Bet. 1997/98:UU13

Utrikesutskottets betänkande

1997/98:UU13

Amsterdamfördraget

Innehåll

1 Sammanfattning

2 Propositionen

3 Motionerna

7 Utskottet

Hemställan

Reservationer

Innehållsförteckning

1997/98

UU13

1 Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 1997/97:58

Amsterdamfördraget. Propositionen tar upp resultatet av den fördragsöversyn som

unionens medlemsländer har genomfört inom ramen för den regeringskonferens som

inleddes 1996 och regeringen föreslår att riksdagen skall godkänna

Amsterdamfördraget.

Därutöver behandlar utskottet i betänkandet motioner väckta med anledning av

propositionen och ett antal motionsyrkanden från den allmänna motionstiden samt

ytterligare ett yrkande. Motionerna tar bl.a. upp frågor kring beslutsprocessen

inför riksdagens beslut om eventuellt godkännande av Amsterdamfördraget,

samarbetets övergripande karaktär och frågan om utträde ur unionen. Motionerna

tar även upp resultatet inom enskilda förhandlingsområden som öppenhet, den

fria rörligheten för personer, asyl och invandring, den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken, samarbetet i polis-, tull- och straffrättsliga frågor samt

maktfrågorna inom unionen.

Som underlag för utskottets överväganden har yttranden inhämtats från andra

utskott.

Utskottet konstaterar att framsteg har skett på de områden som riksdagen i sin

behandling av ovan nämnda skrivelser angav som angelägna att från svensk sida

ta upp i regeringskonferensen. Det gäller sysselsättning, miljö, öppenhet,

jämställdhet mellan kvinnor och män och konsumentfrågor. Utskottet framhåller i

betänkandet att Sveriges agerande i regeringskonferensen starkt har bidragit

till fokuseringen på dessa sakfrågor som är viktiga för medborgarna. Detta

gäller även unionens förstärkta möjligheter till humanitära insatser och

krishantering. Utskottet menar att eftersom framsteg har skett på många av de

områden där det finns svenska intressen måste förhandlingsresultatet i sin

helhet betraktas som gott samtidigt som det innebär betydelsefulla steg framåt

för det europeiska samarbetet.

Ett viktigt skäl för Sverige att bli medlem i Europeiska unionen var att endast

genom medlemskapet har Sverige möjlighet att påverka utvecklingen i centrala

frågor i en alltmer internationaliserad värld. Som EU-medlem har Sverige säte

och stämma i unionens beslutande organ och därmed möjlighet att direkt påverka

beslut. Utskottet menar att utfallet av regeringskonferensen visar att Sverige

har kunnat ge avgörande bidrag i förhandlingarna och påverka dessa i en

riktning som svarar både mot svenska intressen och mot behovet av att bygga ett

effektivare och för medborgarna mer relevant europeiskt samarbete.

Utskottet konstaterar att, förutom de två skrivelser som nämnts ovan, har

fortlöpande information till och samråd med riksdagen ägt rum både under

förberedelserna inför konferensen i reflexionsgruppen och under hela den period

som konferensen pågick. Därutöver har ett flertal debatter i EU-frågor ägt rum.

Med anledning härav framhåller utrikesutskottet i betänkandet att detta har

betytt att riksdagen har kunnat följa förhandlingarnas utveckling, även i

enskilda frågor, på ett heltäckande sätt och att den dialog som har ägt rum

inneburit att riksdagen har kunnat lämna synpunkter på regeringens förslag till

förhandlingsupplägg. Utskottet ser positivt på den stora öppenhet som

karakteriserat regeringens dialog med riksdagen inför och under

regeringskonferensen.

Utskottet konstaterar att samarbetet även fortsättningsvis kommer att förbli i

grunden mellanstatligt med vissa överstatliga inslag inom EG-samarbetet i den

första pelaren. Utskottet framhåller att de förändringar som genomförs inte

förändrar samarbetets karaktär i förhållande till vad som gällde när Sverige

blev medlem i EU 1995. Utskottet avvisar därför i betänkandet motioner om att

godkännandet av Amsterdamfördraget skall underställas en folkomröstning.

Ett godkännande av Amsterdamfördraget innebär att ytterligare

beslutsbefogenheter överförs till EG. Enligt 10 kap. 5 § första stycket

regeringsformen skall en sådan överlåtelse underställas vissa villkor. Liksom

Lagrådet och konstitutionsutskottet finner utrikesutskottet att den överlåtelse

av beslutanderätt som föranleds av Amsterdamfördraget sker inom de ramar som

anges av regeringsformen. Det sker även inom ramarna för uttalandena i förarbe-

tena (1993/94:KU21) till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, dvs.

inskränker inte regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder eller

berör andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt

konstitutionella system. Vidare anser utskottet att överlåtelsen av dessa nya

beslutsbefogenheter, även sammanvägda med vad som redan har överlåtits till EG,

sker inom de angivna ramarna.

Utskottet konstaterar vidare, liksom Lagrådet och konstitutionsutskottet, att

det ej sker någon överföring av beslutanderätt till EU.

Sammanfattningsvis anser utskottet att förhandlingsresultatet är gott utifrån

vad riksdagen angivit i tidigare betänkanden, att EU som mellanstatlig

organisation ej har förändrat karaktär sedan Sverige blev medlem 1995, att

villkoren i regeringsformen för överlåtelse av de beslutsbefogenheter som sker

med Amsterdamfördraget är uppfyllda och att det således inte föreligger några

konstitutionella hinder för Sverige att tillträda Amsterdamfördraget. Utskottet

föreslår riksdagen att den skall godkänna Amsterdamfördraget och de i slutakten

till fördragen förtecknade protokollen.

När det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken var

utgångspunkten i regeringskonferensen att en anpassning måste ske till en ny

säkerhetspolitisk verklighet. Till detta kommer att ett flertal reformer inom

den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken måste övervägas inför en

utvidgning av EU när antalet medlemmar på sikt kan bli fler än tjugofem länder.

Utfallet av regeringskonferensen vad gäller den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken svarar enligt utskottets uppfattning mot förväntningarna och

ligger väl i linje med vad utskottet framhållit i tidigare betänkanden i an-

slutning till regeringskonferensen.

EU och dess medlemsstater måste, enligt utskottets uppfattning, kunna agera med

olika medel, från preventiv diplomati till fredsbevarande insatser.

Enligt Amsterdamfördraget kommer den preventiva förmågan att förstärkas genom

att en enhet för politisk planering och tidig förvarning upprättas vid rådets

generalsekretariat.

Särskilt tillfredsställande är enligt utskottets uppfattning att

Petersbergsuppgifterna förs in i fördraget - till följd av ett svensk-finskt

initiativ - vilket innebär att samarbetet kommer att utvecklas vad gäller

humanitära, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser.

Samtliga motioner som behandlas i föreliggande betänkande avstyrks eller anses

besvarade. Med det som anförts i betänkandet föreslår utskottet att riksdagen

godkänner att ytterligare beslutsbefogenheter överlämnas till EG, att riksdagen

godkänner Amsterdamfördraget och de protokoll som har förtecknats i slutakten

till fördraget samt att riksdagen godkänner att en förklaring avges av Sverige

enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i Unionsfördraget i dess nya lydelse. Samtliga

beslut skall av riksdagen i enlighet med regeringsformen fattas med tre

fjärdedels majoritet.

Reservationer och särskilda yttranden har på enskilda avsnitt i betänkandet

lämnats av Moderata Samlingspartiet, Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna,

Vänsterpartiet, Miljöpartiet de gröna samt Kristdemokraterna.

2 Propositionen

Regeringen föreslår i proposition 1997/98:58 att riksdagen:

1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen,

2. godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen,

fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör

samman med dem samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till

fördraget,

3. godkänner att en förklaring avges av Sverige enligt artikel K 7.2 och K.7.3

b i Fördraget om Europeiska unionen i deras nya lydelse.

3 Motionerna

3.1 Motioner väckta med anledning av propositionen

1997/98:U14 av Bengt-Ola Ryttar och Lena Klevenås (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om nästa regeringskonferens inriktning på att ge tillbaka

självbestämmande till medlemsländerna.

1997/98:U15 av Margit Gennser (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder som kan vidtas för att

förhindra EU:s fortgående federalistiska utveckling.

1997/98:U16 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att Amsterdamfördraget skall underställas en

folkomröstning vid riksdagsvalet 1998,

2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att Amsterdamfördraget

skall underställas samma beslutsprocedur som tillämpas vid stiftande av

grundlag,

3. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1 och 2, beslutar att beslut om

Amsterdamfördraget skall skjutas upp till efter riksvalet 1998,

4. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1, 2 och 3, avslår regeringens

proposition 1997/98:58,

5. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1, 2, 3 och 4, avslår regeringens

förslag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning

till Europeiska unionen,

6. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1, 2, 3 och 4, inte godkänner

Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, inte heller

fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna eller de akter som hör

samman med dem eller de protokoll som har förtecknats i slutakten till

fördraget,

7. att riksdagen inte godkänner att en förklaring avges av Sverige enligt

artiklarna K 7.2 och K 7.3 b i Fördraget om Europeiska unionen i deras nya

lydelse,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige skall ansluta sig till Belgiens ensidiga förklaring

angående asylprövning,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige skall avsluta sitt observatörskap i VEU,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige skall begära att få samma särställning i unionen som

Danmark erhållit,

11. att riksdagen preciserar gränserna för det överlåtbara området.

1997/98:U17 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1997/98:58 om Amsterdamfördraget,

2. att riksdagen vid bifall till yrkande 1 som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att inhämta Lagrådets yttrande,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att förstärka den demokratiska legitimiteten,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om folkomröstning om Amsterdamfördraget,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om möjlighet för riksdagen att binda regeringen vid en viss

handlingslinje i EU-arbetet,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om öppenhet,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om barnens rättigheter,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att inte införa skyldighet att underrätta EU:s ministerråd om asyl-

ansökningar,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om sysselsättning,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om samarbete i rättsliga och inrikes frågor,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att inte tillåta andra länders polis att arbeta operativt i Sverige,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att inte utveckla kontrollsystemet Eurodac,

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att tillämpa protokollet om de nationella parlamenten också för hela

tredje pelarområdet,

14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om institutionerna.

1997/98:U18 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget,

2. att riksdagen beslutar avgöra frågan om ratificering av Amsterdamfördraget

efter Danmarks folkomröstning i frågan.

1997/98:U19 av Lennart Rohdin (fp) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget,

2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om protokollet om asyl för medborgare i EU:s

medlemsstater.

1997/98:U20 av Roland Larsson och Erik Arthur Egervärn (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ändringar av Amsterdamfördragets artikel 5 a för att Sverige skall

kunna utveckla sitt samarbete med EU så att vårt självbestämmande stärks,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ändring av Euratomfördraget.

1997/98:U21 av Margitta Edgren m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen uttalar sitt stöd för Genèvekonventionen och dess

tilläggsprotokoll och därmed bekräftar Sveriges asylpraxis,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen i

övrigt anförts om asyl.

3.2 Övriga motionsyrkanden

1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av att miljöavgifter beslutas som miljöfrågor och inte som

skattefrågor i EU.

1997/98:U412 av Eva Goes m.fl. (mp) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om Euratom och ett nytt energifördrag.

1997/98:U501 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige inom EU bör verka för en regelrevision,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige i EU bör verka för en union för företagande och arbete,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige i EU bör verka för en effektiv och gemensam utrikes- och

säkerhetspolitik.

1997/98:U503 av Peter Eriksson (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen inför rådet

skall presentera ett förslag om utträdesparagraf.

1997/98:U504 av Sven Bergström och Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om synen på EU som ett mellanstatligt samarbete,

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning om möjligheter att lämna EU i

enlighet med vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om alternativa samarbetsformer

i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:U505 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om öppenheten inom EU.

1997/98:K239 av Bengt Hurtig m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av en

rådgivande folkomröstning före riksdagens ratificering av Amsterdamfördraget.

1997/98:K253 av Peter Eriksson och Birger Schlaug (mp) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om hur det

svenska arbetet i EU:s kommittéväsende skall öppnas och demokratiseras.

1997/98:K254 av Sven Bergström m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen beslutar att

en rådgivande folkomröstning om Amsterdamfördraget skall genomföras innan

riksdagen tar ställning till om fördraget skall ratificeras eller ej.

1997/98:K703 av Sten Andersson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om EU.

1997/98:K715 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om införlivande av Europarådets konvention om mänskliga rättigheter i

EU-fördragen,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige aktivt skall förhindra att EU disponerar gemensamma

kärnvapen,

18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att de mindre ländernas relativt starka ställning i rådet skall

bibehållas,

19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om fullgod representation i Europaparlamentet för mindre länders

politiska ?landskap?.

4 Regeringskonferensen och tillkomsten av Amsterdamfördraget

I slutskedet av den regeringskonferens som resulterade i Unionsfördraget i

december 1991 stod det klart att det inte var möjligt att nå ett så långtgående

resultat som vissa medlemsstater önskade. Därför kom de dåvarande

medlemsstaterna överens om att en ny regeringskonferens skulle sammankallas år

1996 för att undersöka vilka delar och enskilda bestämmelser i fördraget som

kunde behöva revideras. Detta kom dels till uttryck i vissa artiklar i

fördraget, dels i artikel N 2 i Unionsfördraget.

I enlighet med detta inleddes en regeringskonferens vid Europeiska rådets möte

i Turin den 29 mars 1996. De politiska förhandlingarna om ett nytt fördrag

avslutades vid Europeiska rådets möte i Amsterdam den 17 juni 1997. Det nya

fördraget - Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen,

fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör

samman med dem - och dess slutakt undertecknades den 2 oktober 1997 i

Amsterdam. Ansvaret för, och ledningen av, förhandlingarna ankom på

medlemsstaternas utrikesministrar och kommissionens representant,

kommissionsledamoten Marcelino Oreja. De grundläggande förhandlingarna skedde i

en grupp av chefsförhandlare som bestod av personliga representanter för

utrikesministrarna. De övergripande politiska riktlinjerna för arbetet i

regeringskonferensen gavs av Europeiska rådet.

Regeringskonferensen föregicks av ett förberedelsearbete inom den s.k.

reflektionsgruppen. Beslut om inrättandet av gruppen fattades vid Europeiska

rådets möte på Korfu i juni 1994 under grekiskt ordförandeskap. Gruppen bestod

av personliga representanter för medlemsstaternas utrikesministrar. Även

representanter för kommissionen och Europaparlamentet deltog i gruppens arbete.

Reflektionsgruppens förberedelsearbete redovisades den 5 december 1995 i en

slutrapport till Europeiska rådets möte i Madrid den 15-16 december 1995 under

spanskt ordförandeskap. Slutrapporten kom att få ett avgörande inflytande på

dagordningen för regeringskonferensen. Representant för Sveriges

utrikesminister i reflektionsgruppen liksom svensk chefsförhandlare under

regeringskonferensen var statssekreteraren i Utrikesdepartementet Gunnar Lund.

Vid den officiella startpunkten för regeringskonferensen vid Europeiska rådets

möte i Turin lade unionens stats- och regeringschefer fast konferensens

huvudinriktning på grundval av reflektionsgruppens slutrapport.

Dagordningen kom i enlighet härmed att delas in i huvudsakligen tre delar:

unionen och medborgaren, en effektiv och sammanhängande utrikespolitik samt

institutionella frågor. Vid sidan härav diskuterades även två andra frågor

under egna dagordningspunkter, dels frågan om närmare samarbete, s.k. flexibel

integration, dels frågan om en förenkling av fördragen.

Under andra halvåret 1996 gick konferensen in i en mera aktiv förhandlingsfas.

Medlemsstaterna, däribland Sverige, presenterade egna förslag. Under ledning av

ordförandelandet Irland började ett konkret förhandlingsresultat att växa fram.

Ett första utkast till ett nytt fördrag förelåg vid Europeiska rådets möte i

Dublin den 13-14 december 1996.

På grundval av detta dokument fortsatte förhandlingarna under Nederländernas

ordförandeskap första halvåret 1997, och ytterligare förslag till

förhandlingslösningar lades fram.

Efter slutförhandlingar inom ramen för Europeiska rådet kunde ordförandelandet

den 17 juni 1997 konstatera att de politiska förhandlingarna var avslutade. Det

nya fördraget var framförhandlat.

Enligt artikel 14 i Amsterdamfördraget skall det godkännas av de höga

fördragsslutande parterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.

Enligt regeringsformen skall riksdagen godkänna vissa internationella avtal.

Med anledning därav har regeringen lagt fram proposition 1997/98:58

Amsterdamfördraget för godkännande av riksdagen.

Regeringen framhåller i propositionen att konferensens inriktning i stor

utsträckning kom att bestämmas av två frågor, dels att säkerställa det folkliga

stödet för Europaprojektet, dels vilka fördragsändringar som föranleds av den

förestående utvidgningen.

Vad gäller den första frågan anför regeringen att den problemfyllda

ratifikationsprocessen efter Unionsfördragets undertecknande visade att det

fanns grundläggande problem när det gällde det folkliga stödet. Den allmänna

ekonomiska nedgången i Europa under början av 1990-talet och inte minst den

oacceptabelt höga arbetslösheten ställde krav på att EU på ett mer

ändamålsenligt sätt skulle ta sig an medborgarnas problem och ställa

medborgaren mer i centrum för verksamheten.

Vad gäller utvidgningen framhåller regeringen att det politiska beslutet antogs

vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn redan år 1993. Därför handlade

regeringskonferensen inte bara om att etablera en väl fungerande union med 15

medlemsstater utan det gällde även att försöka finna samarbetsformer som kan

säkra effektiviteten i en union med på sikt fler än 20 medlemsstater.

Vidare menar regeringen att inom ramen för dessa båda huvudfrågor rymdes ett

stort antal frågor och områden där det fanns ett svenskt intresse att reformera

EU-samarbetet. För att säkerställa största möjliga påverkan på det slutliga

resultatet i en förhandling med en så stor deltagarkrets måste de mest aktiva

svenska insatserna koncentreras till ett begränsat antal punkter på

dagordningen, dvs. präglas av en stark prioritering, anför regeringen i

propositionen.

Regeringen framhåller att det var mot denna bakgrund som det offensiva svenska

agerandet i regeringskonferensen främst kom att inriktas på områdena

sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet mellan kvinnor och män,

konsumentfrågor samt frågan om att förbättra unionens krishanteringsförmåga.

Med undantag för konsumentfrågorna innefattade det svenska agerandet i dessa

frågor att egna formella förslag lades fram under konferensen. Vad gäller

konsumentfrågorna kunde det svenska agerandet inriktas på att stödja förslag

som lades fram av bl.a. Finland.

5 Handläggningen i riksdagen av frågor kring regeringskonferensen och

Amsterdamfördraget, yttranden från andra utskott

Regeringen presenterade ramarna för den svenska förhandlingsinriktningen i sin

skrivelse till riksdagen 1995/96:30 EU:s regeringskonferens 1996. I skrivelsen

lämnades en redogörelse för förberedelsearbetet inför regeringskonferensen och

för vissa principiella ställningstaganden i de frågor som konferensen kunde

komma att behandla. Regeringen har vidare i skrivelse 1996/97:80 Verksamheten i

Europeiska unionen under 1996 redogjort för förhandlingsläget i

regeringskonferensen såsom det tedde sig vid årsskiftet 1996/1997. De båda

skrivelserna har utförligt behandlats i betänkandena 1995/96:UU13 och

1996/97:UU13, vilka riksdagen sedermera ställt sig bakom (rskr. 1995/96:199 och

rskr. 1996/97:269).

Därutöver har regeringen löpande informerat och haft samråd med riksdagen, både

under förberedelsearbetet och under förhandlingarnas gång, med EU-nämnden och

med vissa utskott, vilkas beredningsområden berördes i förhandlingarna.

Information och samråd inleddes med riksdagen redan första halvåret 1995 inför

reflektionsgruppens arbete. Denna dialog fortsatte under 1995/96 inför

förhandlingarnas igångsättande i mars 1995 och ägde rum regelbundet under

förhandlingarnas gång. Samrådet skedde i stor utsträckning i EU-nämnden, men

även ett flertal utskott hade en dialog med regeringen inom förhandlingsområden

som berör de enskilda utskottens beredningsområde. Dessutom genomfördes ett

flertal samråd med utrikesutskottet när det gäller konferensfrågorna som

helhet.

Regeringen har även vid ett flertal tillfällen informerat riksdagen i kammaren

och i anslutning till denna information, samt i anslutning till

riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelser, har riksdagsdebatter kring

olika frågor som diskuterats i regeringskonferensen ägt rum. Regeringen har

även besvarat ett flertal interpellationer kring olika frågor i

regeringskonferensen.

Regeringen framhåller i skrivelsen att riksdagsbehandlingen av regeringens båda

skrivelser visade att det förelåg en grundläggande samsyn mellan regeringen och

en bred riksdagsmajoritet när det gäller de allra flesta frågor som

aktualiserades i regeringskonferensen.

Regeringen menar vidare att den nära samsynen med riksdagen var en styrka i det

svenska förhandlingsarbetet. Regeringskrivelsen 1995/96:30 EU:s

regeringskonferens 1996 gav enligt vad regeringen framhåller i propositionen en

fast grund att stå på samtidigt som det löpande samrådet mellan regering och

riksdag innebar att ramarna för den svenska förhandlingen kunde anpassas och

preciseras på ett ändamålsenligt sätt allteftersom förhandlingarna utvecklade

sig. Därigenom kunde Sverige uppträda som en aktiv och konstruktiv medlem under

den första stora regeringskonferensen inom EU med svenskt deltagande,

framhåller regeringen.

Vidare tillsattes en parlamentarisk kommitté, EU 96-kommittén (dir. 1995:15).

Kommittén, som arbetade under perioden mars 1995-juli 1996, hade i uppdrag att

utreda viktiga sakfrågor som konferensen kunde komma att behandla, att

stimulera den offentliga debatten om dessa frågor och att ge såväl förespråkare

som motståndare till olika EU-frågor utrymme att argumentera för sina

uppfattningar. Kommittén lät publicera ett tjugotal expert-rapporter samt ett

antal informationsskrifter. Vidare anordnades seminarier och regionala möten

över hela landet. Kommittén överlämnade i februari 1996 sitt betänkande

Sverige, EU och framtiden, EU 96-kommitténs bedömningar inför

regeringskonferensen (SOU 1996:19).

Därutöver, framhåller regeringen i propositionen, har ett intensivt

informationsarbete genomförts i Utrikesdepartementets regi.

Den nu föreliggande propositionen om Amsterdamfördraget behandlas av

utrikesutskottet. Utrikesutskottet har berett övriga utskott tillfälle att

yttra sig över propositionen samt de motioner som behandlas i anslutning till

denna i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde.

Yttranden till utrikesutskottet har inkommit från konstitutionsutskottet,

justitieutskottet, socialförsäkringsutskottet, utbildningsutskottet,

näringsutskottet samt arbetsmarknadsutskottet. I de frågor som inte faller inom

utrikesutskottets primära beredningsområde har relevanta avsnitt ur de andra

utskottens yttranden refererats eller citerats relativt utförligt.

Yttrandena återges även in extenso i bilaga 4 till betänkandet.

I anslutning till behandlingen av Amsterdamfördraget har konstitutionsutskottet

enligt lagrådsremiss den 19 mars 1998 beslutat inhämta yttrande från Lagrådet

över regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning

av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Yttrandet återfinns som bilaga

i konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet (bilaga 4 till

betänkandet).

6 Amsterdamfördragets och betänkandets disposition

Amsterdamfördraget består av tre delar.

Den första delen (artiklarna 1-5) innehåller materiella ändringar i

- Unionsfördraget,

- EG-fördraget,

- Kol- och stålfördraget,

- Euratomfördraget och

- Akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet.

Den andra delen av fördraget (artiklarna 6-11) innehåller resultatet av arbetet

med att förenkla fördragen. Fördragets tredje del (artiklarna 12-15) innehåller

allmänna och avslutande bestämmelser. Bland dessa slutbestämmelser finns en

bestämmelse i artikel 12 om att artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget

skall numreras om.

Vid regeringskonferensen antogs 13 protokoll. Dessa har samma rättsliga status

som de fördrag till vilka de fogas. Vid regeringskonferensen antogs även 51

gemensamma förklaringar samt beaktades 8 ensidiga förklaringar av olika

medlemsstater. Regeringskonferensens slutakt innehåller en förteckning över de

texter som medlemsstaterna i konferensen antog eller beaktade, nämligen

Amsterdamfördraget, protokollen och förklaringarna. Till slutakten har

slutligen, i informativt syfte, fogats konsoliderade versioner av

Unionsfördraget och EG-fördraget.

Regeringen framhåller i propositionen att till skillnad från fördraget och

protokollen utgör slutakten inte en del av gemenskapsrätten. Den omfattas

emellertid av den allmänna folkrätten. Den rättsliga statusen av de

förklaringar som har fogats till slutakten bör ses mot bakgrund av de

tolkningsbestämmelser som finns i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten,

vilken kodifierar den allmänna folkrättens regler vad gäller tolkning av

internationella överenskommelser, anför regeringen. Regeringen framhåller

avslutningsvis i denna del att det emellertid ytterst är EG-domstolen som avgör

vilken rättslig verkan som förklaringarna skall tillerkännas.

Fördragstexten utgör bilaga 3 i regeringens proposition 1997/98:58

Amsterdamfördraget. De protokoll som medlemsstaterna antog finns i bilaga 4.

Fördragets slutakt med de förklaringar som medlemsstaterna i konferensen antog

eller beaktade finns som bilaga 5 till propositionen.

Bilagorna 10 och 11 utgör konsoliderade versioner av Unionsfördraget respektive

EG-fördraget men utgör inte en del av Amsterdamfördraget. I de konsoliderade

versionerna har artiklarna i de två fördragen givits en ny numrering som alltså

kommer att gälla från den dag Amsterdamfördraget träder i kraft.

I detta betänkande avses vid hänvisningar till artiklar i fördragen, om inte

annat anges deras lydelse enligt Amsterdamfördraget, dvs. före omnumrering. Vid

hänvisningar i detta betänkande till protokoll och förklaringar anges den

beteckning som de har fått i slutakten.

Betänkandet tar i avsnitt 7 i ett inledande avsnitt upp vissa frågor gällande

Sveriges godkännande av Amsterdamfördraget och de konstitutionella

förutsättningarna för detta beslut. Därefter följer ett antal avsnitt som

redovisar de olika samarbetsområden som har behandlats i regeringskonferensen.

Dessa avsnitt behandlar bl.a. öppenhetsfrågorna och frågan om hur grundläggande

rättigheter skall regleras i fördragen, förändringarna i EG-fördraget (första

pelaren), den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) samt

förändringarna vad gäller polis-, tull- och straffrättsligt samarbete (tredje

pelaren). Därutöver behandlas i särskilda delar de institutionella frågorna

samt frågan om förenkling av fördagen.

Amsterdamfördraget medför förändringar vad gäller regleringen av den fria

rörligheten för personer. Detta behandlas i avsnittet om samarbetet inom EG.

Varje avsnitt inleds med en redogörelse för huvudpunkterna i regeringens

proposition och en sammanfattning av de motionsyrkanden som behandlas i

avsnittet. Detta följs av utskottets överväganden.

7 Utskottet

7.1 Sveriges godkännande av Amsterdamfördraget, konstitutionella

förutsättningar, beslutsprocedur och ändring i anslutningslag

Propositionen

Sveriges tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter att regeringsformens

krav för ingående av internationella överenskommelser är uppfyllda. Regeringen

framhåller i propositionen att Amsterdamfördraget innebär förändringar av de

fördrag som gemenskapssamarbetet i första pelaren bygger på. Enligt regeringens

bedömning utökas befogenheten för gemenskapen (EG), dvs. vad gäller samarbetet

inom den första pelaren, att meddela bindande föreskrifter

(normgivningskompetens).

Dessutom innebär Amsterdamfördraget förändringar i Unionsfördraget som reglerar

samarbetet kring den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt samarbetet

i rättsliga och inrikes frågor, dock utan att det innebär överlåtande av

beslutanderätt inom dessa samarbetsområden.

Regeringen anför i propositionen att i det fall det är fråga om en

internationell överenskommelse som innebär att beslutanderätt överlåts till ett

mellanstatligt organ är reglerna i 10 kap. 2 § andra stycket i regeringsformen

tillämpliga. Riksdagen skall i detta fall godkänna den internationella

överenskommelsen. Detta kan ske med tre fjärdedelars majoritet eller i den

ordning som gäller för stiftande av grundlag, vilket följer av 10 kap. 5 § i

regeringsformen. Enligt denna paragraf i regeringsformen kan riksdagen besluta

om att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge dessa har

ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i

den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna.

I propositionen framhåller regeringen att bestämmelserna i 10 kap. 5 § första

stycket i regeringsformen gör det möjligt att överlåta beslutanderätt till EG.

Vidare framhåller regeringen att det faktum att bestämmelsen pekar ut EG - och

inte EU - som mottagare av beslutsbefogenheter motiverades i förarbetena av att

det inom ramen för EU endast är till EG som överlåtelse kan komma i fråga

(prop. 1993/94:114 s. 32). Det övriga samarbetet inom Europeiska unionen är

mellanstatligt, och något behov av att överlåta beslutanderätt föreligger inte.

Vidare anför regeringen att Amsterdamfördraget leder till ett mer effektivt och

mer öppet samarbete mellan medlemsstaterna men menar emellertid att fördraget

inte ändrar EU:s grundläggande karaktär. EU förblir en sammanslutning av

suveräna stater. Fördragsförändringar skall även i fortsättningen beslutas

enhälligt och godkännas i enlighet med samtliga medlemsstaters konstitutionella

bestämmelser. Den grundläggande pelarstruktur som etablerades genom

Unionsfördraget består. De mellanstatliga delarna av samarbetet kvarstår i form

av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom den andra pelaren och

den tredje pelarens polis- och tullsamarbete samt straffrättsligt samarbete.

Regeringen ser sammanfattningsvis mycket goda skäl som talar för att Sverige

skall ansluta sig till det nya fördraget och regeringen föreslår därför att

riksdagen godkänner Amsterdamfördraget och de protokoll som har förtecknats i

slutakten till fördraget (yrkande 2 i propositionen).

Regeringen noterar vidare i propositionen att Amsterdamfördraget innebär att

beslutanderätt överlåts i viss omfattning till EG, främst genom att

samarbetsområden som har nära samband med den fria rörligheten för personer

flyttas från den mellanstatliga delen av samarbetet till gemenskapsarbetet i

första pelaren. Enligt regeringens bedömning ligger överlåtelsen väl inom

ramarna för riksdagens möjlighet att besluta om överlåtelse av beslutanderätt

till EG enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen.

Vidare anför regeringen att fördraget innebär viktiga steg framåt för det

europeiska samarbetet i en riktning som i allt väsentligt överensstämmer med

svenska intressen. Samtidigt förblir EU samma typ av organisation som den som

Sverige anslöt sig till den 1 januari 1995. Därför anser regeringen att en

folkomröstning om Amsterdamfördraget inte är påkallad.

Regeringen framhåller vidare i propositionen att överlåtelsen av

beslutsbefogenheter till EG i samband med Sveriges anslutning till Europeiska

unionen skedde genom anslutningslagen. Enligt 3 § anslutningslagen får EG efter

Sveriges anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i

landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra

instrument som anges i 4 §. Sistnämnda paragraf innehåller en förteckning över

dessa fördrag och andra instrument.

Regeringen föreslår att Amsterdamfördraget fogas till förteckningen i 4 §

(yrkande 1 i propositionen). Detta innebär att Amsterdamfördraget införlivas

med den svenska nationella rätten och blir gällande här i landet under samma

förutsättningar som andra fördrag. Protokollen som har förtecknats i slutakten

kommer vid Amsterdamfördragets ikraftträdande att fogas till respektive

grundläggande fördrag.

Vidare anför regeringen att resultatet av förenklingsarbetet innebär att två

internationella överenskommelser kan upphävas (artikel 9 i Amsterdamfördraget).

Regeringen föreslår därför att konventionen den 25 mars 1957 om vissa

gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna och fördraget den 8 april

1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för

Europeiska gemenskaperna tas bort från förteckningen i 4 § anslutningslagen.

Emellertid menar regeringen att protokollet om Europeiska gemenskapernas

immunitet och privilegier, som fogats till det sistnämnda fördraget, skall

förbli i kraft och därför fogas till förteckningen.

Därutöver föreslår regeringen vissa redaktionella ändringar i 4 §

anslutningslagen. I en ny punkt 21 bör anges de bilagor och protokoll som hör

till de fördrag och andra instrument som anges i punkterna 1-20. Regeringen

anför att punkten motsvarar avslutningsorden i 4 § i dess nuvarande lydelse och

ej utgör någon ändring i sak. Eftersom ändringarna bör träda i kraft först vid

Amsterdamfördragets ikraftträdande (artikel 14.2 i Amsterdamfördraget) åtar sig

regeringen att bevaka detta och besluta när lagändringarna skall träda i kraft.

Regeringen föreslår således ett antal ändringar i 4 § anslutningslagen. Lagens

nuvarande lydelse samt den föreslagna nya framgår av bilaga 1 till detta

betänkande.

Motionerna

I partimotion U16 (mp) yrkande 1 med anledning av regeringens proposition

framhåller motionärerna att Danmark, Portugal och Irland under första halvåret

1998 håller folkomröstningar huruvida länderna skall ratificera

Amsterdamfördraget och menar att riksdagen bör fatta beslut om att

Amsterdamfördraget skall underställas en folkomröstning i samband med

riksdagsvalet 1998.

I motion K239 (v) liksom i motion K254 (c) från allmänna motionstiden menar

motionärerna att en rådgivande folkomröstning om Amsterdamfördraget bör hållas

i Sverige innan riksdagen tar ställning till fördraget.

Motionärerna bakom motion U16 (mp) yrkande 2 med anledning av regeringens

proposition framhåller att beslut om överlåtelse av beslutsbefogenheter enligt

10 kap. 5 § i regeringsformen antingen kan fattas av riksdagen varom minst tre

fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den ordning som gäller för

stiftande av grundlag, dvs. två beslut med mellanliggande allmänt val.

Motionärerna anför att den nuvarande parlamentariska sammansättningen av

riksdagen avgjordes innan Sverige blev medlem av EU. Den nuvarande riksdagen

kan därmed inte anses ha väljarnas mandat att besluta om ytterligare

överlåtelser av beslutsbefogenheter. Därför vill Miljöpartiet att

Amsterdamfördraget (om partiets yrkande 1 faller) skall underställas samma

beslutsprocedur som för stiftande av grundlag.

Vidare anför motionärerna att Sverige bör invänta folkomröstningen i Danmark

innan man fattar beslut beträffande Amsterdamfördraget och yrkar (yrkande 3),

om partiets yrkanden 1 och 2 faller, att beslut om godkännande av

Amsterdamfördraget flyttas fram till efter de allmänna valen hösten 1998.

I partimotion U17 (v) yrkande 4 framhåller Vänsterpartiet att de

förutsättningar som rådde vid folkomröstning om EU-medlemskapet 1994 har

förändrats betydligt. Dessutom kommer det att genomföras folkomröstningar i

andra EU-länder, framhåller partiet. Motionärerna vill därför att även det

svenska folket bör få avgöra frågan om Sveriges tillträde till

Amsterdamfördraget i en folkomröstning och att detta bör ges regeringen till

känna.

Vänsterpartiet anser (yrkande 2) att Amsterdamfördraget är ett för svensk

lagstiftning och ur allmän synpunkt genomgripande förslag och finner det

anmärkningsvärt att inte Lagrådet beretts tillfälle att yttra sig över

fördraget. Förslaget behöver granskas utifrån hur det förhåller sig till

Sveriges grundlagar och rättsordningen i övrigt. Partiet begär ett riksdagens

tillkännagivande om att regeringen bör inhämta Lagrådets yttrande.

I motion U18 (c) yrkande 2 yrkar motionären att riksdagen skall besluta att

avgöra frågan om godkännande av Amsterdamfördraget efter Danmarks

folkomröstning i frågan.

Ett flertal motioner innehåller yrkandet att riksdagen skall avslå regeringens

proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget eller enskilda yrkanden i denna.

I motion U14 (s) yrkande 1 med anledning av regeringens proposition anför

motionärerna att Amsterdamfördraget innebär att det ekonomiska samarbetet

utvecklas mot alltmer av överstatlighet. Vidare noterar motionärerna att

fördraget i propositionen av regeringen beskrivs som en framgång vad gäller

offentlighetsprincipen, sysselsättningen och en aktiv miljöpolitik.

Motionärerna delar ej regeringens bedömning och menar att besluten vid

regeringskonferensen i dessa avseenden lämnar mycket övrigt att önska.

Vidare noterar motionärerna att enligt regeringens bedömning innebär

Amsterdamfördraget inte en sådan överlåtelse till EG av beslutsbefogenheter att

regeringsformens regler om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

Motionärerna är av motsatt uppfattning. Enligt dessa kan man inte längre säga

att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att riksdagen är folkets

främsta företrädare. De lagar riksdagen stiftar är i allt högre grad

underställda EG:s lagar, och riksdagen beslutar inte längre suveränt om

beskattningen. Därmed, menar motionärerna, hotas statsskickets grunder av

Amsterdamfördraget och utfästelserna i de bifogade förklaringarna och yrkar

avslag på propositionen.

Motionärerna bakom motion U16 (mp) framhåller att Miljöpartiets förhoppning var

att det nya fördraget skulle ändra EU-projektets riktning och ge en öppnare

union där överstatligheten inom områden som lämpar sig bättre för

mellanstatlighet tonades ner, där det tydligt preciserades vad som skall

beslutas på EU-nivå och vad som skall beslutas på nationell nivå och där en

utträdesparagraf reglerar vad som händer om ett land vill lämna unionen. I

stället har regeringskonferensen, menar motionärerna, sett som sin främsta

uppgift att effektivisera EU genom att stärka dess institutioner på

medlemsstaternas bekostnad. De framhåller vidare att innebörden av

Amsterdamfördraget är att ytterligare steg tas i riktning mot mer

överstatlighet och minskad demokrati. Därför yrkar Miljöpartiet att, om

riksdagen inte bifaller något av partiets tidigare yrkanden i samma motion,

regeringens proposition skall avslås (yrkande 4 delvis). Motionärerna anför i

yrkande 5 att om riksdagen avslår partiets yrkanden 1, 2, 3 och 4 i samma

motion skall riksdagen avslå regeringens förslag om ändring i lagen (1994:1500)

med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Vidare yrkar Miljöpartiet att riksdagen inte godkänner Amsterdamfördraget, om

partiets yrkanden 1, 2, 3 och 4 i samma motion avslås (yrkande 6).

I samma motion yrkande 11 framhåller motionärerna att bestämmelserna i 10 kap.

5 § regeringsformen inte ger möjlighet att överlåta beslutanderätt till

mellanstatligt organ om vissa grundläggande principer i Sveriges

konstitutionella system rubbas. Som exempel härpå anför motionärerna

tryckfrihetsförordningen och yttrandefriheten och deras betydelse för den fria

åsiktsbildningen. Därför yrkar Miljöpartiet att gränserna för den

beslutskompetens som kan överlåtas till mellanstatligt organ preciseras av

riksdagen.

I partimotion U17 (v) yrkande 1 hävdas att Amsterdamfördraget innebär att

viktiga delar av Sveriges självbestämmande överlåts till EU, genom att en rad

områden förs över från mellanstatligt till överstatligt samarbete och den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fördjupas ytterligare.

Vänsterpartiet vill att självbestämmande och demokratisk legitimitet skall

förstärkas vilket enligt motionärerna kan ske genom att mer reell beslutsmakt

återförs till nationell nivå. Därmed skulle de nationella parlamentens

inflytande öka och samarbetet få en mer mellanstatlig prägel. Vänsterpartiet

menar därför att proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget bör avslås.

I motion U18 (c) (yrkande 1) anförs att tre fjärdedelar av alla beslut inom EG

fattas med kvalificerad majoritet, och motionären menar att det innebär

överstatlighet. Amsterdamfördraget för in nya samarbetsområden under den första

pelaren och därmed EG-rätten. Det innebär att ytterligare steg tas mot en

europeisk federation, anför motionären. Denna process urholkar statsskickets

grunder, menar motionären vidare, och yrkar att riksdagen avslår proposition

1997/98:58 Amsterdamfördraget.

Även i motion U19 (fp) yrkande 1 yrkas avslag på propositionen men av andra

skäl. Motionären anför att den regeringskonferens som avslutades i Amsterdam

hade uppgifter som är nödvändiga för att möjliggöra en omfattande utvidgning av

EU till de nya demokratierna i Öst- och Centraleuropa. Motionären menar att

uppgiften ej löstes och anför att oförmågan och oviljan till förändring tyder

på en bristande vilja från medlemsstaternas sida att genomföra en snabb och

omfattande utvidgning till de nya demokratierna. Orsaken till denna bristande

vilja ser motionären i att det skulle ske till priset av mindre gynnsamma

regler för de gamla medlemmarna. När det gäller de avgörande frågorna som

skjuts upp till ytterligare en regeringskonferens - främst de institutionella

reformerna och en förändring av jordbruks- och strukturpolitiken - kommer de

nationella egenintressena att stå i vägen för den nödvändiga politiska

beredskapen för en omfattande EU-utvidgning, menar motionären. Att i detta läge

godkänna Amsterdamfördraget innebär att förändringstrycket gentemot

medlemsstaternas regeringar även i fortsättningen blir svagt, anför motionären

och föreslår att riksdagen avslår förslaget att godkänna Amsterdamfördraget och

därmed ger en signal om att EU måste reformeras och utvidgas med det snaraste.

I ett flertal motioner tas frågor upp som berör samarbetets övergripande

karaktär samt frågor angående utträde ut unionen.

I partimotion U17 (v) yrkande 3 hävdas att medlemskapet i EU bidrar till att

urholka demokratin eftersom makten utövas av en elit. Som ett särskilt uttryck

för eliternas makt ser Vänsterpartiet kommissionens monopol på initiativrätt

till lagstiftning. Det leder till att EU-samarbetet brister i demokratisk

legitimitet. Motionärerna menar att den demokratiska legitimiteten kan

förstärkas genom att beslutsmakt återförs till nationell nivå och att de

nationella parlamentens ställning stärks. Vänsterpartiet förordar att den

mellanstatliga delen av samarbetet stärks på bekostnad av det överstatliga

samarbetet.

Vänsterpartiet anför i samma motion, yrkande 14, att de förändringar

beträffande EU:s institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad

överstatlighet. Vänsterpartiet motsätter sig samtliga dessa steg som man menar

pekar mot en utveckling i federalistisk riktning.

I motion 1997/98:U503 (mp) från allmänna motionstiden föreslår motionären att

regeringen till ministerrådet skall presentera ett förslag om en

utträdesparagraf samt att det i en sådan paragraf bör stadgas att ett land som

vill lämna det fulla medlemskapet skall ha rätt att välja en annan

samarbetsform med Europeiska unionen.

I motion U504 (c) yrkande 1 från allmänna motionstiden anför motionärerna att

Europeiska unionen är en konstitutionell skvader. EU är både en renodlad

mellanstatlig organisation och union med federala inslag. Amsterdamfördraget

utökar unionens kompetensområde, gör tidigare mellanstatliga frågor till

överstatliga och stärker Europaparlamentets makt på bekostnad av ministerrådet

som är ett centralt element i samarbetets mellanstatliga del. Motionärerna

menar att EU:s utveckling mot en union medför problem för ett medlemsland som

vill lämna unionen, och det är därför nödvändigt, menar motionärerna, att

regering och riksdag klart markerar att Sverige ser EU-samarbetet som ett

mellanstatligt samarbete och önskar se en utveckling i sådan riktning.

Motionärerna begär ett riksdagens tillkännagivande om synen på EU som ett

mellanstatligt samarbete.

Motionärerna vill även att riksdagen av regeringen begär en utredning om

möjligheten att lämna EU (yrkande 2) samt att riksdagen av regeringen begär en

utredning om alternativa samarbetsformer inom unionen (yrkande 3).

I motion U15 (m) med anledning av regeringens proposition anför motionären att

Amsterdamfördraget innebär ytterligare steg i federalistisk - eller överstatlig

- riktning. Motionären menar att det är en äventyrlig politik att successivt

och med många små steg förvandla EU till en övervägande federal statsbildning.

Motionären vill att Sverige i framtida regeringskonferenser skall deklarera att

landet inte längre vill medverka till en ständigt mer omfattande överstatlighet

inom EU. Sverige bör inte på ytterligare områden acceptera majoritetsbeslut.

Motionären vill att regeringen till nästa regeringskonferens inom EU skall

utarbeta konkreta förslag om hur EU:s grundlag bör ändras så att beslut, som

syftar till att fler överstatliga beslut fattas, förhindras inom

unionssamarbetet.

Även motionärerna bakom motion U14 (s) yrkande 2 hävdar att Amsterdamfördraget

innebär att EG-samarbetet utvecklas mot alltmer överstatlighet. Som exempel

därpå anför motionärerna att:

- Europaparlamentets makt ökar genom att det får medbeslutanderätt på ett antal

nya områden,

- andelen beslut med kvalificerad majoritet ökar och därmed tas den nationella

vetorätten bort på dessa områden och

- i den tredje pelaren kommer vissa beslut att kunna fattas med kvalificerad

majoritet.

Motionärerna menar att Amsterdamfördraget utgör ytterligare ett steg mot

överstatlighet utan demokrati. För att förstärka demokratin måste

beslutskompetens återföras till den nationella nivån, och det kan ske genom att

EG-samarbetet blir mer mellanstatligt, menar motionärerna. Därför vill

motionärerna ha ett riksdagens tillkännagivande om att inriktningen på nästa

regeringskonferens bör vara att ge tillbaka beslutskompetens till

medlemsländerna och därmed stärka deras självbestämmande.

I partimotion U16 (mp) yrkande 10 menar motionärerna att regeringen i

regeringskonferensen i många fall alltför lätt givit upp vad som kan anses vara

självklara svenska ståndpunkter. Därför, menar motionärerna, är det en växande

kritik mot EU i Sverige och den borde av regeringen ses som en signal att inte

nu fortsätta gemenskapens utveckling mot ett alltmer överstatligt samarbete.

Motionärerna framför även kritik mot regeringen som förhandlare och menar att

det hade varit möjligt att få fler undantag. Det visas av att Danmark,

Storbritannien och Irland erhöll undantag från delar av grundfördragen.

Motionärerna framhåller att Danmark genom ett särskilt protokoll kunnat behålla

ett mellanstatligt förhållande till EU vad gäller EMU, försvarspolitik samt

polis, tull och det straffrättsliga samarbetet. Därför begär motionärerna att

riksdagen ger regeringen till känna att Sverige skall begära att erhålla samma

särställning som Danmark i unionssamarbetet.

Motionärerna bakom motion U20 (c) yrkande 1 framhåller att Amsterdamfördraget

innebär att ytterligare beslutskompetens förs över från ett mellanstatligt

samarbete till ett överstatligt. Emellertid menar motionärerna att

Amsterdamfördraget har sådana fördelar att det bör ratificeras. Dock bör

Sverige i framtiden ej gå med på att ytterligare beslutskompetens förs över

till EG.

Motionärerna noterar att Amsterdamfördragets nya artikel 5 a ger möjlighet för

en grupp medlemsländer att upprätta ett närmare och fördjupat samarbete. Till

nästa regeringskonferens vill motionärerna att Sverige utarbetar ett förslag

till fördragstext som kompletterar artikel 5 a och som skall ge de länder som

så önskar möjlighet att återta beslutskompetensen över områden som betecknats

vara av gemensamt intresse. Medlemsstaterna skall kunna göra detta ensamma

eller i förening med andra stater. Detta skulle innebära en möjlighet till mer

självbestämmande för de medlemsländer som så önskar.

Utskottets överväganden

Europeiska unionens viktigaste uppgift är att trygga freden, friheten,

demokratin och välfärden i hela Europa. Det är utskottets uppfattning att en

fördjupad integration och en utvidgad medlemskrets är den bästa vägen för att

skapa bestående fred och för att nå en socialt och miljömässigt hållbar

utveckling, som kan lägga en stabil grund för välfärden och för nya

arbetstillfällen.

Regeringskonferensen som resulterade i Amsterdamfördraget hade till syfte att

göra samarbetet mer relevant för medborgarna, att nå fram till lösningar som

effektiviserar och som lägger en fast grund för EU-samarbetet inför framtiden

samt banar vägen för en utvidgad medlemskrets.

Regeringen har i den nu aktuella propositionen lämnat en redogörelse för

resultatet i regeringskonferensen samt för vissa konstitutionella

förutsättningar för Sveriges tillträde till fördraget. I propositionen

framhåller regeringen att när det gällde utvecklingen av de delar inom EU-

samarbetet som är relevanta för medborgarna, som sysselsättning, miljö,

öppenhet, jämställdhet mellan kvinnor och män samt konsumentskydd, kommer

unionen att få en klarare inriktning. Vidare framhåller regeringen att framsteg

har skett när det gäller möjligheterna till krishantering.

Utskottet kan för sin del konstatera att framsteg har skett på de områden som

riksdagen i sin behandling av regeringens skrivelser 1995/96:30 EU:s

regeringskonferens 1996 och 1996/97:80 Berättelse om verksamheten inom

Europeiska unionen 1996 angav som angelägna att ta upp i regeringskonferensen

(bet. 1995/96:UU13 och bet. 1996/97:UU13). Utskottet vill framhålla att

Sveriges agerande i regeringskonferensen starkt har bidragit till fokuseringen

på sakfrågor som är viktiga för medborgarna. Detta gäller även unionens

förstärkta möjligheter till humanitära insatser och krishantering där

Amsterdamfördraget enligt utskottets uppfattning lägger grunden för ett

förstärkt samarbete på området. Eftersom framsteg har skett på många av de

områden där det finns svenska intressen måste förhandlingsresultatet i sin

helhet betraktas som gott samtidigt som det innebär viktiga steg framåt för det

europeiska samarbetet.

Många av de frågor som ryms inom ramen för EU-samarbetet är angelägna ur ett

svenskt perspektiv. I en så omfattande förhandling som en regeringskonferens -

med ett stort antal deltagande stater - är det enligt utskottets uppfattning

emellertid centralt att det sker en prioritering för att goda resultat skall

kunna uppnås. Utskottet menar att den prioritering som under förhandlingarna, i

samråd med riksdagen, gjordes till vissa områden (sysselsättning, miljö,

öppenhet, jämställdhet, konsumentfrågor, krishantering) betydde mycket för

slutresultatet. Konkreta svenska förslag presenterades på dessa områden utom

beträffande konsumentfrågor där Sverige i stället gav stöd till ett finskt

förslag.

Enligt utskottets uppfattning har den aktiva svenska förhandlingslinjen och den

starka prioritering som skett varit betydelsefulla faktorer som lagt grunden

för de svenska framgångarna i förhandlingarna.

Ett viktigt skäl för Sverige att bli medlem i Europeiska unionen var att endast

genom medlemskapet har Sverige möjlighet att påverka utvecklingen i centrala

frågor i en alltmer internationaliserad värld. Som EU-medlem har Sverige säte

och stämma i unionens beslutande organ och därmed möjlighet att direkt påverka

beslut. Utskottet menar att utfallet av regeringskonferensen visar att Sverige

har kunnat ge avgörande bidrag i förhandlingarna och påverka dessa i en

riktning som svarar både mot svenska intressen och mot behovet av att bygga ett

effektivare och för medborgarna mer relevant europeiskt samarbete.

Sverige medverkar som EU-medlem även i den för freden och avspänningen i Europa

mycket betydelsefulla utvidgningen av EU till de öst- och centraleuropeiska

kandidatländerna samt Cypern. Efter regeringskonferensens avslutande har

unionen fattat ett antal betydelsefulla beslut för att ta ytterligare steg i

denna riktning.

I betänkande 1996/97:UU13 framhöll utrikesutskottet att en av unionens

grundläggande drag är att säkerhet uppnås genom samverkan och integration.

Samarbetet genom EU har inneburit att många trådar har tvinnats mellan

människorna i Europa, det har inneburit en ökad förståelse för varandras

situation och behov, vilket i sin tur bidragit till insikten om att krig i

Europa är otänkbart och till att befästa demokratins idé.

Utrikesutskottet anförde i betänkande 1996/97:UU13 även följande:

Att utsträcka samarbetet till länderna i Central- och Östeuropa - och ge de

länder som så önskar möjlighet att bli medlemmar i unionen - är enligt ut-

skottets uppfattning ett viktigt steg på vägen mot den alleuropeiska freds- och

säkerhetsordning som Sverige eftersträvar. Syftet är inte endast att dessa

länder skall samarbeta mera med unionen, ett centralt mål är även att de skall

samarbeta mer med varandra. Det är också grundtanken bakom det alltmer

utvecklade samarbetet mellan unionen och länderna i södra och östra

Medelhavsområdet. Detta samarbete - EU-Medelhavspartnerskapet - skapar dels en

grogrund för hållbar ekonomisk utveckling i regionen, dels förutsättningar för

ökad samverkan och integration mellan dessa länder. Det har därmed, enligt

utskottets uppfattning, liksom det alltmer utvecklade samarbetet med Central-

och Östeuropa, en viktig stabilitetsfrämjande roll.

Regeringskonferensen nådde inte sina mål när det gällde att skapa en

institutionell bas för en utvidgad medlemskrets. Regeringen framhåller i

propositionen att det hade varit en fördel för utvidgningsprocessen, om de

grundläggande maktfrågorna hade fått en varaktig lösning redan i samband med

den nu avslutade regeringskonferensen. Utskottet instämmer i regeringens

uppfattning men konstaterar samtidigt att fördraget försågs med vissa

utvecklingsklausuler som innebär att dessa frågor kommer att diskuteras igen i

anslutning till utvidgningen. Medlemsländerna har åtagit sig att återkomma till

dessa frågor, och en regeringskonferens kommer att sammankallas för att

särskilt överväga de institutionella frågorna.

Som framgått tidigare i detta betänkande har regeringen tillställt riksdagen

två skrivelser som behandlat dels förslag till svenska utgångspunkter inför

förhandlingarna i regeringskonferensen, dels läget i förhandlingarna vid

årsskiftet 1996/97 och inför slutfasen första halvåret 1997.

I sitt yttrande till utrikesutskottet med anledning av regeringens skrivelse

1995/96:30 framhöll konstitutionsutskottet vikten av att en fortsatt förankring

av konkreta ställningstaganden skulle äga rum både i EU-nämnden och i

utskotten. Utrikesutskottet framhöll i betänkande 1995/96:UU13 att utskottet

delade uppfattningen om vikten av en fortsatt förankring av konkreta

ställningstaganden i EU-nämnden och om utskottens betydelsefulla roll i det

generella samrådsförfarandet i EU-sammanhang.

Mot bakgrund av vad som redovisats ovan kan utrikesutskottet nu konstatera att

fortlöpande information till och samråd med riksdagen har ägt rum både under

förberedelserna inför konferensen i reflexionsgruppen och under hela den period

som konferensen pågick. Därutöver har ett flertal debatter i EU-frågor ägt rum.

Med anledning härav vill utrikesutskottet särskilt framhålla att detta har

betytt att riksdagen har kunnat följa förhandlingarnas utveckling, även i

enskilda frågor, på ett heltäckande sätt och att den dialog som har ägt rum

inneburit att riksdagen har kunnat lämna synpunkter på regeringens förslag till

förhandlingsupplägg. Utskottet ser positivt på den stora öppenhet som

karakteriserat regeringens dialog med riksdagen inför och under

regeringskonferensen.

Ett lovvärt initiativ i detta sammanhang var tillsättandet av den

parlamentariska EU 96-kommittén. Utskottet menar att kommittén utförde ett

värdefullt arbete för att skapa kunskap kring de frågor som skulle komma att

behandlas i regeringskonferensen och att bidra till den allmänna debatten i

dessa frågor. Detta var så mycket mer angeläget eftersom Sverige då nyligen

hade blivit medlem i Europeiska unionen och skulle komma att ställas inför

många frågor i regeringskonferensen där erfarenheten från svensk sida vid den

tiden var begränsad.

Ett flertal motioner tar upp den svenska beslutsproceduren gällande

Amsterdamfördraget.

I motion U17 (v) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör

inhämta Lagrådets yttrande. Utrikesutskottet konstaterar att

konstitutionsutskottet enligt en lagrådsremiss den 19 mars 1998 har beslutat

att inhämta yttrande över regeringens förslag till laga om ändring i lagen

(1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

(Lagrådets yttrande har bifogats konstitutionsutskottets yttrande, se bilaga 4

i detta betänkande).

Utrikesutskottet, liksom konstitutionsutskottet i sitt yttrande 1997/98:KU9y

till utrikesutskottet, konstaterar att yrkandet om Lagrådets hörande har

tillgodosetts och anser att motion U17 (v) yrkande 2 därmed är besvarad.

I motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c)

anförs att frågan om godkännande av Amsterdamfördraget bör underställas en

folkomröstning.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:KU9y till

utrikesutskottet att det i likhet med regeringen inte kan finna att samarbetet

inom EU ändrar karaktär på något avgörande sätt genom Amsterdamfördraget.

Vidare konstaterar konstitutionsutskottet att Lagrådet i sitt yttrande funnit

att Amsterdamfördraget inte medför några i sak omvälvande nyheter i förhållande

till den mycket omfattande rättsliga reglering som Sverige accepterat genom sin

anslutning till EU. Konstitutionsutskottet förslår att utrikesutskottet

avstyrker motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254

(c).

Utrikesutskottet vill framhålla att Lagrådet i sitt yttrande konstaterar att

det står klart att de fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara den

mellanstatliga karaktären av andra och tredje pelarna. Där en reglering som ger

möjlighet att meddela EG-rättslig lagstiftning ansetts behövlig har dessa

ämnesområden förts över till första pelaren, anför Lagrådet i sitt yttrande.

Utrikesutskottet konstaterar att samarbetet även fortsättningsvis kommer att

förbli i grunden mellanstatligt med vissa överstatliga inslag inom EG-

samarbetet i den första pelaren och att de förändringar som genomförs inte

förändrar samarbetets karaktär i förhållande till vad som gällde när Sverige

blev medlem i Europeiska unionen 1995.

Utskottet delar regeringens och konstitutionsutskottets bedömning och menar att

någon folkomröstning om fördraget inte är påkallad. Utskottet avstyrker således

motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).

I motion U16 (mp) yrkande 2 krävs att Amsterdamfördraget skall underställas

samma beslutsprocedur som för stiftande av grundlag.

Som har framhållits ovan är kravet för överlåtande av beslutanderätt enligt 10

kap. 5 § regeringsformen att EG har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar

det som ges i regeringsformen och Europakonventionen.

Lagrådet har i sitt yttrande inte funnit att Amsterdamfördraget strider mot

detta krav.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande i likhet med regeringen att

fri- och rättighetsskyddet i EG snarare stärkts genom Amsterdamfördraget och

ser inget hinder i detta avseende mot att riksdagen överlåter

beslutsbefogenheter till EG i den ordning som i första hand anvisas i 10 kap. 5

§ regeringsformen, dvs. genom tre fjärdedels majoritet. Konstitutionsutskottet

anser att utrikesutskottet bör avstyrka motion U16 (mp) yrkande 2.

Utrikesutskottet delar de bedömningar som refererats ovan och avstyrker motion

U16 (mp) yrkande 2.

I motion U16 (mp) yrkande 3 föreslås att frågan om ratificering av

Amsterdamfördraget skjuts upp till efter riksdagsvalet 1998 och i motion U18

(c) yrkande 2 att beslutet skjuts upp till efter den folkomröstning som skall

hållas i Danmark den 28 maj 1998 angående fördraget.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att det inte anser att

motionärerna framfört några bärande skäl för att skjuta upp riksdagens beslut

om Amsterdamfördraget och menar att motionerna bör avstyrkas.

Utrikesutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning och avstyrker

motionerna U16 (mp) yrkande 3 och U18 (c) yrkande 2.

I motion U16 (mp) yrkande 5 anförs att riksdagen bör avslå regeringens förslag

om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sverige anslutning till

Europeiska unionen.

Amsterdamfördraget medför förändringar i samarbetet. Som regeringen framhåller

i propositionen förs vissa samarbetsområden över från det mellanstatliga

samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren,

innebärande att beslutsbefogenheter i motsvarande mån överlämnas till EG. Andra

områden där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder

mot diskriminering. Amsterdamfördraget ger vidare medlemsstaterna möjlighet att

föra över vissa beslutsbefogenheter till EG-domstolen vad gäller förhandsbesked

avseende beslut som fattas inom ramen för tredje pelaren. Det kan ske genom att

en medlemsstat avger en särskild förklaring om detta.

Regeringen yrkar i propositionen att riksdagen antar regeringens förslag till

lag om ändring i lagen (1994:100) med anledning av Sveriges anslutning till

Europeiska unionen (yrkande 1).

Utrikesutskottet kan konstatera att för de fall en internationell

överenskommelse innebär att beslutanderätt överlåts till ett mellanstatligt

organ är särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 § regeringsformen tillämpliga.

Enligt första stycket i denna bestämmelse får riksdagen, genom beslut varom

minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, överlåta beslutanderätt till

EG så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i

regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagens beslut kan

även fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Som framgått tidigare i detta betänkande har Lagrådet inte funnit att

Amsterdamfördraget strider mot kravet i 10 kap. 5 § regeringsformen om att

gemenskaperna skall ha ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i

regeringsformen och Europakonventionen. Även konstitutionsutskottet gör samma

konstaterande och ser inget hinder i detta avseende mot att riskdagen överlåter

beslutsbefogenheter till EG.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:KU9y att förutom krav

på ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och

Europakonventionen, faställdes ytterligare två reservationer i förarbetena till

10 kap. 5 § i regeringsformen, som villkor för överlämnande av beslutanderätt

till EG (bet. 1993/94:KU21).

I det sistnämnda betänkandet framhöll konstitutionsutskottet för det första att

en överlåtelse av beslutsbefogenheter inte kan ske i sådan utsträckning att

RF:s bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagens

ställning som det främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av

normgivningsmakten urholkas i väsentlig grad. För det andra uttalade

konstitutionsutskottet att den angivna begränsningen omfattar också andra

bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella

system. Utskottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens betydelse för

vårt statsskick. Redan i den inledande paragrafen i RF slås det fast att den

svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika

rösträtt. En förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela

denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, påpekade

utskottet. Också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare,

ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hade enligt utskottet

stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF

kunde enligt konstitutionsutskottet inte anses öppna möjlighet att överlåta

beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av

grundlag.

Utrikesutskottet vill för sin del anföra att Lagrådet i sitt yttrande har

granskat Amsterdamfördraget utifrån vad som konstitutionsutskottet angivit i

sitt betänkande 1993/94:KU21.

Lagrådet konstaterar att när det gäller Amsterdamfördraget kan det på intet

sätt anses rubba det svenska statsskickets grunder. Såvitt angår

offentlighetsprincipen och meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och

sekretesslagen påverkas inte dessa av Amsterdamfördraget, menar Lagrådet.

Vidare konstaterar Lagrådet att i fråga om tryckfriheten och yttrandefriheten

har uttalats farhågor för att överförandet av vissa civilrättsliga frågor skull

kunna inskränka det svenska grundlagsskyddet för dessa rättigheter. Enligt

Lagrådets uppfattning medför den gemensamma förklaringen (20) i

Amsterdamfördraget, enligt vilken beslut om åtgärder rörande civilrättsligt

samarbete inte skall hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina

konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier,

att om exempelvis framtida rättsakter från EG skulle behandla civilprocessuella

frågor kan Sverige likväl lämna procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen

oförändrade.

Konstitutionsutskottet gör ingen annan bedömning.

Utrikesutskottet konstaterar att ett beslut om godkännande av

Amsterdamfördraget medför att beslutanderätt överförs till EG. I samband med

Sveriges EU-medlemskap reglerades överlåtelsen av beslutanderätt i en ny lag,

lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Ytterligare överföring av beslutanderätt förutsätter enligt utskottet - vilket

även regeringen föreslår i propositionens yrkande 1 - ett särskilt beslut av

riksdagen. Att riksdagen godkänner regeringens yrkande 1 om ändring i

anslutningslagen innebär att riksdagen godkänner att ytterligare beslutanderätt

förs över till EG i enlighet med Amsterdamfördraget.

Liksom Lagrådet och konstitutionsutskottet finner utrikesutskottet att

överlåtelsen av beslutanderätt sker inom de ramar som anges av regeringsformen.

Det sker även inom ramarna för uttalandena i förarbetena till 10 kap. 5 §

första stycket regeringsformen, dvs. inskränker inte regeringsformens

bestämmelser om statsskickets grunder eller berör andra bestämmelser som bär

upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Vidare anser

utskottet att överlåtelsen av dessa nya beslutbefogenheter, även sammanvägda

med vad som redan har överlåtits till EG, sker inom de angivna ramarna.

Utskottet konstaterar vidare, liksom Lagrådet och konstitutionsutskottet, att

det ej sker någon överföring av beslutanderätt till EU.

Utrikesutskottet ser sammanfattningsvis, liksom konstitutionsutskottet, inga

hinder mot att beslutanderätt överlåts till EG i de delar som omfattas av

Amsterdamfördraget med tillhörande protokoll och i den ordning som i första

hand anvisas i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, dvs. genom beslut

varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig.

Utrikesutskottet tillstyrker därför regeringens yrkande 1 om lag om ändring i

lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

samt avstyrker motion U16 (mp) yrkande 5.

Enligt artikel 14.2 i Amsterdamfördraget skall fördraget ratificeras av

samtliga fördragsslutande parter i enlighet med deras konstitutionella

bestämmelser.

Fördraget träder sedan i kraft den första dagen i den andra månaden efter den

månad då det sista ratifikationsinstrumentet har deponerats hos Italienska

republikens regering.

För att Amsterdamfördraget skall träda i kraft fordras således att samtliga

medlemsstaters ratifikationsinstrument har deponerats. Ratifikationsprocessen

pågår i medlemsstaterna men exakta tidpunkter för olika medlemsländers beslut

är ännu oklara.

En nödvändig förutsättning för att ändringarna i anslutningslagen skall träda i

kraft är att ratifikationsprocessen är avslutad i samtliga medlemsstater.

Utskottet menar, liksom regeringen, att mot nu angivna bakgrund bör dagen för

ikraftträdande av ändringarna i anslutningslagen inte fixeras i lagen. I

stället bör det enligt utskottets uppfattning föreskrivas att lagen om

ändringar i anslutningslagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

I motion U16 (mp) yrkande 11 yrkar Miljöpartiet att gränserna för den

beslutskompetens som kan överlåtas till mellanstatligt organ preciseras av

riksdagen.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att när det gäller

Miljöpartiets yrkande 11 i motion U16 anser utskottet att återgivna uttalanden

i betänkandet 1993/94:KU21 (se ovan) med tillräcklig precision anger gränserna

för det område inom vilket beslutanderätt kan överlåtas till EG utan samtidig

ändring av grundlag. Konstitutionsutskottet föreslår att motionen skall

avstyrkas i berörd del.

Utrikesutskottet finner att syftet med motionen tillgodosetts och avstyrker

därmed motion U16 (mp) yrkande 11.

I motionerna U14 (s) yrkande 1, U16 (mp) yrkandena 4 (delvis) och 6, U17 (v)

yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 samt U19 (fp) yrkande 1 yrkas att riksdagen skall

avslå propositionen och att riksdagen ej skall godkänna Amsterdamfördraget.

Konstitutionsutskottet konstaterar i sitt yttrande 1997/98:KU9y till

utrikesutskottet att samarbetsområden som är av omedelbar betydelse för den

fria rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet i

rättsliga och inrikes frågor till gemenskapssamarbetet i den första pelaren och

menar att de aktuella områdena alla är sådana som redan i Unionsfördraget

pekats ut som möjliga att föra över till gemensskapssamarbetet. Vidare

framhåller konstitutionsutskottet att ett annat område där beslutsbefogenheter

uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder mot diskriminering och

konstaterar därvid att sådana åtgärder inte får vidtas generellt utan endast

där gemenskapen har kompetens.

Vad gäller den andra pelaren konstaterar konstitutionsutskottet att inom den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken införs bestämmelser som gör det

möjligt att med kvalificerad majoritet fatta beslut om genomförande av en

gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt inom ramen för en enhälligt

beslutad strategi. Konstitutionsutskottet anser inte att förändringarna

påverkar den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbetet mot bakgrund

av den vetorätt som kvarstår. Några beslutsbefogenheter överlämnas alltså inte,

anför konstitutionsutskottet.

Vidare behandlar konstitutionsutskottet tredje pelaren i sitt yttrande till

utrikesutskottet och framhåller att Lagrådet gjort en grundlig genomgång av de

nya beslutsformerna, bl.a. rambesluten inom den tredje pelaren.

Konstitutionsutskottet konstaterar att Lagrådet påpekar att regeringen inte

kommer att kunna delta i rambeslut som behandlar riksdagsbundna frågor annat än

om det finns en svensk lag som täcker beslutet. Konstitutionsutskottet avser

att följa utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att riksdagens

inflytande över besluten tillgodoses. Vidare delar konstitutionsutskottet

Lagrådets slutsats att de ändrade fördragsbestämmelserna inte påverkar den

mellanstatliga karaktären av samarbetet i den tredje pelaren.

Konstitutionsutskottet anser inte heller att de utökade befogenheterna för

kommissionen och Europaparlamentet inom den tredje pelaren innebär någon

överföring av beslutsbefogenheter.

När det gäller den möjlighet till förhandsavgöranden som enligt artikel K 7

tillkommer domstolen delar konstitutionsutskottet Lagrådets bedömning att det

här visserligen är fråga om överlämnande av beslutsbefogenheter, men att detta

sker till EG och inte till EU. Konstitutionsutskottet tillstyrker att Sverige

skall avge en förklaring enligt artikel K 7.2 och med angivande av det

alternativ som regleras i artikel K 7.3 b.

De möjligheter till närmare samarbete mellan en majoritet medlemsstater, s.k.

flexibel integration, som införs genom fördraget måste, konstaterar

konstitutionsutskottet, ske inom ramen för de befintliga bestämmelserna i

Unions- och EG-fördragen. Det kan aldrig bli frågan om att ändra de

grundläggande fördragen, dvs. att ändra själva förutsättningarna för EU-

samarbetet. Konstitutionsutskottet menar att en ökad flexibilitet kan bli

nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte omöjliggör ett fortsatt

fördjupat samarbete.

Sammanfattningsvis anser konstitutionsutskottet i likhet med Lagrådet att det

inte föreligger några konstitutionella hinder mot att Sverige ansluter sig till

Amsterdamfördraget.

Konstitutionsutskottet menar i sitt yttrande att motionerna U14 (s) yrkande 1,

U16 (mp) yrkandena 4 och 6, U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 och U19 (fp)

yrkande 1) bör avstyrkas.

I motionerna U16 (mp) yrkande 6 och U17 (v) yrkande 1 anförs som skäl för att

inte godkänna Amsterdamfördraget bl.a. att såväl överföringen av frågor från

tredje till första pelaren som formerna för beslutsfattandet i den tredje

pelaren innebär ett steg i riktning mot en europeisk federal statsbildning med

ett minskat inflytande för de enskilda medlemsstaterna.

Justitieutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:JuU6y, med anledning av de

delar i dessa yrkanden som berör utskottets beredningsområde, att ett viktigt

syfte med Amsterdamfördraget är att skapa förutsättningar för ett av EU:s

grundläggande mål, förverkligandet av den fria rörligheten för personer. En

förutsättning härför är att samarbetet inom tredje pelaren i olika hänseenden

förstärks och effektiviseras genom vissa åtgärder, bl.a. förs en del av de

områden som i dag regleras i tredje pelaren över till första pelaren, t.ex.

asyl- och invandringsfrågor. Justitieutskottet konstaterar att utskottets

beredningsområde berörs i de delar som handlar om personkontrollen vid den

yttre gränsen samt vissa civilrättsliga frågor som berör mer än ett

medlemsland. Det straffrättsliga och polisiära samarbetet liksom resterande

delar av Schengensamarbetet kommer alltjämt att regleras i tredje pelaren där

en förutsättning för beslut är att medlemsländerna är överens.

Justitieutskottet anför i sitt yttrande att förutsättningar för att uppnå EU:s

mål i denna del knappast kan åstadkommas på något annat sätt än genom ett

utvidgat samarbete i de nämnda frågorna. Amsterdamfördraget innebär ett viktigt

steg framåt för samarbetet inom unionen i en riktning som i allt väsentligt

överensstämmer med svenska intressen, menar justitieutskottet och konstaterar i

sitt yttrande att utifrån justitieutskottets utgångspunkter bör riksdagen

godkänna Amsterdamfördraget. Justitieutskottet föreslår således att motionerna

U16 yrkande 6 och U17 yrkande 1 i de delar som berör utskottets

beredningsområde skall avstyrkas.

Utrikesutskottet delar justitieutskottets bedömningar och vill för sin del

anföra att regeringskonferensen hade två huvudsakliga mål. Det första målet var

att säkerställa det folkliga stödet för EU-samarbetet och det andra målet var

att förbereda unionen för en utvidgad medlemskrets.

Amsterdamfördraget innebär enligt utskottets uppfattning klara och viktiga

framsteg när det gäller det första målet. Detta återspeglas inte minst i de nya

bestämmelserna om sysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet mellan kvinnor

och män samt unionens krishanteringsförmåga. Dessa var också de frågor som

Sverige prioriterade under regeringskonferensen.

Vad gäller det andra målet är det utskottets uppfattning att det hade varit att

föredra om de grundläggande maktfrågorna som aktualiseras i ett

utvidgningsperspektiv hade fått en varaktig lösning i Amsterdamfördraget. Detta

var nu inte möjligt även om medlemsstaterna har kunnat enas om vissa

förberedelser, bl.a. ett åtagande att vid en senare tidpunkt återigen ta upp de

institutionella frågorna till behandling. Utskottet vill emellertid framhålla

att de institutionella reformer som kommer att genomföras när

Amsterdamfördraget träder i kraft ligger i linje med vad som behöver göras

inför utvidgningen av unionen till en större medlemskrets. Utskottet finner,

till skillnad från motionären bakom motion U19 (fp) yrkande 1, att det ligger i

Sveriges intresse att godkänna Amsterdamfördraget trots vissa

tillkortakommanden i regeringskonferensen vad det gäller unionens förberedelser

inför nästa utvidgning.

Med anledning av vad som åberopas i motionerna U16 (mp) yrkande 4 och U17 (v)

yrkande 1 vill utskottet framhålla att även om Amsterdamfördraget innebär att

vissa nya beslutsbefogenheter överförs till EG innebär detta inte att fördraget

förändrar unionens grundläggande struktur och karaktär. Utskottet konstaterar

att den genom Unionsfördraget överenskomna pelarstrukturen består och att

samarbetets grundläggande mellanstatliga karaktär ej förändras samt att

samarbetet i de andra och tredje pelarna även fortsättningsvis förblir

mellanstatligt. Utskottet menar att EU som mellanstatlig organisation ej har

förändrat karaktär sedan Sverige blev medlem den

1 januari 1995.

En relevant fråga rörande beslutet om godkännandet av Amsterdamfördraget är vad

som gäller i det fall något medlemsland inte godkänner fördraget. Om detta

skulle inträffa gäller fortfarande de övriga fördrag som samarbetet bygger på,

dvs. främst EG- och Unionsfördragen. Samarbetet fortsätter således även vid ett

ickegodkännande av Amsterdamfördraget men på den rättsliga grund som de

tidigare godkända fördragen utgör.

Utrikesutskottet konstaterar att Lagrådet anser att det inte föreligger några

konstitutionella hinder för Sverige att tillträda Amsterdamfördraget.

Utrikesutskottet, liksom konstitutionsutskottet, delar denna uppfattning.

Utrikesutskottet tillstyrker regeringens yrkande 2 om godkännande av

Amsterdamfördraget och de protokoll som har förtecknats i slutakten till

fördraget. Enligt vad som föreskrivs i 10 kap. 2 § regeringsformen skall ett

beslut om godkännande av en internationell överenskommelse - i det fall en

särskild ordning (i detta fall 10 kap. 5 § RF) är föreskriven för det

riksdagsbeslut som förutsätts - fattas i samma ordning som det beslutet. Det

innebär att riksdagen skall fatta beslut om godkännande av Amsterdamfördraget

och de i slutakten till fördraget förtecknade protokollen med tre fjärdedels

majoritet.

Med det anförda avstyrker utrikesutskottet motionerna U14 (s) yrkande 1, U16

(mp) yrkandena 4 (delvis) och 6, U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 samt U19

(fp) yrkande 1 samt tillstyrker propositionens yrkande 2 om godkännande av

Amsterdamfördraget.

I ett flertal motioner tas samarbetets övergripande karaktär upp av

motionärerna.

I motion U17 (v) yrkande 3 anförs att mer reell beslutsmakt bör återföras till

nationell nivå och att den mellanstatliga delen av samarbetet bör stärkas. I

samma motion yrkande 14 anförs att de förändringar beträffande EU:s

institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad överstatlighet.

Motionärerna motsätter sig dessa steg som man menar pekar mot en utveckling i

federalistisk riktning. I motion U504 (c) yrkande 1 begär motionärerna ett

riksdagens tillkännagivande om att Sverige ser EU-samarbetet som ett

mellanstatligt samarbete. I motion U15 (m) efterlyses konkreta förslag om hur

grundfördragen skall ändras så att ytterligare inslag av överstatlighet

förhindras. Ett liknande yrkande framförs i motion U14 (s) yrkande 2 vari

motionärerna begär ett riksdagens tillkännagivande om att inriktningen på nästa

regeringskonferens bör vara att föra tillbaka beslutskompetens till

medlemsstaterna. Ett likartat yrkande utgör yrkande 1 i motion U20 (c) vari

motionärerna efterlyser regeringsförhandlingar för att ändra

Amsterdamfördragets artikel 5a, så att Sveriges självbestämmande stärks.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande att utskottet delar regeringens

uppfattning att legitimitet och effektivitet i EU-samarbetet likaväl som

medbestämmande och demokratisk kontroll bör vara ledstjärnor för Sveriges

agerande även i det framtida EU-samarbetet. Konstitutionsutskottet ser ingen

anledning för riksdagen att, som motionärerna begär, på förhand ta avstånd från

alla ytterligare steg mot ökad överstatlighet eller begära att regeringen

verkar för att fördragen ändras i mer mellanstatlig riktning. En fördjupning av

samarbetet kan inom vissa områden bidra till att EU:s mål förverkligas snabbare

och effektivare. Det vore därför oklokt att nu låsa sig för att inte inom vissa

områden kunna öka inslagen av överstatligt samarbete, anför

konstitutionsutskottet.

Samtidigt finns det enligt konstitutionsutskottet frågor som bäst hanteras på

nationell nivå. Olika delar av samarbetet måste alltid kunna förändras i

riktning mot mer eller mindre överstatlighet, inte minst beroende på hur

utvidgningsprocessen utvecklar sig. Det sagda innebär emellertid inte att

konstitutionsutskottet förespråkar en utveckling i federalistisk riktning.

Konstitutionsutskott menar att motionerna U14 yrkande 2, U15, U17 yrkandena 3

och 14, U20 yrkande 1 samt U504 yrkande 1 bör avstyrkas.

Utrikesutskottet delar konsitutionsutskottets bedömning och vill för sin del

anföra att Sveriges inställning har varit och är alltjämt att tyngdpunkten i

beslutsfattandet skall ligga i ministerrådet. Ministerrådet utgörs av

medlemsstaternas regeringsrepresentanter som är ansvariga inför respektive

lands folkvalda församling, i Sverige riksdagen. Genom de skrivelser och

propositioner som regeringen tillställer riksdagen för avgörande i olika EU-

frågor och det informations- och samrådsförfarande som har etablerats mellan

regeringen å ena sidan och EU-nämnden samt berörda utskott å den andra sidan,

har riksdagen både insyn och möjlighet att påverka regeringens

ställningstaganden inför möten i ministerrådet. Till yttermera visso skall

varje ändring i grundfördragen godkännas av respektive medlemsland i enlighet

med de konstitutionella regler som gäller i medlems-landet. Dessa faktorer

sammantaget understryker samarbetets grundläggande mellanstatliga karaktär.

Utrikesutskottet vill anföra att de delar av samarbetet som är överstatliga har

överenskommits enhälligt mellan företrädare för medlemsländerna och godkänts av

varje medlemsstats parlament. Anledningen till att länderna på vissa områden

har valt denna linje är att man har ansett att det finns ett mervärde med ett

europeiskt samarbete inom dessa områden.

Utrikesutskottet vill samtidigt framhålla att den överstatliga delen av

samarbetet fordrar självständiga och starka institutioner för att garantera en

likvärdig övervakning och tillämpning av det gemensamma regelverket. Detta

ligger enligt utskottets uppfattning inte minst i de mindre medlemsstaternas

intresse.

Utrikesutskottet vill vidare anföra att genom det nya fördraget överlåts vissa

nya, men begränsade, beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna. Däremot

överlåts ej någon beslutanderätt till Europeiska unionen. Utskottet menar att

det är en praktisk fråga i vilken mån ytterligare beslutskompetens skall

överlåtas till EG, eller om det överstatliga inslaget på något område skall

minskas. Detta må avgöras från fall till fall och beroende på de behov och de

beslut som fastställts för varje substansområde i samarbetet. Enligt utskottets

mening kan ett samarbete med överstatliga inslag vara att föredra för att få

till stånd en effektiv lösning, t ex. bekämpning av miljöföroreningar i luft

och vatten. I andra fall är mellanstatliga lösningar att föredra, t.ex. vad

gäller samarbetet inom det straffrättsliga området.

I bl.a. motion U14 (s) yrkande 2 hävdas att exempel på ökad överstatlighet är

att beslut kommer i ökande grad att kunna fattas med kvalificerad majoritet

inom samarbetet i de andra och tredje pelarna. Utskottet vill med anledning

härav anföra följande:

Samarbetet inom de andra och tredje pelarna är mellanstatligt. Detta innebär

att när rådet samlas för att fatta beslut inom dessa samarbetsområden har det

karaktären av en mellanstatlig konferens mellan företrädare för suveräna

stater. Det faktum att ett beslut fattas med kvalificerad majoritet (eller att

kommissionen, liksom medlemsländerna, har initiativrätt) innebär enligt

utskottets uppfattning inte att samarbetet övergår från att vara mellanstatligt

till att vara överstatligt. Det är inte beslutsformen som är avgörande utan i

vad mån beslutsbefogenheter som annars tillkommer nationella organ förs över

eller ej till en mellanstatlig organisation. Utskottet menar att såsom

samarbetet är organiserat, både för närvarande och efter Amsterdamfördragets

ikraftträdande, sker ingen överlåtelse av beslutanderätt inom dessa områden.

Därmed förblir samarbetet mellanstatligt.

Utskottet vill i sammanhanget också understryka att både när det gäller den

andra pelaren och den tredje pelaren skall ett beslut som fattas med

kvalificerad majoritet föregås av ett grundläggande beslut som fattas med

enhällighet. Ett sådant enhälligt grundbeslut krävs bl.a. för en gemensam

strategi inom den andra pelaren och för ett rambeslut inom den tredje. Till

yttermera visso finns vissa möjligheter att inlämna veto mot ett beslut som

fattas med kvalificerad majoritet i den andra pelaren (se avsnitt 7.4).

Utskottet välkomnar de utökade möjligheterna till att fatta beslut med

kvalificerade majoritet inom de andra och tredje pelarna. Syftet med de

förändringar som genomförs är, som utskottet ser det, inte att omvandla

samarbetet i överstatlig riktning utan att effektivisera samarbetet och

beslutsfattandet samt att lägga grunden för ett väl fungerande samarbete i en

union med ett utökat antal medlemsstater. Utskottet anser, till skillnad från

motionären bakom motion U14 yrkande 2, att detta är eftersträvansvärt.

Utskottet vill vidare framhålla att med den i Amsterdamfördraget fastlagda och

utvecklade subsidiaritetsprincipen är det klart att beslut inte i något fall

bör fattas längre från de direkt berörda än vad som är nödvändigt för en

effektiv lösning i den aktuella frågan.

Med det anförda avstyrker utrikesutskottet motionerna U14 (s) yrkande 2, U15

(m), U17 (v) yrkandena 3 och 14, U20 (c) yrkande 1 och U 504 (c) yrkande 1.

I motion U16 (mp) yrkande 10 anför motionärerna att Sverige skall begära att

erhålla samma särställning som Danmark i unionssamarbetet.

Socialförsäkringsutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:SfU4y med

anledning av denna motion att utskottet tillstyrker att frågorna om asyl,

invandring och gränskontroll förs över till samarbetet i den första pelaren.

Motionärernas begäran om att Sverige skall erhålla samma särställning som

Danmark skulle innebära att Sverige inte skulle kunna delta i eller omfattas av

de beslut som fattas enligt bestämmelserna i avdelning IIIa.

Socialförsäkringsutskottet föreslår att utrikesutskottet avstyrker motion U16

(mp) yrkande 10 i de delar som berör socialförsäkringsutskottets

beredningsområde.

Justitieutskottet framhåller med anledning av motion U16 (mp) yrkande 10 i sitt

yttrande 1997/98:JuU6y att den särställning Danmark kommer att ha med avseende

på den nya avdelning IIIa i EG-fördraget innebär att Danmark ställs utanför

beslutsprocessen i den första pelaren när det gäller den fria rörligheten för

personer. För svenskt vidkommande vore detta inte en lyckad lösning, menar

justitieutskottet. Det är tvärtom angeläget att Sverige på olika sätt aktivt

kan medverka i samarbetet mellan medlemsstaterna och verka pådrivande i olika

frågor. Detta gäller inte minst i frågor som rör personkontrollen där t.ex.

frågor om gränsöverskridande brottslighet liksom om asyl och invandring

aktualiseras.

Justitieutskottet framhåller även i sitt yttrande att Danmark under

ratifikationsprocessen av Unionsfördraget gjorde förbehåll beträffande

samarbetet i tredje pelaren. Danmarks särskilda ställning enligt

Amsterdamfördraget är således en konsekvens av tidigare gjorda förbehåll, anför

justitieutskottet och konstaterar att Sverige vid inträdet i unionen inte

gjorde några motsvarande begränsningar i sina åtaganden.

Vidare framhåller justitieutskottet i sitt yttrande att det ligger obestridliga

fördelar i att frågorna om yttre gränskontroll och det civilrättsliga

samarbetet, såsom det definieras genom Amsterdamfördraget, förs över till den

första pelaren. Dessa delar är av omedelbar betydelse för förverkligandet av

den fria rörligheten, och genom att föra över dem till den första pelaren

skapas det enligt utskottets mening bättre förutsättningar för att genomföra

den fria rörligheten. Justitieutskottet framhåller även att genom ett närmare

samarbete i t.ex. gränskontrollfrågor förbättras också möjligheterna att

bekämpa framför allt den grova organiserade brottsligheten.

Angående införlivandet av Schengensamarbetet i EU anser justitieutskottet att

detta på ett betydelsefullt sätt kommer att bidra till att målet om fri

rörlighet för personer inom unionen uppfylls samtidigt som möjligheterna till

bekämpning av gränsöverskridande brottslighet förstärks.

Enligt justitieutskottets mening bör motion U16 (mp) yrkande 10 i de delar som

berör utskottets beredningsområde avstyrkas.

Utrikesutskottet delar de uppfattningar som socialförsäkrings- och

justitieutskottet anfört i denna fråga och kan för sin del konstatera att

artikel N i Unionsfördraget innehåller bestämmelser som reglerar ordningen för

hur de grundläggande fördragen ändras. Där framgår att de ändras vid en

regeringskonferens och att dessa ändringar beslutas enhälligt och träder i

kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i enlighet med deras

konstitutionella bestämmelser. I Sverige skall riksdagen godkänna fördraget.

Utrikesutskottet kan konstatera att förhandlingsresultatet ligger väl i linje

med vad riksdagen uttalat i tidigare betänkanden som behandlat frågor i

regeringskonferensen.

Utskottet vill vidare anföra att 1996 års regeringskonferens är avslutad och

resulterade i Amsterdamfördraget med tillhörande protokoll och förklaringar.

Utskottet konstaterar att slutresultatet innebär att Sverige har fått gehör för

sina förhandlingsståndpunkter på ett flertal centrala samarbetsområden.

Utskottet vill avslutningsvis framhålla att den särställning som motionärerna

efterlyser inte ligger i svenskt intresse.

Utrikesutskottet anser att motion U16 (mp) yrkande 10 med det anförda är

avstyrkt.

I motion 1997/98:U503 (mp) begärs att Sverige skall presentera ett förslag till

utträdesparagraf. I motion U504 (c) yrkande 2 vill motionärerna att riksdagen

av regeringen begär en utredning om möjligheten att lämna EU.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:KU9y följande med

anledning av dessa yrkanden:

I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet över skrivelsen om

EU:s regeringskonferens (1995/96:KU5y) lämnades en utförlig bakgrund till

frågan om suspension och utträde ur unionen. Utskottet avstyrkte

motionsyrkanden om införande av en utträdesparagraf av flera skäl. För det

första skulle en bestämmelse om utträde inte ligga i linje med målsättningen i

fördraget att skapa en allt fastare förening mellan medlemsstaterna. För det

andra ansåg utskottet det inte heller ligga i linje med Sveriges intressen att,

drygt ett år efter inträdet i unionen, driva en fråga som måste uppfattas som

att Sverige avsåg att lämna unionen. För det tredje ansåg utskottet att det

visserligen måste anses föreligga en möjlighet för en stat att utträda ur

unionen. Utskottet ansåg dock inte att det finns anledning att ?i förtid? tynga

den förestående regeringskonferensen med problem som antingen inte kommer att

aktualiseras eller, om de aktualiseras, ändå kommer att kräva omfattande

förhandlingar mellan staterna. Enligt utskottets mening skulle dessutom en

fastställd utträdesform i onödan kunna låsa medlemsstaternas handlingsutrymme.

Vidare anför konstitutionsutskottets att det i yttrande till utrikesutskottet

över regeringens skrivelse Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen

under 1996 (1996/97:KU8y) vidhöll sin uppfattning att en utträdesparagraf inte

borde införas i fördraget.

Konstitutionsutskottet vidhåller sin tidigare inställning och föreslår att

utrikesutskottet avstyrker motionerna 1997/98:U503 (mp) och U504 (c) yrkande 2.

Utrikesutskottet delar konstitutionsutskottets bedömningar och avstyrker

motionerna 1997/98:U503 (mp) och U504 (c) yrkande 2.

I motion U504 (c) yrkande 3 yrkas att riksdagen av regeringen begär en

utredning om alternativa samarbetsformer inom unionen.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande att eftersom det inte är aktuellt

för Sverige att lämna EU saknas anledning att utreda alternativ till EU-

samarbetet. Konstitutionsutskottet föreslår att motion U504 (c) yrkande 3 skall

avstyrkas.

Utrikesutskottet instämmer i vad konstitutionsutskottet anfört och avstyrker

U504 (c) yrkande 3.

7.2 Unionen och medborgaren

Propositionen

Öppenhetsreglerna

Regleringen kring öppenheten förstärks i fördragen. De nya reglerna finns i

artiklarna 1.4, 2.39 och 2.45 i Amsterdamfördraget.

Genom fördraget görs ett tillägg i artikel A i Unionsfördraget som innebär att

besluten skall fattas så öppet som möjligt. Enligt den nya artikeln 191a i EG-

fördraget har alla unionsmedborgare samt fysiska och juridiska personer som är

bosatta eller som har sitt säte i en medlemsstat rätt att ta del av

Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Detta gäller både

handlingar som har upprättats inom institutionerna och handlingar som inkommit

till dessa. Reglerna är tillämpliga även på sådana handlingar som rör de andra

och tredje pelarna genom att artikel J 18 och K 13 nämns i artikel 191a.

Allmänna principer för och begränsningar i öppenheten, dvs. sekretessregler,

skall fastställas av rådet i en rättsakt, gällande alla tre institutionerna,

senast två år efter det att det nya fördraget har trätt i kraft. Beslutet skall

fattas enligt förfarandet i artikel 189b vilket ger Europaparlamentet

medbeslutanderätt i denna fråga.

Vidare skall rådet, enligt den nya lydelsen i artikel 151.3, i sin

arbetsordning fastställa de fall då rådet anses handla i egenskap av

lagstiftare. Rådet skall i dessa fall medge större tillgång till handlingar.

Rådet skall alltid offentliggöra omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och

enskilda medlemsländers uttalanden till protokollet (röstningsförklaringar).

Genom de ovan nämnda förändringarna i fördragen skapas en fördragsmässig grund

för handlingsoffentlighet. Enligt huvudregeln har medborgarna rätt att ta del

av de tre centrala institutionernas handlingar. Sekretess skall gälla i

undantagsfall och i enligt med den i denna del nya arbetsordning som rådet

skall fastställa.

Regeringen menar att en vidsträckt definition av handlingar och preciserade

sekretessgrunder som inte går längre än nödvändigt utgör viktiga element i den

rättsakt som skall utarbetas med stöd i det nya fördraget. Vidare framhåller

regeringen att den kommer att verka aktivt för att upprättande av offentliga

register blir en huvudfråga när rättsakten enligt artikel 191a skall utarbetas.

Regeringen framhåller att förhandlingsresultatet vad gäller öppenhet är mycket

tillfredsställande ur svensk synvinkel. Resultatet innebär dels att det i

fördragen införs en allmän öppenhetsprincip, dels bestämmelser om

handlingsoffentlighet och informationsskyldighet. Regeringen framhåller vidare

att de nya skrivningarna i fördragen inte omfattar medlemsstaternas

offentlighetslagstiftning, dvs. inte kommer att leda till harmonisering inom

detta område. De nya reglerna gäller endast för den verksamhet som de aktuella

institutionerna inom EU bedriver.

Grundläggande rättigheter

Regeringen framhåller i propositionen att principerna om frihet, demokrati och

respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och

rättsstatsprincipen är av grundläggande betydelse för samarbetet inom EU. Genom

unionsfördraget har de grundläggande rättigheternas betydelse i samarbetet inom

EU, uttryckta som gemensamma principer för medlemsstaterna, fördragsfästs i

artikel F (artikel 1.9 i Amsterdamfördraget).

I regeringskonferensen diskuterades möjligheten att ytterligare förstärka den

fördragsmässiga grunden för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna, och enighet kunde vinnas om detta.

Genom en ändring av artikel F1 slås fast att dessa principer inte bara är

gemensamma för medlemsstaterna utan även utgör principer som unionen och

unionssamarbetet bygger på. Genom denna ändring kommer de grundläggande

principerna till tydligt uttryck i Unionsfördraget vilket utgör grundvalen för

samarbetet inom EU. Därmed skapas även en fördragsmässig grund för att vidta

åtgärder mot en medlemsstat som inte respekterar dessa principer.

Genom ett tillägg i artikel O i fördraget fastslås att som villkor för ansökan

om medlemskap skall gälla att ansökarstaten respekterar de grundläggande

principerna i artikel F.1 (artikel 1.9 i Amsterdamfördraget). Ändringen innebär

att det i fördraget slås fast att en europeisk stat som inte respekterar de

grundläggande principerna inte heller kan bli medlem av unionen.

Ytterligare tillägg i fördraget skapar möjligheten att landet, om en

medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de grundläggande principerna,

skall kunna bli föremål för suspensionsåtgärder. Dessa åtgärder innebär att

vissa rättigheter som tillkommer medlemsländerna enligt fördraget, inklusive

rösträtten i rådet, tillfälligt upphävs för den staten. Förfarandet regleras i

en ny artikel i EG-fördraget, artikel 236, som i sin tur bygger på de nya

formuleringarna i artikel F.1 (artikel 2.57 i Amsterdamfördraget). Regeringen

framhåller i propositionen att detta inte innebär att den ifrågavarande statens

medlemskap i unionen tillfälligt upphävs. Statens skyldigheter enligt

respektive fördrag skall under alla omständigheter fortsätta att vara bindande.

Genom ett tillägg till artikel L får EG-domstolen uttrycklig behörighet att

pröva frågor om institutionerna respekterar de grundläggande rättigheterna i

sin verksamhet. I artikel L enligt dess lydelse i Amsterdamfördraget slås även

fast att EG-domstolen är behörig att tolka och tillämpa artikel F.2 också på

institutionernas verksamhet inom ramen för samarbetet i tredje pelaren där EG-

domstolen är behörig enligt fördraget (artikel 1.13 i Amsterdamfördraget).

Regeringen framhåller att innebörden av ändringarna är att EG-domstolen får

behörighet att pröva om institutionerna respekterar de grundläggande

rättigheterna vid tolkningen och tillämpningen inte bara av gemenskapsrätten,

utan även andra beslut som enligt fördragen kan komma under EG-domstolens

prövning.

För att ge rådet möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa

diskriminering beslutade vidare medlemsländerna att införa en ny artikel 6a i

EG-fördraget (artikel 2.7 Amsterdamfördraget). Artikeln innebär att rådet kan

vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras,

etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller

sexuell läggning. Åtgärder kan bara vidtas på områden där gemenskapen har

kompetens. Åtgärder enligt den nya artikeln 6a i EG-fördraget skall enligt

samma artikel beslutas enhälligt av rådet på förslag av kommissionen och efter

hörande av Europaparlamentet.

Vidare antog regeringskonferensen gemensamma förklaringar om religiösa

sammanslutningar m.m., om personer med funktionshinder samt om avskaffandet av

dödsstraffet.

Vissa frågor kring unionsmedborgarskapet klargörs i Amsterdamfördraget. I EG-

fördraget införs ett förtydligande att unionsmedborgarskapet skall komplettera

och inte ersätta det nationella medborgarskapet (artikel 2.9 i

Amsterdamfördraget). Vidare slås fast i de nya skrivningarna i artikel 8 i EG-

fördraget att varje unionsmedborgare skriftligen skall kunna vända sig till

EG:s institutioner, ombudsmannen eller till Regionkommittén och Ekonomiska och

Sociala kommittén på något av gemenskapsspråken och få svar på samma språk

(artikel 2.11 i Amsterdamfördraget).

När det gäller skydd för personuppgifter (automatiserad behandling av

personuppgifter och manuell behandling av personregister) införs en ny artikel

213b som innebär att gemenskapsrättsakter om skydd för enskilda även skall

tillämpas på EG:s institutioner och organ fr.o.m. den 1 januari 1999 (artikel

2.54 i Amsterdamfördraget).

Motionerna

I partimotion U17 (v) yrkande 6 med anledning av regeringens proposition finner

motionärerna att det är bra att öppenheten ges en fördragsmässig reglering i

Amsterdamfördraget, men finner att den reglering det är fråga om är behäftad

med alltför många svagheter.

En svaghet är enligt motionärerna att handlingsoffentligheten begränsas till

rådet. Domstolen, kommittéerna inom kommissionen, Ständiga representanternas

kommitté (Coreper), arbetsgrupperna inom rådssekretariatet samt

förlikningskommittéer borde även omfattas av offentlighetsreglerna. Vidare

finner motionärerna att det utgör en begränsning av de nya reglernas värde att

respektive institution (rådet, kommissionen och parlamentet) skall utforma sina

egna regler. Det kan komma att innebära att reglerna skiljer sig åt mellan

dessa institutioner.

Motionärerna finner även att reglerna är kringskurna av olika inskränkningar i

tillämpligheten och finner det beklagligt att införandet av diarier och

meddelarfrihet inte har fördragsfästs. Motionärerna anser sammansfattningsvis

att Sveriges ambitioner vad gäller öppenheten inte har satt tillräckliga spår i

Amsterdamfördragets texter.

Även i motion U505 (fp) yrkande 5 från allmänna motionstiden framhålls att det

är väsentligt att öppenhet präglar unionen. Kravet på öppenhet innebär att EU

måste tillämpa en offentlighetsprincip. Motionärerna menar att ett exempel på

ökad öppenhet som bör genomföras är att när rådet sammanträder som lagstiftare

(dvs. antar förordningar och direktiv vilka utgör bindande beslut för

medlemsstaterna) skall debatten och besluten vara offentliga.

I motion K253 (mp) yrkande 4 från allmänna motionstiden menar motionärerna att

EU:s kommittéväsende måste präglas av större öppenhet. De åsikter och

positioner som den svenska regeringen driver i dessa organ måste spridas och

utvecklas i en offentlig diskussion, menar motionärerna. Riksdagen bör därför

uppdra åt regeringen att återkomma med förslag om hur det svenska arbetet i

kommittéväsendet skall kunna bedrivas under större öppenhet och demokratiseras.

Motionärerna bakom motion K715 (kd) yrkande 1 från allmänna motionstiden

framhåller att respekten för de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna

utgör stommen i ett demokratiskt samhälle. Skyddet för de mänskliga

rättigheterna förstärks genom Amsterdamfördraget, vilket Kristdemokraterna

välkomnar. Emellertid har partiet förespråkat en mer långtgående förändring

vilken innebär att Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna införlivas i grundfördragen. Kristdemokraterna anser

att det är en besvikelse att så inte blev fallet och begär ett riksdagens

tillkännagivande om att Europarådets konvention införlivas i grundfördragen.

Utskottets överväganden

I motionerna U17 (v) yrkande 6, K253 (mp) yrkande 4 och U505 (fp) yrkande 5

anförs att ytterligare insatser behöver göras för förstärka öppenheten i

unionens inre arbete.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:KU9y följande med

anledning av dessa motioner:

Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att förhandlingsresultatet

när det gäller öppenheten för unionsmedborgarna är mycket tillfredsställande ur

svensk synvinkel. Utskottet vill dock understryka vikten av att de

tillämpningsregler som rådet enligt artikel 191a skall utarbeta inom två år

från fördragets undertecknande verkligen motsvarar intentionerna att

offentlighet skall vara huvudregeln och sekretess bara gälla i undantagsfall.

Det bör också klargöras att en medlemsstats begäran enligt den gemensamma

förklaringen (35) inte automatiskt skall tillmötesgås. Utskottet ser med

tillfredsställelse på att regeringen avser att göra offentliga register till en

huvudfråga när tillämpningsreglerna skall utarbetas.

Enligt vad konstitutionsutskottet inhämtat har ett arbete inletts i rådet i

syfte att upprätta ett diarium över rådets icke hemligstämplade handlingar,

vilket skall vara sökbart på Internet. Diariet kommer troligen att rymma ca 20

000 titlar. Diariet skall vara ett flerspråkigt instrument och erbjuda ett

tillräckligt urval hjälpmedel för att varje medborgare skall kunna identifiera

rådets handlingar.

Konstitutionsutskottet har vidare inhämtat att när det gäller de s.k.

kommittologikommittéerna pågår ett mål i förstainstansrätten om huruvida dessa

är delar av kommissionen och därmed omfattade av kommissionens regler om

handlingars offentlighet.

Vidare framhåller konstitutionsutskottet att av redovisningen av innehållet i

propositionen i denna del finns det anledning anta att den rättsakt som skall

utarbetas enligt artikel 191a kommer att tjäna som förebild för andra EU-

institutioner och för EU-organen när de reviderar sina regler om

handlingsoffentlighet eller utformar nya sådana regelverk.

Konstitutionsutskottet anser att motionerna U17 yrkande 6, K253 yrkande 4 och

K505 yrkande 5 tillgodoses med det anförda och därför inte bör föranleda något

vidare uttalande.

Utrikesutskottet noterar vad konstitutionsutskottet har anfört och betraktar

motionerna U17 (v) yrkande 6, K253 (mp) yrkande 4 och U505 (fp) yrkande 5 som

besvarade.

I motion K715 (kd) yrkande 1 begärs ett riksdagens tillkännagivande om att

Europarådets konvention avseende de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna införlivas i grundfördragen.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande följande med anledning av dessa

motioner:

Konstitutionsutskottet beklagar att medlemsstaterna inte kunde enas om sådana

fördragsändringar att gemenskapen kunnat ansluta sig till Europakonventionen.

Utskottet ser dock positivt på att de grundläggande fri- och rättigheterna

förstärks i Amsterdamfördraget genom att de fördragsfästs i artikel F. Unionens

engagemang i fråga om icke-diskriminering och jämställdhet mellan kvinnor och

män förstärks också. Konstitutionsutskottet anser att det är för tidigt att ta

ställning till i vilken utsträckning regeringen skall fortsätta att driva

frågan om en anslutning till Europakonventionen vid kommande

regeringskonferenser och föreslår att utrikesutskottet avstyrker motion K715

(kd) yrkande 1.

Utrikesutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning och vill för sin del

framhålla att även om Europakonventionen nu inte inarbetas i grundfördragen

gäller Europakonventionens regelverk om respekt för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna i samtliga medlemsstater. På motsvarande sätt

krävs av alla blivande medlemsländer att de har tillträtt och respekterar

regelverket i denna konvention. Till yttermera visso kan anföras, vilket även

konstitutionsutskottet framhåller, att den nya artikeln F 1 slår fast att

?unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på

rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna?. I

artikel F 2 slås dessutom fast att som allmänna principer för gemenskapsrätten

skall unionen respektera de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i

Europakonventionen.

Inom Europarådet finns sedan länge en domstol för att ta sig an fall av

klagomål på grundval av konventionen, Europadomstolen. Både regelverk och den

institutionella ordningen är enligt utskottets uppfattning tillfyllest för det

mål man vill uppnå, nämligen att garantera respekten i Europarådets

medlemsländer för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utrikesutskottet avstyrker motion K715 (kd) yrkande 1.

7.3 Samarbetet inom EG (första pelaren)

Propositionen

Samarbetet inom den första pelaren, det samarbete som regleras i EG-fördraget,

får genom Amsterdamfördraget en starkare inriktning på sådana frågor och

problem som människor möter i vardagen.

Regeringen framhåller att de nya bestämmelserna som rör det konkreta samarbetet

inom första pelaren innebär att ytterligare beslutanderätt överförs till EG.

Det sker främst genom att de samarbetsområden som har betydelse för den fria

rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet inom den

tredje pelaren till den första pelaren.

Vidare förstärks de fördragsmässiga grunderna för samarbetet vad gäller miljö

och konsumentskydd. Jämställdhetsfrågornas ställning i EU-samarbetet förstärks

i stor utsträckning genom Amsterdamfördraget. De sociala och arbetsrättsliga

områdena kommer genom Amsterdamfördraget att omfatta samtliga medlemsländer

genom att avtalet om socialpolitik blir en del av EG-fördraget.

Fri rörlighet för personer

Grundläggande för samarbetet inom den första pelaren är den fria rörligheten

för varor, kapital, tjänster och personer (artikel 7a i EG-fördraget). Medan de

tre förstnämnda i stort har förverkligats har medlemsländerna haft svårare att

nå framsteg vad gäller den fria rörligheten för personer. Genom Unionsfördraget

infördes ett nytt samarbetsområde omfattande rättsliga och inrikes frågor

(tredje pelaren i EU-samarbetet). Samarbetet skulle vara mellanstatligt till

sin karaktär. Syftet var att underlätta förverkligandet av den fria rörligheten

för personer genom att att avskaffa den tradtionella kontrollen av personer vid

gränserna mellan medlemsländerna.

Samarbetet har emellertid varit behäftat med vissa brister. Regeringen

framhåller att en orsak till detta har bland medlemsländerna ansetts vara den

mellanstatliga karaktären av samarbetet som har krävt enhällighet för beslut

och i många fall ratifikation av medlemsstaterna. Detta till skillnad mot

samarbetet i den första pelaren, där besluten i de flesta fall fattas med

kvalificerad majoritet och där det nationella genomförandet av besluten, i den

mån detta alls behövs, skall ske inom en bestämd tid. I regeringskonferensen

koncentrerades därför ansträngningarna på att effektivisera samarbetet i

rättsliga och inrikes frågor. Detta ledde till att vissa frågor som enligt

Unionsfördraget skall behandlas i den tredje pelaren flyttas till den första

pelaren och fortsättningsvis regleras i EG-fördraget, till att formerna för

samarbetet i de frågor som blir kvar i den tredje pelaren förändras samt till

att det s.k. Schengensamarbetet förs in i EU-samarbetet.

I regeringskonferensen kom medlemsländerna överens om att i Amsterdamfördraget

införa en ny avdelning IIIa i EG-fördraget (artikel 2.15 i Amsterdamfördraget)

med bestämmelser om yttre gränskontroller, fri rörlighet för personer mellan

medlemsländerna, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor.

Förändringar inom det kvarvarande samarbetet i tredje pelaren samt

Schengensamarbetet behandlas senare i detta betänkande (avsnitt 7.5).

Syftet med den nya avdelningen IIIa i EG-fördraget är enligt regeringen att

upprätta ett samarbetsområde med frihet, säkerhet och rättvisa. För att

åstadkomma detta skall rådet på grundval av de i denna del nya fördragstexterna

besluta om åtgärder som syftar till att säkerställa fri rörlighet för personer

i enlighet med artikel 7a i EG-fördraget, besluta om åtgärder i fråga om asyl

och invandring och besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete.

Regeringen framhåller att i och med att dessa samarbetsområden förs över från

den mellanstatliga tredje till gemenskapsarbetet i den första pelaren kommer de

institutionella reglerna i EG-fördraget att gälla på dessa områden med de för

EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformerna. Under en övergångstid om

fem år gäller dock att alla beslut skall fattas med enhällighet och att

kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna.

Enligt den nya avdelningens inledande artikel 73i skall rådet åstadkomma

följande för att gradvis upprätta ett samarbetsområde med frihet, säkerhet och

rättvisa:

inom fem år genomföra den fria rörligheten för personer samtidigt som åtgärder

skall vidtas i fråga om kontroller av yttre gränser, asyl och invandring enligt

artiklarna 73j och 73k samt, vad gäller förebyggande och bekämpning av brott, i

enlighet med artikel K 3e i Unionsfördraget,

besluta om andra åtgärder i fråga om asyl, invandring och skydd för rättigheter

för medborgarna i tredje land enligt artikel 73k,

besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete enligt artikel 73m,

besluta om åtgärder för att förstärka det administrativa samarbetet enligt

artikel 73n,

besluta om andra åtgärder som rör polissamarbete och straffrättsligt samarbete

enligt avdelning VI i Unionsfördraget.

Regeringen framhåller att samarbetet i rättsliga och inrikes frågor genom

artikel 73i har getts en klarare målformulering än vad som är fallet i

Unionsfördraget. Vidare har en tidsgräns för att genomföra den fria rörligheten

för personer ställts upp.

Vidare framhålls i propositionen att i artikel 73l första punkten fastställs

att bestämmelserna i den nya avdelningen IIIa inte skall påverka

medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den

inre säkerheten. I en gemensam förklaring (19) klargörs att medlemsstaterna

därvid får ta hänsyn till utrikespolitiska överväganden. Artikel 73l innefattar

i den andra punkten en rättslig grund för att rådet med kvalificerad majoritet

på förslag av kommissionen kan besluta om tillfälliga åtgärder för en tid av

högst sex månader till förmån för den eller de berörda medlemsstaterna, om en

eller flera medlemsstater ställs inför en nödsituation som kännetecknas av en

plötslig inströmning av tredjelandsmedborgare.

När det gäller den särskilda frågan om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater

kom medlemsländerna överens om att upprätta ett protokoll (C.6) för reglering

av denna fråga. I protokollet anges tre situationer i vilka asylansökningar

från medborgare i andra medlemsstater får prövas. Regeringen framhåller att

alla tre situationerna är exceptionella. Den första gäller när en medlemsstat i

enlighet med artikel 15 i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna har anmält att staten i fråga

vidtar åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheterna enligt konventionen.

De båda övriga fallen knyter an till olika stadier av ett sådant

suspensionsförfarande inom EU som kan initieras enligt den nya artikel F 1 i

Unionsfördraget.

Av protokollet framgår vidare att om en medlemsstat beslutar att en ansökan

från en medborgare skall prövas, skall rådet omedelbart underrättas och

ansökningen behandlas med utgångspunkt i antagandet att den är uppenbart

ogrundad, utan att det påverkar medlemsstatens befogenhet att fatta beslut.

Regeringens bedömning är att underrättelseskyldigheten till rådet bör föranleda

författningsreglering. Den behöver dock inte göras i utlänningslagen utan kan

tas in i en förordning.

Vidare menar regeringen att protokollet inte inskränker medlemsstaternas

skyldigheter enligt Genèvekonventionen. Det kommer inte att föranleda någon

ändring av de regler som gäller för prövning av asylansökningar i Sverige.

Varje asylansökan skall enligt regeringen även fortsättningsvis tas upp till

individuell prövning.

Belgien har i en ensidig förklaring till protokollet klargjort att man kommer

att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en medborgare i en

annan medlemsstat. Regeringen har valt att inte ansluta sig till den belgiska

förklaringen. Regeringen framhåller i propositionen att anledningen till det är

att protokollet, särskilt då det ses tillsammans med den gemensamma

förklaringen (48), inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt

Genèvekonventionen.

Det civilrättsliga samarbetet som under Unionsfördraget äger rum inom den

tredje pelaren förs efter Amsterdamfördragets ikraftträdande över till den

första pelaren. Regeringen framhåller att omfattningen av det nuvarande

civilrättsliga samarbetet inom tredje pelaren inte är närmare preciserat i

Unionsfördraget än vad som följer av att det skall handla om samarbete för att

förverkliga unionens mål och särskilt den fria rörligheten för personer

(artikel K.1 och K.3 i avdelning VI i Unionsfördraget). Genom den nya

bestämmelsen (artikel 73m) preciseras samarbetet till att omfatta vissa

särskilt uppräknade områden. Regeringen framhåller att preciseringen är

naturlig mot bakgrund av att överflyttningen till första pelaren innebär att

beslutanderätt överlåts från medlemsstaterna till EG.

Enligt en gemensam förklaring (20), som har sin grund i ett svenskt initiativ

under förhandlingarna, skall åtgärder som beslutas enligt denna artikel inte

hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser

om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Regeringen menar att det

genom denna förklaring bör stå klart att överlåtelsen av beslutsbefogenheter i

denna del inte omfattar de frågor som i svenska lagar regleras i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

I propositionen erinras om att Storbritannien och Irland samt Danmark erhållit

särskild status i samarbetet inom avdelning IIIa. Detta regleras i artikel 73q

vilken i sin tur bygger på protokollen B.3, B.4 och B.5. Enligt dessa skall

länderna inte vara bundna av beslut som fattas på grundval av artiklar inom

avdelning IIIa. De kan däremot inom vissa tidsfrister anmäla att de önskar

ansluta sig till de beslut som fattas av övriga medlemsländer, vilket i

Danmarks fall förutsätter att motsvarande bestämmelser införs i nationell

lagstiftning.

I samband med att de kompetensområden som beskrivits ovan flyttas över till den

första pelaren skulle gemenskapsmetoden (dvs. samma ordning som enligt EG-

fördraget gäller i övrigt i första pelaren) komma att gälla över hela

samarbetsområdet som regleras i avdelning IIIa. I regeringskonferensen kom

emellertid medlemsländerna överens om att under en övergångsperiod införa vissa

begränsningar i gemenskapsmetoden för detta samarbetsområde. Under fem år från

ikraftträdandet av Amsterdamfördraget skall rådet i frågor som omfattas av den

nya avdelningen i EG-fördraget fatta beslut med enhällighet och efter att ha

hört Europaparlamentet. Förslagsrätten skall under den tiden vara delad mellan

kommissionen och medlemsstaterna.

Efter den femåriga övergångsperioden skall kommissionen ha ensamrätt att lägga

fram förslag till åtgärder. Kommissionen skall dock vara förpliktad att pröva

varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett

förslag för rådet. Vidare skall rådet efter övergångsperioden enhälligt och

efter att ha hört Europaparlamentet fatta beslut om att hela eller delar av den

nya avdelningen skall omfattas av medbeslutandeförfarandet.

Regeringen framhåller i propositionen att kommissionens och Europaparlamentets

inflytande ökar i förhållande till vad som gäller för närvarande inom de

områden som kommer att omfattas av den nya avdelningen IIIa i EG-fördraget.

Även EG-domstolens roll förändras (artikel 73p) och blir densamma som för

övriga samarbetsområden inom EG. Regeringens bedömning är att artikel 73p för

medlemsstaterna innebär att EG-domstolen kommer att få en klart större och i

väsentliga delar ny roll när det gäller tolkningen av de regler som omfattas av

avdelning IIIa, t.ex. tredjelandsmedborgares rätt till inresa och bosättning.

Sysselsättning

Regeringen framhåller i propositionen att grundfördragen hittills har saknat en

samlad och tydlig grund för EU-ländernas samarbete på sysselsättningsområdet.

Regeringen konstaterar att Europeiska rådet, mot bakgrund av den höga

arbetslösheten i Europa, vid upprepade tillfällen har slagit fast att kampen

mot arbetslösheten och främjandet av ökad sysselsättning måste ges högsta

prioritet av EU och dess medlemsstater.

Vidare framhåller regeringen att den har prioriterat sysselsättningsfrågan

mycket högt i EU-samarbetet. Regeringen identifierade i regeringskonferensen

som en av Sveriges viktigaste målsättningar att ett reviderat förslag måste

markera att medlemsstaterna höjer sin gemensamma ambition när det gäller att

bekämpa arbetslösheten. Därför presenterade Sverige tidigt ett förslag i

konferensen om att förstärka målformuleringarna i fördragen när det gäller

sysselsättning och att föra in en ny avdelning om sysselsättning i EG-

fördraget.

Genom Amsterdamfördraget förstärks målen om sysselsättning genom ändringar i

artikel B i Unionsfördraget och artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget (artiklarna

1.5, 2.2 och 2.3 i Amsterdamfördraget). Samtidigt införs en ny avdelning om

sysselsättning i EG-fördraget, närmast efter avdelning VI om ekonomisk och

monetär politik (artikel 2.19 i Amsterdamfördraget). Den nya avdelningen inleds

med artikel 109n där det slås fast att medlemsstaterna och gemenskapen skall

arbeta för att utveckla en samordnad strategi för sysselsättning och särskilt

främja kvalificerad, utbildad och anpassningsbar arbetskraft och en

arbetsmarknad som är mottaglig för ekonomiska förändringar.

Regeringen framhåller emellertid att fördragsförändringarna inte innebär att

sysselsättningspolitiken skall harmoniseras på gemenskapsnivå. Huvudansvaret

för sysselsättningspolitiken kommer även fortsättningsvis att ligga hos

medlemsstaterna.

Tyngdpunkten i det nya fördraget i denna del ligger i stället på samordning. I

en central formulering i den nya avdelningen (artikel 109o.2) slås fast att

medlemsstaterna skall betrakta främjande av sysselsättningen som en fråga av

gemensamt intresse och samordna sina åtgärder på området inom rådet.

Ytterligare ett uttryck för den höjda ambitionsnivån är enligt propositionen

att de nya fördragsmässiga grunderna slår fast (artikel 109p.2) att en hög

sysselsättningsnivå skall beaktas i utformandet och genomförandet av all

gemenskapspolitik.

Ett särskilt övervakningsförfarande införs som bygger på den modell som

tillämpas för övervakningen av den ekonomiska politiken enligt artikel 103 i

EG-fördraget. Regeringen anför att sysselsättningspolitiken härigenom behandlas

på ett sätt som motsvarar andra delar av den ekonomiska politiken.

En sysselsättningskommitté med rådgivande funktion skall inrättas (artikel

109s) för att främja samordningen av medlemsstaternas sysselsättnings- och

arbetsmarknadspolitik. Rådet får befogenhet att besluta om stödåtgärder för att

främja samarbete mellan medlemsstaterna och stödja deras arbete på

sysselsättningsområdet (artikel 109r). Med stödåtgärder avses främst

informations- och erfarenhetsutbyte, särskilt genom pilotprojekt, dock ej

finanspolitiska stimulanser. Åtgärderna behandlas även i en gemensam förklaring

(23).

Regeringen framhåller i propositionen att förhandlingsresultatet inom detta

område har stora likheter med det förslag som Sverige presenterade under

konferensen och menar att resultatet utgör en betydande framgång för Sverige

och de andra medlemsstater som verkat för en bättre grund för EU-ländernas

gemensamma ansträngningar att bekämpa arbetslösheten.

Miljösamarbetet

Diskussionen kring miljöfrågorna i regeringskonferensen koncentrerades kring

principen om hållbar utveckling, integrering av miljön i alla politikområden

samt förhållandet mellan miljöregler och den inre marknaden. Regeringen

framhåller i propositionen att fördraget på dessa områden innehåller viktiga

nyheter vilka enligt regeringens bedömning innebär att Amsterdamfördraget

medför en betydelsefull utveckling av de grundläggande principerna för EU:s

miljöpolitik.

Genom det nya fördraget klarläggs att hållbar utveckling är ett grundläggande

mål för EU. I en ny formulering i artikel B i Unionsfördraget anges att unionen

skall ha som mål bl.a. att ?uppnå en väl avvägd och hållbar utveckling?. I

artikel 2 i EG-fördraget har också hållbar utveckling förts in, samtidigt som

det anges att gemenskapen skall främja ?... en hög nivå i fråga om miljöskydd

och förbättring av miljöns kvalitet ...?. Principen om hållbar utveckling nämns

även i det ändrade sjunde stycket i ingressen till Unionsfördraget (artiklarna

1.2, 1.5 och 2.2 i Amsterdamfördraget).

Regeringens bedömning är att genom att hållbar utveckling har införts som ett

grundläggande mål skall det gälla för alla enskilda politikområden som kan

beröras av samarbetet inom EG.

Detta markeras även genom en ny artikel 3c i den inledande delen av EG-

fördraget vilken innehåller en hänvisning till principen om hållbar utveckling

(artikel 2.4 i Amsterdamfördraget).

Regeringen menar att miljön därmed får en viss särställning jämfört med andra

allmänna intressen av övergripande karaktär som skall beaktas vid utformningen

av EG:s politik.

I en gemensam förklaring (12) noterar medlemsstaterna att kommissionen åtar sig

att genomföra studier av miljökonsekvenserna av nya förslag som kan ha

betydande miljöpåverkan. Kommissionen har också efter förhandlingarnas

slutförande på nytt uttalat att alla förslag som kan ha beaktansvärd inverkan

på miljön i framtiden skall åtföljas av en analys av miljökonsekvenserna.

Genom ändringar i den s.k. miljögarantin (artikel 100a.4) klarläggs bl.a.

rätten att under vissa förutsättningar införa nationella regler på områden där

det redan finns harmoniserade regler. Vidare klarläggs att en medlemsstat inte

behöver ha röstat mot en rättsakt för att åberopa miljögarantin. Andra nyheter

i de nya skrivningarna i artikel 100a.4 är att miljögarantin kan tillämpas på

rättsakter som beslutas av kommissionen efter delegation från rådet och

parlamentet och att kommissionen får en tidsfrist (sex månader i normalfallet)

för beslut när regeln åberopas av en medlemsstat.

När det gäller beslutsprocedurer inom miljöområdet framhåller regeringen att

det är av stor betydelse att medbeslutandeproceduren (artikel 189b) blir

tillämplig vid beslut enligt artikel 130s, i likhet med vad som redan gäller

för artikel 100a. Europaparlamentet får därmed ett ökande inflytande i frågor

som rör miljösamarbetet. Fortfarande gäller emellertid enligt artikel 130s.2

att vissa miljöbeslut, bl.a. gällande skatter, skall fattas med enhällighet i

rådet efter det att parlamentet har hörts.

Jämställdhet

Jämställdhet mellan kvinnor och män förs in som ett grundläggande mål för

gemenskapen genom ett tillägg i artikel 2 i EG-fördraget. Jämställdhetsper-

spektivet skall vidare enligt ett tillägg till artikel 3 i EG-fördraget beaktas

och främjas i alla gemenskapens aktiviteter (artiklarna 2.2 och 2.3 i

Amsterdamfördraget).

I det socialpolitiska kapitlet förstärks och utvidgas artikel 119 i EG-

fördraget om lika lön för kvinnor och män för lika arbete (artikel 2.2 i

Amsterdamfördraget). Genom ett tillägg i artikelns första stycke klargörs att

principen om lika lön inte bara gäller lika arbete utan även likvärdigt arbete.

Regeringen menar att detta utgör ett viktigt förtydligande av

löndediskrimineringsförbudet.

En ny bestämmelse i artikel 119.3 innebär att rådet, med kvalificerad

majoritet, skall besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av

principen om lika möjligheter och lika behandling i frågor som rör anställning

och yrke, inklusive principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete.

Regeringen menar att det härigenom skapas en specifik rättslig grund för

åtgärder för att öka jämställdheten mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden

och när det gäller lön. Vidare klargörs i artikel 119.4 att

likabehandlingsprincipen inte utgör något hinder för medlemsstaterna att

använda sig av positiv särbehandling av underrepresenterat kön i syfte att

åstadkomma jämställdhet på arbetsmarknaden. När sådana åtgärder vidtas skall

de, enligt en gemensam förklaring (28), i första hand syfta till att främja

kvinnors situation i arbetslivet.

Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att Amsterdamfördraget speglar den

ökande politiska vikt som medlemsstaterna fäster vid frågor om jämställdhet

mellan kvinnor och män.

Konsumentpolitiken

Regeringen framhåller att det genom Amsterdamfördraget införs en tydligare och

mer vittgående målformulering vad gäller konsumentpolitiken genom en ny

skrivning i artikel 129a.1 (artikel 2.27 i Amsterdamfördraget). Genom fördraget

blir det även tydligare att konsumentpolitiken är ett självständigt

politikområde. Enligt artikelns nya utformning kan rådet, vid sidan av åtgärder

enligt artikel 100a, med stöd av artikel 129a besluta om åtgärder med

huvudsyfte att uppnå målen att främja konsumenternas intressen och att

säkerställa en hög konsumentskyddsnivå. Åtgärderna kan enligt regeringen i

likhet med vad som gäller i dag för särskilda insatser vara inriktade på att

stödja och komplettera medlemsstaternas politik. Genom ett tillägg i artikeln

kan emellertid även åtgärder vidtas som innebär att man övervakar

medlemsstaternas politik, dvs. att gemensamt fattade beslut efterlevs.

Genom en ny bestämmelse i artikel 129a.2 slås fast att konsumentskyddskravet

skall beaktas vid utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik

och verksamhet. Regeringen menar att detta utgör en viktig markering av

konsumentpolitikens betydelse inom gemenskapen och att konsumentskyddsintresset

beaktas även inom gemenskapens övriga politik-områden.

Regeringen framhåller även att Europaparlamentet, inom veterinär- och

växtskyddsområdena, ges medbeslutanderätt när det gäller åtgärder som direkt

syftar till att skydda folkhälsan (artikel 129).

Arbetslivsfrågor, sociala frågor m.m.

Regeringen framhåller i propositionen att ett viktigt resultat av

regeringskonferensen är att det sociala protokollet nu avskaffas och att

innehållet i avtalet om socialpolitik integreras i fördraget.

Utöver de ändrade förutsättningar som således tillskapas redan genom

integreringen av avtalet om socialpolitik i fördraget, tillkommer även nya

möjligheter att ytterligare utveckla samarbetet genom de ändringar i det

materiella innehållet som införs genom Amsterdamfördraget.

De nya sociala bestämmelserna i avdelning VIII i EG-fördraget bygger på

innehållet i avtalet om socialpolitik, till vilket har fogats merparten av de

element i de existerande artiklarna 117-122 som inte innefattas i avtalet

(artikel 2.22 i Amsterdamfördraget).

I samband härmed görs även vissa ändringar i och förstärkningar av det

materiella innehållet. De mest omfattande ändringarna (artikel 119 gällande

jämställdhet) har redovisats ovan.

Därutöver kan nämnas följande förändringar:

- när kommissionen lägger fram socialpolitiska förslag har arbetsmarknadens

parter alltid möjlighet att meddela att man vill inleda ett förfarande som kan

leda till avtal på gemenskapsnivå (artikel 118b),

- gemenskapen har befogenhet att genomföra programsamarbete för att bekämpa

social utslagning (artikel 118.2),

- vad gäller grundläggande sociala rättigheter införs i fjärde stycket av

ingressen till Unionsfördraget en referens till såväl Europarådets sociala

stadga, undertecknad i Turin den 18 oktober 1961, som gemenskapens stadga om

arbetstagares grundläggande sociala rättigheter från år 1989. En motsvarande

referens förs in i den inledande målsättningsartikeln , artikel 117, i det

socialpolitiska kapitlet i EG-fördraget. Den nya fördragstexten innehåller

däremot inte någon särskild artikel om fackliga rättigheter, vilket Sverige

hade föreslagit. Regeringen framhåller emellertid att fackliga rättigheter

omfattas av de båda angivna stadgorna,

- medbeslutandeproceduren blir tillämplig för det stora flertalet beslut inom

området vilket ökar Europaparlamentets inflytande över dessa frågor.

Folkhälsa

Regeringen framhåller att genom Amsterdamfördraget förstärks samarbetet inom

folkhälsoområdet genom att artikel 129 i EG-fördraget ges en ny skrivning

(artikel 2.26 i Amsterdamfördraget). En hög hälsoskyddsnivå för människor skall

säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla

gemenskapsåtgärder. Artikel 129 innefattar i enlighet med de nya skrivningarna

befogenheter att vidta åtgärder för att bidra till folkhälsomålen. Det blir

möjligt att fatta beslut om gemensamma minimiregler på ett par områden.

Gemenskapen skall vidare i sitt handlande på folkhälsoområdet fullt ut

respektera medlemsstaternas ansvar för att organisera och ge hälso- och

sjukvård.

Regeringen framhåller vidare att gemenskapen nu får befogenhet enligt artikel

129 att vidta vissa åtgärder inom veterinär- och växtskyddsområdena vilket har

sin bakgrund i erfarenheterna från BSE-frågans behandling. Genom att beslut

kommer att kunna fattas med stöd av artikel 129 i stället för artikel 43 får

Europaparlamentet ett avgörande inflytande genom att medbeslutandeproceduren

blir tillämplig. Regeringen framhåller vidare att folkhälsoområdet inte fanns

med bland de områden där det på svensk sida hade identifierats ett behov av

fördragsförändringar men att de beslutade förändringarna, enligt regeringens

bedömning, i allt väsentligt är positiva.

Djurskydd

En fördragsreglering tillskapas genom ett protokoll (C.10) i EG-fördraget.

Protokollet föreskriver att såväl gemenskapen som medlemsländerna vid

utformning och genomförande av gemenskapens politik om jordbruk, transport,

inre marknad och forskning i full utsträckning skall ta hänsyn till djurens

välbefinnande.

Regeringen anför att protokollet innebär att djur inte längre betraktas enbart

som jordbruksvaror och att det utgör en konkret fördragsmässig grund för att

driva frågor om djurskydd och djurens välfärd inom relevanta politik-områden.

Den gemensamma handelspolitiken

Regeringen konstaterar i propositionen att under regeringskonferensen

diskuterades ett tillägg i EG-fördraget som skulle ge kommissionen ensamrätt

att förhandla även på områdena tjänstehandel, immaterialrätt och

direktinvesteringar i syfte att åstadkomma en högre grad av effektivitet och

enhetlighet i gemenskapens externa ekonomiska relationer med omvärlden.

Resultatet i denna del av regeringskonferensen blev endast ett förslag om ett

mindre tillägg i artikel 113 i EG-fördraget. Enligt detta tillägg skall det

öppnas en möjlighet för rådet att med enhällighet - och efter att ha hört

Europaparlamentet - fatta beslut om att utsträcka EG:s exklusiva behörighet på

området för den gemensamma handelspolitiken till att även omfatta

immaterialrätten och de delar av tjänstehandeln som ännu inte omfattas av den

gemensamma handelspolitiken (artikel 2.20 i Amsterdamfördraget).

Motionerna

I partimotion U17 (v) yrkande 8 uppmärksammar motionärerna det till

Amsterdamfördraget fogade protokollet om asyl för medborgare i Europeiska

unionens medlemsstater (protokoll C.6). Vänsterpartiet menar att protokollet i

det närmaste upphäver rätten för EU-medborgare att söka asyl i ett annat EU-

land. Motionärerna anför att bestämmelserna innebär att EU-länderna inför en

geografisk begränsning i tillämpningen av flyktingdefinitionen i artikel 1 a 2

i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen).

En sådan begränsning är inte tillåten enligt 1967 års New York-protokoll som

alla EU:s medlemsstater skrivit under, framhålles det i motionen. Vidare menar

Vänsterpartiet att de undantagsfall som anges i protokollet - vilka anger

grunderna för när en asylansökan från en EU-medborgare skall behandlas i ett

annat EU-land - är så utformade att de praktiskt taget aldrig kan bli

tillämpliga. När så emellertid sker skall ministerrådet omedelbart underrättas

och ansökan skall behandlas från förutsättningen att den är ogrundad.

Vänsterpartiet menar att denna plikt att underrätta ministerrådet strider mot

asylrättens grundidé och att förslaget politiserar asylrätten. Vänsterpartiet

yrkar därför att en författningsreglerad skyldighet att underrätta EU:s

ministerråd om asylansökningar gjorda av medborgare i EU:s medlemsstater inte

bör införas i Sverige.

I motion U21 (fp) yrkande 1 anför motionärerna att protokoll C.6 om asyl för

medborgare i EU:s medlemsstater inte är förenligt med svensk

flyktinglagstiftning. De menar även att protokollet innebär en geografisk

begränsning av Genèvekonventionens tillämpning och står därmed i strid med

folkrätten. Motionärerna framhåller att rätten att söka och åtnjuta skydd från

förföljelse är en mänsklig rättighet som stadfästs i FN:s deklaration om de

mänskliga rättigheterna artikel 14 till vilken 1951 års Genèvekonvention

hänvisar. Motionärerna menar att det ligger utanför såväl enskilda länders som

regionala mellanstatliga organisationers kompetensområde att besluta om en

asylansökan skall godkännas eller ej. I motionen hemställs om att riksdagen

måtte uttala sitt stöd till Genèvekonventionen och dess tilläggsprotokoll och

därmed bekräfta Sveriges asylpraxis.

Även Miljöpartiet uppmärksammar protokollet i sin partimotion U16 (mp) yrkande

8. Partiet konstaterar att det är på förslag av Spanien som ett protokoll har

upprättats som innebär att en ansökan om asyl som lämnas in i ett EU-land av en

medborgare i ett annat medlemsland endast får behandlas under vissa

betingelser. Miljöpartiet anser att Amsterdamfördraget därmed inte är förenligt

med Genèvekonventionen.

Vidare konstaterar motionärerna att Belgien i en ensidig förklaring som fogats

till slutakten framfört att man kommer att göra en individuell prövning av

varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Miljöpartiet begär

ett tillkännagivande om att Sverige skall ansluta sig till Belgiens ensidiga

förklaring angående asylprövning.

I motion U19 (fp) yrkande 2 anförs att protokollet om asyl för medborgare i

EU:s medlemsstater är principiellt otillfredsställande. Genèvekonventionen

utgör en tillräcklig rättslig grund för flyktingpolitiken, anser motionären.

Därför bör Sverige ansluta sig till den ensidiga förklaring som av Belgien

avges i slutakten till Amsterdamfördraget, menar motionären.

I motion U21 (fp) yrkande 2 anförs att en flyktingpolitik som säkerställer att

alla ansökningar om asyl behandlas i enlighet med de grundläggande

konventionerna på området behövs. Utan en gemensam europeisk flyktingpolitik

och ett förtroende mellan EU:s medlemsstater är risken stor, menar

motionärerna, att varje land fortsätter att skärpa sin nationella

flyktingpolitik i syfte att undvika ansvar för asylprövning och flyktingar.

I stället förordar motionärerna att det genom samarbete mellan stater,

myndigheter och enskilda organisationer dels skapas en gemensam europeisk

praxis för tillämpningen av 1951 års Genèvekonvention, dels utvecklas en

gemensam uppfattning om vilka personer som har skyddsbehov utöver

Genèvekonventionens definition.

I motion U17 (v) yrkande 7 finner motionärerna det anmärkningsvärt att

regeringen under regeringskonferensen inte gjorde gemensam sak med de länder

som uttalade sig positivt om barnens rättigheter.

I yrkande 9 i samma motion tar Vänsterpartiet upp Amsterdamfördragets

sysselsättningskapitel och menar att det kan ses som en viss framgång.

Partiet anför att det behövs ett internationellt samarbete för att verksamt

kunna bekämpa arbetslösheten men anser att det inte är trovärdigt att diskutera

en sysselsättningspolitik som är frikopplad från den ekonomiska politiken. De

krav på ekonomisk konvergens som ställs inom EMU-samarbetet samt

stabilitetspakten medför alltför snäva ramar för att bekämpa arbetslösheten

framgångsrikt, framhåller Vänsterpartiet.

I motion U501 (m) yrkande 5 från allmänna motionstiden anför motionärerna att

hög och ihållande arbetslöshet är ett problem som har drabbat många av EU:s

medlemsstater. Efter att ha slagit fast att ansvaret för

sysselsättningspolitiken bör ligga på nationell nivå framhåller motionärerna

att det krävs en union där företag kan skapas och växa för att skapa

anställningsmöjligheter och motverka arbetslösheten. Metoderna för detta är

enligt motionärerna fortsatt fördjupning av den inre marknaden och avreglering

av kvarvarande nationella hinder och monopol. Motionärerna begär ett riksdagens

tillkännagivande om att Sverige i EU bör verka för en union för företagande och

arbete.

I samma motion yrkande 3 anför motionärerna att det ännu återstår mycket för

att fullborda den inre marknaden. Konkurrenshinder, monopol och subventioner

snedvrider fortfarande marknadsvillkoren och hämmar utvecklingen. Ett stort

problem är enligt motionärerna att regeringarna i flera länder endast

motvilligt avvecklar och privatiserar offentliga monopol. De finner det

angeläget att öka konkurrensen inom tjänstesektorer med ett starkt inslag av

offentlig finansiering. Inför en kommande utvidgning anser motionärerna att det

är särskilt viktigt att snedvridande regler och subventioner tas bort.

Vidare finner motionärerna att det är oroande att endast ca 65 % av direktiv

gällande förverkligandet av den inre marknaden beräknas vara genomförda i alla

medlemsstater. De efterlyser hårda krav på de länder som underlåter att

implementera och efterleva de gemensamma reglerna.

Medlemsländerna bör uppmanas att systematiskt gå igenom sina nationella

regelverk för att undanröja hinder för konkurrens, anför motionärerna och menar

att EG:s regelverk måste genomgå en motsvarande analys.

Miljöpartiet de gröna anför i motion U16 (mp) yrkande 4 (delvis) att

handelspolitiken integreras ytterligare genom en möjlighet för rådet att med

enhällighet fatta beslut om att utsträcka EG:s exklusiva behörighet till att

också omfatta immaterialrätten och de delar av tjänstehandeln som ännu inte

omfattas av den gemensamma handelspolitiken. Vidare anförs att EG:s exklusiva

rättighet att ingå handelsavtal med tredje land utvidgas också genom att ett

sådant beslut av rådet kan åtföljas av ett beslut om provisorisk tillämpning i

avvaktan på avtalets ikraftträdande. Miljöpartiet menar att detta innebär att

medlemsländernas egna godkännandeprocedurer förbigås. Partiet menar att Sverige

på detta sätt ger upp sin suveränitet i handelspolitiska frågor och motsätter

sig denna utveckling. Enligt motionärerna har EU:s handelspolitik orsakat stora

skador, både i form av försämringar för konsumenterna i Sverige och i form av

utsugning av den tredje världen.

I motion 1994/95:U503 (fp) yrkande 5 förordar motionärerna att miljöavgifter

används som instrument i miljöpolitiken och finner det angeläget att en

koldioxidavgift införs för alla medlemsstater inom gemenskapen. Motionärerna

konstaterar emellertid att ett sådant beslut ses som en skattefråga och måste

därmed beslutas med enhällighet. Folkpartiet liberalerna anser att sådana

frågor i stället bör betraktas som miljöfrågor vilket enligt EG:s regelverk gör

det möjligt att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Partiet begär ett

riksdagens tillkännagivande om att miljöavgifter beslutas som miljöfrågor och

ej som skattefrågor inom EU.

Utskottets överväganden

Flera betydelsefulla förändringar kommer att ske vad gäller den första pelaren.

Ett antal motioner tar fasta på dessa förändringar.

I motion U17 (v) yrkande 8 begärs ett tillkännagivande om att inte införa

skyldighet i svenska förordningar att underrätta rådet om asylansökningar. I

motion U21 (fp) yrkande 1 begärs att riksdagen uttalar sitt stöd för

Genèvekonventionen och dess tilläggsprotokoll och därmed bekräfta den praxis

som finns i Sverige beträffande asyl. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande

om vad som anförts om asyl i motionen. Motionärerna bakom motion U16 (mp)

yrkande 8 begär att Sverige skall ansluta sig till Belgiens ensidiga förklaring

angående asylprövning. Samma yrkande framkommer i motion U19 (fp) yrkande 2.

Socialförsäkringsutskottet har behandlat dessa yrkanden i sitt yttrande

1997/98:SfU4y till utrikesutskottet och framhåller där att

socialförsäkringsutskottet vid flera tillfällen haft anledning att uttala sig

om överförande av asyl- och invandringsfrågorna från tredje pelaren till

samarbetet i första pelaren. Så skedde i socialförsäkringsutskottets yttrande

1995/96:SfU3y med anledning av regeringens skrivelse 1995/96:30 EU:s

regeringskonferens 1996 (bet. 1995/96:UU13) och i socialförsäkringsutskottets

yttrande 1996/97:SfU5y angående regeringens skrivelse 1996/97:80 Berättelse om

verksamheten i Europeiska unionen 1996 (bet. 1996/97:UU13).

Socialförsäkringsutskottet framhåller att man därvid uttalade sitt stöd för

överflyttning av asyl- och invandringsfrågorna till första pelaren samt när det

gäller det senare yttrandet att majoritetsbeslut bör komma i fråga först i ett

senare skede.

Socialförsäkringsutskottet anför vidare:

Utskottet har således tidigare uttalat sitt stöd för en överföring av asyl- och

invandringsfrågor från tredje pelaren till gemenskapskompetensen i första

pelaren men också att majoritetsbeslut bör komma i fråga först i ett senare

skede. Enligt utskottets uppfattning är det därför positivt att asyl- och

invandringsfrågorna genom Amsterdamfördraget nu förs över till

gemenskapssamarbetet i första pelaren. Det innebär, enligt utskottets mening,

att samarbetet i dessa frågor effektiviseras och även att det nås en ökad

öppenhet och en bättre demokratisk och rättslig kontroll inom dessa områden.

Det bör vidare påpekas att bestämmelserna beträffande asyl och invandring

kommer att få karaktär av miniminormer och att varje medlemsstat inom sig

således kan besluta om generösare regler.

Vidare konstaterar socialförsäkringsutskottet i det nu föreliggande yttrandet

att när frågan uppmärksammades i yttrande 1996/97:SfU5y framhöll utskottet

vikten av att Sverige i alla sammanhang värnar om asylrätten.

Socialförsäkringsutskottet anför vidare:

Socialförsäkringsutskottet vill framhålla att Sverige alltid i internationella

sammanhang har lagt stor vikt vid att verka för en solidarisk ansvarsfördelning

och för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet kan inte godta någon

som helst inskränkning vad gäller tillämpningen av Genèvekonventionen och dess

tilläggsprotokoll och andra internationella åtaganden avseende asyl. Regeringen

framhåller i propositionen att protokollet inte på något sätt inskränker

medlemsstaternas skyldigheter enligt Genèvekonventionen. Protokollet kommer

inte att föranleda någon ändring av de regler som gäller för prövningen av

asylansökningar i Sverige. Varje ansökan skall enligt regeringen även

fortsättningsvis tas upp till individuell prövning. Sverige har i likhet med

övriga medlemsstater valt att inte ansluta sig till Belgiens ensidiga

förklaring till protokollet att man kommer att göra en individuell prövning av

varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Anledningen till

det är enligt regeringen att man anser att protokollet, särskilt då det ses

tillsammans med den nämnda gemensamma förklaringen (48), inte inskränker

medlemsstaternas skyldigheter enligt Genèvekonventionen. Eftersom det i

ingressen till asylprotokollet slås fast att Genèvekonventionen beaktats och

protokollet tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär, och

detta sett tillsammans med den gemensamma förklaringen, är det utskottets

bestämda uppfattning att protokollet inte inskränker medlemsstaternas

skyldigheter enligt Genèvekonventionen.

Med det anförda anser socialförsäkringsutskottet att syftet med motion U21

yrkande 1 i huvudsak är tillgodosett och bör avslås av riksdagen. Motionerna

U17 yrkande 8, U16 yrkande 8, U19 yrkande 2 och U21 yrkande 2 bör avstyrkas.

Utrikesutskottet delar socialförsäkringsutskottets bedömning och anser att

syftet med motion U21 (fp) yrkande 1 i huvudsak är tillgodosett med det anförda

och anser att motionen är besvarad. Motionerna U17 (v) yrkande 8, U16 (mp)

yrkande 8, U19 (fp) yrkande 2 samt motion U21 (fp) yrkande 2 avstryks.

Motionärerna bakom motion U17 (v) yrkande 7 finner det anmärkningsvärt att

regeringen under regeringskonferensen inte uttalade sig positivt om barnets

rättigheter.

Utrikesutskottet har tidigare behandlat ett yrkande om frågan om barnets

rättigheter skulle tas med i fördraget om Europeiska unionen (bet.

1996/97:UU13). Socialutskottet yttrade sig därvid i frågan (1996/97:SoU5y) och

konstaterade då att FN:s konvention om barnets rättigheter antogs 1989 och

trädde i kraft ett år senare. I konventionen stipuleras om barnets rättigheter

till liv och utveckling, om rätt till trygghet och skydd samt om rätt till

talan och respekt. Socialutskottet framhöll att samtliga länder inom EU har

ratificerat FN-konventionen. Samtidigt konstaterade utskottet att mycket

återstår att göra i de enskilda länderna när det gäller genomförandet av

konventionen. Utskottet framhöll att barnets bästa bör beaktas vid utarbetande

av förordningar, direktiv och förslag men att detta kan ske utan att EU ges

kompetens att lagstifta på området.

Utrikesutskottet har inhämtat att frågan om att föra in barnets rättigheter i

Amsterdamfördraget diskuterades i positiv anda av många länder i samband med

regeringskonferensen. Emellertid framlades inte något konkret förslag till

tillägg i fördraget från något medlemsland under konferensen.

Utskottet vill, liksom socialutskottet tidigare gjort, framhålla att alla EU:s

medlemsstater har ratificerat FN:s barnkonvention och är folkrättsligt bundna

av konventionens bestämmelser. Därmed måste medlemsstaterna i praktiken

respektera barnkonventionens bestämmelser även vad gäller verksamheten inom EU

och när medlemsstaterna agerar i ministerrådet.

Därmed betraktar utrikesutskottet motion U17 (v) yrkande 7 som besvarad.

I motion U501 (m) yrkande 5 begär motionärerna att Sverige bör verka för en

union för företagande och arbete. I yrkande 3 i samma motion begärs att Sverige

inom EU bör verka för en regelrevision.

Näringsutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:NU3y till utrikesutskottet

att det i betänkande 1997/98:NU10 behandlat olika motioner om avreglering.

Näringsutskottet redogjorde i det nämnda betänkandet bl.a. för arbetet inom

Småföretagsdelegationen, vilken har till uppgift att identifiera problem och

föreslå åtgärder för att undanröja onödiga hinder för etablering och tillväxt i

småföretag. Vidare behandlades i betänkandet det arbete som bedrivs inom EU på

regelförenklingsområdet genom det s.k. SLIM-projektet (Simpler Legislation for

the Internal Market).

Näringsutskottet anför vidare i sitt yttrande:

Enligt näringsutskottets mening bör de två aktuella yrkandena i motion

1997/98:U501 (m) inte leda till någon åtgärd från riksdagens sida. Att inrätta

ett nytt gemenskapsorgan i form av en regelrevision riskerar, menar utskottet,

att leda till ytterligare byråkratisering av Europasamarbetet och till en

organisatorisk överlappning i förhållande till kommissionens arbete. I stället

bör det nuvarande arbetet med att förenkla regelverket inom ramen för EU:s

gällande organisation energiskt fullföljas. De här behandlade yrkandena i

motion 1997/98:U501 (m) avstyrks av näringsutskottet med det nu sagda.

Utrikesutskottet delar näringsutskottets bedömning vad gäller yrkande 3 i

motion U501 (m) och avstyrker därmed yrkandet.

Även arbetsmarknadsutskottet behandlar i sitt yttrande 1997/98:AU6y till

utrikesutskottet motion U501 (m) yrkande 5 samt därutöver motion U17 (v)

yrkande 9. I den senare motionen menar motionärerna att de krav på ekonomisk

konvergens som ställs inom EMU-samarbetet samt stabilitetspakten medför alltför

snäva ramar för att bekämpa arbetslösheten framgångsrikt.

Arbetsmarknadsutskottet konstaterar i sitt yttrande 1997/98:AU6y att

utrikesutskottet behandlade regeringens skrivelse 1995/96:30 EU:s

regeringskonferens 1996 i betänkande 1995/96:UU13. Arbetsmarknadsutskottet

yttrade sig då över vissa delar i skrivelsen i yttrande 1995/96:AU3y. I

yttrandet uttalade arbetsmarknadsutskottet bl.a. att en övergripande

målsättning för regeringskonferensen borde vara att öka unionens medborgerliga

förankring. Utskottet ansåg att en sådan målsättning förutsatte att EU kunde

visa upp resultat i sysselsättningsfrågan.

Arbetsmarknadsutskottet uttalade också att den låga sysselsättningen och den

höga arbetslösheten är ett av EU:s och de enskilda medlemsländernas största

problem. Kampen mot arbetslösheten borde därför ges en lika stor tyngd i det

europeiska samarbetet som ambitionerna på det monetära området.

Arbetsmarknadsutskottet, liksom finansutskottet, ställde sig bakom regeringens

vilja att arbeta för att det i grundfördraget fördes in ett avsnitt om

sysselsättningspolitik. Ett sådant avsnitt skulle slå fast gemensamma mål,

gemensamma procedurer och ett gemensamt åtagande att följa vissa princi-

per för sysselsättningspolitiken. Finansutskottet ansåg vidare att en särskild

sysselsättningskommitté borde inrättas med företrädare på statssekreterarnivå

från Finans- och Arbetsmarknadsdepartementen.

Arbetsmarknadsutskottet anför vidare i sitt yttrande:

Liksom regeringen anser utskottet att förhandlingsresultatet är gott och att

det visar stora likheter med de ståndpunkter riksdagen intog inför

regeringskonferensen. Att målet att uppnå en hög sysselsättning skall beaktas

vid genomförandet av all gemenskapspolitik ger en sådan ökad tyngd åt

sysselsättningsfrågorna i EU-samarbetet som riksdagen hoppats på.

Arbetsmarknadsutskottet underströk i sitt tidigare yttrande att det borde

ankomma på varje medlemsland att välja var tyngdpunkten skall ligga i det

nationella sysselsättningsprogrammet. Fördragsändringarna innebär inte heller

någon harmonisering av sysselsättningspolitiken på gemenskapsnivå. Genom

Amsterdamfördraget och det övervakningsförfarande som medlemsstaterna enats om

har dock bättre förutsättningar skapats att på mer fasta grunder och i mer

ordnade former gemensamt bekämpa arbetslösheten.

Vad gäller motionerna framhåller arbetsmarknadsutskottet följande:

Moderaterna förefaller i motion U501 att vara emot ett ökat europeiskt

samarbete vad gäller sysselsättningspolitiken och synes mena att arbetslösheten

endast kan bekämpas genom sådana avregleringar som är till förmån för

företagen. Erfarenheterna visar att så inte är fallet. En ökad flexibilitet på

arbetsmarknaden är önskvärd, men en positiv sådan. Den skall komma till stånd

genom att individens kompetens och möjligheter stärks. Utskottet är i motsats

till Moderaterna övertygat om att sysselsättningsfrågan måste lösas med mer

europeiskt samarbete. Detta innebär dock inte att arbetsmarknadspolitiken inte

även i fortsättningen kommer att vara en nationell angelägenhet.

Arbetsmarknadsutskottet anser att motion U501 yrkande 5 bör avstyrkas.

Utskottet delar inte heller Vänsterpartiets uppfattning att den monetära

politiken och konvergenskraven skulle motverka möjligheterna att bekämpa

arbetslösheten. Tvärtom utgör de konvergensregler som är fastställda för EMU

tillsammans med sysselsättningsmålet vad som bör känneteckna en sund och stark

ekonomi. Även motion U17 yrkande 9 bör därför enligt arbetsmarknadsutskottet

mening avstyrkas.

Utrikesutskottet delar arbetsmarknadsutskottets uppfattning vad gäller motion

U17 (v) yrkande 9 och avstyrker motionen i berörd del.

I den del som berör motion U501(m) yrkande 5 konstaterar utrikesutskottet att

motionärerna vill att ansvaret för sysselsättningspolitiken skall ligga kvar på

nationell nivå. Vidare framhåller motionärerna att konkurrenshinder, monopol,

subventioner samt bristande regelefterlevnad snedvrider marknadsvillkoren och

hämmar utvecklingen av den inre marknaden och därmed möjligheten till nya

anställningsmöjligheter.

Utrikesutskottet behandlade i betänkande 1996/97:UU13 ett liknande yrkande och

framhöll då att utskottet delade motionärernas uppfattning att arbete med att

säkerställa en väl fungerande inre marknad är en viktig del i ansträngningarna

att uppnå hållbar tillväxt och högt välstånd. Utskottet delade också

uppfattningen att den inre marknadens funktionssätt ytterligare bör förbättras.

Vidare anförde utskottet att för ett litet och exportberoende land är en väl

fungerande inre marknad av största vikt.

Utrikesutskottet anförde även följande i det nämnda betänkandet:

Utskottet anser vidare att det är viktigt att verka för ett förstärkt samarbete

mellan unionens medlemsländer på sysselsättningsområdet. Regeringen har också

tagit till vara den möjlighet som den pågående regeringskonferensen erbjuder

för att förstärka de fördragsmässiga grunderna för samarbetet inom detta

område, vilket har framgått tidigare i detta betänkande.

Utskottet delar vidare motionärernas uppfattning att det inte är tillrådligt

att centralisera ansvaret för arbetsmarknadspolitiken, dvs. överföra ansvaret

till EU-nivå. Utskottet vill i denna del återigen framhålla att det svenska

förslaget som presenterats i regeringskonferensen inte innebär någon förändring

vad gäller kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsländerna på det

sysselsättningspolitiska området. Huvudansvaret kommer fortsättningsvis, liksom

i dag, att ligga på nationell nivå.

Utskottet konstaterade vidare att motionärerna i sin motion framförde

uppfattningen att initiativet till en förstärkning av sysselsättningsmålet i

fördraget i stället borde ha varit ett initiativ till att bygga en union för

företagande och arbete. Utrikesutskottets uppfattning var att detta inte står i

motsättning till Sveriges ambitioner på området. Åtgärder för att främja

sysselsättningen innebär även åtgärder för att skapa goda förutsättningar för

företagande och inte minst för småföretagens tillväxt.

Utrikesutskottet finner inte anledning att nu ändra dessa bedömningar och anser

därmed att motion U501 (m) yrkande 5 är besvarad.

I sitt yttrande 1997/98:AU6y tar arbetsmarknadsutskottet även upp andra frågor

som behandlas i regeringskonferensen och som berör arbetsmarknadsutskottets

beredningsområde.

När det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män anför

arbetsmarknadsutskottet följande:

Utskottet var av den uppfattningen inför regeringskonferensen att Sverige borde

arbeta för ett ökat samarbete på jämställdhetsområdet bl.a. genom att verka för

att det klargörs att jämställdheten måste beaktas i alla gemenskapens

aktiviteter (s.k. mainstreaming). Utskottet ansåg också att artikel 119 i EG-

fördraget borde ändras så att den omfattade också andra frågor i arbetslivet än

frågan om lika lön. Det viktigaste var dock enligt utskottet att det slogs fast

att jämställdheten mellan kvinnor och män skall främjas och att s.k. aktiva

åtgärder är tillåtna. Slutligen ansåg utskottet att positiv särbehandling av

icke tvingande slag borde kunna tillåtas som en åtgärd att främja

jämställdhetsarbetet.

Utskottet ser med tillfredsställelse på resultatet av förhandlingarna också på

jämställdhetspolitikens område. Jämställdhet skall nu genomsyra alla

aktiviteter på gemenskapsnivå. Detta har redan kommit till uttryck i de

sysselsättningsriktlinjer som fastställdes av rådet strax före årsskiftet och

som bl.a. innebar att sysselsättningen skall ha som mål att stärka

jämställdheten. Ett annat viktigt resultat är att det nu fastställts att

likabehandlingsprincipen inte utgör något hinder för medlemsländerna att

tillåta positiv särbehandling i syfte att främja jämställdheten.

Beträffande sociala frågor framhåller arbetsmarknadsutskottet att begreppet

socialpolitik i EU-terminologin rymmer frågor som rör såväl arbetsrätt,

arbetsliv, arbetsmiljö och jämställdhet som socialpolitiska frågor i gängse

svensk bemärkelse.

Arbetsmarknadsutskottet anför i sitt yttrande följande vad gäller socialpolitik

och det sociala protokollet:

Arbetsmarknadsutskottet ställde sig inför regeringskonferensen bakom ett

förslag att Sverige skulle verka för att det sociala protokollet skrivs in i

EG-fördraget.

Samarbetet på det sociala området kommer i och med att det sociala protokollet

avskaffas och att innehållet i avtalet om socialpolitik integreras i fördraget

att förstärkas. Enligt utskottet ligger det i hög grad i svenskt intresse att

krav på arbetslivets område värnas och att alltför stora skillnader mellan

medlemsländernas lagstiftning undanröjs. Genom integreringen av avtalet

förstärks också arbetsmarknadsparternas roll i EU-samarbetet på det sociala

området, något som arbetsmarknadsutskottet välkomnar.

Utskottet har noterat att utrikesutskottet i betänkande 1996/97:UU13 ansåg att

det kunde finnas skäl att överväga om föreningsrätt, förhandlingsrätt och rätt

att vidta stridsåtgärder borde fördragsfästas. Den nya artikeln 117 slår fast

de socialpolitiska mål som medlemsstaterna enats om med tillägget ?under

beaktande av sådana grundläggande sociala rättigheter som anges i den

europeiska sociala stadgan som undertecknades i Turin den 18 oktober 1961?.

Även om någon artikel om fackliga rättigheter inte införts direkt i EG-

fördraget får det enligt utskottets mening ses som en viss framgång att

fördraget hänvisar till den sociala stadgan som bl.a. omfattar fackliga

rättigheter. Det är dock osäkert om EG-domstolen måste beakta denna referens

när den tolkar EG-rätten.

Utrikesutskottet delar de bedömningar som arbetsmarknadsutskottet framför i

sitt yttrande och konstaterar att grunden har lagts för ytterligare framsteg

när det gäller jämställdhetsarbetet och de sociala och arbetslivsfrågorna inom

EU-samarbetet.

I motion U16 (mp) yrkande 4 (delvis) anförs att Sverige inte skall godkänna de

föreslagna förändringarna vad gäller vissa frågor inom den gemensamma

handelspolitiken.

Näringsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:NU3y följande med anledning av

detta yrkande:

Enligt näringsutskottets mening är det angeläget att Sverige fortlöpande

bevakar frihandelsintresset i EU-samarbetet och driver på övriga medlemsstater

i riktning mot en större öppenhet mot omvärlden, inte minst mot u-länderna.

Genom EU-medlemskapet deltar Sverige fullt ut i utformandet av den inre

marknaden, som svarar för den avgörande delen av svensk utrikeshandel. Vidare

skapas genom EU:s tyngd i internationell samverkan större möjlighet för Sverige

att påverka den internationella dagordningen på handelsområdet.

Enligt uppgift i propositionen har utvecklingen av de multilaterala ekonomiska

relationerna - främst inom ramen för WTO - fört med sig vissa

samordningsproblem som har sin grund i den nuvarande kompetensfördelningen

mellan EG och dess medlemsstater. Näringsutskottet har mot denna bakgrund inget

att erinra mot det föreslagna tillägget i artikel 113, som måste betraktas vara

av begränsad betydelse; som tidigare nämnts krävs det att rådet, efter att ha

hört Europaparlamentet, fattar enhälligt beslut för att tillämpningen av den

berörda artikeln skall kunna utsträckas. Det sagda innebär att näringsutskottet

tar avstånd från vad som i denna fråga anförs i motion 1997/98:U16 (mp).

Utrikesutskottet har för sin del inget att anföra utöver vad näringsutskottet

anfört i denna fråga och avstyrker motion U16 (mp) yrkande 4 (delvis).

I motion 1994/95:U503 (fp) yrkande 5 föreslås att miljöavgifter och

miljöskatter skall kunna beslutas med kvalificerad majoritet.

Likartade yrkanden har framförts inför och i anslutning till

regeringskonferensen vilka utskottet utförligt har behandlat i betänkandena

1995/96:UU13 och 1996/97:UU13. Därvid har skatteutskottet yttrat sig till

utrikesutskottet i bl.a. denna fråga och har då avstyrkt att beslut fattas med

kvalificerad majoritet när det gäller miljöskatter.

Skatteutskottet konstaterade i sitt yttrande 1996/97:SkU4y att frågan om beslut

med kvalificerad majoritet hade diskuterats i regeringskonferensen men att det

visat sig att flertalet medlemsstater hade svårt att acceptera en ändrad

beslutsordning när det gäller skatter på miljöområdet.

Skatteutskottet framhöll vidare i nämnda yttrande som sin mening att det är ett

viktigt svenskt intresse att gemensamma minimiregler för beskattningen av

energi och koldioxid kommer till stånd inom EU. Utskottet noterade att Sverige

och några andra medlemsstater valt att ligga steget före vid beskattningen av

koldioxidutsläpp och menade att Sverige på detta sätt tagit ett särskilt

ansvar.

Även jordbruksutskottet konstaterade i sitt yttrande 1996/97:JoU3y att ett av

de mål inom miljöområdet som Sverige verkade för i regeringskonferensen var att

utveckla den gemensamma lagstiftningen med skärpta minimiregler och

miljöavgifter.

Utrikesutskottet delade skatte- och jordbruksutskottens bedömning och avstyrkte

ändrad beslutsordning inom detta område. Nya aspekter som skulle kunna

föranleda att utrikesutskottet ändrar sin bedömning har inte framkommit.

Utrikesutskottet kan dessutom konstatera att regeringskonferensen nu är

avslutad och att medlemsländerna när det gäller vissa artiklar beslöt att en

övergång kan ske från enhällighet till kvalificerad majoritet vid beslut i

rådet (se bilaga 2 till detta betänkande samt avsnitt 7.7). Detta gäller dock

inte artiklarna 99 och 130.2 i EG-fördraget där beslutsordningen för skatter

regleras.

Med det anförda avstyrker utrikesutskottet motion 1994/95:U503 (fp) yrkande 5.

7.4 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren)

Propositionen

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) tillkom i sin nuvarande

utformning och omfattning genom Unionsfördraget. Den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken regleras i artiklarna J-J.11 i Unionsfördragets avdelning V.

Regeringen framhåller att i regeringskonferensen var det Sveriges strävan att

GUSP borde förstärkas så att EU bättre skulle förmå möta de nya risker och

utmaningar som Europa stod inför. En effektivisering av samarbetet kunde i

första hand ske genom att medlemsstaterna i än högre grad visade den

solidaritet som krävdes för att finna en gemensam linje i enskilda frågor. En

förändring av beslutsordningen i GUSP sågs också som en viktig fråga. Sverige

hade vidare som målsättning att stärka den gemensamma strukturen för

förberedelse och uppföljning av beslut.

Vidare framhåller regeringen att Sverige inför regeringskonferensen

underströk att ett aktivt engagemang för fredsbevarande verksamhet,

katastrofhjälp, evakueringsinsatser och krishantering i vid mening borde vara

en självskriven och högt prioriterad uppgift för EU-länderna i deras arbete för

att säkra freden i Europa.

Amsterdamfördraget innebär att de nuvarande artiklarna J-J.11 i Unionsfördraget

ersätts av artiklarna J-J 18. De nya bestämmelserna J-J 18 om den gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitiken återfinns i artikel 1.10 i Amsterdamfördraget.

Genom Amsterdamfördraget görs ett tillägg i artikel J.1 som innebär att den

gemensamma politiken skall ha som mål att också skydda unionens integritet i

överensstämmelse med Förenta nationernas stadga och principerna om yttre

gränser i stadgan, Helsingforsavtalets slutakt och Parisstadgan.

Ett annat tillägg i den nämnda artikeln klargör att medlemsstaterna skall

arbeta för att stärka sin ömsesidiga politiska solidaritet.

Europeiska rådet får genom Amsterdamfördraget delvis nya uppgifter inom den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (artikel J 3). Vid sidan av att

bestämma de allmänna riktlinjerna ges Europeiska rådet uppgiften att besluta om

gemensamma strategier i frågor där medlemsstaterna har viktiga gemensamma

intressen. Alla beslut i Europeiska rådet avseende GUSP skall även i

fortsättningen fattas med enhällighet.

Regeringen framhåller i propositionen att de gemensamma strategierna förutses

bli mer omfattande och detaljerade än de allmänna riktlinjerna och menar att

det sannolikt kommer att leda till att unionens övergripande inriktning och

prioriteringar på det säkerhets- och utrikespolitiska området tydliggörs. Vad

gäller ministerrådet får det, i förhållande till de gemensamma strategierna,

dels uppgiften att lämna rekommendationer till Europeiska rådet, dels uppdraget

att genomföra de gemensamma strategierna, särskilt genom att besluta om

gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter.

Vad gäller beslutsfattande inom GUSP skall enligt Amsterdamfördraget

huvudregeln även i fortsättningen vara enhällighet (artikel J 13.1). Samtidigt

införs genom fördraget en möjlighet att fatta vissa beslut med kvalificerad

majoritet (artikel J 13. 2). Det gäller beslut i rådet som fattas inom ramen

för en gemensam strategi eller som gäller genomförandet av en gemensam åtgärd

eller ståndpunkt. En medlemsstat kan dock alltid motsätta sig att beslut fattas

med kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som

rör nationell politik.

Regeringens bedömning är att dessa bestämmelser innebär att en minoritet av

medlemsstaterna kan bli nedröstad i frågor av begränsad räckvidd men att

vetorätten ändå består eftersom varje medlemsstat själv avgör vilka frågor som

är av sådant nationellt politiskt intresse att vetorätten måste utnyttjas.

Vidare regleras i artikel J 13 möjligheten till konstruktivt avstående, dvs. en

medlemsstat blir inte skyldig att tillämpa ett beslut samtidigt som de

medlemsstater som önskar fatta beslut inte hindras att göra det. Regeringen

framhåller att detta skall ses som ett komplement till vetorätten inom ramen

för enhälliga beslut och syftar till att effektivisera beslutsfattandet. När

det gäller försvarsdimensionen framhåller regeringen i propositionen att alla

beslut skall fattas med enhällighet.

I syfte att förstärka analys- och planeringsfunktionerna inom GUSP skall enligt

en gemensam förklaring (6) en enhet för politisk planering och tidig förvarning

upprättas vid rådets generalsekretariat. Enligt fördraget får rådets

generalsekreterare funktionen som s.k. hög representant för GUSP (artikel J

16). Trojkans funktion kommer efter att Amsterdamfördraget har trätt i kraft

att utövas av ordförandelandet, generalsekreteraren och tillträdande

ordförandelandet (artikel J 8). I dag ingår det närmast föregående

ordförandelandet i trojkan men ej någon deltagare från rådssekretariatet.

Gemenskapsfinansiering blir genom Amsterdamfördraget huvudregel för alla

utgifter inom GUSP (artikel J 18), med undantag för utgifter inom

försvarsdimensionen inklusive Petersbergsuppgifterna.

I regeringskonferensen diskuterades möjligheten att göra unionen till en

juridisk person med möjlighet att ingå bindande avtal med tredje land eller

part. Regeringen framhåller att det inte var möjligt att nå framgång i detta

arbete och i stället införs en procedur varigenom rådet genom ett enhälligt

beslut kan ge ordförandelandet ett bemyndigande att inleda förhandlingar med

tredje part (artikel J 14). I en gemensam förklaring (4) understryks att varken

fördraget eller de avtal som den nya proceduren kan resultera i skall innebära

någon överföring av beslutanderätt från medlemsstaterna till EU.

När det gäller försvarsdimensionen har formuleringarna genom Amsterdamfördraget

till viss del ändrats och utvecklats. Artikel J 4.1 skall enligt

Amsterdamfördraget ersättas av artikel J 7.1. Förändringarna i skrivningarna

framgår nedan.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

(Artikel J 4.1)

Den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken skall omfatta

alla frågor som gäller unionens

säkerhet, inklusive utformningen

på sikt av en gemensam

försvarspolitik som med tiden

skulle kunna leda till ett

gemensamt försvar.

(Artikel J 7.1 första stycket)

Den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken skall omfatta

alla frågor som gäller unionens

säkerhet, inklusive den gradvisa

utformningen i enlighet med andra

stycket av en gemensam

försvarspolitik som skulle kunna

leda till ett gemensamt försvar, om

Europeiska rådet beslutar det.

Europeiska rådet skall i så fall

rekommendera medlemsstaterna

att anta ett sådant beslut i enlighet

med deras konstitutionella

bestämmelser.

Andra stycket i artikel J 7.1 reglerar förhållandet mellan EU och VEU vari

anges att ett införlivande av VEU med unionen är en möjlighet.

Regeringen framhåller i propositionen att de förändrade formuleringarna inte

medför några åtaganden av medlemsstaterna vare sig att successivt utveckla ett

gemensamt försvar inom unionen eller att integrera VEU med EU. Vidare anger

regeringen att om Europeiska rådet enhälligt skulle fatta beslut om ett

gemensamt försvar och rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut,

skulle frågan i Sverige underställas riksdagen i enlighet med bestämmelserna i

10 kap. regeringsformen.

I propositionen framhålls att de viktigaste förändringarna avseende

försvarsdimensionen i Amsterdamfördraget gäller humanitära, fredsfrämjande och

fredsbevarande insatser, de s.k. Petersbergsuppgifterna. Dessa lyfts fram som

viktiga uppgifter inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (artikel

J 7.2). Enligt artikel J 7.3 kommer unionen att anlita VEU för dessa uppgifter.

När detta sker skall alla medlemsstater vara berättigade att delta fullt ut i

planeringen och i beslutsfattandet inom VEU liksom fullt ut i genomförandet av

insatserna. Regeringen understryker att det inte föreligger någon skyldighet

att delta. I denna del innebär Amsterdamfördraget att huvudlinjerna i det

svensk-finländska initiativet om förstärkt krishanteringsförmåga och

införlivande av Petersbergsuppgifterna med Unionsfördraget har förverkligats.

Motionerna

I kommittémotion U501 (m) yrkande 6 från allmänna motionstiden ger motionärerna

en rad exempel på vad man anser är en effektiv gemensam utrikespolitik från

medlemsländernas sida. Särskilt omnämns att EU har en välutvecklad långsiktig

politik gentemot länder i Medelhavsområdet och i Central- och Östeuropa. Vidare

omtalas att kvarvarande Eftaländer i stor utsträckning är integrerade i den

inre marknaden genom EES-avtalet, att med länder inom OSS finns, eller pågår

förhandlingar om, partnerskaps- och samarbetsavtal och att med ett 70-tal

utvecklingsländer finns Loméavtalet som ger tullfritt tillträde till den inre

marknaden och etablerar ett biståndssamarbete mellan EU och dessa länder.

Motionärerna finner att den långsiktiga inriktningen av den gemensamma

utrikespolitiken är kraftfull men anför att EU har svårare att hantera akuta

spänningar, kriser och konflikter. Dessa svårigheter var särskilt påtagliga

under inledningen till och under större delen av de jugoslaviska krigen, menar

motionärerna.

Det är mycket angeläget att EU kan genomföra en verkligt kraftfull, effektiv

och gemensam utrikespolitik för att bättre kunna förebygga och/eller förhindra

kriser och konflikter i Europa och Medelhavsområdet, menar motionärerna, och

begär ett riksdagens tillkännagivande om att Sverige i EU bör verka för en

effektiv och gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.

I partimotion U16 (mp) yrkande 9 med anledning av regeringens proposition

framhåller motionärerna att genom Amsterdamfördraget ges EU möjligheter att

anlita VEU för humanitära aktioner, fredsbevarande operationer och

krishantering med militära medel, de s.k. Petersbergsuppgifterna. Miljöpartiet

ifrågasätter varför en regional organisation som EU ges befogenheter att agera

militärt i andra länder. Även om det rör sig om fredsbevarande operationer

menar motionärerna att denna uppgift uteslutande borde ligga i FN. Motionärerna

anför att Sveriges ställning som observatör i VEU har inneburit en helt ny och

olycklig linje i svensk utrikespolitik. Miljöpartiets ståndpunkt är i stället

att den svenska säkerhetspolitiken borde bygga på aktiv neutralitetspolitik och

solidaritet med den tredje världen. Därför yrkar partiet att Sverige skall

avstå från observatörsskapet i VEU.

I kommittémotion K715 (kd) från allmänna motionstiden framhåller motionärerna

att EU skulle kunna ha gjort mer för att förhindra kriget i Bosnien men menar

att vid tidpunkten för konflikten hade inte EU formella strukturer för att

kunna agera. Amsterdamfördraget har förbättrat förutsättningarna för

medlemsländerna att agera gemensamt:

- Petersbergsuppgifterna skrivs in i fördraget,

- en enhet för planering och förvarning inrättas i rådssekretariatet,

- inom beslutsfattandet införs möjligheten till konstruktivt avstående.

Motionärerna ser positivt på denna utveckling och välkomnar även att EU kommer

att kunna anlita VEU när det gäller att utföra operationer i enlighet med

Petersbergsuppgifterna. Slutligen anför motionärerna att Sverige aktivt skall

förhindra att EU disponerar gemensamma kärnvapen (yrkande 12).

Utskottets överväganden

Freden i Europa hotas efter det kalla krigets slut främst av inomstatliga

motsättningar, politiska och sociala konflikter orsakade av etnisk och religiös

polarisering, fattigdomsklyftor, svag ekonomisk utveckling, bristande demokrati

och brist på respekt för de mänskliga rättigheterna. Det gemensamma för dessa

situationer är att de bara kan mötas i samverkan med våra europeiska grannar.

Få utrikespolitiska problem är i dag av sådan karaktär att ett enskilt land med

trovärdighet kan göra anspråk på att ha egna lösningar.

När det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken var

utgångspunkten i regeringskonferensen att en anpassning måste ske till denna

nya säkerhetspolitiska verklighet. Till detta kommer att ett flertal reformer

inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken måste övervägas inför en

utvidgning av EU när antalet medlemmar på sikt kan bli fler än tjugofem länder.

Det är utskottets uppfattning att EU-samarbetet vad gäller utrikes- och

säkerhetspolitiska frågor måste effektiviseras och förstärkas för att EU och

dess medlemsstater skall stå bättre rustade både inför de nya utmaningarna och

inför en kommande utvidgning.

Utfallet av regeringskonferensen vad gäller den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken svarar enligt utskottets uppfattning mot förväntningarna och

ligger väl i linje med vad utskottet framhållit i tidigare betänkanden i an-

slutning till regeringskonferensen (bet. 1995/96:UU13 och 1996/97:UU13).

EU och dess medlemsstater måste, enligt utskottets uppfattning, kunna agera med

olika medel, från preventiv diplomati till fredsbevarande insatser.

Enligt Amsterdamfördraget kommer den preventiva förmågan att förstärkas genom

att en enhet för politisk planering och tidig förvarning upprättas vid rådets

generalsekretariat. Viktigare är dock att formerna för beslutsfattande

förändras och förstärks.

Särskilt tillfredsställande är enligt utskottets uppfattning att

Petersbergsuppgifterna förs in i fördraget - till följd av ett svensk-finskt

initiativ - vilket innebär att samarbetet kommer att utvecklas vad gäller

humanitära, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser.

Sverige har observatörsstatus inom VEU. När det gäller beslutsproceduren för

genomförandet av insatser inom ramen för Petersbergsuppgifterna kan EU ta

initiativet till dessa och anlita VEU för genomförandet. Beslut om deltagande i

en insats fattas av varje medlemsland för sig (deltagande förutsätter utan

undantag ett särskilt nationellt beslut) och de medlemsstater som väljer att

bidra till en insats, även icke-medlemsländer, har möjlighet att delta fullt ut

på lika villkor i planering och beslutsfattande vad gäller insatsen.

Utskottet finner att den överenskomna ordningen dels skapar förutsättningar för

att kunna genomföra effektiva insatser, dels ger möjlighet för alla deltagande

länder att fullt ut vara delaktiga i planering, beslut och genomförande av

olika insatser.

Inför regeringskonferensen framhöll utskottet i betänkande 1995/96:UU13 att

reformer av beslutsreglerna måste övervägas. Utskottet framhöll därvid att det

hade visat sig svårt att finna kompromisser som kunnat tillfredsställa samtliga

femton medlemsstater och att enhällighetskravet därför borde omprövas för

beslut i frågor av begränsad räckvidd.

Huvudregeln är även fortsättningsvis att beslut fattas med enhällighet. Inom

ramen för en enhälligt beslutad gemensam strategi kan emellertid beslut fattas

med kvalificerad majoritet. Dessutom kan som tidigare (i enlighet med

Unionsfördraget) beslut fattas med kvalificerad majoritet när det gäller

genomförandebeslut som grundar sig på gemensamma åtgärder eller ståndpunkter.

Det grundläggande beslutet skall emellertid, liksom när det gäller en gemensam

strategi, fattats enhälligt (artikel J 13).

Möjligheten att votera ett beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet

kommer att föreligga. Varje medlemsstat kan motsätta sig att beslut fattas med

kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör

nationell politik. Det är varje medlemsstat som självständigt bedömer vilken

eller vilka frågor som påkallar att vetorätten utnyttjas (artikel J

13.2). Vidare föreligger möjligheten till konstruktivt avstående, dvs. att en

rådsmedlem avstår från att rösta vid ett enhälligt beslut och samtidigt

motiverar sitt avstående. Medlemsstaten är i detta fall inte bunden av beslutet

men accepterar att unionen blir bunden och att övriga medlemsstater genomför

beslutet. Medlemsstaten förbinder sig att avstå från att handla i konflikt med

övriga medlemsstaters beslut.

Utskottet ser positivt på förhandlingsresultatet vad gäller beslutsfattandet

inom GUSP. Utskottet finner att resultatet i denna del kommer att leda till en

större effektivitet och handlingsförmåga inom GUSP och kommer att ta sig

uttryck i att gemensamma ställningstaganden underlättas. Enligt utskottets

mening visar resultatet vidare att det har varit möjligt att kombinera

bibehållen rätt till nationellt veto i alla frågor av vitalt nationellt

intresse med utökade möjligheter att fatta beslut med kvalificerad majoritet.

Utskottet anser även att den politiska viljan i medlemsstaterna givetvis har

betydelse för de framsteg som kan göras, samtidigt som det är klart att den

överenskomna reformeringen av de formella beslutsreglerna är av särskild vikt.

En fråga som inställer sig är om de nya beslutsreglerna som omfattar

möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet ändrar samarbetets

karaktär. Som utskottet redan har framhållit är det främsta syftet att nå en

högre effektivitet i beslutsfattandet. De beslut som kan komma i fråga har

närmast karaktären av verkställighetsbeslut som är nödvändiga för att genomföra

en gemensam strategi, en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd om vilka

ett grundläggande beslut har fattats enhälligt. Enligt utskottets mening

innebär de nya bestämmelserna inte att beslutsbefogenheter överlåts som annars

tillkommer svenska beslutsorgan. Den mellanstatliga karaktären av samarbetet i

den andra pelaren ändras därför inte, anser utskottet.

Utskottet konstaterar avslutningsvis att alla beslut som avser

försvarsdimensionen även fortsättningsvis skall fattas med enhällighet, och de

påverkas inte av de nya möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad

majoritet inom GUSP.

I motion U501 (m) yrkande 6 framhåller motionärerna att den långsiktiga

inriktningen av den gemensamma utrikespolitiken är kraftfull men anför att det

är angeläget att EU bättre kan förebygga och/eller förhindra kriser och

konflikter i Europa och Medelhavsområdet. Utskottet instämmer i den beskrivning

som motionärerna gör av det nuvarande läget beträffande den gemensamma utrikes-

och säkerhetspolitiken och delar uppfattningen - som även framgått ovan - att

GUSP bör effektiviseras och förstärkas, i synnerhet när det gäller de

fredsbevarande uppgifterna. Amsterdamfördraget skapar bättre förutsättningar

för detta, anser utskottet, och betraktar därmed yrkande 6 som besvarat. Något

riksdagens tillkännagivande med anledning av motionen i denna del är ej

erforderligt.

I motion U16 (mp) yrkande 9 yrkar Miljöpartiet att Sverige skall avstå från

observatörsskapet i VEU.

Utskottet behandlade denna fråga i betänkande 1995/96:UU13 och konstaterade då

att en ökad arbetsfördelning mellan FN och regionala organisationer har öppnat

nya möjligheter för preventiv diplomati. Utskottet framhöll att särskilt OSSE,

som knutits närmare FN, har skaffat sig en bred erfarenhet men även andra

regionala organisationer, i Europa främst EU och NATO, utifrån sina olika

utgångspunkter, utför värdefullt konfliktförebygande arbete. Utskottet menade

att EU-länderna, för att säkra freden i Europa, också i framtiden måste lägga

ner betydande arbete på fredsbevarande verksamhet, katastrofhjälp,

evakueringsinsatser och krishantering.

Utskottet anser att det är väsentligt för Sverige att kunna följa den

säkerhetspolitiska diskussion som förs mellan de europeiska stater som i olika

former deltar i VEU. Därvid vill utskottet särskilt framhålla att Sverige i VEU

kan bidra med betydande erfarenheter från en mångårig erfarenhet av

fredsbevarande och fredsfrämjande insatser, katastrofhjälp och humanitära

insatser. Utskottet menar att Sverige måste vara berett att ta sin del av

ansvaret för dessa uppgifter. Att så är fallet visas bl.a. av svenskt

deltagande i den fredsbevarande insatsen i Bosnien liksom det svenska

engagemanget i Partnerskap för fred och i VEU.

Utskottet konstaterar att genom Amsterdamfördraget erhåller Sverige och övriga

observatörer i VEU rätt att bidra till en insats som EU tagit initiativ till

och, när så sker, rätt att delta fullt ut i planering och beslutsfattande i

VEU. Sverige och andra medlemsstater är emellertid inte skyldiga att delta.

Beslut om deltagande är i varje enskilt fall ett nationellt beslut. För svenskt

vidkommande är en förutsättning för deltagande med svensk trupp att det

föreligger ett mandat beslutat av FN eller OSSE.

Enär VEU:s fördrag innehåller en förpliktelse om militärt bistånd som inte är

förenlig med Sveriges militära alliansfrihet har utskottet vid flera tillfällen

uttalat att medlemskap i VEU inte skulle gagna svenska säkerhetspolitiska

intressen. Däremot är det riksdagens uppfattning att obeservatörskap är

förenligt med Sveriges militära alliansfrihet. Observatörskap i VEU ger Sverige

den nödvändiga insynen i verkställigheten av de EU-beslut som har

försvarspolitiska implikationer.

Utskottet avstyrker därmed motion U16 (mp) yrkande 9.

I motion K715 (kd) yrkande 12 anförs att Sveriges aktivt skall förhindra att EU

disponerar gemensamma kärnvapen.

Utskottet, som tidigare har behandlat ett liknande yrkande (bet. 1996/97:UU13),

får därvid erinra om följande:

Enligt artikel I i NPT (icke-spridningsavtalet) har kärnvapenstaterna förbundit

sig att inte till någon som helst mottagare överlåta kärnvapen eller andra

kärnladdningar eller kontrollen över sådana vapen eller laddningar, vare sig

direkt eller indirekt till icke-kärnvapenstater. I artikel II har icke-

kärnvapenstaterna förbundit sig att inte ta emot kärnvapen eller kontroll över

sådana vapen.

Unionens båda kärnvapenmakter, Storbritannien och Frankrike, som båda är parter

till NPT, kan således inte överlåta kontrollen av sina kärnvapen till andra

stater. Vidare kan EU:s övriga stater, som i kapacitet av icke-kärnvapenstater

är parter till NPT, inte acceptera att ta över en sådan kontroll. NPT ger

således dubbla garantier för att någon överlåtelse inte kan ske. Frågan äger

ingen gilitighet eftersom någon framställning i den riktning som motionärerna

anger ej har gjorts i regeringskonferensen.

Vidare kan framhållas att samarbetet inom den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken är mellanstatligt till sin karaktär och att detta återigen

har bekräftats av resultatet vad gäller den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken såsom den är formulerad i Amsterdamfördraget. Det kan därvid

konstateras att frågor som rör de brittiska och franska kärnvapeninnehaven,

liksom frågor gällande territorialförsvaret, även fortsättningsvis ligger

utanför EU-samarbetet.

Med det anförda betraktar utskottet motion K715 (kd) yrkande 12 som besvarad.

7.5 Polis-, tull- och straffrättsligt samarbete (tredje pelaren)

Propositionen

Amsterdamfördraget innebär, som tidigare framgått i detta betänkande (se

avsnitt 7.2), att flera samarbetsområden som efter Unionsfördraget ligger i den

tredje pelaren flyttas till den första pelaren. Det gäller samarbete om yttre

gränskontroller, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor.

Kvar i tredje pelaren blir polis- och tullsamarbete samt straffrättsligt

samarbete.

I propositionen framhåller regeringen att förhandlingsarbetet kring samarbete i

den tredje pelaren i regeringskonferensen tidigt kom att kanaliseras i tre

huvudinriktningar:

- till EG-fördraget (första pelaren) flytta vissa frågor som i dag behandlas

inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor (tredje pelaren), se avsnitt 7.2

- ändra förutsättningarna för samarbetet i de frågor som fortsättningsvis skall

hanteras i den tredje pelaren, bl.a. vad gäller beslutsfattande och

institutionernas roller

- föra in Schengensamarbetet i EU.

Samarbetet inom den tredje pelaren får enligt Amsterdamfördragets artikel 1.1

en ny rubrik. Från att tidigare ha varit benämnt ?Bestämmelser om samarbete i

rättsliga och inrikes frågor? skall det efter Amsterdamfördragets

ikraftträdande benämnas ?Bestämmelser om polissamarbete och straffrättsligt

samarbete?.

Enligt den nya artikeln B första stycket fjärde strecksatsen i Unionsfördraget

skall ett av unionens övergripande mål vara att bevara och utveckla unionen som

ett samarbetsområde med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten

för personer garanteras samtidigt som lämpliga förebyggande åtgärder vidtas

avseende kontroller vid yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och

bekämpande av brottslighet (artikel 1.5 i Amsterdamfördraget).

Målsättningsformuleringarna återfinns även i den inledande artikeln i

Unionsfördragets avdelning VI (artikel K 1). Där anges att målet skall vara att

åstadkomma en hög säkerhetsnivå för medborgarna i ett samarbetsområde med

frihet, säkerhet och rättvisa. Inom ramen för samarbetet skall medlemsstaterna

även förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Vidare framgår av

artikel K 1 att målet skall uppnås med förebyggande och bekämpning av

brottslighet, vare sig den är organiserad eller ej, särskilt terrorism,

människohandel och brott mot barn, olaglig narkotika- och vapenhandel,

korruption och bedrägeri.

De medel som anges är polis- och tullsamarbete samt straffrättsligt samarbete.

När det gäller kampen mot narkotikamissbruk och kampen mot bedrägerier i stor

skala framhåller regeringen i propositionen att det har visat sig under de år

som Unionsfördraget har varit i kraft att de viktigaste inslagen i denna kamp

i allt väsentligt ingår dels i polis-, tull- och straffrättssamarbetet enligt

avdelning VI i Unionsfördraget, dels i det samarbete som äger rum på grundval

av artikel 129 i EG-fördraget gällande folkhälsa respektive artikel 209a

gällande bedrägeribekämpning. I propositionen framhålls att innehållet i de

båda sistnämnda artiklarna genom Amsterdamfördraget har justerats i syfte att

åstadkomma en klarare avgränsning och en bättre samordning av de åtgärder som

skall vidtas inom EU på dessa områden.

I artikel K 2 beskrivs i den första punkten närmare vad polis- och

tullsamarbetet i allmänhet skall bestå av och i den andra punkten hur arbetet

inom Europol skall främjas. Enligt en gemensam förklaring (7) skall insatserna

på polis- och tullsamarbetsområdet, inbegripet Europols verksamhet, vara

underkastade en ändamålsenlig rättslig prövning av behöriga nationella

myndigheter. Regeringen framhåller i propositionen att bestämmelserna i artikel

K 2.2 inte ger Europol eller dess tjänstemän några polisiära befogenheter eller

någon befälsrätt över de nationella polismyndigheterna. Regeringen menar att

alla beslut om polisingripanden och beslut om att engagera nationella

polismyndigheters resurser även i framtiden - också efter utgången av den i

artikel K 2.2 nämnda genomförandetiden - kommer att fattas av de nationella

myndigheterna i enlighet med nationell lagstiftning.

Den närmare omfattningen av det framtida straffrättsliga samarbetet anges i

artikel K 3. De gemensamma insatserna på det straffrättsliga området skall avse

dels åtgärder som tar direkt sikte på att förbättra förutsättningarna för det

rättsliga samarbetet, såsom bevisupptagning, utlämning och gränsöverskridande

undersökningar, dels åtgärder som syftar till att fastställa minimiregler för

brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism

och narkotikahandel.

Enligt en gemensam förklaring (8) är medlemsstaterna eniga om att

bestämmelserna inte innebär att en medlemsstat vars rättssystem saknar

bestämmelser om lindrigaste tillämpliga påföljder är skyldig att införa sådana.

Regeringen framhåller i propositionen att eftersom det är fråga om att införa

minimiregler kan medlemsstaterna ha strängare regler som gäller inom det

nationella territoriet. Detta är av särskild betydelse för Sverige,

understryker regeringen, eftersom ingen åtgärd kan vidtas inom unionen på detta

område som hindrar Sverige från att behålla sin nuvarande restriktiva

narkotikapolitik.

Beslutsfattandet inom polis- och straffrättsligt samarbete regleras i artikel

K 6.

I första punkten anges att medlemsstaterna skall informera och samråda med

varandra i rådet och upprätta ett samarbete mellan behöriga nationella

myndigheter.

Enligt andra punkten skall rådet vidta åtgärder och främja samarbete som

bidrar till att uppnå unionens mål. Detta skall ske genom att rådet på

initiativ av en medlemsstat eller kommissionen enhälligt fattar beslut om

- att anta gemensamma ståndpunkter som anger unionens inställning i en

viss fråga,

- att fatta rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning som skall vara

bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men

överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och

tillvägagångssätt; rambeslutet skall inte ha direkt effekt,

- att fatta andra beslut som överensstämmer med målen för avdelning VI

(med undantag för tillnärmning av nationell lagstiftning); besluten skall vara

bindande men inte ha direkt effekt; åtgärder som behövs för att genomföra

sådana beslut kan fattas med kvalificerad majoritet,

- att upprätta konventioner, som medlemsstaterna skall rekommenderas att anta

(första stycket) och som skall kunna träda i kraft så snart de har ratificerats

av minst hälften av medlemsstaterna (andra stycket). Ikraftträdandet gäller

endast de stater som har tillträtt. Hittills har krävts att en konvention på

tredje pelarens område har tillträtts av samtliga medlemsstater för att den

skall kunna träda i kraft. Åtgärder som krävs för att genomföra en konvention

skall beslutas inom rådet med en majoritet av två tredjedelar av de

fördragsslutande parterna.

Regeringen framhåller att rambesluten och besluten, som alltså uttryckligen

skall vara bindande för medlemsstaterna, är - liksom kommissionens

förslagsrätt, parlamentets roll (regleras i artikel K 11) och möjligheten av

ett tidigare ikraftträdande av ingångna konventioner - nyheter i förhållande

till vad som nu gäller och ett led i strävandena att göra arbetet i tredje

pelaren mer effektivt.

Rambesluten skall - i likhet med vad som gäller för direktiv i första pelaren -

vara bindande för medlemsstaterna såvitt avser målet. Men medlen för att uppnå

detta bestäms på nationell nivå, dvs. nationella myndigheter beslutar om form

och tillvägagångssätt. Att dessa beslut skall vara bindande innebär att de - på

samma sätt som gemensamma åtgärder i dag - är folkrättsligt bindande.

Medlemsstaterna är således skyldiga att se till att besluten genomförs i

enlighet med sina respektive konstitutionella bestämmelser.

Vidare konstaterar regeringen att när det gäller rambesluten, som syftar till

en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning, är det i princip inte något

nytt i förhållande till dagens gemensamma åtgärder. Även dessa kan förutsätta

att medlemsstaterna anpassar sina nationella bestämmelser. Regeringen

framhåller att detta heller inte är något nytt i förhållande till andra

internationella åtaganden som Sverige gör.

Regeringen menar att bakgrunden till att det anges i fördraget att rambeslut

och beslut skall vara bindande är att det har rått delade meningar i medlems-

kretsen om, och i så fall på vilket sätt, de gemensamma åtgärderna är bindande

för medlemsstaterna. För svensk del har uppfattningen hela tiden varit att de

gemensamma åtgärderna är bindande på samma sätt som andra folkrättsliga

instrument. Det faktum att en gemensam åtgärd inte kan gälla direkt i Sverige,

innebär inte att åtgärden inte är bindande för Sverige, framhåller regeringen i

propositionen.

Att rambesluten och besluten enligt artikel K 6.2 c blir bindande för

medlemsstaterna, men inte har direkt effekt, innebär att de inte kan ligga till

grund för rättigheter och skyldigheter för enskilda med mindre de har

genomförts i nationell lagstiftning, anför regeringen.

Mot bakgrund av det anförda drar regeringen slutsatsen att de nya

beslutsformerna inte på något avgörande sätt skiljer sig från den nuvarande

beslutsformen gemensam åtgärd. De påverkar inte den grundläggande

mellanstatliga karaktären av samarbetet inom den tredje pelaren. De medför inte

att det sker en överföring av beslutsbefogenheter från riksdagen, regeringen

eller andra svenska beslutsorgan, sammanfattar regeringen i propositionen.

I syfte att öka öppenheten skall, enligt en gemensam förklaring (9) till

artikel K 6.2, initiativ till åtgärder och beslut enligt artikel K 6.2

offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning enligt

bestämmelserna i rådets och kommissionens arbetsordningar. Genom

Amsterdamfördraget öppnas en möjlighet till ett närmare samarbete (s.k.

flexibel integration) mellan medlemsstaterna. Bestämmelser om ett sådant

samarbete i tredje pelaren finns i artikel K 12. Bestämmelserna kompletterar de

allmänna reglerna för ett närmare samarbete som finns i artiklarna K 15-K 17.

Enligt första punkten i artikel K 12 kan medlemsstater som avser att ingå ett

närmare samarbete med varandra på ett område som omfattas av

tredjepelarsamarbetet bemyndigas att - i enlighet med artiklarna K 15 och K 16

- använda de institutioner, förfaranden och mekanismer som gäller enligt

fördragen. Förutsättningarna för detta är att det närmare samarbetet dels

respekterar EG:s befogenheter och de mål som uppställs i avdelning VI , dels

syftar till att göra det möjligt för EU att snabbare utvecklas till ett område

med frihet, säkerhet och rättvisa.

I andra punkten föreskrivs att bemyndigande enligt första punkten meddelas av

rådet, som skall besluta med kvalificerad majoritet på begäran av berörda

medlemsstater och efter det att kommissionen har yttrat sig. Om en medlemsstat

av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik motsätter sig att

tillstånd ges, skall någon omröstning inte äga rum. Frågan kan då i stället -

efter beslut med kvalificerad majoritet - hänskjutas till Europeiska rådet för

enhälligt beslut. Det föreligger alltså vetorätt för varje medlemsstat.

Enligt tredje punkten skall varje medlemsstat som önskar delta i ett närmare

samarbete anmäla sin avsikt till rådet och kommissionen. Kommissionen skall

avge yttrande till rådet inom tre månader och rådet skall fatta beslut inom

fyra månader från anmälan. Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta att

vilandeförklara ärendet, men måste då motivera sitt beslut och bestämma en ny

tidsfrist för ärendets behandling.

Fjärde punkten innehåller en bestämmelse om att artiklarna K 1-K 13 skall

tillämpas på ett närmare samarbete, om inte något annat är särskilt

föreskrivet. Vidare framgår att EG-fördragets bestämmelser om EG-domstolens

befogenheter skall tillämpas fullt ut såvitt avser första, andra och tredje

punkterna i denna artikel. Detta innebär att domstolen får behörighet att

övervaka tillämpningen av bestämmelserna om ett närmare samarbete också på

tredje pelarens område.

Enligt femte punkten skall artikel K 12 inte påverka tillämpningen av

bestämmelserna i det särskilda protokollet om införande av Schengensamarbetet i

EU.

I artikel K 13.1, som i huvudsak motsvarar nuvarande artikel K 8.1, anges vilka

bestämmelser i EG-fördraget som är tillämpliga också på tredje pelaren. Ett

par ytterligare bestämmelser har lagts till, nämligen artikel 138e om

Europaparlamentets ombudsman, artikel 148.3 enligt vilken rådet kan fatta

beslut som kräver enhällighet även om en medlemsstat är frånvarande vid

omröstningen och artikel 191a som innehåller nya bestämmelser om tillgången

till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

Institutionernas roll i tredjepelarsamarbetet förstärks med Amsterdamfördraget.

Kommissionen får initiativrätt vad gäller polissamarbete och straffrättsligt

samarbete (artikel K 6.2). Regeringen framhåller i propositionen att

kommissionen i dag har initiativrätt vad gäller yttre gränskontroller, asyl och

invandring samt vissa civilrättsliga frågor, områden som med Amsterdamfördraget

flyttas över till EG-samarbetet. Regeringen anför att den initiativrätt som

kommissionen nu får vid sidan av medlemsstaterna beträffande polis- och

straffrättsligt samarbete inte i sig utgör någon principiell nyhet i det

mellanstatliga samarbetet. Det som förändras med Amsterdamfördragets

ikraftträdande är att initiativrätten kommer att gälla nya områden.

Amsterdamfördraget innebär enligt artikel K 11.1 att rådet skall höra

Europaparlamentet innan det fattar beslut enligt artikel K 6.2 b-d (dvs. fattar

rambeslut, andra beslut inom tredje pelaren eller beslut om att upprätta

konventioner). Någon sådan skyldighet föreligger inte enligt nu gällande

fördrag. Europaparlamentet skall enligt den nya bestämmelsen avge sitt yttrande

inom en tidsfrist som rådet bestämmer. Tidsfristen får inte vara kortare än tre

månader. Regeringen framhåller att förändringen inte innebär att parlamentet

ges något inflytande över beslutsfattandet av det slag som samtyckes- och

medbeslutandeprocedurerna innebär i första pelaren.

Vidare anför regeringen att reformerna när det gäller kommissionens

initiativrätt och skyldigheten att höra parlamentet är ägnande att öka

effektiviteten, öppenheten och den demokratiska bredden i

tredjepelarsamarbetet. De medför inte någon förändring av den grundläggande

mellanstatliga karaktären i detta samarbete. Beslutsbefogenheter som annars

tillkommer svenska organ överlåts inte till dessa institutioner, framhåller

regeringen.

Amsterdamfördraget innebär nya uppgifter för EG-domstolen i enlighet med

artikel K 7. Domstolen blir behörig att meddela förhandsavgöranden om

giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen av

konventioner som upprättas inom tredje pelaren och om giltigheten och

tolkningen av åtgärder ägnade åt att genomföra dem. Det ankommer emellertid på

varje medlemsstat att själv avgöra om den för egen del vill godta domstolens

behörighet i detta avseende. Domstolen får även behörighet att pröva

lagligheten av rambeslut och andra beslut. Domstolen blir även behörig att

avgöra tvister mellan medlemsstaterna som rör alla tredjepelarinstrument samt

tvister mellan medlemsstaterna och kommissionen som rör tolkningen av

tredjepelarkonventioner. Kommissionen får talerätt när det gäller giltigheten

av besluten och i tvister om tolkningen av dessa.

I artikel K 7.1 slås fast att domstolen skall ha behörighet att meddela

förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och andra beslut

inom tredje pelaren, om tolkningen av konventioner antagna inom

tredjepelarområdet samt om giltigheten och tolkningen av åtgärder som gäller

genomförande av konventionerna.

Det står dock varje medlemsstat fritt att för egen del godta domstolens

behörighet att meddela förhandsavgöranden. Efter förebild i

Europolkonventionen ges medlemsstaterna i artikel K 7.2 en möjlighet att genom

en förklaring i samband med undertecknandet av fördraget eller senare närmare

ange om och, i så fall, i vilken form domstolen skall få denna behörighet.

Medlemsstaterna kan enligt artikel K 7.3 välja att ge de nationella

domstolarna en generell möjlighet att begära förhandsavgörande eller begränsa

möjligheten till domstolar i sista instans. I en särskild gemensam förklaring

(10) till artikel K 7 klargörs att medlemsstaterna kan välja att göra det

obligatoriskt för domstolar i sista instans att begära förhandsavgörande.

Enligt artikel K 7.4 får även medlemsstater som inte har avgivit någon

förklaring rätt att inkomma med skriftliga yttranden till EG-domstolen i mål av

denna typ.

Artikel K 7.5 innebär en begränsning av domstolens behörighet. EG-domstolen

skall inte vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av

operationer av polis eller andra brottsbekämpande organ i en medlemsstat.

Detsamma gäller när medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter att upprätthålla

lag och ordning eller skyddet av den inre säkerheten.

EG-domstolen ges i artikel K 7.6 behörighet att pröva lagligheten av rambeslut

och andra beslut. Det kan ske på talan av en medlemsstat eller kommissionen

under åberopande av bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga

formföreskrifter, åsidosättande av fördraget eller av någon rättsregel som

gäller dess tillämpning eller rörande maktmissbruk.

EG-domstolen skall även enligt artikel K 7.7 vara behörig att avgöra tvister

mellan medlemsstaterna om tolkningen eller tillämpningen av de beslut som har

antagits med stöd av artikel K 6.2 och som rådet inte lyckas avgöra inom sex

månader efter det att en tvist har hänskjutits till rådet av en av dess

medlemmar. Dessutom skall domstolen vara behörig att avgöra tvister mellan

medlemsstaterna och kommissionen om tolkningen eller tillämpningen av

konventioner ingångna enligt artikel K 6.2 d.

Till de uppgifter som domstolen skall ha enligt artikel K 7 kommer också vissa

ytterligare uppgifter enligt artikel K 12 om närmare samarbete. EG-domstolens

ändrade kompetens enligt bestämmelserna i avdelning VI har föranlett en

följdändring i artikel L i Unionsfördraget (artikel 1.13 i Amsterdamfördraget).

Regeringens bedömning är att samarbetet i tredje pelaren efter ikraftträdandet

av Amsterdamfördraget förblir i princip mellanstatligt. Grundbeslut kommer även

i fortsättningen att fattas enhälligt och genomföras av varje medlemsstat i

enlighet med dess konstitutionella bestämmelser. De gemensamma institutionerna

ges visserligen en starkare roll än vad som gäller i Unionsfördraget, men något

system för kontroll av att medlemsstaterna genomför besluten, eller hur de

genomförs, motsvarande det system som gäller i första pelaren (artikel 169 i

EG-fördraget) införs inte. Regeringens sammanfattande bedömning är att den

mellanstatliga karaktären hos samarbetet inom de områden där medlemsstaterna

väljer att samarbeta består.

Däremot framhåller regeringen i propositionen att om en medlemsstat väljer att

delta i systemet för förhandsavgöranden, förs beslutsbefogenheter över till EG

och EG-domstolen. Detta kan dock ske redan i dag i särskilda fall enligt

artikel K 3.2 sista stycket i Unionsfördraget. Regeringen understryker att det

är fråga om en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU.

Ett system med förhandsavgöranden innebär att EG-domstolen får bedöma

giltigheten och tolka innebörden av olika beslut som har fattats inom ramen för

samarbetet i tredje pelaren, när sådana frågor kommer upp i ett mål vid en

nationell domstol och den domstolen anser att ett förhandsavgörande är

nödvändigt för att kunna döma i saken.

Regeringen framhåller att vid bedömningen av frågan om Sverige bör ansluta sig

till systemet med förhandsavgöranden, bör till att börja med konstateras att

det är en fördel om domstolar i så många medlemsstater som möjligt ges

möjligheten att begära förhandsavgöranden. På så sätt kan en rikhaltig och

vägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till att åstadkomma en enhetlig och

förutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna. Från rättssäkerhetssynpunkt är

detta också av betydelse, framhåller regeringen, inte minst ur ett

utvidgningsperspektiv. Regeringen finner inte att några särskilda nackdelar

föreligger med att Sverige ansluter sig till systemet med förhandsavgöranden.

Regeringen menar att Sverige bör avge en förklaring enligt artikel K 7.2.

Vidare finner regeringen att processekonomiska skäl talar för att ge alla

domstolar denna möjlighet, inte endast domstol i högsta instans. Regeringen

menar att om inte alla domstolar kan begära förhandsavgöranden kan parterna

tvingas driva processen till sista instans, bara för att kunna få ett

tolkningsbesked från EG-domstolen. Regeringen anser därför att alla svenska

domstolar bör ges möjlighet att begära förhandsavgöranden enligt artikel K

7.1.

Regeringen yrkar således i propositionen att riksdagen godkänner att en

förklaring avges av Sverige enligt artikel K 7.2, vilken bör avse det

alternativ som avses i artikel K 7.3 b i Fördraget om Europeiska unionen i dess

nya lydelse enligt Amsterdamfördraget.

Regeringen finner inte anledning att i svensk lagstiftning meddela föreskrifter

om en skyldighet för domstolar i sista instans att inhämta förhandsavgöranden

av EG-domstolen på motsvarande sätt som gäller enligt artikel 177 i EG-

fördraget. Bestämmelserna i artikel K 7.1-3 innebär, framhåller regeringen, att

det införs en möjlighet men inte en skyldighet för medlemsstaterna att genom en

förklaring ge sina domstolar möjlighet att begära förhandsavgöranden. Någon

motsvarighet till den skyldighet att inhämta förhandsavgöranden som enligt

artikel 177 i EG-fördraget gäller i den första pelarens samarbete och

föreligger domstolar i sista instans införs inte, framhåller regeringen.

Schengensamarbetet

Under regeringskonferensen aktualiserades frågan om att införliva det redan

fungerande Schengensamarbetet med EU, framhåller regeringen i propositionen. De

nya bestämmelserna om ett närmare samarbete som diskuterades i konferensen

erbjöd en modell för att fördragsmässigt genomföra ett sådant införlivande.

Frågan har reglerats i ett särskilt protokoll (B.2) om införlivande av

Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar.

I Schengensamarbetet deltar för närvarande Frankrike, Tyskland, Belgien,

Nederländerna, Luxemburg, Spanien, Portugal, Italien och Österrike. För de

nordiska länderna, som anslöt sig till Schengensamarbetet genom särskilda avtal

i december 1996, beräknas ett deltagande ta sin början under år 2000. Detsamma

gäller för Norge och Island, som har slutit ett särskilt samarbetsavtal med

Schengenländerna eftersom de inte är medlemmar i EU.

Regeringen har överlämnat en proposition till riksdagen om godkännande av

Sveriges anslutning till Schengensamarbetet och av samarbetsavtalet med Norge

och Island (prop. 1997/98:42). Propositionen kommer att behandlas av riksdagen

under första halvåret 1998 i betänkande 1997/98:JuU15.

Införlivandet av Schengensamarbetet inom EU innebär att detta samarbete kommer

att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:s

institutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen. De nuvarande

Schengenstaterna kommer alltså att, från den tidpunkt Amsterdamfördraget träder

i kraft, fortsätta sitt samarbete på de områden som Schengenregelverket

omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och

rättsliga ramar. Schengenregelverket delas därvid upp och hänförs till

relevanta bestämmelser i första och tredje pelarna.

Danmark har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från tredje

till första pelaren som Amsterdamfördraget innebär genom ett protokoll (B.5).

När det gäller de delar av Schengenregelverket som förs över till första

pelaren behåller Danmark därför samma rättigheter och skyldigheter i

förhållande till övriga Schengenstater som tidigare. När det däremot gäller

övriga delar av Schengenregelverket - de som hänförs till tredje pelaren -

gäller inte några särbestämmelser för Danmark.

Regeringen framhåller att samtliga nordiska länder är angelägna om att slå vakt

om den nordiska passfriheten, och det var detta som var anledningen till att

Norge och Island slöt särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna.

Schengenprotokollet innehåller bestämmelser om att särskilda avtal skall ingås

med Norge och Island som innebär att dessa båda länder även i fortsättningen

skall kunna delta i samarbetet på de områden som Schengensamarbetet i dag

omfattar. Regeringen menar att detta tillsammans med bestämmelserna i det

särskilda protokollet om Danmarks ställning (B.5), gör att det finns

förutsättningar att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas

inom ramen för det bredare europeiska samarbetet.

Motionerna

I partimotion U17 (v) yrkande 10 konstaterar motionärerna att Schengenavtalet

och dess tillämpningsföreskrifter skall införlivas med EG- och Unionsfördragen.

Rådet skall därvid enhälligt avgöra vad som utgör den rättsliga grunden för var

och en av de bestämmelser eller vart och ett av de beslut som utgör regelverket

för Schengensamarbetet, dvs. vilka delar som skall föras till första pelaren

och vilka delar som skall föras till tredje pelaren i unionssamarbetet.

Motionärerna framhåller att det föreligger en stor skillnad gällande

demokratisk och rättslig kontroll mellan den första och den tredje pelaren.

Därför, menar motionärerna, är det av stor vikt att de nationella parlamenten

får insyn i denna process. Vänsterpartiet föreslår att protokollet om de

nationella parlamenten tillämpas i dessa frågor och att beslutsförslagen

överlämnas till parlamenten sex veckor innan beslut fattas av rådet.

I samma motion yrkande 11 konstaterar motionärerna att Amsterdamfördragets

artikel K 2.2a ger Europol möjlighet att utföra operativa insatser med

gemensamma grupper som omfattar företrädare för Europol i en stödjande

funktion. Emellertid, framhåller motionärerna, finns inte angivet de närmare

gränserna för vad som är en stödjande funktion, och de menar att det finns

risker med att understödjande enheter från Europol bedriver aktivt polisarbete

i Sverige. Vänsterpartiet begär ett riksdagens tillkännagivande om att Sverige

inte skall tillåta poliser från andra länder att delta i operativt arbete på

svenskt territorium.

Vidare framhålls i samma motion yrkande 12 att medlemsstaterna utarbetar ett

register med namn Eurodac i vilket fingeravtryck och person-uppgifter på alla

asylsökande över 14 år skall läggas in. Motionärerna finner att detta register

är ett hot mot rättssäkerheten och menar att det därför bör motarbetas.

I Miljöpartiets motion U16 (mp) yrkande 7 konstateras att enligt artikel K

7.1-3 kan medlemsländerna ge EG-domstolen rätt att meddela förhandsavgörande om

giltigheten och tolkningen av rambeslut och andra beslut inom tredje pelaren,

liksom om tolkningen av konventioner som upprättas inom ramen för

tredjepelarsamarbetet. Partiet anser att Sverige inte skall gå med på att EG-

domstolen får sådana befogenheter för svenskt vidkommande. Miljöpartiet menar

att samarbetet är mellanstatligt till sin karaktär, och det vore fel att ge en

överstatlig institution kontroll över mellanstatliga angelägenheter. Därför

yrkar Miljöpartiet att riksdagen inte skall godkänna att Sverige avger en

förklaring enligt artiklarna K. 7.2 och K 7.3 b i Unionsfördraget i deras nya

lydelse.

Utskottets överväganden

Förändringarna inom den tredje pelaren syftar till att effektivisera samarbetet

och att skapa ett geografiskt område präglat av frihet, säkerhet och rättvisa

samt att förverkliga den fria rörligheten för personer. Grunderna för detta är

att upprätta ett väl fungerande samarbetet mellan polis- och

tullkriminalstyrkor samt samarbete inom det straffrättsliga området.

Utrikesutskottet. finner att de förändringar i samarbetet som föreslås i

Amsterdamfördraget skapar nödvändiga förutsättningar för att nå framsteg inom

samarbetsområdet.

Vidare kommer Schengensamarbetet på sikt att införlivas med EU-samarbetet i

enlighet med nya bestämmelser (protokoll B.2) i Amsterdamfördraget. Det innebär

att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under

medverkan av EU:s institutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen.

De nuvarande Schengenstaterna kommer alltså att, från den tidpunkt

Amsterdamfördraget träder i kraft, fortsätta sitt samarbete på de områden som

Schengenregelverket omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s

institutionella och rättsliga ramar. Schengenregelverket delas upp och hänförs

till relevanta bestämmelser i första och tredje pelaren.

Det har därvid uppstått vissa frågor om vad denna förändring innebär för den

fria rörligheten (passfriheten) mellan de nordiska länderna, något som

uppmärksammas i motion U17 (v) utan särskilt yrkande.

Socialförsäkringsutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:SfU4y i denna

fråga följande:

I propositionen anförs beträffande den nordiska passkontrollöverenskommelsen

att samtliga nordiska länder är angelägna att slå vakt om denna. Vidare anför

regeringen att Schengenprotokollet innehåller bestämmelser om att särskilda

avtal skall ingås med Norge och Island som innebär att dessa båda länder även i

fortsättningen skall kunna delta i samarbetet på de områden som

Schengensamarbetet i dag omfattar. Detta, tillsammans med bestämmelserna i det

särskilda protokollet om Danmarks ställning (B.5), gör enligt regeringen att

det finns förutsättningar att säkerställa att den nordiska passfriheten kan

bibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet på dessa områden

som Schengensamarbetets införlivande i EU och Norges och Islands medverkan i

detta samarbete innebär. Utskottet delar regeringens uppfattning i denna fråga.

Även justitieutskottet behandlar frågan om den fria rörligheten mellan de

nordiska länderna i sitt yttrande 1997/98:JuU6y till utrikesutskottet.

Justitieutskottet konstaterar att genom en gemensam förklaring (47) uttalar

EU:s medlemsstater att de är eniga om att vidta alla nödvändiga åtgärder för

att avtalen med Norge och Island skall kunna träda i kraft samtidigt med

Amsterdamfördraget. Justitieutskottet menar att ett sådant avtal tillsammans

med bestämmelserna om det särskilda protokollet om Danmarks ställning bör

innebära att det finns förutsättningar att säkerställa att den nordiska

passfriheten kan behållas inom ramen för Schengensamarbetet.

Utrikesutskottet vill anföra vad gäller motion U17 (v) utan särskilt yrkande

att utskottet instämmer i de bedömningar som socialförsäkrings- och

justitieutskotten, liksom regeringen, har gjort på detta område och anser att

de fördrags- och avtalsmässiga förutsättningarna för en bibehållen nordisk

passfrihet är goda.

I motion U17 (v) yrkande 10 anför Vänsterpartiet att beslutsformerna inom den

tredje pelaren är komplicerade och svårbegripliga. Partiet menar även att

protokollet om de nationella parlamenten tillämpas i frågor som berör

införlivandet av Schengenregelverket i grundfördragen och att beslutsförslagen

därmed överlämnas till parlamenten sex veckor innan beslut fattas av rådet.

Justitieutskottet konstaterar i sitt yttrande 1997/98:JuU6y till

utrikesutskottet att för att främja samarbetet inom tredje pelaren kan rådet

genom enhälligt beslut liksom tidigare anta gemensamma ståndpunkter och

upprätta konventioner. Vidare får rådet enligt den nya artikeln fatta s.k.

rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar.

Justitieutskottet framhåller att rambesluten skall vara bindande för

medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås, men det överlåts

åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Vidare

skall rambesluten inte ha direkt effekt.

Rådet får också fatta beslut för alla andra ändamål än som ställs upp för

rambesluten och som stämmer överens med målen för polissamarbetet och det

straffrättsliga samarbetet. Även dessa beslut skall vara bindande; de skall

emellertid inte ha direkt effekt.

Justitieutskottet konstaterar att de grundläggande besluten i tredje pelaren

även i fortsättningen skall fattas med enhällighet. Genomförandebeslut skall

emellertid i vissa fall kunna fattas med kvalificerad majoritet och

konventioner skall kunna träda i kraft så snart de har tillträtts av minst

hälften av medlemsstaterna i stället för som i dag, av samtliga medlemsstater.

Justitieutskottet anmärker i sammanhanget att riksdagen har möjlighet att

överlåta beslutanderätt till EG men ej till EU till följd av bestämmelserna i

10 kap. 5 § i regeringsformen (se avsnitt 7.1). Mot den bakgrunden, menar

justitieutskottet, bör regeringen bara komma att ingå rambeslut och andra

bindande beslut som avser frågor som inte skall beslutas av riksdagen

respektive frågor där det redan finns en lagreglering som täcker beslutet.

Vidare anför justitieutskottet i sitt yttrande att det kan instämma i

motionärernas uppfattning att de olika formerna för beslut inom tredje pelaren

kan ge ett onödigt komplicerat intryck. Detta är, menar justitieutskottet,

emellertid en följd av avvägningen mellan en tillräcklig grad av inflytande för

varje medlemsland och effektiviteten i samarbetet.

Justitieutskottet konstaterar slutligen att rambesluten liksom vissa andra

beslut är folkrättsligt bindande och att härigenom har frågan om bundenheten

såvitt avser de gemensamma åtgärderna fått en lösning helt i linje med den

svenska uppfattningen. Justitieutskottet menar att de nya beslutsformerna i

tredje pelaren inte på något avgörande sätt kan anses skilja sig från de

gemensamma åtgärderna såsom de beslutas enligt Unionsfördraget, Avdelning VI

Bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor.

Justitieutskottet menar att motion U17 yrkande 10 bör avstyrkas.

Med anledning av vad som anförs i motion U17 yrkande 10 om de nationella

parlamentens insyn anför socialförsäkringsutskottet i sitt yttrande 1997/98:

SfU4y följande:

Protokollet om de nationella parlamentens roll i EU (D.13) innebär bl.a. att

kommissionens lagförslag skall göras tillgängliga i så god tid att varje

medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget parlament erhåller dem på

lämpligt sätt. Protokollet är således inte tillämpligt med avseende på det

förfarande i tredje pelaren som innebär en överflyttning av vissa delar av

Schengenregelverket till första pelaren. Utskottet utgår dock från att

regeringen på lämpligt sätt håller riksdagen informerad om denna process. Något

tillkännagivande anser utskottet inte påkallat med anledning härav.

Socialförsäkringsutskottet anser att motion U17 i berörd del bör avstyrkas.

Utrikesutskottet delar den uppfattning som framförts av socialförsäkrings- och

justitieutskotten och avstyrker motion U17 (v) yrkande 10.

I samma motion U17 (v) yrkande 11 yrkas att Sverige inte skall tillåta poliser

från andra länder att delta i operativt arbete på svenskt territorium. Yrkandet

avser tjänstemän som arbetar inom Europol.

Justitieutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:JuU6y med anledning av detta

yrkande att utskottet avstyrkte ett likalydande yrkande i samband med

godkännandet av Europolkonventionen (bet. 1997/98:JuU2) och konstaterade då att

enligt konventionen ges Europol inte någon rätt att utöva operativ verksamhet i

medlemsstaterna.

Vidare konstaterar justitieutskottet att, som regeringen nu framhåller i

propositionen (s. 116), inte heller bestämmelserna i artikel K 2 ger Europol

eller dess tjänstemän några polisiära befogenheter eller rätt till

myndighetsutövning. Inte heller kommer de att ges någon befälsrätt över de

nationella polismyndigheterna. Justitieutskottet framhåller i sitt yttrande att

alla beslut om polisingripanden och beslut om att engagera nationella

polismyndigheters resurser även i framtiden kommer att fattas av de nationella

polismyndigheterna i enlighet med nationell lagstiftning.

Vidare konstaterar justitieutskottet i sitt yttrande att med stöd av

Schengenkonventionen kan företrädare för andra länders polis emellertid komma

att utföra aktivt polisarbete i Sverige. Det sker i sådana fall, enligt artikel

41 i Schengenkonventionen, under samma straffrättsliga och skadeståndsrättsliga

ansvar som om åtgärden utförts av en svensk polisman (bet. 1997/98:JuU15 s. 15

och 30). Regleringen i konventionen tillgodoser således justitieutskottets

tidigare intagna ståndpunkt att det är svårt att tänka sig att aktivt

polisarbete i Sverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar

(bet. 1997/98:JuU5 s. 5).

Mot bakgrund av det anförda bör enligt justitieutskottets mening motion U17

yrkande 11 avstyrkas.

Utrikesutskottet delar justitieutskottets uppfattning och avstyrker U17 (v)

yrkande 11.

Vidare yrkas i samma motion U17 (v) yrkande 12 att Eurodac är ett hot mot

rättssäkerheten, och motionärerna menar att det bör motarbetas.

Socialförsäkringsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:SfU4y med anledning av

detta yrkande följande:

Eurodac, det datoriserade fingeravtryckssystemet för jämförelse av asylsökandes

fingeravtryck, är avsett att utgöra ett komplement till Dublinkonventionen. En

konvention är under förhandling och avsikten är att denna skall kunna bli

färdigbehandlad under det brittiska ordförandeskapet. Sedan den 1 januari 1997

finns också enligt bestämmelser i utlänningslagen möjlighet att ta en

utlännings fingeravtryck när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och

åberopar asylskäl. Regeringen motiverade förslaget i den migrationspolitiska

propositionen 1996/97:25 med bl.a. att det är av stor vikt att den som söker

asyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och

identitet. Dessa uppgifter ligger, enligt propositionen, till grund för

bedömningen av sökandens behov av skydd och vilket land som har ansvaret för

att ge detta skydd. Utskottet, som menar att fingeravtryckssystemet Eurodac kan

öka effektiviteten i asylhanteringen, anser att utrikesutskottet bör avstyrka

motion U17 yrkande 12.

Utrikesutskottet delar socialförsäkringsutskottets bedömning och avstyrker

motion U17 (v) yrkande 12.

I motion U16 (mp) yrkande 7 yrkas att riksdagen inte skall godkänna att Sverige

avger en förklaring som ger EG-domstolen rätt att meddela förhandsavgöranden,

tolkningsbesked, genomföra tvistlösning samt pröva lagenligheten vad gäller

beslut och konventioner inom den tredje pelaren.

Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:KU9y följande med

anledning av detta yrkande:

EG-domstolens nya behörighet i fråga om laglighetsprövning och tvistlösning

innebär en väsentlig utökning av domstolens befogenheter. Laglighetsprövningen

innebär emellertid inte att domstolen kan ålägga medlemsstaterna att vidta

några åtgärder. Om ett beslut efter laglighetsprövning skulle ogiltigförklaras

av domstolen påverkas inte heller giltigheten av interna rättsregler. Några

beslutsbefogenheter överlåts alltså inte till domstolen såvitt nu är i fråga.

Vidare ges genom artikel K 3.2 c tredje stycket i Maast-richtfördraget redan i

dag möjlighet att i tredjepelarkonventioner ge EG-domstolen behörighet att

avgöra tvister som gäller tolkningen eller tillämpningen av konventionerna. Att

detta förfarande nu införs beträffande alla beslut som fattas enligt artikel K

6.2 innebär, enligt konstitutionsutskottets mening, inte att några

beslutsbefogenheter överlåts från svenska organ till EG.

När det så gäller den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger EG-

domstolen delar konstitutionsutskottet Lagrådets bedömning att det här

visserligen är fråga om överlåtande av beslutsbefogenheter, men att detta sker

till en institution inom EG och inte till EU. Konstitutionsutskottet anser att

utrikesutskottet bör tillstyrka förslaget att Sverige skall avge förklaring

enligt artikel K 7.2. Av främst processekonomiska skäl bör Sverige avge en

förklaring enligt artikel K 7.3 b, dvs. att Sverige inte bör begränsa

möjligheten att begära förhandsavgörande till sista instans.

Justitieutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:JuU6y med anledning av detta

yrkande följande:

Vad gäller tredjepelarkonventioner förhåller det sig så redan i dag att

Unionsfördraget just när det gäller EG-domstolens kompetens kopplar samman

tredjepelarsamarbetet med gemenskapsrätten (nuvarande artikel L. b jämfört med

nuvarande artikel K 3.2 c tredje stycket i Unionsfördraget). Unionsfördraget

innebär på denna punkt att om konventionerna innehåller bestämmelser som ger

EG-domstolen behörighet att meddela förhandsavgöranden så skall EG-rätten

tillämpas fullt ut på dessa bestämmelser. Det innebär att tillämpliga delar av

nuvarande artikel 177 (artikel 234) i EG-fördraget och de principer som

domstolen lagt fast genom praxis blir gällande. I detta ligger bl.a. att

nationella domstolar blir bundna av EG-domstolens yttranden.

I samband med att riksdagen godkände Europolkonventionen godkände riksdagen

även en förklaring om att ge EG-domstolen behörighet att lämna

förhandsavgöranden till nationella domstolar om konventionens tolkning (prop.

1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2). Samtidigt infördes en lag som innebär att

svenska domstolar ges möjlighet att begära förhandsavgörande från EG-domstolen

om tolkning av bestämmelser i EU-konventioner som Sverige har tillträtt och som

innehåller ett sådant åtagande från svensk sida (SFS 1997:895). Lagen

kompletteras med tillkännagivande från regeringen om vilka konventioner som

avses och vilka villkor som gäller.

Justitieutskottet konstaterar i sitt yttrande att när Amsterdamfördraget träder

i kraft kommer domstolen att få behörighet att meddela förhandsavgöranden dels

avseende tredjepelarkonventioner, dels avseende rambeslut och andra beslut.

Justitieutskottet menar att genom att riksdagen redan har godtagit att bindande

förhandsavgörande meddelas på tredjepelarområdet utgör utvidgningen av

domstolens behörighet inte någon principiell nyhet.

Vidare framhåller justitieutskottet att det är en fördel om domstolar i så

många medlemsstater som möjligt ges möjligheten att begära förhandsavgöranden.

Därvid kan en rikhaltig och vägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till att

åstadkomma en enhetlig och förutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna.

Enligt justitieutskottets mening bör därför Sverige avge en förklaring enligt

artikel K 7.2.

Vad gäller frågan om en sådan förklaring bör avse rätten för alla domstolar att

begära förhandsavgöranden eller om endast domstolar i sista instans bör

omfattas av denna rätt menar justitieutskottet att processekonomiska skäl talar

för att ge alla domstolar denna möjlighet. Om inte alla domstolar kan begära

förhandsavgöranden kan parterna tvingas att driva processen till sista instans,

endast för att kunna få ett tolkningsbesked från EG-domstolen, framhåller

justitieutskottet i sitt yttrande. Alla svenska domstolar bör därför enligt

utskottets mening ges möjlighet att begära förhandsavgöranden och den svenska

förklaringen bör avse det alternativ som anges i artikel K 7.3 b enligt

justitieutskottets uppfattning.

Motion U16 (mp) yrkande 7 bör enligt justitieutskottets mening avstyrkas.

Utrikesutskottet delar konstitutions- och justitieutskottens bedömningar och

vill för sin del anföra att en förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i

Fördraget om Europeiska unionen i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget

innebär överlåtelse av beslutanderätt till EG. Riksdagens godkännande skall i

det fallet ske med tillämpning av reglerna i 10 kap. 5 § första stycket

regeringsformen, dvs. med en majoritet bestående av minst tre fjärdedelar av de

röstande.

Med hänvisning till vad som ovan anförts avstyrker utrikesutskottet motion U16

(mp) yrkande 7 samt tillstyrker yrkande 3 i regeringens proposition.

7.6 Unionen och medlemsstaterna

Propositionen

Regeringen framhåller i propositionen att i takt med att EU utvidgas till på

sikt fler än 25 medlemsstater och medlemskretsen blir mer heterogen, kan en

ökad flexibilitet bli nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte

omöjliggör ett fortsatt fördjupat samarbete. Diskussionen i

regeringskonferensen visade att alla medlemsstater var beredda att acceptera

fördragsbestämmelser om flexibel integration, eller närmare samarbete, som kom

att bli den slutliga benämningen i fördraget. Förhandlingarna kretsade i denna

del kring de förutsättningar som borde vara uppfyllda för att ett närmare

samarbete skulle få sättas i gång och formerna för beslutsfattande.

De fördragsbestämmelser som blev resultatet av regeringskonferensen omfattar en

allmän del med generella villkor för ett närmare samarbete i en ny avdelning,

VI a i Unionsfördraget, vilken omfattar artiklarna K 15-K 17 (artikel 1.12 i

Amsterdamfördraget). Till detta kommer specifika bestämmelser för första och

tredje pelarna i artikel 5 a i EG-fördraget respektive artikel K 12 i

Unionsfördraget (artikel 2.5 respektive 1.11 i Amsterdamfördraget).

Av de allmänna föreskrifterna i artikel K 15 framgår bl.a. att ett närmare

samarbete skall syfta till att främja unionens mål och till att skydda och

tjäna dess intressen, att det kan användas endast som en sista utväg när

fördragets mål inte kan uppnås på något annat sätt samt att ett sådant närmare

samarbete skall vara öppet för alla medlemsstater och omfatta en majoritet av

dessa. Dessutom skall de flexibla arrangemangen inte påverka icke deltagande

medlemsstaters skyldigheter och intressen.

Enligt artikel K 16 har de icke deltagande medlemsstaternas representanter i

ministerrådet rätt att delta i överläggningar men inte i omröstningar inom

ramen för ett närmare samarbete. Av samma artikel framgår att kostnaderna för

det närmare samarbetet skall bäras av de medlemsstater som deltar i samarbetet.

Vad gäller första pelaren i samarbetet regleras i artikel 5 a i EG-fördraget i

vilka fall ett närmare samarbete inte skall kunna utvecklas. Hit hör t.ex.

områden på vilka gemenskapen är ensam behörig. Regeringen framhåller i

propositionen att det är av stor betydelse att det närmare samarbetet inte

heller får påverka gemenskapens politik, åtgärder eller program och att det

skall ligga inom ramen för de befogenheter som gemenskapen fått genom

fördraget. Ett närmare samarbete kan således inte utgöra ett alternativ till en

fördragsändring, framhåller regeringen.

Vad gäller beslutsordningen (regleras i artikel 5 a) skall ett beslut om

närmare samarbete fattas med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen

och efter att Europaparlamentet har hörts. Om en medlem av rådet, av viktiga

och uttalade skäl som rör nationell politik, motsätter sig att ett beslut

fattas med kvalificerad majoritet skall ett sådant beslut inte fattas. Frågan

kan då hänskjutas till rådet i dess sammansättning av statschefer eller

regeringschefer för enhälligt beslut.

Frågan om närmare samarbete inom tredje pelaren har behandlats i avsnitt 7.6.

Ett beslut om att tillåta ett närmare samarbete skall, på förslag av

kommissionen och efter att Europaparlamentet har hörts, fattas med kvalificerad

majoritet. Medlemsstater som i ett senare skede önskar ansluta sig till

samarbetet skall anställa sin avsikt till rådet och kommissionen. Regeringen

finner att det är av principiellt stor betydelse att det är kommissionen och

inte rådet som fattar beslut när det gäller att lägga fram ett förslag till ett

närmare samarbete inom den första pelaren samt att kommissionen även har att ta

ställning till frågan om nya deltagarländer från medlemskretsen av EU-länder.

Detta understryker gemenskapssamarbetets särskilda karaktär och kommissionens

grundläggande roll att värna om gemenskapsintresset, menar regeringen.

Regeringens bedömning är att de nya bestämmelserna om ett närmare samarbete

innebär en rimlig avvägning av å ena sidan behovet av att öppna möjligheter för

en mindre krets av medlemsstater att gå vidare i en fördjupad integration utan

att behöva invänta övriga medlemsstater och å andra sidan nödvändigheten av att

bibehålla sammanhållningen inom unionen.

Regeringen framhåller vidare i propositionen att några medlemsstater under

regeringskonferensen förordade en utförligare reglering av

subsidiaritetsprincipen i EG-fördraget. Vissa medlemsstater ville öka

möjligheten till rättslig kontroll av hur principen tillämpas medan andra

menade att regionala beslutsnivåer borde lyftas fram.

Resultatet i denna del av regeringskonferensen blev att ett protokoll om

tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (C 7) fogas

till EG-fördraget. Protokollet bygger på slutsatserna från Europeiska rådets

möte i Edinburgh år 1992 samt en överenskommelse mellan gemenskapens

institutioner.

Regeringens bedömning är att protokollet inte i sak förändrar innebörden av

artikel 3 b i EG-fördraget. Dock menar regeringen att principerna för

tillämpningen blir rättsligt bindande för institutionerna och kan ligga till

grund för EG-domstolens bedömning i de fall tillämpningen av subsidiaritets-

och proportionalitetsprinciperna blir föremål för EG-domstolens prövning.

7.7 Institutionerna

Propositionen

Amsterdamfördraget medför förändringar vad gäller institutionerna och när det

gäller vissa regler för beslutsfattande.

Frågor kring rådet och kommissionen var centrala i regeringskonferensen. Vad

gäller rådet koncentrerades diskussionen kring frågan om en ändring av

nuvarande regler för röstviktning vid beslut i rådet med kvalificerad majoritet

skulle genomföras eller ej. Regeringen framhåller i propositionen att flera av

de större medlemsstaterna önskade en ändring av röstviktningen till sin förmån.

Andra länder förordade i stället att krav på s.k. dubbel majoritet skulle

införas, dvs. att den kvalificerade majoriteten skall representera en viss

majoritet av befolkningen inom unionen.

Sverige visade i regeringskonferensen en öppenhet för att diskutera en

förändring av röstviktningen. Skälet till detta var emellertid inte att det

behövs en ombalansering mellan stora och mindre medlemsländer när det gäller

röstviktning. Däremot, anför regeringen, är det väsentligt att i utvidgnings-

perspektivet beakta att de flesta av kandidatländerna motsvarar små eller

mellanstora medlemsstater.

Vad gäller kommissionens sammansättning ansåg vissa medlemsländer att antalet

kommissionärer borde minskas och vara färre än antalet medlemsländer. Det

skulle medföra att inte alla medlemsstater skulle vara representerade i

kommissionen. Andra medlemsstater hävdade att det var viktigt för kommissionens

trovärdighet att det finns en ledamot från varje medlemsland i kommissionen.

Regeringen framhåller att Sverige i regeringskonferensen inte var berett att

diskutera att avstå från en av Sveriges regering nominerad svensk ledamot i

kommissionen.

På båda dessa punkter visade det sig att det inte var möjligt att nå en

gemensam och av alla parter accepterad lösning. Resultatet i denna del blev i

stället att en överenskommelse i form av ett protokoll upprättades, Protokollet

om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen (D 11).

Protokollet innebär att, när den första utvidgningsomgången träder i kraft,

kommissionen skall bestå av en ledamot från varje medlemsstat förutsatt att en

reform av röstreglerna i rådet då har vidtagits, antingen genom ändrad

röstviktning eller införande av dubbel majoritet. Enligt artikel 2 i samma

protokoll skall, minst ett år innan antalet medlemsstater i EU överstiger 20,

en regeringskonferens sammankallas för att genomföra en översyn av fördragets

regler om institutionernas sammansättning och funktionssätt.

Regeringen framhåller i propositionen att det var en besvikelse att

regeringskonferensen inte kunde enas om åtgärder vad gäller röstviktning,

kommissionens sammansättning och andra institutionella frågor. Regeringen

kommer därför att verka för att en lösning nås så snart som möjligt och att

denna lösning avser en utvidgning med alla de stater som är en del av den

gemensamma utvidgningsprocessen.

Som en av de viktigaste frågorna under regeringskonferensen sågs utökandet av

tillämpningsområdet för beslut med kvalificerad majoritet för att förbättra

effektiviteten i rådets beslutsfattande. Regeringen framhåller att enighet

fanns om att vissa frågor av konstitutionell karaktär inte var lämpade för

beslutsfattande med kvalificerad majoritet. I övrigt var länderna villiga att

gå olika långt. Regeringen bedömer att resultatet av regeringskonferensen på

detta område blev relativt begränsat. Det resultat som uppnåddes redovisas i

betänkandets bilaga 2. Undantagna från beslutsfattande med kvalificerad

majoritet är, förutom frågor av konstitutionell karaktär, frågor som ligger

nära nationalstatens kärna, bl.a. skatter.

I artikel 151 görs vissa förändringar vad gäller rådets arbete (artikel 2.39 i

Amsterdamfördraget):

- Ständiga representanternas kommitté kommer att kunna fatta procedurbeslut i

vissa fall,

- en funktion som ställföreträdande generalsekreterare i rådssekretariatet

inrättas

- en bestämmelse införs om att när rådet agerar i egenskap av lagstiftare

(beslutar om förordningar och direktiv) skall alltid omröstningsresultaten och

eventuella röstningsförklaringar offentliggöras.

Vidare framhåller regeringen i propositionen att medlemsländerna under

regeringskonferensen var eniga om att minska antalet beslutsprocedurer som

gäller för rådet och Europaparlamentet samt att förenkla en av dessa

procedurer, medbeslutandeproceduren. Det finns enligt EG-fördraget fyra

grundläggande beslutsprocedurer för gemenskapen: konsultationsproceduren,

samarbetsproceduren, medbeslutandeproceduren samt samtyckesproceduren.

En av procedurerna, samarbetsproceduren (artikel 189 c i EG-fördraget)

avskaffas utom för de EMU-relaterade frågor där den i dag är tillämplig. I

övriga fall kommer besluten, som i dag fattas i enlighet med artikel 189 c,

efter Amsterdamfördragets ikraftträdande att fattas enligt

medbeslutandeproceduren (artikel 189 b i EG-fördraget).

Vad gäller samtyckesproceduren förs artikel 8 a.2, som innehåller bestämmelser

för att underlätta för unionsmedborgare att utöva sina rättigheter och fritt

röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, över till

medbeslutandeproceduren (artikel 2.10 i Amsterdamfördraget). Vissa frågor som i

dag behandlas under konsultationsprocedurerna övergår till

medbeslutandeproceduren. Det gäller dels frågor om etableringsrätt för

egenföretagare enligt artikel 57.2, dels de folkhälsoinriktade åtgärder inom

veterinär- och växtskyddsområdena som enligt EG-fördraget skall beslutas enligt

artikel 129 (artikel 2.14 och 2.26 i Amsterdamfördraget). För en sammanfattning

hänvisas till bilaga 3 i detta betänkande.

Regeringen anför att den utvidgade användningen av medbeslutandeproceduren

bl.a. innebär att Europaparlamentets ställning renodlas och förstärks något.

Vad avser förenkling av medbeslutandeproceduren gav regeringskonferensen till

resultat att den s.k. lilla förlikningsproceduren avskaffas samt att rådets

möjlighet att anta en text som förkastats av Europaparlamentet - den s.k.

tredje läsningen - utmönstras. Regeringen framhåller att förenklingen inte

innebär att parternas respektive ställning i det bikamerala beslutsfattandet i

grunden förändras utan att vissa överflödiga beslutsteg avskaffas.

Regeringen framhåller vidare i propositionen att det i utvidgningsperspektivet

är viktigt att stärka kommissionsordförandens ställning, liksom dennes

möjlighet att påverka kommissionens sammansättning och att leda arbetet inom

kommissionen. I detta syfte beslutades om vissa ändringar i artiklarna 158.2

och 163 i EG-fördraget (artikel 2.40 respektive 2.41 i Amsterdamfördraget).

Europaparlamentet har i dag 626 ledamöter. Inför kommande utvidgningar enades

man i regeringskonferensen om att antalet ledamöter i Europaparlamentet inte

skall överstiga 700, vilket regleras genom en ändring i artikel 137 i EG-

fördraget (artikel 2.37 i Amsterdamfördraget). Regeringen framhåller att i

enlighet med den uppfattning som företräddes av bl.a. den svenska regeringen

får denna regel dock inte tillämpas så att medlemsstater med liten folkmängd

inte får en adekvat representation. När fördelningen av platserna skall ändras

efter nya utvidgningar skall därför, genom en ändring av artikel 138 i EG-

fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera lämplig rep-resentation

av folken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen (artikel 6.I.65 i

Amsterdamfördraget).

Vad beträffar de nationella parlamentens roll i samarbetet var den svenska

utgångspunkten att det i princip är genom sina respektive regeringar som de

nationella parlamenten skall utöva sitt inflytande inom EU, framhålls det i

propositionen. Regeringskonferensen enades om ett protokoll om de nationella

parlamentens roll i EU (D 13). I den första delen av protokollet fastslås att

kommissionens samrådsdokument skyndsamt skall göras tillgängliga för de

nationella parlamenten. När det gäller lagstiftningsförslag skall de göras

tillgängliga för de nationella regeringarna i så god tid att de skall kunna se

till att de nationella parlamenten får del av förslagen på ett lämpligt sätt.

En central bestämmelse är att sex veckor skall förflyta från den dag då ett

lagstiftningsförslag (eller ett förslag inom den tredje pelaren) görs

tillgängligt för Europaparlamentet och rådet, på alla de officiella språken,

till den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut.

Den andra delen av protokollet rör de nationella parlamentens kollektiva roll.

Protokollet innebär att COSAC (konferensen mellan parlamentariska organ för EG-

frågor) allmänt ges rätt att bidra med allt som COSAC finner att unionens

institutioner bör uppmärksamma, särskilt när det gäller utkast till

lagstiftning som medlemsstaternas regeringar i samförstånd beslutat tillställa

COSAC.

Regeringen framhåller i propositionen att COSAC genom protokollet får en

fördragsfäst pådrivande roll. Sverige och flera andra medlemsstater hade

principiella invändningar mot en sådan ordning mot bakgrund av att de

nationella parlamenten inte kan låta sig representeras av COSAC. Protokollet

kunde dock accepteras sedan en uttrycklig bestämmelse införts om att COSAC:s

bidrag inte är bindande för de nationella parlamenten eller föregriper deras

ståndpunkt.

EG-domstolens ställning inom EU kommer även i fortsättningen att vara mycket

stark, framhåller regeringen i propositionen. De viktigaste konsekvenserna av

Amsterdamfördraget för domstolen blir att den får en vidgad behörighet. Nya

typer av mål kommer att prövas av domstolen. Det gäller dels enligt den nya

artikeln 73 p och den ändrade artikeln 173 i EG-fördraget (artikel 2.15

respektive 2.42 i Amsterdamfördraget), dels den nya artikeln K 7 och den

ändrade artikeln L i Unionsfördraget (artikel 1.11 respektive 1.13 i

Amsterdamfördraget).

Vad gäller Revisionsrätten klargörs genom en ändring av artikel 188c.3 i EG-

fördraget, att denna får utföra granskning av alla gemenskapsmedel oavsett vem

som förvaltar medlen och var det sker (artikel 2.43 i Amsterdamfördraget).

Vidare kommer Revisionsrätten i enlighet med ändringen i artikel 173 att kunna

väcka talan i EG-domstolen för att tillvarata sin rättigheter (artikel 2.42 i

Amsterdamfördraget). Regeringens uppfattning är att förstärkningen av

Revisionsrätten är ett viktigt led i kampen mot bedrägerier mot EG:s

budgetmedel. Positivt är även, menar regeringen, att medlemsstaternas

skyldighet att samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagsmedlen

används i enlighet med sund ekonomisk förvaltning fastslås i fördraget genom

en ändring av artikel 205 (artikel 2.50 i Amsterdamfördraget). Med förändringar

i artikel 209 a slås fast att EU:s institutioner och medlemsstater är skyldiga

att se till att gemenskapsmedlen ges ett effektivt skydd i hela unionen.

Regeringskonferensen enades vidare om ett protokoll (D 12) till EG-fördraget

som reglerar sätet för EU:s institutioner samt vissa andra organ och

avdelningar.

Motionerna

I partimotion U17 (v) yrkande 5 med anledning av regeringens proposition

konstaterar motionärerna att Amsterdamfördraget kommer att medföra att de

nationella parlamenten skall erhålla handlingar sex veckor före beslut i

ministerrådet. Det är emellertid inte tillräckligt för att stärka de nationella

parlamentens ställning i samarbetet, menar motionärerna. I stället föreslår

Vänsterpartiet att de nationella parlamenten skall vara med under hela

processen när förslagen formas, exempelvis genom parlamentens fackutskott.

Riksdagen bör ha egen rätt till information från EU:s institutioner för att

kunna förbereda sitt samråd med regeringen inför EU-beslut.

Motionärerna vill även att det skall införas en möjlighet för riksdagen att

binda regeringen vid en viss handlingslinje och begär på denna punkt ett

riksdagens tillkännagivande.

I samma motion, yrkande 13 (v), anför Vänsterpartiet att sexveckorsregeln - som

enligt Amsterdamfördraget omfattar första pelaren - skall utsträckas till att

gälla även viktiga beslutsunderlag och förslag till beslut inom den tredje

pelaren. Partiet begär ett tillkännagivande om detta för att riksdagen skall

tillförsäkras insyn och kontroll även inom detta samarbetsområde.

Motionärerna bakom motion K715 (kd) yrkande 18 från allmänna motionstiden menar

att de mindre ländernas ställning i rådet och förmåga att utöva ett

betydelsefullt inflytande måste värnas. Kristdemokraterna anser att det är en

angelägen uppgift för Sverige att föra fram krav på att de mindre ländernas

relativt starka ställning i rådet skall bibehållas.

Vidare menar Kristdemokraterna i yrkande 19 i samma motion att representationen

i Europaparlamentet även i framtiden måste ha en sådan utformning att även de

mindre ländernas politiska landskap får fullgod representation. Motionärerna

finner det även beklagligt att antalet ledamöter begränsas till 700 i

framtiden, oavsett utvidgningar av medlemskretsen.

Motionären bakom motion K703 (m) från allmänna motionstiden menar att Sverige

inom EU bör verka för att unionens beslut och agerande i högre grad förankras

för att erhålla tilltro bland medlemsländernas invånare samt att onödig

byråkrati motarbetas.

Utskottets överväganden

Som regeringen framhåller i propositionen ägde under regeringskonferensen en

viktig diskussion rum angående utökad tillämpning av beslut med kvalificerad

majoritet i rådet. Resultatet framgår av betänkandets bilaga 2. Där framgår att

förändringarna berör ett flertal sakområden där beslut, när Amsterdamfördraget

har trätt i kraft, kommer att fattas med kvalificerad majoritet i stället för

med enhällighet. Vidare fördes i konferensen en diskussion dels om att minska

antalet beslutsprocedurer (utmönstra samarbetsproceduren), dels förenkla

medbestämmandeproceduren.

Utbildningsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:UbU5y till utrikesutskottet

att berörda sakområden, och förändringar gällande dessa områden, inom

utbildningsutskottets beredningsområde omfattar följande:

- artikel 130 i 1.2 Forskning och utveckling - ramprogram, beslut med

kvalificerad majoritet,

- artikel 130 o första stycket - gemensamma företag, beslut med kvalificerad

majoritet,

- artikel 127.4 Yrkesutbildning - vissa åtgärder, medbeslutandeproceduren samt

- artikel 130 o andra stycket, medbeslutandeproceduren.

Utbildningsutskottet framhåller vidare att innehållet i EU:s ramprogram för

forskning är ett viktigt svenskt intresse. Eftersom EU:s bidrag till forskning

i allmänhet förutsätter att halva kostnaden för ett projekt finansieras från

hemlandet påverkas användningen av inhemska forskningsresurser av vilken

forskning som svenska forskare får EU-medel för att bedriva. Utskottet anför

att den hittillsvarande ordningen gör det möjligt för ett land att blockera

beslut intill dess det fått igenom sitt önskemål. Självfallet har man sökt

kompromisser för att beslut över huvud taget skulle kunna fattas, menar

utskottet.

Utbildningsutskottet framhåller att det kommer att behövas omfattande

förberedelser och mycket kompromissande även när beslut i rådet skall fattas

med kvalificerad majoritet. Utskottet anser emellertid inte att förändringen

som Amsterdamfördraget innebär är negativ för Sveriges möjligheter att hävda

sina intressen på forskningsområdet.

Vidare framhåller utbildningsutskottet i sitt yttrande att det ställer sig

bakom den förstärkning av Europaparlamentets ställning som det innebär att

samarbetsproceduren ersätts med medbeslutandeproceduren.

Såvitt avser förändringar inom utbildningsutskottets beredningsområde har

utbildningsutskottet inte några invändningar mot att riksdagen godkänner

Amsterdamfördraget.

Utrikesutskottet delar utbildningsutskottets bedömning och kan liksom

regeringen konstatera att resultatet när det gäller ökad tillämpning av beslut

med kvalificerad majoritet blev relativt begränsat. Utrikesutskottet vill

emellertid för sin del framhålla att kvalificerad majoritet även kommer att

tillämpas på andra viktiga sakområden, exempelvis bekämpning av bedrägerier

(artikel 209 a), tillfälligt upphävande av rättigheter (artikel 236.2-3),

allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar

(artikel 191 a) samt jämställdhet (artikel 119.3), vissa sociala frågor

(artikel 118.2) och sysselsättning - riktlinjer och stödåtgärder (artikel 109 q

och 109 r). Särskilt värdefullt är enligt utskottets uppfattning att

kvalificerad majoritet kommer att tillämpas vad gäller flera av de nya artiklar

som tillkommer med Amsterdamfördraget.

Utskottet menar vidare att inom samarbetet har det visat sig att

beslutsfattande med kvalificerad majoritet i vissa fall leder till ett

effektivare samarbete. Samtidigt bör beslut av konstitutionell karaktär och

sådana som ligger nära nationalstatens kärna (exempelvis skatter) beslutas med

enhällighet. Inom dessa ramar är det, menar utskottet, möjligt att överväga en

övergång till kvalificerad majoritet med en enskild prövning, som får ske

artikel för artikel. Så har också skett i regeringskonferensen, vilket

utskottet ser positivt på.

Utskottet ser även positivt på att antalet beslutsprocedurer som gäller mellan

rådet och Europaparlamentet reduceras samt att det sker en förenkling av

medbeslutandeproceduren. Resultatet blir i båda fallen ett något ökat

inflytande för Europaparlamentet, vilket är viktigt för insyn och öppenhet i de

delar av samarbetet där beslutanderätt har överlåtits till EG.

Utrikesutskottet noterar i denna del att Europaparlamentets insyn och

inflytande i beslutsfattandet ökar vad gäller gemenskapens utvecklingssamarbete

(artikel 130 w i EG-fördraget), och utskottet vill framhålla att det ser

positivt på denna utveckling.

Motionärerna bakom partimotion U17 (v) yrkande 5 vill att riksdagen skall kunna

binda regeringen vid en viss handlingslinje när det gäller frågor inom EU där

samråd äger rum med riksdagen. I yrkande 13 begärs att sexveckorsregeln skall

tillämpas även vad gäller beslutsunderlag och förslag till beslut inom tredje

pelaren.

Konstitutionsutskottet anför följande i sitt yttrande 1997/98:KU9y till

utrikesutskottet:

I betänkandet 1994/95:KU22 om samverkan mellan riksdag och regering med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen avstyrkte utskottet

motioner, i vilka föreslogs att riksdagen skulle kunna binda regeringen med

fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. Om riksdagen redan från

början skulle binda regeringen med fastställda direktiv skulle, enligt

utskottet, regeringens ansvar för agerandet i EU-förhand-lingarna uttunnas

avsevärt. Utskottet påpekade också att ett riksdagsorgans uttalanden inte kan

bli bindande för hela riksdagen och att sådana uttalanden saknar formell

konstitutionell betydelse. Det är regeringen som företräder Sverige vid

ministerrådets möten och det är därigenom regeringen som har det politiska

ansvaret för förhandlingarna, anförde utskottet. Riksdagen fick genom EU-

nämnden, enligt utskottets bedömning, ett reellt inflytande när det gäller

Sveriges ståndpunkter vid rådsmötena. Man borde nämligen kunna utgå från att

regeringen inte skulle komma att företräda en ståndpunkt som stod i strid med

vad nämnden hade gett uttryck för i samrådet. Det utskottet anfört om

innebörden av samverkan hade enligt utskottet betydelse för det politiska

ansvarstagandet. EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna

påverkade således inte riksdagens möjligheter att använda de kontrollinstrument

som anges i 12 kap. regeringsformen (bl.a. kritik mot statsråd med anledning av

konstitutionsutskottets granskning eller avgivande av misstroendeförklaring).

Riksdagen följde utskottet.

Konstitutionsutskottet vidhåller den uppfattning utskottet gav uttryck för i

betänkandet 1994/95:KU22 och som riksdagen ställt sig bakom och avstyrker

motion U17 yrkande 5.

Vidare anför konstitutionsutskottet att sexveckorsfristen enligt protokollet om

de nationella parlamentens roll gäller även beträffande förslag inom den tredje

pelaren, i den mån kommissionen lagt fram förslaget. Konstitutionsutskottet

konstaterar att kommissionens initiativrätt inom den tredje pelaren ökar genom

Amsterdamfördraget och kommer att gälla även de kvarvarande samarbetsområdena,

dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Någon åtgärd med anledning

av motion U17 yrkande 13 kan därför inte anses påkallad.

Utrikesutskott delar konstitutionsutskottets uppfattningar och avstyrker motion

U17 (v) yrkande 5 och anser att yrkande 13 i samma motion är besvarat.

I motion K715 (kd) yrkande 18 anförs att de mindre medlemsstaternas relativt

starka ställning i rådet skall bibehållas. I yrkande 19 framhålls att

presentationen i Europaparlamentet även i framtiden måste ha en sådan

utformning att även de mindre ländernas politiska landskap får fullgod

representation.

I dessa frågor anför konstitutionsutskottet följande i sitt yttrande till

utrikesutskottet:

Konstitutionsutskottet uttalade i yttrande 1996/97:KU8y angående regeringens

skrivelse 1996/97:80 om regeringskonferensen att utskottet inte ville motsätta

sig ett tak på omkring 700 ledamöter i Europaparlamentet, under förutsättning

att det vid fördelningen av platserna fortfarande på ett lämpligt sätt togs

hänsyn till folkmängden, samtidigt som det garanterades att de stater som har

lägst folkmängd blev adekvat representerade. Utrikesutskottet delade denna

bedömning (bet. 1996/97:UU13 s.63). I propositionen anförs nu att när

fördelningen av nya platser skall ändras, skall, enligt en ny artikel i

fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera en adekvat

representation. Något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion

K715 (kd) yrkande 19 behövs därmed inte enligt konstitutionsutskottets mening.

Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att en reform när det

gäller röstviktningen i rådet måste ske med beaktande av de mindre

medlemsstaternas intressen. Eftersom EU är ett samarbete mellan självständiga

stater är det naturligt att fördelningen av rösterna i rådet inte motsvarar den

befolkningsmässiga fördelningen. Inte heller med anledning av motionens yrkande

18 är något tillkännagivande till regeringen påkallat.

Konstitutionsutskottet föreslår att utrikesutskottet skall avstyrka motionen i

berörda delar.

Utrikesutskottet delar konstitutionsutskottets bedömningar och avstyrker motion

K715 (kd) yrkandena 18 och 19.

Motionären bakom motion K703 (m) menar att Sverige inom EU bör verka för att

unionens beslut och agerande i högre grad förankras och erhåller tilltro bland

medlemsländernas invånare och att onödig byråkrati motarbetas.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att det utgår från att de

åtgärder som redovisats i propositionen, särskilt antagandet av protokollet om

tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, kommer att

leda till ett effektivare unionssamarbete och till att beslut fattas där de hör

hemma och därmed till en minskad byråkrati. Konstitutionsutskottet anser att

motionen bör avstyrkas.

Utrikesutskottet instämmer i detta och avstyrker motion K703 (m).

7.8 Förenkling av fördragen

Propositionen

Regeringen framhåller i propositionen att medlemsstaterna kom överens om en

relativt omfattande förenkling av fördragen innebärande att ett stort antal

artiklar och text i artiklar stryks på grund av att de inte längre är aktuella.

Vidare kom medlemsstaterna överens om att numrera om artiklarna i både

Unionsfördraget och EG-fördraget. Däremot lyckades man inte enas om en

sammanslagning av de viktigaste grundfördragen (Kol- och stålfördraget, EG-

fördraget, Euroatomfördraget och Unionsfördraget) till ett enda fördrag. Man

kunde inte heller enas om någon omstrukturering av fördragen.

Som en följd av förenklingsarbetet kan 47 artiklar i EG-fördraget samt 2

respektive 18 artiklar i respektive Kol- och stål- och Euroatomfördragen helt

tas bort på grund av att de är obsoleta. Därutöver kan ett antal bilagor och

protokoll till fördragen upphävas eftersom även de är obsoleta (artiklarna

6-8 i Amsterdamfördraget).

Förenklingsarbetet innebär att två primärrättsakter, konventionen om vissa

gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna från år 1957 och

fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för

Europeiska gemenskaperna från år 1965 (det s.k. Fusionsfördraget), kan

upphävas. De bestämmelser som fortfarande är relevanta förs i stället över till

respektive gemenskapsfördrag samt kompletteras med artikel 9 i

Amsterdamfördraget.

Protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier, som utgör

en bilaga till Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam

kommission för Europeiska gemenskaperna, kommer dock att förbli i kraft. I

detta protokoll införs en artikel 23 som i dag finns i protokoll nr 7 till EG-

fördraget. På så sätt kan protokoll nr 7 upphävas samtidigt som bestämmelserna

om immunitet och privilegier finns samlade i ett enda protokoll.

För att garantera och tydliggöra att ändringarna inte påverkar rättsläget finns

en särskild artikel (10) i Amsterdamfördraget som anger att den omständigheten

att obsoleta artiklar i fördraget upphävs och utgår ur fördraget inte påverkar

de rättsliga verkningarna av bestämmelserna i fördraget. En förklaring om

artikel 10 (gemensam förklaring 51) förtydligar dessutom förenklingens exakta

räckvidd. Sekundärrättsakter, dvs. förordningar och direktiv, som har antagits

med någon nu aktuell artikel som rättslig grund, förlorar inte sin rättsliga

status utan fortsätter att vara giltiga. Även det följer av artikel 10 i

Amsterdamfördraget.

Amsterdamfördraget innebär också att artiklarna i såväl Unionsfördraget som EG-

fördraget numreras om. Detta framgår av artikel 12 i Amsterdamfördraget. I

bilagan till fördraget finns en tabell som anger de gamla och nya

artikelbeteckningarna i Unionsfördraget och EG-fördraget. Bilagan utgör en

integrerad del av fördraget.

Regeringen framhåller i propositionen att Sverige var en av de medlemsstater

som stödde förslagen till en mer omfattande reformering av texterna i syfte att

främja tillgängligheten. Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas om en

kodifiering, dvs. ett rättsligt bindande beslut om en sammanslagning av

fördragen till ett enda fördrag. I stället för en kodifiering har en

konsolidering av Unions- och EG-fördragen gjorts. Konsolideringen innebär att

artiklarna har fogats samman till en enhet för vart och ett av fördragen där

hänsyn har tagits till såväl de ändringar och tillägg till fördragen som

Amsterdamfördraget innebär, som förenklingen och omnumreringen. De

konsoliderade texterna har fogats till slutakten i informativt syfte. De båda

versionerna finns som bilaga 10 och 11 till propositionen.

7.9 Övriga frågor

Euratomfördraget

Euratom är en av de tre ursprungliga europeiska gemenskaperna. Dess tidigaste

uppgift var att skapa erforderliga förutsättningar för en snabb organisation

och tillväxt av kärnenergiindustrierna och därigenom bidra till en höjning av

levnadsstandarden i medlemsstaterna och till en utveckling av förbindelserna

med övriga länder.

Sedan Euratomfördraget undertecknades har förhållandena emellertid ändrats,

vilket har lett till att det i väsentlig omfattning är föråldrat. Delar av

fördraget tillämpas därför inte enligt sin lydelse utan enligt en successivt

utvecklad praxis. Vissa avsnitt behandlar dock frågor som fortfarande är

aktuella. Exempel härpå är skapandet av en gemensam basnivå för strålskydd samt

kontrollen för att garantera att kärnmaterial inte används för andra ändamål än

dem för vilka de är avsedda (s.k. safeguards).

Efter anslutningen till EU gäller Euratomfördraget i Sverige i enlighet med

lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Våren 1995 beslutade riksdagen (prop. 1994/95:118, bet. 1994/95:NU21) om vissa

lagändringar som en följd av anslutningen till Euratom. I samband med

medlemskapsförhandlingarna förklarade de avtalsslutande parterna gemensamt att

det är varje medlemsstat som i överensstämmelse med sin specifika nationella

politik avgör om den skall producera kärnenergi eller inte liksom om den

politik som skall föras när det gäller slutstegen i kärnbränslecykeln.

Genom Amsterdamfördraget föreslås vissa ändringar i Euratomfördraget.

Ändringarna är dock enbart formella konsekvensändringar som inte innebär att

det materiella innehållet i Euratomfördraget förändras.

Motionerna

I motion U20 (c) yrkande 2 konstaterar motionärerna att Amsterdamfördraget

medför ändringar i de ursprungliga traktaten, däribland fördraget om

upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen Euratom. Dock menar

motionärerna att det endast är fråga om formella ändringar, utan att det

materiella innehållet förändras, vilket innebär att artikel 2 om kärnenergi i

fördraget kommer att kvarstå. Motionärerna finner att det är obegripligt att

EU:s medlemsstater i samband med en fördragsöversyn inte tar tillfället i akt

att ta bort denna artikel i fördraget.

Delvis liknande synpunkter utvecklas i motion U412 (mp) yrkande 4. Där pläderas

för att Sverige skall lägga fram förslag om upphävande av Euratomfördraget. I

stället borde ett nytt energifördrag om utveckling av förnybara energikällor

utarbetas.

Utskottets överväganden

Näringsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:NU3y till utrikesutskottet att

energi inte är ett gemensamt politikområde inom EU. Däremot förekommer det

samarbete på energiområdet i flera olika frågor, och näringsutskottet lämnar i

sitt yttrande ett flertal exempel på sådant samarbete.

Näringsutskottet framhåller vidare i sitt yttrande:

Näringsutskottet konstaterar att det inom EU förekommer ett omfattande

samarbete på energiområdet rörande bl.a. energieffektivisering och främjande av

förnyelsebara energikällor. Som tidigare nämnts är delar av Euratomfördraget

föråldrade och tillämpas inte enligt sin lydelse. Utskottet förutsätter att

fördraget i lämpligt sammanhang kommer att moderniseras och detta utan att

riksdagen tar något initiativ i frågan. De två här behandlade motionsyrkandena

avstyrks således av näringsutskottet.

Utrikesutskottet har inget att tillägga utöver det anförda och avstyrker därmed

motionerna U20 (c) yrkande 2 samt U412 (mp) yrkande 4.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ändring i anslutningslagen

att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:58 yrkande 1 samt med

avslag

på motion 1997/98:U16 yrkande 5 antar regeringens förslag till lag om ändring

i

lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen,

res. 1 (v, mp)

2. beträffande folkomröstning om Amsterdamfördraget

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:U16 yrkande 1, 1997/98:U17 yrkande 4,

1997/98:K239 och 1997/98:K254,

res.2 (v, mp)

3. beträffande beslutsprocedur som för stiftande av grundlag

att riksdagen avslår motion 1997/98:U16 yrkande 2,

res. 3 (v, mp)

4. beträffande beslut om Amsterdamfördraget vid en senare tidpunkt

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:U16 yrkande 3 och 1997/98:

U18 yrkande 2,

res. 4 (v, mp)

5. beträffande godkännande av Amsterdamfördraget

att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:58 yrkande 2 samt med

avslag

på motionerna 1997/98:U14 yrkande 1, 1997/98:U16 yrkandena 4 (delvis) och 6,

1997/98:U17 yrkande 1, 1997/98:U18 yrkande 1 och 1997/98:U19 yrkande 1

godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen,

fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör

samman med dem samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till

fördraget,

res. 5 (v, mp)

6. beträffande EG-domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden

att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:58 yrkande 3 samt med

avslag

på motion 1997/98:U16 yrkande 7 godkänner att en förklaring avges av Sverige

enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i Fördraget om Europeiska unionen i dess nya

lydelse,

res. 6 (v, mp)

7. beträffande yttrande från Lagrådet

att riksdagen förklarar motion 1997/98:U17 yrkande 2 besvarad med vad

utskottet anfört,

8. beträffande överlåtelse av beslutskompetens

att riksdagen avslår motion 1997/98:UU16 yrkande 11

res. 7 (v, mp)

9. beträffande EU-samarbetets övergripande karaktär

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:U14 yrkande 2, 1997/98:

U15, 1997/98:U17 yrkandena 3 och 14, 1997/98:U20 yrkande 1 och 1997/98:U504

yrkande 1,

res. 8 (v)

10. beträffande särställning i unionssamarbetet

att riksdagen avslår motion 1997/98:U16 yrkande 10,

res. 9 (v, mp)

11. beträffande utträdesparagraf i Unionsfördraget

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:U503 och 1997/98:U504 yrkande 2,

res. 10 (v, mp)

12. beträffande utredning om alternativa samarbetsformer

att riksdagen avslår motion 1997/98:U504 yrkande 3,

13. beträffande öppenhet i unionens inre arbete

att riksdagen förklarar motionerna 1997/98:U17 yrkande 6, 1997/98:K253

yrkande

4 och 1997/98:U505 yrkande 5 besvarade med vad utskottet anfört,

res. 11 (v)

res. 12 (mp)

14. beträffande Europarådets konvention

att riksdagen avslår motion 1997/98:K715 yrkande 1,

res. 13 (kd)

15. beträffande asyl

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:U16 yrkande 8, 1997/98:

U17 yrkande 8, 1997/98:U19 yrkande 2 och 1997/98:U21 yrkande 2 samt förklarar

motion 1997/98:U21 yrkande 1 besvarad med vad utskottet anfört,

res. 14 (v)

res. 15 (mp, kd)

16. beträffande barnets rättigheter

att riksdagen förklarar motion 1997/98:U17 yrkande 7 besvarad med vad

utskottet anfört,

17. beträffande regelrevision

att riksdagen avslår motion 1997/98:U501 yrkande 3,

res. 16 (m, fp)

18. beträffande sysselsättning

att riksdagen avslår motion 1997/98:U17 yrkande 9,

res. 17 (v)

19. beträffande den inre marknaden

att riksdagen förklarar motion 1997/98:U501 yrkande 5 besvarad med vad

utskottet anfört,

res. 18 (m)

20. beträffande den gemensamma handelspolitiken

att riksdagen avslår motion 1997/98:U16 yrkande 4 (delvis),

res. 19 (v, mp)

21. beträffande miljöpolitiken

att riksdagen avslår motion 1994/95:U503 yrkande 5,

res. 20 (c, fp, mp, kd )

22. beträffande unionens krishanteringsförmåga

att riksdagen förklarar motion 1997/98:U501 yrkande 6 besvarad med vad

utskottet anfört,

23. beträffande Sveriges observatörskap i VEU

att riksdagen avslår motion 1997/98:U16 yrkande 9,

res. 21 (v, mp)

24. beträffande EU och kärnvapen

att riksdagen förklarar motion 1997/98:K715 yrkande 12 besvarad med vad

utskottet anfört,

25. beträffande beslutsformerna inom tredje pelaren

att riksdagen avslår motion 1997/98:U17 yrkande 10,

res. 22 (v, mp)

26. beträffande Europoltjänstemännens befogenheter

att riksdagen avslår motion 1997/98:U17 yrkande 11,

res. 23 (v, mp)

27. beträffande Eurodac

att riksdagen avslår motion 1997/98:U17 yrkande 12,

res. 24 (v, mp)

28. beträffande samrådet med regeringen

att riksdagen avslår motion 1997/98:U17 yrkande 5 och förklarar motion

1997/98:U17 yrkande 13 besvarad med vad utskottet anfört,

res. 25 (v)

29. beträffande rådet och Europaparlamentet

att riksdagen avslår motion 1997/98:K715 yrkandena 18 och 19,

res. 26 (kd)

res. 27 (v, mp)

30. beträffande Sveriges agerande inom EU

att riksdagen avslår motion 1997/98:K703,

31. beträffande Euratomfördraget

att riksdagen avslår motionerna 1997/98:U20 yrkande 2 och 1997/98:

U412 yrkande 4.

res. 28 (v, mp)

Stockholm den 21 april 1998

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m),

Inga-Britt

Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Helena

Nilsson (c), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp),

Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Agneta Brendt (s), Lars Hjertén (m),

Magnus Johansson (s), Tuve Skånberg (kd) och Eva Thede (mp).

Reservationer

1. Ändring i anslutningslagen (mom. 1)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ?Lagrådet

konstaterar? och på s. 24 slutar med ?yrkande 5.? bort ha följande lydelse:

Utrikesutskottet noterar vad regeringen och konstitutionsutskottet anför och

vill för sin del framhålla följande:

Utrikesutskottet vill för sin del betona att risken för att utvecklingen går

mot en europeisk federal stat med försvagat inflytande för medborgarna i de

enskilda länderna och för de nationella parlamenten är uppenbar.

Utskottet konstaterar att medlemsstaterna har ansett att regeringskonferensens

viktigaste uppgift var att effektivisera EU genom att stärka dess

institutioner

på medlemsstaternas bekostnad. Såväl Europaparlamentet som rådet, kommissionen

och EG-domstolen ges genom fördraget ökad makt och ökade befogenheter.

Dessutom

utökas möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet vilket medför

att det enskilda medlemslandets vetorätt bortfaller på ännu fler

samarbetsområden.

Enligt utskottets mening innebär detta att Amsterdamfördraget väsentligt

utökar

det överstatliga inslaget i EU-samarbetet. Utskottet vill framhålla att detta

medför att inflytandet för riksdagen i motsvarande mån minskar och att det

demokratiska inflytandet över politiska beslut tunnas ut. Utskottet menar att

riksdagens ställning som det främsta statsorganet urholkas i än högre grad

genom att ytterligare normgivningsmakt överlåts till EG. Sammanfattningsvis

ges

mer makt åt EG:s institutioner, mindre makt åt Sveriges riksdag och därmed

också mindre makt åt det svenska folket.

Utskottet finner således att de förändringar som Amsterdamfördraget medför

inte

är förenliga med ett av de villkor som har uttalats i förarbetena till 10 kap.

5 § regeringsformen (1993/94:KU21). Utrikesutskottet avstyrker med hänvisning

till vad som ovan anförts yrkande 1 i propositionen och tillstyrker motion U16

(mp) yrkande 5.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande ändring i anslutningslagen

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U16 yrkande 5 avslår yrkande 1 i

proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget.

2. Folkomröstning om Amsterdamfördraget (mom. 2)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 21 börjar med

?Utrikesutskottet vill? och slutar med? och K254 (c).? bort ha följande

lydelse:

Utrikesutskottet vill för sin del anföra att opinionen mot Sveriges medlemskap

i EU har vuxit sig mycket stark, och den djupare integration av EU som

Amsterdamfördraget leder till har inte självklart ett brett folkligt stöd.

Utskottet konstaterar att det i det alternativ som vann folkomröstningen om

svenskt medlemskap i EU angavs på valsedeln att omröstningen gällde om Sverige

skulle bli medlem i enlighet med det avtal som då förhandlats fram mellan

Sverige och EU. De förutsättningar som gavs vid folkomröstningen har nu

ändrats

betydligt, menar utrikesutskottet. Utskottet noterar vidare att folkomröstning

om Amsterdamfördraget kommer att hållas i vissa andra medlemsstater.

Den nya fördragsmässiga grunden för samarbetet genom Amsterdamfördraget och

samarbetets ändrade karaktär i överstatlig riktning talar enligt utskottets

mening för att en folkomröstning om Amsterdamfördraget genomförs i Sverige.

Utrikesutskottet förordar således att en folkomröstning om Amsterdamfördraget

genomförs i Sverige och tillstyrker därmed motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17

(v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande folkomröstning om Amsterdamfördraget

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:U16 yrkande 1, 1997/98:U17

yrkande 4, 1997/98:K239 och 1997/98:K254 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört.

3. Beslutsprocedur som för stiftande av grundlag (mom. 3)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets betänkande på s. 23 som börjar ?Utrikes-

utskottet delar? och slutar med ?U16 (mp) yrkande 2? bort ha följande lydelse:

Utrikesutskottet konstaterar för sin del att den nuvarande parlamentariska

sammansättningen av riksdagen valdes innan Sverige blev medlem i EU. Den

nuvarande riksdagsrepresentationen kan därmed inte anses ha väljarnas mandat

att besluta om ytterligare överlåtelser av beslutanderätt till EU. Enligt 10

kap 5 § regeringsformen kan riksdagen överlåta beslutanderätt till Europeiska

gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande

det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd

för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen

beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de

röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som

gäller för stiftande av grundlag. Utrikesutskottet anser att

Amsterdamfördraget

skall underställas samma beslutsprocedur som tillämpas vid stiftande av

grundlag.

Utskottet tillstyrker därmed motion U 16 (mp) yrkande 2.

dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande beslutsprocedur som för stiftande av grundlagatt riksdagen

bifal

4. Beslut om Amsterdamfördraget vid en senare tidpunkt (mom. 4)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med ?Utrikes-

utskottet delar? och slutar med ?yrkande 2.? bort ha följande lydelse:

Utrikesutskottet noterar vad konstitutionsutskottet anfört i denna fråga men

menar att ett beslut om Amsterdamfördragets eventuella godkännande mycket väl

kan fattas vid en senare tidpunkt och att starka skäl talar för detta.

Utskottet vill framhålla dels att fördraget inte kommer att kunna träda i

kraft

förrän tidigast den 1 januari 1999, dels att Danmark kommer att hålla

folkomröstning om Amsterdamfördraget den 28 maj 1998. Det vore enligt

utskottets mening olyckligt om Sveriges ställningstagande påverkar resultatet

av folkomröstningen i Danmark, och därför bör riksdagens beslut skjutas upp

till efter höstens riksdagsval. Tillräckligt med tid står till förfogande fram

till årsskiftet och dessutom kan väljarna i riksdagsvalet ge uttryck för sin

mening om det nya fördraget. Den nuvarande riksdagen valdes före

folkomröstningen om medlemskap i EU och denna riksdag kan därför inte entydigt

anses ha mandat att överföra ytterligare makt till EU. Utrikesutskottet anser

således till skillnad från konstitutionsutskottet att beslut om eventuellt

godkännande av Amsterdamfördraget bör fattas av riksdagen först efter

riksdagsvalet i september 1998, och utskottet tillstyrker därmed motionerna

U16

(mp) yrkande 3 och U18 (c) yrkande 2.

dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande beslut om Amsterdamfördraget vid en senare tidpunkt

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U18 yrkande 2 och med bifall

till

motion 1997/98:U16 yrkande 3 beslutar att beslut om Amsterdamfördraget skall

skjutas upp till efter riksdagsvalet 1998.

5. Godkännande av Amsterdamfördraget (mom. 5)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?I motionerna?

och på s. 28 slutar med ?av Amsterdamfördraget.? bort ha följande lydelse:

Som utrikesutskottet tidigare framhållit i detta betänkande medför

Amsterdamfördraget att det överstatliga inslaget i samarbetet utökas

väsentligt. I första hand sker detta genom att ytterligare beslutsbefogenheter

överförs till den första pelaren i samarbetet. Utskottet vill vidare framhålla

att beslut i framtiden i mycket större utsträckning kommer att fattas med

kvalificerad majoritet inom de andra (gemensam utrikes- och säkerhetspolitik)

och tredje pelarna (polis-, tull- och strafffrättsligt samarbete). Det innebär

att i fördraget, både vad gäller andra och tredje pelarna, föreslås

beslutsprocedurer som medför att vetorätten i än högre grad luckras upp eller

kringgås. Samtidigt stärks de gemensamma institutionernas roller i de andra

och

tredje pelarna. Utskottet menar att dessa förändringar sammantaget innebär att

samarbetets karaktär i ännu större utsträckning blir överstatlig.

Till skillnad från konstitutionsutskottet och Lagrådet anser utrikesutskottet

att denna ytterligare överföring av normgivningsmakt i väsentlig grad urholkar

riksdagens ställning som det främsta statsorganet, och förändringen står

därmed

i strid med ett av de villkor som uttalats i förarbetena till 10 kap. 5 §

regeringsformen (1993/94:KU21).

Utrikesutskottet ser vidare en risk för att artikel 5 a om s.k. flexibel inte-

gration kommer att utnyttjas för att driva utvecklingen inom EU mot en

federation. Artikeln borde ha kompletteras så att de länder som önskar återta

beslutanderätten över vissa områden som betecknats vara av gemensamt intresse

för unionen ges rätt att göra detta, ensamma eller i förening med andra

medlemsländer.

Med det anförda avstyrker utrikesutskottet propositionens yrkande 2 och

tillstyrker motionerna U14 (s) yrkande 1, U16 (mp) yrkandena 4 (delvis) och 6,

U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 och U19 (fp) yrkande 1.

dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:

5 . beträffande godkännande av Amsterdamfördraget

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U16 yrkande 4 (delvis) och med

bifall till motionerna 1997/98:U14 yrkande 1, 1997/98:U16 yrkande 6,

1997/98:U17 yrkande 1, 1997/98:U18 yrkande 1 och 1997/98:U19 yrkande 1 avslår

yrkande 2 i proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget.

6. EG-domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden (mom. 6)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 74 börjar med ?Konstitu-

tionsutskottet anför? och på s. 76 slutar med ?regeringens proposition.? bort

ha följande lydelse:

Utrikesutskottet konstaterar att enligt Amsterdamfördraget kan medlemsländerna

ge EG-domstolen rätt att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och

tolkningen av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen av

tredjepelarkonventioner och om giltigheten och tolkningen av åtgärder att

genomföra dem. För den medlemsstat som väljer att ansluta sig till systemet

innebär detta att de egna domstolarna blir bundna av EG-domstolens

förhandsavgörande i det enskilda fallet. Utskottet anser att Sverige inte

skall

ge EG-domstolen sådana befogenheter, eftersom det innebär att en överstatlig

institution (EG-domstolen) tilldelas kontroll över frågor inom ett samarbete

som är mellanstatligt (tredje pelaren).

Inom den tredje pelaren införs en ny beslutsform, rambeslut, som i allt

väsentligt kommer att väga lika tungt som direktiv. En förutsättning för

rambeslutens bindande effekt skall inte vara att de - som mellanstatliga

konventioner - i efterhand har godkänts av de nationella parlamenten.

Utrikesutskottet ifrågasätter därför hur rambesluten förhåller sig till

bestämmelsen i 10 kap.

2 § RF om att regeringen får ingå vissa internationella överenskommelser

endast med riksdagens godkännande. Rambesluten innebär också en uttrycklig

kompetensöverflyttning enligt 10 kap. 5 § första stycket RF.

Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion U16 yrkande 7 skall avslå

förslaget i propositionen om att avge en förklaring om att ge EG-domstolen

behörighet att meddela förhandsavgöranden.

dels att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande EG-domstolens behörighet att meddela förhands-avgöranden

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U16 yrkande 7 avslår

propositionens yrkande 3.

7. Överlåtelse av beslutskompetens (mom. 8)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets betänkande som på s. 25 börjar med

?Utrikesutskottet finner? och slutar med ?U16 (mp) yrkande 11? bort ha

följande

lydelse:

Utrikesutskottet konstaterar för sin del att utvecklingen inom EU stegvis går

mot allt mer överlåtelse av beslutskompetens och därmed ökad överstatlighet.

Amsterdamfördraget är inte på något sätt EU:s slutstation, tvärtom öppnar

enligt utskottets mening fördragets avsnitt om flexibel integration

möjligheterna för EU att än snabbare utvecklas i federalistisk riktning.

Utrikesutskottet noterar konstitutionsutskottets uppfattning men vill för sin

del framhålla vikten av att riksdagen preciserar gränserna för det överlåtbara

området.

Utskottet tillstyrker motion U 16 (mp) yrkande 11.

dels att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande överlåtelse av beslutskompetens

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U16 yrkande 11 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

8. EU-samarbetets övergripande karaktär (mom. 9)

Eva Zetterberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 29 börjar med ?Konstitu-

tionsutskottet anför? och på s. 31 slutar med ?yrkande 1? bort ha följande

lydelse:

Utrikesutskottet anser att Sverige vid nästa regeringskonferens bör deklarera

att EU:s hittillsvarande utveckling med alltfler och alltmer omfattande

överstatliga inslag måste hejdas och självbestämmande ges tillbaka till

medlemsländerna. Det är utskottets uppfattning att denna utveckling i

federalistisk riktning måste hejdas. Utskottet vill vidare framhålla att

regeringen bör utarbeta förslag till fördragstext som skall syfta till att

förhindra fler överstatliga och federalistiska drag i styrningen av EU samt

klart markera att Sverige ser EU-samarbetet som ett mellanstatligt samarbete.

Utskottet menar att verksamheten i EU:s institutioner givetvis bör omformas

för

att anpassa till en mellanstatlig karaktär av samarbetet. Därvid måste

kommissionens monopol på initiativrätt brytas och rådets möjligheter att

avvika

från kommissionens förslag måste stärkas. Sådana förslag presenterades också

under regeringskonferensen. Slutligen vill utskottet framhålla i denna del att

domstolen måste få mindre karaktär av författningsdomstol.

Utrikesutskottet tillstyrker att riksdagen med anledning av motionerna U14 (s)

yrkande 2, U15 (m), U20 (c) yrkande 1, U17 (v) yrkandena 3 och 14 samt U504

(c)

yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om

samarbetets övergripande karaktär och EU:s fortsatta utveckling.

dels att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande EU-samarbetets övergripande karaktär

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:U14 yrkande 2, 1997/98:U15,

1997/98:U20 yrkande 1, 1997/98:U17 yrkandena 3 och 14 samt 1997/98:U504

yrkande

1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

9. Särställning i unionssamarbetet (mom. 10)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 30 börjar med ?Social-

försäkringsutskottet framhåller? och på s. 31 slutar med ?är avstyrkt.? bort

ha

följande lydelse:

Utrikesutskottet vill inledningsvis framhålla att den växande kritiken mot EU

i

Sverige och det ökade stödet för ett utträde ur unionen borde ha beaktats av

regeringen under förhandlingarna om Amsterdamfördraget. I stället för att med

hastiga steg fortsätta EU:s utveckling mot ökad överstatlighet i olika frågor

borde regeringen, enligt utskottets uppfattning, ha strävat efter att

bibehålla

ett mellanstatligt samarbete också i de frågor som nu genom fördraget förs

över

- och med anledning av Schengensamarbetet kommer att föras över - till första

pelaren. Det är utskottets uppfattning att regeringen har misslyckats med att

ta till vara svenska medborgares intressen därvidlag.

Enligt utskottets uppfattning har Danmarks, Irlands och Storbritanniens

förhandlare vid regeringskonferensen visat att det går att få undantag från

delar i Amsterdamfördraget som innebär ökad överstatlighet. Danmark har genom

ett särskilt protokoll kunnat bibehålla ett mellanstatligt förhållande till EU

bl.a. vad gäller rättsliga och inrikes frågor. Detta innebär att Danmark

exempelvis kan ansluta sig till en utbyggnad av Schengenregelverket i den mån

man så önskar, men också att man när som helst kan avstå från att införa

ytterligare direktiv. Utskottet anser att Sverige skall begära att få samma

särställning i unionen som Danmark erhållit genom protokollet om Danmarks

ställning (B.5). Det må ankomma på regeringen att förhandla fram ett sådant

protokoll.

Det anförda bör ges regeringen till känna, och utrikesutskottet tillstyrker

således motion U16 yrkande 10.

dels att utskottets hemställan under moment 10 bort ha följande lydelse:

10. beträffande särställning i unionssamarbetet

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U16 yrkande 10 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

10. Utträdesparagraf i Unionsfördraget (mom. 11)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 31 börjar med ?Konstitu-

tionsutskottet anför? och på s. 32 slutar med ?yrkande 2.? bort ha följande

lydelse:

Enligt utrikesutskottets mening är det av avgörande betydelse att

möjligheterna

till utträde ur unionen regleras i fördraget. Härigenom betonas att unionen är

en sammanslutning av självständiga stater och att kommande generationer har

möjlighet att fatta egna beslut om unionstillhörighet.

Utskottet menar att frågan om utträdesrätt rör inte bara utträdet som sådant

utan i synnerhet villkoren för detta. Om inte metoderna för hur de ekonomiska

och organisatoriska relationerna mellan medlemsstaterna skall klaras upp vid

ett utträde finns det stora risker för konflikter. Regeringen bör efter

företagen utredning således inför rådet presentera ett förslag till

utträdesparagraf.

Enligt utskottets mening bör det anförda, med anledning av motionerna

1997/98:U503 (mp) och U504 (c) yrkande 2, ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 11 bort ha följande lydelse:

11. beträffande utträdesparagraf iUnionsfördraget

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:U503 och 1997/98:U504

yrkande

2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

11. Öppenhet i unionens inre arbete (mom. 13)

Eva Zetterberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 36 börjar med

?Konstitutionsutskottet anför? och som på s. 36 slutar med ?som besvarade.?

bort ha följande lydelse:

Utrikesutskottet anser att det är bra att öppenheten med Amsterdamfördraget

ges

en fördragsmässig status, även om det inte handlar om att införa en

offentlighetsprincip av svenskt snitt. En svaghet med det nya regelverket i

denna del är dock enligt utskottets uppfattning att handlingsoffentligheten

begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet. Även EG-domstolen och

andra

institutioner borde ha omfattats av de grundläggande öppenhetsreglerna. Enligt

utskottets uppfattning borde de också ha utsträckts till det stora antalet

kommittéer som verkar inom kommissionen, till Coreper samt till

förlikningsförfarandet mellan parlamentet och rådet.

En annan svaghet med det nya regelverket är att öppenheten kan komma att

skilja

sig åt mellan olika organ eftersom respektive institution skall utarbeta sina

egna regler.

Vidare finns det enligt utskottets mening ingen garanti för att handlingar som

kommer in till institutionerna och har ursprung i medlemsstaterna kommer att

omfattas av handlingsoffentligheten. Utskottet menar att det är tveksamt om

artikel 191 a kommer att innebära att sekretess bara kommer att gälla i

undantagsfall.

Utskottet anser också att det är beklagligt att införandet av diarier inte

fördragsfästs. Diariesystem är enligt utskottets mening en grundförutsättning

för att handlingsoffentlighet skall kunna tillämpas. Utskottet vill även

framhålla att meddelarfrihet inom unionens institutioner borde ha

fördragsfästs.

Vad gäller frågan om offentlighet då förordningar och direktiv antas i rådet

har regeringen enligt utskottets mening inte varit pådrivande i den grad som

är

önskvärd.

Det anförda bör riksdagen med anledning av motionerna U17 (v) yrkande 6, K253

(mp) yrkande 4 och U505 (fp) yrkande 5 som sin mening ge regeringen till

känna.

dels att utskottets hemställan under moment 13 bort ha följande lydelse:

13. beträffande öppenhet i unionens inre arbete

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:U17 yrkande 6, 1997/98:K253

yrkande 4 och 1997/98:U505 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört.

12. Öppenhet i unionens inre arbete (mom. 13)

Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 36 börjar med ?Konsti-

tutionsutskottet anför? och som på s. 36 slutar med ?som besvarade.? bort ha

följande lydelse:

Utrikesutskottet delar uppfattningen i motion K253 (mp) att EU:s

kommittéväsende måste genomlysas i betydligt större utsträckning. Utskottet

menar att de åsikter och hållningar som den svenska regeringen genom olika

representanter driver i kommittéerna måste spridas och utvecklas i en

offentlig

diskussion. Det är inte rimligt, menar utskottet, att den svenska regeringens

och därmed Sveriges hållning hålls hemlig för det stora flertalet.

Enligt utskottets mening bör därför riksdagen uppdra åt regeringen att

återkomma med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s kommittéväsende skall

öppnas och demokratiseras.

Utrikesutskottet hemställer att riksdagen med bifall till motion K253 (mp)

yrkande 4 och med anledning av motionerna U17 (v) yrkande 6 och K505 (fp)

yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.

dels att utskottets hemställan under moment 13 bort ha följande lydelse:

13. beträffande öppenhet i unionens inre arbete

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:K253 yrkande 4 och med anledning

av motionerna 1997/98:U17 yrkande 6 och 1997/98:U505 yrkande 5 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

13. Europarådets konvention (mom. 14)

Tuve Skånberg (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 37 börjar med ?Utrikes-

utskottet delar? och som på s. 37 slutar med ?K715 (kd) yrkande 1.? bort ha

följande lydelse:

Utrikesutskottet delar ej konstitutionsutskottets uppfattning utan anser att

Europarådets konvention bör införlivas i grundfördragen.

Utskottet tillstyrker motion K715 (kd) yrkande 1 av de skäl som framgår av

nämnda motion.

dels att utskottets hemställan under moment 14 bort ha följande lydelse:

14. beträffande Europarådets konvention

att riksdagen men anledning av motion 1997/98:K715 yrkande 1 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

14. Asyl (mom. 15)

Eva Zetterberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 49 börjar med ?Social-

försäkringsutskottet har? och på s. 50 slutar med ?yrkande 2 avstyrks.? bort

ha

följande lydelse:

Till Amsterdamfördraget finns fogat ett protokoll om asyl för medborgare i

EU:s

medlemsstater. Enligt utskottets mening upphäver bestämmelserna i protokollet

i

det närmaste rätten för medborgare i ett EU-land att söka asyl i ett annat EU-

land.

Utskottet noterar att efter det att fördraget undertecknats har UNHCR uttryckt

sin allvarliga oro över asylprotokollet. Det strider enligt UNHCR:s

uppfattning

mot EU-ländernas åtaganden enligt Genèvekonventionen. Asylprotokollet innebär

vidare enligt UNHCR:s mening att man i efterhand inför en geografisk

begränsning i tillämpningen av flyktingkonventionen. En sådan begränsning är

enligt det s.k. tilläggsprotokollet till flyktingkonventionen inte tillåten.

Samtliga EU-länder har godkänt detta tilläggsprotokoll. UNHCR har också

påpekat

att asylprotokollet strider mot en artikel i flyktingkonventionen som kräver

att staterna skall tillämpa konventionen utan diskriminering med avseende på

den asylsökandes hemland. EU-staternas beslut om asylprotokollet kan också

enligt UNHCR bli ett farligt prejudikat för andra regioner i världen.

De undantagsfall när en asylansökan från en EU-medborgare enligt

asylprotokollet skall tillåtas är enligt utskottets uppfattning utformade på

ett sådant sätt att de praktiskt taget aldrig kommer att bli tillämpliga. En

medlemsstat kan visserligen ensidigt fatta beslut om att behandla en

asylansökan. Då skall dock rådet omedelbart underrättas, och ansökan skall

behandlas utifrån förutsättningen att den är uppenbart ogrundad. Det

sistnämnda

innebär enligt utskottets uppfattning en diskriminering utifrån den

asylsökandes hemland, vilket är förbjudet enligt flyktingkonventionen.

Utrikesutskottet konstaterar vidare att flera tunga remissinstanser har

förklarat att asylprotokollet inte är förenligt med Genèvekonventionen.

Utskottet anser att Sverige inte bör införa en författningsreglerad skyldighet

att underrätta EU:s ministerråd om asylansökningar gjorda av medborgare i EU:s

medlemsstater. Vidare menar utskottet att Sverige skall ansluta sig till

Belgiens ensidiga förklaring angående asylprövning.

Utrikesutskottet anser att syftet med motion U21 (fp) yrkande 1 därmed är

tillgodosett och föreslår att det anförda med bifall till motionerna U16 (mp)

yrkande 8, U17 yrkande 8 och U19 (fp) yrkande 2 och med anledning av motion

U21

(fp) yrkande 2 ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 15 bort ha följande lydelse:

15. beträffande asyl

att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:U16 yrkande 8, 1997/98:U17

yrkande 8, 1997/98:U19 yrkande 2 och med anledning av motion 1997/98:U21

yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört samt

förklarar motion 1997/98:U21 yrkande 1 besvarad med vad utskottet anfört.

15. Asyl (mom. 15)

Eva Thede (mp) och Tuve Skånberg (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 49 börjar med ?Social-

försäkringsutskottet har? och på s. 50 slutar med ?yrkande 2 avstyrks.? bort

ha

följande lydelse:

Utrikesutskottet vill framhålla att Genèvekonventionen stadgar att ?envar har

rätt att söka och åtnjuta fristad från förföljelse i ett annat land?.

Utskottet

menar, i linje med vad ett antal frivilligorganisationer har framhållit i sina

remissvar över promemorian Amsterdamfördraget EU:s regeringskonferens

1996-1997

(Ds 1997:64), att asylprotokollet inte är förenligt med Genèvekonventionen.

Enligt utskottets mening är det förvånansvärt att regeringen har motsatt

uppfattning, allra helst som UNHCR har uttalat att asylprotokollet riskerar

att

urholka de internationella flyktingreglerna. Belgien har i en ensidig

förklaring gjort klart att man kommer att göra en individuell prövning av

varje

asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Utskottet anser att

Sverige skall ansluta sig till denna förklaring. Utrikesutskottet föreslår att

det anförda med bifall till motion U16 (mp) yrkande 8 och med anledning av

motionerna U17 (v) yrkande 8, U19 (fp) yrkande 2 och U21 (fp) yrkandena 1 och

2

ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 15 bort ha följande lydelse:

15. beträffande asyl

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U16 yrkande 8 och med anledning

av

motionerna 1997/98:U17 yrkande 8, 1997/98:U19 yrkande 2 och 1997/98:U21

yrkandena 1 och 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

16. Regelrevision (mom. 17)

Göran Lennmarker, Inger Koch, Bertil Persson och Lars Hjertén (alla m) och

Karl-Göran Biörsmark (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 50 börjar med

?Näringsutskottet framhåller? och slutar med ?därmed yrkandet.? bort ha

följande lydelse:

Utrikesutskottet anser att arbetet med att säkerställa en väl fungerande inre

marknad utgör en viktig del i ansträngningarna att uppnå en hållbar tillväxt

och ett högt välstånd. Utrikesutskottet ansluter sig därför till uppfattningen

att Sverige inom EU bör verka för att en systematisk genomgång av såväl EG:s

eget regelverk som de nationella regelverken kommer till stånd i syfte att

undanröja de formella hindren mot en väl fungerande konkurrens på den inre

marknaden. Ett sätt att stärka detta arbete vore - i likhet med vad som

föreslås i motion 1997/98:U501 (m) - en regelrevision, med uppgift att

fortlöpande granska både gemensamma och nationella regler. Resultatet av

granskningarna bör enligt utskottets mening offentliggöras, och rådet skall

därefter ha i uppgift att rekommendera hur bristerna skall åtgärdas. Utskottet

vill framhålla att framsteg i strävandena att fördjupa den inre marknaden och

att avreglera nationella hinder och monopol är av stor vikt för att skapa en

union för företagande så att EU skall kunna bli mer konkurrenskraftigt.

Med hänvisning till det nu anförda tillstyrker utrikesutskottet yrkande 3 i

motion U501 (m).

dels att utskottets hemställan under moment 17 bort ha följande lydelse:

17. beträffande regelrevision

att riksdagen men anledning av motion 1997/98:U501 yrkande 3 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

17. Sysselsättning (mom. 18)

Eva Zetterberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 51 börjar med ?Arbets-

marknadsutskottet konstaterar? och på s. 52 slutar med ?i berörd del.? bort ha

följande lydelse:

Utrikesutskottet anser att Amsterdamfördragets sysselsättningsavsnitt är en

viss förhandlingsframgång för Sverige. Utskottet anser att det är positivt att

skärpta skrivningar om sysselsättningen förs in i fördraget och att dessa

frågor kommer att behandlas mer samordnat, regelbundet och inom ramen för de

gemensamma institutionerna. Utskottet menar dock att förändringarna i

fördraget

inte är så långtgående att det med fog kan påstås att sysselsättningsfrågorna

kommer att få högsta prioritet inom EU. Utskottet vill framhålla att det inte

går att diskutera sysselsättningspolitiken frikopplad från besluten avseende

den ekonomiska politiken. EMU, konvergenskrav och stabilitetspakt sätter med

rigida krav på prisstabilitet och budgetdisciplin snäva ramar för

möjligheterna

att bekämpa arbetslösheten framgångsrikt, enligt utskottets mening. Utskottet

noterar att åtgärder i kampen mot arbetslösheten medges endast om de inte

hotar

denna rigida tillämpning av reglerna om prisstabilitet och budgetdisciplin,

något som utskottet ser som en brist.

Utskottet är övertygat om att det behövs ett internationellt samarbete för att

verksamt kunna bekämpa arbetslösheten. För att ett sådant samarbete skall vara

verksamt och effektivt krävs emellertid en helt annan ekonomisk politik än den

som är dominerande i dag. Utskottet anser att om regelverket för EMU bryts upp

skulle det finnas utrymme för sådana mellanstatliga lösningar som skulle kunna

ge betydande tillväxt- och sysselsättningseffekter.

Utrikesutskottet anser att riksdagen med anledning av motion U17 (v) yrkande 9

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

dels att utskottets hemställan under moment 18 bort ha följande lydelse:

18. beträffande sysselsättning

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U17 yrkande 9 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

18. Den inre marknaden (mom. 19)

Göran Lennmarker, Inger Koch, Bertil Persson och Lars Hjertén (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 52 börjar med ?I den del?

och

slutar med ?är besvarad.? bort ha följande lydelse:

Vad gäller yrkande 5 i motion U501 (m) konstaterar utrikesutskottet att en hög

och ihållande arbetslöshet är ett problem som plågar många av EU:s medlemmar.

Den inre marknaden ger enligt utskottets mening goda förutsättningar för

uthållig tillväxt och högt välstånd. De faktorer som bestämmer arbetslösheten

är däremot föremål för nationella beslut. Utskottet vill framhålla att

ansvaret

för att reformera arbetsmarknaden och bringa ned det höga skattetrycket på

arbete och företagande ligger hos de enskilda länderna. Enligt utskottet finns

det inte förutsättningar för en centralisering av en sådan politik. De kommer

att bli än mindre i takt med att unionen utvidgas och blir än mer heterogen.

Utskottet menar att det måste i stället finnas ett rikt utbud av

anställningsmöjligheter av olika slag så att varje individ kan hitta något

arbete som passar hans eller hennes förutsättningar. För det krävs en union

där

företag kan skapas och växa. Utskottet anser att en fortsatt fördjupning av

den

inre marknaden och avreglering av kvarvarande nationella hinder för

företagande

är de bästa medel mot arbetslösheten som kan tillgripas på unionsnivå. Det är

en uppgift för EU att verka i denna riktning. Enligt utskottets mening är

framgång i dessa strävanden betydelsefullt för att hela EU skall kunna bli mer

konkurrenskraftigt.

Med det anförda tillstyrker utrikesutskottet motion U501 (m) yrkande 5.

dels att utskottets hemställan under moment 19 bort ha följande lydelse:

19. beträffande den inre marknaden

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U501 yrkande 5 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

19. Den gemensamma handelspolitiken (mom. 20)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 54 börjar med ?Utrikes-

utskottet har? och slutar med ?yrkande 4 (delvis).? bort ha följande lydelse:

Utrikesutskottet noterar vad näringsutskottet anfört men vill för sin del

framhålla att även om ändringen kan förefalla vara av mindre betydelse innebär

den, i linje med vad som påpekas i motionen, en ytterligare uppluckring av

svensk suveränitet i handelspolitiska sammanhang. Med denna ändring kan enligt

utskottets uppfattning unionens handelspolitik inte längre sägas vara en

samordning av självständiga länders handelspolitik. Medlemsländernas egna

godkännandeprocedurer förbigås helt - den enda reella avtalsslutande parten

blir EG. Utrikesutskottet avvisar att Sverige på detta sätt ger upp sin

suveränitet i handelspolitiska frågor och instämmer sålunda i vad som i denna

del anförs i motion U16 (mp) yrkande 4 (delvis).

dels att utskottets hemställan under moment 20 bort ha följande lydelse:

20. beträffande den gemensamma handelspolitiken

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U16 yrkande 4 (delvis) som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

20. Miljöpolitiken (mom. 21)

Helena Nilsson (c), Karl-Göran Biörsmark (fp), Eva Thede (mp) och Tuve

Skånberg

(kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 55 börjar med ?Skatte-

utskottet konstaterade? och på s. 55 slutar med ?yrkande 5.? bort ha följande

lydelse:

Utrikesutskottets uppfattning avviker från vad skatteutskottet har redovisat i

sina yttranden. Utskottet menar att kravet på enhällighet vid beslut om

miljöskatter utgör en allvarlig begränsning vad gäller möjligheten att vidta

de

åtgärder som behövs för att uppnå de gemensamma miljömålen. Svårigheterna att

nå enighet kring en miniminivå för koldioxidskatten visar enligt utskottets

mening på problemen med dagens beslutsregler.

Utskottet beklagar därför starkt att regeringskonferensen inte kunde komma

fram

till beslut om att ändra ordningen i artiklarna 99 och 130.2 i EG-fördraget på

sådant sätt att beslut angående miljöskatter i rådet kan fattas med

kvalificerad majoritet. Utskottet menar att regeringen borde ha lagt fram ett

förslag i regeringskonferensen om att miljöskatter skall avgöras som

miljöbeslut och ej som skattebeslut. På detta område har ett tillfälle till en

positiv förändring därmed gått förlorat.

Utskottet uppmanar därför regeringen att vid nästa regeringskonferens driva

denna fråga och på ett tidigt stadium lägga fram förslag om en ändring i EG-

fördraget som gör det möjligt att med kvalificerad majoritet införa

miljöavgifter som syftar till att motverka gränsöverskridande miljöproblem. Av

ändringen bör det enligt utskottets mening framgå vilka föroreningar som kan

avgiftsbeläggas, att intäkten tillfaller det enskilda medlemslandet och att

det

skall vara fråga om minimiavgifter. Det är också utskottets mening att Sverige

bör verka för att beslut om miljöavgifter fattas i miljöministerrådet i

stället

för i finansministerrådet.

Utskottet tillstyrker således motion 1994/95:U503 (fp) yrkande 5.

dels att utskottets hemställan under moment 21 bort ha följande lydelse:

21. beträffande miljöpolitiken

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:U503 yrkande 5 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

21. Sveriges observatörskap i VEU (mom. 23)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 61 börjar med ?Utskottet

behandlade? och slutar med ?yrkande 9.? bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening tar medlemsstaterna med Amsterdamfördraget ett steg

närmare en gemensam försvarspolitik genom en formulering i artikel J 7 att den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som

gäller

unionens säkerhet, inklusive den gradvisa utformningen av en gemensam

försvarspolitik. Utskottet noterar att EU får militär kompetens genom att

unionen ges möjlighet att anlita VEU för utförande av Petersbergsuppgifter

(fredsbevarande operationer, humanitära insatser och krishantering med

militära

medel).

Utskottet konstaterar att den nyordning som Amsterdamfördraget medför innebär

att Sverige - som är ett alliansfritt land - genom medlemskapet i EU kommer

att

delta i beslut att anlita VEU för militära uppdrag som utförs av NATO.

Utskottet ifrågasätter varför en regional organisation som EU ges befogenheter

att besluta om militära insatser i andra länder. Även om det rör sig om

fredsbevarande operationer menar utskottet att denna uppgift uteslutande borde

ligga på FN.

Utskottet menar att den svenska anslutningen som observatör i VEU har

inneburit

en helt ny och olycklig linje i svensk utrikespolitik. Utskottets ståndpunkt

är

att i stället borde den svenska säkerhetspolitiken bygga på aktiv

neutralitetspolitik och solidaritet med tredje världen.

Utskottets uppfattning är därför att Sverige bör dra sig ur allt samarbete

inom

VEU.

Utskottet tillstyrker därmed motion U16 (mp) yrkande 9.

dels att utskottets hemställan under moment 23 bort ha följande lydelse:

23. beträffande Sveriges obeservatörskap i VEU

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U16 yrkande 9 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

22. Beslutsformerna inom tredje pelaren (mom. 25)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 72 börjar med ?Justitie-

utskottet konstaterar? och på s. 73 slutar med ?yrkande 10.? bort ha följande

lydelse:

Utskottet konstaterar att såväl vad gäller de samarbetsområden som förs över

från tredje till första pelaren som de områden som blir kvar under tredje

pelaren införs nya former för beslutsfattande. Enligt utskottets mening bildar

beslutsformerna enligt Amsterdamfördraget en oöverskådlig blandning av

bestämmelser för olika typer av beslut.

Vidare konstaterar utskottet att det genom rambesluten i tredje pelaren i

princip införs en beslutsform som liknar den som gäller för de direktiv som

antas inom första pelaren. Detta står enligt utskottets mening inte i

överensstämmelse med att samarbetet inom tredje pelaren skall vara

mellanstatligt. Utskottets uppfattning är att regeringen bör arbeta för en

förenkling av beslutsformerna och för att den typ av bindande beslut i tredje

pelaren som rambesluten utgör avskaffas.

Utskottet vill vidare uttrycka sin oro över att den nordiska

passunionsmodellen, som kombinerar passfrihet med nationell kontroll vid

gränserna, försvinner i och med att gränskontrollerna mellan EU-länderna

avskaffas. Utskottet menar vidare att gränskontrollernas avskaffande kommer

att

få följdverkningar vad gäller varusmuggling.

Utskottet noterar att Schengenregelverket enligt ett protokoll (B.2) som

fogats

till Unionsfördraget och EG-fördraget skall införlivas inom Europeiska

unionens

ramar. Regelverket kommer att delas upp och hänföras till relevanta

bestämmelser i första och tredje pelaren. Rådet skall med enhällighet

fastställa till vilken pelare delar av regelverket skall hänföras. Med

avseende

på de stora skillnader som föreligger beträffande såväl rättslig som

demokratisk kontroll i första respektive tredje pelaren är det enligt

utskottets mening av stor betydelse att de nationella parlamenten får en

fullständig insyn i denna process. Utskottet anser därför att protokollet om

de

nationella parlamentens roll i Europeiska unionen (D.13) skall tillämpas i

detta förfarande. Särskilt viktig i detta sammanhang är enligt utskottets

mening en punkt i protokollet om att förslag till åtgärder skall lämnas till

de

nationella parlamenten sex veckor innan de antas av rådet.

Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion U17 (v) yrkande 10 som

sin

mening bör ge regeringen till känna vad som ovan anförts.

dels att utskottets hemställan under moment 25 bort ha följande lydelse:

25. beträffande beslutsformerna inom tredje pelaren

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U17 yrkande 10 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

23. Europoltjänstemännens befogenheter (mom. 26)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 73 börjar med ?Justitie-

utskottet anför? och slutar med ?yrkande 11.? bort ha följande lydelse:

Utrikesutskottet konstaterar att enligt Amsterdamfördraget kommer det att bli

möjligt för företrädare för Europol att delta i operativa insatser av

gemensamma grupper i en stödjande funktion. Enligt utskottets mening är det

oklart var gränserna går för vad som är en stödjande funktion. Utskottet kan

inte se att det enligt regelverket föreligger några hinder mot att företrädare

för Europol får rätt till myndighetsutövning här i landet.

Det är utskottets uppfattning att företrädare för Europol inte skall tillåtas

att delta i operativt arbete på svenskt territorium. Detsamma gäller polisens

verksamhet inom Schengensamarbetets ramar - inte heller dessa bör tillåtas

verka på svensk mark. Det må ankomma på regeringen att vidta de åtgärder som

behövs med anledning av vad utskottet nu anfört.

Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion U17 yrkande 11 som sin

mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört.

dels att utskottets hemställan under moment 26 bort ha följande lydelse:

26. beträffande Europoltjänstemännens befogenheter

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U17 yrkande 11 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

24. Eurodac (mom. 27)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 74 börjar med ?Social-

försäkringsutskottet anför? och slutar med ?yrkande 12.? bort ha följande

lydelse:

Utskottet har noterat att medlemsstaterna diskuterar ett utkast till en

konvention om ett datoriserat fingeravtrycks- och personregister för alla

asylsökande som är över 14 år. Detta kontrollsystem, Eurodac, är enligt

utskottets mening ett uppenbart hot mot rättssäkerheten och bör därför

undvikas. Utrikesutskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger

regeringen

till känna vad som anförts i motion U17 yrkande 12.

dels att utskottets hemställan under moment 27 bort ha följande lydelse:

27. beträffande Eurodac

att riksdagen med anledning av motion 1997/98:U17 yrkande 12 som sin mening

ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

25. Samrådet med regeringen (mom. 28)

Eva Zetterberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 83 börjar med ?Konsti-

tutionsutskottet anför? och på s. 84 slutar med ?är besvarat.? bort ha

följande

lydelse:

Utrikesutskottet konstaterar att utvecklingen sedan EU-nämnden inrättades för

drygt tre år sedan har visat att regeringen vid några tillfällen frångått det

handlingsupplägg som förankrats i nämnden. Det bör därför enligt utskottets

mening införas en möjlighet för riksdagen att binda regeringen vid en viss

handlingslinje, på liknande sätt som sker i en del andra medlemsländer. Det

anförda bör med bifall till motion U17 (v) yrkande 5 ges regeringen till

känna.

Vidare är det utskottets uppfattning att sexveckorsfristen när det gäller att

presentera underlag till de nationella parlamenten skall gälla även

beträffande

förslag inom den tredje pelaren, både när det gäller förslag från kommissionen

och förslag från en eller flera medlemsstater. Utskottet tillstyrker yrkande

13

i motion U17 (v).

dels att utskottets hemställan under moment 28 bort ha följande lydelse:

28. beträffande samrådet med regeringen

att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U17 yrkande 5 och med anledning

av

motion 1997/98:U17 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

26. Rådet och Europaparlamentet (mom. 29)

Tuve Skånberg (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 84 börjar med ?I dessa

frågor? och slutar med ?yrkandena 18 och 19.? bort ha följande lydelse:

Utrikesutskottet delar motionärernas uppfattning och tillstyrker motion K715

(kd) yrkandena 18 och 19 med de motiv som framgår av nämnda motion.

dels att utskottets hemställan under moment 29 bort ha följande lydelse:

29. beträffande rådet och Europaparlamentetatt riksdagen med anledning av

motio

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

27. Rådet och Europaparlamentet (mom. 29)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 85 börjar med ?Konsti-

tutionsutskottet delar? och slutar med ?yrkandena 18 och 19.? bort ha följande

lydelse:

Utrikesutskottet menar att de mindre ländernas ställning i rådet och förmåga

att utöva ett betydelsefullt inflytande måste värnas. Ett välfungerande EU

förutsätter att även de mindre länderna finner det värt att bidra med kreativa

lösningar på gemensamma problem och att dessa länders medborgare upplever

delaktighet i europeisk politik. Det är därför enligt utskottets uppfattning

en

angelägen uppgift för Sverige att vid nästa regeringsförhandling föra fram

krav

på att nuvarande proportioner när det gäller viktningen av röster i rådet

bevaras.

Med hänvisning till vad som ovan anförts avstyrker utrikesutskottet motion

K715

(kd) yrkande 19 och tillstyrker att riksdagen med anledning av motion K715

(kd)

yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts om

röstviktningen i rådet.

dels att utskottets hemställan under moment 29 bort ha följande lydelse:

29. beträffande rådet och Europaparlamentet

att riksdagen avslår motion 1997/98:K715 yrkande 19 och med anledning av

motion

1997/98:K715 yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

28. Euratomfördraget (mom. 31)

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 87 börjar med ?Närings-

utskottet anför? och slutar med ?yrkande 4.? bort ha följande lydelse:

Som framgår av den föregående redovisningen är en väsentlig del av Eur-

atomfördraget föråldrad. Enligt utskottets mening bör regeringen ta initiativ

till en omförhandling av detta fördrag. Politiken bör enligt utskottets mening

inriktas på avveckling av de icke förnybara energislagen, på skyddande av

naturresurser, på främjande av förnybara energislag och på

energieffektiviseringsåtgärder.

Utskottet tillstyrker därmed motionerna U20 (c) yrkande 2 och U412 (mp)

yrkande

4.

dels att utskottets hemställan under moment 31 bort ha följande lydelse:

31. beträffande Euratomfördraget

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:U20 yrkande 2 och

1997/98:U412 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

Särskilda yttranden

1. Sysselsättning och jämställdhet

Göran Lennmarker, Inger Koch, Bertil Persson och Lars Hjertén (alla m) anför:

Arbetsmarknadsutskottet kommenterar i sitt yttrande 1997/98:AU6y

Amsterdamfördraget till utrikesutskottet bl.a. frågan om partsdeltagande i den

sociala beslutsprocessen och möjligheterna till s.k. positiv särbehandling i

relationen mellan män och kvinnor. Den senare frågan behandlar även

utrikesutskottet i betänkandet.

Enligt vår uppfattning redovisar Arbetsmarknadsutskottet korrekt vad

Amsterdamfördraget innehåller på dessa båda punkter liksom utrikesutskottet

när

det gäller den senare punkten.

I anslutning härtill vill vi för vår del understryka vår övertygelse om att

den

europeiska arbetsmarknaden måste utvecklas bort från kollektiva lösningar och

i

riktning mot mer individuella och flexibla lösningar. Sker inte detta kan inte

den europeiska massarbetslösheten bekämpas. Dessa åtgärder, som var mycket

kontroversiella när de introducerades, har efter att erfarenhet vunnits fått

ett närmast enigt politiskt stöd i Storbritannien.

I fråga om särbehandling av män och kvinnor är det vår uppfattning att

jämställdhet normalt bäst främjas genom att alla kvinnor och män uppfattas och

behandlas som unika individer med de kompetenser, rättigheter, möjligheter och

förpliktelser som följer av detta.

2. Kompetenskatalog

Karl-Göran Biörsmark (fp) anför:

Enligt Folkpartiets uppfattning skall beslut fattas så nära den enskilde som

möjligt och allra helst av den enskilde själv och hans familj. Där det inte är

möjligt med individuella beslut bör besluten fattas på den lägsta praktiska

politiska nivån. Vi anser att Sverige borde ha varit mer pådrivande för att

stärka subsidiaritetsprincipen i EU:s fördrag. Regeringen borde ha agerat för

att införa en kompetenskatalog i fördraget, av vilken det bort framgå vilka

frågor EU skall syssla med. Unionsnivån bör bara användas i de fall då

nationella nivåer eller nivåer inom medlemsländerna inte är till fyllest för

att lösa problemen.

3. Kvalificerad majoritet

Eva Zetterberg (v) och Eva Thede (mp) anför:

Vi instämmer i utskottsmajoritetens uppfattning att EU:s ramprogram för

forskning är en för Sverige viktig fråga. Grundforskningens villkor i Sverige

påverkas av ramprogrammet, enligt vår erfarenhet i huvudsak på ett negativt

sätt.

Vi delar den uppfattning som kommer till uttryck i motionerna 1997/98: U14,

1997/98:U15, 1997/98:U16 och 1997/98:U17 att Amsterdamfördraget innebär en

utveckling av EU i federalistisk riktning. Denna utveckling anser vi olycklig.

Sverige är inne på en farlig väg om vi nu går med på att ta bort kravet på

enhällighet i rådet vid beslut om t.ex. ramprogram för forskning. Förstärkning

av Europaparlamentets ställning och försvagningen av nationernas röst i

ministerrådet innebär ytterligare inskränkningar i svensk demokrati, folkets

möjlighet att genom valda ombud i Sveriges riksdag själv bestämma, t.ex. över

svensk forskningspolitik.

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse4 §De fördrag och andra instrument som

avses i 2 och 3 §§ är:

1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och

stålgemenskapen

2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska

gemenskapen

3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska

atomenergigemenskapen4. Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma

institutioner för Europeiska gemen-skaperna5. Konventionen den 13 november

1962

om ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemen-skapen

i

syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska

länder

och terri-torier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med

avseende på Nederländska Antil-lerna4. Konventionen den 13 november 1962 om

ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemen-skapen i

syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska

länder

och terri-torier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med

avseende på Nederländska Antil-lerna6. Fördraget den 8 april 1965 om

upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska

gemenskaperna5. Protokollet den 8 april 1965 om Europeiska gemenskapernas

immunitet och privilegier7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa

budget-bestämmelser i fördragen om upp-rättandet av Europeiska gemen-skaperna

och i fördraget om upp-rättandet av ett gemensamt råd och en gemensam

kommission för Europeiska gemenskaperna6. Fördraget den 22 april 1970 om

ändring av vissa budget-bestämmelser i fördragen om upp-rättandet av

Europeiska

gemen-skaperna och i fördraget om upp-rättandet av ett gemensamt råd och en

gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna8. Fördraget den 22 januari

1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade

konungariket Stor-britannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekono-

miska gemenskapen och Euro-peiska atomenergigemenskapen7. Fördraget den 22

januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och

Förenade konungariket Stor-britannien och Nordirlands anslutning till

Europeiska ekono-miska gemenskapen och Euro-peiska atomenergigemenskapen9.

Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972 om

Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket

Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol- och

stålgemenskapen8. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari

1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade

konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol-

och

stålgemenskapen 10. Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa

bestämmelser

i protokollet om Europeiska investe-ringsbankens stadga9. Fördraget den 10

juli

1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investe-

ringsbankens stadga 11. Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa

finansiella bestämmelser i fördragen om upp-rättandet av Europeiska gemen-

skaperna och i fördraget om upp-rättandet av ett gemensamt råd och en gemensam

kommission för Europeiska gemenskaperna10. Fördraget den 22 juli 1975 om

ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upp-rättandet av

Europeiska gemen-skaperna och i fördraget om upp-rättandet av ett gemensamt

råd

och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna12. Akten den 20

september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europa-

parlamentet) samt beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari

1993 om ändring av nämnda akt11. Akten den 20 september 1976 om allmänna

direkta val av företrädare i församlingen (Europa-parlamentet) samt beslutet

av

Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari 1993 om ändring av nämnda

akt13. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslut-ning till

Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen12.

Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslut-ning till Europeiska

ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen14. Beslutet av

Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979 om Hellenska republikens

anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen13. Beslutet av Europeiska

gemenskapernas råd av den 24 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till

Europeiska kol- och stålgemenskapen15. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring

av

fördragen om upprättandet av Europeiska gemen-skaperna i fråga om Grönland14.

Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av

Europeiska gemen-skaperna i fråga om Grönland16. Fördraget den 12 juni 1985 om

Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska

ekonomiska gemen-skapen och Europeiska atomenergi-gemenskapen15. Fördraget den

12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning

till Europeiska ekonomiska gemen-skapen och Europeiska atomenergi-

gemenskapen17. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 11 juni 1985

om

Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens an-slutning till Europeiska

kol- och stålgemenskapen16. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den

11

juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens an-slutning

till Europeiska kol- och stålgemenskapen18. Europeiska enhetsakten den 17 och

28 februari 198617. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 198619.

Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 18. Fördraget den 7

februari 1992 om Europeiska unionen20. Fördraget den 24 juni 1994 om

Konungariket Norges, Repub-liken Österrikes, Republiken Fin-lands och

Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen i samtliga fall med

tillhörande bilagor och protokoll.19. Fördraget den 24 juni 1994 om

Konungariket Norges, Repub-liken Österrikes, Republiken Fin-lands och

Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen 20.

Amsterdamfördraget

den 2 oktober 1997 om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om

upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med

dem, med förklaring av Sverige enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i Fördraget om

Europeiska unionen i deras lydelse enligt Amsterdam-fördraget

21. Bilagor och protokoll som hör till de fördrag och andra instrument som

anges i 1-20.

____________________________

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer

Omröstning med kvalificerad majoritet

Omröstning med kvalificerad majoritet skall till följd av Amsterdamfördraget

tillämpas enligt följande artiklar

Artikel 5a.2 Närmare samarbete - bemyndigandeArtikel 56.2Etableringsrätt -

samordning av vissa bestämmelser om särbehandling av utländska

medborgareArtikel 731.2Provisoriska åtgärderArtikel 109qSysselsättning -

riktlinjerArtikel 109rSysselsättning - stödåtgärderArtikel

116TullsamarbeteArtikel 118.2Sociala frågor - vissa åtgärder mot social

utslagningArtikel l19.3Jämställdhet - lika möjligheter och lika

behandlingArtikel 129.4Folkhälsa - vissa minimikrav när det gäller organ m.m.

samt vissa åtgärder på veterinär- och

växtskyddsområdenaArtikel 130i.1-2Forskning och teknisk utveckling -

ramprogramArtikel l30o

första stycketForskning och teknisk utveckling - gemensamma företagArtikel

19laAllmänna principer och gränser för rätten till tillgång

till handlingarArtikel 209aBekämpning av bedrägerierArtikel

213aStatistikArtikel 2l3bInrättande av ett övervakningsorgan för skydd av

personuppgifterArtikel 227.2De yttersta randområdenaArtikel 236.2-3Tillfälligt

upphävande av rättigheter

Medbeslutandeproceduren

Medbeslutandeproceduren enligt artikel l89b i EG-fördraget skall

till följd av Amsterdamfördraget tillämpas enligt följande artiklar

Artikel 6Bestämmelser i syfte att förbjuda diskriminering på grund av

nationalitetArtikel 8a.2Unionsmedborgarskap - bestämmelser för att

underlätta medborgarnas utövande av vissa rättigheter

(rådet beslutar enhälligt)Artikel 51Fri rörlighet för personer - regler för

social trygghet

för migrerande arbetstagare inom gemenskapen

(rådet beslutar enhälligt)Artikel 56.2Etableringsrätt - samordning av vissa

bestämmelser

om särbehandling av utländska medborgareArtikel 57.2Etableringsrätt - vissa

direktiv om samordning av bestämmelser avseende egenföretagare

(rådet beslutar enhälligt)Artikel 75.1 och artikel 84Transporter - åtgärder

för

att genomföra transportpolitiken Artikel 109rSysselsättning -

stödåtgärderArtikel 116TullsamarbeteArtikel 118.2Sociala frågor - minimikrav,

vissa åtgärder mot social utslagningArtikel 119.3Jämställdhet - lika

möjligheter och lika behandlingArtikel 125Europeiska socialfonden -

genomförandebestämmelserArtikel 127.4Yrkesutbildning - vissa åtgärderArtikel

129.4Folkhälsa - vissa minimikrav när det gäller organ

m.m. samt vissa åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdenaArtikel

l29dTranseuropeiska nät - vissa åtgärderArtikel l30eEuropeiska regionala

utvecklingsfonden - genomförandebestämmelserArtikel l30o

andra stycketForskning och utveckling - vissa åtgärder Artikel l30s.

lMiljöArtikel l30wUtvecklingssamarbeteArtikel 191aAllmänna principer och

gränser för rätten till tillgång

till handlingarArtikel 209aBekämpning av bedrägerierArtikel 213a

StatistikArtikel 213bInrättande av ett övervakningsorgan för skydd av

personuppgifter

Yttranden från andra utskott

Konstitutionsutskottets yttrande

1997/98:KU9y

Amsterdamfördraget

Till utrikesutskottet

Utrikesutskottet har den 12 mars 1998 beslutat att bereda bl.a.

konstitutionsutskottet tillfälle att senast den 27 mars 1998 yttra sig över

proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget i de delar som har samband med

utskottets beredningsområde samt över motioner väckta med anledning av

skrivelsen och motioner från den allmänna motionstiden. Konstitutionsutskottet

yttrar sig över följande motioner: 1997/98:U14 yrkandena 1 och 2, U15, U16

yrkandena 1-7 och 11, U 17 yrkandena 1-6 och 13-14, U 18 yrkandena 1 och 2, U

19 yrkande 1 och U 20 yrkande 1 samt över motionerna 1997/98:U503 och

1997/98:U504 yrkandena 1-3. Med eget yttrande överlämnar

konstitutionsutskottet

följande motioner: 1997/98:K239, 1997/98:K253 yrkande 4, 1997/98:K254,

1997/98:K703, 1997/98:K715 yrkandena 1, 18 och 19 samt 1997/98:U505 yrkande 5.

Konstitutionsutskottets yttrande hänför sig till de konstitutionella frågor

som

aktualiseras i Amsterdamfördraget.

Konstitutionsutskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över propositionens

förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen. Lagrådets yttrande återges i bilaga.

Konstitutionsutskottet har också hållit en utfrågning i ärendet med professorn

Ulf Bernitz och rättschefen Göran Schäder.

Sammanfattning

Konstitutionsutskottet tillstyrker i yttrandet att Sverige tillträder

Amsterdamfördraget. Konstitutionsutskottet finner att förutsättningarna enligt

10 kap. 5 § regeringsformen för överlämnande av beslutsbefogenheter utan

samtidig ändring av grundlag är uppfyllda och att det inte föreligger några

konstitutionella hinder mot att Sverige ansluter sig till Amsterdamfördraget.

Samtliga de motioner som behandlas i yttrandet föreslås avstyrkas.

Till yttrandet har fogats tolv avvikande meningar och ett särskilt yttrande.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Amsterdamfördraget om ändring

av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska

gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem (Amsterdamfördraget) samt

de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget.

Amsterdamfördraget innehåller dels materiella ändringar i de grundläggande

fördragen, dels en förenkling av fördragen genom att ett stort antal

bestämmelser som inte längre är aktuella upphävs och genom att artiklarna i

Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om

Europeiska

unionen numreras om.

Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från den s.k.

tredje pelaren (mellanstatligt samarbete om rättsliga och inrikes frågor) till

den s.k. första pelaren (överstatligt samarbete). Det gäller samarbete inom

områdena yttre gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och vissa

civilrättsliga frågor samt vissa åtgärder mot diskriminering. Detta innebär

att

beslutsbefogenheter i motsvarande grad lämnas över till Europeiska gemenskapen

(EG). Enligt en gemensam förklaring (20) skall åtgärder som beslutas inom det

civilrättsliga samarbetet inte hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina

konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra

medier.

Enligt propositionen består den mellanstatliga karaktären på samarbetet när

det

gäller utrikes- och säkerhetspolitiken (den s.k. andra pelaren) och rättsliga

och inrikes frågor i övrigt.

Reformerna inom den andra pelaren sägs främst innebära ett effektivare

beslutsfattande. Enhällighet kvarstår som en grundläggande beslutsform för

samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Utanför

försvarsdimensionen modifieras emellertid enhällighetsregeln något. Beslut

skall tas med kvalificerad majoritet om det ligger inom ramen för en av

Europeiska rådet enhälligt beslutad strategi. Den grundläggande vetorätten

kvarstår dock. Varje medlemsstat har rätt att motsätta sig att beslut fattas

under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. En

enhet för politisk planering och tidig förvarning inrättas i rådets

generalsekretariat.

Inom den tredje pelaren införs nya beslutsformer, rambeslut och vissa andra

beslut, samtidigt som den nuvarande beslutsformen gemensam åtgärd bortfaller.

De nya beslutsformerna anses dock inte påverka den grundläggande

mellanstatliga karaktären av tredjepelarsamarbetet. Enligt propositionen

innebär de inte någon överföring av beslutsbefogenheter från riksdagen,

regeringen eller andra svenska organ till EU. Amsterdamfördraget öppnar vidare

en möjlighet, men inte en skyldighet, för medlemsstaterna att ge EG-domstolen

behörighet att meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och

tolkningen av rambeslut och beslut, tolkningen av konventioner inom tredje

pelaren samt giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder. Det kan ske

genom att en medlemsstat avger en förklaring med denna innebörd. Genom att

utnyttja möjligheten att begära förhandsavgörande blir de nationella

domstolarna bundna av EG-domstolens avgörande. Förklaringen innebär alltså en

överföring av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU. I propositionen

föreslås att riksdagen godkänner att Sverige lämnar en sådan förklaring.

Genom ett särskilt protokoll införlivas det nuvarande s.k. Schengensamarbetet

med EU. Särskilda samarbetsavtal skall ingås med Norge och Island.

Reformer genomförs som tar sikte på att åstadkomma ett effektivare

beslutsfattande. I rådet utökas möjligheten att fatta beslut med kvalificerad

majoritet. Detta skall gälla dels ett antal av de nya samarbetsområden som

införs genom Amsterdamfördraget, dels ett begränsat antal befintliga

beslutsområden, där det nu gäller krav på enhällighet. Antalet

beslutsprocedurer där Europaparlamentet medverkar minskas i princip till tre,

nämligen samtycke, konsultation och medbeslutande. Medbeslutande blir den

normala proceduren i frågor där samarbetsproceduren tidigare har tillämpats.

Proceduren innebär att parlamentet och rådet gemensamt fattar beslut och

parlamentet därvid har vetorätt.

Kommissionsordförandens ställning stärks. Medlemsstaternas nominering av

ordförande i kommissionen skall godkännas särskilt av Europaparlamentet.

Medlemsstaternas nominering av ledamöter skall ske i samförstånd med den

nominerade ordföranden.

Kommissionens initiativrätt ökar genom att denna kommer att gälla även de

kvarvarande samarbetsområdena inom tredje pelaren, dvs. polissamarbete och

straffrättsligt samarbete.

Antalet ledamöter i Europaparlamentet maximeras till 700. Fördelningen av

ledamöter skall säkerställa en lämplig representation av folken i de stater

som

har slutit sig samman i gemenskapen.

De nationella parlamenten får en kollektivt rådgivande roll genom

samarbetsorganet COSAC. För att underlätta de nationella parlamentens

deltagande i beslutsprocessen skall enligt ett protokoll om de nationella

parlamentens roll i EU en minsta tid om sex veckor förflyta från det att ett

förslag görs tillgängligt för Europaparlamentet och rådet på alla de

officiella

språken till dess att förslaget förs upp på rådets dagordning för beslut.

Revisionsrättens ställning stärks. Reformerna innebär bl.a. att det görs klart

att Revisionsrätten har rätt att utföra granskning av alla gemenskapsmedel,

oavsett vem som förvaltar medlen. Revisionsrätten ges också befogenhet att

väcka talan i EG-domstolen för att ta till vara sina rättigheter.

Genom Amsterdamfördraget införs generella bestämmelser som gör det möjligt för

rådet att tillåta ett närmare samarbete mellan en majoritet av

medlemsstaterna.

Ett beslut om att tillåta s.k. flexibel integration skall kunna fattas med

kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat garanteras emellertid en möjlighet

att lägga in sitt veto under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör

nationell politik.

En grundläggande offentlighetsprincip införs, som ger medborgare och de som är

bosatta i EU rätt att ta del av Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar. Handlingsoffentlighet blir därmed huvudregel inom de tre centrala

institutionerna. De närmare bestämmelserna om öppenheten, bl.a.

sekretessbestämmelser, skall läggas fast i en rättsakt som beslutas av

parlamentet och rådet gemensamt. Rådets skyldighet att offentliggöra

omröstningsresultat när det handlar i egenskap av lagstiftare fördragsfästs.

EG-domstolens rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri-

och

rättigheter som garanteras i Europakonventionen fördragsfästs och skall även

omfatta samarbetet i tredje pelaren. En medlemsstat som allvarligt och

ihållande åsidosätter mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska

principer skall kunna bli föremål för suspensionsåtgärder. En europeisk stat

som ansöker om medlemskap i unionen måste respektera de nämnda principerna.

Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidta

åtgärder

för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta om

åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etniskt

ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell

läggning.

Genom Amsterdamfördraget införs vidare nya bestämmelser som ger en grund för

ett strukturerat samarbete på sysselsättningsområdet, den s.k. miljögarantin

skärps, jämställdhet mellan kvinnor och män blir ett grundläggande mål,

lönediskrimineringsförbudet förtydligas, reglerna om konsumentskydd förstärks

och politiken på det sociala området blir ett intresse fullt ut för samtliga

medlemsstater genom att avtalet om socialpolitik integreras i EG-fördraget.

Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter en ändring av lagen

(1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. I

propositionen läggs fram förslag till en sådan lagändring. Lagändringen

föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Beslutsproceduren

Propositionen

Amsterdamfördraget innebär förändringar av de befogenheter som tillkommer

gemenskapen på de områden som ryms inom gemenskapssamarbetet inom första

pelaren. Som redovisats ovan förs vissa samarbetsområden över från det

mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första

pelaren. Fördraget innebär i denna del att beslutsbefogenheter i motsvarande

mån överlämnas till EG. Ett annat område där beslutsbefogenheter uttryckligen

överlåts till EG är vissa åtgärder mot diskriminering (se ovan s. 3).

För de fall en internationell överenskommelse innebär att beslutanderätt

överlåts till ett mellanstatligt organ finns särskilda bestämmelser i 10 kap.

5

§ regeringsformen. Enligt första stycket i denna bestämmelse får riksdagen,

genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, överlåta

beslutanderätt till EG så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som

motsvarar det som ges i regeringsformen och i Europakonventionen. Riksdagens

beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Av

10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer att samma ordning skall gälla

för riksdagens godkännande av den internationella överenskommelsen.

Överlåtelse

av beslutsbefogenheter får dock inte utan grundlagsändring ske i sådan

omfattning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör

att vara giltiga (bet. 1993/94:KU21 s. 27).

Inför Sveriges medlemskap i EU gjordes bedömningen att fri- och

rättighetsskyddet i EG inte var identiskt med men motsvarade, dvs. låg i nivå

med, det som gällde i Sverige (bet. 1993/94:KU 21 s. 26 f.). Regeringen anser

inte att tre års medlemskap har givit anledning att ändra denna bedömning.

Regeringen anser inte heller att Amsterdamfördraget innebär någon förändring i

detta hänseende, utan att det resultat som uppnåddes i regeringskonferensen

snarare innebär att fri- och rättighetsskyddet stärks.

Enligt regeringen leder inte fördraget till några dramatiska förändringar, men

det innebär viktiga steg framåt för det europeiska samarbetet i en riktning

som

i allt väsentligt överensstämmer med svenska intressen. Fördraget innebär

inte

heller att samarbetet inom EU ändrar karaktär på något avgörande sätt. EU

förblir samma typ av organisation som den som Sverige anslöt sig till den 1

januari 1995. Regeringen har därför inte ansett att en folkomröstning om

Amsterdamfördraget är påkallad.

Motionerna

I motion U16 yrkar Miljöpartiet i första hand att riksdagen beslutar att

Amsterdamfördraget skall underställas en folkomröstning vid riksdagsvalet 1998

(yrkande 1), i andra hand att Amsterdamfördraget skall underställas samma

beslutsprocedur som tillämpas vid stiftande av grundlag (yrkande 2). Om båda

dessa yrkanden skulle avslås, vill Miljöpartiet att beslut om

Amsterdamfördraget skall skjutas upp till efter riksdagsvalet 1998 (yrkande

3).

Enligt motionärerna har opinionen mot Sveriges medlemskap i EU vuxit sig

mycket

stark, och den djupare integration av EU som Amsterdamfördraget leder till har

inte självklart ett brett folkligt stöd. Danmark, Portugal och Irland håller

under våren 1998 folkomröstningar om huruvida deras respektive länder skall

ratificera Amsterdamfördraget. Miljöpartiets förstahandsyrkande är att en

folkomröstning om fördraget skall ordnas i samband med valet 1998. Den

nuvarande parlamentariska sammansättningen av riksdagen uppkom innan Sverige

blev medlem i EU. Miljöpartiet anser därför inte att riksdagen har väljarnas

mandat att besluta om ytterligare överlåtelser av makt och kompetens till EU

på

det sätt som nu föreslås. Om det första yrkandet faller bör Amsterdamfördraget

underställas samma procedur som gäller för stiftande av grundlag. Skulle både

första- och andrahandsyrkandena falla bör beslutet skjutas upp till efter

höstens riksdagsval, dels för att svenska folket därigenom skall ha en

möjlighet att säga sitt om fördraget, dels för att inte påverka resultatet av

den danska folkomröstningen. Miljöpartiet anser också att riksdagen måste

precisera gränserna för det område inom vilket beslutanderätt kan överlåtas

till EG utan samtidig ändring av grundlag (yrkande 11).

Även Vänsterpartiet anser i motion U17 att svenska folket i en folkomröstning

borde få avgöra frågan om Sveriges tillträde till Amsterdamfördraget (yrkande

4). I det alternativ som vann folkomröstningen om ett svenskt EU-medlemskap

angavs på valsedeln att omröstningen gällde om Sverige skulle bli medlem i EU

i

enlighet med det avtal som då förhandlats fram mellan Sverige och EU. De

röstandes val var alltså inte helt ovillkorligt. De förutsättningar som gavs

vid folkomröstningen har förändrats betydligt, anser motionärerna. Denna

situation talar för en folkomröstning om Amsterdamfördraget. Vänsterpartiet

anser det också anmärkningsvärt att Lagrådet inte beretts tillfälle att yttra

sig över ett för svensk lagstiftning och ur allmän synpunkt så ingripande

förslag och hemställer att detta ges regeringen till känna (yrkande 2).

Yrkanden om rådgivande folkomröstning om Amsterdamfördraget före

ratificeringen

framförs också i motionerna 1997/98:K239 av Bengt Hurtig m.fl. (v) och

1997/98:K254 av Sven Bergström m.fl. (c), båda väckta under den allmänna

motionstiden.

I motion U18 hemställer Birgitta Hambraeus m.fl. (c) att riksdagen inte avgör

frågan om ratificering av Amsterdamfördraget förrän efter Danmarks

folkomröstning i frågan, vilken äger rum den 28 maj 1998 (yrkande 2).

Konstitutionsutskottets bedömning

I likhet med regeringen kan konstitutionsutskottet inte finna att samarbetet

inom EU genom Amsterdamfördraget ändrar karaktär på något avgörande sätt. Inte

heller Lagrådet har funnit att Amsterdamfördraget medför några i sak

omvälvande

nyheter i förhållande till den mycket omfattande rättsliga reglering som

Sverige accepterat genom sin anslutning till EU. Utskottet delar regeringens

bedömning att någon folkomröstning om fördraget inte är påkallad och föreslår

alltså att utrikesutskottet avstyrker motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v)

yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).

Genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig får

riksdagen överlåta beslutanderätt till EG utan samtidig ändring av grundlag så

länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i

regeringsformen, RF, och Europakonventionen. I förarbetena till 10 kap. 5 § RF

knöts dessutom ytterligare två reservationer till den svenska EU-anslutningen

(bet. 1993/94:KU21). För det första kan en överlåtelse av beslutsbefogenheter

inte ske i sådan utsträckning att RF:s bestämmelser om statsskickets grunder

upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får

inte genom överlåtelse av normgivningsmakten urholkas i väsentlig grad. För

det

andra uttalade konstitutionsutskottet att den angivna begränsningen omfattar

också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt

konstitutionella system. Utskottet pekade särskilt på den fria

åsiktsbildningens betydelse för vårt statsskick. Redan i den inledande

paragrafen i RF slås det fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri

åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En förutsättning för att den fria

åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är

offentlighetsprincipen

och meddelarfriheten, påpekade utskottet. Också förbudet mot censur, skyddet

av

uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga

principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hade,

enligt

utskottet, stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Bestämmelsen i 10

kap.

5 § RF kunde, enligt utskottet, inte anses öppna möjlighet att överlåta

beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av

grundlag.

Lagrådet har i sitt yttrande inte funnit att Amsterdamfördraget strider mot

kravet i 10 kap. 5 § RF. Enligt Lagrådet står det klart att fördraget på intet

sätt kan anses rubba det svenska statsskickets grunder (se vidare nedan s.

10).

Lagrådet har inte heller funnit några andra konstitutionella hinder mot en

svensk anslutning till Amsterdamfördraget. Konstitutionsutskottet gör ingen

annan bedömning. Konstitutionsutskottet anser, i likhet med regeringen, att

fri- och rättighetsskyddet i EG snarare stärks genom Amsterdamfördraget och

ser

alltså inget hinder i detta avseende mot att riksdagen överlåter

beslutsbefogenheter till EG i den ordning som i första hand anvisas i 10 kap.

5

§ första stycket RF, dvs genom tre fjärdedels majoritet. Motion U16 (mp)

yrkande 2 förelås alltså avstyrkas.

Konstitutionsutskottet anser inte heller att motionärerna anfört några bärande

skäl för att skjuta upp riksdagens beslut om Amsterdamfördraget och föreslår

att utrikesutskottet avstyrker även motionerna U16 (mp) yrkande 3 och U18 (c)

yrkande 2.

Vänsterpartiets yrkande om Lagrådets hörande har tillgodosetts och bör därför

inte föranleda någon åtgärd (U17 yrkande 2).

Miljöpartiet har hemställt att riksdagen skall precisera gränserna för det

område som enligt 10 kap. 5 § RF kan överlåtas till EG utan samtidig ändring

av

grundlag.

Konstitutionsutskottet anser att utskottets ovan återgivna uttalanden i

betänkande 1993/94:KU21 med tillräcklig precision anger gränserna för det

område inom vilket beslutanderätt kan överlåtas till EG utan samtidig ändring

av grundlag. Utrikesutskottet bör därför avstyrka motion U16 (mp).

Fråga om godkännande av Amsterdamfördraget

Motionerna

I flera motioner har yrkats avslag på propositionens förslag om godkännande av

Amsterdamfördraget. I motionerna U14 av Bengt-Ola Ryttar och Lena Klevenås

(båda s) yrkande 1, U16 av Birger Schlaug m.fl. (mp) yrkande 4, U17 av Gudrun

Schyman m.fl. (v) yrkande 1, U18 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) yrkande 1

yrkas avslag på propositionen. Miljöpartiet har också avgivit separata

avslagsyrkanden avseende propositionens tre delförslag (motion U16 yrkandena

5-7). Gemensamt för motionärerna är att de anser att Amsterdamfördraget

innebär

att institutionernas ställning stärkts alltför mycket på medlemsländernas

bekostnad, att Sveriges självbestämmande minskat och att fördraget därför inte

bör godtas.

I motion U14 (s) anför motionärerna bl.a. att Europaparlamentets makt ökar i

alltför hög grad liksom andelen majoritetsbeslut i rådet, att det blir en

oklar

ansvarsfördelning inom den tredje pelaren, att dörren till en försvarsun-ion

har öppnats på glänt och att EG-domstolen får en kraftigt ökad roll.

Enligt Miljöpartiet (motion U16) är det fel att flytta beslutsområden från

tredje till första pelaren. Miljöpartiet anser också att gränsen mellan den

tredje och den första pelaren suddas ut. Den nya beslutsformen rambeslut

kommer

att väga lika tungt som direktiv och den innebär ett överförande av

beslutskompetens från riksdagen till EG enligt 10 kap. 5 § RF. Miljöpartiet

motsätter sig att EG-domstolen ges tolkningsrätt inom den tredje pelaren

eftersom det innebär att en överstatlig institution ges kontroll över

mellanstatliga angelägenheter. Miljöpartiet är också kritiskt mot att

Schengensamarbetet införlivas i EU. Miljöpartiets avslagsyrkanden är

villkorade

av att partiet inte fått bifall till sina yrkanden om folkomröstning om

fördraget, alternativt beslut i samma ordning som vid stiftande av grundlag

eller uppskjutande av riksdagens beslut till efter valet 1998.

I motion U17 anför Vänsterpartiet bl.a. att den utökade användningen av

medbeslutandeproceduren försvagar den nationella självbestämmanderätten och

ger

Europaparlamentet för stort inflytande. Vänsterpartiet är också kritiskt mot

att områden förs över från mellanstatligt till överstatligt samarbete, att

gränskontrollerna avskaffas och att samarbetet på det utrikes- och

säkerhetspolitiska området ökar.

Birgitta Hambraeus, m.fl. (c) anser i motion U 18 att statsskickets grunder

hotas genom anslutningen till Amsterdamfördraget. Enligt motionärerna kan

fördragets bestämmelser om tillnärmning eller harmonisering av bestämmelser i

medlemsstaternas nationella civilprocessrätt (artikel 73m) innebära brott mot

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den gemensamma

förklaringen (20) säkerställer inte att vi inte tvingas ge upp delar av vår

tryck- och yttrandefrihet, heter det i motionen.

I motion U19 av Lennart Rohdin (fp) yrkande 1 yrkas också avslag på

propositionen, men av andra skäl. Motionären anser att Amsterdamfördraget

inneburit ett misslyckande i arbetet med att reformera EU och skapa

förutsättningar för att snabbt integrera de nya demokratierna i Öst- och

Centraleuropa. Riksdagen bör genom att avslå förslaget att godkänna

Amsterdamfördraget ge en signal om att EU måste reformeras och utvidgas med

det

snaraste.

Propositionen

Enligt regeringen leder Amsterdamfördraget till ett mer effektivt och mer

öppet

samarbete mellan medlemsstaterna, men det förändrar inte EU:s grundläggande

karaktär. EU förblir en sammanslutning av suveräna stater, framhåller

regeringen. Fördragsändringar skall även i fortsättningen beslutas enhälligt

och godkännas i enlighet med samtliga medlemsstaters konstitutionella

bestämmelser. Den grundläggande pelarstruktur som etablerades genom

Unionsfördraget består. Omfattningen av överlåtelsen av de samarbetsområden

som

flyttas från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till

gemenskapssamarbetet i första pelaren (se ovan s. 2) ligger enligt regeringens

bedömning väl inom ramen för riksdagens möjlighet att besluta om överlåtelse

av

beslutanderätt till EG enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen.

Regeringen anser inte heller att Amsterdamfördraget rubbar balansen mellan

medlemsstaterna. Regeringen beklagar att frågorna om viktningen av

medlemsstaternas röster i rådet vid beslut med kvalificerad majoritet och om

kommissionens sammansättning skjutits på framtiden. En lösning i dessa frågor

hade underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen avser

emellertid att verka för att dessa frågor kan lösas så snart som möjligt och

på

ett sätt som beaktar en utvidgning av unionen med samtliga de nu aktuella

kandidatländerna (prop. s. 27).

Lagrådets yttrande

Lagrådet har sett som sin främsta uppgift att granska hur nyheterna i

Amsterdamfördraget förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 5 § första

stycket

första meningen RF (se ovan s. 6). Eftersom bestämmelsen inte medger möjlighet

att överlåta beslutanderätt till annan än Europeiska gemenskaperna blir enligt

Lagrådet den inledande frågan om fördraget innebär att beslutanderätt överlåts

till Europeiska unionen. De nya beslutsformerna inom de andra och tredje

pelarna, alltså inom Europeiska unionen, har enligt Lagrådet blivit

komplicerade och svåra att genomskåda. Lagrådet delar den uppfattning som

kommit till uttryck i remissyttrandet från Juridiska fakultetsnämnden vid

Stockholms universitet, nämligen att utvecklingen går mot en minskad

uppdelning

mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Enligt Lagrådet

står det dock klart att de fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara

den mellanstatliga karaktären av andra och tredje pelarna; bl.a. har vissa

ämnesområden förts över till första pelaren, främst sådana som är av omedelbar

betydelse för den fria rörligheten för personer.

I frågan om det kan anses att beslutanderätt överlåts till den Europeiska

unionen anser Lagrådet att det största intresset knyts till de s.k.

rambesluten

inom den tredje pelaren, om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra

författningar (artikel K 6.2 b). Rambesluten skall vara bindande för

medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåta

åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt; de

skall inte ha direkt effekt. Det sistnämnda innebär att de inte kan åberopas

inför svenska domstolar och andra myndigheter. Lagrådet konstaterar att

rambesluten i detta avseende inte medför annan verkan än andra folkrättsliga

förpliktelser, så länge vi i Sverige vidhåller den dualistiska uppfattningen

om

folkrättens förhållande till den nationella rätten, dvs. att internationella

överenskommelser skall transformeras till svensk rätt för att tillämpas av

domstolar och andra myndigheter. Lagrådet påpekar vidare att rambesluten till

skillnad från konventioner inte kräver någon efterföljande ratificering, men

att de skall antas genom ett enhälligt beslut. Detta innebär enligt Lagrådet

att regeringen inte kan delta i ett sådant rambeslut om det behandlar

riksdagsbundna frågor annat än om det redan finns en svensk lag som täcker

beslutet. Lagrådets slutsats är att någon beslutanderätt inte kan anses vara

överlåten åt Europeiska unionen genom föreskrifterna om rambeslut.

Lagrådet har inte något att erinra mot förslaget att Sverige avger förklaring

enligt artiklarna K 7.2 och K 7.3 b om att ge EG-domstolen behörighet att

meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och tolkningen av

rambeslut och andra beslut, tolkningen av tredjepelarkonventioner och

giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder. Lagrådet påpekar att det

här visserligen är fråga om överlåtande av beslutsfunktioner, men att detta

sker till en institution inom EG och att det inte innebär någon nämnvärd

utvidgning av den omfattande kompetens som riksdagen genom anslutningen till

EG-fördraget redan givit domstolen. Inte heller i övrigt kan lagrådet finna

att

beslutanderätt genom Amsterdamfördraget överlåts till Europeiska unionen.

Som nämnts ovan under avsnittet Beslutsproceduren har Lagrådet inte heller

funnit att en anslutning till Amsterdamfördraget strider mot kravet i 10 kap.

5

§ RF på att Europeiska gemenskaperna skall ha ett fri- och rättighetsskydd

motsvarande det som ges i regeringsformen och Europakonventionen eller att

fördraget skulle rubba det svenska statsskickets grunder eller strida mot

andra

bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella

system. Lagrådet påpekar att enligt Amsterdamfördraget skall i artikel F 1 tas

in föreskriften att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och

respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt

på

rättsstatsprincipen, principer som är gemensamma för medlemsstaterna. Enligt

Lagrådet står det också klart att Amsterdamfördraget på intet sätt kan anses

rubba det svenska statsskickets grunder. Lagrådet konstaterar vidare att

offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, enligt tryckfrihetsförordningen

och sekretesslagen, inte påverkas av Amsterdamfördraget. Vidare medför

förklaringen nr 20, enligt Lagrådets uppfattning, att om exempelvis framtida

rättsakter från EG skulle behandla civilprocessuella frågor kan Sverige likväl

lämna procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade.

Sammanfattningsvis har Lagrådet inte funnit att några konstitutionella hinder

föreligger för en svensk anslutning till Amsterdamfördraget.

Konstitutionsutskottets bedömning

Amsterdamfördraget innebär att Sverige på ett antal nya områden överlåter

beslutsbefogenheter som annars skulle tillkomma svenska organ. Som Lagrådet

funnit är det inte i något fall fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter

till EU, utan till EG. Beträffande den första pelaren innebär fördraget bl.a.

att de samarbetsområden som är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten

för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet om rättsliga och

inrikes frågor i den tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första

pelaren.

De aktuella områdena är alla sådana som redan i Maastrichtfördraget pekats ut

som möjliga att föra över till gemenskapssamarbetet. Ett annat område där

beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder mot

diskriminering. Sådana åtgärder får dock inte vidtas generellt, utan endast

där

gemenskapen redan har kompetens. Vidare får Europaparlamentet ett ökat

inflytande i lagstiftningsprocessen genom att medbestämmandeproceduren görs

till den normala beslutsproceduren för frågor som kan betecknas som egentliga

lagstiftningsfrågor. Förändringarna i detta hänseende innebär emellertid inte

någon överlåtelse av beslutsbefogenheter till parlamentet. När det gäller

frågan om huruvida överförandet av civilrättsliga frågor till första pelaren

skulle kunna inskränka det svenska grundlagsskyddet av tryckfrihet och

yttrandefrihet delar konstitutionsutskottet Lagrådets uppfattning att den

gemensamma förklaringen (20) medför att om exempelvis framtida rättsakter från

EG skulle behandla civilprocessuella frågor kan Sverige likväl lämna

procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade.

Konstitutionsutskottet

finner, i likhet med Lagrådet, att förutsättningarna enligt 10 kap. 5 § RF

med

förarbeten för överlämnande av beslutsbefogenheter utan samtidig ändring av

grundlag är uppfyllda, såvitt nu är i fråga.

Inom den andra pelaren, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, införs

bestämmelser som gör det möjligt att med kvalificerad majoritet fatta beslut

om

genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt inom ramen för

en enhälligt beslutad strategi. Konstitutionsutskottet anser inte att

förändringarna påverkar den grundläggande mellanstatliga karaktären av

samarbete mot bakgrund av den vetorätt som kvarstår. Några beslutsbefogenheter

överlämnas alltså inte.

Som framgått av den ovan lämnade redovisningen har Lagrådet gjort en grundlig

genomgång av de nya beslutsformerna, bl.a. de s.k. rambesluten, i den tredje

pelaren. Lagrådet påpekar att regeringen inte kommer att kunna delta i ett

rambeslut som behandlar riksdagsbundna frågor annnat än om det redan finns en

svensk lag som täcker beslutet. Hur rambesluten i praktiken kommer att

hanteras

återstår att se. Konstitutionsutskottet avser att följa utvecklingen

beträffande rambesluten och bevaka att riksdagens inflytande över besluten

tillgodoses. Konstitutionsutskottet delar Lagrådets slutsats att de ändrade

fördragsbestämmelserna inte påverkar den mellanstatliga karaktären av

samarbetet i tredje pelaren. Konstitutionsutskottet anser inte heller att de

utökade befogenheterna för kommissionen och Europaparlamentet inom den tredje

pelaren innebär någon överföring av beslutsbefogenheter.

EG-domstolens nya behörighet i fråga om laglighetsprövning och tvistlösning

innebär en väsentlig utökning av domstolens befogenheter. Laglighetsprövningen

innebär emellertid inte att domstolen kan ålägga medlemsstaterna att vidta

några åtgärder. Om ett beslut efter laglighetsprövning skulle ogiltigförklaras

av domstolen påverkas inte heller giltigheten av interna rättsregler. Några

beslutsbefogenheter överlåts alltså inte till domstolen såvitt nu är i fråga.

Vidare ges genom artikel K 3.2 c tredje stycket i Maastrichtfördraget redan i

dag möjlighet att i tredjepelarkonventioner ge EG-domstolen behörighet att

avgöra tvister som gäller tolkningen eller tillämpningen av konventionerna.

Att

detta förfarande nu införs beträffande alla beslut som fattas enligt artikel K

6.2 innebär, enligt konstitutionsutskottets mening, inte att några

beslutsbefogenheter överlåts från svenska organ till EG.

När det så gäller den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger

EG-

domstolen delar konstitutionsutskottet Lagrådets bedömning att det här

visserligen är fråga om överlåtande av beslutsbefogenheter, men att detta sker

till en institution inom EG och inte till EU. Konstitutionsutskottet anser att

utrikesutskottet bör tillstyrka förslaget att Sverige skall avge förklaring

enligt artikel K 7.2. Av främst processekonomiska skäl bör Sverige avge en

förklaring enligt artikel K 7.3 b, dvs. att Sverige inte bör begränsa

möjligheten att begära förhandsavgörande till sista instans.

De möjligheter till ett närmare samarbete mellan en majoritet medlemsstater,

s.k. flexibel integration, som införs genom fördraget måste ske inom ramen för

de befintliga bestämmelserna i Unions- och EG-fördragen. Det kan aldrig bli

frågan om att ändra de grundläggande fördragen, dvs. att ändra själva

förutsättningarna för EU-samarbetet. För detta krävs samtliga medlemsstaters

godkännande, och fördragsändringarna måste ratificeras av alla medlemsstater.

I

ett utvidgningsperspektiv kan, såsom påpekas i propositionen, en ökad

flexibilitet bli nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte

omöjliggör

ett fortsatt fördjupat samarbete.

Sammanfattningsvis anser konstitutionsutskottet, i likhet med Lagrådet, att

det

inte föreligger några konstitutionella hinder mot att Sverige ansluter sig

till

Amsterdamfördraget.

Även konstitutionsutskottet beklagar att frågorna om viktningen av

medlemsstaternas röster i rådet, vid beslut med kvalificerad majoritet och om

kommissionens sammansättning, skjutits på framtiden. En lösning av dessa

frågor

hade underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen har emellertid

förklarat sig vilja verka för att en lösning nås så snart som möjligt och att

denna lösning avser en utvidgning med alla de stater som är en del av den

gemensamma utvidgningsprocessen.

Med det anförda föreslår konstitutionsutskottet att utrikesutskottet avstyrker

samtliga de motioner i vilka yrkats avslag på propositionen (motionerna U14

(s)

yrkande 1, U16 (mp) yrkandena 4-7, U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 och

U19

(fp) yrkande 1).

EU:s fortsatta utveckling

Motionerna

I ett antal motioner framförs yrkanden som på olika sätt syftar till att

åstadkomma mer av mellanstatlighet och mindre av överstatlighet inom EU.

I motion U14 (s) begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad som i

motionen anförts om att nästa regeringskonferens bör inriktas på att ge

tillbaka självbestämmande till medlemsländerna (yrkande 2). Enligt

motionärerna

innebär Amsterdamavtalet ett ytterligare steg mot överstatlighet utan

demokrati. EU skall emellertid inte demokratiseras, anför motionärerna,

eftersom det är detsamma som federalism, utan EU skall bygga på ett

mellanstatligt samarbete. Inriktningen på nästa regeringskonferens bör därför,

enligt motionärerna, vara att ge tillbaka makt till den demokratiska sfären,

inte att gå vidare på den federalistiska vägen.

I motion U15 begär Margit Gennser (m) ett tillkännagivande till regeringen om

åtgärder som kan vidtas för att förhindra EU:s fortgående federalistiska

utveckling. Vid framtida regeringskonferenser bör regeringen deklarera att

Sverige inte längre vill medverka till en ständigt mer omfattande federalism

inom EU. Detta innebär att Sverige inte kommer att acceptera utvidgade

majoritetsbeslut på ytterligare områden förrän betydande institutionella

förändringar har genomförts, t.ex. ändringar som innebär att länder i vissa

frågor kan stå utanför det gemensamma beslutsfattandet eller att utvidgningen

av EU:s beslutanderätt på ett område leder till en omprövning av

beslutanderätten på andra områden. Till nästa regeringskonferens bör

regeringen

utarbeta konkreta förslag till hur EU:s grundlag bör ändras så att beslut som

syftar till alltfler federalistiska inslag i styrningen av EU förhindras.

I motion U20 vill Roland Larsson och Erik Arthur Egervärn (båda c) ha ett

tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om

regeringsförhandlingar för att ändra Amsterdamfördragets artikel 5 a, så att

Sveriges självbestämmande stärks (yrkande 1). Den nya artikel 5 a innebär att

en majoritet medlemsländer, som beslutar upprätta ett närmare samarbete

sinsemellan, kan få rätt att göra detta inom EU:s ramar. Till nästa

regeringskonferens bör Sveriges regering ha utarbetat förslag till

fördragstext

som kompletterar artikel 5 a, anser motionärerna. Kompletteringen skall syfta

till att de länder som önskar återta beslutanderätten över vissa områden, som

betecknats vara av gemensamt intresse för unionen, bör ha rätt att göra detta,

ensamma eller i förening med andra medlemsländer.

I motion U17 vill Vänsterpartiet ha ett tillkännagivande till regeringen om

att

mer reell beslutsmakt bör återföras till nationell nivå, så att de nationella

parlamenten och den demokratiska legitimiteten stärks (yrkande 3). Den

mellanstatliga karaktären av samarbetet förstärks därmed, anför motionärerna,

som anser att detta bör bli en uppgift vid en omförhandling av

Amsterdamfördraget. Vänsterpartiet anser också att de förändringar beträffande

EU:s institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad överstatlighet,

och att regeringen vid konferensen borde ha verkat för ändringar i mer

antifederalistisk riktning (yrkande 14).

I motion 1997/98:U504 av Sven Bergström och Birgitta Hambraeus (båda c), som

väckts under den allmänna motionstiden, begärs ett tillkännagivande till

regeringen om vad som i motionen anförts om synen på EU som ett mellanstatligt

samarbete (yrkande 1). Enligt motionärerna innebär EU:s utveckling mot mer

union och federation problem för ett medlemsland som vill lämna unionen,

eftersom det inte är självklart att folkrättens principer om bland annat

uppsägning av internationella avtal längre gäller i EU. Motionärerna anser att

det därför är nödvändigt att regering och riksdag klart markerar att Sverige

ser EU-samarbetet som ett mellanstatligt samarbete.

Propositionen

Enligt regeringen är EU:s mål att göra krig i Europa otänkbart, att befästa

demokratins idé, att säkra kontinentens miljö och att forma ett medborgarnas

Europa. Europasamarbetets grundval är insikten om nationalstatens

begränsningar

när det gäller möjligheten att klara de riktigt stora problemen, de problem

som

endast kan lösas i samarbete över nationsgränserna. Legitimiteten och

effektiviteten i EU-samarbetet fordrar enligt regeringen självständiga och

starka institutioner, men också medbestämmande och demokratisk kontroll.

Regeringen uppger att denna syn vägledde Sveriges agerande i

regeringskonferensen och att den kommer att göra det också i det framtida EU-

samarbetet (prop. s.26-27).

Konstitutionutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att legitimitet och

effektivitet i EU-samarbetet likaväl som medbestämmande och demokratisk

kontroll bör vara ledstjärnor för Sveriges agerande även i det framtida EU-

samarbetet. Konstitutionsutskottet ser ingen anledning för riksdagen att, som

motionärerna begär, på förhand ta avstånd från alla ytterligare steg mot ökad

överstatlighet eller begära att regeringen verkar för att fördragen ändras i

mer mellanstatlig riktning. En fördjupning av samarbetet kan inom vissa

områden

bidra till att EU:s mål förverkligas snabbare och effektivare. Det vore därför

oklokt att nu låsa sig för att inte inom vissa områden kunna öka inslagen av

överstatligt samarbete. Samtidigt finns det, enligt utskottet, frågor som bäst

hanteras på nationell nivå. Olika delar av samarbetet måste alltid kunna

förändras i riktning mot mer eller mindre överstatlighet, inte minst beroende

på hur utvidgningsprocessen utvecklar sig. Det sagda innebär emellertid inte

att konstitutionsutskottet förespråkar en utveckling i federalistisk riktning.

Utskottet vill också framhålla att en eventuell omvandling av EU till en

federation inte kan genomföras utan att samtliga medlemsländer har enats om

detta och respektive länders konstitutioner ändrats. För Sverige del skulle en

sådan utveckling kräva omfattande ändringar av regeringsformens bestämmelser

om

statsskickets grunder. Motionerna U14 yrkande 2, U15, U20 yrkande 1 och U17

yrkandena 3 och 14 samt U504 yrkande 1 bör avstyrkas av utrikesutskottet.

Öppenhet och insyn i EU:s institutioner

Propositionen

Enligt gällande lydelse av andra stycket i artikel A i Unionsfördraget

markerar

fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning

mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som

möjligt. Genom Amsterdamfördraget görs nu ett tillägg som innebär att besluten

också skall fattas så öppet som möjligt.

Enligt en ny artikel, 191a, i EG-fördraget skall alla unionsmedborgare samt

fysiska och juridiska personer som är bosatta eller som har sitt säte i en

medlemsstat ha rätt att ta del av Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar. Artikeln är så utformad att den kan avse både handlingar som har

upprättats av institutionerna och handlingar som har kommit in till dem.

Allmänna principer för och begränsningar i denna rätt skall fastställas av

rådet i en rättsakt som skall gälla alla tre institutionerna. Reglerna blir

tillämpliga även på sådana handlingar som rör andra och tredje pelaren.

Offentlighet skall vara huvudregeln och sekretess skall gälla bara i

undantagsfall. En övergripande rättsakt som inte motsvarar dessa intentioner

riskerar, enligt propositionen, att underkännas av EG-domstolen. Sverige hade

under förhandlingarna förordat att rättsakten skulle föreskriva en skyldighet

för institutionerna att registrera sina handlingar i offentliga register, men

detta blev inte en del av förhandlingsresultatet. När rättsakten utarbetas

avser Sverige att göra offentliga register till en huvudfråga.

I en gemensam förklaring (35) uttalar konferensen att en medlemsstat skall ha

rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling

från den staten till tredje man, om inte medlemsstaten dessförinnan har lämnat

sitt medgivande. Den gemensamma förklaringen kan enligt regeringen ses som en

bekräftelse på att inkomna handlingar i princip skall omfattas av de

tillämpningsregler som nu skall utformas. Regeringen anser att förklaringen

skall användas restriktivt.

I artikel 151.3 i EG-fördraget har gjorts vissa tillägg. Rådet skall i sin

arbetsordning fastställa de fall då rådet skall anses handla i egenskap av

lagstiftare i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall,

samtidigt som effektiviteten i beslutsprocessen bevaras. Rådet skall alltid

offentliggöra omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och uttalandena till

protokollet, när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Det sistnämnda

innebär enligt propositionen ett fördragsfästande av den praxis i riktning mot

ökad öppenhet som rådet redan i hög grad tillämpar.

Sverige tog upp frågan om meddelarfrihet för anställda vid EG:s institutioner

och organ i början av regeringskonferensen, men fick ringa stöd från övriga

medlemsstater. Att det inte finns bestämmelser om meddelarfrihet innebär dock

inte att de anställda helt saknar yttrandefrihet, påpekar regeringen. Av EG-

domstolens praxis kan utläsas att Europakonventionens bestämmelser om

yttrandefrihet gäller också för anställda och att institutionernas

tjänsteföreskrifter inte får tolkas så att de strider mot denna grundläggande

rättighet.

Enligt propositionen har på senare tid både Revisionsrätten och ett antal

decentraliserade myndigheter antagit regler om handlingsoffentlighet, i

allmänhet efter mönster av de bestämmelser som rådet och kommissionen tidigare

beslutat på detta område. Av propositionen framgår också att det för

närvarande

pågår ett arbete inom EG-domstolen med att införa regler av detta slag. Det

finns enligt propositionen anledning att anta att även den rättsakt som nu

skall utarbetas kommer att tjäna som förebild för andra institutioner och för

EU-organen, när de reviderar sina regler om handlingsoffentlighet eller

utformar nya sådana regelverk.

Motionerna

I motion U17 begär Vänsterpartiet ett tillkännagivande om vad som i motionen

anförts om öppenhet (yrkande 6). Motionärerna anser att det är en svaghet att

handlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet.

Domstolen och andra institutioner borde också omfattats av de grundläggande

öppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hundratals kommittér

som verkar inom kommissionen, till Coreper och dess undergrupper samt till

förlikningsförfarandet mellan parlamentet och rådet.

Motionärerna anser vidare att det är en alltför optimistisk tolkning

regeringen

gör när den gör gällande att artikel 191a avser även inkommande handlingar. De

anser också att beskrivningen av att sekretess bara skall gälla i

undantagsfall

är alltför skönmålande och inte har något uttryckligt stöd i artikel 191a.

Frågan avgörs i stället under uppföljningsarbetet, som skall ske under en

tvåårsperiod efter Amsterdamfördragets ikraftträdande.

Motionärerna beklagar också att införandet av diarier och frågan om

meddelarfrihet inte fördragsfästs. Sammanfattningsvis anser motionärerna att

Sveriges ambitioner inför regeringskonferensen inte på långt när satt

tillräckliga spår i Amsterdamfördragets slutgiltiga texter.

I motion 1997/98:K505, väckt under den allmänna motionstiden, begär

Folkpartiet

ett tillkännagivande om öppenheten inom EU (yrkande 5). Enligt motionärerna är

det synnerligen väsentligt att unionen präglas av öppenhet. För att invånarna

i

medlemsländerna skall få ett förtroende för EU måste ansvar, närhet, öppenhet

och mångfald vara grundprinciper för all maktutövning. Kravet på öppenhet

innebär enligt motionärerna att EU måste tillämpa en offentlighetsprincip.

Detta innebär till exempel att när EU:s ministerråd sammanträder som

lagstiftare skall debatterna och besluten vara offentliga.

I motion 1997/98:K253, som också väckts under den allmänna motionstiden, vill

Peter Eriksson och Birger Schlaug, (båda mp), att regeringen skall återkomma

till riksdagen med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s kommittéväsende

skall öppnas och demokratiseras (yrkande 4). Motionärerna anser att de åsikter

och hållningar som den svenska regeringen genom olika representanter driver i

kommittéerna måste spridas och utvecklas i en offentlig diskussion. Det är

enligt motionärerna inte rimligt att den svenska regeringens och därmed

Sveriges hållning hålls hemlig för det stora flertalet.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att

förhandlingsresultatet

när det gäller öppenheten för unionsmedborgarna är mycket tillfredsställande

ur

svensk synvinkel. Utskottet vill dock understryka vikten av att de

tillämpningsregler som rådet enligt artikel 191a skall utarbeta inom två år

från fördragets undertecknande verkligen motsvarar intentionerna att

offentlighet skall vara huvudregeln och sekretess bara gälla i undantagsfall.

Det bör också klargöras att en medlemsstats begäran enligt den gemensamma

förklaringen (35) inte automatiskt skall tillmötesgås. Utskottet ser med

tillfredsställelse på att regeringen avser att göra offentliga register till

en

huvudfråga när tillämpningsreglerna skall utarbetas.

Enligt vad konstitutionsutskottet inhämtat har ett arbete inletts i rådet i

syfte att upprätta ett diarium över rådets icke hemligstämplade handlingar,

vilket skall vara sökbart på Internet. Diariet kommer troligen att rymma ca

20 000 titlar. Diariet skall vara ett flerspråkigt instrument och erbjuda ett

tillräckligt urval hjälpmedel för att varje medborgare skall kunna identifiera

rådets handlingar.

Konstitutionsutskottet har vidare inhämtat att när det gäller de s.k.

kommittologikommittéerna pågår ett mål i förstainstansrätten om huruvida dessa

är delar av kommissionen och därmed omfattade av kommissionens regler om

handlingars offentlighet.

Som framgått av redovisningen ovan av innehållet i propositionen finns det

anledning anta att den rättsakt som skall utarbetas enligt artikel 191a kommer

att tjäna som förebild för andra EU-institutioner och för EU-organen när de

reviderar sina regler om handlingsoffentlighet eller utformar nya sådana

regelverk.

Konstitutionsutskottet anser att motionerna U17 yrkande 6, K253 yrkande 4 och

K505 yrkande 5 tillgodoses med det anförda och därför inte bör föranleda något

vidare uttalande.

EG:s anslutning till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och

grundläggande friheter, m.m.

Propositionen

I ingressen till Europeiska enhetsakten från 1986 har medlemsstaterna uttalat

att de är fast beslutna att verka tillsammans för att främja demokratin på

grundval av de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaternas

konstitutioner och andra lagar, i Europakonventionen samt i Europeiska sociala

stadgan. I ingressen till Unionsfördraget har medlemsstaterna vidare bekräftat

den vikt som de fäster vid principerna om frihet, demokrati och respekt för de

mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt vid

rättsstatsprincipen.

Genom unionsfördraget har de grundläggande rättigheternas betydelse i

samarbetet inom EU också kommit att fördragsfästas i artikel F. Av artikel F.1

framgår att medlemsstaternas styrelseformer bygger på demokratiska principer.

Enligt artikel F.2 i unionsfördraget skall unionen som allmänna principer för

gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de

garanteras

i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma

konstitutionella traditioner.

Genom Amsterdamfördraget läggs fast att EU bygger på ett antal gemensamma

principer, däribland frihet, demokrati och respekten för de mänskliga

rättigheterna. Dessa principer måste ovillkorligen respekteras av såväl

medlemsstater som stater som aspirerar på medlemskap. Det införs en procedur

som gör det möjligt att tillfälligt upphäva rättigheter, som enligt fördragen

tillkommer en medlemsstat, om den inte respekterar de grundläggande

principerna

(prop. s. 44).

EG-domstolens rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri-

och

rättigheter som garanteras i Europakonventionen fördragsfästs och skall även

omfatta samarbetet i tredje pelaren (s.45).

Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidta

åtgärder

för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta om

åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etniskt

ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell

läggning. Medlemsstaterna är eniga om att de funktionshindrades situation

skall

beaktas när inremarknadslagstiftning beslutas (s.46-47).

Samtliga medlemsstater är anslutna till Europakonventionen. Frågan om EG:s

anslutning till konventionen har länge diskuterats inom gemenskapen. Frågan

huruvida en sådan anslutning är förenlig med EG-fördraget har också

underställts EG-domstolen enligt artikel 228.6 i EG-fördraget. EG-domstolen

fann emellertid i sitt yttrande den 28 mars 1996 i mål O-2/94 att en sådan

anslutning av EG som organisation inte var möjlig enligt fördraget i dess

nuvarande lydelse.

Under regeringskonferensen diskuterades frågan om fördragsändringar som skulle

göra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen.

Sverige stödde för sin del en sådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertid

inte enas på denna punkt. Däremot kunde enighet vinnas om de ovan beskrivna

förstärkningarna av de grundläggande rättigheterna i fördraget.

Här kan också nämnas att regeringskonferensen antagit gemensamma förklaringar

om avskaffandet av dödsstraffet (1), om religiösa sammanslutningars och

samfunds ställning i medlemsstaterna (11) och om personer med funktionshinder

(22).

Motionen

I motion 1997/98:K715 begär Alf Svensson m.fl. (kd) ett tillkännagivande till

regeringen om vad som anförts om införlivande av Europarådets konvention om

mänskliga rättigheter i EU-fördragen (yrkande 1). Kristdemokraterna anser att

det var en besvikelse att konventionen inte införlivas genom

Amsterdamfördraget, men att detta inte får innebära att frågan faller i

glömska. Enligt motionärerna har bland andra Amnesty International starkt

kritiserat reformens otillräcklighet och pekat på att det krävs ett

införlivande av Europarådets konvention för att få en extern rättslig

kontroll.

Kristdemokraterna anser att Sverige skall fortsätta att driva denna fråga i

Europasamarbetet.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet beklagar att medlemsstaterna inte kunde enas om sådana

fördragsändringar att gemenskapen kunnat ansluta sig till Europakonventionen.

Utskottet ser dock positivt på att de grundläggande fri- och rättigheterna

förstärks i Amsterdamfördraget genom att de fördragsfästs i artikel F.

Unionens

engagemang i fråga om icke-diskriminering och jämställdhet mellan kvinnor och

män förstärks också. Konstitutionsutskottet anser att det är för tidigt att ta

ställning till i vilken utsträckning regeringen skall fortsätta att driva

frågan om en anslutning till Europakonventionen vid kommande

regeringskonferenser och föreslår att utrikesutskottet avstyrker motion K715

(kd) yrkande 1.

Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv

Propositionen

Under regeringskonferensen visade det sig inte möjligt att nå enighet om att

nu

genomföra en reform av röstviktningssystemet i rådet eller om kommissionens

sammansättning. Resultatet blev i stället en överenskommelse i form av ett

protokoll om hur frågorna skall hanteras i samband med utvidgningsprocessen.

Protokollet om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen

(D:11)

innebär följande. Från det att den första utvidgningen träder i kraft, skall

kommissionen bestå av en ledamot från varje medlemsstat, förutsatt att en

reform av röstreglerna då har vidtagits, antingen genom ändrad röstviktning

eller genom införande av krav på s.k. dubbel majoritet (artikel 1). Enligt

artikel 2 i protokollet skall, minst ett år innan antalet medlemsstater i EU

överstiger 20, en regeringskonferens sammankallas för att genomföra en

omfattande översyn av fördragets regler om institutionernas sammansättning och

funktionssätt.

Regeringen anför i propositionen (s. 142) att det naturligtvis var en

besvikelse att regeringskonferensen inte kunde enas om en mera slutgiltig

institutionell reform. Ett beslut om en sådan hade utan tvivel underlättat den

fortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen avser därför att verka för att en

lösning nås så snart som möjligt och att denna lösning avser en utvidgning med

alla de stater som är en del av den gemensamma utvidgningsprocessen.

Regeringen

understryker att en reform när det gäller röstviktningen och kommissionens

sammansättning måste ske med beaktande av de mindre medlemsstaternas

intressen. Sverige bör emellertid i utvidgningsperspektivet visa fortsatt

öppenhet för en röstviktningsreform som innebär att det säkerställs att den

befolkningsmajoritet som motsvaras av ett beslut med kvalificerad majoritet i

rådet inte får understiga en viss nivå. Det torde, enligt regeringen, t.ex.

stå

klart att en ordning där kvalificerad majoritet kan uppnås genom röstetal från

länder som motsvarar mindre än hälften av EU:s samlade befolkning inte är

rimlig. Det är självklart inte heller rimligt att i fördraget ge vissa

medlemsstater en rätt till representation i kommissionen som inte tillkommer

samtliga.

När det gäller Europaparlamentet, som i dag har 626 ledamöter, enades man i

regeringskonferensen inför kommande utvidgningar om att antalet ledamöter inte

skall överstiga 700. Detta kommer till uttryck genom ett nytt stycke i artikel

137 i EG-fördraget (artikel 2.37 i Amsterdamfördraget).

I enlighet med den uppfattning som bl.a. Sverige företrädde får denna regel

dock inte tillämpas så att medlemsstater med liten folkmängd inte får en

adekvat representation. När fördelningen av platserna skall ändras efter nya

utvidgningar skall därför, genom en ändring av artikel 138 i EG-fördraget,

antalet ledamöter från varje land säkerställa en lämplig representation av

folken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen (artikel 6.I.65 i

Amsterdamfördraget). Hur detta skall ske får enligt propositionen avgöras

genom

en senare fördragsändring.

Motionen

I motion 1997/98:K715 begär Kristdemokraterna att regeringen ges till känna

vad

som i motionen anförts om att de mindre ländernas relativt starka ställning i

rådet skall bibehållas (yrkande 18). Enligt motionärerna förutsätter ett

välfungerande EU att även de mindre länderna finner det värt att bidra med

kreativa lösningar på gemensamma problem och att dessa länders medborgare

upplever delaktighet i europeisk politik. Motionärerna anser att det därför är

en angelägen uppgift för Sverige att föra fram krav på att nuvarande

proportioner när det gäller viktningen av röster i rådet bevaras.

I samma motion begärs också ett tillkännagivande till regeringen om fullgod

representation i Europaparlamentet för mindre länders politiska ?landskap?

(yrkande 19). Motionärerna beklagar att antalet ledamöter i parlamentet enligt

Amsterdamfördraget permanent begränsas till maximalt 700, oavsett utvidgningar

av medlemskretsen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet uttalade i yttrande 1996/97:KU8y angående regeringens

skrivelse 1996/97:80 om regeringskonferensen att utskottet inte ville motsätta

sig ett tak på omkring 700 ledamöter i Europaparlamentet, under förutsättning

att det vid fördelningen av platserna fortfarande på ett lämpligt sätt togs

hänsyn till folkmängden, samtidigt som det garanterades att de stater som har

lägst folkmängd blev adekvat representerade. Utrikesutskottet delade denna

bedömning (bet. 1996/97:UU13 s. 63). I propositionen anförs nu att när

fördelningen av nya platser skall ändras, skall, enligt en ändring av artikel

138 i EG-fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera en adekvat

representation. Något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion

K715 (kd) yrkande 19 behövs därmed inte enligt konstitutionsutskottets mening.

Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att en reform när det

gäller röstviktningen i rådet måste ske med beaktande av de mindre

medlemsstaternas intressen. Eftersom EU är ett samarbete mellan självständiga

stater är det naturligt att fördelningen av rösterna i rådet inte motsvarar

den

befolkningsmässiga fördelningen. Inte heller med anledning av motionens

yrkande

18 är något tillkännagivande till regeringen påkallat. Utrikesutskottet

föreslås därför avstyrka motionen.

Gemenskapslagstiftningens kvalitet, subsidiaritetsprincipen, m.m.

Propositionen

Frågan om gemenskapslagstiftningens kvalitet uppmärksammades i

regeringskonferensen i samband med diskussionerna om att skapa en större

öppenhet inom unionen. Medlemsstaterna enades i regeringskonferensen om en

gemensam förklaring (39) om gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet.

I förklaringen konstateras att gemenskapslagstiftningens redaktionella

kvalitet

är av avgörande betydelse för att de behöriga nationella myndigheterna skall

kunna tillämpa reglerna korrekt samt för att medborgarna och de ekonomiska

aktörerna skall kunna förstå dessa bättre. Enligt förklaringen skall

institutionerna även göra sitt yttersta för att påskynda kodifieringen av

rättsakter, varmed i huvudsak förstås beslut om omtryck av rättsakter som

blivit ändrade.

När det gäller subsidiaritetsprincipen var den svenska utgångspunkten i

regeringskonferensen att en väl avvägd tillämpning av subsidiaritetsprincipen

leder till ett effektivare unionssamarbete och till att beslut fattas där de

hör hemma. Den svenska uppfattningen var dock att det inte var nödvändigt att

ytterligare fördragsfästa subsidiaritetsprincipen.

Resultatet av regeringskonferensen blev att ett protokoll om tillämpningen av

subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (C.7) fogas till

EG-fördraget.

Där anges att gemenskapens åtgärder skall begränsas till frågor som har

gränsöverskridande aspekter eller som inte i tillräcklig utsträckning kan

hanteras på nationell nivå. Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån det

är

nödvändigt, och de åtgärder som gemenskapen vidtar skall lämna så mycket

utrymme som möjligt för beslut på nationell nivå. Gemenskapens institutioner

skall noga pröva om och motivera varför åtgärder skall vidtas på

gemenskapsnivå.

Regeringens bedömning är att protokollet inte i sak förändrar innebörden av

artikel 3b om subsidiaritet i EG-fördraget. Att principerna för tillämpning nu

kommer till uttryck i ett protokoll till EG-fördraget innebär emellertid att

de

blir rättsligt bindande för institutionerna och att de skall ligga till grund

för EG-domstolens bedömning. I detta hänseende innebär det nya protokollet ett

stärkande av principernas ställning, påpekar regeringen.

Motionen

Sten Andersson (m) vill i motion 1997/98:K703, väckt under den allmänna

motionstiden, ha ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen

anförts om EU. Enligt motionären måste svenska företrädare i EU med kraft

driva

frågor med målet att onödig byråkrati skall bekämpas. EU bör eftersträva och

åstadkomma en fungerande union med ett så okomplicerat regelsystem som

möjligt.

Sverige bör enligt motionären verka inom EU för att unionens beslut och

agerande i högre grad förankras och erhåller tilltro bland medlemsländernas

invånare och att onödig byråkrati motarbetas.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet utgår från att de åtgärder som ovan redovisats,

särskilt

antagandet av protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och

proportionalitetsprinciperna, kommer att leda till ett effektivare

unionssamarbete och till att beslut fattas där de hör hemma och därmed till en

minskad byråkrati. Motion K703 (m) får därmed anses tillgodosedd och den bör

således avstyrkas av utrikesutskottet.

Utträde ur unionen

Motionerna

I motion 1997/98:U503, väckt under den allmänna motionstiden, begär Peter

Eriksson (mp) att regeringen inför rådet skall presentera ett förslag till

utträdesparagraf. Enligt motionären måste det finns en juridisk möjlighet för

Sverige och andra medlemsländer att utträda ur Europeiska unionen. Frågan om

utträdesrätt handlar inte bara om utträdet som sådant, utan framför allt om

villkoren. Om inte de ekonomiska och organisatoriska relationerna är reglerade

på förhand finns det enligt motionären stora risker för konflikter. Det vore

därför bättre för alla parter om man på förhand var överens om hur ett utträde

skall gå till, vilka kostnader det skulle medföra och vilka nya relationer

mellan det utträdande landet och unionen som skall råda.

I motion 1997/98:U504 (c), som också väckts under den allmänna motionstiden,

begärs en utredning om möjligheterna att lämna EU (yrkande 2). Motionärerna

anser att alla EU-fördrag måste få en utträdesparagraf, som gör det möjligt

för

ett land att lämna EU som helhet, lämna ett fördragsfäst samarbetsområde (till

exempel Euratom) eller få varaktiga undantag från delar av samarbetet som

enhetlig valuta, militära frågor och juridiskt samarbete. Riksdagen bör också

hos regeringen begära en utredning om vilka alternativa samarbetsformer som

står eller bör kunna stå till buds för ett land som lämnar EU, främst i form

av

EES-avtal, omförhandlat EES-avtal eller frihandelsavtal utan de omfattande

bindningar till EG:s regelverk som EES-avtalet innebär (yrkande 3).

Tidigare riksdagsbehandling

I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet över skrivelsen om

EU:s regeringskonferens (1995/96:KU5y) lämnades en utförlig bakgrund till

frågan om suspension och utträde ur unionen. Utskottet avstyrkte

motionsyrkanden om införande av en utträdesparagraf av flera skäl. För det

första skulle en bestämmelse om utträde inte ligga i linje med målsättningen i

fördraget att skapa en allt fastare förening mellan medlemsstaterna. För det

andra ansåg utskottet det inte heller ligga i linje med Sveriges intressen

att,

drygt ett år efter inträdet i unionen, driva en fråga som måste uppfattas som

att Sverige avsåg att lämna unionen. För det tredje ansåg utskottet att det

visserligen måste anses föreligga en möjlighet för en stat att utträda ur

unionen. Utskottet ansåg dock inte att det fanns anledning att ?i förtid?

tynga

den förestående regeringskonferensen med problem som antingen inte kommer att

aktualiseras eller, om de aktualiseras, ändå kommer att kräva omfattande

förhandlingar mellan staterna. Enligt utskottets mening skulle dessutom en

fastställd utträdesform kunna i onödan låsa medlemsstaternas handlingsutrymme.

Utrikesutskottet såg, i likhet med konstitutionsutskottet, inget behov av en

reglering av utträdesfrågan.

I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet över regeringens

skrivelse Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen under 1996

(1996/97:KU8y) vidhöll utskottet sin uppfattning att en utträdesparagraf inte

borde införas i fördraget.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet vidhåller sin tidigare inställning och föreslår att

utrikesutskottet avstyrker motionerna U503 (mp) och U504 (c) yrkande 2.

Eftersom det inte är aktuellt för Sverige att lämna EU saknas anledning att

utreda alternativ till EU-samarbetet. Även yrkande 3 i motion 504 bör alltså

avstyrkas av utrikesutskottet.

De nationella parlamentens roll

Propositionen

Den svenska utgångspunkten i förhandlingarna var att det i princip är genom

sina regeringar som de nationella parlamenten skall utöva inflytande inom EU.

Reglerna för rådets beslutsfattande måste därför säkerställa att det finns

tillräcklig tid för erforderlig behandling i de nationella parlamenten.

Regeringskonferensen enades om ett protokoll om de nationella parlamentens

roll

i EU (D.13).

Den viktigaste bestämmelsen i protokollet gäller en tidsfrist om sex veckor,

som skall föreligga från den dag då ett lagstiftningsförslag eller ett förslag

inom ramen för den tredje pelaren av kommissionen görs tillgängligt för

Europaparlamentet och rådet på alla de officiella språken, till den dag då

förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut. Härigenom underlättas de

nationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen, i enlighet med den

ståndpunkt Sverige intog under förhandlingarna.

Protokollet ger också en roll för COSAC, den s.k. konferensen mellan organ för

EG-frågor, som är ett samarbetsorgan för de nationella parlamentens EU-nämnder

och motsvarande. Protokollet innebär att COSAC allmänt ges rätt att bidra med

allt som unionens institutioner bör uppmärksamma, särskilt när det gäller

utkast till lagstiftning som medlemsstaternas regeringar i samförstånd

beslutat

att tillställa COSAC. På ett område skall COSAC alltid få granska lagförslag

eller initiativ, nämligen när det gäller upprättandet av ett område med

frihet,

säkerhet och rättvisa.

Motionen

I motion U17 begär Vänsterpartiet ett tillkännagivande till regeringen om vad

som i motionen anförts om att tillämpa protokollet om de nationella

parlamenten

också för hela tredjepelarområdet (yrkande 13). Motionärerna hänvisar till att

det i Storbritannien föreslås att en viss tid måste förflyta från det att

regeringen lämnar ett dokument för yttrande till vederbörande

parlamentsutskott

till den tidpunkt när regeringen får ge sitt samtycke till ett beslut i rådet.

Vänsterpartiet vill också att regeringen skall ges till känna vad som i

motionen anförts om möjlighet för riksdagen att binda regeringen vid en viss

handlingslinje i EU-arbetet (yrkande 5). Sådana möjligheter finns i andra

länder, påpekar motionärerna.

Tidigare riksdagsbehandling

I betänkande 1994/95:KU22 om samverkan mellan riksdag och regering med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen avstyrkte utskottet

motioner, i vilka föreslogs att riksdagen skulle kunna binda regeringen med

fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. Om riksdagen redan från

början skulle binda regeringen med fastställda direktiv skulle, enligt

utskottet, regeringens ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas

avsevärt. Utskottet påpekade också att ett riksdagsorgans uttalanden inte kan

bli bindande för hela riksdagen och att sådana uttalanden saknar formell

konstitutionell betydelse. Det är regeringen som företräder Sverige vid

ministerrådets möten, och det är därigenom regeringen som har det politiska

ansvaret för förhandlingarna, anförde utskottet. Riksdagen fick genom EU-

nämnden, enligt utskottets bedömning, ett reellt inflytande när det gäller

Sveriges ståndpunkter vid rådsmötena. Man borde nämligen kunna utgå från att

regeringen inte skulle komma att företräda en ståndpunkt som stod i strid med

vad nämnden hade gett uttryck för i samrådet. Det utskottet anfört om

innebörden av samverkan hade enligt utskottet betydelse för det politiska

ansvarstagandet. EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna

påverkade således inte riksdagens möjligheter att använda de

kontrollinstrument

som anges i 12 kap. regeringsformen (bl.a. kritik mot statsråd med anledning

av

konstitutionsutskottets granskning eller avgivande av misstroendeförklaring).

Riksdagen följde utskottet.

Konstitutionsutskottets bedömning

Sexveckorsfristen enligt protokollet om de nationella parlamentens roll gäller

även beträffande förslag inom den tredje pelaren, i den mån kommissionen lagt

fram förslaget. Som ovan framgått (s. 3) ökar kommissionens initiativrätt inom

den tredje pelaren genom Amsterdamfördraget och kommer att gälla även de

kvarvarande samarbetsområdena, dvs. polissamarbete och straffrättsligt

samarbete. Någon åtgärd med anledning av motion U17 yrkande 13 kan därför inte

anses påkallad.

När det gäller frågan om riksdagen skall kunna binda regeringen vid en viss

handlingslinje i EU-arbetet vidhåller konstitutionsutskottet den uppfattning

utskottet gav uttryck för i betänkande 1994/95:KU22 och som riksdagen ställt

sig bakom. Utrikesutskottet bör alltså avstyrka motion U17 yrkande 5.

Stockholm den 14 april 1998

På konstitutionsutskottets vägnar

Bo Könberg

I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Catarina Rönnung (s), Anders Björck

(m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro

Hietala

Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger

(m), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp),

Margitta Edgren (fp) och Nikos Papadopoulos (s).

Avvikande meningar

1. Uppskjutande av riksdagens beslut om Amsterdamfördraget

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att

den del av utskottets yttrande under rubriken Beslutsproceduren som börjar med

?Konstitutionsutskottet anser inte? och slutar med ?U18 (c) yrkande 2? bort ha

följande lydelse:

Det finns inget behov av en forcerad handläggning av Amsterdamfördraget i

riksdagen. Fördraget kommer inte att kunna träda i kraft förrän tidigast den 1

januari 1999. Danmark kommer att folkomrösta om Amsterdamfördraget den 28 maj.

För att inte Sveriges ställningstagande skall påverka resultatet av danskarnas

folkomröstning bör riksdagens beslut skjutas upp till efter höstens val. Då

får

också det svenska folket möjlighet att säga sitt om fördraget.

Utrikesutskottet

bör därför tillstyrka motionerna U16 (mp) yrkande 3 och U18 (c) yrkande 2.

2. Folkomröstning om Amsterdamfördraget

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att

den

del av utskottets yttrande som börjar med ?I likhet med? och slutar med ?K254

(c)? bort ha följande lydelse:

Opinionen mot Sveriges medlemskap i EU har vuxit sig mycket stark, och den

djupare integration av EU som Amsterdamfördraget leder till har inte

självklart

ett brett folkligt stöd. I det alternativ som vann folkomröstningen om svenskt

medlemskap i EU angavs på valsedeln att omröstningen gällde om Sverige skulle

bli medlem i enlighet med det avtal som då förhandlats fram mellan Sverige och

EU. De förutsättningar som gavs vid folkomröstningen har nu ändrats betydligt.

Denna situation talar för en folkomröstning om Amsterdamfördraget. I Danmark,

Portugal och Irland kommer det att anordnas folkomröstningar. Även det svenska

folket borde direkt få avgöra frågan om Sveriges tillträde till

Amsterdamfördraget. Utrikesutskottet bör tillstyrka motionerna U16 (mp)

yrkande

1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).

3. Avslag på propositionen

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att

den

del av utskottets yttrande under rubriken Fråga om godkännande av

Amsterdamfördraget som börjar med ?Amsterdamfördraget innebär? och slutar med

?U19 (fp) yrkande 1? bort ha följande lydelse:

Genom Amsterdamfördraget tas ytterligare steg i riktning mot mer

överstatlighet

och minskad demokrati i EU. Regeringskonferensen har sett som sin viktigaste

uppgift att ?effektivisera? EU genom att stärka dess institutioner på

medlemsstaternas bekostnad. Såväl Europaparlamentet som rådet, kommissionen

och

EG-domstolen ges genom fördraget ökad makt och ökade befogenheter. Risken för

att utvecklingen går mot en europeisk federal stat utan inflytande för de

nationella parlamenten och medborgarna i de enskilda länderna är enligt

konstitutionsutskottets mening uppenbar. Beslut som har stor betydelse för den

enskildes vardag kan i fortsättningen i praktiken komma att fattas av andra

länders företrädare genom överstatliga beslut, eftersom besluten inte kräver

enhällighet bland medlemsstaterna. Sammanfattningsvis ges mer makt åt EU:s

institutioner, mindre makt åt Sveriges riksdag och därmed också mindre makt åt

det svenska folket.

I fördraget finns beslutsprocedurer i både andra (gemensam utrikes- och

säkerhetspolitik) och tredje (rättsliga och inrikes frågor) pelaren som

innebär

att vetorätten luckras upp eller kringgås.

Inom den tredje pelaren införs en ny beslutsform, rambeslut, som i allt

väsentligt kommer att väga lika tungt som direktiv. En förutsättning för

rambeslutens bindande effekt skall inte vara att de - som mellanstatliga

konventioner - i efterhand har godkänts av de nationella parlamenten.

Konstitutionsutskottet ifrågasätter därför hur rambesluten förhåller sig till

bestämmelsen i 10 kap. 2 § RF om att regeringen får ingå vissa internationella

överenskommelser endast med riksdagens godkännande. Rambesluten innebär också

en uttrycklig kompetensöverflyttning enligt 10 kap. 5 § första stycket RF.

Konstitutionsutskottet ser vidare en risk för att artikel 5 a om s.k. flexibel

integration kommer att utnyttjas för att driva utvecklingen inom EU mot en

federation. Artikeln borde ha kompletteras så att de länder som önskar återta

beslutanderätten över vissa områden som betecknats vara av gemensamt intresse

för unionen givits rätt att göra detta, ensamma eller i förening med andra

medlemsländer.

Om inte beslutet om Amsterdamfördraget skjuts upp eller underställs en

folkomröstning bör utrikesutskottet med anledning av motionerna U14 (s)

yrkande

1, U16 (mp) yrkandena 4-7, U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 och U19 (fp)

yrkande 1 avstyrka propositionen.

4. EU:s fortsatta utveckling

Birgitta Hambraeus (c) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken

EU:s fortsatta utveckling som börjar med ?Konstitutionsutskottet delar? och

slutar med ?avstyrkas av utrikesutskottet? bort ha följande lydelse:

Regeringen bör vid nästa regeringskonferens i EU deklarera att de

medlemsländer

som så önskar skall ha rätt att återta självbestämmande. Regeringen bör

utarbeta förslag till fördragstext med en komplettering av artikel 5a så att

de

länder som önskar återta beslutanderätten över vissa områden som betecknats

vara av gemensamt intresse för unionen ges rätt att göra detta ensamma eller i

förening med andra medlemsländer.

Utrikesutskottet bör tillstyrka att riksdagen med bifall till motion U20 (c)

yrkande 1 och med anledning av motionerna U14 (s) yrkande 2, U15 (m), U17 (v)

yrkandena 3 och 14 samt U504 (c) yrkande 1 som sin mening ger regeringen till

känna vad konstitutionsutskottet anfört om EU:s fortsatta utveckling.

5. EU:s fortsatta utveckling

Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken EU:s

fortsatta utveckling som börjar med ?Konstitutionsutskottet delar? och slutar

med ?avstyrkas av utrikesutskottet? bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet beklagar att de förändringar beträffande EU:s

institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad överstatlighet.

Regeringen borde vid konferensen ha verkat för ändringar i mer

antifederalistisk riktning. Vid en omförhandling av Amsterdamfördraget bör

regeringen deklarera att Sverige inte längre vill medverka till en ständigt

mer

omfattande federation inom EU, utan att i stället mer beslutsmakt bör

återföras

till nationell nivå, så att de nationella parlamenten och den demokratiska

legitimiteten stärks. Utrikesutskottet bör tillstyrka att riksdagen med

anledning av motionerna U14 (s) yrkande 2, U15 (m), U20 (c) yrkande 1, U17 (v)

yrkandena 3 och 4 samt U504 (c) yrkande 1 som sin mening ger regeringen till

känna vad konstitutionsutskottet anfört om EU:s fortsatta utveckling.

6. Öppenhet och insyn i EU:s institutioner

Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken

Öppenhet och insyn i EU:s institutioner som börjar med ?Konstitutions-

utskottet delar? och slutar med ?vidare uttalande? bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet anser att det är bra att öppenheten nu ges en

fördragsmässig status i Amsterdamfördraget, även om det inte handlar om att

införa en offentlighetsprincip av svenskt snitt. En svaghet är dock att

handlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet.

Domstolen och andra institutioner borde också ha omfattats av de grundläggande

öppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hundratals kommittéer

som verkar inom kommissionen, till Coreper samt till förlikningsförfarandet

mellan parlamentet och rådet. En annan svaghet är att öppenheten kan komma att

skilja sig åt mellan olika organ eftersom respektive institution skall

utarbeta

sina egna regler. Vidare finns det enligt utskottets mening ingen garanti för

att handlingar som kommer in till institutionerna och har ursprung i

medlemsstaterna kommer att omfattas av någon handlingsoffentlighet. Det är

också tveksamt om artikel 191a kommer att innebära att sekretess bara kommer

att gälla i undantagsfall. Utskottet anser också att det är beklagligt att

införandet av diarier inte fördragsfästs, eftersom det är själva

förutsättningen för att handlingsoffentlighet skall kunna tillämpas. Vidare

borde frågan om meddelarfrihet ha fördragsfästs. De svenska förhandlarna

verkar

också ha ignorerat frågan om offentlighet då lagarna antogs i rådet.

Vad utskottet här uttalat om öppenhet bör riksdagen med bifall till motion U17

(v) yrkande 6 och med anledning av motionerna K505 (fp) yrkande 5 och K253

(mp)

yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.

7. Öppenhet och insyn i EU:s institutioner

Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken

Öppenhet och insyn i EU:s institutioner som börjar med ?Konstitutions-

utskottet delar? och slutar med ?vidare uttalande? bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet delar uppfattningen i motion K253 (mp) att EU:s

kommittéväsende måste genomlysas i betydligt större utsträckning. De åsikter

och hållningar som svenska regeringen genom olika representanter driver i

kommittéerna måste spridas och utvecklas i en offentlig diskussion. Det är

inte

rimligt att den svenska regeringens och därmed Sveriges hållning hålls hemlig

för det stora flertalet. Riksdagen bör därför uppdra åt regeringen att

återkomma med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s kommittéväsende skall

öppnas och demokratiseras. Utrikesutskottet bör alltså hemställa att

riksdagen

med bifall till motion K253 (mp) yrkande 4 och med anledning av motionerna U17

(v) yrkande 6 och K505 (fp) yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna

vad ovan anförts.

8. Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv

Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken

Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv som börjar med ?Konstitutions-

utskottet delar? och slutar med ?avstyrka motionen? bort ha följande lydelse:

De mindre ländernas ställning i rådet och förmåga att utöva ett betydelsefullt

inflytande måste värnas. Ett välfungerande EU förutsätter att även de mindre

länderna finner det värt att bidra med kreativa lösningar på gemensamma

problem

och att dessa länders medborgare upplever delaktighet i europeisk politik. Det

är därför en angelägen uppgift för Sverige att vid nästa regeringsförhandling

föra fram krav på att nuvarande proportioner när det gäller viktningen av

röster i rådet bevaras. Utrikesutskottet bör hemställa att riksdagen med

bifall

till motion K715 (kd) yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad

ovan anförts om röstviktningen i rådet.

9. Gemenskapslagstiftningens kvalitet, m.m.

Birgitta Hambraeus (c) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken

Gemenskapslagstiftningens kvalitet, subsidiaritetsprincipen, m.m. som börjar

med ?Konstitutionsutskottet utgår? och slutar med ?av utrikesutskottet? bort

ha

följande lydelse:

Konstitutionsutskottet delar uppfattningen i motion K703 (m) att svenska

företrädare i EU måste driva frågan om att onödig byråkrati skall bekämpas.

Sverige måste också eftersträva ett så okomplicerat regelsystem som möjligt

inom EU samt att unionens beslut och agerande i högre grad förankras och

erhåller tilltro bland medlemsländernas medborgare. Utrikesutskottet bör

hemställa att riksdagen med bifall till motion K703 som sin mening ger

regeringen till känna vad ovan anförts om motarbetande av onödig byråkrati,

m.m.

10. Utträde ur unionen

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att

den

del av utskottets yttrande under rubriken Utträde ur unionen som börjar med

?Konstitutionsutskottet vidhåller? och slutar med ?av utrikesutskottet? bort

ha

följande lydelse:

Enligt utskottets mening är det av avgörande betydelse att möjligheterna till

utträde ur unionen regleras i fördraget. Härigenom betonas att unionen är en

sammanslutning av självständiga stater och att kommande generationer har

möjlighet att fatta egna beslut om sin unionstillhörighet. Frågan om

utträdesrätt rör inte bara utträdet som sådant, utan framför allt villkoren.

Om

inte de ekonomiska och organisatoriska relationerna är reglerade finns det

stora risker för konflikter. Regeringen bör således inför rådet presentera ett

förslag till utträdesparagraf. Det anförda bör med anledning av motionerna

U503

(mp) och U504 (c) yrkande 2 ges regeringen till känna.

11. Utredning om alternativa samarbetsformer

Birgitta Hambraeus (c) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken

Utträde ur unionen som börjar med ?Eftersom det? och slutar med ?av

utrikesutskottet? bort ha följande lydelse:

Följderna av att ett medlemsland utträder ur EU är inte belysta i svenskt

perspektiv. Därför bör i en särskild utredning beskrivas konsekvenserna av att

Sverige lämnar Europeiska unionen och vilka alternativ som står eller bör

kunna

stå till buds för ett land som lämnar EU, främst i form av EES-avtal,

omförhandlat EES-avtal eller frihandelsavtal. Det anförda bör med bifall till

motion U504 (c) yrkande 3 ges regeringen till känna.

12. Bindande förhandlingsdirektiv

Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken De

nationella parlamentens roll som börjar med ?När det gäller? och slutar med

?U17 yrkande 5? hade bort ha följande lydelse:

Utvecklingen sedan EU-nämnden inrättades för drygt tre år sedan har visat att

regeringen vid några tillfällen frångått det handlingsupplägg som förankrats i

nämnden. Det bör därför, som föreslås i motion U17 (v), införas en möjlighet

för riksdagen att binda regeringen vid en viss handlingslinje, på liknande

sätt

som sker i en del andra länder. Det anförda bör med bifall till motion U17 (v)

yrkande 5 ges regeringen till känna.

Särskilt yttrande

Bo Könberg och Margitta Edgren (båda fp) anför:

Enligt Folkpartiets uppfattning skall beslut fattas så nära den enskilde som

möjligt och allra helst av den enskilde själv och hans familj. Där det inte är

möjligt med individuella beslut bör besluten tas på den lägsta praktiska

politiska nivån. Vi anser att Sverige borde ha varit mer pådrivande för att

stärka subsidiaritetsprincipen i EU:s fördrag. Regeringen borde ha agerat för

att införa en kompetenskatalog i fördraget, av vilken det bort framgå vilka

frågor EU skall syssla med. Unionsnivån bör bara användas i de fall då

nationella nivåer eller nivåer inom medlemsländerna inte är tillfyllest för

att

lösa problemen.

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-03-30

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud

Lennander,

regeringsrådet Kjerstin Nordborg.

Enligt en lagrådsremiss den 19 mars 1998 har Konstitutionsutskottet beslutat

inhämta Lagrådets yttrande över regeringens förslag till lag om ändring i

lagen

(1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättschefen Lotty Nordling,

hovrättsassessorn Henrik Jermsten och kammarrättsassessorn Annika Sandström.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Det kan inte sägas att Amsterdamfördraget medför några i sak omvälvande

nyheter

i förhållande till den mycket omfattande rättsliga reglering som Sverige

accepterat genom sin anslutning till den Europeiska unionen. Fördraget

innehåller dock en hel del formella nyheter. Lagrådet har sett som sin främsta

uppgift att granska hur dessa förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 5 §

första stycket första meningen regeringsformen om att riksdagen kan överlåta

beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri-

och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Eftersom 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen uttryckligen - och med

avsikt - inte medger möjlighet att överlåta beslutanderätt till annan än

Europeiska gemenskaperna blir den inledande frågan, om fördraget innebär att

beslutanderätt överlåts till Europeiska unionen.

De nya beslutsformerna inom de andra och tredje pelarna, alltså inom

Europeiska unionen, har blivit komplicerade och är svåra att genomskåda.

Lagrådet delar den uppfattning som kommit till uttryck i remissyttrande från

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, nämligen att

utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga

delar av unionssamarbetet. Det står dock vid ett studium av fördraget klart

att

de fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara den mellanstatliga

karaktären av andra och tredje pelarna; bl.a. har vissa ämnesområden förts

över till första pelaren, främst sådana som är av omedelbar betydelse för den

fria rörligheten för personer, där en reglering som ger möjlighet att meddela

EG-rättslig lagstiftning ansetts behövlig.

I frågan om det kan anses att beslutanderätt överlåts till den Europeiska

unionen knyter sig det största intresset till de s.k. rambesluten inom den

tredje pelaren, om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra

författningar (artikel K 6.2 b). Dessa rambeslut skall vara bindande för

medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåta

åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt; de

skall inte ha direkt effekt. De kommer med andra ord att medföra folkrättslig

förpliktelse för Sverige att bl.a. vid behov genomföra lagstiftning som krävs

för att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. De får däremot inte

direkt effekt, dvs. de kan inte åberopas inför svenska domstolar och andra

myndigheter. Härutinnan medför de inte annan verkan än andra folkrättsliga

förpliktelser, så länge vi i Sverige vidhåller den dualistiska uppfattningen

om

folkrättens förhållande till den nationella rätten, dvs. att internationella

överenskommelser skall transformeras till svensk rätt för att tillämpas av

domstolar och andra myndigheter.

Ett särskilt problem med rambesluten är emellertid att de till skillnad från

exempelvis en konvention inte kräver någon efterföljande ratificering - detta

torde närmare bestämt vara orsaken till deras införande eftersom man därigenom

slipper en utdragen ratifikationsprocess. De skall emellertid antas genom

enhälligt beslut. Detta innebär att regeringen inte kan delta i ett sådant

rambeslut om det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om det redan finns

en svensk lag som täcker beslutet. På så sätt kan inte genom föreskrifterna om

rambeslut någon beslutanderätt anses vara överlåten åt Europeiska unionen; de

beslut om genomförandeåtgärder som kan fattas med kvalificerad majoritet måste

antas avse endast praktiska frågor som i allt fall inte ankommer på svenska

myndigheter.

Vad angår den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger åt

Europeiska gemenskapernas domstol kan denna inte anses utgöra någon

principiell

nyhet. Här är det visserligen fråga om ett utpräglat överlåtande av

beslutsfunktioner, men detta sker till en institution inom Europeiska

gemenskaperna och innebär inte någon nämnvärd utvidgning av den omfattande

kompetens som riksdagen genom anslutningen till EG-fördraget redan gett åt

domstolen. Lagrådet har inte något att erinra mot förslaget att Sverige skall

avge förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b.

Inte heller i övrigt kan Lagrådet finna att genom Amsterdamfördraget

beslutanderätt överlåts till Europeiska unionen.

Utöver begränsningen att överlåtande av beslutanderätt endast får ske till

Europeiska gemenskaperna innehåller 10 kap. 5 § första stycket första meningen

inte några andra förutsättningar än att gemenskaperna skall ha ett fri- och

rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och

Europakonventionen. Även om Europeiska gemenskaperna inte som sådana är

anslutna till Europakonventionen tillämpas dess principer av gemenskapernas

domstol och de enskilda medlemsstaterna är anslutna till konventionen. Enligt

Amsterdamfördraget skall i artikel F.1 tas in den föreskriften att unionen

bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga

rättig-

heterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka

principer är gemensamma för medlemsstaterna. I nu behandlat hänseende strider

Amsterdamfördraget således inte mot kravet i 10 kap. 5 § regeringsformen.

Även om regeringsformens ordalydelse inte innehåller några andra

förutsättningar än de nu nämnda för överlåtelse av beslutanderätt till

Europeiska gemenskaperna finns det anledning att också beakta förarbetena till

det aktuella stadgandet i regeringsformen. Av dessa framgår att riksdagen knöt

ytterligare två reservationer till den svenska EU-anslutningen (bet.

1993/94KU21 s. 27 ff).

För det första kan en överlåtelse av beslutsbefogenheter inte ske i sådan

utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör

att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får inte

genom överlåtelse av normgivningsmakten urholkas i väsentlig grad. Enligt

Lagrådets mening är bedömningen av frågan, när ett överlämnande av ytterligare

befogenheter till EG från dessa utgångspunkter skulle kräva grundlagsändring,

mer av politisk än rättslig natur, särskilt som den bygger på riktlinjer som

riksdagen dragit upp motivledes. Såvitt angår Amsterdamfördraget står det dock

för Lagrådet klart att detta på intet sätt kan anses rubba det svenska

statsskickets grunder.

För det andra uttalade Konstitutionsutskottet att den angivna begränsningen

omfattar också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt

konstitutionella system. Utskottet pekade härvid särskilt på den fria

åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick och nämnde dels

offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, dels olika viktiga

tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen.

Såvitt angår offentlighetsprincipen och meddelarfriheten enligt tryckfrihets-

förordningen och sekretesslagen påverkas inte dessa av Amsterdamfördraget. En

fördel med fördraget är däremot att det ökar öppenheten inom EU:s

institutioner, visserligen ännu i blygsam skala men ändå som ett steg i rätt

riktning.

I fråga om tryckfriheten och yttrandefriheten har uttalats farhågor för att

överförandet av vissa civilrättsliga frågor skulle kunna inskränka det svenska

grundlagsskyddet för dessa rättigheter. Till skillnad från

offentlighetsprincipen är yttrandefriheten djupt rotad i europeisk tradition

och skyddad i Europakonventionen (artikel 10). Däremot kan problem tänkas

uppkomma på grund av svårigheter att anpassa EG-direktiv till

tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens detaljerade regler;

ett typexempel på detta utgjorde EG:s direktiv om skydd för personuppgifter.

Konferensen antog emellertid en förklaring (nr 20) enligt vilken beslut om

åtgärder rörande civilrättsligt samarbete inte skall hindra någon medlemsstat

från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och

yttrandefrihet i andra media.

Som Lagrådet tidigare framhållit är en viss försiktighet tillrådlig i frågan

om

EG-rättens förhållande till de nationella konstitutionerna. Frågan kan inte

till alla delar anses ha fått någon slutgiltig lösning. I det förut åberopade

betänkandet av Konstitutionsutskottet yttrade utskottet att enligt utskottets

bedömning kunde de regler som gemenskapens institutioner får besluta om inte

ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilka svensk tryck- och

yttrandefrihet och svenska offentlighetsregler bygger. Förklaringen nr 20

medför enligt Lagrådets uppfattning att om exempelvis framtida rättsakter från

EG skulle behandla civilprocessuella frågor kan Sverige likväl lämna procedur-

reglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade.

Sammanfattningsvis kan Lagrådet inte finna att några konstitutionella hinder

föreligger för en svensk anslutning till Amsterdamfördraget.

Vad angår frågan om flyktingars rättsliga ställning utgår Lagrådet från att

Sverige även i fortsättningen kommer att följa Genèvekonventionen. Lagrådet

har

för sin del i övrigt inte funnit anledning till invändningar mot förslaget med

utgångspunkt från rättssäkerhetens krav.

Såvitt gäller frågan om hur Amsterdamfördraget förhåller sig till den svenska

rättsordningen i övrigt vill Lagrådet erinra om att fördraget genom en svensk

anslutning blir en del av den svenska rättsordningen som, frånsett den förut

anförda konstitutionella aspekten, enligt principen om EG-rättens supremati

tar över tidigare gällande svensk lagstiftning i händelse av oförenlighet. Hu-

ruvida de rättsregler som därigenom införlivas med svensk rätt är

ändamålsenliga eller ej är en politisk bedömningsfråga.

Mot formuleringen av vissa rättsregler i fördraget skulle säkert erinringar

kunna riktas från strikt juridiska utgångpunkter, men en sådan granskning är

naturligtvis meningslös eftersom fördraget får ses som en samlad

förhandlingslösning som numera inte kan rubbas utan får antas eller förkastas

i

sin helhet.

Mot det remitterade lagförslaget har Lagrådet inte några erinringar.

Justitieutskottets yttrande

1997/98:JuU6y

Amsterdamfördraget

Till utrikesutskottet

Inledning

Utrikesutskottet har den 12 mars 1998 beslutat bereda bl.a. justitieutskottet

tillfälle att avge yttrande över regeringens proposition 1997/98:58

Amsterdamfördraget jämte motionerna 1997/98:U14-U21 som väckts med anledning

av

propositionen samt motionerna U501 yrkandena 3, 5 och 6, U503, U504 yrkandena

1-3, K715 yrkande 12 från allmänna motionstiden 1997/98 och motion

1994/95:U503

yrkande 5, allt i de delar som har samband med respektive utskotts

beredningsområde.

Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Amsterdamfördraget om ändring

av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska

gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem (Amsterdamfördraget) samt

de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget.

Amsterdamfördraget innehåller dels materiella ändringar i de grundläggande

fördragen, dels en förenkling av fördragen genom att ett stort antal

bestämmelser som inte längre är aktuella upphävs och artiklarna i Fördraget om

upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen

numreras om. I propositionen redovisas dessa ändringar.

Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från det

mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor till

gemenskapsarbetet. Detta innebär att beslutsbefogenheter i motsvarande grad

lämnas över till Europeiska gemenskapen (EG).

Den mellanstatliga karaktären på samarbetet när det gäller utrikes- och

säkerhetspolitiken och rättsliga och inrikes frågor i övrigt består.

Amsterdamfördraget öppnar en möjlighet för medlemsstaterna att ge EG-domstolen

behörighet att meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och

tolkningen av vissa beslut och tolkningen av konventioner inom tredje pelaren.

Det kan ske genom att en medlemsstat avger en förklaring med denna innebörd. I

propositionen föreslås att riksdagen godkänner att Sverige lämnar en sådan

förklaring.

Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter en ändring av lagen

(1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. I

propositionen läggs fram förslag till en sådan lagändring. Lagändringen

föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Utskottet

Yttrandets omfattning

De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets

beredningsområde behandlas i första hand i propositionens avsnitt 5-7, 10 och

12 i de delar som rör frågor om överföring av samarbetet kring bl.a.

gränskontroll och civilrättsligt samarbete från det mellanstatliga samarbetet

i

tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren och samarbetet i

rättsliga och inrikes frågor under tredje pelaren. I motionerna U16 yrkandena

6

(delvis), 7 och 10 (delvis) av Birger Schlaug m.fl. (mp) och U17 yrkandena 1

(delvis), 10 och 11 av Gudrun Schyman m.fl. (v) tas hithörande frågor också

upp.

Amsterdamfördraget aktualiserar också olika konstitutionella frågor. Dessa

ligger utanför utskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottet, som

inhämtat yttrande från Lagrådet, kommer att yttra sig till utrikesutskottet i

ärendet, varför dessa frågor kan förväntas bli belysta i det sammanhanget.

Justitieutskottets ställningstaganden görs sålunda i första hand i ett straff-

och processrättsligt perspektiv.

För att underlätta jämförelser med gällande lydelse av olika artiklar avses

vid

hänvisningar i betänkandet till artiklar i fördragen dessa artiklar i deras

lydelse enligt Amsterdamfördraget. Inom parentes anges det nummer artikeln

fått

efter omnumreringen, dvs. i den s.k. konsoliderade versionen av fördragen.

Godkännande av Amsterdamfördraget

Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget) innehåller i dag i avdelning

VI (artiklarna K-K.9) bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes

frågor.

Detta samarbete, som är mellanstatligt, utgör den s.k. tredje pelaren inom EU.

Det utmärkande för samarbetet inom tredje pelaren är att staterna inte blir

bundna genom överstatliga beslut. Samarbetet förutsätter enighet mellan

länderna och måste i många fall följas upp med t.ex. lagstiftning på det

nationella planet. Samarbetet omfattas alltså inte av EG-rätten (första

pelaren) och dess principer, som bl.a. innebär att EG-rätten har företräde

framför nationell lag. Vidare har inte EU:s institutioner samma roll inom

tredje pelaren som i det överstatliga samarbetet inom EG.

Nämnda artiklar i fördraget definierar inte närmare samarbetet i tredje

pelaren

utan anger i stället nio områden som medlemsstaterna skall betrakta som frågor

av gemensamt intresse (artikel K.1). Områdena är asylpolitiken, personers

överskridande av yttre gränser, invandringspolitiken, kampen mot

narkotikamissbruk, kampen mot bedrägerier i internationell skala,

civilrättsligt samarbete, straffrättsligt samarbete samt tull- och

polissamarbete för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet.

Syftet med samarbetet inom tredje pelaren är att förverkliga EU:s mål,

särskilt

den fria rörligheten för personer.

Som utskottet anfört vid tidigare tillfällen är det en utbredd uppfattning

bland medlemsstaterna att samarbetet på det rättsliga och inrikes området inte

har fungerat tillräckligt bra (se 1995/96:JuU3y s. 5 f och 1996/97:JuU4y s.

7).

En orsak har ansetts vara den mellanstatliga karaktären av samarbetet som i

många fall har krävt såväl enhällighet för beslut som efterföljande

ratifikation i medlemsstaterna.

Förhandlingsarbetet bakom Amsterdamfördraget såvitt gäller tredje pelaren

inriktades därför på tre huvudlinjer, samtliga med syftet att effektivisera

samarbetet i rättsliga och inrikes frågor; nämligen att till första pelaren

flytta vissa frågor som i dag behandlas i tredje pelaren, att ändra

förutsättningarna för samarbetet i de frågor som blir kvar i tredje pelaren

samt att föra in Schengensamarbetet i EU.

De beslutade fördragsändringarna innehåller också motsvarande tre huvuddelar:

dels en ny avdelning som förs in i EG-fördraget (som avdelning IIIa) med

bestämmelser om yttre gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och

invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor, dels nya regler för polis-

och tullsamarbetet och samarbetet i straffrättsliga frågor i tredje pelaren

och

dels integreringen av Schengensamarbetet i EU.

Amsterdamfördraget skall ratificeras av medlemsstaterna i enlighet med deras

konstitutionella bestämmelser. Regeringen föreslår därför i propositionen att

riksdagen skall godkänna Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om

Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och

vissa akter som hör samman med dem samt de protokoll som har förtecknats i

slutakten till fördraget.

I motionerna U16 (mp) och U17 (v) anser motionärerna att riksdagen inte skall

godkänna Amsterdamfördraget och således yrkas avslag (i motion U16 villkorat

till formerna för beslutet) på propositionen. Som skäl härför anförs, såvitt

avser utskottets beredningsområde, sammanfattningsvis att fördraget genom

såväl

överflyttandet av samarbetsområden från tredje till första pelaren som

formerna

för samarbete i tredje pelaren samt genom införlivandet av Schengensamarbetet

i

EU innebär ett steg i riktning mot en europeisk federal stat med ett minskande

inflytande för de enskilda medlemsstaterna.

Ett viktigt syfte med Amsterdamfördraget är att skapa förutsättningar för ett

av EU:s grundläggande mål, nämligen den fria rörligheten för personer. En

förutsättning härför är att samarbetet inom tredje pelaren i olika hänseenden

förstärks och effektiviseras. Detta åstadkoms genom åtgärder som utskottet

ovan

redovisat, bl.a. förs vissa områden som i dag regleras i tredje pelaren över

till första pelaren. Detta gäller i första hand frågor som rör den fria

rörligheten för personer, t.ex. asyl- och invandringsfrågor. Såvitt berör

utskottets beredningsområde handlar det om personkontrollen vid den yttre

gränsen och vissa civilrättsliga frågor som berör mer än ett medlemsland. Det

straffrättsliga och polisiära samarbetet liksom resterande delar av

Schengensamarbetet kommer alltjämt att regleras i tredje pelaren där en

förutsättning för beslut är att medlemsländerna är överens.

Enligt utskottets mening kan förutsättningar för att uppnå EU:s mål i denna

del

knappast åstadkommas på något annat sätt än genom ett utvidgat samarbete i här

nämnda centrala frågor. Amsterdamfördraget innebär ett viktigt steg framåt för

samarbetet inom unionen i en riktning som i allt väsentligt överensstämmer med

svenska intressen. Sett utifrån justitieutskottets beredningsområde bör

riksdagen godkänna Amsterdamfördraget. Utskottet avstyrker alltså bifall till

motionerna U16 yrkande 6 (delvis) och U17 yrkande 1 (delvis).

Utskottet övergår nu till att behandla enskilda frågor i propositionen. Dessa

behandlas i tre avsnitt motsvarande de tre huvuddelarna för

fördragsändringarna

som nämnts ovan.

Samarbetet inom EG (första pelaren)

Genom Amsterdamfördraget flyttas de samarbetsområden som är av omedelbar

betydelse för den fria rörligheten för personer från det mellanstatliga

samarbetet om inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren till

gemenskapssamarbetet i första pelaren. De samarbetsområden som berörs - och

som

faller inom utskottets beredningsområde - är yttre gränskontroller och

civilrättsligt samarbete. Vidare berörs frågor om asyl och invandring. De nya

reglerna förs in i en ny avdelning - IIIa - i EG-fördraget under rubriken

Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för

personer.

Syftet är att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.

För att åstadkomma detta skall rådet enligt den nya avdelningen i EG-fördraget

inom fem år efter ikraftträdandet av Amsterdamfördraget besluta om åtgärder

som

syftar till att säkerställa fri rörlighet för personer genom att avskaffa

personkontroller vid inre gränser samtidigt som åtgärder vidtas i fråga om

kontroller av yttre gränser. Såvitt gäller frågan om personkontroll vid inre

gränser bör nämnas att när Amsterdamfördraget träder i kraft kommer Sverige

och

de övriga Schengenstaterna att genomföra den fria rörligheten inom ramen för

EU

(se närmare om införlivandet av Schengensamarbetet nedan). De åtgärder som

rådet skall vidta vad gäller de yttre gränserna är bl.a. att fastställa normer

och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför personkontroller

vid sådana gränser.

Rådet skall också inom femårsperioden besluta om åtgärder för förebyggande och

bekämpande av brott genom gradvisa beslut om åtgärder som fastställer

minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad

brottslighet, terrorism och olaglig narkotikahandel i enlighet med

bestämmelserna i Unionsfördraget.

Rådet skall vidare, utan angivande av tidsramar, besluta om åtgärder som rör

civilrättsligt samarbete på vissa särskilt uppräknade områden, om åtgärderna

har gränsöverskridande följder och om de är nödvändiga för att den inre

marknaden skall fungera. Rådet skall också vidta åtgärder för att säkerställa

samarbetet mellan de relevanta enheterna i medlemsstaternas förvaltningar inom

de områden som omfattas av den nya avdelningen i fördraget samt mellan dessa

enheter och kommissionen.

För att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa skall rådet

slutligen besluta om åtgärder som rör polissamarbete och straffrättsligt

samarbete för att uppnå en hög säkerhetsnivå genom att förebygga och bekämpa

brottslighet inom unionen i enlighet med bestämmelserna i Unionsfördraget.

För de nya samarbetsområdena som förs över från tredje till första pelaren

kommer särskilda regler att gälla för beslutsfattande.

Under en övergångsperiod om fem år från ikraftträdandet av Amsterdamfördraget

skall rådet i frågor som omfattas av den nya avdelningen i EG-fördraget fatta

beslut med enhällighet och efter att ha hört Europaparlamentet. Såväl

kommissionen som medlemsstaterna har initiativrätt. Det är en beslutsordning

som i stort sett motsvarar den som gäller i dag inom tredje pelaren, men med

en

utökad roll för Europaparlamentet. Efter den femåriga övergångsperioden skall

kommissionen ha ensamrätt att lägga förslag till åtgärder, dvs. samma ordning

som enligt EG-fördraget gäller i övrigt i första pelaren. Kommissionen skall

dock vara förpliktad att pröva varje begäran från en medlemsstat om att

kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet.

Vidare skall rådet efter femårsperioden besluta i vilken utsträckning

medbeslutandeproceduren - dvs. att parlamentet och rådet gemensamt fattar

beslut - skall tillämpas på de nya områdena och anpassa bestämmelserna om

domstolens behörighet. Dessa beslut skall rådet fatta enhälligt och efter att

ha hört Europaparlamentet.

EG-domstolen får genom Amsterdamfördraget en roll också på de områden som

omfattas av den nya avdelningen IIIa; domstolen får en behörighet att meddela

förhandsavgöranden under vissa särskilt angivna förutsättningar.

För Storbritanniens och Irlands respektive Danmarks deltagande i samarbetet

enligt den nya avdelningen i EG-fördraget gäller särskilda bestämmelser.

Danmark har valt att ställa sig utanför samarbetet enligt avdelning IIIa.

Enligt del I i protokollet om Danmarks ställning (B.5) skall Danmark sålunda

inte delta i eller vara bundet av beslut som fattas i det samarbete som

regleras i avdelning IIIa. När det gäller nya beslut som medlemsstaterna

kommer

att anta enligt reglerna i avdelning IIIa och som har sin grund i Schengen-

regelverket skall Danmark inom sex månader besluta huruvida man skall

genomföra

dem i sin nationella lagstiftning. Om Danmark beslutar att göra detta, kommer

beslutet i enlighet med internationell rätt att ge upphov till en förpliktelse

mellan Danmark och de övriga medlemsstater som är bundna av

Schengenregelverket. Om Danmark däremot beslutar att inte genomföra ett sådant

beslut av rådet kommer övriga stater att överväga vilka lämpliga åtgärder som

skall vidtas.

Vidare innehåller protokollet bl.a. bestämmelser om att Danmark när som helst

-

i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser - kan meddela att Danmark

inte vill använda sig av något av sina undantag enligt protokollet. I sådana

fall kommer Danmark att till fullo tillämpa alla relevanta åtgärder som då är

i

kraft och som har vidtagits inom ramen för EU.

I motion U16 (mp) begärs att Sverige skall få samma särställning i unionen som

Danmark såvitt avser den nya avdelningen IIIa.

Utskottet vill först nämna att Danmark under ratifikationsprocessen av

Unionsfördraget gjorde förbehåll beträffande samarbetet i tredje pelaren.

Danmarks särskilda ställning enligt Amsterdamfördraget är således en

konsekvens

av tidigare gjorda förbehåll. Sverige gjorde inte vid inträdet i unionen några

motsvarande begränsningar i sina åtaganden.

Härtill kommer - vilket framgår av den nyss lämnade redogörelsen - att Danmark

också ställs utanför beslutsprocessen i här aktuella frågor som alltså gäller

den fria rörligheten för personer. För svenskt vidkommande vore detta inte en

lyckad lösning. Det är tvärtom angeläget att Sverige på olika sätt kan aktivt

medverka i samarbetet mellan medlemsländerna och verka pådrivande i olika

frågor. Det gäller inte minst i frågor som rör personkontrollen där t.ex.

frågor om gränsöverskridande brottslighet liksom om asyl och invandring

aktualiseras.

I sakfrågan - nämligen om vissa områden skall överföras till första pelaren -

har utskottet tidigare uttalat att samarbetet på det rättsliga och inrikes

området, såvitt det rör utskottets beredningsområde, alltjämt i huvudsak bör

förbli mellanstatligt (bet. 1995/96:JuU3y s. 6 och 1996/97:JuU4 s. 7). Detta

samarbete berör rättsstatliga kärnområden där det är viktigt att behålla ett

nationellt självbestämmande. Ett område som utskottet ansett vara särskilt

svårt att tänka sig att överlåta beslutanderätten över är den straffrättsliga

delen av narkotikapolitiken.

I de nämnda betänkandena avstyrkte utskottet visserligen bifall till

motionsyrkanden om överförande av delar av tredjepelarsamarbetet till första

pelaren, bl.a. ett yrkande om överförande av det juridiska samarbetet. De

samarbetsområden som utskottet då närmast haft i åtanke är det straffrättsliga

samarbetet och polissamarbetet, vilka områden även enligt Amsterdamfördraget

skall vara föremål för mellanstatligt samarbete. Utskottet vidhåller sin

uppfattning då det gäller dessa områden men vill samtidigt framhålla att det

ligger obestridliga fördelar i att frågorna om yttre gränskontroll och det

civilrättsliga samarbetet, såsom det definierats genom Amsterdamfördraget,

förs

över till första pelaren. Dessa delar av samarbetet är av omedelbar betydelse

för den fria rörligheten, och genom att föra över dem till första pelaren

skapas det enligt utskottets mening bättre förutsättningar för att genomföra

en

sådan fri rörlighet. Genom ett närmare samarbete i t.ex. yttre

gränskontrollfrågor förbättras också möjligheterna att bekämpa framför allt

den

grova organiserade brottsligheten.

Enligt utskottets mening bör motion U16 yrkande 10 (delvis) avstyrkas.

Samarbete i rättsliga och inrikes frågor (tredje pelaren)

Mål och inriktning

Tredjepelarsamarbetet skall i framtiden endast omfatta polissamarbete och

straffrättsligt samarbete. Polissamarbete utgör en samlingsbeteckning för

samarbete mellan tull och polis och andra behöriga myndigheter på området för

förebyggande och bekämpning av brott.

Bestämmelserna om polissamarbete och straffrättsligt samarbete har genom

Amsterdamfördraget utvecklats betydligt. Formellt förändras dock inte

samarbetets karaktär genom det nya fördraget. Polisiär verksamhet och

straffrätt tillhör nationalstatens kärnområden och kommer även i

fortsättningen

att vara en nationell angelägenhet. Samarbetet kommer även fortsättningsvis

att

vara mellanstatligt och beslut om åtgärder skall fattas med enhällighet.

Målet för medlemsstaternas gemensamma agerande i tredje pelaren skall enligt

artikel K 1 (artikel 29) vara att åstadkomma en hög säkerhetsnivå för

medborgarna i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta skall

åstadkommas genom att gemensamma insatser utformas bland medlemsstaterna på

områdena för polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt genom att

rasism

och främlingsfientlighet förebyggs och bekämpas. Målet skall uppnås med

förebyggande åtgärder och bekämpning av brottslighet genom närmare samarbete