 1 kap. 7 § kommunallagen om

kommunernas rätt att bedriva näringsverksamhet samt 8 kap. 1 och 2 §§. Enligt 8

kap. 1 § kommunallagen skall kommunerna och landstingen ha en god hushållning i

sin verksamhet. Enligt 8 kap. 2 § skall kommuner och landsting förvalta sina

medel så att god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Regeringsrätten (RÅ 1994 Ref 65) har i ett mål avseende s.k. solidarisk borgen

som åberopas i motion K522 yrkande 1 gjort sin bedömning på den här angivna

kommunalrättsliga grunden.

Det nämnda rättsfallet avsåg ett beslut i kommunfullmäktige om att kommunen

skulle ingå som medlem i Kommuninvest ekonomisk förening på de villkor som

anges i föreningens stadgar. I beslutet ingick att kommunen skulle teckna

solidarisk borgen såsom för egen skuld tillsammans med övriga medlemmar i

Kommuninvest för de förpliktelser som Kommuninvest i Sverige AB åtar sig i sin

verksamhet.

Av 3 § i föreningens stadgar framgår att föreningens ändamål är att främja

medlemmarnas finansiella intressen. Detta sker genom den finansiella servicen

till medlemmarna och till medlemmarna närstående juridiska personer som utförs

av Kommuninvest i Sverige AB som är ett av föreningen ägt kreditaktiebolag. För

detta bolags verksamhet svarar medlemmarna solidariskt såsom för egen skuld.

Såsom medlemmarna närstående juridiska personer avses enbart av medlemmarna

majoritetsägda bolag och stiftelser med ändamål inom det kommunala

kompetensområdet. Av 7 § framgår att om borgensansvar infrias av medlem, äger

denne regressivt utkräva ersättning av övriga medlemmar i enlighet med vid var

tid gällande avtal mellan medlemmarna.

Fullmäktiges beslut överklagades hos Kammarrätten i Stockholm som (1993-10-

25) bedömde att det överklagade beslutet inte hänförde sig till något som inte

var en angelägenhet för kommunen. Kammarrätten fann inte heller att fullmäktige

överskridit sina befogenheter eller att beslutet stred mot lag eller annan

författning. Regeringsrätten (1994-10-04) anförde bl.a. att det var en kommunal

angelägenhet att tillgodose syftet med kommunens beslut, att kunna minska

kommunens räntekostnader. Regeringsrätten ansåg att engagemanget i föreningen

skulle komma att ha en sådan anknytning till kommunens område och dess

medlemmar att det överklagade beslutet inte kunde anses stå i strid med

lokaliseringsprincipen. Risktagandet som var förknippat med borgensåtagandet

var begränsat och utgjorde enligt Regeringsrättens mening inte skäl för att

upphäva det överklagade beslutet. Ett av regeringsråden hade skiljaktig mening.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att den typ av s.k. solidarisk borgen, som motionären

kritiserar, har varit föremål för rättslig prövning i högsta instans, varvid

Regeringsrätten har funnit att kommunen genom sitt beslut att ansluta sig till

ett kreditföretag som tillämpar solidarisk borgen inte överskridit sina

befogenheter. Enligt Regeringsrätten stred beslutet inte heller mot lag eller

annan författning. Frågan om kommunerna skall få behålla sin rätt att teckna

borgen för olika ändamål eller om denna rätt som motionären vill skall

inskränkas eller eventuellt avskaffas är enligt utskottets mening en

lämplighetsfråga. Utskottet anser att fördelarna med nuvarande regler är klart

större än nackdelarna och finner därför ingen anledning att föreslå ändringar

med den inriktning som föreslås i motionen. Motion 1996/97:K522 avstyrks.

Kommunalt partistöd

Motionen

I motion 1997/98:K207 hemställer Michael Stjernström (kd) att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om andelen grundstöd i

det kommunala partistödet. Enligt motionären är det, med hänsyn till de

hittillsvarande erfarenheterna av de nya bestämmelserna i kommunallagen,

nödvändigt att precisera hur stor del av det totala partistödet som måste vara

grundstöd. Enligt motionärens mening bör 50 % av det totala partistödet

erhållas som grundstöd.

Bakgrund

Reglerna om kommunalt partistöd återfinns i 2 kap. 9-10 §§ kommunallagen.

Enligt 9 § får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd

(partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige.

Partistöd får också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i

fullmäktige, dock endast under ett år från det att representationen upphörde.

Enligt 10 § skall fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna

för detta. Stödet får dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller

missgynnar ett parti.

Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1992. De tidigare

bestämmelserna om kommunalt partistöd innebar att stödet skulle fördelas strikt

proportionellt med en lika stor summa per mandat för de partier som var

representerade i fullmäktige. De dåvarande bestämmelserna medgav följaktligen

inte en uppdelning av partistödet på grundstöd och mandatbundet stöd, vilket

däremot de nya bestämmelserna medger.

I proposition 1991/92:66 om kommunalt partistöd framhölls nödvändigheten av

en viss restriktivitet när det gäller kommunernas och landstingens frihet att

utforma partistödet. Regeln om att stödet inte får utformas så att det

otillbörligt gynnar eller missgynnar ett visst parti innebär enligt

propositionen att det i regel inte är tillräckligt med ett stöd som enbart

fördelas per mandat. I specialmotiveringen uttalas att det inte i sig kan

uppfattas som ett otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti

sätts till en lägre nivå. Däremot bör enligt propositionen inget parti som är

representerat i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd och

självfallet inte heller när det gäller mandatbundet stöd.

Konstitutionsutskottet tillstyrkte propositionens förslag (bet. 1991/92:KU18).

Statskontoret har på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi

(ESO) utrett partistödet i syfte att ge en bild av den offentliga

finansieringen av partiernas verksamhet (Ds 1994:31). I promemorian framhålls

bl.a. att den nuvarande regleringen av stödet till partier i kommuner och

landsting uppvisar brister. Enligt utredningen harmonierar inte tidigare

fastställda principer som omgärdar lagstiftningen med nuvarande tillämpning. De

principer som avses är dels att bidragen bör stå i relation till partiernas

styrka, dels att bidragen bör beräknas schematiskt och fördelas enligt

fastlagda regler som inte tillåter någon skönsmässig prövning. Den

hittillsvarande tillämpningen visar enligt utredningen att proportionaliteten i

stödet kan variera avsevärt.

Regeringsrätten (RR) har i tre fall prövat om kommunala beslut om partistöd

varit förenliga med kommunallagens bestämmelser om partistödets fördelning på

partier representerade i fullmäktige. I ett fall (RÅ 1994 Ref 104 III) gällde

beslutet att 40 % av partistödet utgick som grundstöd medan 60 % fördelades

mellan partierna i förhållande till erhållna mandat. I ett annat fall (RÅ 1994

Ref 104 II) hade grundstödet differentierats så att partier med 1-3 mandat

erhållit 50 000 kr, partier med 4-6 mandat erhållit 100 000 kr, partier med 7-9

mandat erhållit 150 000 kr och partier med 10 eller fler mandat erhållit 200

000 kr. Resterande del av anslaget fördelades mellan partierna proportionellt

mot antalet mandat. I båda fallen ansåg RR att de av fullmäktige antagna

reglerna för partistöd inte otillbörligt gynnat eller missgynnat något parti i

den mening som avses i 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. I ett tredje

fall (RÅ 1994 Ref 104 III) hade partistödet satts till 30 330 kr per mandat

utan någon särskild uppdelning på grundstöd respektive mandatbundet stöd. RR

fann att det av fullmäktige beslutade stödet utformats så att det otillbörligt

gynnat vissa partier och missgynnat andra, varför det ansågs strida mot 2 kap.

10 § första stycket kommunallagen.

I propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/94:188) anförde regeringen att

det fanns skäl att följa upp hur partistödsreglerna i kommunallagen har

tillämpats och att analysera om tillämpningen står i överensstämmelse med

intentionerna bakom de nya reglerna om kommunalt partistöd. Regeringen hade mot

denna bakgrund för avsikt att tillkalla en utredning med uppgift att göra en

totalöversyn över de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. Regeringen

beslutade i augusti 1994 direktiv till en kommitté med uppgift att utreda vissa

frågor, bl.a. utformningen av reglerna om stöd till de politiska partierna

(dir. 1994:86). Direktiven återkallades dock av den nuvarande regeringen som

beslutade att vissa av de frågor som kommittén skulle ha tagit upp, dock inte

frågan om partistöd, genom tilläggsdirektiv (dir. 1995:

113) skulle läggas på Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151).

I sitt betänkande 1995/96:KU9 uttalade konstitutionsutskottet att det inte

framkommit några skäl för en ändring av nuvarande reglering av partistödet.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att de nuvarande reglerna för det kommunala partistödet

varit i funktion i knappt sex år. Som framgår av redovisningen av de fall som

prövats i Regeringsrätten finns det betydande variationer kommunerna emellan,

när det gäller fördelningen mellan grundstöd och partibundet stöd. Genom

förvaltningsdomstolarnas prövning av dessa och andra liknande fall har

kommunerna och landstingen fått viss ledning i fråga om var gränserna går för

otillbörligt gynnande eller missgynnande, då partistödet fördelas mellan

partierna. Enligt utskottets mening är det värdefullt att lagstiftningen ger

kommunerna och landstingen en frihet att anpassa partistödet till lokala

förhållanden och önskemål inom de allmänna ramar som kommunallagens regler och

rättspraxis anger. Utskottet anser att det inte finns skäl att nu vidta några

ändringar i lagstiftningen. I stället bör 1998 års val och utfallet av

kommunernas beslut vad gäller partistödet avvaktas, innan någon ny bedömning

görs beträffande behovet av regeländringar. Med detta får motion 1997/98:K207

anses besvarad. Motionen avstyrks.

Kommunala servicezoner

Motionen

I motion 1997/98:K501 hemställer Marietta de Pourbaix-Lundin (m) att riksdagen

hos regeringen begär en utredning om möjligheterna till kommunala beslut om

servicezoner. Enligt motionären lägger bl.a. kommunernas fysiska planering

praktiska hinder i vägen för bosättning i vissa kommundelar, t.ex.

storstadskommunernas glesbygder. Ett sätt att lösa dessa problem är enligt

motionären att man delar in kommunen i servicezoner, där man anger vilka

åtaganden som kommunen tagit på sig och vilken service den enskilde kan få.

Bakgrund

De viktigaste instrumenten för kommunernas fysiska planering är

naturresurslagen (1987:12) och plan- och bygglagen, PBL (1987:10).

Naturresurslagen anger grunderna för hushållning med mark och vatten och den

fysiska miljön i övrigt grundat på ekologiska, sociala och samhällsekonomiska

aspekter. PBL reglerar kommunernas planering och byggande. Den syftar till att

i anknytning till samhällsplaneringen i övrigt skapa goda förutsättningar för

arbets-, bostads- och fritidsmiljöer. De viktigaste planformerna är

översiktsplan, detaljplaner och områdesbestämmelser.

Översiktsplanen anger i stora drag kommunens användning av mark och vatten i

olika delar av kommunen. Detaljplaner innehåller rättsligt bindande reglering

av markanvändning och bebyggelse inom begränsade delar av kommunen.

Områdesbestämmelser med rättsligt bindande verkan får antas för begränsade

områden som inte omfattas av detaljplan för att säkerställa översiktsplanens

syfte och riksintressena i PBL.

Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop.

1994/95:230, 1995/96:BoU1) stärktes översiktsplaneringen i olika hänseenden.

Ökade krav ställs på miljökonsekvensbeskrivningar och förstärkt

medborgarinflytande i både översikts- och detaljplaneringen.

Varje kommun skall enligt bestämmelserna i 4 kap. PBL upprätta en

översiktsplan för hela kommunen. I planen anges var bostadsområden,

arbetsplatser, vägar, parker, skolor etc. avses lokaliseras. Översiktsplanen

utarbetas under offentlig insyn och debatt under ledning av byggnadsnämnden

(eller motsvarande) och kommunstyrelsen och antas av fullmäktige. Fullmäktiges

beslut kan laglighetsprövas (överklagas).

Detaljplaner innehåller enligt bestämmelserna i 5 kap. PBL preciserade och

rättsligt bindande bestämmelser för byggnation i olika delar av kommunen. I

planen skall obligatoriskt redovisas och gränsmarkeras bl.a. allmänna platser,

mark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och friluftsanläggningar, anläggningar för

trafik, va, energi etc. I detaljplanerna får kommunerna också redovisa

bestämmelser om omfattningen av byggandet och byggnaders användning.

Kommunmedlemmar kan överklaga beslut av fullmäktige eller byggnadsnämnden

(motsvarande) att inte anta ett detaljplaneförslag men inte beslut om att anta

ett sådant förslag. Skälet till denna ordning är främst att beslut om en

detaljplan föregåtts av ett omfattande och brett samrådsförfarande. Andra

beslut enligt PBL får överklagas genom förvaltningsbesvär hos länsstyrelsen

enligt grunderna i 13 kap. 2-3 §§ PBL. Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos

regeringen eller ev. kammarrätten.

Den fysiska planeringen ligger, tillsammans med annan kommunövergripande

information, till grund för den mera detaljerade planeringen inom kommunernas

olika verksamhetsområden. Vid planeringen inom t.ex. skolan bestäms

lokaliseringen och dimensioneringen av skolor och skollokaler på basis av olika

plandokument, befolkningsstatistik, politiska dokument/program etc. På likartat

sätt växer planeringen fram på andra verksamhetsområden. Den samlade

informationen i olika övergripande plan- och planeringsdokument torde,

tillsammans med detaljplaner för de olika verksamhetsområdena, ge en relativt

klar bild av såväl existerande som planerat serviceutbud i de olika

kommundelarna, till ledning för dem som t.ex. planerar att bosätta sig i ett

visst område i en kommun.

Flera faktorer bestämmer den kommunala servicens geografiska fördelning,

däribland vilket behov som föreligger, vilka resurser kommunen är beredd att

satsa och i vilken takt detta skall ske, vid överväganden om en rättvis

fördelning av servicen. Beträffande de sistnämnda övervägandena spelar

bestämmelserna i 2 kap. 10 § kommunallagen om kommunmedlemmarnas lika

behandling (likställighetsprincipen) en viktig roll.

Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., 1993) innefattar

lokaliseringsprincipen inte något absolut förbud mot att en kommun vid ett

visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer

vissa kommunmedlemmar till godo. Grundprincipen är dock att kommunen senare

bereder även andra medlemmar tillgång till samma nyttigheter. Enligt

förarbetena till 1991 års kommunallag är det ofrånkomligt att det i en starkt

decentraliserad organisation kan uppstå variationer i fråga om servicenivå

mellan olika kommundelar. Enligt kommentaren bör system som innebär ökad

valfrihet för kommunmedlemmarna att välja servicenivå vara rättsligen tillåtna

så länge de inte strider mot likställighetsprincipen. Exempel på val av

servicenivå finns bl.a. inom barnomsorgen, där man på sina håll låter

föräldrarna välja i vilken omfattning under en dag eller en vecka barnet eller

barnen skall vistas i barnomsorgen och betalar i proportion till detta.

Utskottets bedömning

Utskottet finner att den information motionären efterlyser om servicenivåer i

olika kommundelar i de allra flesta fall är tillgänglig i en kommuns olika

plandokument. Att all relevant information finns sammanställd i ett dokument

torde dock vara mindre vanligt.

Enligt utskottets mening är det naturligt att servicenivån åtminstone på kort

sikt varierar i olika kommundelar. Att kommunen deklarerat att man inte avser

bygga ut servicen i ett visst område är inte detsamma som att kommunen därmed

kan vägra att tillhandahålla viss service, om t.ex. permanentboendet ökat

påtagligt i ett område avsett för fritidsbebyggelse. För att tillgodose

motionärens önskemål om att göra det möjligt för kommunerna att mera påtagligt

och varaktigt differentiera servicen inom en kommuns geografiska område krävs

att likställighetsprincipen enligt 2 kap. 10 § kommunallagen frångås. Utskottet

är inte berett att föreslå en sådan ändring. Motion K501 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kommunal näringsverksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510, 1997/98:K515,

1997/98:Fi801 yrkande 3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt

1997/98:N274 yrkande 3,

res. 1 (m, fp, mp)

2. beträffande kommunala företag

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K520 och 1997/98:K529 yrkande 1,

res. 2 (m, fp)

3. beträffande laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K503, 1997/98:K511 och 1997/98:N271

yrkande 2 delvis,

res. 3 (m)

4. beträffande kommunernas rätt att teckna borgen

att riksdagen avslår motion 1996/97:K522,

res. 4 (m)

5. beträffande kommunalt partistöd

att riksdagen avslår motion 1997/98:K207,

6. beträffande kommunala servicezoner

att riksdagen avslår motion 1997/98:K501.

Stockholm den 2 december 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Axel

Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c),

Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Frank Lassen

(s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Bo Könberg (fp), Nikos Papadopoulos

(s) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Reservationer

1. Kommunal näringsverksamhet (mom. 1)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Peter Eriksson (mp), Bo Könberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Utskottet

hänvisar? och på s. 12 slutar med ?N274 yrkande 3 avstyrks.? bort ha följande

lydelse:

Utskottet instämmer i den problembeskrivning vad gäller kommunal

näringsverksamhet som lämnas i de nämnda motionerna.

Det är enligt utskottets mening högst otillfredsställande att kommuner och

landsting under senare år utökat sin näringsverksamhet till områden som inte

kan anses ligga inom deras formella kompetens och naturliga verksamhetsområden.

En konsekvens av denna utveckling är att konkurrensen mellan privata företag

och kommunala företag som uppträder på samma marknad snedvrids till de privata

företagens nackdel. En grund för denna snedvridning är att kommunernas och

landstingens risktagande är lågt eller obefintligt till följd av möjligheten

att balansera eventuella underskott i verksamheten med skattemedel. Härtill

kommer att en kommunal borgen ger kommunala företag lägre kapitalkostnader än

de privata konkurrenterna. En verksamhet som i många fall erhåller

kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning av förluster med kommunala

medel kan enligt utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Det medför att

kommunala medel riskerar att användas på ett för skattebetalarna

otillfredsställande sätt.

Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan, som framgår av vad som

redovisats i det föregående, framstå som relativt klar och tydlig. Enligt

utskottets mening räcker regelverket dock inte till för att hindra att kommuner

och landsting ger sig in på affärsmässig verksamhet, som inte ligger inom vad

som kan anses vara en naturlig kommunal uppgift. Konsekvenserna av detta är

starkt negativa för såväl privata företag, som konkurrerar med kommunala

företag, som för kommunmedlemmarna.

Mot denna bakgrund bör riksdagen hos regeringen hemställa om förslag till

sådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen av

näringsverksamheten i kommuner och landsting. Detta bör riksdagen, med bifall

till motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510, 1997/98:K515, 1997/98:Fi801 yrkande

3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt 1997/98:N274 yrkande 3, som sin

mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande kommunal näringsverksamhet

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510,

1997/98:K515, 1997/98:Fi801 yrkande 3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och

7 samt 1997/98:N274 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

2. Kommunala företag (mom. 2)

Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Bo Könberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?I motionerna

1997/98:K520 yrkande 2? och slutar med ?Motionen avstyrks även i dessa

avseenden.? bort ha följande lydelse:

I motion 1997/98:K529 yrkande 1 (fp) föreslås en översyn av kommunallagen i

syfte att hindra tillkomsten av nya bolag och främja avvecklingen av

befintliga. Utskottet delar motionärernas uppfattning att kommunala bolag

skapar problem beträffande demokratin, ekonomin och konkurrensen gentemot

privata företag. Utskottet vill särskilt fästa uppmärksamheten på att ett stort

inslag av bolag i den kommunala verksamheten gör det svårare för

kommunmedlemmarna att överblicka hela verksamheten, vilket är en klar nackdel

från demokrati- och insynssynpunkt. Enligt utskottets mening är det angeläget

att åtgärder vidtas med den inriktning som föreslås i motion K529 yrkande 1.

Detta bör riksdagen med bifall till motionen som sin mening ge regeringen till

känna. Med hänvisning till vad utskottet här förordar finns det ingen anledning

att gå in på de frågor som aktualiseras i motion 1997/98:K520. Motionen

avstyrks.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande kommunala företag

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:K529 yrkande 1 och med avslag på

motion 1997/98:K520 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

3. Laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. (mom. 3)

Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik

Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ?Utskottet

behandlade? och slutar med ?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse:

Som motionärerna framhåller är det inte möjligt att överklaga beslut som

fattas av ett kommunalt bolag. Utskottet konstaterar att laglighetsprövning

beträffande verksamhetens kompetensenlighet endast kan ske i direkt anslutning

till kommunens, t.ex. fullmäktiges, beslut om att en verksamhet skall bedrivas

på visst sätt. Denna ordning är enligt utskottets mening inte

tillfredsställande, varför reglerna i kommunallagen för laglighetsprövning bör

ändras så att det blir möjligt för förvaltningsdomstolarna att pröva

kompetensenligheten i den verksamhet som ett kommunalt företag bedriver. Detta

bör riksdagen, med bifall till motionerna 1997/98:K503 yrkande 1, 1997/98:K511

och 1997/98:N271 yrkande 2 delvis, som sin mening ge regeringen till känna.

Beträffande motion K503 yrkande 2, enligt vilket ett straffrättsligt

sanktionssystem bör införas för de fall en kommun inte rättar ett av en

förvaltningsdomstol upphävt beslut, anser utskottet, som delar motionärernas

uppfattning i sak, att frågan om ett sanktionssystem med det innehåll som

beskrivits i motionerna hänger intimt samman med den nyss behandlade frågan om

möjligheten att pröva om en verksamhet i ett kommunalt företag är

kompetensenlig. Förutsatt att en lagändring med detta innehåll kommer till

stånd, blir det logiskt att också införa ett sanktionssystem av det slag som

motionärerna förespråkar.

Som utskottet redovisat i det föregående pågår beredning i regeringskansliet

av ett förslag om införande av ett personligt vitesansvar vid bl.a. utebliven

eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut inom kommunal verksamhet. Enligt

utskottets mening bör riksdagen, med anledning av motion 1997/98:K503 yrkande

2, som sin mening ge regeringen till känna att regeringen snarast bör lägga

fram ett förslag till lagreglering i överensstämmelse med det nämnda

utredningsförslaget om personligt vitesansvar i vissa fall.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:K503 yrkande 1, 1997/98:K511

och 1997/98:N271 yrkande 2 delvis och med anledning av motion 1997/98:K503

yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

4. Kommunernas rätt att teckna borgen (mom. 4)

Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik

Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?Utskottet

konstaterar? och slutar med ?Motion 1996/97:K522 avstyrks.? bort ha följande

lydelse:

Som framgår av motion 1996/97:K522 utgör kommunernas borgensåtaganden ett

problem. Problemet är mest framträdande beträffande s.k. solidarisk borgen, som

innebär att en kommuns invånare kan bli tvungna att med skattemedel betala en

annan kommuns skulder. Det framgår även att kommunernas borgensåtaganden

gentemot kommunala bolag är felaktigt från principiell synpunkt, bl.a. därför

att dessa bolag därigenom får en orättmätig kostnadsfördel i förhållande till

privata företag som konkurrerar på samma marknad.

Enligt utskottets mening bör därför kommunallagen ses över vad gäller

kommunernas möjlighet att teckna borgen. Möjligheten att teckna borgen bör

antingen tas bort helt eller inskränkas till att avse endast upplåning med

anknytning till kommunernas obligatoriska uppgifter. Detta bör riksdagen med

bifall till motion 1996/97:K522 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande kommunernas rätt att teckna borgen

att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K522 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Motionerna............................................1

Utskottet.............................................3

Kommunal näringsverksamhet, kommunala företag m.m...3

Motionerna........................................3

Bakgrund..........................................4

Den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet4

Lagregleringen av kommunala företag.............7

Statistiska uppgifter om kommunala företag......8

Tidigare behandling i riksdagen m.m. av frågan om kommunala företag9

Laglighetsprövning och sanktionssystem.........10

Utskottets bedömning.............................11

Kommunal borgen....................................13

Motionen.........................................13

Bakgrund.........................................14

Utskottets bedömning.............................15

Kommunalt partistöd................................15

Motionen.........................................15

Bakgrund.........................................15

Utskottets bedömning.............................17

Kommunala servicezoner.............................17

Motionen.........................................17

Bakgrund.........................................17

Utskottets bedömning.............................19

Hemställan.........................................19

Reservationer........................................20

1. Kommunal näringsverksamhet (mom. 1).............20

2. Kommunala företag (mom. 2)......................21

3. Laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. (mom. 3)22

4. Kommunernas rätt att teckna borgen (mom. 4).....23