Bet. 1997/98:NU5

Näringsutskottets betänkande

1997/98:NU05

Lag om kärnkraftens avveckling

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

NU5

Ärendet

I detta betänkande behandlas

dels proposition 1996/97:176 om lag om kärnkraftens avveckling,

dels - helt eller delvis - fyra motioner som väckts med anledning av

propositionen.

Utskottet har begärt Lagrådets yttrande över det i propositionen framlagda

förslaget till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådets yttrande har fogats

till betänkandet som bilaga 2.

Konstitutionsutskottet har yttrat sig i ärendet. Yttrandet (1997/98:KU3y) har

fogats till betänkandet som bilaga 3.

Företrädare för Närings- och handelsdepartementet, Finansdepartementet,

Kävlinge kommun, Svenska Kraftverksföreningen och Sydkraft AB har inför

näringsutskottet lämnat upplysningar och synpunkter i ärendet. Från de båda

departementen har också kompletterande promemorior översänts. Under utskottets

beredning av ärendet har vidare Närings- och handelsdepartementet på begäran

överlämnat tre promemorior som upprättats i anslutning till de

partiöverläggningar om energipolitiken som föregick regeringens förslag.

Härutöver har olika skrivelser inkommit från Sydkraft AB.

Förslag i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 utg.omr. 21) jämte motioner om

bl.a. riktlinjer för energipolitiken behandlar utskottet i betänkande

1997/98:NU2, som avlämnas samtidigt med föreliggande betänkande.

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till en lag om kärnkraftens

avveckling. Genom lagen bemyndigas regeringen att under närmare angivna

förutsättningar besluta att rätten att med stöd av tillstånd enligt den s.k.

kärntekniklagen driva en kärnkraftsreaktor skall upphöra att gälla vid en viss

tidpunkt. Ett beslut om upphörande av rätten till reaktordrift ger rätt till

ersättning av staten för förlusten. Ersättningsberättigade enligt lagen är

tillståndshavare samt ägare till och innehavare av särskild rätt till fastighet

som har använts vid reaktordrift.

Utskottet konstaterar, under hänvisning till det av riksdagen i juni 1997

fattade energipolitiska beslutet, att det efter en avställning av den första

reaktorn vid Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens

sida innan ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med

stöd av den aktuella lagen.

Till betänkandet har fogats två reservationer, en med yrkande om avslag på

propositionen (m, fp, kd) och en med yrkande om vissa ändringar i regeringens

lagförslag (mp).

Propositionen

I proposition 1996/97:176 föreslås att riksdagen antar de i propositionen

framlagda förslagen till

1. lag om kärnkraftens avveckling,

2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Lagförslagen har intagits som bilaga 1 till betänkandet.

Motionerna

De motioner som väckts med anledning av proposition 1996/97:176 och som

behandlas här är följande:

1997/98:N3 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen

1. avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet

med vad som anförts i motionen,

2. avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen om kärnteknisk

verksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:N4 av Göran Hägglund m.fl. (kd) vari yrkas att riksdagen

1. avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling och följd-

ändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet,

2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

inriktning på arbetet med kärnkraftens avveckling.

1997/98:N5 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1996/97:176.

1997/98:N6 av Birger Schlaug m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandena att riksdagen

2. beslutar att lagen om kärnkraftens avveckling 1 § skall ha lydelse enligt

förslaget i motionen,

3. hos regeringen begär förslag till ändring i lagförslaget i enlighet med

vad i motionen anförts om att kärnreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en

särskild grund för ersättningens bestämmande,

4. beslutar att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en

kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än 25 år efter den tidpunkt då den

först togs i kommersiell drift,

5. hos regeringen begär förslag till ändring i lagförslaget i enlighet med

vad i motionen anförts om överskjutande externa kostnader.

Utskottet

Bakgrund

Med utgångspunkt i resultatet av folkomröstningen i kärnkraftsfrågan i mars

1980 beslutade riksdagen senare under våren detta år om riktlinjer för

kärnkraftens roll i energisystemet (prop. 1979/80:170, bet. NU70). Enligt

beslutet skall ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad förekomma utöver de tolv

reaktorer som då var i drift, färdiga eller under arbete. Kärnkraften skulle

avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft

för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Beslutet innebar vidare att

säkerhetssynpunkter skulle vara avgörande för i vilken ordningsföljd

reaktorerna skulle tas ur drift.

Regeringen hade i den aktuella propositionen inte satt något bestämt slutår

för kärnkraftsproduktionen. På förslag av näringsutskottet - i anslutning till

en socialdemokratisk partimotion - beslutade riksdagen emellertid uttala att

den sista reaktorn i Sverige skulle tas ur drift senast år 2010. Moderata

samlingspartiets representanter i utskottet stod inte bakom förslaget i den

delen. De anförde dock att det i fråga om avvecklingsperiodens längd inte

förelåg någon avgörande skillnad mellan propositionen och den ifrågavarande

motionen.

Uttalandet om år 2010 som slutpunkt för avvecklingsperioden gjorde

näringsutskottet efter att ha nämnt att kärnkraftsreaktorernas tekniska

livslängd enligt uppgift i propositionen bedömdes vara ca 25 år. Denna uppgift

kom tillbaka i olika sammanhang. Våren 1988 tog utskottet upp den till närmare

diskussion (bet. NU 1987/88:40). Därvid konstaterades att avskrivningstiden för

de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år men att anläggningarna har

konstruerats för att ha en livslängd av minst 40 år. Hittillsvarande analyser

motsäger inte, sade utskottet, det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en

reaktortanks livslängd är minst 40 år. Riksdagens beslut om en bortre tidpunkt

för kärnkraftsavvecklingen fick emellertid inte, framhöll utskottsmajoriteten,

ses som en ren framräkning grundad på bedömningar om reaktorernas sannolika

livslängd. Grundläggande för beslutet hade varit att utifrån folkomröstningens

resultat en väl anpassad tidsram skulle anges inom vilken omställningen av

energisystemet skulle kunna äga rum.

Under perioden 1981-1990 förelades riksdagen vid fyra tillfällen

propositioner med mera övergripande förslag till riktlinjer för

energipolitiken. Dessa gick väsentligen ut på att ett kraftigt minskat

oljeberoende skulle uppnås samtidigt som förutsättningar för

kärnkraftsavvecklingen skulle skapas. En successiv utveckling skulle ske mot

ett energisystem i huvudsak baserat på varaktiga, helst förnybara och inhemska,

energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. En rad beslut om olika

stödformer, beskattningsåtgärder m.m. fattades.

En första precisering av en avvecklingsplan beträffande kärnkraften togs

hösten 1987 (prop. 1986/87:158, bet. NU 1987/88:7) genom en avsiktsförklaring

innebärande att en reaktor skulle kunna tas ur drift under perioden 1993-1995

och en andra reaktor under perioden 1994-1996. Tillförseln av ny energi och

hushållningens resultat skulle dock, tillfogades det, avgöra när avvecklingen

av reaktorerna kunde påbörjas.

En ytterligare precisering gjordes våren 1988 (prop. 1987/88:90, bet. NU40).

Enligt detta beslut skulle en första reaktor tas ur drift år 1995 och en andra

år 1996, och dessa reaktorer skulle vara en av de två reaktorerna i

Barsebäcksverket och en av de fyra i Ringhalsverket. Riksdagens beslut

präglades av oenighet. Varje oppositionsparti stod för en egen reservation mot

näringsutskottets förslag beträffande kärnkraftsavvecklingens inledning.

Nya riktlinjer för den långsiktiga energipolitiken antogs av riksdagen våren

1991 (prop. 1990/91:88, bet. NU40). Riktlinjerna var grundade på en

överenskommelse mellan företrädare för Socialdemokraterna, Folkpartiet

liberalerna och Centerpartiet. På hösten 1991 anförde den nytillträdande

borgerliga regeringen att energiöverenskommelsen låg fast (RD 1991/92:6).

Enligt riktlinjerna är energipolitikens mål att på kort och lång sikt trygga

tillgången på energi på villkor som är konkurrenskraftiga med dem som gäller i

omvärlden. Energipolitiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära.

Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största

möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara,

energikällor samt genom en effektiv energihushållning.

Beslutet innebar vidare att de tidigare riktlinjerna för

kärnkraftsavvecklingens inledning upphävdes. I stället skulle omställningen av

energisystemet ske med hänsyn till, förutom säkerhetskraven, behovet av

elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När

kärnkraftsavvecklingen kunde inledas och i vilken takt den kunde genomföras

skulle avgöras av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från

miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt

konkurrenskraftiga elpriser. Frågan om när kärnkraften skulle vara avvecklad

blev inte föremål för förnyad prövning eller nytt ställningstagande under

överläggningarna som föregick överenskommelsen.

Riksdagens beslut våren 1991 innefattade också olika stöd till omställningen

och utvecklingen av energisystemet avseende bl.a. bidrag till inve-steringar i

kraftvärmeproduktion med biobränslen samt investeringar i vindkraftverk och

solvärmeanläggningar. Vidare beslutades om ett program för effektivare

användning av energi. Under perioden fram t.o.m. år 1996 anvisade staten drygt

4 miljarder kronor till olika åtgärder för omställningen av energisystemet.

Efter beslut av riksdagen och på förslag av näringsutskottet (bet. 1993/94:

NU17) tillsattes under sommaren 1994 en parlamentarisk kommission -

Energikommissionen - med uppgift att följa upp 1991 års energipolitiska beslut

och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissionen

(ordförande: numera riksmarskalken Gunnar Brodin) avlämnade sitt slutbetänkande

(SOU 1995:139) i december 1995. Regeringen inbjöd därefter under våren 1996

riksdagspartierna till överläggningar om energipolitiken på grundval av 1991

års energiöverenskommelse, Energikommissionens betänkande och remissvaren på

detta. Överläggningarna slutfördes i februari 1997 efter det att en

överenskommelse träffats mellan företrädare för Socialdemokraterna,

Centerpartiet och Vänsterpartiet. En proposition (prop. 1996/97:84) baserad på

denna överenskommelse avlämnades under våren 1997, vilken riksdagen i juni 1997

biföll på näringsutskottets förslag (bet. 1996/97:NU12).

Enligt beslutet skall de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck ställas av.

Bortfallet av el skall kompenseras genom effektivare energianvändning,

konvertering från elvärme, hushållning med el samt tillförsel av el från andra

energikällor. Förhandlingar skall upptas med Sydkraft AB om en stängning av en

första reaktor i Barsebäck före den 1 juli 1998 och en andra reaktor före den 1

juli 2001. Ett villkor för avställningen av den andra reaktorn är att

bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion

och minskad användning av el. Innan en stängning av den andra reaktorn kan

genomföras bör riksdagen, betonade utskottet, ges möjlighet att pröva att

förutsättningen för stängningen av kärnkraftsreaktorn är uppfylld. Enligt

beslutet skall vidare inte längre gälla något årtal då den sista

kärnkraftsreaktorn skall ha tagits ur drift. Detta innebär att år 2010 inte

längre gäller som s.k. slutår för kärnkraftsavvecklingen. Före nästkommande

mandatperiods utgång skall beslut fattas avseende hur den fortsatta

avställningen av kärnkraftsreaktorer skall genomföras.

Riksdagen beslutade samtidigt om omställningsprogram på sammanlagt drygt 9

miljarder kronor. Dessa omfattar dels insatser för forskning och utveckling

under sju år om totalt 5,6 miljarder kronor, dels åtgärder för att kompensera

bortfallet av elproduktion från kärnkraftverket i Barsebäck på 3,1 miljarder

kronor. I beslutet ingår också att en ny energimyndighet inrättas den 1 januari

1998 och att Vattenfall AB - inom ramen för kravet på affärsmässighet - skall

avsätta resurser för utveckling av ny elproduktionsteknik.

I reservationer från företrädarna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet

liberalerna och Kristdemokraterna avstyrktes - från olika utgångspunkter -

förslaget om en stängning av kärnkraftverket i Barsebäck. I en reservation av

företrädaren för Miljöpartiet de gröna förordades en stängning av minst tre

kärnkraftsreaktorer under de närmaste fem åren.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen en särskild lag för att reglera

avvecklingen av den kärntekniska energiproduktion som bedrivs med stöd av lagen

(1984:3) om kärnteknisk verksamhet (den s.k. kärntekniklagen). Lagförslaget

innebär att regeringen ges rätt att besluta att det till en viss

kärnkraftsreaktor knutna tillståndet att bedriva kärnteknisk verksamhet skall

upphöra att gälla vid en viss tidpunkt, såvitt avser rätten att driva reaktorn

för att utvinna kärnenergi.

Ett beslut om att rätten att driva en viss kärnkraftsreaktor skall upphöra

skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid den tidpunkt

som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess

genomförande. Vid avgörandet av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn

tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas

andra särskilda förhållanden såsom reaktorns ålder, konstruktion och dess

betydelse för energisystemet.

Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör att gälla enligt lagen, har

tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till

fastigheten rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan

ersättning skall stora delar av expropriationslagens (1972:719)

ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissa särskilda regler ges också.

Vid tillämpningen av expropriationslagens ersättningsbestämmelser skall

särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar till följd av en

avstängning skall beaktas och vilken drifttid som kärnkraftsreaktorerna skall

antas ha. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan

av någon betydelse på priset för högspänd el i Sverige, skall ersättningen

bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte

förekommit. Vidare skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en

kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först

togs i kommersiell drift.

Förfarandet enligt lagen inleds i och med att regeringen beträffande en viss

kärnkraftsreaktor beslutar att rätten till reaktordrift skall upphöra vid en

viss angiven tidpunkt. När det gäller talan om ersättning skall i huvudsak

bestämmelserna i expropriationslagen om rättegången i expropriationsmål

tillämpas. Detta innebär bl.a. att de regler i expropriationslagen som syftar

till att skydda panthavarnas intressen skall tillämpas på innehavare av pant-

rätt i en fastighet som används vid reaktordrift.

Kärntekniklagen tillämpas i övrigt vad gäller drift och avveckling av

verksamheten. Säkerhetsaspekter vid kärnteknisk verksamhet regleras inte i

lagen om kärnkraftens avveckling. Kostnaderna för att avveckla och riva

kärnkraftsanläggningar finansieras i första hand genom det system av

avgiftsmedel och säkerheter som tillhandahålls genom lagen (1992:1537) om

finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den s.k.

finansieringslagen).

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.

Allmänt om motionerna

I tre av de fyra motioner som har väckts i ärendet yrkas avslag på

propositionen, medan det i den fjärde motionen föreslås vissa ändringar i den

föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling.

I motion 1997/98:N3 (m) anförs att den föreslagna lagstiftningen - som enligt

motionärerna är resultatet av ett utpräglat hafsverk - inte överensstämmer med

de grundläggande principer som bör gälla i en rättsstat. Lagstiftningen kränker

den enskilda äganderätten, och den riskerar att få stora negativa effekter

genom att rubba omvärldens tilltro till rättssäkerheten i Sverige. Motionärerna

yrkar därför avslag på propositionen.

I motionen framhålls inledningsvis att den politik som regeringens förslag

bygger på uppfattas som destruktiv. Att avveckla lönsam och miljövänlig

elproduktion i ett läge när Sverige brottas med rekordhög arbetslöshet,

sviktande företagsklimat och stora strukturella problem är enligt motionärerna

orimligt. De anser det vara uppenbart att en förtida avveckling får negativa

konsekvenser för miljön, investeringsklimatet och industrisysselsättningen.

Samhällsekonomin kommer att påverkas negativt. Trots det, sägs det, har inga

bedömningar av förtidsavvecklingens konsekvenser redovisats.

En viktig del av kritiken mot regeringens energipolitik gäller den

avvecklingslag som föreslås i propositionen, en lag som enligt motionärerna i

praktiken används som ett utpressningsmedel. Energiöverenskommelsen utlovar

nämligen att regeringen omedelbart efter lagens ikraftträdande skall fatta

beslut om avställning av de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck. Samtidigt

driver regeringen förhandlingar eller för samtal med reaktorernas ägare.

Ambitionen tycks enligt motionärerna vara att med laghot tvinga Sydkraft AB

till en skenbart frivillig uppgörelse om att stänga kärnkraftverket i

Barsebäck. Motionärerna framhåller att den lagstiftande makten inte får

användas på det sättet.

I motion 1997/98:N5 (fp) sägs att en successiv omställning av energisystemet

är att föredra framför kortsiktiga beslut som leder till snabba och kraftiga

störningar. Kortsiktiga beslut riskerar att kullkasta förutsättningarna för

viktiga delar av industrin, försämra sysselsättning och välfärd, urholka de

offentliga finanserna och försvåra för hushållen. Motionärerna yrkar därför

avslag på propositionen.

I motion 1997/98:N4 (kd) anförs att den första kärnkraftsreaktorn kan fasas

ut först när motsvarande elproduktion har tillförts eller sparats bort. Att

fatta beslut om att stänga en reaktor utan att veta hur det ska gå till i

praktiken, vilka miljökonsekvenser det får och vilka samhällsekonomiska

kostnader det medför är enligt motionärerna en äventyrlig och oansvarig

politik. Frågan om ersättningen till berörda reaktorägare är inte löst i

propositionen, vilket innebär att riksdagen förväntas fatta beslut som leder

till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Detta är en beslutsordning

som inte kan accepteras, anför motionärerna och avstyrker propositionen.

Trots kritiken mot regeringens lagförslag avskriver motionärerna emellertid

inte tanken på att lagstiftning kan utgöra en del i en genomtänkt

avvecklingsstrategi för kärnkraften. Det krävs dock en helhetssyn - med en

strategi för kärnkraftsavvecklingen - för att ett ekologiskt uthålligt

energisystem skall kunna uppnås.

I motion 1997/98:N6 (mp) föreslås vissa kompletteringar och ändringar i

regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling, till vilka utskottet

återkommer i ett avslutande avsnitt.

Inhämtande av yttrande

På begäran av näringsutskottet har konstitutionsutskottet avgett yttrande i

ärendet (se bilaga 3).

Konstitutionsutskottet har prövat om regeringens förslag till lag om

kärnkraftens avveckling är förenligt med regeringsformen (RF), den europeiska

konventionen om skyddet för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen) och

EG-rätten. Under beredningen av ärendet har konstitutionsutskottet hållit två

offentliga utfrågningar, en med professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin

och Hans-Heinrich Vogel och en med näringsminister Anders Sundström och

rättschefen Per Erik Lindeberg, Närings- och handelsdepartementet. Utskrifter

av dessa utfrågningar har fogats till betänkandet i bilagorna 4 och 5.

En aspekt på den föreslagna lagstiftningens grundlagsenlighet har

konstitutionsutskottet inte tagit upp i detta ärende. Det gäller frågan

huruvida det i 7 kap. 2 § RF föreskrivna beredningskravet är uppfyllt.

Konstitutionsutskottet har hänvisat till att beredningen av den nu aktuella

propositionen och av proposition 1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning

har anmälts för granskning av utskottet, som avser att återkomma till frågan i

ett kommande granskningsbetänkande. Konstitutionsutskottet har därför begränsat

sig till att nu ta ställning till om lagförslaget är förenligt med reglerna om

egendomsskydd i RF, Europakonventionen och EG-rätten.

Sammanfattningsvis har konstitutionsutskottet ansett att förslaget till lag

om avveckling av kärnkraften är förenligt med såväl RF som Europakonventionen

och EG-rätten. Till yttrandet har fogats en avvikande mening av Moderata

samlingspartiets och Folkpartiet liberalernas ledamöter. De anser att riksdagen

bör avslå propositionen.

Frågan om avslag på propositionen

Inledning

Utskottet kommer i det följande att behandla de frågor som aktualiserats genom

motionerna eller som eljest har tilldragit sig utskottets intresse. Först

behandlas avslagsyrkandena, varvid utskottet kommer att ta upp de olika frågor

som väckts i det sammanhanget. Därefter behandlas de motionsyrkanden som

innehåller krav på ändringar i regeringens förslag. Till en början redovisas

vissa bestämmelser av intresse i regeringsformen och Europakonventionen m.m.

Vissa bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen m.m.

Enligt RF 2 kap. 18 § första stycket är varje medborgares egendom tryggad genom

att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon

enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för

att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena till bestämmelsen

(prop. 1993/94:117 s. 48) sägs att det inte är möjligt att i detalj beskriva

den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen. Vidare anges

att vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån måste bli

föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som i ett

modernt och demokratiskt samhälle är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt.

Enligt lagrummet (RF 2 kap. 18 § andra stycket) skall den som genom

expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara

tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara

tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller

byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastighet

avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till

värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder

som anges i lag.

Enligt artikel 1 första stycket i tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till

Europakonventionen skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin

egendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än i

det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av

folkrättens allmänna grundsatser. Vid sin tillämpning av artikeln har

Europadomstolen ansett att de nationella myndigheterna, mot bakgrund av sin

direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov, i princip är mer lämpade än

den internationelle domaren att värdera vad som är i det allmännas intresse.

Enligt artikelns andra stycke skall emellertid första styckets bestämmelser

inte inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner

erforderlig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse

med det allmännas intresse. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k.

proportionalitetsprincipen. Ett egendomsberövande är berättigat endast om det

på rimliga grunder kan anses att det enskilda intresset bör få vika i det

konkreta fallet.

Enligt artikel F punkt 2 i fördraget om den Europeiska unionen

(Maastrichtfördraget) skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten

respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i

Europakonventionen.

Propositionen

Den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling innebär, som nämnts, att

regeringen ges rätt att inom vissa i lagen angivna ramar besluta att det till

en viss kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall

upphöra att gälla vid en viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva reaktorn

för att utvinna kärnenergi. Att ett beslut enligt lagen får anses innebära en

sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad som avses i 2 kap. 18 §

RF har inte satts i fråga.

I propositionen anförs att riktlinjerna för landets energipolitik sedan länge

har beslutats av riksdagen. Genom det beslut som riksdagen fattat på grundval

av proposition 1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för

utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av

kärnkraften ingår som ett led i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens

mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet, som har

landets bästa som syfte, måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget

allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller Europakonventionens krav på

allmänt intresse.

Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör

att gälla enligt lagen, skall tillståndshavare och fastighetsägare samt

innehavare av särskild rätt till fastigheten ha rätt till ersättning av staten

för förlusten. Vid ersättningens bestämmande skall i stora delar

expropriationslagens (Exl:s) bestämmelser tillämpas. Enligt förslaget skall

emellertid särskilda förutsättningar gälla, dels i fråga om hur elprisändringar

till följd av en avstängning skall beaktas, dels beträffande vilken drifttid

som reaktorerna skall antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av

ersättningsbestämmelserna är enligt regeringen att en lagreglering av

kärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse som

försvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat

antal fall där produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska

värden tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna

för elproduktionen radikalt förändras, och avställningsåtgärderna kan förväntas

medföra stor påverkan på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya möjligheter

att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer, som gör det mycket svårt

att bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen, talar enligt regeringen

för mera schabloniserade ersättningsregler.

Om upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medför inverkan av någon

betydelse på priset för högspänd el i Sverige, skall ersättningen enligt

förslaget bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan

inverkan inte hade förekommit (den s.k. influensregeln). Ersättningen skall

vidare bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas

mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.

Enligt regeringen finns det goda skäl att tillämpa principen att

värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva ersättas.

I och för sig, framhålls det, rör motsvarande regel i Exl endast

intrångsersättning och löseskilling, men enligt regeringen gör sig skälen bakom

bestämmelsen - att ersättning inte skall utgå för värden som inte hade

uppkommit om någon expropriation inte hade skett - gällande även vid

bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som beror på avvecklingen.

När det gäller 40-årsregeln anser regeringen att det skulle vara av stor

processekonomisk betydelse att i förväg välja ut en drifttid som schablon vid

värderingen av den rörelseskada som tillståndshavaren lider. Förhållandet

mellan staten och reaktorinnehavaren kan i och för sig synas ojämnt eftersom

reaktorinnehavaren enligt regeringens förslag inte får möjlighet att hävda att

drifttiden överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid enligt regeringen

inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den

allmänna intresseavvägningen.

När det gäller avvikelserna från Exl:s ersättningsprinciper som sker genom en

tillämpning av influensregeln och 40-årsregeln anför regeringen följande. Vad

som tillförsäkras den enskilde i 2 kap. 18 § RF är ersättning för förlusten. I

förarbetena till det lagrummet anges att regleringen anknyter till gällande

ersättningsregler. Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således

tidigare avvägningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning

att praxis när det gäller Europakonventionen beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF

förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste i varje givet fall den

lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en

miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen bestämmas

enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller Europakonventionen innehåller

några generella regler om tillåtna eller otillåtna jämkningsgrunder.

Grundlagsbestämmelsen garanterar inte full ersättning, bara att ersättningen

skall vara någorlunda adekvat; den får inte endast vara symbolisk. Bedömningen

av om, och i så fall hur, ersättningen bör begränsas får ske efter en

intresseavvägning i det enskilda fallet.

Enligt det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blev medlem i EU blev

Sverige också part i fördraget om upprättandet av Europeiska

atomenergigemenskapen (Euratomfördraget). Euratoms huvuduppgifter är att främja

forskning, etablera enhetliga säkerhetsstandarder, trygga råvaru- och

bränsleförsörjningen och garantera att material för kärnkraftsproduktion inte

används för annat än avsett ändamål. I en förklaring av samtliga avtalsparter i

anslutningsfördraget om tillämpning av Euratomfördraget bekräftas att varje

medlemsstat avgör i överensstämmelse med sin specifika nationella politik om

den skall producera kärnenergi eller inte. Euratomfördraget torde därmed enligt

regeringen inte utgöra något hinder för en avveckling av kärnkraften i Sverige.

Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att anta

att de ingrepp som avses och som kan förutsättas vara godtagbara enligt

Europakonventionen skulle vara otillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras

på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. EG-domstolen har slagit fast

att de grundläggande mänskliga rättigheterna som dessa kommit till uttryck i

Europakonventionen utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Med

hänsyn till vad som anförts i fråga om ingreppens bakgrund och bedömningen i

ersättningsfrågan, finns inte heller skäl, menar regeringen, att anta att

ingreppen skulle vara oförenliga med de EG-rättsliga principerna om berättigade

förväntningar och om proportionalitet. Vad gäller de konkurrensrättsliga

aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och Affärsverket svenska kraftnäts

agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl svensk rätt som

EG-rätt.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att de föreslagna särskilda

förutsättningarna för bestämmandet av ersättningen är väl förenliga med såväl

grundlagen och Europakonventionen som med EG-rätten.

Motionerna

I motion 1997/98:N3 (m) pekar motionärerna på att det vid ingrepp i enskildas

intressen gäller såväl enligt svenska som enligt av Europadomstolen fastlagda

rättsprinciper att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes. Därvid

får ett ingrepp i den enskildes äganderätt ske endast om det allmännas intresse

väger tyngre och inget annat alternativ för att tillgodose detta allmänna

intresse finns än ett ingrepp i den enskildes äganderätt. Avvecklingslagen

skall enligt de riktlinjer för energipolitiken som riksdagen har godkänt

användas för att stänga Barsebäcksverket. Det har dock enligt motionärerna inte

visats att energipolitikens mål inte kan tillgodoses genom en stängning av

andra reaktorer, än mindre har det visats att stängningen av

kärnkraftsreaktorer över huvud taget uppfyller ett allmänintresse. Staten

skulle nämligen lika väl som att tvinga fram en avveckling av reaktorerna i

Barsebäck kunna inleda en avveckling av någon av de fyra reaktorerna i Ringhals

som staten äger via Vattenfall AB, framhålls det. Som motiv för att trots allt

inleda avvecklingen med kärnkraftverket i Barsebäck har regeringen åberopat

lokaliseringsskäl. Detta motiv är bristfälligt och det väger lätt i jämförelse

med de olägenheter som ägarna till Barsebäcksverket kommer att drabbas av, sägs

det. Det står därmed enligt motionärerna klart att regeringens förslag strider

mot proportionalitetsprincipen och att det redan av det skälet bör avvisas av

riksdagen.

Motionärerna erinrar vidare om att det såväl i den svenska grundlagen som i

Europakonventionen stadgas att det skall finnas ett preciserat allmänt intresse

för att ett intrång i enskild äganderätt skall vara motiverat. I

regeringsformen anges att det skall vara fråga om ett angeläget allmänt

intresse. Motionärerna anför i sammanhanget att en stängning av ett

kärnkraftverk inte strider mot rättsliga principer om detta allmänna intresse

är starkt och preciserat. Redan i dag finns i kärntekniklagen en regel som gör

det möjligt att stänga kärnkraftsreaktorer om dessa inte uppfyller de

säkerhetskrav som ställts. I det föreliggande lagförslaget är enligt

motionärerna allmänintresset varken preciserat eller analyserat. Förslaget

utgår från att den första reaktorn i Barsebäck skall stängas senast den 1 juli

1998 och den andra senast den 1 juli 2001, i enlighet med vad som anges i de av

riksdagen i juni 1997 godkända riktlinjerna för energipolitiken. Regeringen har

inte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att den senast vid just

dessa tidpunkter måste stänga av två reaktorer. Enligt motionärerna tyder

frånvaron av en sådan analys på att det saknas sakliga skäl och att det därför

också saknas ett angeläget allmänt intresse som kan motivera en förtida

avveckling av reaktorerna i Barsebäck. Eftersom det enda som sägs i den

föreslagna lagen om allmänintresset är att syftet med en avställning skall vara

att ?åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på

förnybara energislag?, torde ett sådant allmänintresse, enligt vad motionärerna

framhåller, inte föreligga när det gäller den första reaktorn i Barsebäck.

Redan av regeringens egna uppgifter framgår nämligen att den reaktorn skulle

komma att ersättas med en ökande fossileldning.

Enligt motionärernas mening blir det snarast så att de energipolitiska målen,

såsom de anges i de nyligen antagna riktlinjerna för energipolitiken, inte

kommer att kunna uppnås om avvecklingslagen antas och tillämpas. Graden av

kostnadseffektiv svensk energiförsörjning, men också hälsa, miljö och klimat,

kommer uppenbarligen att försämras i stället för att förbättras om en förtida

kärnkraftsavveckling genomförs.

Sammanfattningsvis framhålls i motionen att det inte föreligger något

allmänintresse som motiverar de åtgärder som avvecklingslagen syftar till.

I motionen påpekas vidare att all lagstiftning, i enlighet med rättsliga

principer som bestäms av grundlagen, skall ges en generell utformning. Lagar

får alltså inte stiftas för beslut som avser ett enskilt fall. Ett annat krav

är att lagen måste vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av den kan

förutse dess tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin ordalydelse synes

vara generellt utformad, så uppfyller den enligt motionärernas uppfattning i

realiteten inte detta krav. Detta innebär, anförs det, ett oacceptabelt

kringgående av grundläggande normgivningsprinciper. De av riksdagen nyligen

antagna riktlinjerna för energipolitiken tar uttryckligen sikte på reaktorerna

i Barsebäck, men inte andra. Det är därför uppenbart att avvecklings-lagen

avser just verksamheten vid kärnkraftverket i Barsebäck. Lagens formella

kriterier för beslut om en stängning är mycket vaga, anser motionärerna. Det

talas endast i allmänna ordalag om att reaktorns geografiska läge och andra

särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för

energisystemet skall beaktas. Motionärerna konstaterar att det är endast för

den andra reaktorn i Barsebäck som riksdagen har begärt att få pröva om

förutsättningarna för en stängning är uppfyllda. Denna prövning påminner för

övrigt om ett slags förvaltningsuppgift för riksdagen, en ordning som i sig är

olämplig. Dessa förhållanden, i kombination med det långa tidsperspektivet för

en avveckling av en tredje reaktor, måste, enligt motionärernas mening, leda

till slutsatsen att lagförslaget har tillkommit enbart för att få till stånd en

avveckling i Barsebäck.

Enligt vad som sägs i motionen innebär lagförslagets nämnda vaghet att

regeringen ges obegränsade möjligheter att helt godtyckligt fatta beslut om

stängning av reaktorer. Det kan ske utan att de som berörs har någon som helst

möjlighet att genom lagens anvisningar förutse besluten. Dessa är så oprecisa,

heter det, att det är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor, förutom

de båda reaktorerna i Barsebäck, som först kommer att beröras. Detta står

enligt motionärerna inte i överensstämmelse med rimliga rättssäkerhetskrav.

I motionen tas vidare upp det förhållandet att lagförslaget bygger på att ett

beslut om upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas

med expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på

ett sådant beslut. I förslaget frångås dock, påpekas det i motionen, två

viktiga principer inom expropriationsrätten, nämligen rätten till full

ersättning samt rätt till inlösen.

Rätten till full ersättning frångås genom att ersättningen enligt förslaget

skall bestämmas med utgångspunkt i antagandet att en reaktors livslängd är

maximalt 40 år. Samtidigt, fortsätter motionärerna, är avsikten, enligt vad som

sägs i lagförslagets förarbeten, att staten skall ges möjlighet att argumentera

för att ersättningen skall beräknas enligt en kortare livslängd än 40 år. Någon

motsvarande möjlighet för en innehavare av en reaktoranläggning att driva

ståndpunkten att ersättningen skall baseras på en livslängd som är längre än 40

år skall dock inte finnas. Enligt motionärerna saknas det anledning att bygga

in en sådan obalans i lagstiftningen, eftersom den ger staten omotiverade

processuella fördelar framför en enskild part. Det föreslagna antagandet om

livslängden strider också mot vad som är känt inom branschen och mot

näringsutskottets ställningstagande om att livslängden är minst 40 år (bet.

1987/88:NU40 s. 41 f.). Några bärande skäl till varför innehavaren inte skall

få kräva inlösen av reaktorn har inte heller förebringats av regeringen. Vid en

förtida kärnkraftsavveckling väger skälen för inlösen snarare tyngre än vid

fastighetsexpropriation. För det talar också den omständigheten, anför

motionärerna, att stängning av en reaktor vid ett verk i praktiken kan försvåra

eller omöjliggöra för ägaren att fortsätta driften vid övriga reaktorer. Staten

har möjlighet att överta den organisation som innehavaren har, och härutöver

kontrollerar staten de medel som avsätts till rivning.

I motionen anförs vidare att förslaget till avvecklingslag är bristfälligt

också därför att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder i syfte

att minimera skadan för en framtvingad stängning. Redan om en månad tänker

regeringen fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endast

ytterligare sex månader senare berövas rådigheten över tillgångar i

mångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg så

sent som för ett år sedan inget annat underlagsmaterial i Regeringskansliet än

en promemoria från rättschefen i Närings- och handelsdepartementet, i vilken

det framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måste

fattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ett

rimligt sätt. I anslutning till promemorian angav rättschefen denna varseltid

till 3 år. Det bör enligt motionärerna framhållas att det även inom ramen för

en sådan varseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nya

produktionsanläggningar som ersättning för dem företaget fråntagits rådigheten

över. Nu förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än ett

halvår, medan det för övriga reaktorer inte finns någon varseltid över huvud

taget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställs härigenom i en helt

omöjlig situation. Motionärerna pekar på att det redan vid remissbehandlingen

förekom kritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen.

Regeringen valde att avfärda den kritiken under hänvisning till att de

merkostnader som en alltför kort varseltid skulle kunna innebära, skulle komma

att ersättas av staten. Ett sådant synsätt måste dock enligt motionärerna

betraktas som en förenkling av frågeställningen. Enligt vad de framhåller har

man nämligen också att räkna med indirekta ekonomiska konsekvenser som inte

självklart är ersättningsbara.

När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget framhålls i motionen

att sakägarbegreppet är ofullständigt definierat. Enligt förslaget skall

ersättningsberättigade vara tillståndshavare och ägare till fastighet. Denna

begränsning av kretsen ersättningsberättigade utesluter andra, t.ex.

nätoperatörer, som drabbas av skada till följd av att en reaktor stängs.

Bristen, som påpekades redan vid remissbehandlingen, har inte rättats till i

tillräcklig omfattning och med hänsyn till de stora värden som står på spel är

det enligt motionärerna inte acceptabelt att det råder oklarhet om

förutsättningarna för alla berörda intressenters rätt till ersättning.

I motionen kritiseras det förhållandet att en prövning av ett

avställningsbeslut enligt lagförslaget skall ske i regeringsrätten medan

ersättningsfrågan skall prövas av fastighetsdomstol. Motionärerna anser att det

är märkligt att prövningen inte skall ske i ett sammanhang.

Motionärerna erinrar om att den förtida avvecklingen av kärnkraften, som är

ett led i den av riksdagen beslutade omställningen av energisystemet,

förutsätter ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av

riksdagen. En del av dessa berör EG-rätten, och frågan är vad som är tillåtligt

enligt denna rätt. Vad frågan gäller är särskilt vissa stödåtgärder och

skattelindringar för den elintensiva industrin, som aktualiseras genom

uttalanden från berörda statsråd, samt den statliga monopoliseringen av

nytillkommande utlandsförbindelser för elöverföring enligt den nya ellagen

(1997:857). Motionärerna pekar i det sammanhanget på att den föreslagna

avvecklingslagen ingår i en energipolitik som kan komma att visa sig strida mot

EG-rätten.

I motionen tas avslutningsvis upp frågor med avseende på riksdagens ställning

i förhållande till regeringen. Motionärerna framhåller att oklarheterna kring

avvecklingslagen även gäller kostnaderna för en förtida kärnkraftsavveckling;

regeringen har inte gjort någon uppskattning av kostnaderna för en avveckling

och än mindre angett hur dessa kostnader skall finansieras. Mot bakgrund av

dels de mycket stora belopp som aktualiseras, dels att regeringen skall

bemyndigas att redan den 1 januari 1998 besluta att ställa av en reaktor är det

märkligt att förslaget inte innehåller en redogörelse för hur

finansieringsfrågan skall lösas.

Lagen innebär de facto, framhåller motionärerna, att riksdagen bemyndigar

regeringen att stänga en reaktor i Barsebäck oavsett hur stora kostnaderna för

detta blir. Bemyndigandet omfattar även en stängning av alla andra reaktorer i

Sverige med undantag för den andra reaktorn i Barsebäck, oavsett kostnaderna

för detta. En sådan betydande överföring av beslutsmakt från riksdagen till

regeringen innebär att riksdagens ställning och dess möjligheter att påverka

centrala energipolitiska frågeställningar urholkas.

Enligt vad som anförs i motion 1997/98:N5 (fp) är en successiv omställning av

energisystemet att föredra framför kortsiktiga beslut som leder till snabba och

kraftiga störningar. Kortsiktiga beslut riskerar att kullkasta

förutsättningarna för viktiga delar av industrin, försämra sysselsättning och

välfärd, urholka de offentliga finanserna och försvåra för hushållen. Vidare

framhålls att den förtida avvecklingen av kärnkraften innebär att de

allvarligaste miljöhoten - utsläpp av växthusgaser - troligen kommer att

förstärkas till följd av import av kolbaserad el, användning av naturgas

(fossilgas) samt risken för import - via Finland - av el från ryska

kärnkraftverk, allt en trolig följd av en forcerad kärnkraftsavveckling.

Motionärerna anser att regeringen har tagit för lätt på den kritik som förts

fram av remissinstanserna.

I motion 1997/98:N4 (kd) sägs att det i propositionen saknas ett klarläggande

om huruvida lagförslaget stämmer överens med Europakonventionen, och det kan

enligt motionärerna göras gällande att ersättningsregeln inte är förenlig med

Europadomstolens praxis. De framhåller att det inte är acceptabelt att en

rättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är helt

klarlagda. I och för sig avskriver motionärerna inte lagstiftning som en del i

en genomtänkt avvecklingsstrategi, men förslaget uppfyller enligt motionärerna

inte kraven på en helhetssyn på energipolitiken. Mot denna bakgrund yrkas

avslag på propositionen. Vidare föreslås ett tillkännagivande om vad som

närmare anförts i motionen om inriktningen på arbetet med kärnkraftens

avveckling. Den föreslagna inriktningen består av följande moment. För det

första bör det slås fast att en avveckling av kärnkraftsreaktorer kan påbörjas

först när motsvarande produktion av el kan anses säkrad via tillförsel av

förnybar el och/eller en eleffektivisering som leder till minskat elbehov. För

det andra krävs en noggrann genomgång av vilka medel som är bäst ägnade att

påbörja avvecklingen av kärnkraften; lagstiftning, ägardirektiv, ekonomiska

styrmedel eller förhandlingar med de berörda kraftföretagen. Vidare krävs en

utredning om vilka kriterier som skall gälla för fastställandet av ersättningen

till de reaktorägare som får kärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomiskt

underlag för att fastställa ersättningsbeloppen. Motionärerna yrkar att

riksdagen avslår propositionen samt att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om inriktningen på arbetet med kärnkraftens

avveckling.

Konstitutionsutskottets yttrande

Enligt konstitutionsutskottet får ett beslut enligt den föreslagna lagen anses

innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att

bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF är tillämplig. Konstitutionsutskottet delar

regeringens bedömning att genomförandet av omställningen av energisystemet

måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s

mening.

När det gäller ersättningsreglerna enligt den föreslagna lagen har utskottet

ingen erinran mot den s.k. influensregeln. Utskottet anser det av

processekonomiska skäl vara en fördel att i lagen föreskriva ett antagande om

att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än ett visst antal år. Att

välja 40 år som längsta drifttid förefaller utskottet vara väl avvägt.

Konstitutionsutskottet anser därför att bestämmelserna om ersättning är

förenliga med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen.

Enligt utskottets mening kan den föreslagna lagen inte heller anses stå i

strid med Europakonventionen, eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i

det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Den strider

inte heller mot EG-rätten och den är inte heller oförenlig med några EG-

rättsliga principer beträffande egendomsskyddet. Med anledning av vad som sägs

i motion 1997/98:N3 (m) framhåller utskottet att hänsyn alltid måste tas till

såväl Europakonventionen, EG-rätten som RF när konkreta beslut fattas med stöd

av den föreslagna lagen.

Utskottet anför vidare att lagförslaget uppfyller kravet på en generell

utformning i och med att det inte är begränsat till stängningen av kärnkrafts-

reaktorerna i Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det

gäller upphörande av driften vid de övriga kärnkraftsreaktorerna.

Sammanfattningsvis anser konstitutionsutskottet att lagen om avveckling av

kärnkraften är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i RF,

Europakonventionen och EG-rätten. Från den utgångspunkten tillstyrker utskottet

lagförslaget.

I den till yttrandet fogade avvikande meningen (m, fp) anförs i huvudsak

följande. Beslut i lagstiftningsärenden förutsätter en bedömning av ärendet i

hela dess vidd, vilket kräver ett fullgott beredningsunderlag. Regeringen har i

detta ärende inte uppfyllt beredningskravet enligt RF 7 kap. 2 § och förslaget

kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande kompletteringar.

Propositionen saknar en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters

inverkan på förslaget. Det är därför inte möjligt att ta ställning till om den

föreslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har inte heller,

sägs det vidare i den avvikande meningen, givits möjligheter att bedöma de

ekonomiska konsekvenserna av förslaget då propositionen saknar en

kostnadsanalys. När det gäller frågan om förslagets förenlighet med RF 2 kap.

18 § framhålls att det åligger lagstiftaren att visa att det föreligger ett

angeläget allmänt intresse och att denne också har bevis- och argumentations-

bördan för att en lag som möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar

verkligen är avsedd och ägnad att främja angelägna allmänna intressen samt att

de aktuella inskränkningarna är nödvändiga. När det gäller reglerna för

bestämmandet av ersättning anses att dessa kan leda till att full ersättning

inte utgår. Med hänsyn bl.a. till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för

energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga

reaktorer, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för

att stänga dessa reaktorer. Regeringsformens krav på att all lagstiftning skall

vara generellt utformad är därför inte uppfyllt.

När det gäller förslagets förenlighet med Europakonventionen framhålls i den

avvikande meningen att det allmänna intresset i det sammanhanget skall vägas

mot det enskilda intresset enligt proportionalitetsprincipen och att det därvid

skall prövas om syftet med den tilltänkta åtgärden kan uppnås på annat sätt.

Det konstateras att en sådan prövning av alternativa åtgärder inte har gjorts

och att lagförslagets förenlighet med EG-rätten inte har utretts och redovisats

av regeringen. Till följd av de redovisade bristerna i förslaget förordas

avslag på propositionen.

Utskottets ställningstagande

Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling innebär att rätten att driva en

kärnkraftsreaktor skall kunna upphävas utan att några sådana säkerhetsskäl som

anges i kärntekniklagen föreligger. Som konstitutionsutskottet har funnit får

de regeringsbeslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen anses innebära

en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att bestämmelsen i

RF 2 kap. 18 § blir tillämplig. En grundläggande fråga är därför om sådana

ingrepp i bestående rättigheter är förenliga med RF och med Europakonventionen,

vilken numera har ställning som svensk lag. Vad frågan gäller är om ett

avvecklingsbeslut enligt den föreslagna lagen kan anses motiverat för att

tillgodose angelägna allmänna intressen (RF) respektive allmänna intressen

(Europakonventionen).

När det gäller frågan om vad som fordras för att en åtgärd skall anses

tillgodose angelägna allmänna intressen uttalade regeringen, som tidigare

redovisats, i förarbetena till den aktuella lydelsen i RF 2 kap. 18 § (prop.

1993/94:117) att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare

innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?. Som exempel på sådana

intressen nämns bl.a. intresset av att kunna tillgodose allmänhetens

berättigade krav på en god miljö. Vad som är ett angeläget allmänt intresse

måste, sägs det vidare i förarbetena, till slut i viss mån bli föremål för en

politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från

rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det påpekas

också att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet

enligt Europakonventionen.

Genom det beslut som riksdagen fattade i juni 1997 på grundval av proposition

1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning, antogs ett långsiktigt

omställningsprogram för en utveckling mot ett ekologiskt uthålligt energisystem

där avvecklingen av kärnkraften ingår som en del av programmet. Enligt

regeringens uppfattning är det uppenbart att genomförandet av omställningen av

energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt

intresse i RF:s mening. Konstitutionsutskottet har anslutit sig till denna

bedömning.

Näringsutskottet kan för sin del konstatera att utformningen av reglerna om

egendomsskydd i RF 2 kap. 18 § inte ger något entydigt svar på frågan om vilka

allmänna intressen som bör krävas för att motivera inskränkningar i enskildas

rätt. Inte heller förarbetena till bestämmelsen lämnar någon närmare

vägledning. Mot bakgrund av bestämmelsens allmänna utformning saknas det dock

enligt utskottets mening grund för att anse att den föreslagna lagstiftningen -

liksom genomförandet av omställningen av energisystemet - inte skulle uppfylla

kravet på att utgöra ett angeläget allmänt intresse. Utskottet delar således

den bedömning som regeringen har gjort och som konstitutionsutskottet har

anslutit sig till.

Konstitutionsutskottet har vidare ansett att den föreslagna lagen inte kan

anses stå i strid med Europakonventionen eftersom ett ingrepp enligt lagen får

anses ske i det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten.

Näringsutskottet, som noterar att Europakonventionens regler om egendomsskydd

knappast kan sägas ge ett längre gående skydd för den enskilde än RF:s regler,

delar konstitutionsutskottets bedömning.

I fördraget om den Europeiska unionen är inskrivet att unionen som allmänna

principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna,

såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Mot bakgrund härav

och det nyss redovisade ställningstagandet i frågan om lagförslagets

förenlighet med Europakonventionen, delar näringsutskottet

konstitutionsutskottets bedömning att den föreslagna lagen inte strider mot EG-

rätten eller är oförenlig med några EG-principer beträffande egendomsskyddet.

Enligt RF 2 kap. 18 § skall, som inledningsvis beskrivits, den som genom

expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara

tillförsäkrad ersättning för förlusten. Detsamma gäller den för vilken det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller

skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av

fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Enligt den föreslagna lagen skall ersättning utgå till tillståndshavare och

ägare till fastighet som används vid reaktordrift samt till innehavare av

nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I förslaget används

uttrycket ?ersättning av staten för förlusten?, vilket anknyter till lydelsen i

RF:s bestämmelse. Vad som i denna del har satts i fråga är om de i lagförslaget

intagna särskilda förutsättningar för bestämmandet av ersättningen, den s.k.

influensregeln och 40-årsregeln, är förenliga med RF:s krav på ersättning för

förlusten. Inte heller i denna del ger lagtexten eller förarbeten ett helt

klart besked om vad som skall anses vara godtagbara grunder för ersättningens

bestämmande. I förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 124) har framhållits att, med

hänsyn till den mångfald av olika situationer som det kan bli fråga om, det

varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder

som ersättningen skall bestämmas.

Konstitutionsutskottet har godtagit utformningen av de föreslagna

ersättningsreglerna i den föreslagna lagen och ansett dem förenliga med RF:s

krav. Utskottet framhåller att influensregeln har sin förebild i Exl, och när

det gäller 40-årsregeln anser utskottet att det av processekonomiska skäl kan

vara en fördel att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningens

bestämmande, föra in antagandet om att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas

mer än ett visst antal år. Att välja 40 år som längsta möjliga drifttid

förefaller enligt konstitutionsutskottet vara väl avvägt.

I fråga om influensregeln har näringsutskottet inga erinringar. Enligt

utskottet finns det goda skäl att i den föreslagna lagen tillämpa principen att

sådana värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva

ersättas. Detta synsätt, som ligger i linje med principerna för Exl:s

bestämmelser om intrångsersättning och löseskilling, har skäl för sig även i

detta fall när det gäller bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som

beror på ett avvecklingsbeslut.

När det gäller 40-årsregeln medger regeringen i propositionen att

förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan synas ojämnt, men framhåller

att regeln skall ses inte bara processekonomiskt, utan även begränsande som ett

led i den allmänna intresseavvägningen. Regeringen anser att den begränsning

som det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligger inom godtagbara gränser.

De skäl som regeringen anför talar enligt näringsutskottets uppfattning till

stöd för att lagen bör innehålla en begränsningsregel av det slag som föreslås.

Utskottet återkommer i det följande till frågan om vilken längsta drifttid som

bör anges i regeln.

Beträffande invändningen om att lagförslaget inte är generellt utformat har

konstitutionsutskottet - i likhet med Lagrådet - ansett att lagen uppfyller

RF:s krav på generell utformning i och med att den inte är begränsad till

stängning av reaktorerna i Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas

även när det gäller upphörande av driften vid övriga reaktorer.

Näringsutskottet delar den bedömningen.

Sammanfattningsvis finner näringsutskottet att den föreslagna lagen om

kärnkraftens avveckling är förenlig med RF, Europakonventionen och EG-rätten.

Vad härefter gäller kritiken mot utformningen av sakägarbegreppet anser

utskottet att det är en fördel att reglerna anknyter till den

expropriationsrättsliga definitionen av de ersättningsberättigade. Att

innehavare av rent s.k. obligatoriska anspråk, dvs. sådana som grundas på

avtalsförhållanden, inte ingår i kretsen av sakägare innebär, i enlighet med

vad regeringen framhåller, inte att dessa blir utan möjlighet till ersättning.

De har nämligen möjlighet att indirekt bli ersatta av staten genom att

ersättningen kommer dem till handa via tillståndshavare eller fastighetsägare.

I motion 1997/98:N3 (m) hävdas att lagen om kärnkraftens avveckling innebär

en så betydande överföring av beslutsmakt från riksdagen till regeringen att

riksdagens ställning och dess möjligheter att påverka centrala energipolitiska

frågeställningar urholkas.

Utskottet, som tar avstånd från motionärernas beskrivning, vill för egen del

framhålla följande. I fråga om förutsättningen för beslut enligt den föreslagna

lagen om kärnkraftens avveckling bör det anmärkas, såsom framgår av den

inledningsvis gjorda bakgrundsredovisningen, att ett villkor för avställningen

av den andra reaktorn vid Barsebäcksverket är att bortfallet av elproduktion

kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av

el. Innan en stängning av den reaktorn kan genomföras skall riksdagen ges

möjlighet att pröva om förutsättningarna för en stängning av reaktorn är

uppfyllda (se bet. 1996/97:NU12 s. 39).

Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken skall vidare

ny elproduktionskapacitet och minskad elanvändning vara ett villkor också för

den fortsatta avställningen av kärnkraftsreaktorer. Efter avställningen av

Barsebäcksverket skall en uppföljning ske av utvecklingen av elpriser,

investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samt

elmarknadens funktionssätt m.m. Resultatet av det energipolitiska programmet

skall utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen av

reaktorerna i Barsebäcksverket utgöra underlag för kommande beslut om hur den

fortsatta omställningen skall genomföras.

Utskottet kan således konstatera att det nyligen fattade energipolitiska

beslutet innebär att det efter en avställning av den första reaktorn vid

Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens sida innan

ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med stöd av den

nu aktuella lagen.

Sydkraft AB har i skrivelser till utskottet bl.a. anfört att den

skattemässiga behandlingen av den ersättning som skall utgå till följd av

regeringsbeslut om avställning av reaktorer behöver utredas. I skattefrågan

framhåller regeringen i propositionen att den skattemässiga behandlingen av

ersättning som bestäms enligt Exl är etablerad i lag och praxis. Några skäl att

ytterligare utreda frågan finns enligt regeringen därför inte. En representant

för Finansdepartementet har inför utskottet närmare redogjort för de

skatteregler som är aktuella. Enligt utskottets uppfattning finns det inte

anledning att här ytterligare belysa denna fråga.

Sammanfattningsvis finner utskottet att den föreslagna lagstiftningen får

anses innebära en ändamålsenlig reglering av de rättsliga frågor som

aktualiseras till följd av de beslut om avställning av kärnkraftsreaktorer som

utgör ett led i den svenska omställningen av energisystemet. Utskottet

avstyrker därför kraven på avslag på propositionen i motionerna 1997/98:N3 (m),

1997/98:N5 (fp) och 1997/98:N4 (kd).

Lagens utformning

Motionen

I motion 1997/98:N6 (mp) kritiseras lagförslagets utformning i vissa delar, och

motionärerna lägger fram förslag till förändringar.

När det gäller den föreslagna avvecklingslagens tillämpningsområde och syfte

anser motionärerna att lagen, utöver att den skall bidra till omställningen av

energisystemet för att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar

energiförsörjning, även skall vara ett medel för att avveckla en livsfarlig och

miljöförstörande form av energiproduktion. Detta bör uttryckligen framgå av

lagens första paragraf, krävs det.

Motionärerna erinrar vidare om att regeringen i propositionen pekar på att

det är uppenbart att de särskilda riskerna som är förknippade med kärnkrafts-

verksamheten är en av de omständigheter som måste få betydelse vid bestämmandet

av ersättningen. De beklagar dock att regeringen trots denna markering inte har

varit beredd att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningens

bestämmande, ta in en uttrycklig bestämmelse om att reaktorns säkerhetsnivå

skall beaktas. Alla svenska kärnkraftverk skall utifrån kärntekniklagen drivas

så att kraven på säkerhet tillgodoses. Enligt motionärerna är det emellertid

uppenbart - inte minst mot bakgrund av fortlöpande säkerhetsincidenter - att

säkerhet i detta sammanhang är ett relativt begrepp som varierar över en

alltför lågt satt lägsta nivå. Mot denna bakgrund begärs i motionen att 7 § i

förslaget till avvecklingslag skall kompletteras med en tredje punkt som

klargör att kärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild

omständighet som skall beaktas vid ersättningens bestämmande.

Motionärerna delar regeringens bedömning att en schablon för

kärnkraftsreaktorernas drifttid kan vara av stor processekonomisk betydelse och

de anser att det är rimligt att avvecklingslagen innehåller ett sådant

generellt antagande. De är dock kritiska mot att en så lång drifttid som

regeringen föreslår, 40 år, skall användas som schablon vid beräkningen av

ersättningen. I motionen framhålls att regeringens förslag i den delen grundas

på att en reaktortank är konstruerad och dimensionerad för en livslängd på

minst 40 år. Enligt motionärernas mening är det orimligt att använda en sådan

tekniskt beräknad livslängd som grund för schablonregeln. En

ersättningsberäkning, baserad på antagandet om en 40-årig drifttid, är behäftad

med stor osäkerhet eftersom den förutsätter dels detaljerade bedömningar av

vilka ersättningsinvesteringar som blir nödvändiga, dels kostnadsberäkningar

för dessa.

Eftersom schablonregelns processekonomiska grundsyfte enligt motionärerna

skulle motverkas med en sådan beräkningsgrund och då det dessutom förefaller

omöjligt att på objektiva grunder fastställa en teknisk eller ekonomisk

livslängd för ett kärnkraftverk, anses det i motionen rimligare att utgå från

den livslängd på kärnkraftverken som förespeglats reaktorägarna genom politiska

beslut. Folkomröstningsresultatet och riksdagens uttalanden med anledning av

detta slog fast att den sista reaktorn skulle stängas år 2010. Den sist byggda

reaktorn kom i kommersiell drift år 1985, vilken alltså kunde drivas i 25 år

fram till år 2010. Livslängden fastställdes alltså redan år 1980 genom ett väl

förankrat politiskt beslut till 25 år. Ingen reaktorägare i landet kan alltså

ha rimliga och legitima förväntningar på att få fortsätta driften efter år

2010, hävdas det. Följaktligen bör ersättning för investeringar som skulle ha

genererat vinst under tiden efter år 2010 inte utgå liksom inte heller

investeringar som förutsätter en livslängd över 25 år. Ytterligare ett argument

för att använda en livslängd om 25 år i ersättningsberäkningen är att

avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år. Med stöd av

det anförda begärs i motionen att ersättningen till reaktorägarna skall

bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än

25 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.

I motionen anförs vidare att kärnkraftens miljö- och riskkostnader inte

avspeglas i reaktorägarnas, utan i det övriga samhällets ekonomi. Om man i

ersättningsberäkningen enbart beaktar de miljö- och riskkostnader som för

närvarande avspeglas i exempelvis skatt på kärnkraftsel och kraven på atom-

ansvarighetsförsäkring, kommer staten att få betala en alltför hög ersättning

till reaktorägarna. För att motverka detta måste som en särskild förutsättning

i ersättningsberäkningen införas en detaljerad samhällsekonomisk kalkyl som

omfattar kärnkraftens totala miljö-, hälso- och kärnavfallskostnader i ett

livscykelperspektiv. De överskjutande externa kostnader som ägarna till de

svenska kärnkraftsreaktorerna i dag inte står för bör fördelas proportionellt

mellan de svenska kärnkraftverken, och den del av detta som belöper på den

reaktor som skall avvecklas skall läggas in som en kostnad för reaktorägaren i

ersättningsberäkningen. I enlighet med vad som sagts om överskjutande externa

kostnader yrkar motionärerna att riksdagen hos regeringen skall begära förslag

till ändring i den föreslagna avvecklingslagen.

Utskottets ställningstagande

När det gäller frågan om den föreslagna lagstiftningens syfte som tas upp i

motionen finns det anledning att erinra om att det är kärntekniklagen, med sin

karaktär av säkerhetslag, som skall tillämpas om ett beslut om återkallelse av

tillstånd är motiverat av säkerhetsskäl. Den nu föreslagna lagen om

kärnkraftens avveckling är avsedd att tillämpas för beslut om indragning av

tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet utan att beslutet grundas på

säkerhetsmässiga bedömningar. Att, såsom motionärerna förespråkar, i lagen ange

att den skall vara ägnad att avveckla en livsfarlig och miljöförstörande

energiproduktion är enligt utskottets mening inte förenligt med lagstiftningens

syfte, nämligen att vara ett medel att förverkliga omställningen av

energisystemet.

Även när det gäller yrkandet om att en kärnkraftsreaktors säkerhetsnivå skall

utgöra en särskild grund för ersättningens bestämmande vill utskottet erinra om

vad som nyss sagts om att syftet med den föreslagna lagstiftningen är att

beslut om avstängning skall kunna fattas utan att säkerhetsfrågorna över huvud

taget behöver beröras. Om det av säkerhetsskäl finns anledning att stänga en

reaktor, skall den frågan prövas enligt kärntekniklagens regler, inte enligt

den nu föreslagna avvecklingslagen. Vid ett avstängningsbeslut enligt

kärntekniklagen blir ersättningsfrågan inte aktuell. Utskottet anser med hänsyn

till det anförda att det vore principiellt fel att i den föreslagna lagen ta in

säkerhetsaspekter som en särskild grund för ersättningens bestämmande.

När det gäller motionärernas kritik mot 40-årsregeln anser utskottet att den

25-åriga drifttid som i motionen förordas som schablon vid beräkningen av

ersättningen med all sannolikhet i vissa fall kan antas leda till så låga

ersättningsnivåer att de inte är förenliga med RF:s bestämmelser om

egendomsskyddet, särskilt som riksdagen redan år 1988 utgick från att 40 år är

den tekniska livslängden för en reaktor. Utskottet har mot denna bakgrund inget

att erinra mot den föreslagna bestämmelsen om att ersättningen skall bestämmas

utifrån antagandet att en reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år.

Även i fråga om yrkandet att som en särskild förutsättning för

ersättningsberäkningen införa en samhällsekonomisk kalkyl anser utskottet att

en sådan beräkningsgrund skulle kunna leda till ersättningsnivåer som inte är

förenliga med RF:s bestämmelser om egendomsskyddet.

Till följd av det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:N6 (mp) i nu

berörda delar.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 och 1997/98:N5,

res. 1 (m, fp, kd)

2. beträffande lagens utformning

att riksdagen med avslag på motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5 antar det i

proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om kärnkraftens

avveckling såvitt avser 1 och 7 §§,

res. 2 (mp)

3. beträffande lagförslagen i övrigt

att riksdagen antar de i proposition 1996/97:176 framlagda förslagen till

a) lag om kärnkraftens avveckling i den mån det inte omfattas av

utskottets hemställan i det föregående,

b) lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Stockholm den 4 december 1997

På näringsutskottets vägnar

Birgitta Johansson

I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Karin Falkmer (m)*, Sylvia

Lindgren (s), Mikael Odenberg (m)*, Barbro Andersson (s), Marie Granlund (s),

Chris Heister (m)*, Dag Ericson (s), Lennart Beijer (v), Nils-Göran Holmqvist

(s), Ola Karlsson (m)*, Göran Hägglund (kd)*, Laila Bäck (s), Hans Hoff (s),

Ronny Korsberg (mp), Roland Larsson (c) och Torsten Gavelin (fp)*.

*) Har ej deltagit i besluten under momenten 2 och 3.

Reservationer

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m),

Göran Hägglund (kd) och Torsten Gavelin (fp) anser

dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om avslag på propositionen

bort ha följande lydelse:

I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärenden

fattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle att

bedöma ärendet i hela dess vidd. En förutsättning för att riksdagen skall kunna

göra en sådan bedömning är att regeringen presenterar ett fullgott berednings-

underlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka propositioner hör,

har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket att kravet är

infört i grundlagen, 7 kap. 2 § RF. Trots detta förhållande har utskottet mött

betydande svårigheter vid sina ansträngningar att från Regeringskansliet få del

av underlagsmaterialet till propositionen. En för utskottets bedömningar viktig

promemoria har kommit utskottet till del först efter att uppgifter om dess

förekomst publicerats i pressen. Ytterligare en promemoria, med

kostnadsberäkningar, har efter en första vägran överlämnats till utskottet

först någon dag före ärendets justering. Konstitutionsutskottet har därmed

heller inte haft möjlighet att beakta materialet vid sin behandling av ärendet.

Regeringskansliet har slutligen vägrat att ge utskottet uppgift om vilka

promemorior som upprättats som underlag för de s.k. energiöverläggningarna.

Regeringens ståndpunkt är nu att allt för lagstiftningsärendet relevant

underlagsmaterial har överlämnats till utskottet. Om så är fallet nödgas

utskottet konstatera att regeringens beredning av ärendet varit så knapphändig

och bristfällig att propositionen inte kan läggas till grund för ett riksdagens

beslut.

När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2 kap.18 § RF har utskottet

till att börja med att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodose

angelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart att

genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på

att vara ett angeläget allmänt intresse i RF.

Enligt utskottets uppfattning är dock det allmänna syftet med den föreslagna

lagstiftningen varken preciserat eller analyserat, särskilt inte med hänsyn

till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans egendom endast skall

kunna användas som en sista utväg enligt förarbetena till den nämnda

bestämmelsen i RF.

Lagstiftaren har att visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse

och denne har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som

möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att

främja angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är

nödvändiga.

Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt RF

att den drabbade skall vara tillförsäkrad ?ersättning för förlusten?. I den

föreslagna lagen föreskrivs en sådan rätt till ersättning av staten. Bland

annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan under nästa budgetår.

Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen på den

ersättning som kan bli aktuell. Detta är enligt utskottet ett minimikrav för

att riksdagen skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ett

lagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driften

vid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden i

storleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte ske

utan att propositionen också kompletteras med uppgifter om de ekonomiska konse-

kvenserna. Det kan parentetiskt nämnas att det ansvariga statsrådet har

åberopat förhandlingstaktiska motiv för att inte före förhandlingarna med

Sydkraft AB avslöja regeringens bedömning av storleken på ett kommande

skadestånd. Enligt utskottets mening kan emellertid inte förhandlingstekniska

aspekter åberopas som motiv för att riksdagen skall fatta beslut helt i blindo.

En lämpligare ordning hade då varit att regeringen först förhandlade med

Sydkraft AB och sedan vände sig till riksdagen. Även i övrigt saknas

konsekvensanalyser, t.ex. när det gäller vilken verkan stängningen av en eller

flera reaktorer har på industriinvesteringar och sysselsättning. Vidare saknas

miljökonsekvensanalyser. Från riksdagens sida har tidigare framhållits vikten

av att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Det nu

framlagda lagförslaget uppfyller inte de kraven och kan därför inte läggas till

grund för beslut utan betydande kompletteringar.

Vidare anser sig utskottet inte fullt ut kunna bedöma förslagets

överensstämmelse med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-

rättsliga aspekters inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte

kunnat ta ställning till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten.

När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit en

bestämmelse enligt vilken antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunna

nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.

Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan även

begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den ena

parten, staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen kortare

drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen orättvist

utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara processekonomiskt stämmer

inte med dess utformning i och med att staten kan göra gällande kortare

drifttid för en viss reaktor, vilket torde medföra att frågan kan bli föremål

för process. Riksdagen har dessutom tidigare uttalat att anläggningarna har

konstruerats för att ha en livslängd på minst 40 år. Att i lag fastslå en viss

livslängd för en anläggning samt att statens motpart inte skulle ges rätt att

inför domstol motbevisa statens talan strider vidare mot

expropriationsrättsliga principer, vilket också framkommit vid

konstitutionsutskottets utfrågningar. Regeln kan leda till att full ersättning

inte tillerkänns.

Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen skall

träda i kraft den 1 januari 1998, och den första reaktorn skall stängas sex

månader senare. Reaktorägaren har ingen möjlighet att på så kort tid vidta

åtgärder i syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en

framtvingad stängning. Vidare har framkommit att varseltiden sannolikt är

oacceptabelt kort i ett EG-rättsligt perspektiv. De legitima förväntningarna

har spelat en betydande roll i EG-domstolens praxis, och en underlåtenhet att

sätta ut rimliga varseltider kan strida mot EG-rättsliga principer.

Utskottet noterar att regeringen utformat lagförslaget så att ett beslut om

upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas med

expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på ett

sådant beslut. I förslaget frångås dock denna principiella inriktning genom att

två inom expropriationsrätten viktiga principer undantas, nämligen dels rätten

att inför domstol bevisa sin talan, vilket - som har berörts i det föregående -

kan leda till att full ersättning inte tillerkänns, dels rätten att begära

inlösen. Några bärande sakskäl för att en innehavare inte skall få kräva

inlösen av en reaktor har inte förekommit. Utskottet kan konstatera att skälen

för en inlösenrätt snarast väger tyngre vid en förtida kärnkraftsavveckling än

vid en fastighetsexpropriation. Staten har möjlighet att överta den

organisation som innehavaren har, och staten kontrollerar de medel som avsatts

för rivning.

All lagstiftning i Sverige skall ges en generell utformning. Det innebär att

lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Den

föreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generellt

utformad. Med hänsyn till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för

energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga

reaktorer samt att avställningen av den andra reaktorn i Barsebäck är villkorad

av att bortfallet av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och

minskad användning av el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en

lag enbart för att stänga den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck. När det

gäller de statligt ägda reaktorerna lär det inte heller bli fråga om ett beslut

enligt lagen utan om ägardirektiv för att genomföra en stängning, trots att

näringsminister Anders Sundström vid utfrågningen i konstitutionsutskottet

hävdat motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen

inom överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer borde detta

klargöras av regeringen.

För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionen

gäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmänna

intresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligt

proportionalitetsprincipen. Frågan huruvida proportionalitetsprincipen tillåter

staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet kan uppnås

på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda avvecklingen

med statligt ägda reaktorer har inte framkommit och därför är det inte visat

att det är förenligt med proportionalitetsprincipen att inleda avvecklingen med

privatägda reaktorer. Principen är en viktig grundsats inom såväl EG-rätten som

inom svensk rätt. Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att

regeringen underlåtit att redovisa konsekvenserna med avseende på denna

grundläggande princip - särskilt inte mot bakgrund av att frågan kan bli

aktuell i samband med en rättsprövning av ett regeringsbeslut.

Enligt utskottets uppfattning bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är

proportionerligt hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller

avveckling av kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna

i Barsebäck. De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde

välja är de statligt ägda reaktorerna. Om ett statligt intresse att avveckla

kärnkraften skall genomföras borde alltså de av staten ägda reaktorerna komma i

fråga för avveckling i första hand, inte de privatägda. Vid utfrågningarna i

konstitutionsutskottet har det framkommit att det faktum att staten avstår från

att använda egen egendom istället för privatägd kan utlösa andra konflikter med

EG-rätten. Utländska investeringar i svenska kärnkraftverk regleras i det s.k.

kapitalliberaliseringsdirektivet (88/361/EEG) som knyter an till de fyra

friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av lagförslagets

förenlighet med EG-rätten har utretts och redovisats av regeringen.

Utskottet kan vidare notera att sakägarbegreppet inte är tillräckligt utrett

för att det med säkerhet skall kunna sägas att ersättning som är förenlig med

RF:s och Europakonventionens krav utgår till dem som blir direkt berörda av en

kärnkraftsavveckling. Kretsen av sakägare är ofullständigt definierad i

lagförslaget, enligt vilket tillståndshavare och ägare till fastighet som

använts vid reaktordrift är de som skall ha rätt till ersättning av staten.

Denna begränsning utesluter andra, exempelvis nätoperatörer, som drabbas av

skada till följd av att en reaktor stängs. Bristen, som påpekades redan under

remissbehandlingen, har inte rättats till i tillräcklig omfattning. Med hänsyn

till de stora värden som står på spel är det, enligt utskottets mening, inte

acceptabelt att det råder oklarhet om förutsättningarna för de berörda

intressenternas rätt till ersättning.

Enligt utskottets uppfattning är förslaget till avvecklingslag bristfälligt

också av det skälet att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder i

syfte att minimera skadan för en framtvingad stängning. Inom kort avser

regeringen att fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endast

ytterligare sex månader senare kommer att berövas rådigheten över tillgångar i

mångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg så

sent som för ett år sedan inget annat underlagsmaterial i Regeringskansliet än

en promemoria från rättschefen i Närings- och handelsdepartementet, i vilken

det framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måste

fattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ett

rimligt sätt. I anslutning till promemorian angavs en lämplig varseltid till 3

år. Det bör enligt utskottet framhållas att det även inom ramen för en sådan

varseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nya

produktionsanläggningar till ersättning för dem företaget fråntagits rådigheten

över. Nu förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än ett

halvår, medan det för övriga reaktorer i den föreslagna lagen inte finns någon

varseltid över huvud taget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställs

härigenom i en helt omöjlig situation. Redan under remissbehandlingen förekom

kritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen. Regeringen valde

att avfärda den kritiken under hänvisning till att de merkostnader som en

alltför kort varseltid skulle kunna innebära skulle komma att ersättas av

staten. Ett sådant synsätt måste enligt utskottets mening vara en förenkling av

frågeställningen. Det finns nämligen anledning att räkna med indirekta

ekonomiska konsekvenser som inte självklart är ersättningsbara.

De oklarheter som är förknippade med den skattemässiga behandlingen av

utgående ersättning utgör en ytterligare svaghet i lagförslaget. De

skattemässiga effekterna behöver enligt utskottets mening utredas.

Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens lagförslag inte kan läggas

till grund för lagstiftning. Utskottet förordar därför att riksdagen, med

bifall till berörda yrkanden i motionerna 1997/98:N3 (m), 1997/98:N5 (fp) och

1997/98:N4 (kd), avslår propositionen. Den fråga som tas upp i sistnämnda

motion om inriktningen på arbetet med kärnkraftens avveckling behandlas i

betänkandet 1997/98:NU2.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 yrkande 1 och

1997/98:N5 och med avslag på motion 1997/98:N4 yrkande 2 avslår

proposition 1996/97:176.

2. Lagens utformning (mom. 2)

Ronny Korsberg (mp) anser

dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om lagens utformning bort ha

följande lydelse:

Utskottet delar den uppfattning som förs fram i motionen att ett av syftena

med förslaget till lagen om kärnkraftens avveckling bör vara att avveckla en

skadlig form av energiproduktion. Detta bör tydligt framgå av lagens inledande

paragraf, som bör erhålla den i bilaga 6 som reservantens förslag betecknade

lydelsen.

Som regeringen själv framhåller i propositionen är det uppenbart att de

särskilda risker som är förknippade med kärnkraftsverksamheten är en av de

omständigheter som måste få betydelse vid bestämmandet av ersättningen.

Utskottet, som delar den uppfattningen, anser att den omständigheten borde få

genomslag i lagen, i form av en särskild förutsättning vid ersättningens

bestämmande. Utskottet förordar därför att det i lagen tas in en sådan

uttrycklig bestämmelse som förordas i motionen, om att reaktorns säkerhetsnivå

skall beaktas. Enligt utskottets uppfattning bör 7 § i förslaget till

avvecklingslag kompletteras med en tredje punkt som klargör att

kärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild grund för

ersättningens bestämmande. Regeringen bör snarast lägga fram förslag om en

sådan komplettering av lagen.

Utskottet anser härutöver att en schablon för reaktorernas drifttid kan vara

av stor processekonomisk betydelse. I likhet med motionärerna är utskottet

emellertid kritiskt till att en så lång teknisk drifttid som 40 år skall gälla

som schablon och särskild förutsättning vid bestämmandet av ersättningen.

Eftersom schablonen enligt regeringen inte bara är motiverad av

processekonomiska skäl, utan även skall ha en begränsande funktion som ett led

i den allmänna intresseavvägningen, framstår det enligt utskottets mening som

rimligt att ersättningsberäkningen i stället grundas på en 25 års drifttid på

sätt som föreslås i motionen. I den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling

bör därför 7 § erhålla den i bilaga 6 såsom reservantens förslag betecknade

lydelsen.

Utskottet delar vidare motionärernas uppfattning att kärnkraften skall bära

sina kostnader. De överskjutande externa kostnader som anläggningshavarna inte

står för bör därför, på sätt som beskrivs i motionen, fördelas proportionellt

mellan de svensk kärnkraftverken, och den del av kostnaderna som belöper på den

reaktor som skall avvecklas skall sedan läggas in som en minuspost för

reaktorägaren i ersättningsberäkningen. Vad utskottet sålunda anfört bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Det anförda innebär att utskottet tillstyrker motion 1997/98:N6 (mp) såvitt

här är i fråga.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande lagens utformning

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5

dels antar det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om

kärnkraftens avveckling såvitt avser 1 och 7 §§, dock med ändrad lydelse

enligt Reservantens förslag i bilaga 6,

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet i övrigt

anfört.

Särskilda yttranden

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m) och

Torsten Gavelin (fp) anför:

Vi har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringens förslag

till lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar vi inte i

besluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2

och 3.

2. Avslag på propositionen (mom. 1)

Göran Hägglund (kd) anför:

Jag har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringens

förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar jag inte

i besluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2

och 3.

I och för sig motsätter sig inte Kristdemokraterna lagstiftning som ett led i

en genomtänkt avvecklingsstrategi, grundad på en helhetssyn på energipolitiken.

Arbetet med kärnkraftens avveckling bör enligt Kristdemokraternas uppfattning

bygga på följande moment. För det första kan avvecklingen av en

kärnkraftsreaktor påbörjas först när motsvarande produktion av el kan anses

säkrad via tillförsel av förnybar el och/eller en eleffektivisering som leder

till minskat elbehov. För det andra krävs en noggrann genomgång av vilka medel

som är bäst ägnade för att påbörja avvecklingen av kärnkraft: lagstiftning,

ägardirektiv, ekonomiska styrmedel eller förhandlingar med de berörda

kraftföretagen. Vidare fordras en utredning om vilka kriterier som skall gälla

för fastställandet av ersättningen till de reaktorägare som får

kärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomiskt underlag för att fastställa

ersättningsbeloppen.

3. Lagens utformning (mom. 2)

Ronny Korsberg (mp) anför:

Miljöpartiet de gröna anser att utvidgningen av tillämpningsområdet för 2 kap.

18 § regeringsformen till att omfatta också rådighetsinskränkningar var mycket

olycklig. Den nya lydelsen av bestämmelsens andra stycke innebär att rätten

till ersättning har utökats utan att det införts några möjligheter att i

ersättningshänseende ta hänsyn till om inskränkningarna i egendomsrätten är

motiverade av tungt vägande miljö- eller säkerhetsskäl.

Mot denna bakgrund har Miljöpartiet i en särskild motion, 1997/98:K316,

föreslagit en ändring av lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen för att göra

det möjligt att reducera ersättningen vid ingrepp om det kan visas att

ingreppet är motiverat av särskilt vägande miljö- eller säkerhetsskäl. Med en

sådan utformning av bestämmelsen skulle regleringen av ersättningarna vid

avvecklingen av den uppenbart osäkra kärnkraftsproduktionen kunna ske under mer

realistiska förutsättningar.

Regeringens lagförslag

1 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-10-16

Närvarande: regeringsrådet Stig von Bahr, regeringsrådet Arne Baekkevold,

justitierådet Edvard Nilsson.

Riksdagens näringsutskott har den 14 oktober 1997 beslutat inhämta Lagrådets

yttrande över det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om

kärnkraftens avveckling.

Ärendet har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna Mikael Swahn

och Lars Jansson.

Remissen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Enligt 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen kan regeringen eller

riksdagsutskott inhämta yttrande från Lagrådet över lagförslag. Vad Lagrådets

granskning skall avse anges i paragrafens tredje stycke.

Regeringen beslöt den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a.

ett förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådet avgav yttrande över

detta förslag den 17 juni 1997. Yttrandet innehöll några ändringsförslag, vilka

har beaktats i den förenämnda proposition som i augusti 1997 överlämnades till

riksdagen. I propositionen har vidare den ändringen gjorts i förhållande till

det tidigare lagförslaget att en bestämmelse om fixerad kalkylränta för

diskontering av driftsnettot - vilken bestämmelse Lagrådet förklarat sig inte

ha någon erinran mot i sak - har utgått. I övrigt är förslagen

överensstämmande.

Från de synpunkter som Lagrådet har att beakta finns ingen anledning till

erinran mot att någon bestämmelse om fixerad kalkylränta inte tagits upp i det

lagförslag som nu remitterats till Lagrådet.

Det remitterade förslaget, som i övriga delar redan har granskats av

Lagrådet, föranleder inte något ytterligare uttalande av Lagrådet.

Konstitutionsutskottets yttrande

1997/98:KU3y

Lag om kärnkraftens avveckling

Till näringsutskottet

Näringsutskottet har den 15 september 1997 beslutat bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:176 lag

om kärnkraftens avveckling jämte motioner i de delar som berör

konstitutionsutskottets beredningsområde. Fyra motioner har väckts med

anledning av propositionen.

Utskottet behandlar propositionen med avseende på den föreslagna lagens

förenlighet med regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten.

Utskottet har hållit två offentliga utfrågningar i ärendet, dels med

professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och Hans-Heinrich Vogel, dels

med näringsminister Anders Sundström och rättschefen Per Erik Lindeberg.

Utskottet

Propositionen

Bakgrund

Regeringen överlämnade i mars 1997 proposition 1996/97:84 En uthållig

energiförsörjning till riksdagen. I propositionen redovisas den energipolitiska

överenskommelsen från februari 1997 mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet

och Vänsterpartiet om riktlinjerna för energipolitiken. Riktlinjerna innebar

bl.a. att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergång

skulle ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av förnybara

energislag. Överenskommelsen innebar att de två kärnkraftsreaktorerna i

Barsebäck skall ställas av. I propositionen föreslogs bl.a. att på

överenskommelsen baserade riktlinjer för energipolitiken skulle antas av

riksdagen. Riksdagen beslutade den 10 juni 1997 i enlighet med förslagen i

propositionen (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) trädde i kraft den 1

februari 1984. Enligt lagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksamhet. Det

innebär att tillstånd fordras t.ex. för uppförande, innehav eller drift av

kärnteknisk anläggning, varmed avses anläggning för utvinning av kärnenergi

(kärnkraftsreaktor). Frågor om tillstånd som rör kärnkraftsreaktorer prövas av

regeringen. Ett tillstånd kan återkallas om tillståndshavaren inte iakttar de

villkor eller föreskrifter av betydelse från säkerhetssynpunkt som satts upp

som en förutsättning för tillståndet eller om det i annat fall föreligger

synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.

En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställning

Regeringen föreslår att en ny särskild lag införs för att reglera avvecklingen

av kärnteknisk energiproduktion som drivs med stöd av kärntekniklagen. Lagen

innebär i huvudsak följande:

Regeringen beslutar inom i lagen angivna ramar att det till en viss

kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall upphöra

att gälla vid en viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva reaktorn för att

utvinna kärnenergi. Ersättning till tillståndshavarna bestäms enligt

expropriationsrättsliga principer med vissa särskilda förutsättningar.

Ersättningen fastställs av domstol med utgångspunkt i den ordning som gäller

enligt expropriationslagen (ExL).

Enligt 2 kap 18 § första stycket regeringsformen (RF) är varje medborgares

egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna

eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande

eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom

när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena

till den aktuella bestämmelsen (prop. 1993/94:117 s. 48) uttalas att det inte

är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket angelägna

allmänna intressen. Vidare anges att vad som är ett angeläget allmänt intresse

till slut i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering där hänsyn

även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett

modernt och demokratiskt samhälle. I motiven nämns också att uttrycket anknyter

till vad som gäller om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.

Riktlinjerna för landets energipolitik har sedan länge beslutats av

riksdagen. Genom det beslut riksdagen fattat på grundval av proposition

1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett

ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett

led i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens mening uppenbart att

genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på

att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller

Europakonventionens krav på allmänt intresse. Vad gäller detta utvisar praxis

att staterna ges ett förhållandevis stort utrymme att bedöma vad som i det

enskilda fallet skall anses vara ett ingrepp i det allmännas intresse. Relativt

vittgående inskränkningar godtas om ersättning ges så att en rimlig balans

skapas. Frågan gäller därmed närmast utformningen av ersättningsbestämmelserna.

Regeringen förklarar sålunda att den i frågan om förslaget är förenligt med

RF:s och Europakonventionens regler om egendomsskydd delar den uppfattning som

de allra flesta domstolar och universitet bland remissinstanserna kommit fram

till, nämligen att avvecklingen av kärnkraften uppfyller kraven på angeläget

allmänt intresse i regeringsformen respektive allmänt intresse i

Europakonventionen.

Några remissinstanser har också tagit upp frågan om ingreppet är förenligt

med rätten att driva näring enligt 2 kap. 20 § RF. Begränsningen i rätten att

bedriva näring får enligt denna bestämmelse införas endast för att skydda

angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna

vissa personer eller företag. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen inte

utgöra något hinder för beslut att, som ett led i en omställning av

energisystemet, ställa av kärnkraftsreaktorer.

Kärntekniklagens karaktär av säkerhetslag och den omständigheten att den

föreslagna regleringen ingår som ett led i omställningen av energisystemet i

landet talar för att regleringen sker genom en särskild lag. Det bör

understrykas att en sådan lag inte omfattar frågor om återkallelse av tillstånd

då orsaken är nytillkomna säkerhetsskäl. I sådana fall är kärntekniklagen

tillämplig.

Beslutsordning och beslutskriterier

Enligt förslaget beslutar regeringen att rätten att driva en kärnkraftsreaktor

för att utvinna kärnenergi skall upphöra vid en viss tidpunkt. Regeringens

beslut skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid den

tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess

genomförande. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn

tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas

andra särskilda förhållanden som ålder, konstruktion och betydelse för

energisystemet.

Ersättningsfrågan

Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att

gälla enligt lagen, har tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av

särskild rätt till fastigheten, enligt regeringens förslag, rätt till

ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning skall stora

delar av expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissa

särskilda regler ges också.

En avvecklingslagstiftning med åtföljande beslut om upphörande av rätten till

reaktordrift är, enligt propositionen, att anse som ingrepp i

tillståndshavarnas egendomsrätt i Europakonventionens mening, men förenlig med

konventionen om en skälig ersättning lämnas. Grundlagsbestämmelsen om

egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar sedan den 1 januari 1995 även

rådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den som genom expropriation

eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad

ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den

för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant

sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på

denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges

i lag.

Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbestämmelser skall, enligt regeringens

förslag, särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar till

följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid som reaktorerna skall

antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelserna

är enligt regeringens mening att en lagreglering av kärnkraftens avveckling av

flera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jämförelser med annan

lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall där

produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden tas ur

drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna för

elproduktionen radikalt förändras och avställningsåtgärderna kan förväntas

medföra stor påverkan på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya möjligheter

att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det mycket svårt att

bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen. Detta talar, enligt

regeringen, för mera schabloniserade ersättningsregler.

Vad som tillförsäkras den enskilde enligt 2 kap. 18 § RF är ersättning ?för

förlusten?. I detta hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet enligt

regeringens uppfattning ingen ändring. I förarbetena anges att regleringen

anknyter till gällande ersättningsregler. Beträffande innebörden av

ersättningsrätten torde således tidigare avvägningar och bedömningar alltjämt

ha aktualitet under förutsättning att Europakonventionsorganens praxis beaktas.

Eftersom 2 kap. 23 § RF förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste,

enligt regeringens bedömning, i varje givet fall den lägsta ersättningsnivå som

kan antas vara konventionsenlig utgöra en miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra

stycket RF skall ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag. Varken

RF eller Europakonventionen innehåller några generella regler om tillåtna eller

otillåtna jämkningsgrunder. Bedömningen av om, och i så fall hur, ersättningen

bör begränsas, får ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet. Det

är emellertid klart att en kärnkraftsavveckling innebär mycket långtgående

inskränkningar för de enskilda tillståndshavarna. Det är inte fråga om enbart

begränsningar av verksamheten utan denna måste upphöra helt, vilket kommer att

få omfattande ekonomiska effekter för företagen. En tillståndshavare bör

normalt kunna förlita sig på det tillstånd som han erhållit och att han kan

driva sin verksamhet och företa investeringar inom den ram som tillståndet

anger. Avvecklingen föranleds inte av några nyupptäckta risker eller andra

säkerhetsaspekter.

Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den föreslagna

lagen i flera delar hänvisar till ExL anser regeringen att de särdrag som är

förknippade med avvecklingen i vissa fall kan motivera ett val av andra

lösningar än en expropriationsrättslig analogi. Avvecklingen av kärnkraften

ingår som ett led i omställningen av Sverige till ett ekologiskt uthålligt

samhälle. Det är således fråga om en åtgärd av betydande energipolitisk vikt

för landet. För kärnkraften gäller vidare speciella förhållanden som torde vara

ägnade att minska tillståndshavarnas förväntningar på att driva verksamheten

vidare. De svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift under perioden

1972-1985. Tillståndshavarna har visserligen, så länge meddelade tillstånd

gäller, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den sedan

länge pågående kärnkraftsdebatten och uttalandet år 1980 att avvecklingen

skulle vara slutförd år 2010, bidrar emellertid, enligt regeringen, till att

begränsa de legitima förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvitt

avser tiden efter år 2010. Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu när

avvecklingen inleds har varit i bruk under förhållandevis lång tid.

Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon

betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall ersättningen enligt

regeringens förslag bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om

sådan inverkan inte förekommit.

Enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen gäller principen att om det företag för

vars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på

fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas med ledning av det

marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit.

Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen tillämpa

principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall

behöva ersättas. En fördel med att införa en uttrycklig regel i

avvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL kan, enligt regeringen,

vara att man uppnår en större klarhet beträffande regelns tillämpningsområde.

Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man skall

bortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av just

den reaktor som det är fråga om. Enligt Lagrådet når man på detta sätt en

närmare överensstämmelse med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan komma

att utgå även för sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar av

andra reaktorer. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning.

Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller angående

andra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för sina

ståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av detta

material, får göra en bedömning.

Enligt regeringens förslag skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att

en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den

först togs i kommersiell drift.

I betänkandet 1987/88:41 (s. 41 f.) uttalade näringsutskottet följande

angående kärnkraftsreaktorernas livslängd.

Avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år. Den tekniska

livslängden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker och

ekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparationsåtgärder som

krävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet måste vara

lönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda också en ekonomisk

komponent. Anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40

år. Vissa komponenter kan tidigare uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitning

eller olika miljöfaktorer. Med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så

gott som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas

ut. I fråga om byggnaden och inneslutningen finns betydande

reparationsmöjligheter med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Det

största problemet skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken.

Hittillsvarande analyser motsäger inte det ursprungliga konstruktionsvillkoret

att en reaktortanks livslängd är minst 40 år.

Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt,

eftersom reaktorhavaren, enligt regeringens förslag, inte får möjlighet att

hävda att drifttiden överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid, enligt

regeringen, inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som

ett led i den allmänna intresseavvägningen.

Som en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande bör således

enligt regeringen gälla att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att

kärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den

först togs i kommersiell drift, varmed avses den tidpunkt då produktionen från

en viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed började bidra till

tillståndshavarens inkomster. I det fallet staten vill göra gällande kortare

drifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på eventuella

reparationsbehov, är det, enligt regeringen, därför naturligt att det i första

hand ankommer på staten att förebringa utredning i frågan.

Motionerna

I motion 1997/98:N3 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen avslår

regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet med vad som

anförts i motionen (yrkande 1) samt att riksdagen avslår regeringens förslag

till ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet i enlighet med vad som anförts i

motionen (yrkande 2). Motionärerna anför bl.a.:

När det allmänna gör ingrepp i enskildas intressen skall en s.k.

proportionalitetsprincip tillämpas. Det gäller såväl enligt svenska som enligt

av Europadomstolen fastlagda rättsprinciper. Proportionalitetsprincipen säger

att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes, vilket i detta

sammanhang innebär att ett ingrepp i den enskildes äganderätt endast får ske om

det allmännas intresse väger tyngre och inget annat alternativ för att

tillgodose detta allmänna intresse finns än ett ingrepp i den enskildes

äganderätt. Propositionens förslag strider enligt Moderata samlingspartiets

uppfattning mot proportionalitetsprincipen och bör redan av detta skäl avvisas

av riksdagen.

Såväl i den svenska grundlagen som i Europakonventionen stadgas att det skall

finnas ett preciserat allmänt intresse för att intrång i enskild äganderätt

skall vara motiverat. I regeringsformen anges att det skall vara ett

?angeläget? allmänt intresse. En stängning av kärnkraftverk strider inte mot

rättsliga principer om detta allmänintresse är starkt och preciserat. I

lagförslaget är emellertid allmänintresset varken preciserat eller analyserat.

Förslaget utgår från att den första reaktorn i Barsebäck skall stängas senast

den 1 juli 1998 och den andra senast den 1 juli 2001. Regeringen har emellertid

inte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att man senast vid just

dessa tidpunkter måste stänga två reaktorer. Frånvaron av en analys från

regeringens sida av denna fråga tyder på att det saknas sakliga skäl, och

därmed ett angeläget allmänintresse, som kan motivera en förtida avveckling av

Barsebäck.

Enligt de rättsliga principer som bestäms av grundlagen skall all

lagstiftning ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftas

för beslut som avser endast ett enskilt fall. Ett annat krav är att lagen måste

vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av lagen kan förutse dess

tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin formella ordalydelse synes vara

generellt utformad uppfyller den i realiteten inte detta krav. Regeringens

utfästelser och de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken i

proposition 1996/97:84 behandlar uttryckligen reaktorerna i Barsebäck men inte

alls övriga reaktorer. Det är därför uppenbart att avvecklingslagen avser

verksamheten vid just Barsebäck. Lagförslagets vaghet gör att regeringen ges

obegränsade möjligheter att helt godtyckligt besluta om stängning av reaktorer.

Det sker utan att de som skulle beröras har någon som helst möjlighet att

förutse besluten genom de anvisningar som lagen ger. Anvisningarna är så

oprecisa att det i dag är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor,

förutom de båda reaktorerna i Barsebäck, som först kommer att beröras.

Därigenom tillgodoses ej rimliga rättssäkerhetskrav.

Den förtida avvecklingen av kärnkraften är ett led i den av riksdagen

beslutade omställningen av energisystemet, en omställning som även förutsätter

ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av riksdagen.

En del av dessa åtgärder berör EG-rätten och vad som är tillåtet enligt denna.

Det gäller särskilt vissa stödåtgärder och skattelindringar för den

energiintensiva industrin som aktualiserats genom uttalanden från berörda

statsråd samt den statliga monopoliseringen av nytillkommande

utlandsförbindelser för elöverföring i förslaget till ny ellag.

Avvecklingslagen ingår således i en energipolitik som kan visa sig strida mot

EG-rätten.

I motion 1997/98:N4 av Göran Hägglund m.fl. (kd) hemställs bl.a. att

riksdagen avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling och

följdändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet (yrkande 1). Frågan om

ersättning till berörd reaktorägare är enligt motionärerna inte löst i

propositionen. Det innebär att regeringen förväntar sig att riksdagen ska fatta

beslut som leder till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Denna

beslutsordning är oacceptabel. Förutsättningarna för ersättning till

reaktorägare synes också vara tillyxade utan närmare utredning. Frågan om

lagförslaget strider mot expropriationsrättsliga principer är inte besvarad.

Det saknas i propositionen klarläggande om huruvida lagförslaget stämmer

överens med Europakonventionen. Det kan göras gällande att ersättningsregeln

inte är förenlig med Europadomstolens praxis. Det är inte acceptabelt att en

rättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är helt

klarlagda.

Utfrågningarna

Utfrågningarna den 23 oktober 1997 av professorerna Bertil Bengtsson, Anders

Victorin och Hans-Heinrich Vogel

Professor Bertil Bengtsson har vid utfrågningen anfört bl.a.:

Han har skrivit en och annan bok om grundlagsskyddet. Han deltog i en

arbetsgrupp i Energikommissionen. Han deltog inte i Näringsdepartementets

arbete med saken. Han tjänstgjorde i Lagrådet under en period för 15 år sedan.

Beträffande grundlagstolkning anser han och de flesta andra att man

visserligen skall tolka en grundlag som annan lagstiftning, men man får vara

särskilt noga med rättighetsreglerna, där skall man gå på ordalagen. Om de ger

den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att det

inte var så allvarligt menat. Man får ta grundlagen på allvar och tolka den

till den enskildes förmån. Man får också beakta motiven till den, men bara om

grundlagen är oklar på någon punkt.

I proposition 1993/94:117 med förslag bl.a. till ändring i 2 kap. 18 §

regeringsformen uttalade regeringen att vad som är ett angeläget allmänt

intresse delvis är en fråga om en politisk värdering. Som jurist är han

förvånad och inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Med denna

grundlagsregel och med utformningen av motiven har det för Lagrådet varit svårt

att komma fram till någon annan bedömning än att det nu är fråga om ett

?angeläget allmänt intresse?.

I fråga om ersättning enligt 2 kap. 18 § RF anser han att som huvudregel

gäller att det skall vara fråga om full ersättning för förlusten, men att

grundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. När det

gäller begränsningen genom den s.k. 40-årsregeln anser han att den är

diskutabel. Det är otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40-

årsregeln. Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det. Man måste

vara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln är. Han

vågar inte uttala sig om hur pass orimligt den slår. Är det så att regeln i

normala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt otillfredsställande.

Däremot är det svårt att säga att den är direkt grundlagsstridig. Alla

olämpliga eller orättvisa regler strider inte mot grundlagen, även om man kan

reagera mot dem ändå.

När det gäller Europakonventionen blir det fråga om en intresseavvägning. Han

anser att det för närvarande är väldigt svårt att hitta ett stöd för att det

här skulle vara konventionsstridigt.

Han anser inte att varseltidernas reglering i det här sammanhanget är

tillfredsställande. En väl tilltagen varseltid borde slås fast i lagen. Han har

svårt att säga vad som är en acceptabel varseltid.

Sammanfattningsvis anser han att om han tjänstgjort i Lagrådet skulle han

inte ha varit entusiastisk över lagförslaget men skulle ändå inte ha ansett det

grundlagsstridigt. Grundlagen ger inte ett så bra skydd för äganderätten som

man ofta antar.

Professor Anders Victorin har vid utfrågningen anfört bl.a.:

Han anser att ändamålet för ingreppet är tillräckligt preciserat i den

föreslagna lagen, och det beror på att syftet kan jämställas med de allmänna

syften som finns i expropriationslagen. Där talas t.ex. om att expropriation

skall kunna ske för att en kommun skall förfoga över mark etc. Den verkliga

poängen med det här är att prövningen i förhållande till 2:18 regeringsformen

sker i nästa stadium. Det är då man skall pröva den konkreta åtgärden. Det är

alltså inte själva lagtextens ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan man

går in och prövar det som verkligen händer. Ur den synpunkten tror han också

att syftet att man skall titta på lokalisering och sådana saker är tillräckligt

preciserat. Han har svårt att se att det skulle finnas något problem ur

grundlagens synvinkel här. Sedan är det en annan sak om det här angivna syftet

verkligen är det riktiga, men det är inte en juridisk fråga.

Det skydd som Europakonventionen ger är mycket svagt. Han anser att Lagrådet

inte behövde skriva mer än de gjort samt att Lagrådets bedömning är korrekt.

Principen att full ersättning skall utgå är sedan ändringen i 2 kap. 18 §

starkare, i vart fall när det gäller nya typer av ingrepp. Indragning av ett

tillstånd är ett sorts löftesbrott när det sker med den föreslagna lagens

motivering, därför skall full ersättning utgå. Det finns legitima förväntningar

för kärnkraftstillstånden, dessa är inte tidsbegränsade. Den s.k. 40-årsregeln

anser han vara tvivelaktig och bör tas bort. Den kan bara motbevisas av staten.

Han anser inte att den är i överensstämmelse med expropriationsrättsliga

principer. Däremot anser han att den s.k. influensregeln kan vara kvar. Det

finns influensregler i samtliga länders expropriationslagstiftning.

Ersättningen skall räknas ut tekniskt, beloppet är helt beroende av den

nettoavkastning som driften av kärnkraftverket innebär. Domstolen skall ta

ställning till ersättningen. När det gäller frågan om att eventuellt lösa in

fastigheten gör det inte någon större ekonomisk skillnad eftersom hänsyn skall

tas till den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är rent av

möjligt att man skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt

värde.

Professor Hans-Heinrich Vogel har vid utfrågningen anfört bl.a.:

Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiska

unionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågor

kring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln med

produkten, elektriciteten, dels investeringar över gränser i producerande

företag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentiellt

ersättningsbränsle, nämligen kolet.

Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkraft

rättsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområden

av vilka han vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten

och Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, den inre marknaden,

konkurrenspolitiken och t.o.m. jordbrukspolitiken. Redan denna korta

lägesbeskrivning torde ge en antydan om att kärnkraftsavvecklingsproblemen kan

betraktas från många vitt skilda ståndpunkter. Komplicerande är sedan att

rättsnormernas struktur på dessa sju uppräknade områden är heterogen och

mångfasetterad.

På dessa områden finns ett antal handfasta författningar, till formen

direktiv, såsom 1996 års elmarknadsdirektiv, 1990 års transiteringsdirektiv och

1988 års kapitalliberaliseringsdirektiv. Bland relevanta dokument finns också

policydokument som exempelvis beslutet 1996 av parlamentet och rådet om

riktlinjer för energisektorn avsedda att främja utvecklingen av transeuropeiska

nät och kommissionens vit- och grönböcker om energipolitik inom Europeiska

unionen. På området gäller vidare primärrättens regler, som t.ex. EU-fördragets

artiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna rättsgrundsatser,

inklusive regler om fri- och rättighetsskydd.

Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag skall avstängningsbeslut ha till

innehåll att rätten att driva en reaktor skall upphöra att gälla vid en angiven

tidpunkt. Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget ha

någon bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ett

avstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i Sverige. Sådana situationer

kan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknade

EG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligt

hänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa blir berörda

får man räkna med att EG-rätt kan bli tillämplig.

Kan EG-rättens rättsskyddsgarantier ha någon bäring på beslutet? Han kan för

närvarande inte ens försöka ge ett klart svar på denna fråga. Skälet är att

underlaget i avvecklingspropositionen och tidigare förarbeten inte är

tillräckligt utförliga. Utan sådan utredning kan han inte se framför sig vilka

tusen och en problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olika

reaktorer.

Han vill påminna om tre viktiga rättsgrundsatser. Objektivitetsgrundsatsen,

eventuell maktutövning måste ske på grundval av objektiva och icke-

diskriminerande kriterier. Grundsatsen att legitima förväntningar skall

skyddas. Proportionalitetsgrundsatsen.

Varje beslut att avställa en reaktor måste med nödvändighet generera ett otal

följdbeslut. Regeringens proposition i våras om en uthållig energiförsörjning

innehöll antydningar om många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var varken

konkret eller fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga om

avställningsbeslut fattas först om den ena och sedan om den andra

Barsebäcksreaktorn undandrar sig hans bedömning.

Han anser att de legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i både

Europadomstolens och EG-domstolens praxis. I EG-domstolens praxis har

åtskilligt preciserats kring dessa, men i Europadomstolens praxis är det hela

litet mer opreciserat. EG-domstolen har i åtskilliga fall accepterat

förändringar som tidigare omfattats av legitima förväntningar, men man har i så

fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut. Tillämpar man dessa

resonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden är

oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på saken.

Han anser att det kan spela en betydande roll att staten avstått från att

använda sin egendom i stället för att använda andras för att uppnå det mål man

ställt upp. Därför har han nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyter

kapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyra

berömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare i

svenska kärnkraftverk kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som han i

andra avseenden är litet mer osäker på.

På frågan om vad som saknas i beredningen av ärendet anger han att han saknar

underlag för de olika frågorna. Det omöjliggör för honom personligen att ta

ställning till EG-frågorna. Han kan inte ens precisera frågeställningarna, än

mindre besvara dem. Han anser inte att beredningskravet i 7:2 regeringsformen

är uppfyllt. Han anser att de tre propositionerna; En uthållig

energiförsörjning, Ny ellag och Lag om kärnkraftens avveckling, hör ihop och

enligt hans förmenande måste ses tillsammans. Han är tveksam till om lagen

uppfyller godtagbara rättssäkerhetskrav. Bristen på konsekvensanalyser av den

föreslagna lagen är slående.

Utfrågningen den 6 november 1997 med näringsminister Anders Sundström

Näringsminister Anders Sundström har vid utfrågningen med honom anfört bl.a.

följande:

Han är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet. Han har

varit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende,

som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Det saknas fog för

kritik om att regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt.

Regeringen har hanterat ärendet på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed

har de också beaktat vad som sägs i Europakonventionen och EG-rätten. Lagrådet

har inte gjort några erinringar.

Svenska folket har i en folkomröstning bestämt att kärnkraften skall

avvecklas och att riksdagen skall genomföra detta. Den aktuella lagen är ett

verktyg för att genomföra detta. På vilket sätt som regeringen skall återkomma

till riksdagen vad gäller finansieringen av kostnader för stängningen

återkommer regeringen till. Nu gäller det att riksdagen skall anta en lag som

ger regeringen möjlighet att fullfölja det beslut som riksdagen redan tidigare

har fattat och som är resultatet av en folkomröstning.

Utskottets bedömning

Utskottet har vid beredningen av propositionen tagit som sin uppgift att pröva

om den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling är förenlig med

regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten.

Inledningsvis vill utskottet erinra om att Lagrådet vid sin granskning av

lagförslaget kommit till slutsatsen att det är förenligt med regeringsformens

och Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd. Inte heller någon av de

tre juristprofessorer som utfrågats av utskottet hade uppfattningen att

lagförslaget stred mot dessa bestämmelser. Professor Hans-Heinrich Vogel ansåg

dock att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt.

Frågan om beredningen av den nu aktuella propositionen och av propositionen

1996/97:84 En uthållig energiförsörjning har anmälts till granskning av

utskottet. Utskottet återkommer alltså till denna fråga i ett kommande

granskningsbetänkande och begränsar här sin bedömning till frågan om

lagförslagets förenlighet med reglerna om egendomsskydd i regeringsformen,

Europakonventionen och EG-rätten.

Regeringsformen

Enligt 2 kap 18 § regeringsformen (RF) är varje medborgares egendom tryggad

genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till

någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att

det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs

för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Som Lagrådet framhåller får ett beslut enligt den föreslagna lagen anses

innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att 2 kap.

18 § regeringsformen är tillämplig.

När det gäller frågan om huruvida en åtgärd krävs för att tillgodose

angelägna allmänna intressen uttalade regeringen i förarbetena till den

aktuella lydelsen av stadgandet (prop. 1993/94:117) att det inte är möjligt att

i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna

intressen?. Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intresset

av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad som

är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena, till

slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas

till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och

demokratiskt samhälle.

Genom det beslut riksdagen fattade på grundval av proposition 1996/97:84 En

uthållig energiförsörjning, inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för

utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem, i vilket avvecklingen av

kärnkraften ingår. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandet

av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett

angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening. Utskottet delar

regeringens bedömning och inte den bedömning som görs i motion N3 (m) enligt

vilken allmänintresset av en stängning av kärnkraftverk inte är tillräckligt

starkt och preciserat.

Enligt RF skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande

tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan

ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada

uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av

fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

I den föreslagna lagen finns bestämmelser om ersättning till tillståndshavare

och ägare till fastighet som använts vid reaktordrift samt till innehavare av

nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I lagen används

uttrycket ?ersättning för förlusten? vilket är det uttryck som också används i

grundlagsstadgandet. När ersättningen bestäms skall enligt förslaget särskilda

förutsättningar gälla. Bl.a. skall, om upphörandet av driften vid en

kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el

i Sverige, ersättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det

pris som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit (s.k.

influensregeln). Ersättningen skall också bestämmas utifrån antagandet att en

kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först

togs i kommersiell drift.

Utskottet har inget att erinra mot den s.k. influensregeln, som har sin

förebild i expropriationslagen. När det gäller den s.k. 40-årsregeln anser

utskottet att det av processekonomiska skäl kan vara en fördel att i lagen

föreskriva att antagandet skall vara att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas

mer än ett visst antal år. Att välja 40 år som längsta möjliga livslängd

förefaller enligt utskottet väl avvägt. Ersättningen enligt den föreslagna

lagen skall fastställas av domstol. Sammanfattningsvis delar utskottet

Lagrådets uppfattning att bestämmelserna om ersättning är förenliga med 2 kap.

18 § andra stycket regeringsformen. Till skillnad från motionärerna i motion N4

(kd) anser alltså utskottet det utrett att ersättningsreglerna i lagförslaget

inte strider mot expropriationsrättsliga principer.

I motion N3 (m) hävdas att lagförslaget inte är generellt utformat. Utskottet

anser liksom Lagrådet att lagen uppfyller kravet på generell utformning i och

med att den inte är begränsad till stängning av kärnkraftsreaktorerna i

Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det gäller

upphörande av driften vid övriga kärnkraftsreaktorer.

Europakonventionen

Enligt artikel 1 av tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(Europakonventionen) skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin

egendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än i

det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av

folkrättens allmänna grundsatser.

Europadomstolen har ansett att de nationella myndigheterna på grund av sin

direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov i princip är mer lämpade än den

internationella domaren att värdera vad som är ?i det allmännas intresse?. Det

allmänna intresset måste emellertid alltid vägas mot det enskilda intresset,

och egendomsberövandet är berättigat enbart om det på rimliga grunder kan anses

att det enskilda intresset bör få vika i det konkreta fallet (Danelius,

Mänskliga rättigheter 5 uppl. 1993 s. 249 f.)

Europadomstolens praxis vid tillämpningen av artikel 1 leder alltså till

slutsatsen att det måste vara fråga om ett proportionerligt ingrepp. Därvid har

frågan om den ersättning som den enskilde tillerkänns en avgörande betydelse.

Den föreslagna lagen kan enligt utskottets mening inte anses stå i strid med

Europakonventionen eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i det

allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Påståendet i

motionerna N3 (m) och N4 (kd) att propositionens förslag strider mot

Europakonventionen avvisas således.

EG-rätten

Enligt artikel F punkt 2 fördraget om den Europeiska unionen skall unionen som

allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande

rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de

mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4

november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma

konstitutionella traditioner.

Enligt utskottet, som ovan gjort bedömningen att den föreslagna lagen inte

strider mot Europakonventionen, strider inte heller lagen mot EG-rätten och är

inte heller oförenlig med några EG-rättsliga principer beträffande

egendomsskyddet. Med anledning av motion N3 (m) vill utskottet ändå framhålla

att när konkreta beslut fattas med stöd av den föreslagna lagen måste alltid

hänsyn tas till såväl Europakonventionen, EG-rätten som regeringsformen.

Detsamma gäller de beslut som fattas till följd av de av riksdagen tidigare

behandlade propositionerna En uthållig energiförsörjning och Ny ellag.

Sammanfattningsvis anser utskottet att lagen om avveckling av kärnkraften är

förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen,

Europakonventionen och EG-rätten. Från denna utgångspunkt tillstyrker utskottet

lagförslaget.

Stockholm den 18 november 1997

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina

Rönnung (s), Anders Björck (m), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m),

Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats

Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Peter Eriksson (mp), Nikos

Papadopoulos (s) och Ola Karlsson (m).

Avvikande mening

Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m)

och Ola Karlsson (m) anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse:

I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärenden

fattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle att

bedöma ärendet utifrån hela dess vidd. För att riksdagen skall kunna göra denna

bedömning förutsätts att regeringen presenterar ett fullgott

beredningsunderlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka

propositioner hör, har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket

att kravet är infört i grundlagen, 7 kap. 2 § regeringsformen.

Utskottet anser sig inte fullt ut kunna bedöma förslagets överensstämmelse

med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters

inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte kunnat ta ställning

till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har

heller inte givits möjlighet att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av

regeringens förslag då propositionen saknar en kostnadsanalys.

När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2:18 regeringsformen har

utskottet först att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodse

angelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart att

genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på

att vara ett angeläget allmänt intresse i RF.

Enligt utskottet är det allmänna syftet varken preciserat eller analyserat.

Särskilt inte med hänsyn till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans

egendom endast får användas som en ?sista utväg? enligt förarbetena till

regeringsformen 2:18. Sålunda föreskrivs här ett särskilt kvalifikationskrav

för att sådana ingrepp alls skall få ske.

Lagstiftaren skall visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och

har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som möjliggör

långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att främja

angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är

nödvändiga.

Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt

regeringsformen att den drabbade skall vara ?tillförsäkrad ersättning för

förlusten?. I den föreslagna lagen föreskrivs rätt till ersättning av staten

för förlusten. Bland annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan

nästa budgetår. Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen

på den ersättning som kan bli aktuell. Det är enligt utskottet ett minimikrav

för att riksdagen skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ett

lagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driften

vid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden i

storleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte ske

utan att propositionen också kompletteras med uppgifterna om de ekonomiska

konsekvenserna. Även i övrigt saknas konsekvensanalyser, t.ex. när det gäller

vilken verkan stängningen av en eller flera reaktorer har på Sveriges

energiförsörjning och vilka alternativa energikällor som skall användas i

framtiden. Vidare saknas miljökonsekvensanalyser. Utskottet har tidigare bl.a.

i 1994/95:KU13 enhälligt framhållit vikten av att propositioner innehåller

genomarbetade konsekvensanalyser. Nu aktuellt lagförslag uppfyller inte de

kraven och kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande

kompletteringar.

När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit en

bestämmelse enligt vilket antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunna

nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift.

Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan även

begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den ena

parten, dvs. staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen

kortare drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen

orättvist utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara

?processekonomiskt? stämmer inte med dess utformning i och med att staten kan

göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor vilket torde medföra att

frågan kan bli föremål för process. Riksdagen har dessutom tidigare uttalat att

anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40 år. Att i

lag fastslå en viss livslängd för en anläggning samt att statens motpart inte

skulle ges rätt att inför domstol motbevisa statens talan strider vidare mot

expropriationsrättsliga principer vilket också framkommit vid utfrågningarna.

Det kan vidare leda till att full ersättning inte tillerkänns.

Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen träder i

kraft den 1 januari 1998 och den första reaktorn avses stängas sex månader

senare. Reaktorägarna har ingen möjlighet att på så kort tid vidta åtgärder i

syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en framtvingad

stängning. Under utfrågningarna har vidare framkommit att varseltiden sannolikt

är oacceptabelt kort i ett EG-rätts-perspektiv. De legitima förväntningarna har

spelat en betydande roll i EG-domstolens praxis och en underlåtenhet att sätta

ut rimliga varseltider kan komma att strida mot EG-rättsliga principer.

All lagstiftning i Sverige skall ges en generell utformning. Det innebär att

lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Den

föreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generellt

utformad. Med hänsyn till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för

energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga

reaktorer samt att avställningen av reaktor nr 2 är villkorad av att bortfallet

av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och minskad användning av

el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för att

stänga dessa reaktorer. När det gäller de statligt ägda reaktorerna lär det

inte heller bli fråga om ett beslut enligt lagen utan om ägardirektiv för att

genomföra en stängning, trots att näringsministern vid utfrågningen hävdat

motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen inom

överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer bör detta klargöras av

regeringen.

För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionen

gäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmänna

intresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligt

proportionalitetsprincipen. Frågan om huruvida proportionalitetsprincipen

tillåter staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet

kan uppnås på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda

avvecklingen med statens reaktorer har ej framkommit och därför är det inte

förenligt att inleda en avveckling med privatägda reaktorer.

Proportionalitetsprincipen är vidare numera en del av svensk rätt, samt en

viktig grundsats inom såväl EG-rätten som svensk rätt. Det är enligt utskottets

mening inte tillfredsställande att regeringen underlåtit att redovisa

konsekvenserna gentemot denna princip. Särskilt inte mot bakgrund av att en

rättsprövning kan komma att ske gentemot denna princip.

Enligt utskottet bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är ?proportioner-

ligt? hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller avveckling av

kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna i Barsebäck.

De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde välja är de

statligt ägda reaktorerna. För att det statliga intresset att avveckla

kärnkraften skall kunna genomföras borde alltså det statliga intresset att

driva kärnkraftverk få vika, i stället för att ett enskilt intresse skall

behöva vika. Vid utfrågningarna har det vidare framkommit att det faktum att

staten avstår från att använda sin egendom i stället för andras även kan utlösa

andra kontakter med EG-rätten. Investeringar av utländska ägare i svenska

kärnkraftverk är reglerat i kapitalliberaliseringsdirektivet som knyter an till

de fyra friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av

lagförslagets förenlighet med EG-rätten utretts och redovisats av regeringen.

Som flera remissinstanser har påpekat är inte sakägarbegreppet tillräckligt

utrett för att det med säkerhet kan sägas att ersättning i regeringsformens och

Europakonventionens mening utgår till dem som blir direkt berörda av en

kärnkraftsavveckling

Med bifall till motionerna N3 och N4 anser utskottet att riksdagen bör avslå

propositionen.

Konstitutionsutskottet

1997-10-23

Offentlig utfrågning med prof. Bertil Bengtsson, prof. Anders Victorin och

prof. Hans-Heinrich Vogel angående Lag om kärnkraftens avveckling

Ordföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen om

regeringens förslag till avvecklingslag för kärnkraftsreaktorer. Det är

näringsutskottet som är huvudansvarigt för att bereda riksdagens kommande

beslut, men där har man remitterat ärendet till konstitutionsutskottet för att

vi skall kunna ge vår syn på de konstitutionella frågorna innan

näringsutskottet tar slutlig ställning. Som underlag har vi dels regeringens

departementspromemoria - från när vet jag inte; de dateras tyvärr aldrig - och

remissyttrandena över den promemorian, dels naturligtvis regeringens

proposition inklusive Lagrådets yttrande.

Vi har i konstitutionsutskottet velat gå grundligt till väga och komplettera

materialet med en öppen utfrågning av experter inom områden som omfattar

regeringsformens, EG-rättens och Europakonventionens regler om egendomsskydd

samt ersättningsfrågor. Inbjudna är f.d. justitierådet Bertil Bengtsson,

professorn i fastighetsrätt Anders Victorin och professorn i offentlig rätt

Hans-Heinrich Vogel. Vi kommer att få korta inledningar från samtliga tre

inbjudna gäster, och därefter är det öppet för frågor från

konstitutionsutskottets ledamöter.

Ordet går först till Bertil Bengtsson. Var så god.

Bertil Bengtsson: Jag kanske först skall säga några ord om den befattning jag

har tagit med det här lagförslaget tidigare, eftersom detta har vållat vissa

missförstånd. Jag har tidvis varit professor och skrivit en och annan bok om

frågor som rör grundlagsskyddet. Med anledning av det kom jag i ett sent skede

in i Energikommissionen, som närmast diskuterade om det var nödvändigt att ge

ersättning. Jag satt i en arbetsgrupp och uttalade mig närmast om abstrakta

frågor. Det finns med en bilaga här, där det sägs att framställningen bygger på

vissa böcker som jag har skrivit osv. Däremot tog jag inte del - det har sagts,

men det är ett missförstånd - i departementets arbete med den här saken. När

jag såg den här promemorian var den en fullständig nyhet för mig. Jag är bl.a.

adjungerad professor i mark- och miljörätt i Lund, och då det låg på mitt

område skrev jag ihop ett remissyttrande där jag bl.a. sade, utan någon längre

diskussion, att det här såvitt jag förstod var grundlagsenligt. Sedan hade jag

en hel del andra invändningar mot förslaget, vilket jag inte var särskilt

förtjust i, men det var alltså fullt grundlagsenligt.

Jag skall väl säga att läget nu kanske har blivit litet annorlunda. I

promemorian ser man ju inte riktigt vad det är för invändningar som framställts

mot förslaget.

Det har också i massmedierna förekommit en uppgift om att jag skulle vara

kärnkraftskritiker. Det är nog fel, i varje fall när det gäller min nuvarande

ståndpunkt. Min allmänna inställning är att jag är väldigt tveksam till de här

frågorna. Jag är visserligen miljöintresserad, men därav behöver inte utan

vidare följa att man är kärnkraftskritiker. Min inställning är nog något så när

neutral på den punkten. Personligen är jag inte särskilt entusiastisk för

kärnkraftsavveckling, men det spelar ju ingen roll i det här sammanhanget.

Något annat som kanske påverkar min trovärdighet är att jag har suttit i

Lagrådet under en period för 15 år sedan, och jag har skrivit en del om

Lagrådets uppgifter och sådant. Det kanske man också bör ta hänsyn till.

Slutligen vill jag säga beträffande trovärdigheten att jag däremot inte anser

mig vara någon riktig expert på konstitutionell rätt. De arbeten, professurer

och sådant, som jag har haft har rört civilrätt. Jag har närmast av misstag, av

en händelse, kommit in och skrivit ett par böcker om det här. Men jag är inte

bland de förnämsta specialisterna på konstitutionell rätt här i landet; det vet

nog alla, professorer och andra. Jag intresserar mig för just de här frågorna,

men sedan är jag rätt dålig på en hel del frågor. Inte minst bör det observeras

att jag har väldigt litet att säga om EG-rätt. Det vågar jag inte alls uttala

mig om. Där är jag tämligen okunnig.

Jag skall då kanske börja med att säga några ord om det här lagförslaget.

Beträffande grundlagstolkning menar jag och de flesta andra att man visserligen

skall tolka en grundlag som annan lagstiftning. Det sägs allmänt. Men man får

vara särskilt noga med rättighetsreglerna. Där skall man gå på ordalagen. Om de

ger den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att

det inte var så allvarligt menat och liknande. Den diskussionen har förekommit,

vilket dock inte har så stor betydelse i det här sammanhanget. Man får ta

grundlagen på allvar och tolka den till den enskildes förmån. Man får också

beakta motiven till den, men bara om grundlagen är oklar på någon punkt. Det är

den inställning som bl.a. Lagrådet har haft när det yttrat sig över

miljöbalken. Man säger ungefär samma sak som jag har sagt nu, och det är alltså

utgångspunkten.

Den första frågan i 2:18, som blivit så omdiskuterad, gäller att ingreppet

bara skall vara tillåtet om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna

intressen. Det där är ju ett oklart uttryck, och det är väldigt svårt att säga

vad som är angelägna allmänna intressen. I det här fallet föreställde jag mig

från början att de angelägna allmänna intressen som det gällde här framför allt

var säkerhetsskäl och vissa miljöskäl. Jag menar fortfarande att det med en

rent juridisk bedömning är ett godtagbart allmänt intresse särskilt att göra

någonting åt Barsebäck och eventuellt också Ringhals. Det är alltså en rent

juridisk bedömning. I fråga om skadestånd och sådant brukar man ju tala om en

risk. Man säger då att en skada visserligen kan vara väldigt osannolik, men om

det kan tänkas bli en förfärligt stor skada skall man också beakta den här

lilla risken. När det är fråga om kärnkraftverk i närheten av två tre stora

städer, som fallet är med Barsebäck, menar jag att man vid en juridisk

bedömning skulle kunna tänka sig att det är ett acceptabelt allmänt intresse

att stänga kraftverket - kanske också i fråga om Ringhals, medan de övriga

kärnkraftverken inte har ett sådant läge.

Jag föreställde mig då att det var detta som var det avgörande. Sedan har man

emellertid i propositionen kommit med det välkända resonemanget om att det här

skulle vara en omställning till ett mer miljövänligt samhälle. Det är svårt att

säga något om de realistiska möjligheterna för det, och jag kanske inte har

anledning att uttala mig om dem. Men att märka är att man då, såvitt jag

förstår, åberopar en annan synpunkt än vad man från början tänkte sig. Från

början kunde man säga att angelägna allmänna intressen också framgick av

riksdagens beslut och folkomröstningen kring 1980 och sådana saker, men det

åberopas inte så mycket i propositionen. Av den anledningen kan man vara litet

fundersam över det här med angelägna allmänna intressen.

Men här är det en sak, vilket också Lagrådet har framhållit, som gör att

sådana här betänkligheter inte väger så tungt. I 1994 års proposition med den

här ändringen i äganderättsregeln säger regeringen att angelägna allmänna

intressen delvis är en fråga om en politisk värdering. Man har även en del

andra utläggningar, men det är alldeles tydligt att här lämnas stort utrymme

för politiska värderingar. Jag måste säga att jag som jurist var förvånad och

inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Jag menade att det var

förvånansvärt, särskilt med tanke på att det var en borgerlig regering som lade

fram propositionen, och det stämde illa med den allmänna inställning som man

brukar höra från det hållet beträffande politik och juridik. Man sade alltså

att en politisk värdering skulle vara väsentlig för en grundlagsregels

tolkning.

Sedan har jag dock funderat mer och kommit fram till att det kanske inte är

så mycket annat att göra med en sådan här regel. Både här och i många andra

situationer med sådana här ingrepp är det ju fråga om värderingar som kan vara

väldigt olika och som inte går att uttrycka i pengar och liknande. När

miljösynpunkter och säkerhetsskäl, som i det här fallet, blir aktuella kan man

resonera på olika sätt. Man kan inte säga att det finns någon absolut juridisk

sanning, och därför kanske uttalandet i propositionen trots allt är

försvarligt.

Därför menar jag att det är väldigt svårt att komma fram till

grundlagsstridighet på den här punkten, när man i en färsk grundlagsregel

lämnar sådana här möjligheter öppna. Om jag hade suttit i Lagrådet skulle jag

ha haft svårt att komma till något annat resultat. Hade man gjort det och t.ex.

sagt att man här anser att det inte är tillräckligt angelägna allmänna

intressen, då skulle det kanske finnas skäl att säga att här har Lagrådet givit

uttryck för en politisk värdering. Därför menar jag för min del - fast jag vet

att det är omstritt - att Lagrådet inte har kunnat göra så mycket annat såsom

den här regeln och motiven är utformade. Även om Lagrådet kan ha känt sig

skeptiskt till hela den här avvecklingshistorien är det svårt att komma längre.

Man skulle kunna säga mer om detta, men jag skall inte bli för långrandig.

Sedan är det detta med ersättningen och dess storlek. Där är grundlagen

väldigt olyckligt utformad. Den är motsägande. Först skall det utgå ersättning

för förlusten, och då verkar det ju mycket trevligt för ägaren. Men sedan tar

grundlagen tillbaka det och säger: ?enligt grunder som bestäms i lag?. Och det

är tydligen alldeles avsiktligt, ty då den här grundlagsregeln tillkom var det

ju så, och det ville man inte ändra på, att det fanns en hel del

ersättningsregler som inte gav full ersättning för förlusten, bl.a.

expropriationsregler. Det var alltså tydligen meningen. Men det är naturligtvis

väldigt olyckligt att en grundlagsregel har den här utformningen.

Denna fråga har jag behandlat utförligt i en bok från 1986, där jag resonerar

fram och tillbaka och inte kommer till något säkert resultat. Jag säger

egentligen bara att det här är förfärligt krångligt och att man här kan tycka

både det ena och det andra. Men det är alldeles tydligt att man inte alltid, i

alla lägen, behöver ge full ersättning.

Lagrådet har kritiserats, bl.a. av en skicklig konstitutionell jurist -

Joachim Nergelius - för att man hänvisat bl.a. till min bok fast

grundlagsregeln har ändrats 1994. Men, och det vill jag gärna betona, detta är

nog ett missförstånd. 1994 års lagstiftning gör inte ändring i den här mystiska

principen. Den påtalades - det var bl.a. en moderat motion i riksdagen som sade

att det var väldigt tråkigt att man inte gjorde någon ändring i den här

grundlagsregeln. Men då sade konstitutionsutskottet, mycket allmänt hållet, att

man anslöt sig till regeringens bedömning och överenskommelsen mellan

partierna. Man gjorde alltså ingen ändring i det.

Den här boken som jag skrev, som för all del inte är världens bästa bok, har

faktiskt inte blivit motsagd. Vad den innehåller är den enda diskussion som

finns om de här frågorna. Man har från näringslivshåll och andra håll sagt att

det här är fel, och jag skulle gärna ompröva min ståndpunkt - bl.a. eftersom

jag, som sagt, inte riktigt har den utbildning i konstitutionell rätt som jag

skulle vilja ha - men jag har inte sett någon seriös diskussion som har

vederlagt detta. Därför, menar jag, må det väl vara hänt att Lagrådet, som man

gör, hänvisar till den här boken. Den är alltså vad som har skrivits i

litteraturen, och den har inte blivit motsagd. Sedan har faktiskt flera

aktningsvärda kommentatorer, t.ex. Holmberg, Stjernquist, Petrén och Ragnemalm,

varit inne på samma linje, nämligen att grundlagen inte kräver full ersättning

under alla omständigheter. Men huvudregeln skall vara full ersättning - det är

man nog alldeles överens om.

Nu har den här grundlagsregeln under behandlingen blivit mer generös mot

reaktorägarna. Men det är naturligtvis särskilt en sak som är diskutabel, och

det är schablonregeln om 40-årig användningstid. När jag såg den första gången

reagerade jag inte mot den, för jag trodde att det var tämligen generöst. Sedan

har det tydligen dykt upp en del invändningar vid remissbehandlingen om att det

här inte är särskilt generöst. Då får man väl säga att det är

otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40-årsregeln. Men jag

säger som Lagrådet: Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det.

Man måste vara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln

är. Jag vågar inte uttala mig om hur pass orimligt den slår. Är det så att

regeln i normala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt

otillfredsställande. Däremot är det svårt att säga att den är direkt

grundlagsstridig. Alla olämpliga eller orättvisa regler strider inte mot

grundlagen, även om man kan reagera mot dem ändå. I det här fallet har Lagrådet

sagt att det inte finns tillräckligt underlag för att säga att regeln är

orättvis eller för snål.

I propositionen har det sagts att den här regeln är av processekonomisk

betydelse. Jag tycker att det är ett relativt svagt argument. De här

processerna blir ju sällsynta företeelser, och man bör inte tala om

processekonomisk betydelse när det är så här säregna och mycket speciella

omständigheter. Sedan sägs det att den är ett led i den allmänna

intresseavvägningen, och det kanske man kan säga. Motiven för regeln är inte

imponerande starka, tycker jag, men den är som sagt inte grundlagsstridig.

Jag kanske skulle säga något om frågan om Europakonventionen också. Det är

vanligt i den allmänna debatten att tala om Europakonventionen som skydd för

äganderätten. Den välbekanta domen i början av 1980-talet i

Sporrong & Lönnroth-målet ingav förstås förhoppningar på ägarhåll om att

skyddet nu skulle bli bra. Men sedan får man väl säga att Europadomstolens

domar inte har visat någon större stränghet mot enskilda länder. I Sverige har

sagts i flera sammanhang att olika lagstiftningar klart skulle strida mot

Europakonventionen, men Europadomstolen har alltså inte tagit upp det. Det

fanns ju, som säkert många erinrar sig, på 1980-talet en diskutabel

lagstiftning om handredskapsfisket, som jag själv trodde att Europaorganen

skulle reagera mot, men denna lagstiftning släpptes inte ens fram i domstolen.

Jag skulle alltså vilja säga att det för närvarande är väldigt svårt att

hitta ett stöd för att det här skulle vara konventionsstridigt. Men man vet ju

inte - det bör betonas att det är ganska lurigt att spå vad Europadomstolen

skall säga. Europakonventionen är ju en fråga om en intresseavvägning, och de

enskilda länderna har fått väldigt stor marginal att göra bedömningar. Men vad

som kan göra en bekymrad är att Europadomstolen nu skall läggas om - hela

arbetet skall bli fyra avdelningar, och dessutom utvidgas samlingen domare. Det

dyker upp folk från olika länder, t.ex. mindre länder i Östeuropa, vilkas

inställning man inte känner till. Jag menar att man aldrig vet vad

Europadomstolen kan hitta på, men för närvarande finns det inget stöd för att

den skulle underkänna detta. Jag menar också att det är helt missvisande att,

som i den allmänna debatten, säga att det är självklart att Europadomstolen

kommer att reagera mot den här regeln. Det tycker jag inte på något sätt är

självklart. Men man kan aldrig veta.

Sammanfattningsvis kan man säga att jag, om jag hade suttit i Lagrådet, inte

skulle vara entusiastisk men jag skulle inte heller säga att det här vore

grundlagsstridigt, eftersom grundlagen lämnar så stora marginaler. Det är

väldigt ofta fråga om ett önsketänkande. Man säger att grundlagen säger det

eller det, men tittar man på den ser man att den inte ger ett så bra skydd för

äganderätten som man ofta antar. Det innebär att jag för min del menar - fast

jag vet att det är kontroversiellt - att Lagrådet på de här punkterna har

diskuterat så pass mycket som krävs, med tanke på hur grundlagen är utformad.

Det är klart att man kunde ha skrivit litet utförligare, men det finns ingen

anledning att säga att det här är helt felaktigt. Det här är svåra juridiska

frågor, och man kan komma till olika resultat, men det är svårt att se att det

skulle vara fel.

Sedan är det en fråga till, och den är jag inte kompetent att yttra mig om,

nämligen den europeiska rätten och EG-frågorna. Detta vill jag inte uttala mig

om. Jag har inte fått något begrepp om hur Lagrådet och andra har argumenterat

här.

Ordföranden: Tack. Då ger vi ordet till Anders Victorin.

Anders Victorin: Eftersom jag nu har lyssnat en stund på Bertil Bengtsson och

kan konstatera att jag, om möjligt, har ännu mindre kvalifikationer än han på

det här området skall jag fatta mig litet kortare. Jag har försökt bedriva

detektivarbete på det här området och komma underfund med vilka invändningar

det är som egentligen har framställts mot lagförslaget. Jag har hittat ungefär

dem som Bertil hade hittat, men en ytterligare fråga är huruvida ändamålet för

ingreppet är tillräckligt preciserat. Är det inte en för luddig formulering som

står i lagförslaget, nämligen att syftet med omställningen är att åstadkomma en

ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning?

Jag tycker att det är tillräckligt preciserat, och det beror på att syftet

kan jämställas med de allmänna syften som finns i expropriationslagen. Där

talas t.ex. om att expropriation skall kunna ske för att en kommun skall

förfoga över mark etc. Den verkliga poängen med det här är att prövningen i

förhållande till 2:18 i regeringsformen sker i nästa stadium. Det är då man

skall pröva den konkreta åtgärden. Det är alltså inte själva lagtextens

ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan man går in och prövar det som

verkligen händer.

Ur den synpunkten tror jag också att syftet att man skall titta på

lokalisering och sådana saker är tillräckligt preciserat. Jag har svårt att se

att det skulle finnas något problem ur grundlagens synvinkel här. Sedan är det

en annan sak om det här angivna syftet verkligen är det riktiga. Här skall jag

fatta mig utomordentligt kort och säga att det knappast är någon juridisk fråga

i första omgången. Det skulle vara olyckligt om sådana frågor skulle komma upp

i domstolen. Dessutom skulle det vara ännu olyckligare om man sedan skulle

finna att syftet uttrycks på ett sådant sätt att man i efterhand skulle kunna

pröva om ingreppet var lovligt.

Minsta kommun vet att det inte nödvändigtvis blir så att den exproprierade

marken tas i anspråk för ändamålet. Det kan t.ex. komma en ny politisk

majoritet. Det kan prövas om det finns lögn och diskriminering med i spelet,

även om jag tycker att det skulle vara ganska främmande att gå in på ett sådant

resonemang.

När det gäller den andra frågan, om proportionalitetsprincipen i

Europakonventionen har trätts för när, vill jag instämma i det som Bertil

Bengtsson säger. Det skydd som Europadomstolen hittills har givit är

utomordentligt svagt. Man ställer upp statens intresse mot den enskildes

intresse. Vi har ett par fall som avser mer upprörande maktmissbruk där man har

funnit att avvägningen mellan den enskildes och det allmännas intressen har

varit så negativ för den enskilde att man har sagt att ingreppet var otillåtet.

Jag skall gärna referera till dem litet senare här om det finns intresse för

det.

Det har också satts i fråga att generalitetsprincipen i regeringsformen

skulle ha trätts för när. Jag vill bara framföra den praktiska ståndpunkten att

om man skall åstadkomma en uppgörelse måste man från början lägga korten på

bordet. Annars blir det ingen uppgörelse. Skall vi ta Ringhals eller Barsebäck

först, eller någon annan reaktor? Skall det vara Vattenfalls reaktor eller en

privat reaktor? Då är det lika så gott att den överenskommelsen kommer fram

offentligt i stället för att den begravs i ett hemligt protokoll, eller kanske

bara bekräftas med ett handslag. Man måste se ganska så praktiskt på detta. Den

politiska beslutsprocessen kräver vissa marginaler.

Nu är frågan om huruvida ersättningen är tillräcklig. Där har jag ungefär

samma synpunkter som Bertil Bengtsson. Jag vill bara tillägga att det intresse

som vi talar om egentligen är ett statligt policyintresse. Man skyller inte på

säkerhetsskäl och liknande i första omgången. Man vill åstadkomma någon sorts

omvandling av nationell energipolitik. Det är ett mer villkorligt intresse -

godtyckligt, om man använder ett fulare ord. Det påverkar intresseavvägningen

enligt grundlagen. Det tycker jag drar mot full ersättning. Dessutom är

drifttillstånden oåterkalleliga. De är kanske tidsbegränsade, men det finns

rätt till förlängning. Det ser jag som någon sorts kvasikontraktuellt

förhållande. Man bryter alltså ett löfte som man har givit.

Nu har man tagit bort alla regler som skulle vara inskränkande i rätten till

ersättning. Jag skall inte säga något om influensregeln, som ju har talats om

här, om jag inte får någon direkt fråga om den. Förutom det kvasikontraktuella

intresset läser jag de senaste ändringarna i grundlagen i regeringsformen 2

kap. 18 § litet annorlunda än Bertil Bengtsson. Jag vill nog haka upp mig på

att principen att full ersättning skall utgå nu framstår som starkare än vad

den gjorde tidigare, i varje fall om det gäller nya typer av ingrepp. Där

avänder man expropriationslagens mycket speciella regel som ett undantag.

Man får ge en ordentlig ersättning. Fyrtioårsregeln är den regel som kvarstår

som tvivelaktig. Det kan bara motbevisas av staten, enligt lagförslaget. I och

för sig tror jag inte att det är det ekonomiskt största problemet. Jag tror

nämligen att avvecklingen av kärnkraften kommer att gå fortare än vad vi anar.

Den kommer att gå av sig själv. Mitt argument är mycket common sense-betonat.

Vi har sett ett ökande antal incidenter. Det beror på att det är svårt att

rekrytera människor med tillräckliga kvalifikationer till den här verksamheten.

Jag undervisar på Tekniska högskolan. Jag har förstått att kärnkraft i

princip inte är någon statusverksamhet. Det är ingen lockande framtid för

tekniker längre. Teknikerna kommer när de kan att ?lätta? från sina

befattningar. Till slut kanske det inte alls går att upprätthålla detta. Men

det är en privat fundering.

I intresseavvägningen mellan det villkorliga policyintresset och intresset av

ekonomisk ersättning drar detta tillsammans med andra argument mot att man

också skall plocka bort fyrtioårsregeln. Däremot tycker jag att influensregeln

kan vara kvar.

Hans-Heinrich Vogel: Jag skall försöka koncentrera mig på EG-frågan. Det var

den informella arbetsfördelning som vi tre utfrågade i mycket korta

telefonsamtal hann göra före detta möte.

Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiska

unionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågor

kring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln med

produkten, elektriciteten, dels investeringar över inre gränser i producerande

företag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentiellt

ersättningsbränsle, kolet.

Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkraft

rättsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområden

av vilka jag här bara vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken,

kärnsäkerheten och Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, (i

det här fallet för energiöverföring), den inre marknaden, konkurrenspolitiken

och t.o.m. jordbrukspolitiken, i den mån det är fråga om energigrödor.

Redan denna korta lägesbestämning torde ge en antydan om att

kärnkraftsavvecklingsproblemen kan betraktas från många vitt skilda

ståndpunkter. Komplicerande är sedan att rättsnormernas struktur på dessa sju

uppräknade områden är heterogen och mångfasetterad.

Vi finner på dessa områden ett antal handfasta författningar, till formen

direktiv, såsom 1996 års elmarknadsdirektiv, 1990 års transiteringsdirektiv,

dvs. direktivet om transitering av elektricitet genom kraftledningar, och 1988

års kapitalliberaliseringsdirektiv, som bl.a. avser förvärv av andelar i

företag i syfte att upprätthålla eller vidmakthålla varaktiga ekonomiska

relationer, som det heter i nomenklaturpreciseringen i direktivets bihang.

Bland relevanta dokument finns också policydokument som exempelvis beslutet

1996 av parlamentet och rådet om riktlinjer för energisektorn avsedda att

främja utvecklingen av transeuropeiska nät och kommissionens vit- och

grönböcker om energipolitik inom Europeiska unionen.

På området gäller vidare naturligtvis primärrättens regler, som t.ex. EG-

fördragets artiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna

rättsgrundsatser, inklusive regler om fri- och rättighetsskydd. Dessa allmänna

rättsgrundsatser är, det måste understrykas, inte luddiga principer med oklar

rättskällestatus utan påtagliga rättspraxisregler tillhörande l´acquis

communautaire, vilka EG-domstolen har utvecklat och successivt konkretiserat

under mer än fyra decennier. Många av dem skulle vi här i Sverige karaktärisera

som förvaltningsrättsliga rättssatser, andra som fri- och rättighetsregler.

Rättsläget inom EG är således jämförbart med det läge vi hade här i Sverige

till början av 1970-talet innan vi fick dels 1971 års förvaltnings- och

förvaltningsprocesslagar, dels 2 kap. i 1974 års regeringsform. Mycket i

förvaltningsrätten och på fri- och rättighetsområdet var i början på 70-talet

inte författningsreglerat, utan tillämpliga rättsgrundsatser fick i varje

enskilt fall destilleras ur Regeringsrättens praxis. Ungefär så som läget var i

Sverige då är rättsläget i gemenskapsrätten i dag.

I denna gemenskapsrättsliga djungel med olika normer tillhörande olika

normtyper kan man försöka hitta rätt på olika sätt. Färdiga, bra kartor som

skulle kunna visa vägen till en lösning av kärnkraftsavställningens rättsliga

problem finns inte. Viss hjälp kan hämtas i den tyska litteraturen kring 1996

års elmarknadsdirektiv, som fick gå igenom en mycket besvärlig

förberedelseprocess.

Låt mig här göra ett försök att ange två milstolpar, för det första avseende

eventuella avställningsbeslut såsom sådana, för det andra avseende följdbeslut

som avställningsbeslut kan ge anledning till.

Först till avstängningsbeslut. Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag

skall avstängningsbeslut ha till innehåll att rätten att driva en reaktor skall

upphöra att gälla vid en angiven tidpunkt.

Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget ha någon

bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ett

avstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i Sverige. Sådana situationer

kan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknade

EG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligt

hänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa - t.ex. 1988

års kapitalliberaliseringsdirektiv - blir berörda får man räkna med att EG-rätt

kan bli tillämplig.

Nästa steg blir då att undersöka om EG-rättens rättsskyddsgarantier kan ha

någon bäring på beslutet. Frågan inställer sig om så är fallet. Men ett klart

svar på denna fråga kan jag för närvarande inte ens försöka ge. Skälet är att

underlaget i avvecklingspropositionen med förarbeten inte är tillräckligt

utförligt. Utan sådan utredning kan jag inte se framför mig vilka tusen och en

problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olika reaktorer.

Jag känner mig på sätt och vis i den situation som vederbörande

beslutsfattare måste ha befunnit sig i Båstad kommun innan beslut skulle fattas

om tunneln genom Hallandsåsen. Hur skall man kunna förutse allt det som sedan

kunde hända? Så är läget här. Vad kan man förutse? Vad kan man planera för det

fall att ett avställningsbeslut skulle fattas?

Jag vill därför påminna om tre välkända rättsgrundsatser. För det första:

objektivitetsgrundsatsen, som kräver att eventuell maktutövning måste ske på

grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. För det andra:

grundsatsen att legitima förväntningar skall skyddas. För det tredje:

proportionalitetsgrundsatsen.

Lagrådet har berört dessa grundsatser i sitt yttrande över lagförslaget mot

bakgrund av Europakonventionen och Europadomstolens praxis. Dessa grundsatser

har emellertid hemvist även i EG-rätten, och det tack vare EG-domstolens, inte

Europadomstolens, praxis. Grundsatserna anses i EG-rätten vila på

medlemsstaternas gemensamma rättsövertygelse såsom den bl.a. - dvs. icke

enbart och icke ens huvudsakligen - har kommit till uttryck i

Europarådskonventionen.

Det betyder att likhetstecken inte utan föregående detaljundersökning kan

sättas mellan Europadomstolens praxis å ena sidan och EG-domstolens praxis å

andra sidan. Förvisso finns det likheter, men också skillnader är uppenbara,

inte minst de som är föranledda av den i grunden olika syn på avfattningen av

domar och förekomsten av skiljaktiga vota i å ena sidan Europadomstolen och i å

andra EG-domstolen. Viktigt att komma ihåg är också att EG-domstolens praxis är

avsevärt mer rikhaltig och därför kanske också mer svårtolkad än

Europadomstolens.

Avslutningsvis några ord om följdbesluten. Varje beslut att avställa en

reaktor måste med nödvändighet generera ett otal följdbeslut. Regeringens

proposition i våras om en uthållig energiförsörjning innehöll antydningar om

många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var inte vare sig konkret eller

fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga om avställningsbeslut

fattas först om den ena och sedan om den andra Barsebäckreaktorn undandrar sig

därför min bedömning.

Jag kan gissa att åtskilliga sådana beslut kan förväntas ha EG-rättsliga

implikationer. Om t.ex. import av el måste ske från Danmark eller Tyskland, som

där måste produceras med fossila bränslen, uppkommer bl.a. frågan hur en

eventuell produktionsökning där är förenlig med olika EG-rättsliga miljömål.

Produktionsökningar där kan få verkningar här i Sverige, eftersom

miljöstatistiken eventuellt bokför emissioner som är föranledda av exporterad

el, inte på det exporterande landets utan på det importerande landets konto.

Danska emissionen bokförs alltså inte nödvändigtvis på Danmarks konto utan kan

bokföras på Sveriges konto.

Man måste också undersöka hur kraftöverföringen skall ordnas för att bli EG-

rättskonform. Ellagspropositionen och förarbetena till denna är i detta

avseende kanske inte helt klara.

Mera indirekt kan EG-frågor uppkomma om avställningen av

Barsebäcksreaktorerna skall åtföljas av ett program för byggande av nya enheter

för produktion av den bortfallna kapaciteten. Skall ett sådant program i

förekommande fall genomföras av enskilda subjekt med statligt eller möjligen

kommunalt stöd? Hur skall stödet i förekommande fall se ut för att vara

konformt med EG-rättens regler?

Jag kan inte svara på denna fråga. Något sådant program har inte skisserats

men är möjligen nödvändigt. Praktiskt taget alla sådana beslut kan på ett eller

annat sätt tangera EG-rätten, men hur? Här krävs nog svar. Men utan ytterligare

utredning kan jag som enkel landsortsjurist inte ge särskilt precisa svar.

Jag vill avrunda med några allmänkonstitutionella synpunkter i anledning av

vad Bertil Bengtsson och Anders Victorin sade. Egendomsskyddet och skyddet mot

exproprierande ingrepp av statsmakten har varit ett stort tema i den europeiska

konstitutionella utvecklingen sedan Franska revolutionen. Det har här i Sverige

varit ett litet ämne. Utvecklingen här i Sverige var avsevärt lugnare än på den

europeiska kontinenten; Gustav IV Adolf blev inte giljotinerad 1809 utan fick

gå i landsflykt. Likaså har utvecklingen varit lugnare och mildare när det

gäller expropriation och expropriationsliknande ingrepp och deras rättsliga

bedömning.

I Kontinentaleuropa har dessa problem behandlats som avsevärt mer

kontroversiella. Vad som är ?allmänt intresse? har redan under 1800-talet

preciserats i en tidvis mycket häftig debatt som understrukit å ena sidan

egendomsskyddet och å andra sidan samhällets behov av stora

infrastrukturprojekt. De stora projekten som gav anledning till debatterna var

på den tiden järnvägs- och vägbyggen. Det var då man utvecklade de rättsliga

synpunkterna som uppbär den moderna expropriationsrätten. Då fick man rättsliga

lösningar för den klassiska situationen att någon jordbruksfastighet eller

kanske någon stadsfastighet fick exproprieras för att möjliggöra ett

järnvägsbygge.

Det är mot bakrund av denna praxis och dessa i 150 år diskuterade problem som

Europadomstolens och även EG-domstolens praxis måste tolkas. Men min syn på

kärnkraftsavställningsproblematiken är att det här gäller någonting annat än

den klassiska infrastrukturproblematiken. Här, när det gäller

avställningsproblematiken, är målet mindre preciserat: Anders Victorin har

påpekat att det här inte är fråga om något infrastrukturprojekt jämförbart med

järnvägs- och vägbyggandet i Sverige utan någonting avsevärt mindre klart. Det

är ett miljöprojekt, och kanske också ett av säkerhetsskäl föranlett projekt.

Här måste man också ha i åtanke att den enorma storleken av det som i så fall

skall exproprieras är något enastående i fredstid. Under de få dagar som jag

hade till förfogande före detta möte har jag försökt att utreda om det har

funnits någonting liknande i Europa. Jag har inte kunnat finna något. Det som

kom närmast var reduktionen i Sverige i slutet på 1600-talet.

Det har såvitt jag kan finna inte funnits några liknande enorma

expropriationsprojekt i fredstid i Europa sedan Franska revolutionen. Det må

vara så att någon här känner till ett sådant projekt, men jag har själv inte

kunnat få fram något liknande. Det gör att den debatt och den fasta praxis som

har utvecklat sig i Europa sedan förra århundradet får tas under omprövning.

I sammanhanget är också av stor betydelse att den målbeskrivning för detta

ingrepp som ges i propositionen och vårens proposition om energiomställning har

kommit i ett annat ljus sedan det gavs offentlighet åt den promemoria som

tydligen skrevs två, tre veckor före energiöverenskommelsen i februari och i

vilken nackdelarna för Vattenfall AB beskrivs som skulle uppkomma om

Ringhalsreaktorerna skulle avvecklas.

Promemorian ger anledning till avsevärt mer djupgående reflexioner, som jag

här inte vill göra. Men jag menar att man skulle kunna sätta ett stort

frågetecken i kanten när det gäller rekvisitet allmänintresse såsom det har

uppfattats i den europeiska rättsutvecklingen under i varje fall ca 150 år.

Tack.

Ordföranden: Tack så mycket. Då går vi över till frågorna. Jag ger först ordet

till Anders Björck.

Anders Björck: Tack, fru ordförande. Här har gjorts paralleller med de

olycksaliga händelserna vad avser Hallandsåsen. Det är alldeles självklart att

detta med all säkerhet bör vara ett memento, eftersom detta är en mer komplex

problematik än den tunnel som det de facto handlar om där. Det är mot den

bakgrunden som det är viktigt att vi i riksdagsbehandlingen faktiskt får ett

underlag som är så fullgott som möjligt utifrån de aspekter som vi skall

behandla.

Det föranleder mig att gå till min första fråga. Lagrådet har spelat en icke

obetydlig roll i den diskussion som har med avvecklingen att göra. Även här har

det framskymtat att Lagrådet kanske har som uppgift att undvika att ta

ställning när politiska överväganden finns med i en bedömning. Delar herrar

professorer uppfattningen att Lagrådet när politiska aspekter finns på ett

juridiskt problem skall avstå från att säga vad det tycker?

Bertil Bengtsson: Jag har drivit den linjen att det är väldigt svårt att dra

gränser mellan juridik och politik i dessa fall. Det är alltid så att Lagrådets

juridiska bedömningar kan få politiska konsekvenser. Man skall i Lagrådet vara

väldigt försiktig med att lägga in sina egna personliga värderingar. Ibland får

man tillstyrka lagstiftning som man personligen tycker hjärtligt illa om.

Hur långt Lagrådet skall gå i politiskt känsliga frågor är omtvistat. Man får

räkna med att hur man än gör så får man förebråelser från det ena eller det

andra hållet. Det är alltid lätt att säga att Lagrådet inte borde ha sagt

någonting om en viss fråga, eller att Lagrådet borde ha yttrat sig om den.

Varför jag menar att detta kommer i ett något speciellt läge är det som jag

tidigare var inne på, att detta är en politisk bedömning och att det just är

fråga om allmänna intressen. I det läget, men inte i andra lägen, finns det

skäl för Lagrådet att inte ta ställning. Här kan man tycka både det ena eller

andra. Man kanske kan gissa att Lagrådet inte gillar bedömningen, men det vet

jag personligen ingenting om.

Vad jag säger är kontroversiellt. Det finns de som säger att Lagrådet skall

vara betydligt mer framåt och ge uttryck för personliga synpunkter. Exempelvis

drev Gustaf Petrén den linjen att återhållsamheten var felaktig. Detta är bara

min synpunkt.

Hans-Heinrich Vogel: Jag kan i huvudsak instämma i detta. Jag vill gärna lägga

till att även om man överlåter åt politiken att avgöra den ena eller den andra

frågan kan man försöka att precisera parametrar som gäller för ett sådant

avgörande. Man kan t.ex. försöka att definiera den latitud inom vilken

politiska beslut skulle kunna fattas för att hålla sig inom grundlagens ram.

Framför allt när det gäller ärenden av denna karaktär måste man göra sitt

yttersta för att åstadkomma sådana preciseringar. Man skall försöka göra dessa

preciseringar efter ett noggrant studium av rättskällor och annat material som

står till förfogande.

Men när jag läser Lagrådets yttrande i detta ärende kan jag inte få bekräftat

att detta har skett.

Anders Victorin: Jag menar att Lagrådet är oförhindrat att uttrycka sig i också

politiskt kontroversiella frågor under förutsättning att det står på en

ordentlig juridisk grund. Det måste naturligtvis kunna avstyrka ett lagförslag.

Det är bara det att jag kanske har litet större förståelse än eljest för

Lagrådets tystnad i det här fallet. Det lagstiftningsarbete som ledde fram till

ändringarna i regeringsformen 2 kap.18 § är så motsägelsefullt och så

obegripligt och har åtminstone indirekt lett till att Regeringsrätten och

Högsta domstolen har intagit olika ståndpunkter i tolkningsfrågor. Jag kan

förstå att Lagrådet inte vill säga någonting om detta och bollar tillbaka

bollen. Det är väl riksdagens sak att lösa den konflikten.

Anders Björck: Men kan vi då vara överens om att det inte finns något som

hindrar Lagrådet från att säga vad det tycker, om politiska överväganden i en

proposition skulle kränka grundlag eller annan lagstiftning? Då inkluderar jag

naturligtvis också EG-rätten.

Vi kan konstatera att Lagrådet nu gjort två granskningar. Ger dessa, enligt

er uppfattning, en heltäckande genomgång av hela problematiken? Kan vi som

sitter i Sveriges riksdag och skall fatta ett beslut när det sedan blir

processer känna oss lugna och trygga i att vi har gjort vad vi som

beslutsfattare kan göra, grundat på ett fullgott underlag? Kan vi känna den

tryggheten, oavsett vad vi tycker i kärnkraftsfrågan? Ni måste ge oss något

slags carte blanche eller säga vad ni tycker. Vi respekterar givetvis att ni

kan ha olika uppfattning - det är ju därför vi har bett jurister med olika

profiler att komma hit.

Ordföranden: Frågan skall kanske i första hand ställas till Hans-Heinrich

Vogel, som, om jag förstod det rätt, var kritisk till beredningen vad gäller

just EG-rätten och menade att det där fanns en mängd oklarheter.

Hans-Heinrich Vogel: Jag kan utan några som helst förbehåll svara nej på

frågan. För egen del anser jag att EG-situationen är mycket komplex. Underlaget

man får i departementspromemorian, i propositionen, i Energikommissionens

betänkanden och betänkandet om elmarknaden räcker inte tillnärmelsevis för att

man skall få klarhet i den EG-rättsliga bedömningen. Det saknas först och

främst en precisering av frågeställningarna. Därefter saknas en analys av

problemen och till sist ett svar på de frågor som kanske uppkommit som resultat

därav.

Jag har själv haft stora svårigheter att få grepp om det hela. Ju mer jag har

försökt fördjupa mig i det, desto mer har jag kommit till insikt om att detta

faktiskt är utomordentligt problematiskt. Det underlag jag finner i

handlingarna jag räknade upp är naturligtvis intressant, men ingalunda så

uttömmande som det borde vara med tanke på den gigantiska omfattningen av

kärnkraftsavstängningsprojektet.

Bertil Bengtsson: I de frågor som jag uttalade mig om menar jag nog att

Lagrådet, med det utgångsläge det hade, handlat riktigt. Om jag själv skulle ha

skrivit skulle jag nog inte ha skrivit längre än så. Vad man däremot kan

diskutera är naturligtvis att de bara hänvisar till vissa kommentatorer utan

att ange vilka. Men alla vet vilka de är. De hänvisar till min bok, vilket

också kan diskuteras, men den är inte motsagd. Lagrådet anses nog ha rätt att

hänvisa till stora auktoriteter på området, även om boken väl knappast är en

sådan.

Sedan gällde det EG-rätten. Varken i Lagrådets yttrande eller i propositionen

får man något begrepp om vilka invändningar som framförts. Lagrådet behandlar

detta mycket kort, och man får intrycket att Lagrådet inte tycker att de

invändningarna är särskilt vägande. Detta kan jag alltså inte bedöma, och jag

litar helt på Hans-Heinrich Vogel när han säger att det finns många

aspekter på detta.

Jag skulle vilja säga att frågan, om detta är försvarligt eller inte, helt

och hållet beror på vilka invändningar som framförts. Om Lagrådet skall avge

ett yttrande kan man inte begära att det skall forska och gräva fram argument

som inte framförts. Jag vet inte i vad mån det framförts vägande argument. Det

framgår inte av materialet. Om det, som Hans-Heinrich Vogel säger, har kommit

fram saker och ting som gör ett förslag tvivelaktigt bör Lagrådet naturligtvis

gå till botten med det. Men om det bara finns mera allmänna invändningar, t.ex.

att man måste betänka EU-konsekvenserna, så är detta väldigt svårt. Mitt svar

är alltså att det beror på.

Anders Victorin: Det är en ovanlig situation att sitta och recensera Lagrådet.

Om vi ser på vad det skrivit om Europakonventionen, så är den bedömningen så

pass enkel att det i mitt tycke inte behöver skriva mer än vad det gör. I

debatten har det ifrågasatts om Lagrådets bedömning är riktig. Min uppfattning

är att den är korrekt.

Anders Björck: Det sades att det inte fanns några utländska erfarenheter. Men

det har ju ändå funnits ett antal ganska stora expropriationsföretag under

efterkrigstiden. Det har gällt dammar och en hel del annat som väl i viss mån

kan ha relevans här. Det finns ju ändå en skadeståndspraxis inom EG-rätten. Har

ni någon uppfattning om huruvida det skulle vara möjligt att dra några

slutsatser av den vad gäller det fall vi nu diskuterar?

Hans-Heinrich Vogel: Jag har medvetet underlåtit att försöka precisera vad EG-

rätten måhända säger om ersättningens storlek. Jag kan inte svara ordentligt på

denna fråga. Tiden har inte räckt till för att undersöka detta problem i

detalj.

Jag kan ta ett udda exempel från marknadsregleringsfallen i fråga om mjölk i

EU. Det är fall som kan sägas ligga långt ifrån kärnkraftsdebatten. I den mån

ersättning utgick för ingrepp, finner vi att det lutade åt full ersättning. Men

fallen är litet svårtolkade. Vad EG-domstolen har sagt är mycket knapphändigt.

Men min känsla, och det är bara en känsla, säger att EG-domstolen i dessa fall

helt enkelt förutsatte den kontinentaleuropeiska synen på ersättningsfrågan,

nämligen att huvudprincipen full ersättning, såsom den vunnit fotfäste i

Europa, närmast självklart skall tillämpas. Andra möjligheter, t.ex. reducerad

ersättning, är väl inte otänkbara, men de står i vart fall inte i fokus.

Mer än så kan jag inte säga. Mina exempel är hämtade från ett område som

ligger väldigt långt ifrån kärnkraftsfrågan. Men å andra sidan måste jag

tillägga att EG-rätten går på tvären mot många nationella sedvänjor kring hur

man vidareutvecklar rätten. Vi kan i EG-rätten finna många rättsgrundsatser,

som har formats på rättsområden som inte är vardagsmat för jurister - inom

tullrätten, inom EG:s interna tjänstemannarätt och inom området ?marknads

reglering avseende jordbruksprodukter?. Sådana rättsgrundsatser generaliseras

sedan och används på helt andra områden där man minst väntar sig det.

Anders Björck: Det är ju alltid bra att veta vad man beslutar om. Jag har en

gång suttit i denna kammare när riksdagen diskuterade och fattade beslut om ett

anslag på 6 000 kronor till finskspråkiga präster i Tornedalen, något som är

mycket behjärtansvärt. Då visste vi exakt hur mycket det var. Men här får vi

svaret att det kan bli fråga om ett okänt antal miljarder. Riksdagen vet inte

vad man fattar beslut om. Det sistnämnda är visserligen inte ovanligt, men det

kan i alla fall nämnas. Ni kan alltså inte ens försöka kvantifiera på vilken

nivå skadestånden kan komma att hamna med utgångspunkt från den EG-rätt som

finns. Ni vet inte, och vi vet inte.

Bertil Bengtsson: Det utgår ju en ersättning enligt lagförslaget, så vilka

nivåer skadestånden hamnar på beror på vilka ytterligare skador det blir. Är

ersättningen tillräckligt generös behöver det inte bli några bekymmer med

skadestånd. Men det är klart att de stora ersättningar som enligt lagen skall

utgå naturligtvis i sig utgör ett problem. Det avgörande är väl just om det kan

tänkas att man lider en ytterligare förlust utöver det som enligt lagen

ersätts, och det är svårt att säga.

Anders Björck: Domen i Lönnrothmålet kom i september 1982. Som herrar

professorer säkert är väl förtrogna med och känner till, blev det så att

svenska staten tjurade när det gällde skadeståndet. Eftersom förlikning inte

kunde ske fastställdes skadeståndet av domstolen i Strasbourg, vilket är mycket

unikt. Då hamnade man på nivåer som nästan motsvarade taxeringsvärdet på de

zonexproprierade fastigheter det gällde. Har ni någon uppfattning om huruvida

Europadomstolen, icke att förväxla med det andra, sedan dess ändrat sin praxis

i motsatt riktning?

Hans-Heinrich Vogel: Man får nog konstatera att Europarådskonventionen och

domstolens praxis är entydiga. Man fastställer inte ett skadestånd till krona

och öre med tanke på uppkommen skada. Gång på gång poängterar man att

ersättningen bestäms skönsmässigt och att en del av det man ger den vinnande

parten med rätt till skadestånd utgörs av den tillfredsställelse det möjligen

kan innebära att få rätt i ett sådant mål. Det är ett genomgående drag i

domarna, och det gäller inte bara målet Sporrong och Lönnroth utan också senare

mål där skadeståndsfrågor och i övrigt också ombudsmannaarvodesfrågor har

diskuterats. Tillfredsställelsen att vinna i Europadomstolen skall också anses

vara en form av gottgörelse jämte sådan i form av skadestånd.

Anders Björck: Jag återkommer till detta att det är bra att veta vi beslutar

om. Kan någon av er tala om ungefär var skadeståndet bör komma att hamna? Jag

representerar väljarna och vill ha reda på om det är 5, 3, 10 eller 15

miljarder. Det är ju ändå ett högst rimligt krav.

Anders Victorin: Jag har inte den blekaste aning om vad detta kommer att kosta.

Jag kan tala om hur man tekniskt skall räkna ut det. Det blir förmodligen fråga

om en ganska vanlig metod inom företags- och fastighetsvärdering, som innebär

att man tillämpar en cash flow-analys. Man kan också använda sig av de något

förenklade avkastningsvärderingsregler som det hänvisas till i

expropriationslagen.

Men det belopp vi diskuterar är helt beroende av den nettoavkastning som

driften av kärnkraftverken ger. Nu har man tekniskt löst problemet genom att

inte direkt expropriera, utan man förbjuder fortsatt drift. Men äganderätten

till kärnkraftverket står kvar hos företaget med ansvar för nedläggning,

avveckling och slutförvaring.

Anders Björck: Hur långt fram i tiden skulle en cash flow-analys kunna sträcka

sig? Jag tänker då främst på 40-årsproblematiken.

Anders Victorin: Den sträcker sig fram till den tidpunkt då kärnkraftverken

skulle avvecklas. Det är just därför jag tycker att 40-årsgränsen är

tvivelaktig. Visserligen kommer man att beräkna nuvärdet av ersättningar som

kan ligga 15 år framåt. Det blir inte så stora belopp när man diskonterar med

en räntekvot, men det är i alla fall ganska viktigt. I första hand svensk

domstol bör efter vanlig bevisprövning få ta ställning till hur lång den

sannolika avvecklingsperioden är.

Anders Björck: Är det enligt er uppfattning självklart att mark och övriga

anläggningstillgångar skall lösas in och ersättas enligt normala

expropriationsrättsliga grunder?

Anders Victorin: Förslaget är att så inte skall ske. Men om man skulle försöka

sig på det tankeexperimentet, skulle det såvitt jag förstår inte innebära någon

större ekonomisk skillnad. Om man löser in anläggningarna kommer det att ske

med den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är möjligt att man

rent av skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt värde, om

man nu kan separera deras värde från en avkastningsvärdering, och det kanske

man kan.

Anders Björck: Finns det några alternativa användningar av anläggningarna?

Anders Victorin: Det får du fråga en tekniker om. Jag har svårt att tänka mig

att det skulle finnas något alternativ som skulle ge något slags ekonomisk

användning av anläggningarna inom överskådlig tid. Men det vet jag inte.

Hans-Heinrich Vogel: Jag vill bara lägga till en liten sak. Jag nämnde särskilt

elmarknadsdirektivet. Det gjorde jag dels på grund av själva frågan om

avstängningsbesluten kan vara EG-rättskonforma, dels emellertid också på grund

av värderingsfrågan. När elmarknadsdirektivet genomförs till 1999 kommer det

att leda till en mera integrerad europeisk elmarknad än vi har för närvarande.

Därmed får vi en prissättning på el som följer europeiska parametrar i större

omfattning än den gjort hittills.

Det betyder att antaganden om framtida avkastningsvärden också påverkas av

europeiska tendenser. Sedan måste transiteringsdirektivet beaktas. På vilket

sätt skulle Sverige kunna avskärma sin egen marknad gentemot europeiska och

andra nordiska länder och därigenom åstadkomma en isolerad prisutveckling här i

Sverige? Eller måste prisutvecklingen ses i ett europeiskt perspektiv? Beroende

på vilka antaganden man gör om dirigistiska åtgärder åt det ena eller andra

hållet, kommer man till olika resultat vad gäller framtida avkastningsvärden

och därmed också om ersättningens storlek.

Anders Björck: Det är alldeles uppenbart att varken ni eller vi vet vilka

kostnader det blir, ens inom mycket vida latituder. Jag upprepar:

Hallandsåsproblematiken torde vara hanterlig jämfört med detta.

Jag har en artikel där Hans-Heinrich Vogel intervjuas. Där konstateras att

det uppenbarligen finns anledning att diskutera själva beredningen av ärendet.

Regeringsformen har ju ett stadgande om att yttranden skall inhämtas etc. Vad

är det som saknas i beredningen av ärendet?

Hans-Heinrich Vogel: Det är det som jag efterlyste i mitt inledningsanförande,

nämligen underlag om många ting. Brister på underlag omöjliggör för mig

personligen att ta ställning till EG-frågorna. I själva verket kan jag inte ens

precisera frågeställningarna, än mindre sedan besvara frågorna. Jag känner mig

så förfärligt osäker på detta område, och av debatten och frågorna som ställts

här nu förstår jag att jag inte är ensam om denna osäkerhet.

Jag kan inte finna att Lagrådet haft tillgång till expertis på detta område.

Ingenting sådant redovisas i Lagrådets yttrande, och går man baklänges i kedjan

är situationen densamma. Som offentligrättare ställer jag mig naturligtvis

frågan om 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfylld. Vilka kunskaper som inte

redovisas i propositionen hade regeringen, när den beslutade att föreslå

riksdagen att anta lagen om kärnkraftsavvecklingen?

Anders Björck: Är 7 kap. 2 § uppfylld?

Hans-Heinrich Vogel: Jag tycker inte det.

Mats Berglind: Jag vill börja med en fråga till Anders Victorin. Du antydde

kort i din inledning att det skulle finnas något annat sätt än lagstiftning att

lösa dessa problem. Jag skulle vilja att du utvecklade hur det i så fall skulle

se ut och dessutom beskriva vilka för- och nackdelar det skulle ha.

Anders Victorin: Jag måste nog säga att det måste vara ett missförstånd; så har

jag nog inte sagt. Om man bestämmer sig för att avveckla kärnkraften i den här

formen krävs absolut lagstiftning. Alternativet är naturligtvis att man

bestämmer sig för att inte avveckla kärnkraften utan låter maskinerna gå tills

de måste ställas av säkerhetsskäl. Då räcker den här kärntekniklagen fuller

väl, och det blir heller inte fråga om någon ersättning.

Mats Berglind: Det var ett missförstånd från min sida. En annan fråga till

Anders Victorin gäller ersättningens storlek. Vilken bedömning av den gör du

när det gäller kärnkraftens säkerhet? SKI har ju de senaste dagarna riktat en

viss kritik mot kärnkraftverken. Finns det något som gör att denna problematik

kommer att vägas in vid en ersättningsbedömning?

Anders Victorin: Jag talar nu litet grand som lekman. Men som jurist tycker jag

att det är ganska klart att frågan om kärnkraftens säkerhet skall komma in i

bedömningen av hur lång den återstående driftstiden kan vara. Jag sade litet

lekmannamässigt att jag misstänker att det här kan avvecklas fortare än vi

tror. Det kan nämligen bli svårt att få fram tillräckligt kvalificerad personal

för att sköta kärnkraften och t.o.m. för att sedan sköta avvecklingen på ett

ansvarsfullt sätt. Detta är en privat fundering.

Man kan naturligtvis tänka sig att välja att direkt åberopa säkerheten som

motiv för den förtida avvecklingen. I den mån man kan säga att det är en

bedömning som görs ifrån statsmakternas sida, skulle det kunna tänkas att

påverka också ersättningsfrågan. Då blir det en intresseavvägning av litet

annan karaktär, alltså ett handfast intresse snarare än ett policyintresse. Jag

har tidigare sagt att indragningen av driftstillstånden är en typ av

löftesbrott när det sker med den här motiveringen. Det tycker jag pekar i

riktning mot att intresseavvägningen mellan det allmänna och enskilda intresset

utfaller mer till förmån för det enskilda intresset. Därför föranleder detta

enligt min mening att full ersättning bör utgå. Jag resonerar då i liknande

termer som Europadomstolen när den gör intresseavvägningen mellan allmänna och

enskilda intressen enligt den s.k. proportionalitetsprincipen.

Mats Berglind: Jag har en fråga till Bertil Bengtsson. Du har varit tydlig i

att hänvisa till att detta ligger i ett allmänt intresse och att man därför kan

hänvisa till den lagtexten. I debatten har det också spekulerats i om man

skulle kunna hänvisa till andra fall med kärnkraft där det skulle ha varit

något slags principbeslut att hänvisa till ett allmänt intresse. Detta skulle

sedan kunna följas upp med andra typer av sådana beslut. Ser du att det finns

någon sådan risk, och vad skulle det konkret kunna handla om? Behöver man vara

rädd för att detta skulle kunna användas som ett principbeslut och att liknande

förslag i framtiden skulle kunna komma på andra områden?

Bertil Bengtsson: Det är svårt att tänka sig. Detta är väldigt speciellt.

Hans-Heinrich Vogel har ju haft svårt att hitta några jämförelsepunkter över

huvud taget. Detsamma menar jag i det här fallet, både i fråga om de ekonomiska

intressen som står på spel och de risker det är fråga om. Hela resonemanget

kring lagstiftningen är nog ganska ovanligt, skulle jag tro.

Mats Berglind: Om den här lagen nu kommer att träda i kraft, vilket det väl

finns vissa förutsättningar för, och avvecklingsbeslutet slutförs, kan då

Europadomstolen hindra ett sådant avvecklingsbeslut?

Anders Victorin: Nej.

Birgitta Hambraeus: Jag vill börja med att tacka Anders Björck och Anders

Victorin för att vi har litet större klarhet i hur oklar frågan om ersättningen

i själva verket är. Spännvidden kan vara alltifrån ett negativt värde på

kärnkraftverken till enorma värden. Jag vill närmast fråga professor Vogel vad

han grundar sin bedömning att det är fråga om extremt stora värden på? Vem har

gett den informationen? Det är uppenbarligen inte en juridisk information?

Hans-Heinrich Vogel: Det är helt enkelt mina medborgerliga synpunkter. Det

handlar om stora anläggningar, och jag kan tänka mig att de ger en avkastning

som såvitt jag förstår inte är obetydlig. Skall de avvecklas nu kommer

kostnader att uppkomma som inte kommer att vara obetydliga. De kommer att komma

i förtid, och inte i slutet av livslängden på reaktorerna, dvs. reaktorerna kan

inte på samma tid, som när de har en full livscykel, tjäna in de pengar som det

kostar att avveckla dem. Jag har därmed inte sagt att jag tycker att

nettovärdet är enormt. Jag har sagt att själva volymen på det som skall göras

är enorm, och att den omsättning av pengar som följer av en avställning nu inte

kommer att bli obetydlig. Detta tror jag kan betraktas som notoriskt, och

därför vågar jag uttala mig om det.

Anders Victorin: Ursäkta, men får jag begära att göra ett litet förtydligande?

Diskussionen mellan Anders Björck och mig gällde två olika saker, nämligen dels

driftsnettot, dvs. elinkomsterna från kärnkraftverken å ena sidan, dels värdet

av själva anläggningarna å andra sidan. Diskussionen gällde huruvida

anläggningarna skall exproprieras eller inte. Jag sade bara att om man

exproprierar själva anläggningarna kommer värdet av dem att belastas av

kostnader för nedläggningen.

Birgitta Hambraeus: Det finns internationell erfarenhet av detta. I

Storbritannien, t.ex. var det omöjligt att få det privata näringslivet att ta

över de statliga äldre reaktorerna. De hade helt enkelt ett negativt värde, och

kunde läggas ned. Professor Vogel har dramatiserat det hela och talat om det

som en enormt stor fråga. På kontinenten är det uppenbarligen inte så. Där

lägger man ned kärnkraftverk odramatiskt. I Italien har man lagt ned fyra

stycken, i Tyskland fem osv. Det är tydligen bara i Sverige som vi har en sådan

oerhörd konflikt.

Man har talat om skillnaden mellan den enskilde och staten. När jag hör orden

?den enskilde? ser åtminstone jag som lekman på området för mig den lille

Svensson mot den stora staten. Men uppenbarligen är det här fråga om att ?den

enskilde? är stora starka ekonomiska intressen som är beredda att lägga någon

miljard på att försvara sina intressen. Synen blir då en annan.

Professor Vogel har blivit intervjuad i Kraftordet, Kraftverksföreningens

tidning. Han säger där att företagen har legitima förväntningar i sammanhanget.

I propositionen på s. 10 och framåt berättar man hur riksdagen har behandlat

energipolicyfrågorna sedan folkomröstningen 1980 och hur man varje år har

slagit fast att kärnkraften skall vara avvecklad senast år 2010, att man skall

iaktta sträng hushållning och effektivisering samt satsa på de förnybara

energikällorna. Åtskilliga riksdagsbeslut har fattats och propositioner och

överenskommelser har lagts fram. Ända fram till 1990-talet har det sagts att

man bör kunna avveckla en kärnkraftsreaktor utan problem. Det säger också den

senaste energikommissionen. Man har inte talat om någonting annat än

avveckling. På vad grundar professor Vogel sin uppfattning att

kärnkraftverksinnehavarna har ett legitimt intresse av att fortsätta?

Hans-Heinrich Vogel: De legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i

både Europadomstolens och EG-domstolens praxis. I EG-domstolens praxis har

åtskilligt preciserats kring dessa, men i Europadomstolens praxis är det hela

litet mer opreciserat. I Lagrådets yttrande finns en del utläggningar om detta,

men vad jag inte känner igen är EG-domstolens syn på saken. Här är bl.a.

tidpunkten av avgörande betydelse. Skall det räcka att en diskussion pågår

eller måste beslut ha fattats? Vid vilken punkt förändras legitima

förväntningar till illegitima? Eller annorlunda uttryckt: Börjar legitima

förväntningar bli illegitima först när riksdagen beslutar om en avvecklingslag

eller möjligen t.o.m. först när regeringen fattar ett avstängningsbeslut, eller

ligger tidpunkten dessförinnan? Om tidpunkten ligger dessförinnan, ligger den

då exempelvis vid 1988, vid tiden för riksdagsbeslutet 1980, vid tiden för

folkomröstningen om kärnkraften eller ännu tidigare? Det är en fråga som måste

analyseras närmare.

Jag tror att tidpunkten inte kan förläggas så långt tillbaka i tiden som

t.ex. vid tiden för folkomröstningen 1980 eller vid tiden för det

riksdagsbeslut som var en uppföljning av folkomröstningen om den ursprungliga

slutliga parentesen. Anledningen är helt enkelt att den kärnkraftsdebatt som

förts sedan dess har gått fram och tillbaka och inte lett till någon

kontinuitet eller till några upprepade ställningstaganden. I stället har vi

fått otydligheter; den politiska debatten har svängt fram och tillbaka.

Slutresultatet har inte blivit preciserat.

Jag har endast ganska svaga exempel att komma med, men om man följer EG-

domstolens praxis kring mjölkfallen ser man att man måste ligga ganska sent i

tidsperspektivet, dvs. närmare dagens datum än situationen 1980 eller

dessförinnan. Men jag vill återigen säga att här krävs mer utredning än vad jag

har kunnat göra inför detta möte. Jag är litet förvånad över att sådana här

resonemang inte har förts i t.ex. Energikommissionens betänkande, i

departementspromemorian eller i regeringens proposition i ärendet.

Birgitta Hambraeus: Med tanke på att riksdagen har fattat beslut under hela

1980-talet och in på 1990-talet om att kärnkraften skall avvecklas, och om att

omställningen av energisystemet skall ske är det som professor Vogel säger

mycket intressant ur konstitutionell synpunkt. Det innebär att vad riksdagen

beslutar om en policy för energipolitiken inte har någon som helst betydelse

för vad kärnkraftsintressena i Sverige behöver ta hänsyn till. De kan

fortfarande ha precis lika stora förväntningar på att få fortsätta som de kunde

ha haft om riksdagen inte hade sagt någonting. Stämmer detta?

Hans-Heinrich Vogel: Jag har inte sagt att det inte har någon som helst

betydelse. Jag har bara sagt att denna fråga måste utredas i detalj. Man måste

försöka precisera tidpunkten så gott det går. Men här når juridiken en gräns.

Man kan förmodligen inte uttala sig om något slutresultat i den här

diskussionen - inte förrän en eventuell strid har hamnat hos EG-domstolen och

denna har sagt sitt.

Birgitta Hambraeus: Jag måste få ställa ännu en fråga till professor Vogel. I

den artikel jag nämnde, som har rubriken Risk att lagen bryter mot

folkrätten...

Ordföranden: Vi måste ge våra inbjudna gäster möjlighet att svara på de frågor

som ställs.

Anders Victorin: Jag vill bara följa upp mitt eget resonemang, som delvis är

ett svar på det som Birgitta Hambraeus frågat om. Jag kan nämna Fredinmålet som

en illustration. Detta fall var uppe i Europadomstolen för några år sedan. Det

gällde en person som hade investerat cirka tolv och en halv miljoner kronor i

en grustäkt, som han hade koncession att bearbeta i tio år. När tioårsperioden

gått ut fick han med stöd av naturvårdslagen inte fortsatt tillstånd. Han förde

fallet till Europadomstolen, som sade att han inte hade rätt till någonting.

Han fick skylla sig själv eftersom han visste att tillståndet skulle dras in,

menade domstolen.

Vårt problem har att göra med att kärntekniklagen innebar en omsvängning i

fråga om tillstånden. De ansågs vara utan tidsbegränsning, och dessutom fanns

det en förlängningsrätt för de tillstånd som redan var tidsbegränsade. Med

tanke på olika regeringars och riksdagsmajoriteters inställning har

avställningen varit litet osäker. Skall den realiseras eller inte? Av detta

skäl och mot bakgrund av att Regeringsrätten fattat beslut i frågorna som

gäller förlängningsrätten menar jag att det finns legitima

förväntningsintressen.

Birgitta Hambraeus: Jag återkommer till det som professor Vogel beskrivit. I

samband med att Sverige förhandlade om medlemskap i EG fanns det en klausul om

Euratomavtalet. I och med att detta avtal krävde något helt annat skulle

Sverige ha rätt att avveckla kärnkraften. Vad jag har förstått på professor

Vogels utläggningar om den oerhörda komplexiteten i EG-rätten var detta avtal

tydligen inte värt någonting. Har vi i Sverige alltså inte utan vidare rätt att

själva bestämma oss för att avveckla vår kärnkraft?

Hans-Heinrich Vogel: Jag har försökt få fram vad Sveriges reservation i

anslutning till Euratomfördraget skall betyda. Den finns inte närmare förklarad

i de handlingar som publicerats i riksdagstrycket och som offentliggjorts i

anslutning till medlemskapsförhandlingarna. Jag har alltså inte kunnat få fram

om denna reservation avser tekniska frågor som hänger ihop med

Euratomfördragets ganska speciella struktur. Har man t.ex. menat att det är

enklare att vi här i Sverige behåller äganderätten till det klyvbara materialet

för att lättare kunna avveckla? Är det så skulle det innebära att reservationen

kan tillmätas endast ganska begränsad betydelse. Eller är det så att

reservationen var avsedd att få en mycket bred allmänpolitisk betydelse? De

förarbeten som jag har kunnat finna ger tyvärr inga svar på dessa frågor.

Till detta måste läggas att Euratomfördraget är ett alldeles speciellt

fördragsverk. Det är egentligen gjort som någonting som skall möjliggöra

statsdirigistiska åtgärder på kärnenergiområdet. Den franska synen på

statsinflytande i sådana industrier är påtaglig i avtalet. Detta avtal har

tidvis betraktats som närmast obsolet. Den berömda tvisten mellan Italien och

Frankrike å ena sidan och EG-kommissionen och den gemenskapskommission som

Euratomkommissionen är å andra sidan har som bekant lett till en dom i EG-

domstolen. Domstolen underströk att Euratomfördraget faktiskt fortfarande är i

kraft och skall följas så gott det går. Som bekant har också försök gjorts att

reformera Euratomfördraget, men de har inte lett någonstans.

På Euratomområdet är min osäkerhet som störst. Det hänger helt enkelt ihop

med att det finns en allmän osäkerhet om hur fördragsverket skall tillämpas.

Det fungerar väl på några områden, t.ex. när det gäller kärnsäkerhetsfrågan och

kärnbränslekontrollen, men det fungerar tydligen ganska dåligt på andra. Vad

Sveriges reservation skall betyda med tanke på detta fördrag som i sig är så

svårgripbart kan tyvärr inte jag säga. Också här får man väl säga att det hade

varit bättre med litet mer utförliga motiveringar. Jag tänker då inte på

avvecklingspropositionen utan på medlemskapspropositionen på sin tid.

Birgitta Hambraeus: Jag har en sista fråga till Bertil Bengtsson. Det har förts

en debatt i Svensk Juristtidning mellan professor Bengtsson och Staffan Vängby.

Debatten har gällt regeringsformen 2:18. Professor Bengtsson har sagt att den

tolkning som Staffan Vängby gör innebär att förarbetena och motiven är något

man måste ta särskild hänsyn till i grundlagsfrågor, medan han själv menar att

det är ordalydelsen som är det mer moderna. Jag tror att det är så han

uttrycker sig. Skulle man tolka det hela som professor Vängby så - och jag

återger nu texten - tvingar inte grundlagen fram en ekonomisk kompensation när

ett kärnkraftverk måste stängas. Jag tycker själv att detta låter mycket

intressant. Tydligen kan man tolka grundlagen så att ersättningsreglerna inte

tvingar fram en sådan ersättning.

Bertil Bengtsson: Jag uppfattar det som att det inte går att klara sig utan

ersättning när ett kärnkraftverk stängs, utom i ett läge då man stänger det av

säkerhetsskäl. Diskussionen mellan Staffan Vängby och mig - som jag inte tycker

är det direkt avgörande i det här fallet - har gällt det faktum att jag menar

att grundlagen tyder på att även om det skulle hända en kärnkraftsolycka i

Barsebäck, och man måste stänga verket, skulle det utgå ersättning. Det är

grundlagens ordalydelse, vilket ju är alldeles tokigt enligt gällande rätt.

Jag menar alltså att grundlagsändringen av många skäl har tekniska brister i

formuleringarna om bestämmelserna om äganderätten. Anders Victorin har också

varit inne på detta. Detta är inte bra, och man borde göra någonting åt det.

Men lagen måste följas så länge den ser ut på det här viset. I grundlagen finns

det mycket allmänna uttryckssättet om angelägna allmänna intressen osv. Det kan

tolkas på olika vis. Grundlagen ger alltså inte klart besked just i detta fall.

Bo Könberg: Fru ordförande! Jag har några frågor om rättsprinciper. Jag tänker

börja med frågan om generalitetsprincipen, dvs. att man inte bör lagstifta i

enskilda fall. Jag tror att det var professor Victorin som var den som närmast

var inne på frågan. Om jag förstod honom rätt menade han att det hela var

befogat eller åtminstone försvarligt i detta fall i den meningen att

alternativet hade varit att man gjort det på något annat sätt, mer i skymundan.

Detta skulle alltså ha varit ett sätt att ordna så att alla kort kom på bordet.

Jag vill gärna höra litet mer om det resonemanget. Får den generalitetsprincip

som många, om inte alla, rättsstater försvär sig till vika om alternativet är

att saker görs i skymundan?

Anders Victorin: Detta var mitt mycket enkla och praktiska resonemang. Jag

tycker nämligen att det är bättre att spela med öppna kort därför att man

förmodligen inte kommer fram till någon uppgörelse om man inte mer i detalj

beskriver hur det hela skall gå till. Generalitetsprincipen har beskrivits av

ett antal författare som mer formell. Får man ett EU-direktiv om hur man t.ex.

skall införa speciella säkerhetskontroller på flygplatser med ett större antal

passagerare än tre miljoner skriver man en sådan generell lagstiftning, men den

gäller bara Arlanda.

Här handlar det om tolv reaktorer vilket inte heller det är så mycket att

spela med - särskilt inte eftersom det bara finns tre fyra bolag som driver

kärnkraft här i landet. Jag tycker alltså att det är svårt att upprätthålla

generalitetsprincipen i sådana här åtgärder, som dessutom till slut gäller

ingripanden som regeringen måste fatta beslut om i enskilda fall. Det som är

tråkigt är att riksdagen för egen del har sagt hur det skall gå till. Det är

här som invändningar kan riktas. Men jag tror att det var bättre att man gjorde

på det här viset i alla fall, för att sedan dölja det hela under en generell

skrivning i det lagförslag som vi nu diskuterar.

Bo Könberg: Det är väl alldeles klart att man i många fall kan komma runt

generalitetsprincipen genom att beskriva det hela i något som låter som

generella termer men som syftar på enskilda fall. Men om principen betyder

någonting är det väl att man skall försöka avstå från sådant?

Anders Victorin: Det håller jag med om, men ibland är det inte riktigt möjligt.

Bo Könberg: Skulle jag möjligen kunna få korta kommentarer från våra två övriga

professorer om just denna fråga? Har vi i KU anledning att bry oss om

generalitetsprincipen när vi granskar lagen och ger våra synpunkter på den till

andra utskott?

Hans-Heinrich Vogel: Generalitetsprincipen här i Sverige är inte så alldeles

enkel att vidhålla i alla detaljer. Man måste nog ta hänsyn till den litet

speciella situation vi har här i Sverige i fråga om maktdelning. Vi har inte

samma strikta maktdelning som i andra kontinentaleuropeiska konstitutionella

system och i Förenta staterna, för att ta ett stort land utanför Europa.

Regeringen har som bekant normgivande uppgifter här i Sverige och den kan

t.o.m. konkurrera med riksdagen när det gäller restkompetensen. Om riksdagen

vill konkurrera vinner riksdagen, men regeringen är oförhindrad att agera som

normgivare intill dess riksdagen blir aktiv. Gränsen mellan den exekutiva

makten och den legislativa är alltså inte lika skarp här i Sverige som på annat

håll.

Det skulle därför kanske innebära att tillgripa ganska starka medel om man

skulle kräva en generell norm formulerad av riksdagen, en norm som sedan skall

tillämpas av regeringen på det enda tänkbara fallet. Detta är något som man

kräver i åtskilliga kontinentala rättssystem, där gränslinjen är mycket klart

och skarpt definierad. Men här i Sverige är systemet inte riktigt så utformat.

Här är det mer funktionella aspekter som gäller. Vad vill och kan riksdagen

göra med sitt speciella arbetssätt och vad bör regeringen göra i riksdagens

ställe med tanke på exempelvis omständigheten att regeringen har tillgång till

förvaltningsmyndigheter som kan förbereda beslut osv.?

Bertil Bengtsson: Jag tror inte att jag har något av värde att tillägga.

Bo Könberg: Tack för detta. Jag skall också ta upp ändamålsfrågan. Det är väl

alldeles klart att detta är en mycket stor fråga som diskuteras mycket. Oavsett

om det finns något senare fall än franska revolutionen är det en stor fråga.

Flera av er har sagt att ändamålet inte är så väldigt precist, utan t.o.m.

litet luddigt.

Min fråga riktar sig närmast till professor Bengtsson. Den gäller

resonemanget om att det kanske, när det gäller Barsebäck - som ligger där det

ligger - eller Ringhals, kunde finnas goda skäl. Om jag fattade professorn rätt

fanns det inte lika goda skäl i övrigt. Eftersom lagen gäller alla

kärnkraftsreaktorer skulle alltså ändamålet vara annorlunda för ett par av dem

än för resten. Har jag fattat det rätt?

Bertil Bengtsson: När jag läste promemorian trodde jag att man lagt upp

resonemanget så att det var säkerhetsfrågorna som gällde. Bl.a. finns den

österrikiska författningsdomstolen omtalad, som i ett liknande läge sade att

detta är ett allmänt intresse eftersom folk är så rädda för kärnkraften etc.

Jag menar att skälen kanske är litet olika för kärnkraftverken. Ur

skadeståndssynpunkt eller försäkringsrättslig synpunkt kan man säga att risken

är så stor i tätbefolkade områden att den inte är acceptabel, medan man däremot

t.ex. för Oskarshamn kan säga att det naturligtvis kan föreligga en risk men

att den kan tyckas vara mer försvarlig. Det var ungefär så jag menade. Vi är

här inne på ett resonemang som jag själv tycker skulle vara rimligt, men som

man inte trycker på i propositionen. Där talas i stället om omställningen av

hela samhället i miljövänlig riktning.

Anders Victorin: Jag vill göra en lekmannakommentar. Såvitt jag förstår är det

alldeles uppenbart att man inte kan säga att Barsebäck skall stängas av

säkerhetsskäl. Det skulle nämligen utlösa en diplomatisk incident med Danmark.

Danmark kommer naturligtvis omedelbart att ta fasta på detta och säga:

?Snabbstoppa Barsebäck nu, och sluta tjafsa!? Det är något man inte vill vara

med om, särskilt med tanke på den långvariga diskussion som ägt rum om

Barsebäcks placering. Vi är nästan alla numera, såvitt jag förstår, överens om

att placeringen var ett stort misstag och en skamfläck för Sverige.

Bo Könberg: Min fråga gällde egentligen närmast huruvida det är rimligt att ha

samma ändamål när det tydligen är fråga om helt olika saker.

Jag har en fråga till professor Vogel som jag tror har att göra med EG-rätten

på en mycket speciell punkt. Det gäller det speciella fallet med den första

omgången med Barsebäck. Det finns ju annan statlig egendom som man skulle kunna

ta i anspråk i stället. Jag vill ha detta preciserat. Spelar det någon roll vid

en prövning av om EG-rätten träds förnär eller inte att staten, på goda eller

dåliga grunder, avstått från att använda sig av sin egen egendom och i stället

använt andras för att börja uppnå det mål man ställt upp?

Hans-Heinrich Vogel: Man får räkna med att det kan spela en betydande roll. Det

är därför jag har nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyter

kapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyra

berömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare i

svenska kärnkraftverk - och det är inte bara Barsebäck som i så fall berörs -

kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som jag i andra avseenden är litet

mer osäker på. Men här verkar det vara lätt hänt att det blir kontakt med EG-

rätten och att EG-rätten därför måste dras in i bedömningen på ett helt annat

sätt än vad som hitintills har skett.

Bo Könberg: Tack för det. Till sist har jag en fråga som gäller detta med full

ersättning eller inte. Vi har hört att det finns litet olika uppfattningar om

ifall den senaste ändringen i regeringsformen på den här punkten har lett till

någon förstärkning. Om jag förstod det rätt menade professor Bengtsson att det

inte blivit någon skillnad och att den gamla boken från 80-talet gäller på den

här punkten. Jag förstod professor Victorin så att detta skulle uppfattas som

en skillnad. Rätta mig om jag har missuppfattat det hela!

I den konkreta frågan, dvs. huruvida full ersättning skall gälla oavsett hur

man ser på historiken med förändringarna i regeringsformen, använde professor

Victorin på ändamålssidan uttrycket att det skulle vara av policyintresse från

statsmakternas sida som lagförslaget tillkommit. Detta skulle därför, om jag

har antecknat rätt, dra i riktning mot full ersättning i detta fall. Jag

tolkade även det senare replikskiftet så att professor Victorin var för detta.

För att vi innan vi skils skall få klarhet i vad samtliga tre tycker på den

här punkten vill jag höra av er andra två om ni är av uppfattningen att full

ersättning är det som kommer att bli aktuellt. Detta har en viss bäring också

på de frågor som Anders Björck var inne på i början och som handlade om att

veta vad riksdagen ger sig in på.

Bertil Bengtsson: Jag förstod frågan så att den gällde huruvida detta stämmer

med grundlagen. Huvudregeln är alltså full ersättning. När de här ändringarna

kom till i slutet på 1970-talet innebar det att man inte ställde något absolut

krav på detta. Särskilda skäl skall gälla om man inte skall få full ersättning.

Den regeln består, men jag håller med Anders Victorin som satte ett frågetecken

för vad jag sade. Det ligger mycket i detta att det nu blir en litet annorlunda

typ av inskränkningar som blir aktuella. Man kanske kan säga att om man nu

skulle skriva om det hela skulle man ha tagit upp en hel del andra fall till

diskussion och undersökt om det var försvarligt att ge full ersättning eller

inte. Men den luddiga och oklara regel som fanns från början är lika luddig och

oklar fortfarande. Man kan inte säga mer än att huvudregeln är full ersättning,

men att man kan tänka sig speciella fall och olika argument för att full

ersättning inte skall gälla.

Dagens lagstiftning ger inte i alla lägen full ersättning, även om den ger

det i många fall. Man kan alltså inte säga att rättsläget är riktigt klart, men

man vet vad som är huvudregeln.

Hans-Heinrich Vogel: Också jag lutar starkt åt full ersättning i förekommande

fall. Utöver vad som har sagts tidigare vill jag också peka på den promemoria

som nu i efterhand har kommit fram men som tydligen skrevs i

Näringsdepartementet två eller tre veckor före energiöverenskommelsen. I denna

promemoria belyses problematiken kring Ringhals i detalj. Existensen av

promemorian gör det enligt mitt förmenande mycket svårt att hitta skäl att

lämna huvudregeln för full ersättning.

Anders Victorin: Låt mig förklara hur jag resonerar. Det är mycket enkelt. Det

finns en passus i proposition 1993/94:117 där regeringen, på förekommen

anledning, uttalar sig i frågan om full ersättning. En motionär hade sagt att

det borde vara full ersättning. Regeringen håller i propositionen med om det,

men man anför som enda exempel ett undantag, nämligen den välkända

presumtionsregeln i expropriationslagen. I det fallet skulle undantag alltså

kunna göras, men något sådant fall tror jag inte föreligger här, utan

presumtionsregeln gäller förväntningar om markvärdesstegringar på grund av

kommunala beslut.

Bo Könberg: Jag tackar för det. Jag tycker mig på den här punkten ha fått en

ganska bred juridisk bild av att det åtminstone drar i riktning mot full

ersättning och kanske mer än så. Tack!

Kenneth Kvist: Vi har nu fått de flesta frågor belysta. Professor Victorin sade

något som jag skulle vilja ha ytterligare belyst eller konkretiserat. Som

kritiker av 2:18 har jag ansett att skyddet av äganderätten alltmer har

utvidgats. Det har egentligen också varit strävan hos de olika

förslagsställarna. Professor Victorin säger att lagstiftningsarbetet vad gäller

2:18 har blivit oklart och obegripligt. Betyder det att de allt längre

formuleringarna har gjort att paragrafen har kommit att bli alltmer oklar och

att strävan att stärka äganderättsskyddet egentligen har motverkats av mer och

mer oklara formuleringar? Alltså - ju mer man har sagt, desto suddigare har det

blivit.

Anders Victorin: Nej, det är inte riktigt så jag menar. Problemet med 2:18

gäller hur man skall se på existerande lagstiftning. Den stora kompromiss som

gjordes vid den sista reformen var tydligtvis att man skulle anse att angelägna

allmänna intressen utgjordes av de formuleringar som fanns i äldre

lagstiftning, medan man möjligtvis med avseende på nyare lagstiftning skall ta

uttrycket angelägna allmänna intressen bokstavligt.

Till grund för mitt resonemang ligger två saker. Det är å ena sidan det

famösa rättsfallet från Högsta domstolen 1996, som handlade om ett

tvångsservitut enligt fastighetsbildningslagen för att 30 stycken travhästar

något mer bekvämt skulle kunna flyttas till en träningsbana. Högsta domstolen

förklarade då att med hänsyn till formuleringarna i fastighetsbildningslagen

fick detta betraktas som ett angeläget allmänt intresse. Jag kan inte

förståndsmässigt begripa att det skulle kunna vara det. Å andra sidan finns en

motsatt tendens, ett fall från Regeringsrätten den 10 januari beträffande Norra

länken. Man går där in och tolkar naturresurslagen så bokstavligt att ett

stackars litet hål på 30 m och 30 fällda träd som skulle återställas inte kunde

ses som någonting annat än ett ingrepp i naturresurslagens mening. Jag ser här

en tendens till diametralt motsatta uppfattningar om hur man skall tolka

lagstiftning och förarbeten. Det var detta jag hade i tankarna när jag fällde

de ord som Kenneth Kvist hänvisar till.

Peter Eriksson: Också jag har funderat på 2:18 i grundlagen. Det är svårt att

tolka grundlagen, och det kan ibland också vara litet knepigt att tolka

professorer. Utifrån den förstärkning av äganderätten som 1994 kom till i 2:18

i grundlagen skulle jag vilja rikta en fråga framför allt till Victorin och

Bengtsson: Är ni överens om att detta stärker reaktorägarnas möjligheter att få

full ersättning? Jag tycker det är väldigt skönt att höra att ni ordentligt

talar om vad ni tycker om lagstiftarnas sjabbel på den här punkten. Jag

uppfattar det ändå som att er kritik i första hand är riktad mot andra

situationer och att Bertil Bengtssons kritik mot 2:18 gäller möjligheterna att

genomföra en miljöpolitik i andra avseenden än just det här.

Bertil Bengtsson: Ja, det är riktigt uppfattat. Min kritik gäller situationer

som inte är aktuella här. I det här fallet menar jag att det inte är någon

diskussion om att ersättning skall utgå. Det är i de andra fallen man kan

kritisera 2:18. Jag håller helt med Anders Victorin om att detta inte är någon

lyckad paragraf utan att den snarast borde göras om i enlighet med riksdagens

intentioner. Den stämmer nämligen inte överens med vad ni egentligen menade

här. I det här fallet innebär alltså 2:18 att det skall utgå ersättning - det

är alldeles klart. Däremot klargjorde man inte på ett tillfredsställande vis

hur stor ersättningen skulle vara.

Anders Victorin: Jag har ingen ytterligare kommentar till det.

Ola Karlsson: Jag skulle vilja återgå till omfattningen av lagförslaget. Lagen

ger ju regeringen bemyndigande att avveckla tolv kärnkraftsreaktorer och därmed

hälften av landets elproduktionsanläggningar. Det sker också på ett sätt som

innebär att man tvångsvis tar enskilds egendom i anspråk. Professor Vogel har

jämfört det här med Karl XI:s reduktion och franska revolutionen. Delar ni

andra professorer uppfattningen att det här lagförslaget är unikt till sin

omfattning vad gäller möjligheterna att ta enskild egendom tvångsvis i anspråk?

Bertil Bengtsson: Jag kan inte komma på något exempel där det är så pass stora

ekonomiska värden som står på spel, men jag har inte forskat i saken.

Anders Victorin: Jag har samma inställning. När vi byggde järnvägar och kanaler

här i landet gjordes naturligtvis också stora ingrepp.

Det som gör att jag säger att det här kanske inte är så kolossalt stort ändå

är att kärnkraften kommer att avvecklas. Det finns ju ett förbud i

kärntekniklagen mot byggande av nya kärnkraftverk. Jag antar att det kommer att

upprätthållas av riksdagen. Därför är det fråga om en period på ungefär 15 år,

om man ser till den tekniska livslängden, kanske något längre i en del fall.

Den första reaktorn i Oskarshamn laddades väl 1966. För Barsebäcks del handlar

det om 1970 och 1972. Det är alltså fråga om en överskådlig tid.

Ersättningsbeloppen borde ändå rimligtvis vara ganska stora. Jag har ingen

aning om vad det handlar om här - det är som Anders Björck säger. Vi får ta med

i beräkningen att de åldrande kärnkraftverken kommer att ta allt större

driftskostnader i anspråk. Underhåll, reparationer och avställningar kommer

allt tätare. Förmodligen kommer det att bli fråga om nedläggningar av

ekonomiska skäl redan innan den rent tekniska driftstiden är till ända. På det

viset håller jag också med Birgitta Hambraeus om att åldrade kärnkraftverk inte

är någon bra affär.

Ola Karlsson: På samma sätt har vi haft ett stort antal järnverk som har lagts

ner under århundradena därför att de har blivit ekonomiskt ointressanta. Det

unika med detta är väl att det ger staten en möjlighet att tvångsvis ta enskild

egendom i anspråk. Det är väl i det avseendet som omfattningen är unik, inte i

fråga om att vi har avvecklat ett antal industriproduktionsanläggningar.

Om vi är överens om att lagstiftningen är unik till sin omfattning, skulle

man då inte ställa större krav på precisering av det allmänna intresset i

propositionen?

Hans-Heinrich Vogel: På den frågan kan jag utan förbehåll svara ja. Det

allmänna intresset måste i varje fall sett i ett europeiskt perspektiv

preciseras avsevärt mer än vad som nu är fallet, enligt vad jag kan läsa mig

till i propositionstexten och texten i vårens proposition om en uthållig

energiförsörjning.

Anders Victorin: Sett ur svensk synvinkel, med hänsyn till 2:18 och

bestämmelserna i t.ex. expropriationslagen, tycker jag att preciseringen är

tillräcklig. Enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen får expropriation ske för

att tillgodose den allmänna fiskevården. Det är väl om möjligt ännu mer

oprecist än det vi nu diskuterar.

Bertil Bengtsson: Som jag redan har sagt tycker jag att hänvisningen till det

allmänna intresset kunde ha motiverats på ett annat vis. Det kunde ha

utvecklats mer, det kan jag hålla med om. Å andra sidan blir det därmed inte

grundlagsstridigt. Som i så många andra fall kan man konstatera att

motiveringen är otillfredsställande, men det hindrar inte att lagen ändå får

godtas. Det kan ske under protester från juridiskt håll, men inte med

åberopande av grundlagen.

Ola Karlsson: Det förhållandet att lagförslaget är unikt till sin omfattning

ställer alltså inte större krav på motivering från statsmakten?

Bertil Bengtsson: Det är en rimlig synpunkt. Ju mer omfattande lagförslaget är,

desto noggrannare får man motivera det. Jag hade som sagt gärna sett en

utförligare och bättre motivering i propositionen.

Hans-Heinrich Vogel: Naturligtvis kan också mycket små projekt, t.ex.

expropriering av en villafastighet, vara ett mycket kraftigt ingrepp för

vederbörande. Också i det fallet skall man självfallet ha ordentliga

preciseringar i de dokument som ligger till grund för ett expropriationsbeslut.

Det gäller hela kedjan från expropriationslagen ända ner till det konkreta

ställningstagandet. Det allmänna intresset - och det är ett grundläggande

rättssäkerhetskrav - skall vara preciserat. Där skall icke slarvas, vare sig

det är fråga om små projekt eller stora.

Skillnaden som jag ser det är att det för de små projekten finns en väl

etablerad praxis sedan 100 år tillbaka eller möjligen ännu längre. Där är

kriterierna så klara att man med ganska knappa ord kan precisera kravet. Men

kärnkraftverk har såvitt mig bekant inte exproprierats i Sverige förut. Där

måste man självfallet nu, när det för första gången sker, bli mycket tydlig.

Man måste mycket klart ange vad det är fråga om och varför man gör det och vari

det allmänna intresset består.

Ola Karlsson: Det gäller väl, om jag förstår det rätt, lagstiftningen generellt

för alla de tolv kärnkraftsreaktorerna. Nu är ju avsikten att processen skall

starta med de två Barsebäcksreaktorerna. Finns det inte skäl att kräva ett

allmänt intresse när man gör valet av reaktorer, och finns det inte skäl att

det intresset framgår av lagstiftningen?

Anders Victorin: Det framgår att regeringen skall motivera sitt beslut, och det

skall ske med hänsyn till det geografiska läget, typen av reaktor och andra

omständigheter. Jag förutsätter att det allmänna intresset i det läget måste ha

nått en ganska hög grad av precision. Å andra sidan har vi exproprierat kraft,

t.ex. vattenkraft, i det här landet i andra sammanhang. Syftet var då kanske

att utnyttja vattenkraften, men det finns också en sådan bestämmelse i

expropriationslagen.

Den svenska inställningen i de här frågorna har traditionellt varit ganska

legär. Kommunernas möjlighet att expropriera mark för tätortsbebyggelse har

utnyttjats för en företeelse som kallas land banking, dvs. man skaffar sig ett

kommunalt markmonopol om man tycker att man har råd med det. Och det har

godtagits.

Ola Karlsson: Låt mig då gå över till regeringsformen 2 kap. 20 §,

näringsfriheten. Där finns liknande uttryckssätt, även om man där talar om att

angelägna allmänna intressen skall skyddas. I den utredning som föregick

införandet av 2:20 skriver man:

Som redovisats i den allmänna motiveringen finns i dag en relativt omfattande

reglering på närings- och yrkesfrihetens område. Denna reglering har tillkommit

för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.

Vidare finns det flera bestämmelser som innebär krav på viss utbildning eller

annan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaper

för att få utöva visst yrke. I vissa fall bedöms också näringsidkarens

ekonomiska förhållanden för att utröna viljan och förmågan att fullgöra

kommande skyldigheter gentemot det allmänna. I grundlagsbestämmelsen slås nu

inledningsvis den principen fast, att inga andra inskränkningar får göras i

rätten att driva näring och utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att

tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är inte möjligt att här ange den

närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?, men klart är

att det måste röra sig om något som tar sikte på sådana intressen som har

nämnts ovan.

När man läser det här får man intrycket att det allmänna intresset som angivits

i lagförslaget inte alls stämmer överens med det som angivits i förarbetena.

Kan man verkligen hävda att avvecklingen kan genomföras med tanke på vad som

här sägs om näringsfriheten?

Hans-Heinrich Vogel: Jag är tveksam på den punkten, såsom kanske har framgått

tidigare. Det sägs på andra ställen i det betänkande som Ola Karlsson refererar

till att tvångsingrepp skall vara den sista utvägen. Man poängterar också det

exceptionella i åtgärder som innebär ingripanden i den enskildes sfär, vare sig

dessa är hänförliga till 2:18 eller 2:20 i regeringsformen.

Det som sägs i betänkandet och det som har legat till grund för ändringen i

regeringsformen är alltså inte i alla avseenden lätt att förena med vad som

sägs i propositionen om lagen om kärnkraftens avveckling. Jag har svårigheter

att få det hela att gå ihop. Som tidigare har påpekats är uttalandena i

förarbetena till 2:18 och 2:20 om allmänt intresse och annat inte så klara att

de kan ligga till grund för ordentliga, hållfasta resonemang.

Ett immanent problem var också att det var frågan om en parlamentarisk

utredning och att de olika politiska synsätten i dessa frågor inte i alla

detaljer i betänkandet kunde utmynna i ett enhetligt, välkoordinerat

ställningstagande. Det är helt enkelt olika synpunkter som har fått komma till

uttryck där, och man kan finna belägg för ibland den ena, ibland den andra

ståndpunkten. Att parlamentariska utredningar för med sig det problemet är

naturligtvis väl bekant för riksdagsledamöter. Men det är inte enbart ett

problem, utan det kan också vara en styrka, i och med att det klargör att

politisk enighet icke råder på ett visst område och att man vid tillämpningen

måste vara medveten om denna oenighet.

Ola Karlsson: Lagförslaget ger intryck av att det handlar om att snabbt exe-

kvera en politisk överenskommelse. Det ger också intryck av att man hela tiden

sätter det förment allmänna intresset före det enskilda. Det gäller

varseltiden, det gäller sakägarbegreppet, och det gäller ersättningsfrågan.

En reaktorägare kan hamna i den situationen att han har ett stort antal

långsiktiga kontrakt på leveranser till en viss prisnivå, och vid en stängning

till följd av avvecklingslagen måste reaktorinnehavaren på marknaden köpa in el

för att kunna fullfölja sina åtaganden. Han får då handla upp den elen till ett

högre pris. Själva avsikten med avvecklingen är ju att tvinga upp elpriset. Kan

man verkligen hävda att full ersättning till reaktorägaren inte skall inkludera

kommande höjningar av elpriset i sådana här fall?

Anders Victorin: Det som sägs är att man inte skall ta hänsyn till den

fördyring som orsakas av nedläggningen av det enskilda kraftverket. Jag fattar

det som att man inte skall ta med den generella förändringen av prisnivån i

beräkningen. Det kan jag godta. Den förlust som reaktorägaren kan drabbas av

genom att han fullföljer sina kontrakt eller om han bryter kontrakten och

tvingas betala skadestånd, är däremot ersättningsgill.

Hans-Heinrich Vogel: Problemet med övergångstider är ett alldeles speciellt

problem i EG-rättssammanhang. EG-domstolen har i åtskilliga fall accepterat

förändringar som avsåg situationer i vilka legitima förväntningar var för

handen, men man har i så fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut.

Även här är det de s.k. mjölkfallen som finns i bakgrunden. Övergångstiderna

kan på jordbruksområdet vara ganska korta. Regleringsperioderna är korta, och

därför kan man också bestämma sig för ganska korta övergångstider vid ändrade

ingrepp i regleringssystemen.

I kärnkraftsfallet är emellertid läget ett annat. Tillämpar man dessa

resonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden till

den 1 januari i år, den 1 juli nästa år eller vad som nu kan bli aktuellt, är

oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på saken.

Vad slutligen gäller prisresonemang är som jag nämnde tidigare en aspekt

viktig, nämligen att den europeiska elmarknaden håller på att ta form. Till

grund för denna ligger eldirektivet, som nu har trätt i kraft och som

kungjordes tidigt i år. Detta är en parameter som för in europeiska resonemang

i ersättningsdebatten, oberoende av den kärnkraftsrelaterade prisutvecklingen

här i Sverige. Hur denna parameter slår igenom kan inte jag bedöma, men jag

vill ändå peka på den.

Anders Victorin: Den influensregel som vi nu diskuterar är - och jag talar nu

utifrån ett expropriationsrättsligt perspektiv - en regel som såvitt jag har

kunnat finna återfinns i samtliga länders expropriationslagstiftning. Den dyker

upp för första gången i England år 1883. Den finns i fransk, tysk, holländsk

och svensk rätt.

Ola Karlsson: Vi har alldeles nyss konstaterat att motsvarande

expropriationsförfarande aldrig någonsin har funnits under den här

tidsperioden, så jag undrar om det är relevant att göra den hänvisningen.

Anders Victorin: Ja, jag tycker det. När man skall försöka beräkna skadeståndet

gör man det enligt en metod som kallas differensmetoden. Man försöker helt

enkelt beräkna utfallet som om ingreppet inte hade skett, dvs. som om det hade

tickat på som vanligt. Sedan beräknar man vad ingreppet medför i form av

kostnader, förluster, osv. och gör en jämförelse. Man tar alltså inte hänsyn

till ingreppets påverkan i sig. Det är detta enkla resonemang som ligger bakom.

Bertil Bengtsson: Jag håller helt med om det sista som Anders Victorin sade.

Det är en allmän expropriationsrättslig princip.

Beträffande varseltiderna kan jag nämna att när jag en gång i tiden skrev

remissyttrandet om promemorian tyckte jag att de var otillfredsställande. Jag

menade att det borde vara ordentliga varseltider i det här fallet, men det har

man inte tagit fasta på. Varseltidernas reglering i det här sammanhanget är

inte tillfredsställande.

Ola Karlsson: Vad är då en acceptabel varseltid?

Bertil Bengtsson: Det har jag svårt att säga. Jag menar bara att en väl

tilltagen varseltid borde slås fast i lagen.

Ola Karlsson: Vi kan väl i alla fall konstatera att sex månader är en alldeles

för kort tid?

Bertil Bengtsson: Såvitt jag förstår är det så, men man skall nog vara mer

sakkunnig än jag för att riktigt kunna bedöma den saken.

Hans-Heinrich Vogel: Detta är just en punkt där utredning saknas. Vilka

åtaganden har Sydkraft för Barsebäck, och hur passar åtagandena in i

avvecklingsresonemangen? Jag menar att 7:2 i regeringsformen på denna punkt

inte riktigt är tillgodosedd.

Ola Karlsson: För att få en fullgod beredning av lagförslaget skulle

konstitutionsutskottet eller näringsutskottet alltså behöva begära in sådana

kompletterande upplysningar att vi skulle kunna förlänga varseltiden?

Bertil Bengtsson: Det är kanske en väg.

Ola Karlsson: För att fortsätta litet grand med expropriationsrättsliga

principer vill jag peka på att förslaget bygger på principen att beslut om

upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas med

expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på

sådana beslut. Är den stipulerade minsta livslängden 40 år i överensstämmelse

med expropriationsrättsliga principer?

Anders Victorin: Nej. Det är det som jag har sagt.

Ola Karlsson: Kan det finnas några andra skäl för att frångå de här

principerna?

Ordföranden: Det bör man möjligen fråga regeringen, som har lagt fram

förslaget, om.

Ola Karlsson: Låt mig gå vidare: Enligt lagförslaget fattas

avställningsbeslutet av regeringen, med möjlighet till rättsprövning i

regeringsrätten, medan ersättningsfrågan prövas i fastighetsdomstolen, med den

vanliga instansordningen - hovrätten och Högsta domstolen. Vad är er

uppfattning om den här dubbla instansordningen?

Bertil Bengtsson: Den förekommer också i andra sammanhang, t.ex. när regeringen

fattar beslut om expropriation och domstolarna sedan tar ställning till

ersättningens storlek. Den är alltså inte särskilt anmärkningsvärd.

Ola Karlsson: Under remissbehandlingen har påtalats att de skatterättsliga

aspekterna inte har behandlats. Vad är er uppfattning om detta? Skulle de inte

ha behövt belysas i propositionen?

Hans-Heinrich Vogel: Ja, förvisso.

Ola Karlsson: Den sista frågan: Tillfredsställer den föreslagna lagen rimliga

rättssäkerhetskrav med avseende på att lagen skall vara tillgänglig och

tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart?

Anders Victorin: Förutsebart är det nog. Det är väl åtminstone ingen tvekan om

vilka som kommer först. Sedan har vi diskussionen om ersättningens storlek, men

jag menar att om man på något vis accepterar att den här intresseavvägningen

leder till att riksdag och regering kan besluta att kärnkraften skall läggas

ned i förtid - om man säger att detta ändå på något vis är ett intresse - blir

nästa steg bara ersättningsfrågan och möjligtvis också den varselperiod som det

skall vara fråga om. Det är väl till de frågorna som det huvudsakliga intresset

här knyter sig, och det är väl dem som vi har diskuterat mest här i dag.

Ordföranden: Jag vill haka på där. En sak är hur det skall regleras, hur det

skall gå till, vem som skall fatta beslut om tillstånd och sådant där, men vi

har också den inledande passusen i den första paragrafen, där det talas om

omställning av energisystemet, att den skall ske på konkurrenskraftiga villkor

på en internationell elmarknad och att den skall vara bra för svensk industri

osv.

Jag skulle vilja fråga: Har den passusen över huvud taget något med

förutsebarheten att göra? Det kan vara olika regeringar som skall ta ställning

i den här frågan. Jag har uppfattat att det i varje fall i riksdagen redan nu

finns olika uppfattningar om vad som ger mest konkurrenskraftiga villkor, om

vad som säkerställer eltillförseln till svensk industri osv. Eller är denna

inledningsparagraf en fullständig nullitet? Behövs den över huvud taget?

Bertil Bengtsson: Det är ju nu en tendens i lagstiftningen att man skriver en

inledningsparagraf som låter vacker och allmänt anger lagens syften men som har

ganska liten juridisk betydelse. Jag menar väl att den här skrivningen inte

säger så värst mycket, men man kan tänka sig situationer när det kan

konstateras att avställningen inte uppfyller ens de väldigt vaga fordringarna

där. Dess juridiska betydelse är väl i varje fall begränsad.

Anders Victorin: Jag har uppfattat det som ett försök att med några få ord

fånga in det som ligger i den energipolitiska planen, att man refererar till

ett annat beslut som ligger som bakgrund. Det här är så att säga ett

verkställighetsbeslut inom ramen för detta.

Ordföranden: T.o.m. Lagrådet säger att utformningen av den andra delen här är

mindre vanlig när det är fråga om lagtext. T.o.m. det har alltså reagerat. Folk

läser ju paragraf för paragraf. När vi är ute på möten och träffar människor är

vi vana vid att de läser vad som står och säger: Följ det här nu! Man frågar

sig då om detta är en bra mall för hur lagar och lagparagrafer skall se ut.

Bertil Bengtsson: Man kan kanske säga att det första man gör i Lagrådet är att

slå ned på sådana där saker. Man läser det gång på gång och ställer frågan:

Duger detta? Det är en mycket befogad invändning från Lagrådet, som det är dess

skyldighet att göra.

Ola Karlsson: Jag fick svar bara från professor Victorin på min sista fråga.

Jag undrar om jag kunde få ett svar även från professor Vogel och från

professor Bengtsson. Uppfyller lagen rimliga rättssäkerhetskrav för att den

skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i

äganderätten förutsebart?

Hans-Heinrich Vogel: För min del får jag hänvisa till vad jag har sagt i

beredningsfrågan. Det som gäller för underlaget slår naturligtvis också igenom

på lagtexten. Jag kan för egen del inte säga att det som här sägs är

tillräckligt preciserat. Jag tvekar här om det är godtagbart.

Bertil Bengtsson: Nej, det är klart att förutsägbarheten lämnar en del övrigt

att önska, och man kunde väl hoppas att det i varje fall skulle kunna upprättas

en plan i vilken ordning som nedläggningen kommer att ske eller liknande. Det

sammanhänger med vad jag sade om varselreglerna - det är angeläget att man kan

förutse detta i god tid. Riktigt tillfredsställande är det väl alltså inte från

den synpunkten.

Ola Karlsson: Ytterligare en kort fråga. Konstitutionsutskottet har tidigare,

bl.a. i betänkandet 1994/95:KU13, påpekat att utskottet vid ett flertal

tillfällen framhållit vikten av att propositionerna innehöll genomarbetade

konsekvensanalyser. Propositionens förslag utgjorde underlag för riksdagens

beslut. Krävdes ytterligare upplysningar, kunde det beredande utskottet

visserligen komplettera underlaget, men på grund av tidsbrist kunde oftast inte

något mera omfattande analys- och utredningsarbete göras. Att en väl genomförd

konsekvensanalys fanns med i beslutsunderlaget underlättade också en

efterkommande uppföljning och utvärdering.

Innehåller det här lagförslaget enligt er uppfattning sådan konsekvensanalys

att det är möjligt för riksdagens utskott att fatta ett tillfredsställande och

väl genomarbetat beslut?

Hans-Heinrich Vogel: Just bristen på konsekvensanalyser är slående. Även om man

ser på alla de tre propositioner som enligt mitt förmenande hör ihop, den om

uthållig energiförsörjning och höstens om ny ellag och lagen om kärnkraftens

avveckling, är det underlag som man får inte tillfredsställande för, i varje

fall, min del. Jag kan inte försätta mig i riksdagsledamöternas situation och

vet inte vilka krav ni ställer, men för egen del vore jag inte nöjd med det som

offereras här.

Bertil Bengtsson: Mot bakgrund av Energikommissionens betänkande med alla dess

bilagor, som jag inte själv har gått igenom, kan man nog säga att det dock har

gjorts en hel del för att förbereda det här. På enskilda punkter kan jag hålla

med Hans-Heinrich Vogel om att man tvekar, kanske just i fråga om EG-

konsekvenserna, men det här har dock utretts i stor utsträckning i förarbetena

till propositionen. Sedan kan det sägas att man möjligtvis kunde ha tagit in

ytterligare diverse bilagor från Energikommissionen i propositionen. Jag tycker

kanske inte att det här är så anmärkningsvärt.

Ordföranden: Jag har ingen ytterligare anmäld som önskar ställa frågor. Jag ber

att få tacka våra inbjudna gäster för att ni har berikat vårt vetande och även

förhoppningsvis höjt kunskapsnivån. Jag ber också att få tacka alla dem som i

övrigt har följt denna utfrågning.

Konstitutionsutskottet

1997-11-06

Offentlig utfrågning med näringsminister Anders Sundström angående lag om

kärnkraftens avveckling

Ordföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen med

anledning av regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Den 23

oktober hade KU en utfrågning med tre sakkunniga på området. Utskottet har

ansett det rimligt att också propositionsförfattaren får framföra sina

synpunkter, bl.a. med anledning av vad som kom fram vid den förra utfrågningen.

Anders Sundström kommer att inleda med en kort föredragning. Vid sin sida har

han rättschefen för Näringsdepartementet, Per Erik Lindeberg.

Anders Sundström: Jag vill börja med att tacka för inbjudan. Jag har uppfattat

det så, att samtalet här skall handla om hur beredningen har skötts, om det är

i överensstämmelse med regeringsformen och också kan anses vara i enlighet med

EG-rätten och Europakonventionen.

Jag är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet, och jag har

varit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende,

som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Beredningen

startade egentligen med Energikommissionens arbete. Energikommissionen hade

till sitt förfogande en särskild juridisk expertgrupp. Den expertgruppen gjorde

en grundlig analys av hur omställningen av energisystemet och avvecklingen av

kärnkraftverk kan påbörjas. Man anförde att det krävdes en ny lag, och man

tittade också på vilka möjligheter som fanns att genomföra en sådan lag. Man

fann att det var möjligt att gå fram på det sättet, och det var också vad som

stod i Energikommissionens betänkande.

Betänkandet remissbehandlades sedan i ett mycket omfattande remissförfarande.

Det var ett enormt material att tränga igenom. Just på den här punkten fanns

ingen oenighet i remissopinionen, utan det fanns en mycket bred uppslutning

kring Energikommissionens slutsatser vad gäller möjligheten att genomföra en

sådan här lag. De juridiska bedömningar som Energikommissionen gjorde godtogs

av remissinstanserna.

Därefter påbörjades ett arbete i Regeringskansliet. Regeringen utsåg en

särskild arbetsgrupp med uppdrag att ta fram ett lagförslag grundat på

Energikommissionens bedömningar. Det var också nödvändigt för att det skulle

vara möjligt att ta ställning till om avvecklingen skulle ske med eller utan

tvingande lagstiftning. Detta beredningsarbete pågick alltså i

Regeringskansliet. Arbetsgruppens arbete bedrevs parallellt med de

partiöverläggningar som fördes om energipolitiken. Vi analyserade också

alternativ utan lagstiftning, dvs. om staten via förvärv av kärnkraftverk eller

via ägardirektiv till statliga Vattenfall skulle stänga kärnkraftverk.

Därefter genomfördes ytterligare en bred remissomgång med

departementspromemorians lagförslag som underlag. Som ett resultat av det

fortsatte en beredning inom Regeringskansliet med deltagare från de närmast

berörda departementen, dvs. Justitiedepartementet, Finansdepartementet och

Miljödepartementet tillsammans med Näringsdepartementet. Det arbetet skedde

under hela tiden, först när det gäller lagrådsremissen och sedan vad gäller

utformningen av propositionen. Därefter har frågan också varit uppe på allmän

beredning i regeringen. Remisskritiken redovisades och bemöttes också i

propositionen; det var ju för övrigt rätt litet kritik.

Därefter har också Lagrådet haft att ta ställning till om beredningskravet

enligt regeringsformen är uppfyllt. Det har inte inkommit några invändningar i

denna fråga.

Jag menar alltså att det mot denna bakgrund saknas fog för kritik om att

regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt. Vi har hanterat

detta ärende på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed har vi också i

samband med detta arbete beaktat vad som sägs i Europakonventionen och EG-

rätten. Inte heller mot detta har Lagrådet gjort några erinringar.

Jag ville börja denna utfrågning med en sådan inledning för att redogöra för

beredningsansvaret, som i departementet åvilar mig.

Anders Björck: Som nämndes hade vi tidigare tre välkända juristprofessorer här

i konstitutionsutskottet. De framförde då en helt motsatt uppfattning och

riktade stark kritik mot beredningen av ärendet. Anser Anders Sundström, så här

med facit i hand, att det inte finns någon punkt där beredningen av ärendet

hade kunnat ske på ett annorlunda sätt?

Anders Sundström: Jag måste nog be Anders Björck precisera frågan. De tre

juristerna hade en helt motsatt uppfattning om hur beredningen av ärendet hade

gått till, sade han. Jag deltog inte själv vid utfrågningen, så jag skulle

vilja få detta preciserat.

Anders Björck: Jag talar t.ex. om EG-rätten - jag skall strax återkomma till

det.

Anders Sundström: På vilket sätt preciserade man det?

Anders Björck: Man hävdade t.ex. att det på ett antal punkter, exempelvis vad

gäller kvantifieringen av hur stora skadestånden kunde bli, inte fanns några

beräkningar.

Anders Sundström: Som jag har kunnat läsa mig till samtalen var det inte

riktigt så resonemanget fördes. En av juristerna hade synpunkter på detta men

kunde inte själv precisera på vilka punkter beredningen var felaktig, utan han

ville ha ett bredare underlag. Per Erik Lindeberg, som är rättschef, kan

utveckla detta. Jag uppfattar inte att det är på det sätt som Anders Björck

beskriver det, att alla tre helt motsatte sig hanteringen.

Anders Björck: Hans-Heinrich Vogel svarade utomordentligt bestämt på den frågan

och sade att han icke ansåg att beredningen hade varit tillfredsställande. Den

frågan skall ju också granskas i konstitutionsutskottet till våren, eftersom

det föreligger en anmälan därvidlag. Vad jag undrar - och det är för att svara

på detta som vi har bett Anders Sundström komma hit i dag - är om Anders

Sundström i dag, med facit i hand, inte anser att beredningen på någon punkt

skulle ha kunnat ske på ett annorlunda sätt.

Anders Sundström: Jag anser att beredningen har skötts på ett fullt korrekt

sätt, och jag har också redovisat hur det har gått till. Det är en mycket lång

resa, med en stor parlamentarisk utredning följd av remissbehandling, där

frågan för första gången väcktes. Därefter har frågan vandrat via en

departementspromemoria, en lagrådsremiss och en proposition. Det har varit

behandling i utskott och ännu en lagrådsremiss. Inte vid något av dessa

tillfällen har det framkommit kritik mot beredningen. Per Erik Lindeberg vill

kanske säga något med anledning av detta.

Per Erik Lindeberg: Professor Vogel konsulterades av Svenska

Kraftverksföreningen redan under remisstiden. Föreningen hänvisade till hans

synpunkter i det remissvar som man lämnade. Innebörden av den kritiken var att

det fanns en lång rad ytterligare frågor som måste utredas innan beslut kunde

fattas om lagrådsremiss och proposition. Den kritiken togs sedan upp i

propositionen på s. 37. Där finns en noggrann redovisning för kritiken även vad

gäller förslagets EG-rättsliga aspekter. Regeringen konstaterar där först att

man finner det helt klart att förslaget inte står i strid med

Europakonventionen, som ju utgör en del av gemenskapsrättens allmänna

principer. Regeringens slutsats blir då följande:

?Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att anta

att de ingrepp som avses här och som enligt det tidigare sagda kan förutsättas

vara godtagbara enligt Europakonventionen skulle vara otillåtna enligt EG-

rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier.

EG-domstolen har slagit fast att de grundläggande mänskliga rättigheterna som

dessa kommit till uttryck i Europakonventionen utgör en del av

gemenskapsrättens allmänna principer. Med hänsyn till vad som anförts om

ingreppens bakgrund och bedömningen i ersättningsfrågan (avsnitt 7.3) finns

inte heller skäl att anta att ingreppen skulle vara oförenliga med de EG-

rättsliga principerna om berättigade förväntningar och om proportionalitet. Vad

gäller de konkurrensrättsliga aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och

Svenska kraftnäts agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl

svensk rätt som EG-rätt.?

De grundläggande frågorna om lagens förenlighet med RF, Europakonventionen och

EG-rätten behandlas ingående i Lagrådets yttrande, se bilaga 6.?

Lagrådet instämmer där helt med den bedömningen. Jag citerar från deras

yttrande på s. 165 i propositionen:

?Under den remissbehandling som har föregått utformningen av lagrådsremissen

har vissa EG-rättsliga synpunkter förts fram. Lagrådet ansluter sig för sin del

till uttalandena i remissprotokollet om att sådana ingrepp som är att anse som

godtagbara enligt Europakonventionen får anses vara tillåtna enligt EG-rätten,

så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Det finns

inte skäl att anta att det remitterade lagförslaget skulle innebära något

avsteg i detta hänseende. Inte heller i övrigt har Lagrådet kunnat finna att de

ingrepp som det är fråga om skulle vara oförenliga med EG-rättens principer.?

Jag tycker att det är svar nog på frågan.

Anders Björck: Det är möjligt att rättschefen tycker det. Vi skall återkomma

till detta - det är ju trots allt ändå vi som ställer frågorna. Jag har ett

antal frågor, och jag tar dem i tur och ordning.

Vi har från den nuvarande regeringen, bl.a. från statsministern - Göran

Persson torde ju vara en bekant storhet för Anders Sundström - fått höra att

man till riksdagen icke skall lägga fram några förslag som inte är dels

kostnadsberäknade, dels finansierade. Då vill jag fråga näringsministern: Vilka

beräkningar gör näringsministern av de kostnader för staten som kommer att

uppkomma i samband med avvecklingen av Barsebäck? Man skall ju leva som man

lär.

Anders Sundström: Ja, det är en god egenskap att leva som man lär. Det försöker

jag göra.

Jag kan börja med att konstatera att hela riksdagen har beslutat att

kärnkraften skall avvecklas. Inget av partierna har i sina budgetprognoser

tagit upp kostnader eller intäkter på grund av den omställningen. Det är i och

för sig väldigt svårt att bedöma om en avveckling som sker under en kort tid

eller en som sker under en lång tid är dyrast. Anders Björck har inte redovisat

kostnaderna för sitt alternativ, och jag har inte redovisat kostnaderna för

vårt alternativ.

Vi har inte redovisat inlösenkostnaden för Barsebäck, eftersom vi fortfarande

förhandlar med ägarna. Mitt ansvar är att vara rädd om statens pengar, och i

den meningen vill jag leva som jag lär. Jag har inget intresse av att flagga

upp ersättningarna, så att de blir långt högre än den rimliga ersättning som

Sydkraft skall ha. Det skulle vara bra om andra företrädare för staten visade

samma återhållsamhet.

Anders Björck: Anders Sundström har alltså inga som helst siffror att komma

med, inte ens approximativa belopp?

Anders Sundström: Jag kommer i den här frågan att agera så att jag enbart ser

till statens intresse. Jag kommer inte att ta någon taktisk, politisk hänsyn.

Jag vill åstadkomma en omställning på de för staten fördelaktigaste villkoren.

Jag kommer inte att medverka i en politisk debatt, där å ena sidan Moderaterna

med Bo Lundgren pratar om belopp på 20-30 miljarder kronor och jag skall

företräda den andra sidan. Jag kommer att företräda statens intresse. Jag skall

leva precis som jag lär, Anders Björck. Jag anser att jag företräder statens

intresse genom att tillsätta skickliga, duktiga förhandlare, som åstadkommer

ett för staten så bra resultat som möjligt.

Anders Björck: Konklusionen är alltså att riksdagen enligt Anders Sundström

skall fatta ett beslut med den teknik som han valt, nämligen att inte först

förhandla och be riksdagen godkänna ett färdigförhandlat avtal? Vi skall alltså

inte ha någon som helst aning om vilka kostnaderna kommer att bli? Är det vad

Anders Sundström menar?

Anders Sundström: Riksdagen har fattat ett beslut, nämligen att stänga all

kärnkraft till år 2010, utan att anvisa medel för detta. Jag har medverkat till

en förhandling, som innebär att just det årtalet lyfts bort och sagt att vi nu

påbörjar omställningen med att stänga den första reaktorn. Jag vill använda en

ordning som gör att staten drabbas av så små kostnader som möjligt och får så

stora intäkter som möjligt. Jag tror inte att det ligger i statens intresse,

medborgarnas intresse, att vi för en förhandling med Sydkraft där vi och

Moderaterna träter om hur mycket vi skall betala till Sydkraft.

Anders Björck: Vad Anders Sundström säger är alltså att han inte har några som

helst siffror att ge. Riksdagen skall fatta ett beslut där det handlar om ett

mycket obekant antal miljarder. Man kringgår här de direktiv som har kommit,

att förslag skall vara kostnadsberäknade och finansierade.

Anders Sundström: Jag kan bara svara på samma sätt som tidigare. Jag kommer

inte att i ?likhet med Moderaterna? medverka till att Sydkraft får oskäligt bra

betalt för att stänga Barsebäck. Det kommer jag inte att medverka till. Jag

kommer att leva som jag lär, Anders Björck, och se till att detta blir så

fördelaktigt som möjligt för skattebetalarna.

Anders Björck: Vad är då skäligt betalt?

Anders Sundström: Det är en fråga som jag har uppdragit åt mycket duktiga,

skickliga förhandlare att komma fram till. Det är ett belopp som ligger långt

under det belopp som Moderaterna flaggar för och som därmed skadar staten.

Anders Björck: Är det rimligt att riksdagen fattar beslut utan att ha en aning

om hur stora kostnaderna blir?

Anders Sundström: Riksdagen kommer så småningom att få ta ställning till

ersättningsbeloppet. Det blir en förhandling mellan staten och Sydkraft.

Däremot kan riksdagen redan nu fatta beslut om att stänga reaktorer, att dra in

tillstånd för reaktorer, eller att ge regeringen fullmakt att dra in tillstånd

- det är ju innebörden av lagen. Jag tycker att det är fullt rimligt. Det är

naturligtvis betydligt mer blygsamt än det tidigare riksdagsbeslutet, som

innebar att alla reaktorer skulle vara stängda till år 2010. Nu handlar det i

första hand om en reaktor, och sedan kan vi via lagen ta nästa steg.

Anders Björck: Låt oss alltså hålla oss till det som KU har fått ärendet på

remiss för, nämligen den lagstiftning som aviseras i propositionen. Vad Anders

Sundström säger är att riksdagen har full frihet att anta eller förkasta det

framförhandlade resultatet, varom vi inte vet någonting, när det väl hamnat på

riksdagens bord. Är det så vi skall uppfatta det?

Anders Sundström: Nej. Det vi kan konstatera är att svenska folket i en

folkomröstning har bestämt att kärnkraften skall avvecklas och att riksdagen

skall genomföra detta. Den lag vi nu lägger på riksdagens bord är ett verktyg

för att genomföra detta. På vilket sätt regeringen skall återkomma till

riksdagen vad gäller finansieringen av kostnaden för stängningen återkommer vi

till. Nu handlar det om att riksdagen skall anta en lag som ger regeringen

möjlighet att fullfölja det beslut som riksdagen redan tidigare har fattat och

som är ett resultat av en folkomröstning.

Anders Björck: Det innebär att när vi får det framförhandlade resultatet - och

hur det kommer att se ut har varken vi eller Anders Sundström någon aning om -

har vi att anta eller förkasta det. Är det enligt Anders Sundström möjligt att

riksdagen helt förkastar det?

Anders Sundström: Det är inte den saken vi behandlar nu, Anders Björck, utan nu

gäller det en lag om hur vi drar in tillstånd för kärnkraft. Vi kan

naturligtvis föra en stor debatt om hela politiken, men nu handlar det om den

lag som vi skall ta ställning till. Jag vill hålla mig till den.

Anders Björck: Anders Sundström vill alltså inte svara på frågor som gäller

lagens konsekvenser? Är det så jag skall uppfatta Anders Sundström?

Anders Sundström: Per Erik kan...

Anders Björck: Jag frågar Anders Sundström nu! Vi ställer frågor till Anders

Sundström. Jag frågar Anders Sundström, och jag vill ha ett svar från det

ansvariga statsrådet.

Anders Sundström: Har utskottet något emot att Per Erik Lindeberg får möjlighet

att utveckla frågan?

Anders Björck: Det får han gärna göra, men jag återkommer ändå till Anders

Sundström med frågan.

Ordföranden: Vi har inbjudit Anders Sundström att komma till utskottet och vi

har sagt att han får ta med sig de medhjälpare han anser sig behöva. Det

betyder att utskottsledamöterna självfallet får rikta frågor till statsrådet.

Det är naturligtvis statsrådet själv som avgör om han vill svara på frågorna

eller inte, och han får ta den hjälp som han anser sig behöva av sina

medhjälpare.

Anders Sundström: Då vill jag gärna ge Per Erik Lindeberg möjlighet att säga

något.

Per Erik Lindeberg: Lagen ger en för staten lagstadgad ersättningsskyldighet,

som i sista hand avgörs av domstol. Om staten blir ålagd av domstol att betala

ett visst belopp måste staten förstås ställa dessa pengar till förfogande på

ett eller annat sätt. Det är helt uppenbart.

De förhandlingar som Anders Sundström talar om är de sedvanliga förhandlingar

som förs i expropriationsärenden om att man för att slippa rättegången kommer

till en avtalsuppgörelse om innehållet. Det är klart att staten blir bunden om

man träffar ett civilrättsligt avtal om hur mycket staten skall betala. Staten

blir naturligtvis bunden av detta belopp som i så fall fastställs av domstolen.

Anders Sundström: Jag tycker därför fortfarande att det är orimligt att vi,

därest detta nu går till domstol, i förväg för riksdagen skall precisera vilket

belopp det blir. Det kan inte vara bra att göra på det sättet om man skall

företräda statens intressen.

Anders Björck: Det resultat som man kommer fram till genom förhandlingar

respektive domstolsutslag kan riksdagen alltså, om jag har förstått saken rätt,

bara anta. Det finns ingen annan möjlighet.

Anders Sundström: Om resultatet kommer fram i en domstol är min bedömning att

det är på det sättet. Om resultatet däremot kommer fram i en förhandling kan ju

förhandlingen villkoras på olika sätt.

Anders Björck: Om jag har förstått det hela rätt kommer det väl till slut att

bli domstolen som bestämmer.

Anders Sundström: Det är inte min ambition. Ambitionen är att träffa en

frivillig uppgörelse.

Anders Björck: Och den har alltså riksdagen möjlighet att ändra på?

Anders Sundström: Det har inte diskuterats på vilket sätt överenskommelsen

skall utformas. Så långt har vi inte kommit i samtalen. Det är heller inte den

frågan som skall avgöras nu.

Anders Björck: Men det är väl ändå rimligt från konstitutionell synpunkt att vi

nu reder ut vilka möjligheter Sveriges riksdag har att påverka de konsekvenser

som Anders Sundströms och regeringens förslag får. Har vi möjlighet att ta

ställning och ändra på en frivillig förhandlingsuppgörelse men inte på ett

expropriationsbeslut i domstol?

Anders Sundström: Regeringen har möjlighet att komma till riksdagen flera

gånger för att finansiera åtaganden. Frågan om själva överenskommelsen skall

hamna i riksdagen eller om regeringen behöver fullmakt för att teckna det

avtalet när det blir aktuellt prövas inte nu. Nu prövas lagen. Den frågan är

heller inte avgjord.

Anders Björck: Vi måste ju ändå i rimlighetens namn få diskutera

konsekvenserna. Det är därför vi har bett det ansvariga statsrådet komma hit.

Det tycker jag är högst rimligt. Jag återkommer till frågan: Hur har Anders

Sundström tänkt sig att hantera denna fråga visavi Sveriges riksdag, när

förhandlingsresultat och eventuellt ett expropriationsbeslut i domstol väl

föreligger?

Anders Sundström: Den frågan har vi inte tagit ställning till i en

överenskommelse. Om det däremot handlar om ett resultat av lagen kommer

riksdagen i efterhand att få ta ställning till en finansiering.

Anders Björck: I vilken form?

Anders Sundström: I ett riksdagsbeslut.

Anders Björck: Jo, det förstår vi nog också i konstitutionsutskottet. Ni har

alltså inte funderat närmare på relationerna med riksdagen och den fortsatta

hanteringen av ärendet när det gäller det som ändå är ganska avgörande,

nämligen vad det hela kommer att kosta?

Anders Sundström: Svenska folket och Sveriges riksdag, alla riksdagspartier,

har bestämt att kärnkraften skall avvecklas. Det kan ske på litet olika sätt.

Då är frågan: Innebär det en högre eller lägre kostnad att göra omställningen

under en längre tid, påbörja den nu och låta den pågå under en lång tid, än att

göra omställningen under en kort och intensiv period? Jag tror inte att det

finns någon man eller kvinna som kan säga vilket av de två alternativen som är

det billigaste. Vår bedömning är ändå den, att samhället, medborgarna,

omvärlden drabbas mindre om omställningen sker under en lång tid. Det är det

svar jag kan ge.

Anders Björck: När tror Anders Sundström att det skulle vara rimligt att

riksdagen fick ta ställning också till de ekonomiska delarna, de som innebär en

belastning av statsbudgeten?

Anders Sundström: Det beror på vilken takten blir när det gäller förhandlingar

och domstolsbehandling. Jag vet inte om Per Erik Lindeberg kan ge en

fingervisning om hur lång tid en domstolsprövning skulle komma att ta efter det

att regeringen beslutat om att dra in ett tillstånd. Den frågan kan inte jag

bedöma i dag.

Per Erik Lindeberg: Det är oerhört svårt att säga. Det beror alldeles på vilken

inställning parterna har, vilka tvistefrågor som kommer upp i rättegången. Det

är ändå helt klart att det kan ta mycket lång tid att fastställa ersättningen i

ett mycket komplicerat expropriationsmål i domstol.

Anders Björck: Ni har inga tankar om antalet år?

Anders Sundström: Jag vet att expropriationsmål ibland kan ta väldigt lång tid

när det gäller ersättningen, men jag tycker inte att det finns anledning att

spekulera i frågan. Därför tycker jag inte att den frågan är den mest aktuella.

Regeringen har många tillfällen att komma till riksdagen och med riksdagen

diskutera och lämna förslag till hur finansieringen av denna inlösen skall gå

till.

Anders Björck: Låt oss konstatera att vi fattar ett beslut i blindo. Vi vet

inte vad notan kommer att bli. Vi vet inte heller när den presenteras.

Låt oss då gå in på EU-problemen. När de tre juristerna var här pekade de på

att det förelåg ett antal oklarheter när det gäller både Europakonventionen och

EU-rätten. I propositionen pekas det på att det finns knappast några helt

relevanta rättsfall som skulle kunna ge ledning. Hur har propositionen beretts

vad gäller Europakonventionen och EU-problemen? Vilka kontakter har ni haft med

t.ex. de berörda EU-myndigheterna?

Anders Sundström: Jag överlämnar frågan till Per Erik Lindeberg. I och för sig

tycker jag att vi redogjorde rätt noga för hur ärendet har beretts.

Per Erik Lindeberg: Jag har inte så mycket att tillägga. Ärendet har beretts på

vanligt sätt med en bred remissomgång. Några konsultationer utanför av den typ

som Anders Björck antyder... Jag förstår inte riktigt vad vi skulle ha gjort i

övrigt?

Anders Björck: Min fråga var: Vilka direkta kontakter har tagits med EU-

kommissionen och berörda EU-myndigheter under beredningsarbetet?

Per Erik Lindeberg: Det har inte tagits några kontakter med EU-kommissionen.

Anders Björck: Inte med några andra EU-myndigheter heller?

Per Erik Lindegren: Nej.

Anders Björck: Ni har inte hittat sedan propositionen lades fram några

rättsfall som skulle kunna ge en viss vägledning när det gäller utfallet på

expropriationssidan - om det nu blir så och inte en förhandlingslösning?

Anders Sundström: Utfall i kronor?

Anders Björck: Ja.

Anders Sundström: Vi har i propositionen angivit en del riktlinjer för hur

värdering skall gå till. Utomstående har gjort olika bedömningar. Vi har inte

velat spekulera. Det ligger inte i statens intresse. Vi vill nå ett så bra

resultat som möjligt.

Anders Björck: När det gäller inriktningen av propositionen och den svenska

kärnkraftspolitiken såsom den i fortsättningen skall ske med avveckling: Ni har

inte heller på den punkten haft några kontakter med berörda EU-direktorat eller

kommissionen?

Anders Sundström: Nej. Jag vill gärna säga att det är en ganska viktig fråga om

Sveriges riksdag själv kan besluta om sin egen energipolitik. Vår bedömning är

- jag hoppas att det är hela riksdagens bedömning - att vi själva bestämmer

detta.

Anders Björck: Jag har ingen annan uppfattning på den punkten. Jag försöker

klara upp hur beredningen - som enligt Anders Sundström var alldeles utmärkt -

har skett. Ni har alltså inte på denna punkt haft den typen av kontakter som

man skulle kunna tänka sig med dem inom EU som sysslar med energipolitik och

liknande?

Anders Sundström: Nej. Det är vår uppfattning att detta är en fråga som Sverige

självt hanterar. Vi har en fråga som är viktig, och vi har ingående berört den

i propositionen, nämligen frågan om hur detta är i förhållande till

Europakonventioner och EU-rätt. Men däremot har vi inte rådfrågat kolleger i

andra länder.

Anders Björck: Det finns ett flertal EU-direktiv på energipolitikens område.

Anser Anders Sundström att propositionen står i överensstämmelse med de

direktiven?

Anders Sundström: Jag vet inte vad Anders Björck syftar på för direktiv. Om jag

skall utveckla något område, så har den viktigaste frågan varit att se till att

det sätt som vi bestämmer oss för att ställa om energipolitiken på sker på ett

sådant sätt att vi kan bibehålla en väl fungerande marknad på energiområdet.

Det har varit skälet till varför vi har valt förslaget att lägga fram en

generell lag som ger möjlighet för regeringen att stänga kärnkraftverk i den

takt som riksdagen beslutar. Det har inte valts en väg som t.ex. via

ägardirektiv skulle kunna skapa störningar på marknaden.

Anders Björck: Anders Sundström och hans medarbetare kan gå i god för att vad

gäller propositionen riskerar vi inte att komma i strid med några EU-direktiv

på området?

Anders Sundström: Jag kan inte formulera mig så att jag kan gå i god för detta.

Det tror jag inte att någon kan. Men jag kan konstatera att en mycket bred

remissomgång har visat att det är ingen som har haft några allvarliga

erinringar. Lagrådet har vid ett par tillfällen granskat frågan. Vi har i vårt

propositionsarbete beaktat Europakonventioner och EU-rätt, och de har inte haft

några erinringar mot detta.

Per Erik Lindeberg: Om jag får komplettera vad Anders Sundström säger. Det har

varit en bred remissomgång och möjligheter till synpunkter under detta

kontroversiella ärendes förlopp. Såvitt jag vet har ingen vid något tillfälle

pekat på någon enda konkret rättsakt som skulle utgöra hinder för en

lagstiftning av det slaget. Jag har mycket svårt att tänka mig vilken rättsakt

det skulle vara.

Anders Björck: Men remissbehandlingen har inte inkluderat några europeiska

myndigheter?

Per Erik Lindeberg: Jag vet inte om svenska lagförslag i allmänhet remitteras

till europeiska instanser, såvida inte EG-rätten kräver det genom krav på

notifikation osv. I sådana fall har jag inte varit med om att några formella

remisser har gått till EU-instans.

Anders Björck: Har Utrikesdepartementet anfört några synpunkter under

beredningen vad avser förenligheten med EU-direktiv på området?

Per Erik Lindeberg: Utrikesdepartementet har, liksom andra departement, varit

involverat i beredningen av ärendet. Inom Regeringskansliet finns det total

uppslutning kring de bedömningar som har gjorts.

Ordföranden: Då går ordet till Bo Könberg.

Bo Könberg: Tack, fru ordförande. Vid en utfrågning häromsistens med tre

framstående jurister nämndes vad gäller storleksordningen på ärendet sådana

tidigare parallellfall som den franska revolutionen och Karl XI:s reduktion på

1600-talet. Den bild vi fick var att ärendet var ovanligt stort. Då får man

tänka sig att det krävs extra stora insatser vad gäller beredningen av ett

sådant ärende med en sådan omfattning.

Vi har av naturliga skäl inte så stor erfarenhet av EG-rätt i Sverige. Man

kan tänka sig att våra skickliga jurister ännu inte hunnit i kapp på alla

områden vad gäller EG-rätten eftersom vi har varit medlemmar i bara drygt 2,5

år.

Jag blev litet förvånad när jag hörde rättschefen hänvisa till propositionen

om att Lagrådet ingående har granskat frågan. Går man tillbaka till Lagrådets

text förefaller det vara en dryg trycksida som har ägnats åt frågan om

Europakonventioner och EG-rätten.

Min fråga till Anders Sundström som propositionsförfattare är om han står

fast vid att han tycker att Lagrådet ingående har granskat frågan och att han

därför kommer fram till den ståndpunkt han har intagit.

Anders Sundström: Ja, det tycker jag.

Bo Könberg: Frågan, som bl.a. togs upp vid utfrågningen av juristerna, gällde

att detta är ett komplext material och att det finns många frågetecken i

samband med EG-rätten. Då anser Anders Sundström att en dryg trycksida är en

ingående genomgång av denna svåra fråga?

Anders Sundström: Det är inte hur många sidor man skriver i sitt remissyttrande

som har med saken att göra.

Jag har också tagit del av den utfrågningen. Jag återkommer till samma

synpunkt som tidigare och konstaterar att av de tre juristerna var det ingen av

dem som kunde peka på något konkret. Framför allt Hans-Heinrich Vogel pekade på

att det behövdes mer beredning. Det var väldigt ?runt?.

Bo Könberg: Den beskrivningen får Anders Sundström stå för själv. Det kan också

tas som ett uttryck för att det är ett komplext material. Jag stannar där på

den frågan och tycker mig ha fått svar från statsrådet att en dryg trycksida i

propositionen om ämnet är en ingående genomgång.

Min andra fråga gäller ersättning. Anders Björck och Anders Sundström

diskuterade dem relativt utförligt alldeles nyss. Jag skall inte fråga om några

belopp, miljarder eller så. Jag är mer intresserad av principerna när det

gäller statens relation till den enskilde och enskilds egendom. Det rör en

fråga som också togs upp vid utfrågningen av de tre juristerna, nämligen frågan

om det är full ersättning eller inte. Jag understryker att det inte handlar om

belopp utan om principen. Är det så att man under beredningen eller i dag har

kommit fram till att den uppfattning som gäller är full ersättning?

Anders Sundström: Frågan om ersättning finns i riktlinjer inför en

domstolsförhandling redovisade i propositionen. Jag skulle vilja att Per Erik

Lindeberg redovisade dem. De är rätt viktiga.

Per Erik Lindeberg: Den grundläggande frågan är innebörden av regeringsformen 2

kap. 18 §. Det finns en utförlig beskrivning av det ställningstagande som

regeringen har gjort i frågan. Utgångspunkten har varit att tillämpa

expropriationsrättsliga principer. Det skall i princip vara samma ersättning

som att expropriera en anläggning för att bygga en Öresundsbro eller vad det

kan tänkas vara. Det har varit utgångspunkten.

Sedan kan man konstatera att expropriationslagens värderingar bygger på att

det skall vara fråga om ett marknadsvärde vid beräkning av förlusten. Det som

komplicerar läget när det gäller detta mycket speciella ärende är att det är

svårt att fastställa ett sådant. Därför har man sagt att expropriationslagens

principer i princip skall gälla. Sedan har man infört ytterligare några

specialregler som finns närmare redovisade i lagförslaget. Syftet med det har

varit att dels förenkla beräkningen av ersättningen, att inte göra den alltför

komplicerad med hjälp av vissa schablonregler, dels att göra något slags

skälighetsavvägning i ett sådant speciellt ärende. Detta finns redovisat i

propositionen.

Det har också godtagits av Lagrådet. De har sagt att schabloniseringarna är

väl förenliga med ersättningsrätten enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.

Man kan naturligtvis ha olika uppfattningar om rimligheten i detaljer av hur

det hela har utformats. Men att det skulle vara oförenligt med 2 kap. 18 § har

godtagits av Lagrådet.

Anders Sundström: Det tycker jag är den viktigaste frågan. Därför vill jag inte

svara exakt på den formulering Bo Könberg framförde. Jag är rädd för att det

kan värderas i en förhandling eller prövning av de ekonomiska ersättningar som

skall utgå till i det här fallet Sydkraft. Jag tycker att de formuleringar som

finns i propositionen är så långt jag vill gå i precisering av ersättningarna.

Bo Könberg: Frågan om full ersättning var uppe vid utfrågningen av juristerna.

Det har väl Anders Sundström läst. Svaren från dem går åt ett och samma håll.

Jag skall inte hårdra vad de sade. Men jag tror att alla tre instämde i att det

skulle dra mot full ersättning. Det är inte någon helt orimlig fråga jag

ställer till statsrådet och den ansvarige för propositionen, om man i det här

fallet tycker att det skall vara full ersättning. Det som är litet bekymmersamt

inför riksdagsbehandlingen är att vi tydligen inte kan få ett riktigt svar.

Anders Sundström: Ett uttryck som full ersättning kan vara olika beroende på

vem man frågar. Om jag säger full ersättning, kan någon värdera det till något

som de allra flesta av oss anser inte vara full ersättning utan en rejäl

överkompensation. Jag vill hålla mig till de formuleringar som finns i

lagförslaget. Jag vill hålla kvar vid att vara rädd om statens pengar.

Bo Könberg: Fru ordförande! Att vara rädd om statens medel är en alldeles

utmärkt ambition. Den delar oss knappast.

Det som vi har diskuterat från konstitutionsutskottets sida, som inte är det

utskott som skall ta det slutgiltiga ställningstagandet utan skall yttra oss

till ett annat utskott, är ju förstås om det hela är förenligt med grundlagar

och annat. Då är frågan om full ersättning i det största expropriationsmålet på

300 år något som bör penetreras ganska noga.

Låt mig fortsätta ett ögonblick angående detta innan jag går över på några

frågor med anledning av det rättschefen anförde. Det är självklart att

människor kan tvista om vad som är full ersättning. Inte minst kan två olika

parter som har motstridiga intressen ha olika uppfattning om detta. Men mina

frågor gäller inte riktigt detta. Frågorna gäller om det skall vara full

ersättning. Sedan får väl parterna tvista om vad som är full ersättning. I

bästa fall får de göra upp - om riksdagen antar lagen - i sämsta fall får en

domstol avgöra det hela.

Jag avrundar denna del av mina frågor med att konstatera att statsrådet inte

vill ge besked i frågan.

Anders Sundström: Nej, inte mer än det som Per Erik Lindeberg just redovisade,

nämligen att det ligger inom de ramar som våra grundlagar reglerar. Det har

också Lagrådet sagt. Jag vill inte gå längre.

Bo Könberg: Då stannar vi där i den delen.

Får jag ta upp några frågor med anledning av det som rättschefen tog upp? Ni

kan välja själva vem som skall svara.

Rättschefen åberopade regler som finns i materialet. Jag noterade att det var

uttalanden av typen ?att det kan vara svårt att fastställa?. Det inser vi alla.

Reglerna som har införts - jag förmodar att 40-årsregeln är en av dem - är

tänkta för att förenkla beräkningarna.

Är det så att reglerna kan betraktas som neutrala mellan parterna, i det här

fallet mellan staten och dem som äger den enskilda egendomen? Eller tenderar de

att gynna en part, dvs. i det här fallet den som har skrivit lagstiftningen?

Per Erik Lindeberg: Det kan förvisso diskuteras om man skall ha en 40-årsregel

eller inte. Det finns en rätt klar redovisning i propositionen om bakgrunden.

I förhållandet staten-reaktorhavaren står det i näst sista stycket på s. 60:

?Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt,

eftersom reaktorhavaren inte får möjlighet att hävda att drifttiden överstiger

40 år. Syftet med regeln bör emellertid inte ses som enbart processekonomiskt,

utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Med

hänsyn till vad som anförts om den valda längden på drifttiden i regeln torde

den begränsning det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligga inom

godtagbara marginaler.? Då har man tidigare hänvisat till den 40-årsperiod som

riksdagen har åberopat i andra sammanhang och som Energikommissionen också tog

med i sina beräkningar.

Bo Könberg: Tack för den genomgången. Får jag ställa en mycket rak fråga till

Anders Sundström: Kommer förekomst av den regeln, enligt Anders Sundström, att

ge staten ett billigare utfall än om den inte fanns?

Anders Sundström: Nej, det tycker jag inte. Om jag skall göra en egen

värdering, tycker jag snarare tvärtom. Innan vi lade fram vår nya energipolitik

fattade riksdagen ett beslut om avveckling innan 2010. Jag är ingen jurist, men

jag har läst Lagrådets yttrande noga. Min bedömning är att detta är väl

tilltaget och att det inte kan anses som en fördel för staten. Däremot

förenklar det processen.

Bo Könberg: Då har jag en sista fråga som gäller EG-rätten. Det är en speciell

fråga. Från statens sida drivs ett stort expropriationsärende i ett läge där de

ändamål som finns skulle kunna uppfyllas med ianspråktagande av egen egendom.

På vilket sätt i beredningen har frågan berörts om att kunna uppnå målet av

hela operationen genom att ianspråkta statlig egendom? Då menar jag inte att

själva frågan skulle ha varit belyst. På vilket sätt har den belysts i

förhållande till EG-rätt?

Anders Sundström: Med utgångspunkt i EG-rätten valt att tillämpa ett

ägardirektiv - är det det som Bo Könberg menar - och stänga någon av statens,

av Vattenfall ägd, reaktor?

Bo Könberg: Jag skall precisera mig litet grand. Om man vill nå ett visst mål

och i det här fallet är stat - och det är Anders Sundström på denna punkt - och

målet kan uppnås med hjälp av egna operationer med egen egendom, har man då ett

lika gott ändamål för expropriation när man ändå väljer något annat, dvs. att

expropriera någon annans egendom? Har den frågan belysts i förhållande till EG-

rätt?

Per Erik Lindeberg: Du talar alltså om proportionalitetsprincipen?

Bo Könberg: Ja.

Per Erik Lindeberg: Den bedömning som har gjorts är att den här lagen skall

vara ett medel för att genomföra den av riksdagen beslutade energipolitiken där

kärnkraftsavvecklingen ingår. Syftet är att i lagen ställa upp kriterier som

gör att denna avveckling kan ske på ett för landet så förmånligt sätt som

möjligt. Det skall ske genom att ställa av reaktorerna i den ordning och på det

sätt som bäst gagnar omställningen av energisystemet. Det är bakgrunden till

att vi har valt lagstiftningsmetoden - om jag har förstått saken rätt.

Det betyder att om man bara skulle gå efter ägardirektiv, skulle man inte

uppnå det syfte som finns, nämligen en så förmånlig omställning av

energisystemet som möjligt.

Bo Könberg: Frågan ligger förstås nära frågan om ändamålet räcker för det man

vill göra. I det sammanhanget ställer jag delfrågan: Är det så att frågan om

skillnaden mellan att använda den egna egendomen eller att expropriera annans

har belysts i förhållande till EG-rätten?

Per Erik Lindeberg: Vi har bedömt att regeringsformen och att omställningen av

energisystemen uppfyller kraven på angeläget allmänt intresse respektive

allmänt intresse enligt Europakonventionen.

Bo Könberg: Fru ordförande! Det är tydligt att jag inte riktigt når fram med

mina frågor på den punkten.

Ändamålet som är beskrivet är en sak, dvs. en annan energipolitik, och den

kan vi förvisso diskutera. Men det är inte det jag har frågat om. Jag har

frågat om det är så att det ändamålet är neutralt i EG-rätten om att kunna

uppnå detsamma eller nästan detsamma om man använt den egna statliga egendomen?

Det är den frågan jag har försökt att ställa.

Per Erik Lindeberg: Ändamålet är ju inte bara att stänga av en

kärnkraftsreaktor. Ändamålet är ju en omställning av energipolitiken - som

måste ses som en helhet. Det är inte samma ändamål.

Bo Könberg: Fru ordförande! Då är väl ändå svaret på min fråga att detta inte

har belysts i förhållande till EG-rätten, dvs. om det finns en komplikation i

detta att man har valt på goda eller dåliga grunder att använda annans egendom?

Per Erik Lindeberg: Just den speciella vinklingen finns inte berörd i

propositionen på annat sätt än att man har sagt att proportionalitetsprincipen

i det här fallet inte skulle ha någon betydelse.

Bo Könberg: Tack, jag tycker att jag har fått svar.

Ordföranden: Är det någon ytterligare som vill ställa några frågor?

Ola Karlsson: Tack, fru ordförande! Jag tänkte börja med EG-rätten. Professor

Vogel identifierade vid den förra utfrågningen ett ganska stort antal områden i

EG-rätten som skulle vara berörda. Han räknade upp Europeiska unionens tre

gamla grundfördrag som överlappar varandra på området. Det är

Euroatomfördraget, EG-fördraget och Kol- och stålfördraget. Han räknade vidare

upp sju gemenskapsrättsliga politikområden som skulle vara berörda:

energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten, säkerhetskontroller av

Euroatom, de transeuropeiska näten, den inre marknaden, konkurrenspolitiken och

t.o.m. jordbrukspolitiken. Han räknade vidare upp EU-fördragets artiklar 30,

34, 37, 86 och 90. Vidare EG-rättens allmänna rättsgrundsatser, inklusive

regler om fri- och rättighetsskydd. Vidare tre välkända rättsgrundsatser:

objektivitetsgrundsatsen, satsen om legitima förväntningar och

proportionalitetsgrundsatsen. Är detta enligt departementet en korrekt

bedömning av professor Vogel?

Per Erik Lindeberg: Att det finns ett antal principer och bestämmelser av den

innebörd som har räknats upp är riktigt. Det finns, ja.

Ola Karlsson: Som också berörs av lagförslaget?

Per Erik Lindeberg: Frågan är på vilket sätt de berörs av lagförslaget. Den

grundläggande frågan är ju om Sverige över huvud taget har möjlighet att i en

situation med en lagstiftning, som har givit kärnkraftföretagen en i tiden

obegränsad rätt att bedriva kärnkraftverksamhet, genom lagstiftning besluta om

att dra in denna rätt? Det är den grundläggande rättsfrågan. Den berördes

utförligt av Energikommissionen. Energikommissionen kom fram till att den

rätten fanns både i förhållande till den svenska grundlagen och till

Europakonventionen, som ger det grundläggande egendomsskyddet inom EG-rätten.

Vi har inte haft anledning till någon annan uppfattning.

Sedan har vi gjort bedömningen att övriga principer eller EG-rättsakter som

kan finnas och som berör energiområdet eller kärnkraften saknar betydelse vad

gäller denna grundläggande fråga. Det är det som saken gäller här. Det är den

bedömningen som har gjorts i propositionen och som har fått stöd vid

lagrådsgranskningen.

Ola Karlsson: Ni delar bedömningen att de olika bitarna i EG-rätten kan vara

berörda av lagförslaget?

Per Erik Lindeberg: Kan vara berörda... Om man talar om allmänna generella

principer och sedan säger att lagförslaget strider mot dem, måste man precisera

på vilket sätt eller vilket avseende som det skulle vara fallet. I den delen

har invändningarna varit magra.

Ola Karlsson: Vilket underlag har ni tagit fram för att bedöma konsekvenserna

gentemot de olika EG-rättsliga grundsatserna, fördragen och artiklarna?

Per Erik Lindeberg: Det är det underlag som jag har redovisat tidigare.

Anders Sundström: Det är viktigt att komma ihåg att jag redovisade i min

inledning hur den här frågan har hanterats. Det har funnits en juridisk

expertgrupp i Energikommissionen. Det har varit jurister inom Regeringskansliet

som har gjort en departementspromemoria. Den har remissbehandlats. Synpunkter

har kommit in, lagrådsremissats, det har lagts fram en proposition, det har

lagrådsremissats i riksdagen och finns nu här. I hela denna procedur finns

egentligen inga allvarliga erinringar mot det juridiska. Man kan ha olika

uppfattning i sakfrågan, om kärnkraften skall stängas eller ej, men det finns

inga allvarliga erinringar när det gäller juridiken.

Det är riktigt att Hans-Heinrich Vogel har ställt en hel del frågor. Han har

också konsulterats av Svenska kraftverksföreningen i dessa frågor.

Det är en enormt omfattande beredningsprocedur som har föregått detta

lagförslag.

Ola Karlsson: Jag får nog tolka svaret som att det underlag ni har tagit fram

för att bedöma detta är det som är redovisat på s. 36-37 i propositionen och

det som rättschefen tidigare läste upp? Är det en korrekt uppfattning?

Ola Karlsson: Finns det någon annanstans, eller i något annat material,

underlag för att dra dessa slutsatser?

Anders Sundström: Jag vet inte om det är jag eller Per Erik som skall svara på

det. Det är väl jag som bestämmer det. Jag tycker att vi skall komma ihåg att

vi har använt all den kunskap som står till vårt förfogande i

Regeringskansliet. Lagrådet har yttrat sig. En särskild parlamentarisk

utredning har tittat på frågorna. Man har lagrat en enorm massa kunskap om

svensk lagstiftning, om hur EU-rätten ser ut och hur olika Europakonventioner

ser ut och utifrån detta format ett lagförslag som på ingen punkt mött någon

allvarlig erinran vad gäller juridiken. Det är ändå rätt viktigt att komma ihåg

det.

Ola Karlsson: Då kan vi alltså konstatera följande: Allt som har gjorts i det

största expropriationsfallet sedan Karl XI:s reduktion, där man har använt hela

departementsorganisationen och hela den samlade kompetensen, är utredningen om

tillåtligheten mot EG-rätten. Det är det som finns redovisat på s. 36 och 37.

Statsrådet kan icke hänvisa till något annat material eller något annat

underlag vad gäller EG-rätten.

Anders Sundström: Jag tycker inte att man kan uttrycka sig på det sättet. Den

samlade kunskap som finns i den svenska juristkåren om vad som är tillåtet och

inte tillåtet enligt grundlag, Europakonvention och EG-rätt finns inte bara

beskrivet på dessa två sidor.

Ola Karlsson: Vill då statsrådet redovisa var frågan om konsekvenserna mot EG-

rätten finns beskriven i underlaget till lagförslaget eller i propositionen?

Anders Sundström: Det är en kunskap som förvärvats under årtionden i

juristkåren i Sverige. Dessa kunskaper har resulterat i ett antal

remissyttranden.

Ola Karlsson: Det innebär alltså att det inte finns något annat underlag än det

som redovisas på s. 36 och 37 i propositionen vad gäller konsekvenser mot EG-

rätten.

Anders Sundström: Inte i denna proposition.

Ola Karlsson: Kan statsrådet hänvisa till förarbeten inför denna proposition?

Anders Sundström: Det finns ett ganska långt resonemang - det kan Per Erik gå

in på - från Energikommissionen, t.ex.

Per Erik Lindeberg: Den grundläggande frågan gäller om ingreppet som sådant är

möjligt enligt EG-rättens egendomsskydd. Där är Europakonventionen den

grundläggande faktorn. Ingreppet är förenligt med Europakonventionen, som

bygger på en balans mellan staten och den enskilde. Det är godtaget. Den

principen är inkluderad i EG-rätten. Det är väldigt svårt att föreställa sig

att andra principer skulle ta över som sätter Europakonventionen ur spel. Det

är det som såvitt jag förstår görs gällande.

Någon ytterligare utredning i den mycket speciella frågan har inte gjorts.

Det har kommit upp en del mycket vaga invändningar. Vi har bedömt att det, om

ingreppet är förenligt med Europakonventionen och den svenska grundlagen, inte

finns något som talar för att någon av de andra berörda principerna i sig

skulle kunna förhindra att Sverige stiftar en lag som innebär att man mot

ersättning drar in tillstånden. Det är den bedömning som har gjorts.

Ola Karlsson: Man borde rimligen ställa sig två frågor i sådana här sammanhang.

Den första gäller om lagförslagets syfte eller ändamål är tillåtet gentemot

Europakonvention och EG-rätt. Den andra frågan gäller detaljutformningen av

lagstiftningen. Utformningen borde rimligen kunna påverka andra delar av EG-

rätten, som inte enbart har bäring på förmögenhetsskyddet och egendomsrätten.

Är det så att departementet enbart har tittat på förmögenhetsskyddet i

Europakonventionen när man har bedömt konsekvenserna gentemot EG-rätten? Har

man antagit, som det står i proppen, att något annat inte är berört? Är det en

korrekt bild?

Per Erik Lindeberg: Det är väl en något vinklad bild. Den bedömning som görs är

att de invändningar som har förts fram har varit alltför vaga. Om någon konkret

hade kunnat säga att lagstiftningen i sig, även om den är förenlig med

Europakonventionen, innebär att man inte skulle kunna avveckla kärnkraften

skulle vi naturligtvis ha fått titta närmare på det. Invändningarna har varit

väldigt vaga som att saker och ting behöver utredas ytterligare, men det går

ännu inte ens att säga vilka frågeställningar som skall utredas.

Ola Karlsson: När riksdagen skall stifta en lag som möjliggör den största

expropriationen på 300 år skall det alltså ankomma på remissinstanserna att

utreda och bedöma konsekvenserna gentemot EG-rätten. Är det slutsatsen?

Per Erik Lindeberg: Nej, det är det inte. Denna bedömning har gjorts av

juristerna inom Regeringskansliet. Den har godtagits av Lagrådet. Jag har svårt

att säga vad vi skulle ha gjort ytterligare.

Ola Karlsson: Det rimliga hade väl varit att göra en utredning om konsekvenser

gentemot EG-rätten och presentera den för Lagrådet och för remissinstanserna.

Är inte det den normala ordningen? Man tittar på konsekvenser vad gäller lagar

och förpliktelser som vi har iklätt oss gentemot andra organisationer.

Per Erik Lindeberg: Vi har funnit att förslaget inte strider mot EG-rätten. Den

bedömningen har godtagits av Lagrådet. Det är svårt att säga mycket mer.

Ola Karlsson: Har departementet anlitat annan expertis än departementets för

att analysera EG-rättens konsekvenser vad gäller andra delar av

kärnkraftsavvecklingen, t.ex. utrikeshandeln med el? Den frågan berörs på s. 6

i propositionen.

Per Erik Lindeberg: Vi har inte anlitat särskilda experter för den speciella

frågan. Riksdagen har tagit ställning till en ny ellag ganska nyligen. Där

behandlas den frågan, om jag minns rätt.

Ola Karlsson: När det gäller elmarknadens uppbyggnad, som avhandlas i kap. 6 i

propositionen, tillsattes 1995 en utredning med uppdrag att se över reglerna

för handel med el. Ensamutredare blev Göthe Anderson. Som en bilaga beställdes

rapporten Gemenskapsrättsliga gränser för Sveriges möjligheter att kontrollera

internationell handel med el av professor Ulf Bernitz och Olivier Linden, LLM i

europeisk rätt. En kompletterande del i den utredningen, som dock inte

offentliggjorts, avslutas med följande slutsatser: ?The introduction of a

monopoly on international electric interconnections in Sweden is illegal. It is

an obvious violation of the rules on free movement of goods and the rules on

competition. Furthermore, it cannot benefit from any exemption and is therefore

not recommended.?

Det är uppenbart att det funnits och finns kännedom i departementet om att

åtgärder i lagförslagen strider mot EG-rätten. Denna kännedom har hemlighållits

och varken förmedlats till riksdagen eller Lagrådet inför deras respektive

behandling av ärendena. Finns det fler hemliga promemorior?

Anders Sundström: Vad syftar Ola Karlsson på i lagen?

Per Erik Lindeberg: Det låter som bestämmelserna i ellagen som handlar om

utrikeshandeln med el. Är det detta Ola Karlsson avser?

Ola Karlsson: Det gäller konsekvenserna gentemot EG-rätten, som Ulf Bernitz och

Olivier Linden utredde.

Per Erik Lindeberg: Var kommer det in i detta sammanhang?

Ola Karlsson: Det finns med i kap. 6 i propositionen.

Anders Sundström: Vad syftar Ola Karlsson på där?

Ola Karlsson: Jag syftar på att visa att man har utrett frågan om konsekvenser

gentemot EG-rätten och konstaterat att det i de delarna finns kraftiga hinder

när det gäller att genomföra avvecklingen på det sätt som föreslogs. Därför

borde det ha varit rimligt och naturligt att också utreda EG-rättens

konsekvenser vad gäller själva avvecklingslagen.

Anders Sundström: Men vad i kap. 6 gäller detta? Ola Karlsson har en som jag

förstår allvarlig erinran. Kan han inte precisera den?

Per Erik Lindeberg: Den nya ellagen har just antagits av riksdagen. Där togs

frågan om utrikeshandel med el upp, och även förhållandet till EG-rätten.

Ola Karlsson: Uppenbarligen justerade man lagförslaget på de punkterna efter

det att man hade fått promemorian.

Per Erik Lindeberg: Regeringen har inte lagt fram något annat lagförslag än det

som riksdagen har antagit.

Ola Karlsson: Det fanns ju förarbeten.

Om vi går in på sakägarbegreppet fick vi vid utfrågningen av de tre

professorerna klarlagt att alla tyckte att det borde luta mot full ersättning.

Vid expropriation löser man en del av problematiken med sakägares rätt till

full ersättning genom att lösa in hela den berörda fastigheten. Vid

kärnkraftsavvecklingen kan man tänka sig att reaktorn ligger i ett bolag,

gasturbinen i ett annat och ställverket i ett tredje bolag - kanske dessutom på

andra fastigheter än själva reaktorn. Kan vi med den föreslagna lagtexten vara

fullständigt säkra på att full ersättning för förlusten i grundlagens mening

gäller alla berörda bolag och delar som har någon anknytning till reaktorn och

reaktordriften?

Anders Sundström: Nu kommer orden ?full ersättning? tillbaka igen. Den

viktigaste frågan är om lagen är så utformad att ersättningen motsvarar det som

står i våra grundlagar. Det är den bedömning som vi har gjort och den bedömning

som Lagrådet har gjort.

Ola Karlsson: Det finns alltså inga tveksamheter när det gäller att innehavare

av fastigheter som kan vara berörda av kärnteknisk verksamhet men ändå inte har

anknytning i lagtextens mening till själva reaktorn skulle bli utan ersättning.

Anders Sundström: Några sådana synpunkter har inte framförts i någon

remissbehandling eller någon lagrådsremiss.

Ola Karlsson: Men om det kommer sådana synpunkter, vilket det bl.a. har gjort

till näringsutskottet, finns det skäl för näringsutskottet att låta utreda den

sidan.

Anders Sundström: Jag skall inte bestämma vad näringsutskottet skall göra. Det

bestämmer näringsutskottet själv. Det svar jag gav till Bo Könberg gäller

fortfarande. När det gäller ersättningsfrågan är min bedömning efter att ha

läst framför allt Lagrådets remiss att de regler som finns i lagen är väl

tilltagna. Det är bred marginal. Det är min bedömning.

Ola Karlsson: Men departementet har inte explicit utrett dessa frågor.

Per Erik Lindeberg: Vilka som är sakägare redovisas i propositionen. Man har

valt att ansluta till expropriationslagens principer. En expropriation får

alltid svallvågseffekter. Exakt var gränserna skall gå - vem som är skyddad av

själva lagen och vem som indirekt är skyddad genom att det blir ökade kostnader

för den ersättningsberättigade - är väldigt svårt att avgöra i detalj. Det får

man överlämna till i sista hand rättstillämpningen.

Ola Karlsson: Även ägarföretagen kan normalt påverkas genom att de försäljer

elen till marknaden, vilket får till följd att marknadsförutsättningarna för de

berörda ägarföretagen påverkas. Ägarföretagen är inte sakägare enligt

lagförslagets ordalydelse. Hur skall man åstadkomma en situation där full

ersättning utgår, så att man undviker konflikt med grundlagen?

Per Erik Lindeberg: Man är fortfarande inne på gränsdragningen. Såvitt jag

förstår handlar det i dessa fall om koncerner, delägarbolag och liknande. Om

det skulle uppstå några speciella komplikationer får ärendet helt enkelt

överlämnas till rättspraxis.

Ola Karlsson: Professor Vogel sade i vår förra utfrågning att problemet med

övergångstider är ett alldeles speciellt problem i EG-rättssammanhang. EG-

domstolen har i åtskilliga fall accepterat förändringar som tidigare omfattats

av legitima förväntningar, men man har i sådana fall krävt att rimliga

övergångstider skall sättas ut. Han fortsatte med att säga att man, om man

tillämpar dessa resonemang på kärnkraften, nog kommer till slutsatsen att

varseltiden från den 1 januari 1998 till den 1 juli nästa år, eller vad som nu

kan bli aktuellt, är oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på

saken.

Professor Bengtsson menade att det borde vara ordentliga varseltider i detta

fall, men att man inte har tagit fasta på det. Varseltidernas reglering i detta

sammanhang är inte tillfredsställande.

Jag ställde frågan vad en acceptabel varseltid är. Professor Bengtsson hade

svårt att säga det. Han menade bara att en väl tilltagen varseltid borde slås

fast i lagen.

Vi fick alltså klarlagt att varseltiden är oacceptabelt kort och

otillfredsställande. Vilka bedömningar ligger bakom departementets omsvängning

från att förorda treårig varseltid till att inte ange någon varseltid alls?

Anders Sundström: Den frågan har vi diskuterat och penetrerat rätt rejält. Jag

tror att Per Erik Lindeberg skall få svara på den.

Per Erik Lindeberg: Det har såvitt jag vet inte varit tal om någon omsvängning

i några ställningstaganden från regeringens sida. När frågan om varseltid kom

upp i arbetsgruppen valde man denna väg. Det var det som remitterades. Frågan

om varseltid diskuteras ganska ingående på s. 62 och 63 i propositionen: ?En

alltför kort varseltid torde främst innebära en negativ påverkan i ekonomiskt

hänseende. De merkostnader som en kort varseltid skulle kunna innebära har

reaktorhavaren rätt till ersättning av staten för. Skulle en avstängning av

någon anledning möta hinder av säkerhetsskäl, måste dessa naturligtvis beaktas

på så sätt att tidpunkten för urdrifttagande skjuts upp till dess en säker

avstängning kan ske. Beträffande lagens inledande tillämpning har regeringen i

prop. 1996/97:84 tydliggjort sin avsikt när det gäller vilka reaktorer som

skall ställas av först och vid vilka tidpunkter detta bör ske. Som framgår av

propositionen är den fortsatta avvecklingen beroende av flera energipolitiska

och ekonomiska faktorer, vilka i nuläget är i princip oförutsägbara.

Förhållandena kan också variera för olika reaktorer. Mot denna bakgrund kan det

enligt regeringens mening inte anses nödvändigt med en uttrycklig regel om

varseltid i lagen. Regeringen kommer givetvis att vara uppmärksam på frågan om

skälig varseltid och därvid beakta den negativa inverkan som beslutat

urdrifttagande kan ha på kärnkraftföretagets möjlighet att planera

verksamheten.? Det är den bedömning som gjordes av regeringen.

Ola Karlsson: Vilka skäl finns för att gå emot EG-rätten på en sådan punkt? En

ordentlig varseltid skall gälla. Vi har ju klivit in på EG-rättsligt område.

Per Erik Lindeberg: När det gäller de merkostnader som kan tänkas uppkomma

finns det alltid möjligheter att kompensera en kort varseltid ekonomiskt.

Ola Karlsson: Så det innebär att skattebetalarna får betala en extra slant för

att man skall kunna stänga av reaktorn i god tid före valet?

Per Erik Lindeberg: Som frågan är formulerad tror jag att det är bättre att

ministern får svara.

Anders Sundström: Det är en merkostnad att stänga tidigare på det sättet. Å

andra sidan skall vi komma ihåg - jag tänkte komma tillbaks till det i min

avslutning - att staten har åtaganden mot dessa kärnkraftverk i form av mycket

omfattande riskåtaganden. Frågan om i vilken takt vi ställer av och vad som är

ekonomiskt fördelaktigt är väldigt svår att ha någon bestämd uppfattning om.

Svenska folket har bestämt att kärnkraften skall avvecklas, och vi vill börja

nu. Vi tror att det är viktigt att man börjar nu.

Ola Karlsson: Det har tidigare sagts att grunderna för lagen är de

expropriationsrättsliga principerna. Vad finns det för skäl att gå ifrån de

principerna när det gäller de 40 åren?

Anders Sundström: Det finns också väldigt väl redogjort på s. 60 i

propositionen. Jag tror att vi har svarat på den frågan en gång tidigare.

Ola Karlsson: Då kan ni väl också redovisa vad som ligger i den allmänna

intresseavvägningen, som det står om på s. 60. Det gäller inte bara process-

ekonomiskt.

Per Erik Lindeberg: Det finns redovisat tidigare, när vi talar allmänt om

ersättning. Det hänvisar till tidigare uttalanden i propositionen.

Ola Karlsson: Att man inför en 40-årsregel innebär att man knäsätter en

alldeles ny princip inom det expropriationsrättsliga området. Finns det inte

risker att detta kan ge smittoeffekter också till andra expropriationer?

Anders Sundström: Man bör komma ihåg att de kärnkraftverk vi har i Sverige

drivs tack vare att vi i atomansvarighetslagen har tagit på oss stora

ekonomiska åtaganden från samhällets sida. Inget enskilt företag skulle kunna

driva ett enda kärnkraftverk i Sverige utan skattebetalarnas garantier. Det är

inte orimligt att vi också säger att det finns något slags gräns för hur gamla

kärnkraftverk kan bli.

Ola Karlsson: Så det innebär att det inte finns några smittoeffekter?

Anders Sundström: Nej. Kärnkraftverksföretagen är den enda typ av företag i

Sverige som staten går i borgen för som jag kan komma på på rak arm. Staten har

lyft av risktagande från företagen när det gäller att driva dessa

kärnkraftverk. Det är en mycket unik företeelse.

Ola Karlsson: 40-årsregeln innebär vidare en nyordning inom

expropriationsrätten därför att man tar bort möjligheten för den enskilde att

motbevisa ett statligt påstående i domstol. Vilka smittoeffekter kan det ge?

Per Erik Lindeberg: Det är ett på många sätt unikt lagstiftningsärende. Jag

tror inte att man skall ta detta lagstiftningsärende till intäkt för

smittoeffekter inom expropriationsrätten. Den svåra frågan gäller ju efter

vilka principer ersättning skall utgå. Svaret på det har varit att man har

använt det expropriationsrättsliga regelsystemet som grund, därför att man då

har en beprövad metod och beprövade förfaranden för hur ersättning skall

fastställas.

Man kan vidare konstatera att det inte är en expropriation i vanlig mening

utan att det är en alldeles unik situation. Det är mot den bakgrunden som man

skall se dessa alldeles speciella ersättningsregler. Syftet är för det första

att schablonisera och förenkla förfarandet och för det andra att göra

skälighetsavvägningar, där samhällets intressen skall vägas mot den enskildes.

Vi var nyss inne på det.

Ola Karlsson: Proportionalitetsprincipen är numera genom Regeringsrättens

beslut från 1996 om strandskyddet bekräftad som en del av svensk rätt. Enligt

den hemliga PM som inte var känd för vare sig riksdag eller lagråd vid

behandlingen av ärendet i juni visar utredningen att det skulle skada staten om

Ringhals skulle avvecklas. Detta har fått ligga till grund för förslaget att

inleda avvecklingen med Barsebäck. En privat ägare drabbas av precis samma

nackdelar som staten. Staten får enligt proportionalitetsprincipen inte göra

ingrepp i den enskildes intressen om det finns andra alternativ.

Var skälet till hemlighållandet av promemorian att Lagrådet skulle kunna

ifrågasätta förslagets förenlighet med proportionalitetsprincipen? Hur har

departementet utrett frågan om proportionalitetsprincipen?

Anders Sundström: Om jag börjar med promemorian kan jag säga att det har

producerats mängder av arbetsmaterial under denna beredning. Det materialet är

fortfarande arbetsmaterial. Så småningom skall det också tas ställning till

vilka delar som kommer att bli offentliga.

Jag sade i min inledning - jag vill gärna upprepa det - att omställningen kan

gå till på två sätt. Det ena sättet är via en lagstiftning, och det andra är

att staten via ägardirektiv till det statliga företaget Vattenfall eller via

förvärv hos privata företag genomför omställningen. Det tyckte vi var viktigt

att få belyst. Därför begärde vi en promemoria där konsekvenserna för

Vattenfall och ägaren av ett beslut att stänga en av företagets reaktorer

skulle bedömas.

Den promemorian visar - det tycker jag är en viktig slutsats - att vi skulle

ha fått en rad problem om vi hade valt att gå den vägen för att uppfylla

riksdagens mål och göra omställningen. Först och främst hade vi inte kunnat

stänga reaktorer i den takt som är bäst ur säkerhetssynpunkt. Vi hade t.ex.

inte kunnat välja de reaktorer som är geografiskt mest utsatta.

Vi hade för det andra fått en rejäl störning i marknadsekonomin på detta

område om vi bara via ägardirektiv skulle ha stängt reaktorer. Vi skulle ha

fått en rejäl störning i konkurrensen. Det är därför lagstiftning är att

föredra. Det utgår en ersättning till den som råkar ut för ett sådant intrång.

Den ersättningen skall kompensera så att aktörerna kan uppträda på marknaden.

Konkurrensen skall bibehållas på marknaden.

Det är den synpunkt jag vill lämna på detta. Det var viktigt att vi gjorde

den ordentliga belysningen och beredningen av ärendet när vi studerade de två

alternativen: lagstiftning eller ägardirektivförvärv.

Per Erik Lindeberg: Det påstods att promemorian skulle ha varit hemlig. Det har

man över huvud taget inte tagit ställning till. Någon formell hemligstämpling

av promemorian har inte skett. Detta var en av många promemorior som togs fram

som ett led i beredningen, helt enkelt. Avsikten var just den som Anders

Sundström nämnde, nämligen att få alternativets konsekvenser belysta. Det

framgår väldigt tydligt vad syftet med promemorian har varit om man läser den

på ett ärligt sätt.

Promemorian tillställdes partierna under partiöverläggningarna bland mycket

annat underlagsmaterial för att bakgrund och annat skulle belysas så ingående

som möjligt. Att promemorian skulle ha varit hemlig eller dold för Lagrådet

förefaller mig väldigt främmande.

Ola Karlsson: Det är flera ledande jurister på det EG-rättsliga området som har

anfört att enbart förekomsten av promemorian visar att det skulle strida mot

den s.k. proportionalitetsprincipen. Det vore väl rimligt att redovisa

slutsatsen av bedömningen till Lagrådet så att det skulle kunna avgöra om detta

var förenligt med grundlagen. Nu fick inte Lagrådet den möjligheten.

Anders Sundström: Jag vill bestämt avvisa det påståendet. Promemorian var ett

sätt för oss att skaffa oss kunskap om två alternativa handlingsvägar. Den ena

var att via ägardirektiv och förvärv genomföra omställningen, den andra var att

göra det via lag. Det kan inte vara i strid med EG-rätten att skaffa sig den

kunskapen. Det kan definitivt inte vara i strid med den.

Ola Karlsson: Inte att skaffa sig kunskapen, men att inte redovisa den

offentligt i förarbeten och i lagförslag.

Anders Sundström: Vi har valt att gå fram med en generell lag.

Ola Karlsson: Där den inte redovisas.

Anders Sundström: Vi har över huvud taget inte valt att genomföra

energiomställningen via ägardirektiv. Det finns ett antal starka skäl till

varför vi inte har gjort det. Det blev belyst på ett utmärkt sätt genom Bo

Könbergs fråga. Det handlar inte om att det fanns likvärdiga anläggningar. Det

är skillnad på vilka anläggningar som man tar ur drift: ålder, storlek och

närhet till befolkningscentrum. Allt detta har betydelse när man fattar ett

beslut. Det vore rätt orimligt om det bara utgick från vem som råkar äga

anläggningen. Det är därför vi har valt lagen.

Per Erik Lindeberg: Den omständigheten att det principiellt finns två olika

sätt att gå fram, antingen via frivilliga uppgörelser, eller med att staten

ensidigt fattar ett beslut, eller en tvingande lagstiftning, har inte varit

någon hemlighet. Det påpekades redan i Energikommissionens betänkande och i

departementspromemorian. Hur det skulle kunna vara en hemlighet för Lagrådet

att den möjligheten fanns har jag väldigt svårt att se.

Ola Karlsson: Professor Quitzow, en av de ledande juristerna på EG-rätt här i

Sverige, har skrivit en ganska ingående artikel i Svenska Dagbladet den 24

september om detta där han slutar med att säga: ?Således kan det anses strida

mot fördragets principer och artikel 90 att en medlemsstat medvetet skadar ett

privatägt företag till gagn för ett offentligt ägt i samband med genomförande

av nationell politik. Dessutom är det den s.k. proportionalitetsprincipen som

drar gränsen för vad som är tillåtet eller förbjudet när staten gör ingrepp i

enskildas äganderätt. Mot bakgrund av den tidigare hemliga promemorian framstår

det som klart att det tilltänkta ingreppet står utanför alla rimliga

proportioner eftersom det inte grundar sig på säkerhets- eller miljöskäl utan

på en önskan att skydda statens finansiella intressen.?

Han knyter bl.a. an till artikel 90 i EG-fördraget. Vi har alldeles nyss

konstaterat att departementet inte har utrett konsekvenserna i fråga om EG-

rätten. När man nu läser dessa synpunkter av landets ledande jurister på

området, ser inte departementet något skäl att förändra lagstiftningen på den

här punkten?

Per Erik Lindeberg: Ställer man frågan om det är tillåtet för staten att

medvetet skada ett enskilt företag för att gynna statens ekonomiska intressen,

är svaret att det strider mot principer i EG-rätten. Det är ett alldeles

uppenbart förhållande. Men den springande punkter är här: Har staten betett sig

på det sättet? Jag har svårt att tro att en av landets ledande professorer

skulle uttrycka sig på det sättet enbart för att ge uttryck för juridiska

värderingar, om jag uttrycker mig på det sättet. Han utgår från en

verklighetsbeskrivning som inte stämmer med sanningen.

Ola Karlsson: Det här lagförslaget ger den vid varje tidpunkt sittande

regeringen mandat att avgöra vilken reaktor som skall avvecklas, och om och

när. Det strider mot förutsägbarheten, som är en grundläggande rättsprincip.

Det kan också resultera i rättsprocesser beträffande varje avvecklad reaktor

med argumenteringen att det är fel reaktor som valts. Det ger också maximal

osäkerhet om den framtida energiförsörjningen.

Hur skall riksdagens inflytande över en så central politisk fråga som

energiförsörjningen försäkras med den föreslagna lagen?

Per Erik Lindeberg: Frågan om beslutsordningen finns väldigt ingående belyst i

propositionen. De kriterier som finns i lagen är att den skall stå i

överensstämmelse med den av riksdagen beslutade energipolitiken, dvs. hur

omställningen skall gå till och under vilka förutsättningar. Den springande

frågan är då: Vilken är den mest praktiska lösningen, att ge regeringen

fullmakten att fatta beslut i enskilda fall mot bakgrund av de kriterier som

finns i lagen eller att i själva lagen slå fast tidpunkter för då varje reaktor

skulle stängas av, vilket hade varit den alternativa lösningen?

Det finns väldigt noga belyst i propositionen varför man har valt den här

metoden. I realiteten står regeringen under riksdagens kontroll. Möjligheterna

för regeringen att handla i strid med riksdagen är mycket begränsade, eftersom

riksdagen när som helst kan avsätta regeringen. Riksdagen har bett om ingående

redovisningar av effekterna av genomförandet av energipolitiken. Det ingick i

riksdagsbeslutet om energipolitiken i våras, om jag minns rätt.

Ordföranden: Jag skulle med anledning av utfrågningen vilja ställa en fråga.

Det blir alltså i framtiden inte fråga om några ägardirektiv visavi Vattenfall

när det gäller avstängning av kärnkraften? Det finns ju en fortsättning, och

lagen kan användas på alla kärnkraftsreaktorer. Men det har i princip avfärdats

under lagstiftningsarbetet. Det betyder att det inte blir några ägardirektiv i

fortsättningen när de nästa reaktorerna skall ställas av. Det berör

generalitetsprincipen. Är detta en lag enbart för Barsebäck?

Anders Sundström: Jag kan inte svara för hur en framtida regering kommer att

agera om staten är helägare till Vattenfall. Jag anser att med den avreglerade

och fungerande elmarknad som vi nu har måste de olika aktörerna kunna uppträda

självständigt. Skulle det vara så att staten går in och utan ersättning stänger

t.ex. Vattenfalls kärnkraftverk är det klart att det påverkar inte bara

Vattenfall utan också dess omgivning, långivare och kunder, och stör hela

marknaden på detta område.

Det är mitt skäl till att jag argumenterat för en generell lag. Det är också

den lagen som skall tillämpas om en av Vattenfall ägd reaktor skall stängas.

Ordföranden: När det gäller 40-årsregeln ges staten via lagen möjligheter att

processa och argumentera för en kortare tid än 40 år. Vi kan inte som

lagstiftare ställa oss på den ena partens sida, utan vi skall också värna de

enskilda. En reaktorägare, dvs. en enskild vars rätt vi också skall värna, ges

inte möjlighet att processa och föra fram sina argument. Det är ett tak, trots

att riksdagen för några år sedan i slutet på 1980-talet sade att man kunde

bedöma att livslängderna var minst 40 år.

Det förs som argument fram i propositionen att det blir enklare med

schablonregler. Men det är bara för en som schablonreglerna gäller, inte för

den andra. Man hänvisar också till processkostnaderna och säger att det blir

processekonomiskt mycket bättre. Men om staten har möjlighet att processa blir

det ju en process om dessa frågor. Då existerar ju inte argumentet om

processekonomi. Det är en felaktighet i propositionen. Staten ges rätten att

hålla på att processa om den här frågan.

Anders Sundström: Bägge parter ges rätt att processa.

Ordföranden: Man hänvisar ju till processekonomin, att man skall ha schabloner

för att man skall slippa hålla på att bråka med detta.

Per Erik Lindeberg: Schablonen är 40 år. Det är den lösning som har valts. Det

har sagts att det kan få en begränsande effekt, teoretiskt sett i varje fall,

om man skulle kunna påvisa en längre tid. Den här regeln har också en

avvägningseffekt. Det är en sorts grundläggande skälighetsavvägning som har att

göra med de alldeles speciella omständigheter som rör kärnkraften och besluten

om avvecklingen av kärnkraft. Kärnkraftens framtid och år 2010 har funnits på

agendan under förfärligt lång tid. Det är också en skälighetsavvägning, vilket

också finns omnämnt i propositionen.

Anders Sundström: Jag vill till det bara föra att det även förs ett resonemang

om detta i Lagrådets yttrande, där man inte har någon erinran mot detta.

Ordföranden: Jag frågar nu om propositionens bedömning av att det blir enklare

och billigare. Man hänvisar till processekonomin. Det argumentet bortfaller om

det är så att den ena parten faktiskt har rätt att processa och kan hävda sin

rätt mer än den andra.

Anders Sundström: Man måste först och främst komma ihåg att det ändå är en

något mindre spännvidd om man har en bortre gräns. Något enklare måste det väl

ändå bli processmässigt. Det kan jag nog tycka att det blir.

Jag tycker att den viktigaste frågan och den svåraste frågan är hur man skall

se på just den här frågan om kärnkraften. Kärnkraften är unik i den meningen

att staten åtar sig ett mycket omfattande ekonomiskt ansvar för att över huvud

taget göra det möjligt att driva kärnkraftverk. Det måste ändå vägas in när vi

skall ersätta för att dra in ett tillstånd. Staten har ett stort ekonomiskt

åtagande redan i dag genom att de tolv reaktorerna drivs.

Ordföranden: Då har jag inte någon mer som vill ställa frågor. Jag ber att få

tacka Anders Sundström och Per Erik Lindeberg för att ni har velat svara på

frågorna. Överläggningen är avslutad.

I reservation 2 föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om

kärnkraftens avveckling

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag |Reservantens förslag |

--------------------------------------------------------

| 1 § |

-------------------------------------------------------

|Denna lag innehåller | Denna lag innehåller|

|bestämmelser om upphörande |bestämmelser om upphörande|

|av rätten att driva |av rätten att driva|

|kärnkraftsreaktorer för |kärnkraftsreaktorer för|

|att utvinna kärnenergi |att utvinna kärnenergi mot|

|till följd av |bakgrund av de allvarliga|

|omställningen av |hot mot miljö och hälsa|

|energisystemet i Sverige. |som kärnkraften orsakar|

| |samt till följd av|

| |omställningen av|

| Syftet med omställningen |energisystemet i Sverige.|

|är att åstadkomma en | Syftet med omställningen|

|ekologiskt och ekonomiskt |är att åstadkomma en|

|hållbar energiförsörjning |ekologiskt och ekonomiskt|

|byggd på förnybara |hållbar energiförsörjning|

|energislag. Omställningen |byggd på förnybara|

|skall genomföras på ett |energislag. Omställningen|

|sätt som gör det möjligt |skall genomföras på ett|

|att tillförsäkra svensk |sätt som medför att|

|industri och samhället i |näringslivet ges|

|övrigt el på |konkurrenskraftiga villkor|

|internationellt |och hushållen rimliga|

|konkurrenskraftiga |totalkostnader. |

|villkor. | |

--------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------

| 7 § |

-------------------------------------------------------

|När ersättningen skall | När ersättningen skall|

|bestämmas skall som |bestämmas skall som|

|särskilda förutsättningar |särskilda förutsättningar|

|gälla följande: |gälla följande: |

| 1. Har upphörandet av | 1. Har upphörandet av|

|driften vid en |driften vid en|

|kärnkraftsreaktor medfört |kärnkraftsreaktor medfört|

|inverkan av någon |inverkan av någon|

|betydelse på priset på |betydelse på priset på|

|högspänd el i Sverige, |högspänd el i Sverige,|

|skall ersättningen |skall ersättningen|

|beträffande den reaktorn |beträffande den reaktorn|

|bestämmas på grundval av |bestämmas på grundval av|

|det pris som skulle ha |det pris som skulle ha|

|gällt om en sådan inverkan |gällt om en sådan inverkan|

|inte hade förekommit. |inte hade förekommit. |

| 2. Ersättningen skall | 2. Ersättningen skall|

|bestämmas utifrån |bestämmas utifrån|

|antagandet att en |antagandet att en|

|kärnkraftsreaktor inte kan |kärnkraftsreaktor inte kan|

|nyttjas mer än 40 år efter |nyttjas mer än 25 år efter|

|den tidpunkt då den först |den tidpunkt då den först|

|togs i kommersiell drift. |togs i kommersiell drift.|

--------------------------------------------------------

|När ersättningen skall bestämmas skall hänsyn inte tas|

|till sådan värdeändring som uppkommer efter det att|

|rätten att driva kärnkraftsreaktorn har upphört. Om det|

|allmänna prisläget därefter har höjts, skall dock|

|ersättningen jämkas med hänsyn till detta. |

--------------------------------------------------------

Innehållsförteckning

Ärendet...............................................1

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................2

Motionerna............................................2

Utskottet.............................................3

Bakgrund............................................3

Propositionens huvudsakliga innehåll................5

Allmänt om motionerna...............................6

Inhämtande av yttrande..............................7

Frågan om avslag på propositionen...................8

Inledning.........................................8

Vissa bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen m.m.8

Propositionen.....................................9

Motionerna.......................................11

Konstitutionsutskottets yttrande.................15

Utskottets ställningstagande.....................17

Lagens utformning..................................20

Motionen.........................................20

Utskottets ställningstagande.....................22

Hemställan.........................................23

Reservationer........................................23

1. Avslag på propositionen (m, fp, kd).............23

2. Lagens utformning (mp)..........................28

Särskilda yttranden..................................29

1. Avslag på propositionen (m, fp).................29

2. Avslag på propositionen (kd)....................29

3. Lagens utformning (mp)..........................29

Bilagor

1. Regeringens lagförslag..........................31

2. Lagrådets yttrande..............................35

3. Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU3y...36

4. Offentlig utfrågning med professorerna Bertil Bengtsson, Anders

Victorin och Hans-Heinrich Vogel

52

5. Offentlig utfrågning med näringsminister Anders Sundström 85

6. I reservation 2 föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag

om kärnkraftens avveckling

111