Bet. 1997/98:KU17

Konstitutionsutskottets betänkande

1997/98:KU17

Förvaltningen av kommunala pensionsmedel

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

KU17

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1997/98:52

Förvaltningen av kommunala pensionsmedel jämte två motioner. I propositionen

föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som innebär att

fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela särskilda

föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I

fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat fastställas vilken risk vid

placering av medlen som är tillåten och hur uppföljning och kontroll av

förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall omprövas så snart det finns skäl

för det.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de får börja

tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.

Till betänkandet har fogats en reservation från företrädare för Moderata

samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna. Reservanterna anser att

propositionen borde ha avstyrkts och att riksdagen bör ge regeringen i uppdrag

att återkomma med ett nytt förslag vid lämplig tidpunkt.

Propositionen

1997/98:52 vari yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i kommunallagen (1991:900).

Lagförslaget har tagits in som bilaga till detta betänkande.

Motionerna

1997/98:K9 av Lars Tobisson m.fl. (m, fp, kd) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i

motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär ett nytt förslag om förvaltningen av

kommunala pensionsmedel i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utvärdera den kommunala

medelsförvaltningen.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som

innebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela

särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för

pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat

fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur

uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall

omprövas så snart det finns skäl för det.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de får börja

tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.

Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen

Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas och landstingens hushållning med

och förvaltning av reala och finansiella tillgångar. I 8 kap. 1 § finns en

bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning

i sin verksamhet.

Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap. 2 § på

att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att

krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Bestämmelserna

omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning. I förarbetena (prop.

1990/91:117 s. 110) anges att det är viktigt att den kommunala

medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet.

Samtidigt anges att kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de

ger en god avkastning. Vidare framhålls att kommunernas och landstingens medel

inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från

rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och

landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till.

Enligt 8 kap. 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter om

medelsförvaltningen. I förarbetena framhålls att det är viktigt av bland annat

kommunaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutande

församlingen (prop. 1990/91:117 s. 111).

Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen

Propositionen

Utvecklingen av den statliga regleringen av den kommunala ekonomiförvaltningen

har under lång tid inneburit att allt fler detaljregler har tagits bort. I

propositionen anförs emellertid att det finns anledning för staten att införa

skärpta krav på förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting.

Bakgrunden till detta är bl.a. införandet av ett krav på balanserad budget i

kommunerna och bestämmelserna om pensionsredovisning i den nya kommunala

redovisningslagen (prop. 1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281).

Eftersom dessa bestämmelser innebär att avsättningar skall göras för framtida

pensionsutbetalningar kommer det på sikt att leda till att kommuners och

landstings pensionssparande kommer att öka. De redovisningsmässiga

avsättningarna beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande inom

kommunsektorn.

I dag finns ett antal kommuner och landsting som förvaltar pensionsmedel i

särskilda värdepappersportföljer. Denna typ av förvaltning kan enligt

Utredningen om den kommunala medelsförvaltningen (SOU 1997:78) förväntas öka.

Medel avsatta för pensionsändamål är som regel, men inte alltid, långsiktiga

placeringar, och ett långsiktigt sparande kan placeras i mer riskfyllda

tillgångar, under förutsättning att den förväntade avkastningen är högre.

På finansmarknaderna innebär god sed att det är viktigt att klargöra

åtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt för

placeringsbesluten. Vägledning för vad som kan anses vara god finansmarknadssed

kan fås i den lagstiftning som finns på området och genom Finansinspektionens

föreskrifter och allmänna råd.

Begreppet god sed på finansmarknaden innefattar beslut om en

placeringsstrategi. Placeringsstrategin skall uttryckas i ett

placeringsreglemente som anger vad de som förvaltar medel har rätt att göra och

att det som inte uttryckligen är tillåtet är otillåtet. En viktig utgångspunkt

i ett placeringsreglemente är begränsning av risker. Utgångspunkten bör vara

matchningsprincipen och diversifieringsprincipen, dvs. att tillgångarnas

framtida värde och avkastning skall anpassas till de framtida

försäkringsåtagandena samt att tillgångarna placeras så att lämplig

riskspridning uppnås.

För finansiella institut finns vissa lagreglerade begränsningar som gäller

för placering i olika typer av värdepapper, för stora exponeringar mot enskilda

emittenter, etc. Ett sätt att skärpa kraven på det kommunala området vore att

låta denna lagstiftning gälla i tillämpliga delar även för förvaltningen av

pensionsmedel i kommuner och landsting eller att göra en särskild lag med

motsvarande innehåll. Enligt regeringens bedömning skulle emellertid en sådan

ordning innebära en relativt långtgående statlig reglering av en del av den

ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting samtidigt som andra centrala

ekonomiska frågor omfattas av en mindre detaljreglering. Det kan enligt

regeringens uppfattning finnas risk för att staten genom en detaljerad

lagstiftning i praktiken skulle ta över en viktig del av det ansvar som

ankommer på de kommunalt förtroendevalda. Mot bl.a. den bakgrunden föreslår

regeringen inte några detaljreglerade placeringsregler i lag.

I stället för en detaljerad lagreglering föreslås i propositionen att en

bestämmelse införs i kommunallagen som ålägger fullmäktige att meddela

särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för

pensionsförpliktelser. Dessa föreskrifter skall omprövas när skäl för det

föreligger och skall omfatta de medel som utgör avsättningar för

pensionsförpliktelser som enligt lagen om kommunal redovisning skall skuldföras

i enlighet med den s.k. blandade modellen. Bestämmelsen medför ett krav på att

dessa pensionsmedel skall separeras från övrig medelsförvaltning i fullmäktiges

föreskrifter liksom vid uppföljning och redovisning av resultatet av

förvaltningen. Eftersom uppräkningen av pensionsskulden i de kommunala

företagen enligt god redovisningssed skall belasta resultatet och alltså inte

redovisas enligt den blandade modellen omfattas inte dessa av den föreslagna

bestämmelsen.

I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas. Föreskrifterna

bör utgå från vad som kan anses vara god sed på finansmarknaden. I

propositionen anförs att fullmäktige bör fatta beslut som innebär att

medelsförvaltningen skall följa mycket preciserade regler. Ett

placeringsreglemente bör tas in i föreskriften oavsett om förvaltningen sker

genom en extern förvaltare eller i egen regi. I reglementet läggs fast en

strategi för förvaltningen av medlen och för hur åtagandena för

pensionsförpliktelserna skall täckas. Begränsning och fastställande av tillåten

risk i medelsförvaltningen är därvid en viktig del. Det är även viktigt att

placeringsstrategi och reglemente anpassas till de åtaganden som gjorts och att

man följer upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt. Principerna

för att utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen på kapitalförvaltningen

och bör därför ingå som en del av ett sådant reglemente.

I 6 kap. 7 § kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll av den

verksamhet som bedrivs av kommunala nämnder. Regeringen anser att det finns

anledning att tydliggöra kraven på intern kontroll av

pensionsmedelsförvaltning. Behovet av intern kontroll ökar i takt med att allt

större belopp avsätts för pensioner. En intern kontroll av

pensionsmedelsförvaltningen förutsätter att det finns erforderliga system för

instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen,

inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. I fullmäktiges

föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen bör därför kraven på kontroll

anges.

I propositionen redogör regeringen slutligen för sin bedömning beträffande de

förtroendevalda revisorernas ställning vid revision av

pensionsmedelsförvaltningen. Regeringen anser att deras ställning bör stärkas

genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den

närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på Utredningen om

översyn av den kommunala revisionen (dir. 1997:56).

Motionen

I motion 1997/98:K9 av Lars Tobisson m.fl. (m, fp, kd) föreslås att

propositionen avslås och att regeringen återkommer till riksdagen med ett nytt

förslag grundat på de riktlinjer som anges i motionen. Motionärerna anser att

propositionsförslaget inte säkrar de anställdas behov av garantier för att

deras pensionsförmåner kommer att betalas ut och att medlen verkligen finns

tillgängliga när förpliktelserna skall infrias. Vidare anser de att kommuners

och landstings möjlighet att använda pensionsmedlen för att amortera skulder

eller till investeringar i den egna verksamheten måste förhindras. Det måste

säkerställas att kommunernas pensionsmedel erhåller en långsiktig avkastning

och värdetillväxt som motsvarar vad som gäller i genomsnitt för annat

pensionskapital i samhället. Motionärerna anser också att propositionens

förslag är framlagt vid fel tidpunkt då det kommunala pensionsavtalet har sagts

upp och något nytt avtal ännu inte föreligger. Dessutom har inte de senaste

aspekterna av fempartiöverenskommelsen om de framtida pensionerna kunnat

beaktas i propositionen. Regeringen bör därför återkomma med ett nytt förslag

vid en lämpligare tidpunkt. Därvid kan regeringen också presentera sitt i

propositionen aviserade förslag om hur revisionen av den kommunala

medelsförvaltningen skall kunna stärkas.

I det nya förslaget bör särskilt följande beaktas:

* eventuella behov av regler som följer av ett nytt pensionsavtal i

kommunsektorn,

* den nya pensionsreformens påverkan på kommunsektorns pensionsåtagande och

förvaltningen av dess pensionskapital,

* tydliga regler om avskild förvaltning av pensionskapitalet, varvid följer

att s.k. direkt internfinansiering av egna investeringar i kommuner och

landsting med pensionskapitalet inte skall vara möjlig, samt

* revision av förvaltningen av kommunala pensionsmedel.

Kompletterande upplysning med anledning av motionen

Under beredningen har utskottet inhämtat att Svenska kommunförbundet och

Landstingsförbundet har inlett förhandlingar med de fackliga organisationerna

om ett nytt pensionsavtal som skall ersätta det tidigare avtalet (PA-KL).

Förhandlingarna kommer att intensifieras under våren och avsikten är att ett

nytt avtal skall kunna slutas med ikraftträdande den 1 januari 1999.

Kommunförbundet har föreslagit att det nya pensionsavtalet skall bygga på s.k.

avgiftsbaserad ålderspension. Härmed förstås att pensionslöftet till en enskild

arbetstagare är att arbetstagaren för varje år gottskrivs en avgift. Dessa

årliga avgifter utgör det pensionskapital som avses ligga till grund för

arbetstagarens pension.

Utskottets ställningstagande

Det finns, enligt utskottets mening, flera skäl för en viss statlig reglering

av pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Pensionssparandet i

kommuner och landsting förväntas öka kraftigt. År 2035 beräknas pensionsskulden

uppgå till sammanlagt ca 450 miljarder kronor. Jämförbara sparandevolymer i

andra sektorer omfattas av statliga regler. Ett annat skäl att i lagstiftning

särbehandla pensionssparandet är att det långa tidsperspektivet ställer

särskilda krav.

Samtidigt som det finns ett behov av en viss statlig reglering är det

emellertid viktigt att hänsyn tas till de stora skillnaderna mellan enskilda

kommuner och landsting när det gäller förutsättningar och agerande i fråga om

pensionssparandet. En statlig reglering måste avvägas mot den kommunala

självstyrelsen. Propositionsförslaget innebär därför endast att fullmäktige

skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för

pensionsförpliktelser och vad dessa föreskrifter skall gälla, däremot inte

innehållet i föreskrifterna.

Beträffande motionens kritik av intern användning av pensionsmedlen vill

utskottet anföra följande. Regeringen uttalade i 1996 års ekonomiska

vårproposition (1995/96:150 s. 189) att de medel som kan komma att byggas upp

för framtida pensioner i huvudsak bör användas inom den offentliga sektorn,

bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Utredningen om den kommunala

medelsförvaltningen (SOU 1997:78) ansåg att en allmän utgångspunkt bör vara att

kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen för att

finansiera investeringar i den egna kommunen eller landstinget. I förevarande

proposition anförs att regeringen för närvarande inte ser något skäl att

särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Inte

heller föreslås någon reglering som hindrar sådana placeringar. Regeringen

föreslår inte några detaljerade regler som begränsar kommuners och landstings

möjligheter att placera i vissa tillgångsslag. Förslagen är i stället uppbyggda

så att krav ställs på fullmäktigeförsamlingarna att fatta vissa beslut som är

avgörande för att medelsförvaltningen skall ske på ett säkert sätt. Det får

enligt regeringens uppfattning förutsättas att varje kommun och landsting själv

kan göra de avvägningar avseende utnyttjandet av pensionsavsättningarna som är

mest lämpliga för att uppfylla de framtida pensionsåtagandena. I propositionen

aviseras dessutom att regeringen avser att noga följa denna fråga och vid behov

överväga en stramare reglering. Utskottet gör ingen annan bedömning än

regeringen i denna del. Utskottet vill emellertid betona vikten av att

regeringen noga följer hur placeringsreglerna kommer att utformas och vilken

praxis som kommer att tillämpas beträffande interna placeringar. Kraven på

säkerhet och avkastning får inte åsidosättas.

Vad beträffar kritiken mot tidpunkten för förslaget kan utskottet inte se att

det finns skäl att avvakta utgången av de förhandlingar om ett nytt

pensionsavtal som redan pågått en tid eller vårens riksdagsbehandling av det

nya pensionssystemet. Utskottet utgår från att regeringen kommer att bedöma

vilka effekter dessa förändringar kan få för den kommunala förvaltningen av

pensionsmedel och återkomma till riksdagen med förslag om ändring av

bestämmelserna om så skulle krävas. Motsvarande gäller de förslag som

Utredningen om kommunal revision (dir. 1997:56) kan komma att lämna. Utskottet

utgår från att regeringen kommer att beakta de konsekvenser sådana förslag kan

få för de bestämmelser som här föreslås införas i kommunallagen.

Motionärerna kritiserar vidare propositionsförslaget för att inte ge ett

tillräckligt skydd för de kommunanställdas pensionsmedel. Utskottet vill dock

erinra om att syftet med lagförslaget är en sund pensionsmedelsförvaltning. När

det gäller de kommunala avtalspensionerna är det de offentligrättsliga organen

kommuner och landsting som garanterar att den enskilde försäkringstagaren får

den förmånsbestämda avtalspension han eller hon är berättigad till. Liksom i

fråga om andra förpliktelser som kommuner och landsting går in i är det i sista

hand beskattningsrätten som konstituerar de kommun-anställdas behov av

garantier för att deras pensionsmedel kommer att utbetalas.

Med vad utskottet anfört tillstyrks propositionen och avstyrks motion

1997/98:K9.

Utvärdering av den kommunala medelsförvaltningen

Motionen

I motion 1997/98:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att det med tanke på de

stora belopp som kommer att förvaltas av kommuner och landsting för

pensionsåtagandena är befogat att på något sätt utvärdera medelsförvaltningen.

Motionärerna föreslår att en första utvärdering bör göras år 2000.

Utskottets ställningstagande

Det finns enligt utskottets uppfattning goda skäl att löpande följa

genomförandet av de föreslagna bestämmelserna i kommunallagen. Utskottet utgår

därför från att regeringen kontinuerligt kommer att följa frågan. Att redan i

detta skede fatta beslut om en särskild utredning med uppgift att göra en

utvärdering är därmed överflödigt. Med tanke på att bestämmelserna träder i

kraft den 1 januari 1999 men inte behöver tillämpas förrän för räkenskapsåret

2000 är det dessutom för tidigt att genomföra någon utvärdering redan år 2000.

Utredningen om översyn av den kommunala medelsförvaltningen föreslog i sitt

betänkande (SOU 1997:78) att en utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år

2010.

Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1997/98:K10.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen

att riksdagen med avslag på motion 1997/98:K9 antar propositionens förslag till

lag om ändring i kommunallagen,

res. 1 (m, fp)

2. beträffande utvärdering av den kommunala medelsförvaltningen

att riksdagen avslår motion 1997/98:K10.

Stockholm den 5 februari 1998

På konstitutionsutskottets vägnar

Bo Könberg

I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina

Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger

Hagård (m), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s),

Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp),

Margitta Edgren (fp), Nikos Papadopoulos (s), och Sven Bergström (c).

Reservationer

1. Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen (mom. 1)

Bo Könberg (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger

(m), Inger René (m) och Margitta Edgren (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Det finns? och

på s. 6 slutar med motion 1997/98:K9? bort ha följande lydelse:

Enligt utskottet är det olyckligt att regeringen inte har beaktat att det

kommunala pensionsavtalet är uppsagt och skall ersättas. Regeringen förbigår

därmed synpunkter från ett antal remissinstanser, bl.a. Svenska

Kommunförbundet, som avstyrker förslaget med denna motivering. Ett nytt

pensionsavtal på det kommunala området kan i hög grad komma att påverka hur

man

skall se på reglerna för medelsförvaltningen. Propositionsförslaget har inte

heller kunnat beakta innehållet i den senaste fempartiöverenskommelse som

träffats angående genomförandet av det nya pensionssystemet.

Propositionsförslaget innebär vidare att intresset av en god avkastning på

pensionskapitalet i kommunsektorn motverkas. Sålunda ges kommuner och

landsting

fulla möjligheter att i förvaltningen av pensionsmedlen återlåna dessa och

använda dem till investeringar i den egna kommunen eller landstinget eller att

amortera skulder. Utifrån hittillsvarande erfarenheter torde sådana

möjligheter

bli starkt avkastningshämmande på pensionskapitalet och dessutom kunna leda

till att erforderliga medel inte alltid finns tillgängliga när utbetalningar

skall ske.

Utskottet anser dock att det finns ett behov av en statlig reglering av

förvaltningen av kommunala pensionsmedel. Regeringen bör därför vid lämplig

tidpunkt återkomma till riksdagen med ett nytt förslag. Vad utskottet här

anfört bör riksdagen med avslag på propositionen och med bifall till motion

1997/98:K9 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:K9

dels avslår propositionen,

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)[1]

dels att nuvarande 8 kap. 3 a och 3 b §§ skall betecknas 8 kap. 3 b

respektive 3 c §§,

dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av

följande lydelse.

-------------------------------------------------------

|Nuvarande lydelse |Föreslagen lydelse |

--------------------------------------------------------

| |

| 8 kap. |

| 3 a § |

-------------------------------------------------------

| |Fullmäktige skall meddela|

| |särskilda föreskrifter för|

| |förvaltningen av medel|

| |avsatta för|

| |pensionsförpliktelser. I|

| |föreskrifterna skall det|

| |anges hur medlen skall|

| |förvaltas. Därvid skall|

| |tillåten risk vid|

| |placering av medlen|

| |fastställas. Vidare skall|

| |det anges hur uppföljning|

| |och kontroll av|

| |förvaltningen skall ske. |

| | Föreskrifterna skall|

| |omprövas så snart det|

| |finns skäl för det. |

-------------------------------------------------------

______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Bestämmelserna i 8 kap. 3 a §

får dock börja tillämpas senare, dock senast avseende räkenskapsåret 2000.

**FOOTNOTES**

[1]: Lagen omtryckt 1995:154.

Senaste lydelse av

8 kap. 3 a § 1994:690

8 kap. 3 b § 1994:690.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................1

Motionerna............................................1

Utskottet.............................................2

Propositionens huvudsakliga innehåll................2

Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen2

Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen.....2

Utvärdering av den kommunala medelsförvaltningen....7

Hemställan..........................................7

Reservationer.........................................7

1. Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen (mom. 1)8

Bilaga Propositionens lagförslag......................9