Bet. 1997/98:UU23

Utrikesutskottets betänkande

1997/98:UU23

Utrikesförvaltningen

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1997/98

UU23

Sammanfattning

Detta betänkande behandlar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 angående

utrikesförvaltningen. Revisorernas överväganden och förslag baseras på

rapporten 1996/97:10 Utrikesförvaltningen. Revisorerna föreslår dels att en

generell översyn av utrikesförvaltningen görs, dels att regeringen genomför

åtgärder inom ramen för förvaltningens nuvarande struktur. Utskottet behandlar

också två motioner som väckts i anslutning till revisorernas förslag. Samtliga

motionsyrkanden besvaras eller avstyrks. Utskottet besvarar revisorernas

förslag.

Utskottet har inte funnit anledning att föreslå en allmän översyn av

utrikesförvaltningen, men förutsätter att regeringen vidtar vissa förändringar

inom ramen för den nuvarande organisationen, särskilt vad gäller

utlandsmyndigheterna.

Till betänkandet är fogat en reservation.

Riksdagens revisorers förslag

I Förslag till riksdagen 1997/98:RR4 föreslår Riksdagens revisorer

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i

avsnitt 3 anfört om behovet av en förutsättningslös och oberoende översyn av

utrikesförvaltningens struktur,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i

avsnitt 3 anfört om åtgärder inom ramen för utrikesförvaltningens nuvarande

struktur.

Motionerna

1997/98:U12 av Göran Lennmarker m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att särskilt överväga de handelspolitiska insatserna inom

den svenska utrikesrepresentationen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att särskilt överväga Utrikesdepartementets särskilda struktur i

förhållande till övriga departement.

1997/98:U13 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ersättning för exportbefrämjande insatser,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

avförts om beslutsordningen för ambassader och legationers placering.

Utskottet

Bakgrund

Den nu aktuella granskningen har kommit till stånd på revisorernas initiativ,

sedan det uppmärksammats att utrikesförvaltningen inte på mer än tjugo år

blivit föremål för extern revision.

Revisorernas granskning har tagit sin utgångspunkt i utrikesrepresentationens

verksamhet. Uppgifter och synpunkter har inhämtats genom en enkät till samtliga

utlandsmyndigheter och de personer som arbetade eller hade sin arbetsplats vid

utlandsmyndigheterna. Under granskningen har revisorerna besökt åtta

utlandsmyndigheter. Ytterligare tre utlandsmyndigheter samt två honorärkonsulat

besöktes av personal från revisorernas kansli.

Under granskningen har också utfrågningar genomförts med representanter för

utrikesförvaltningen och med representanter för andra myndigheter och

organisationer som är beroende av utrikesförvaltningen för sin utomlands

bedrivna verksamhet.

Inför arbetet med detta betänkande har utskottet erhållit föredragningar av

expeditionschefen i Utrikesdepartementet, Dag Klackenberg, departementsrådet

Rolf Bergman, inspektören Peter Bruce samt revisionschefen vid

Regeringskansliets revisionskontor, Folke Palmgren.

Sammanfattning av revisorernas förslag

Revisorernas övergripande slutsatser och en sammanfattning av förslagen

Under senare år har den svenska statsförvaltningen genomgått betydande

förändringar. Även utrikesförvaltningens organisation och arbetsformer har

förändrats. Revisorernas uppfattning är att delar av utrikesförvaltningen

behöver utvecklas ytterligare och anpassas till nya förhållanden.

Revisorerna säger sig ha uppmärksammat flera problem i utrikesförvaltningen

som sammanhänger med det sätt på vilket utrikesförvaltningen styrs, dess

organisation, arbetsformer och bemanning. Ett stort problem är enligt

revisorernas mening förhållandet att andra huvudmäns verksamhet inte

tillgodoses på ett tillfredsställande sätt.

Sammantaget bedömer revisorerna att utrikesförvaltningens struktur bör

genomlysas i en förutsättningslös och oberoende översyn. Därvid bör en prövning

göras bland annat av frågan om i vilken grad respektive huvudman själv bör få

ansvara för sin utomlands bedrivna verksamhet. I en sådan översyn bör ingå:

ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status,

en översyn av hur utrikesförvaltningens resurser fördelas på olika uppgifter,

ett beslut om att upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skall

fattas av riksdagen,

en utvärdering av systemet med förflyttningsplikt,

en översyn av bemanningen vid utlandsmyndigheterna,

en översyn av budgetsystemet för utlandsmyndigheterna.

Andra problem som uppmärksammats vid granskningen bedömer revisorerna vara av

mer fristående karaktär. Problemen bör kunna åtgärdas utan förändringar av

utrikesförvaltningens struktur i stort. Revisorerna föreslår därvid följande:

att regeringen tillvaratar möjligheterna att ytterligare rationalisera

utrikesförvaltningens administration,

att regeringen påskyndar införandet av modern informationsteknik vid

utlandsmyndigheterna,

att Utrikesdepartementet helt integreras i Regeringskansliet,

att regeringen beslutar att även Regeringskansliet och utrikesförvaltningen

skall omfattas av kraven på resultatredovisning,

att regeringen tillser att Utrikesdepartementet genomför sin

verksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmäns

intressen,

att regeringen lämnar en utförlig redogörelse till riksdagen för hur anslagen

till utrikesförvaltningen beräknas och hur utrikesförvaltningen har förbrukat

sina anslag,

att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna kontrollen i

utrikesförvaltningen,

att regeringen tillför utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer.

Utrikesförvaltningens uppgifter

Revisorernas överväganden och förslag

Utrikesdepartementets uppgifter kan utläsas ur bilagan till instruktionen för

Regeringskansliet (1996:1515). Där anges en lång rad förvaltningsärenden

respektive lagstiftningsärenden som skall handläggas inom departementet. Dessa

gäller bland annat rikets förhållande till och överenskommelser med andra

stater och mellanfolkliga organisationer, svenska beskickningar och konsulat

samt ständiga delegationer, utländska beskickningar och konsulat i Sverige m.m.

Även ärenden angående svenska medborgares rätt och bästa i främmande länder,

information om Sverige i utlandet, flyktingar, mottagande av asylsökande,

utlänningars rätt att vistas i landet, internationellt utvecklingssamarbete

samt utrikeshandel och internationell handelspolitik hör till

departementsområdet. Utrikesrepresentationens uppgifter definieras i särskild

instruktion (1992:247).

Revisorerna har särskilt granskat de områden man ansett viktigast, nämligen

politisk bevakning och rapportering, exportfrämjande verksamhet/handel och

ekonomi, kultur och information, bistånd till enskilda, konsulära och övriga

rättsliga ärenden, internationellt utvecklingssamarbete och mänskliga

rättigheter.

Enligt av revisorerna sammanställda uppgifter upptar det som torde vara en av

utrikesrepresentationens huvuduppgifter, nämligen politisk bevakning och

rapportering, 15 % av arbetstiden vid ambassader och konsulat.

Revisorerna noterar att frågor om ekonomi och handel, vari bland annat

ekonomisk bevakning och rapportering samt exportfrämjande ingår, kräver 11 % av

arbetstiden.

I instruktionen för utrikesrepresentationen (6 §) slås fast att ambassader

och konsulat skall främja Sveriges näringsliv och utrikeshandel, skapa intresse

för svenska varor och tjänster samt i övrigt stödja svenska företag och det

svenska näringslivets företrädare.

Enligt revisorernas mening har utrikesrepresentationens kommersiella uppgift

fått en snäv formulering i instruktionen för utrikesrepresentationen

(1992:247). Uppgiftens rubricering avser sålunda bara exportfrämjande. Den

viktiga uppgiften att verka för ett ökat utländskt investeringsengagemang i

Sverige berörs över huvud taget inte.

Sveriges exportråd är den centrala organisationen på det exportfrämjande

området. Samarbetet mellan staten och Exportrådet regleras i ett avtal från

1992. Rådets uppgift är att som centralt organ planera, samordna, marknadsföra

och genomföra åtgärder för att främja Sveriges export.

Exportrådet har s.k. direktivrätt i fråga om exportfrämjande verksamhet som

bedrivs i utrikesrepresentationen där rådet saknar egna handelskontor.

Direktivrätten regleras i lagen (1975:490) om beslutanderätt för Sveriges

exportråd beträffande handelssekreterare m.m. Av lagen framgår emellertid

endast att Exportrådet, såvitt nu är i fråga, får planera och leda

exportfrämjande verksamhet inom utrikesrepresentationen enligt föreskrifter

regeringen beslutar (jfr 6 § instruktionen för utrikesrepresentationen). I

praktiken utövas direktivrätten genom att Exportrådet utfärdar anvisningar för

verksamhetsplaneringen men framför allt genom löpande kontakter i aktuella

projekt.

Exportrådet har vid en utfrågning hos revisorerna redovisat sin syn på rådets

samverkan med utlandsmyndigheterna. Bland annat framkom följande.

Exportrådet försöker bemanna berörda poster vid ambassaderna med personer

rådet självt har rekryterat, i allmänhet lokalanställd personal. Ett problem i

sammanhanget är att Utrikesdepartementet har haft svårt att släppa in personal

utifrån, även i de fall externrekrytering hade varit bättre. Ett annat problem

sammanhänger med förflyttningsplikten inom utrikesrepresentationen. ?Folk

kommer och går.? Kontinuiteten bryts och insatserna blir tillfälliga.

Exportrådet anser att utrikesförvaltningens ekonomiska rapportering

kännetecknas av att förvaltningen ?befinner sig på avstånd från kundgruppen?,

dvs. Exportrådets kunder. Samtidigt uttalas förståelse för att

utrikesförvaltningen i sin rapportering har att ta hänsyn till många gruppers

intressen och informationsbehov.

Konsulära ärenden, som till största delen utgörs av utlänningsärenden, kräver

i genomsnitt 10 % av arbetstiden för de UD-anställda.

Utlänningsärendena upptar den dominerande delen av de konsulära och övriga

rättsliga ärenden som handläggs av UD-anställda på ambassader och konsulat.

Enligt statistik från Utrikesdepartementet ägnades 40 årsarbetskrafter av UD-

anställda och därutöver 80 årsarbetskrafter av lokalanställda åt

utlänningsärenden år 1995. För 1996 var motsvarande antal 31 respektive 104

årsarbetskrafter.

Invandrarverket anser att samarbetet med Utrikesdepartementet i stort

fungerar väl. Till revisorerna har Invandrarverket dock framfört uppfattningen

att Utrikesdepartementet inte förefaller prioritera utlänningsverksamheten

utomlands. Invandrarverket anser vidare att kvaliteten och effektiviteten

skulle öka om verket hade en egen utlandsorganisation. Samtidigt är

Invandrarverket starkt beroende av det nät utomlands som

utrikesrepresentationen utgör.

Många utlänningsärenden sköts i dag förutom av UD-anställda även av

lokalanställd personal. De lokalanställda har generellt sett god kompetens men

får för litet fortbildning. Behovet av fortbildning förstärks av att

utlännings-lagstiftningen ändras från tid till annan. De som, i enlighet med

reglerna, söker uppehållstillstånd utifrån har numera rätt att överklaga ett

negativt beslut. Besluten skall delges de sökande, men ambassaderna och

konsulaten saknar ofta kompetens och resurser för delgivningen, en brist som

funnits länge, men som nu accentuerats. Denna uppgift skulle verkets egen

personal klara bättre. En ytterligare nackdel med nuvarande ordning är att

Invandrarverket saknar inflytande över vilken personal inom

utlandsmyndigheterna som skall sköta utlänningsärendena.

Invandrarverket och Utrikesdepartementet har ingen gemensam

verksamhetsplanering och verket får inte heller delta i departementets

planering. För några år sedan sände departementet över utlandsmyndigheternas

förslag till verksamhetsplan och efterfrågade Invandrarverkets synpunkter.

Synpunkter levererades men ?avsatte inga spår?, menar verket.

Utrikesdepartementet uppges inte ha återkommit sedan dess.

Departementet medger att Invandrarverket inte engageras i

verksamhetsplaneringen. Dock beaktas verkets frågor ?på alla sätt?. Bland annat

tas hänsyn till verkets intressen vid resurstilldelningen. Samtidigt tillstår

departementet att samordningen kan förbättras.

Enligt revisorernas mening har utrikesförvaltningen inte avsatt tillräckliga

resurser för arbetsuppgifter som utförs åt andra huvudmän. Revisorerna

välkomnar det faktum att medel kommer att omfördelas till export- och

investeringsfrämjande insatser samt turism, men menar att även andra uppgifter,

t.ex. utlänningsärenden samt kultur och information, behöver ges ökad

uppmärksamhet. Revisorerna förordar därför en samlad översyn över

resursfördelningen i utrikesförvaltningen.

Genom revisorernas enkät har framkommit att utrikesrepresentationen betraktar

en stor andel av sina arbetsuppgifter som gemensamma stödfunktioner och annan

administration. Till gemensamma stödfunktioner och administration har

revisorerna hänfört bland annat arkiv, kurirpost, transporter, intendentur,

ADB, säkerhetsfrågor och sekreterarstöd.

Mot bakgrund av inhämtad information bedömer revisorerna att UD-anställda i

utrikesrepresentationen ägnar stor del av arbetstiden åt administrativa

arbetsuppgifter. Det förefaller inte rimligt att så mycket som en dryg

tredjedel av tillgänglig arbetstid för utsända UD-anställda skall behöva läggas

på vad som i verksamhetsredovisningen benämns gemensamma stödfunktioner och

administration. Härtill kommer de lokalanställdas arbetsuppgifter inom detta

område. Även Utrikesdepartementet får anses ägna stor del av sin verksamhet åt

administrativa uppgifter. Drygt en tredjedel av personalen tillhörde den

administrativa avdelningen i slutet av 1996. Revisorerna har noterat att det

under våren 1997 pågår ett arbete med att effektivisera och rationalisera

administrationen på departementet.

Revisorerna bedömer att det finns utrymme för rationalisering, då

Utrikesdepartementet har ambitionen att minska de administrativa kostnaderna

med 50 miljoner kronor under de närmaste två åren. Enligt revisorernas mening

bör alla rationaliseringsmöjligheter tas till vara. Revisorerna förordar därför

en fortsatt översyn av administrationen i utrikesförvaltningen.

Revisorerna har funnit att särskilt utlandsmyndigheterna har behov av moderna

datorer. I den senaste budgetpropositionen sades angående den tekniska

utvecklingen i utrikesförvaltningen att efter övergång till en s.k. ny teknisk

plattform vid departementet skall den tekniska moderniseringen under kommande

år fortsätta vid utlandsmyndigheterna. Av utrikesförvaltningens kostnader

utgörs totalt 2,5 % (56 miljoner kronor 1995/96) av kostnader för ADB och

kommunikationsdrift. Den totala kostnaden för utrikesrepresentationen uppgick

till 8,1 miljoner kronor samma år.

Enligt revisorernas uppfattning bör utlandsmyndigheterna ha tillgång till

informationsteknik som motsvarar åtminstone den som finns vid svenska statliga

myndigheter. Det är därför viktigt att den tekniska modernisering som har

inletts vid utlandsmyndigheterna påskyndas.

Revisorerna föreslår:

att regeringen ser över hur utrikesförvaltningens resurser fördelas på olika

uppgifter,

att regeringen tillvaratar möjligheterna att ytterligare rationalisera

utrikesförvaltningens administration,

att regeringen påskyndar införandet av modern informationsteknik vid

utlandsmyndigheterna.

Sammanfattning av motionerna

Moderata samlingspartiet påpekar i kommittémotion U12 (m) att

utrikesrepresentationens förutsättningar och uppgifter på senare år har

förändrats på ett påtagligt sätt. Moderaterna har tidigare efterlyst en översyn

av utrikesförvaltningens struktur, och välkomnar därför revisorernas förslag i

denna del. Vid en sådan översyn av utrikesförvaltningen, heter det i yrkande 1,

bör man särskilt överväga hur de handelspolitiska insatsernas utformning kan

förbättras, i likhet med vad flera andra europeiska länder har gjort.

Även Vänsterpartiet uppehåller sig i kommittémotion U13 (v) vid frågor rörande

ekonomi och handel. Enligt motionärernas uppfattning är det inte orimligt att

dessa frågor upptar en stor del av utlandsmyndigheternas tid, eftersom det är

en angelägen uppgift att öka den svenska exporten. Den verksamhet som i

revisorernas rapport sammanfattas som Ekonomi och handel handlar i stor

utsträckning om att stödja svenskt näringsliv. Denna verksamhet finansieras i

dag dock endast delvis av företagen. Det är viktigt, (yrkande 1) att svenska

utlandsmyndigheter från näringslivet får full ersättning för sitt

handelsfrämjande arbete.

Organisation

Revisorernas överväganden och förslag

Utrikesdepartementet med sina drygt 1 400 anställda - vartill kommer omkring

900 s.k. lokalanställda - är det i särklass största departementet i

Regeringskansliet. Förhållandet sammanhänger i hög grad med att

Utrikesförvaltningen rymmer både ett traditionellt departement och en rad s.k.

utlandsmyndigheter och honorärkonsulat, vilket medför att man i betydande

utsträckning ägnar sig åt myndighetsuppgifter. Departementet utför också

verksfunktioner i Stockholm.

Departementet i Stockholm omorganiserades år 1996. Den tidigare hierarkiska

avdelningsorganisationen ersattes av en matrisorganisation, bestående av bland

annat sex s.k. geografiska och tolv funktionella enheter. År 1997 genomförs,

som nämnts, förändringar också i fråga om departementets administrativa

funktioner.

Inom loppet av ett år har Regeringskansliet omorganiserats vid flera

tillfällen. I samband med regeringsombildningen i mars månad 1996 genomfördes

förändringar som även berörde Utrikesdepartementet. Bland annat reducerades

antalet statsråd vid Utrikesdepartementet från tre till två.

Utrikeshandelsministerns funktion överfördes till Närings- och

handelsdepartementet. Utrikeshandelsministerns uppgift som EU-minister togs

bort. Den 1 januari 1997 omorganiserades Regeringskansliet formellt till en

myndighet. Det praktiska genomförandet sägs dock ta något längre tid. Bland

annat kvarstår vissa frågor beträffande Utrikesdepartementet.

Utrikesförvaltningen tilldelas t.ex. fortfarande ett eget ramanslag för

förvaltningskostnader.

Revisorerna menar att detta innebär att Regeringskansliet ännu inte uppnått

den flexibilitet som avsågs med organisationsförändringen. Revisorerna föreslår

att ombildningen av Regeringskansliet fullföljs och att Utrikesdepartementet

helt integreras i Regeringskansliet.

Under granskningen har revisorerna funnit att utlandsmyndigheternas status

som antingen en del av Utrikesdepartementet och därmed Regeringskansliet eller

som självständiga förvaltningsmyndigheter inte har klarlagts på ett

tillfredsställande sätt. Det har bland annat lett till oklarheter i kontakterna

med andra huvudmän vad gäller villkoren för samverkan, beslutsbefogenheter,

ansvarsförhållanden m.m. Revisorerna föreslår därför att utlandsmyndigheternas

status klarläggs.

Den 1 juli 1996 hade Sverige sammanlagt 82 ambassader, 6 delegationer och 7

konsulat. Av ambassaderna är 17 s.k. integrerade ambassader, i vilka Sidas

tidigare biståndskontor ingår. Under våren 1997 har, enligt regeringens

vårproposition (1996/97:150), antalet utlandsmyndigheter ökat till 99.

Regeringen beslutar om inrättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter.

Revisorerna har inte närmare kunnat utröna enligt vilka kriterier Sverige är

representerat utomlands. En inte närmare formulerad praxis i kombination med

politiska bedömningar tycks ligga bakom beslut om inrättande av ambassader,

delegationer, konsulat och honorärkonsulat. Revisorernas intryck, som dock inte

avser de integrerade ambassaderna, är att allmänpolitiska överväganden

härvidlag har varit mer styrande än t.ex. konsulära eller handelspolitiska

bedömningar.

Med tanke på utrikesrepresentationens stora betydelse måste varje förändring

enligt revisorernas mening föregås av noggranna analyser. Alternativa

representationsformer bör prövas. Revisorernas uppfattning är att riksdagen på

ett mera aktivt sätt än för närvarande bör få möjlighet att ta del i beslut om

förändringar av utrikesrepresentationen. Med ökad delaktighet i besluten skulle

sannolikt riksdagens insyn i utrikesförvaltningens arbete förbättras.

Revisorerna föreslår därför att nya beslutsformer övervägs som innebär att

beslut om inrättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter fattas av

riksdagen.

Revisorerna föreslår:

att Utrikesdepartementet helt integreras i Regeringskansliet,

att regeringen klarlägger utlandsmyndigheternas status,

att beslut om upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skall fattas

av riksdagen.

Sammanfattning av motionerna

I Moderata samlingspartiets kommittémotion U12 (m) yrkande 2 understryker

motionärerna att Utrikesdepartementet har en organisatorisk struktur som

skiljer sig avsevärt från andra departements. Detta måste beaktas när frågan om

en integration i det övriga Regeringskansliet skall bedömas.

Vänsterpartiet anför i kommittémotion U13 (v) yrkande 2 att riksdagen bör ges

ett större inflytande på ambassaders och legationers placering i världen.

Motionärerna delar däremot inte revisorernas bedömning, att riksdagen bör ges

ensam beslutanderätt i dessa frågor.

Styrning

Revisorernas överväganden och förslag

I motsats till vad som gäller inom andra politikområden presenterar regeringen

i samband med budgetbehandlingen inga förslag till mål för utrikesförvaltningen

utan endast utrikesförvaltningens ?främsta uppgifter?.

Inte heller i regleringsbrevet finns några mål för verksamheten angivna. Där

framgår endast att riksdagen har beslutat om medel för anslag inom

verksamhetsområdet utrikesförvaltningen m.m. och att utrikesförvaltningen är

undantagen från hela förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning

m.m. Utrikesdepartementet omfattas dock, enligt uppgift från departementet, av

nämnda förordning på samma sätt som Regeringskansliet i övrigt. Detta innebär

bland annat att Utrikesdepartementet lämnar årsredovisning.

I avsaknad av mål för förvaltningen hänvisar Utrikesdepartementet i sin

handbok till utrikesdeklarationen och budgetpropositionen. I departementets

handbok sägs beträffande verksamhetens mål att utrikesförvaltningen styrs av

Sveriges utrikespolitiska intressen. Vidare hänvisas till att de övergripande

målen för verksamheten i första hand formuleras av regeringen och riksdagen ?i

utrikesdeklarationen och i budgetpropositionen?.

Trots att utrikesförvaltningen - i likhet med Regeringskansliet i övrigt -

har undantagits från kravet på resultatredovisning pågår inom

Utrikesdepartementet en omfattande arbetsprocess i syfte att utveckla en egen

variant av mål- och resultatstyrning. Processen går under namnet

verksamhetsplanering.

Verksamhetsplanering i mer systematisk form har, sedan slutet av 1970-talet,

genomförts gradvis inom utrikesförvaltningen. Efter en försöksverksamhet på

utvalda utlandsmyndigheter började man för hela utrikesrepresentationen

tillämpa ett system med huvudsakligen övergripande verksamhetsplanering.

Verksamhetsplaneringen initierades av Utrikesdepartementet men berörda

utlandsmyndigheter hade stor frihet att själva ange verksamhetsinriktning

(Utrikesdepartementet 1997).

Från och med 1996 tillämpas en i förhållande till tidigare omvänd process där

verksamhetens inriktning och mål fastställs av departementet. Departementets

olika enheter prioriterar mål, strategier och åtgärder samt fördelar resurser.

Enheternas förslag till verksamhetsplaner fastställs därefter av

departementsledningen och läggs till grund för utlandsmyndigheternas planering.

Under planeringsprocessen kommenteras och modifieras verksamhetsplanen och

fastställs slutligen av den politiska nivån (Utrikesdepartementet 1996).

På Utrikesdepartementet diskuterar varje enhet ett utkast till

verksamhetsplan för enheten med den politiska ledningen. Utkasten till

verksamhetsplaner skall utformas i enlighet med en särskild mall. Efter

enheternas diskussioner med den politiska ledningen och statssekreterarnas

godkännande av enheternas utkast till verksamhetsplaner utformar enheterna

uppdraget till de utlandsmyndigheter som respektive enhet har

verksamhetsplaneringsansvar för.

Uppdraget är anvisningar för verksamheten vid utlandsmyndigheterna i form av

skrivelser till varje myndighet. Uppdraget skall förmedla det regeringsuppdrag

och de mål som brutits ned till enhetsnivå och som är relevanta för den berörda

utlandsmyndigheten. Expeditionschefen undertecknar skrivelserna. Dessa

preciserar prioriteringar, instruktioner och beställningar samt innehåller en

budgetram för utlandsmyndigheternas delegerade anslagsmedel. Till skrivelsen

fogas en promemoria som innehåller den ansvariga enhetens utkast till

verksamhetsplanering för utlandsmyndigheten. Utkastet skall vara samordnat inom

departementet.

Med utgångspunkt från departementsskrivelsen skall sedan utlandsmyndigheterna

tolka uppdraget från departementet och upprätta ett utkast till den egna

verksamhetsplanen för kommande budgetår. Utlandsmyndigheternas förslag till

verksamhetsplaner skall utformas enligt samma mall som tillämpas på

departementets enheter.

När samtliga utlandsmyndigheter har sänt in sina utkast till

Utrikesdepartementet vidtar arbetet med att genomföra en slutlig ?vägning? av

verksamhetens mål och medel (resurser). I detta arbete deltar

statssekreterarna. De slutliga sammanvägda och integrerade politiska signalerna

avseende verksamhetsuppdraget lämnas till enheterna. Därefter fastställs

planerna och delges berörda enheter och utlandsmyndigheter.

För de integrerade utlandsmyndigheterna har verksamhetsplaneringen för år

1997 för första gången samordnats av Utrikesdepartementet och Sida.

Utrikesdepartementet anger i sitt remissvar att samtliga huvudmän som är

beroende av utrikesförvaltningen har givits möjlighet att delta i

Utrikesdepartementets verksamhetsplanering. Denna uppfattning delas enligt

revisorerna inte av samtliga övriga huvudmän.

För att få en närmare uppfattning om utrikesförvaltningens utformning av

övergripande mål (regeringsuppdraget) och verksamhetsmål har revisorerna gått

igenom ett antal verksamhetsplaner för år 1997. Revisorerna har sedan sökt

bedöma i vilken mån de till sin karaktär överensstämmer med de riktlinjer som

har utarbetats till ledning för statsmakterna och myndigheterna i arbetet med

mål- och resultatstyrning.

Av genomgången har revisorerna fått intrycket att många mål som har

formulerats för och av utrikesförvaltningen mer är att betrakta som processer,

arbetsuppgifter eller arbetssätt än mål som skall uppnås.

Under granskningen har det framkommit att det anses vara svårt att mäta

resultatet av vissa områden av utlandsmyndigheternas verksamhet. Till

verksamhet som går att mäta rent kvantitativt hör exempelvis antal viseringar,

utfärdade pass m.m. Enligt vad revisorerna erfarit anses resultatet av den av

utrikesrepresentationens huvuduppgifter som benämns bevakning och rapportering

vara särskilt svårt att mäta.

Regeringskansliet och utrikesförvaltningen är undantagna från kravet att

lämna resultatredovisning enligt förordningen (1996:882) om myndigheters

årsredovisning m.m. Revisorerna har inte funnit några skäl till denna ordning,

utan menar att dessa krav bör tillämpas även på Regeringskansliet och därmed

även på utrikesförvaltningen.

Revisorerna föreslår:

att regeringen beslutar att även Regeringskansliet och utrikesförvaltningen

skall omfattas av kraven på resultatredovisning,

att regeringen tillser att Utrikesdepartementet genomför sin

verksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmäns

intressen.

Personal

Revisorernas överväganden och förslag

I slutet av år 1996 var drygt 1 400 personer anställda vid

Utrikesdepartementet. Av dessa var ca 75 % anställda med s.k.

förflyttningsplikt.

Utöver annan externrekrytering rekryterar Utrikesdepartementet, med något

undantag, varje år handläggare med förflyttningsplikt, s.k. generalister, inom

utrikesförvaltningen. Hittills har under 1990-talet sammanlagt 103 sådana

handläggare rekryterats. Under de senaste åren har antalet sökande vid varje

rekryteringstillfälle varierat mellan 1 000 och 1 600. Av de sökande tas ca 150

personer ut till ett skriftligt prov. Provet är avsett att pröva intresset för

och kunskaper om såväl svenska samhällsförhållanden som det internationella

skeendet i stort. Därefter väljs ett fyrtiotal personer ut för intervjuer med

utrikesförvaltningens antagningsnämnd. Enligt sin instruktion (1991:360) skall

nämnden vid prövningen av den sökandes lämplighet ta hänsyn till kunskaper och

erfarenhet och i övrigt den sökandes lämplighet för allmän tjänstgöring i

utrikesförvaltningen. Efter genomförda intervjuer anställs, enligt nämndens

beslut, 10-20 personer. Revisorerna bedömer att denna särskilda

rekryteringsprocess är omständlig, tidskrävande och därför i behov av översyn.

Utrikesförvaltningen anser att det inom förvaltningen råder en strukturell

obalans med få yngre och många äldre. Revisorerna vill inte uttrycka någon

uppfattning om eventuella nackdelar med nuvarande åldersstruktur. Men om denna

bedöms utgöra ett allvarligt problem borde utrikesförvaltningen enligt

revisorernas mening fråga sig om problemet sammanhänger med det nu tillämpade

rotationssystemet med hög intern rörlighet i kombination med att anställningen

uppfattas som ett livstidsyrke med inbyggd ?karriärgång?. Ju högre upp i

karriären en UD-anställd med förflyttningsplikt kommer, desto större blir

konkurrensen om de allt färre befattningar som ingår i karriärgången.

De flesta UD-anställda har förflyttningsplikt. Utrikesförvaltningens interna

personalrörlighet är därför stor. Årligen förflyttas i genomsnitt ca 30 % av

personalen. Syftet med rotationerna är att de anställda skall erhålla allsidig

tjänstgöring. Ett annat skäl, som framkommit vid granskningen, är att det inte

anses bra om personalen assimileras i ett verksamhetsland.

Utrikesdepartementet har under flera år vidtagit åtgärder för att öka den

externa personalrörligheten. Vid revisorernas intervjuer har framförts

uppfattningen att utrikesrepresentationen har många äldre och få unga

handläggare. En föryngring anses önskvärd, eftersom man bedömer att yngre

personer lättare klarar den ofta höga arbetsbelastningen med åtföljande behov

av övertidsarbete.

Revisorerna har funnit att de anställda och det lokala facket anser de låga

lönerna vara ett av de största personalproblemen. Utrikesdepartementets

anställda anser sig ha alltför låg lön i förhållande till sina arbetsuppgifter

och sina kvalifikationer, inte minst i jämförelse med kolleger i andra

departement. Under de senaste åren har personalen, vid flera tillfällen,

uppvaktat Utrikesdepartementets ledning med propåer om löneökningar.

Ett antal yngre personer har övergått till anställning inom bland annat EU. I

utrikesförvaltningen är man orolig för att alltför många yngre skall söka sig

till mer välbetalda anställningar i olika internationella organ.

Revisorerna konstaterar i sin rapport att både chefer och handläggare har en

genomsnittslön som är lägre än för Regeringskansliet i övrigt. Baspersonalen

låg 1996 dock 110 kr/månad över genomsnittet.

Vid revisorernas intervjuer med tjänstemän inom utrikesrepresentationen har

det s.k. medföljandeproblemet aktualiserats. De medföljande sägs sällan ha

något eget arbete och har därmed ingen egen arbetsinkomst. Härmed kan det bli

svårt att bygga upp en ekonomisk trygghet för olika situationer i livet såsom

sjukdom, arbetslöshet, pension m.m. Vid några intervjuer har framförts att

medföljande kan ha representativa uppgifter för vilka de inte erhåller någon

ersättning. En annan svårighet som framförts är att det vid hemmastationeringen

kan vara svårt för medföljande som inte sedan tidigare har ett arbete att komma

in på den svenska arbetsmarknaden.

Revisorerna ifrågasätter systemet med förflyttningspliktig personal. Syst-

emet är dyrt. Det kräver en ständig planeringsprocess, skapar en omständlig

administration och äventyrar kontinuiteten i verksamheten. Det ger inte heller

utrymme för förberedelser och utbildning inför omstationering. Vidare skapar

systemet problem för andra huvudmän och medföljande. Revisorerna föreslår

därför att systemet med förflyttningsplikt utvärderas.

Möjligheten att lokalt anställa även kvalificerad personal inom olika områden

tillvaratas, enligt revisorernas uppfattning, inte på ett tillfredsställande

sätt. Revisorerna utesluter inte att en ökad andel lokalanställda skulle leda

till besparingar. Förutsättningarna för att ge lokalanställda tillträde till

fler typer av befattningar med mera kvalificerade arbetsuppgifter bör därför

utredas.

Revisorerna föreslår:

att regeringen utvärderar systemet med förflyttningsplikt,

att regeringen ser över bemanningen vid utlandsmyndigheterna.

Kostnader

Revisorernas överväganden och förslag

Utrikesförvaltningen ålades för budgetåren 1991/92-1993/94 besparingskrav på

sammanlagt nästan 72 miljoner kronor. För perioden 1994/95-1998 har

besparingskravet bestämts till 185 miljoner kronor, varav 100 miljoner kronor

avser budgetåren 1997 och 1998.

Efter utgången av budgetåret 1995/96 redovisar utrikesförvaltningen, under

ramanslaget, ett ackumulerat anslagssparande på drygt 718 miljoner kronor,

vilket motsvarar ca 27 % av ramanslagstilldelningen för samma budgetår.

Enligt Utrikesdepartementet beror anslagssparandet dels på att man medvetet

utnyttjat rambudgettekniken, dels på faktorer som man inte från förvaltningens

sida kan påverka.

Revisorerna har inte närmare lyckats utröna hur utrikesförvaltningens

betydande anslagsbehållningar har uppstått. Samtidigt vill revisorerna

understryka att det är statsmakternas sak att genom anslagstilldelning och

styrning i annan form bestämma om en verksamhets omfattning.

Revisorerna noterar att utrikesförvaltningen under senare år sparat främst

genom nedläggning av utlandsmyndigheter, ?hemtagning? av utlandsplacerad

personal och minskningar av utlandsmyndigheternas driftskostnader. Under 1990-

talet har sammanlagt 28 utlandsmyndigheter lagts ner (10 hade dock tillkommit

t.o.m. den 1 juli 1996).

Enligt revisorernas mening förtjänar det påpekas att utrikesförvaltningens

besparingsåtgärder också kommit att gå ut över de andra huvudmännen på vilkas

vägnar utrikesförvaltningen fullgör uppgifter, utan att dessa haft möjlighet

att påverka utvecklingen.

Utlandsmyndigheterna har under senare år fått successivt utökad rätt att

själva disponera budgetmedel. Budgetåret 1991/92 hade utlandsmyndigheterna egna

medel motsvarande 16 % av totalkostnaderna för myndigheten. Budgetåret 1995/96

hade denna andel ökat till 36 %. Räknat på utrikesförvaltningens totala anslag

för förvaltningskostnader var motsvarande andel 12 % respektive 26 %. Den

största delen av utrikesförvaltningens förvaltningskostnader utgörs av lokal-

och personalkostnader (löner, merkostnadsersättning m.m.). För dessa tunga

utgiftsposter har exempelvis 44 % av medlen för täckning av

utlandsmyndigheternas lokalkostnader delegerats, resten betalas direkt av

Utrikesdepartementet. Lönerna för de UD-anställda vid utlandsmyndigheterna

liksom ca 90 % av merkostnadsersättningarna betalas direkt av departementet.

Medel för de lokalanställdas löner är däremot delegerade till

utlandsmyndigheterna (se tabell 6.4).

Revisorerna anser att den rådande ansvarsfördelningen för olika kostnader kan

leda till suboptimering av resursutnyttjandet. Mot bland annat den bakgrunden

bör utrikesförvaltningens budgetsystem ses över i syfte att tydliggöra ansvar

och befogenheter på de olika nivåerna samt för att skapa bättre incitament för

en rationell resursfördelning, i första hand gällande personal- och

lokalkostnader.

Enligt revisorernas uppfattning kan ett stort anslagssparande vara ett tecken

på att en verksamhet inte bedrivs i den omfattning som förutsatts. En utförlig

redogörelse för hur anslagsberäkningen genomförs och hur anvisade medel har

använts är därför befogad. Revisorerna anser att en sådan redogörelse bör

lämnas till riksdagen.

Revisorerna konstaterar att budgetsystemet för utlandsmyndigheterna är

splittrat och komplicerat. Det avviker markant från system som tillämpas inom

övriga delar av den statliga sektorn. Betydande kostnader i form av löner till

utsända och för statsägda lokaler betalas till största delen direkt av

Utrikesdepartementet. De medel som utlandsmyndigheterna själva får bestämma

över utgör endast omkring en tredjedel av myndigheternas totala kostnader. Det

innebär att huvuddelen av kostnaderna från utlandsmyndighetschefernas

utgångspunkt kan uppfattas som en fri resurs. Även utrymmet för besparingar

inom ramen för den delegerade budgeten är begränsat. Fördelningen av kostnader

mellan utlandsmyndigheterna och Utrikesdepartementet leder därför enligt

revisorernas bedömning till risk för suboptimering.

Revisorerna föreslår:

att regeringen - bland annat mot bakgrund av stora anslagssparanden under

senare år - lämnar en utförlig redogörelse till riksdagen för hur anslagen till

utrikesförvaltningen beräknas och hur utrikesförvaltningen har förbrukat sina

anslag,

att regeringen ser över budgetsystemet för utlandsmyndigheterna.

Intern revision och tillsyn

Revisorernas överväganden och förslag

Ett särskilt revisionskontor i Inrikesdepartementet hade tidigare ansvaret för

revisionen av Regeringskansliet. Efter omorganisationen av Regeringskansliet

den 1 januari 1997 tillhör revisionskontoret Statsrådsberedningen.

Från år 1997 skall chefen för revisionskontoret till chefen för

Regeringskansliet redovisa hur den ekonomiska redovisningen sköts och hur den

interna kontrollen fungerar.

Resultatet av granskningen av Utrikesdepartementet redovisas i en årlig

revisionsrapport. Revisionskontoret begär där departementets yttrande över

vilka åtgärder departementet tänker vidta med anledning av granskningen. Mindre

väsentliga iakttagelser redovisas under hand.

Revisionskontoret har möjlighet att följa upp att rekommenderade åtgärder

verkligen har vidtagits i påföljande års granskningar. Eftersom

utlandsmyndigheterna granskas med många års mellanrum, blir emellertid

uppföljningen förhållandevis begränsad.

Revisionskontorets mål är att de flesta utlandsmyndigheter skall granskas

under en tioårsperiod. Större myndigheter skall granskas oftare.

Kontoret avsatte budgetåret 1995/96 sammanlagt 460 persondagar, motsvarande

närmare hälften av kontorets samlade resurser, för revision av

utrikesförvaltningen. Därav avsattes drygt hälften (250 dagar) för revision av

utlandsmyndigheter. En betydande del av granskningen av utlandsmyndigheterna -

motsvarande 50-60 % av de avsatta resurserna - genomförs i Stockholm.

På revisorernas enkätfråga om revisionen föranlett några förändringar vid

ambassader och konsulat svarade närmare hälften av de berörda cheferna att

förändringar genomförts avseende ekonomiska och administrativa rutiner. Bland

annat anges att arbetsordning och befattningsbeskrivningar har upprättats, att

rutiner avseende körjournaler införts, att de lokalanställdas

anställningsförhållanden och förmåner dokumenterats och att rutiner avseende

viseringar och pass m.m. ändrats.

I Utrikesdepartementet fanns fram till hösten 1996 en inspektör och en

biträdande inspektör. Dessa besökte mellan tio och tolv utlandsmyndigheter per

år. Sedan hösten 1996 finns två inspektörer och en biträdande inspektör. De

skall genom besök vid utlandsmyndigheterna granska dels verksamhetens

effektivitet och överensstämmelse med de av departementet fastställda målen och

planerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällande föreskrifter.

Därutöver skall inspektörerna bland annat bereda personalen möjlighet att

framföra synpunkter på sina anställnings- och levnadsförhållanden.

Genom besök vid utlandsmyndigheterna skall inspektörerna granska dels

verksamhetens effektivitet och överensstämmelse med de av departementet

fastställda målen och planerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällande

föreskrifter. Inspektören skall även granska att Utrikesdepartementets styrning

av utlandsmyndigheternas verksamhet sker på ett effektivt och ändamålsenligt

sätt. Till inspektörernas uppgifter hör även att uppmärksamma hur

utrikesförvaltningens resurser är fördelade inom den region som den granskade

utlandsmyndigheten verkar inom, liksom hur EU-samarbetet fungerar inom

utlandsmyndighetens verksamhetsområde. Dessutom skall inspektörerna kontrollera

att verksamheten ?bedrivs under iakttagande av god diplomatisk sedvänja?.

Inspektörens rapporter till chefen för Utrikesdepartementet omfattar normalt

5-20 sidor. I särskilda promemorior behandlas säkerhets- eller personalfrågor

vid en viss myndighet eller verksamhetens fortsatta omfattning, inriktning och

geografiska placering.

I Utrikesdepartementets nya arbetsordning anges att chefen för

organisationsplaneringen inom planeringsstaben skall ansvara för uppföljningen

av inspektörsrapporterna. Från hösten 1996 åligger det, enligt föreskrifterna

om inspektörernas verksamhet, chefen för den enhet som ansvarar för

verksamhetsplaneringen för en utlandsmyndighet att se till att de åtgärder som

föranleds av en rapport från inspektörerna verkligen vidtas.

Inspektörsrapporterna har tillställts Utrikesdepartementets olika

avdelningar, de fackliga organisationerna och vanligen även

avnämarmyndigheterna för kännedom och eventuella kommentarer. Svar på frågor

och förslag som redovisats i rapporten har skickats till den aktuella

utlandsmyndigheten.

Enligt revisorerna ägnar Utrikesdepartementet litet uppmärksamhet åt den

interna kontrollen avseende utrikesrepresentationen. Utrikesdepartementet har i

sitt remissvar anfört att den interna kontrollen kan förbättras genom klara

riktlinjer, utbildning och uppföljning av revisionsrapporterna.

Revisorerna har noterat att många av de problem och brister som redovisas i

revisionskontorets respektive inspektörens rapporter återkommer så ofta att de

kan anses vara av generell natur. Revisorerna bedömer att kännedom om de

iakttagelser och rekommendationer som framgår av revisionskontorets och

inspektörens rapporter är till nytta för hela utrikesförvaltningen, liksom för

avnämarna. Därför bör dokumentationen sammanställas och delges hela

utrikesförvaltningen och övriga avnämare.

Revisorerna anser också att Utrikesdepartementet bör ägna ökad uppmärksamhet

åt den interna kontrollen avseende utrikesrepresentationen.

Beträffande revisorernas slutsats att utrikesförvaltningens

inspektörsfunktion bör stärkas och göras mera oberoende, anför

Utrikesdepartementet att den nuvarande organisationen bör utvärderas innan en

förstärkning övervägs. Utrikesdepartementet framför att inspektörerna är ett

organ för ledningens tillsyn av utrikesförvaltningen. Revisorerna menar

emellertid att inspektörerna kan vara ledningens tillsynsorgan men samtidigt ha

en förhållandevis oberoende ställning i förhållande till organisationen i

övrigt. Det förutsätter dock att inspektörerna inte tillhör den

personalkategori som har förflyttningsplikt, eftersom detta förhållande

riskerar att minska tilltron till inspektörernas oberoende.

Revisorerna föreslår:

att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna kontrollen i

utrikesförvaltningen,

att regeringen tillför utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer.

Utskottets överväganden

Revisorernas skrivelse innefattar förslag dels beträffande en generell översyn

av utrikesförvaltningens verksamhet, dels beträffande frågor där revisorerna

anser att regeringen redan inom ramen för den nuvarande verksamheten kan

genomföra förändringar. Utskottets överväganden följer i stort denna

disposition. I anslutning till respektive avsnitt behandlas de motioner som

väckts i anledning av skrivelsen.

En oberoende översyn av utrikesförvaltningen m.m.

Revisorerna föreslår, yrkande 1, en allmän översyn av utrikesförvaltningen.

Moderata samlingspartiet förespråkar också, i kommittémotion U12 (m) yrkande 1

(delvis), en sådan översyn.

Utskottet anser att frågan om en generell översyn av utrikesförvaltningens

verksamhet bör bedömas i ljuset av dels redan genomförda utredningar, dels de

organisationsförändringar som nyligen genomförts inom Regeringskansliet i

allmänhet och inom Utrikesdepartementet i synnerhet.

Utrikesdepartementet har under de senaste årtiondena varit föremål för en rad

externa granskningar i form av statliga utredningar och studier. Revisorernas

granskning hänvisar också till dessa tidigare utredningar.

Bland tidigare studier av departementets verksamhet kan nämnas

Riksrevisionsverkets år 1975 publicerade granskning av Utrikesdepartementets

verksamhetsfunktioner (dnr 1974:232), UD 87-utredningens år 1988 framlagda

betänkande om utrikesförvaltningens inriktning och organisation (SOU 1988:58)

samt Statskontorets effektivitetsstudier inom utrikesförvaltningen, från år

1991 (Ds 1991:71). Utrikesdepartementets projekt- och utredningsgrupp har också

genomfört två interna utredningar, dels Alternativa former för

utrikesrepresentationen (Rapport PUG 1996:5), dels Ansvaret för handläggning av

utlänningsärenden vid vissa utlandsmyndigheter (PUG 1995:1).

Under senare år har stora organisatoriska förändringar genomförts inom

Regeringskansliet. I samband med regeringsombildningen i mars 1996 genomfördes

förändringar som även berörde Utrikesdepartementet. Bland annat reducerades

antalet statsråd vid departementet från tre till två, då

utrikeshandelsministerns funktion överfördes till Närings- och

handelsdepartementet. I den nya regeringen lades många EU-frågor på

utrikesministerns bord. Inrikespolitiska frågor med EU-anknytning samordnas i

dag i stor utsträckning av Statsrådsberedningen. I övrigt ingår EU-frågor som

en del i det ordinarie arbetet för samtliga departement. För kontinuitet och

samordning svarar EU-sekretariatet i Utrikesdepartementet. Den 1 januari 1997

omorganiserades Regeringskansliet formellt till en myndighet.

Året dessförinnan, den 1 juli 1996, genomfördes en genomgripande

omorganisation av Utrikesdepartementet. Detta skedde i syfte att skapa bättre

förutsättningar för att bedriva en sammanhållen svensk utrikespolitik, och det

uttryckliga målet var att anpassa Utrikesdepartementet till de nya uppgifter

som tillkommit i och med den tilltagande internationaliseringen, det växande

ömsesidiga beroendet mellan Utrikesdepartementets olika politikområden samt,

inte minst, EU-medlemskapet. Den nya organisationen har inneburit en

integration av funktioner som i den gamla fanns spridda på politiska

avdelningen, handelsavdelningen respektive avdelningen för internationellt

utvecklingssamarbete. Utskottet har tidigare uttalat sitt stöd för de av

regeringen genomförda organisationsförändringarna (bet. 1996/97:UU1).

Enligt utskottets uppfattning ligger det ett värde i en kontinuerlig och

förutsättningslös prövning av utrikesförvaltningens organisation och

verksamhet. De reformer som departementet och Regeringskansliet redan genomfört

bildar enligt utskottets uppfattning en värdefull utgångspunkt för en nödvändig

och fortgående omvärldsanpassning.

Det förefaller utskottet viktigt att de organisationsförändringar som

genomförts centralt inom utrikesförvaltningen nu konsolideras. En generell

översyn i mera formell mening bör enligt utskottets mening anstå. Detta

utesluter dock inte att regeringen ger förändringsarbetet fortsatt hög

prioritet.

Enligt utskottets uppfattning torde behovet av en fortsatt intern översyn

vara störst beträffande utlandsmyndigheternas arbetsuppgifter. Vad gäller

prioriteringen mellan de olika arbetsuppgifter som åvilar utlandsmyndigheterna,

har Utrikesdepartementet i sitt remissvar huvudsakligen hänvisat till

verksamhetsplaneringen som ett medel för att göra nödvändiga avvägningar mellan

konkurrerande intressen. Utskottet delar denna uppfattning om

verksamhetsplaneringens betydelse. Enligt utskottets mening bör det normalt

inte ankomma på riksdagen att närmare föreskriva hur Utrikesdepartementet skall

vara organiserat. Däremot är det för utskottet väsentligt att ha tillgång till

de överväganden som ligger till grund för regeringens bedömningar härvidlag.

Utskottet förutsätter därför att regeringen för riksdagen redovisar de

principiella överväganden som är styrande för de fortsatta förändringarna

rörande utrikesrepresentationen.

Utskottet finner det sammanfattningsvis inte påkallat att nu förorda

tillsättandet av en generell utredning rörande utrikesförvaltningens

arbetsuppgifter.

Utskottet avstyrker därmed motion U12 (m) yrkande 1 (delvis).

Utskottet ser positivt på den av revisorerna genomförda granskningen, som i sig

utgör en värdefull utgångspunkt för en diskussion kring utrikesförvaltningen,

som denna i dag är organiserad. Utskottet vill därför något beröra också de

frågeställningar, vilka revisorerna ansett lämpliga att belysa i en allmän

utredning.

Ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status

Under granskningen har revisorerna funnit att utlandsmyndigheternas rättsliga

status inte har klarlagts på ett tillfredsställande sätt. I princip kan dessa

anses vara antingen en del av Utrikesdepartementet, och därmed

Regeringskansliet, eller självständiga förvaltningsmyndigheter. Enligt

revisorernas förmenande har detta faktum bland annat lett till oklarheter i

kontakterna med andra huvudmän vad gäller villkoren för samverkan,

beslutsbefogenheter, ansvarsförhållanden m.m. Revisorerna föreslår därför att

utlandsmyndigheternas status klarläggs.

Utskottet noterar att denna fråga var föremål för utredning också i den ovan

citerade utredningen Utrikesförvaltningens inriktning och organisation (SOU

1988:58). Denna utredning fann att utlandsmyndigheterna måste betraktas som

självständiga myndigheter i de sammanhang de beslutar om förmåner och liknande

för enskilda. Utrikesdepartementets befattning med vissa ärenden ansågs dock

innebära en inblandning i utlandsmyndigheternas handläggning i det enskilda

fallet. Flera utlandsmyndigheter borde därför, menade utredningsmännen, ges

särskilda bemyndiganden och utökade befogenheter, medan utrikespolitiskt

känsliga ärenden även i framtiden borde överlämnas till departementet för

avgörande. Utredningen kom till slutsatsen att frågan om förhållandet mellan

utlandsmyndigheterna och Utrikesdepartementet borde ses över i ett vidare

perspektiv, och i parlamentarisk ordning.

Enligt den nya förordningen med instruktion för Regeringskansliet lyder

utrikesrepresentationen under Regeringskansliet. Det innebär visserligen i

formell mening att Regeringskansliet, i stället för Utrikesdepartementet som

tidigare direkt, skall ha direktivrätt gentemot utrikesrepresentationen. De

uppgifter som är förenade med detta ansvar delegeras emellertid i den nya

arbetsordningen för Regeringskansliet till chefen för Utrikesdepartementet.

Därmed kommer de förhållanden som skiljer UD från övriga departement att bestå.

Det innebär att UD även i fortsättningen bryter med den traditionella

organisatoriska strukturen i svensk statsförvaltning. Departementet utgör

nämligen inte enbart ett beredningsorgan för ärenden som beslutas av regeringen

utan har även en rad verkställande funktioner samt funktioner av administrativ

karaktär.

Vid sidan om sin uppgift att utgöra ett instrument för Sveriges

utrikespolitik har utlandsmyndigheterna även en rad andra uppgifter. Hit hör

deras roll att, som en del av den svenska statsförvaltningen, handlägga utrikes

ärenden åt andra svenska myndigheter. Utlandsmyndigheterna har därutöver

uppgifter rörande service till svenska medborgare och företag i frågor som rör

juridisk-konsulära och kommersiella angelägenheter samt information om Sverige

i utlandet. Även om utlandsmyndigheterna i dessa sammanhang agerar

självständigt, har departementet som centralmyndighet uppgiften att lämna

föreskrifter och allmänna råd.

Med de vitt skilda uppgifter som åvilar utrikesförvaltningen är det enligt

utskottets mening förståeligt om det för övriga statsförvaltningen gällande

regelverket inte i alla delar är direkt tillämpligt på den verksamhet som

bedrivs av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen. I den mån

diskrepanser förekommer, och skapar svårigheter exempelvis i relationerna till

andra intressenter, förefaller det utskottet rimligt att Regeringskansliet på

sedvanligt sätt söker klarlägga det bakomliggande rättsliga förhållandet och

genomföra nödvändiga förändringar.

Systemet med förflyttningsplikt

I slutet av år 1996 var drygt 1 400 personer anställda vid

Utrikesdepartementet. Av dessa var ca 75 % anställda med s.k.

förflyttningsplikt.

Utrikesförvaltningens interna personalrörlighet är stor. Årligen förflyttas i

genomsnitt ca 30 % av personalen. Syftet med rotationerna är att de anställda

skall erhålla allsidig tjänstgöring. Ett annat skäl, som framkommit vid

revisorernas granskning, är att det inte anses bra om personalen assimileras i

ett verksamhetsland.

Revisorerna ifrågasätter systemet med förflyttningspliktig personal. Enligt

revisorernas uppfattning är systemet dyrt. Revisorerna hävdar också att det

kräver en ständig planeringsprocess, skapar en omständlig administration och

äventyrar kontinuiteten i verksamheten. Vidare anser man att systemet skapar

problem för andra huvudmän och medföljande. Revisorerna föreslår därför att

systemet med förflyttningsplikt utvärderas.

Utskottet noterar att systemet med förflyttningsplikt har en gammal

tradition, och det synes enligt utskottets uppfattning i stort fungera väl. En

bärande tanke med återkommande personalförflyttningar är att

Utrikesdepartementets anställda skall erhålla en bred kompetens, något som är

av intresse för arbetsgivaren. Samtidigt har man velat undvika alltför långa

tjänstgöringstider på ett och samma ställe. Det finns uppenbara nackdelar med

tjänstgöringsperioder som innebär att tjänstemännen med tiden assimileras i

tjänstgöringslandet.

Förflyttningsplikten har av arbetsgivaren setts som ett ändamålsenligt medel

att åstadkomma den önskvärda interna personalrörligheten. Verksamheten ställer

ibland mycket höga krav på de anställda. Utskottet har förstått att

Utrikesdepartementets ledning ser systemet med förflyttningsplikt som ett sätt

att uppnå rimlig balans mellan verksamhetens krav och de anställda

tjänstemännens egna önskemål. Ett avskaffande av förflyttningsplikten skulle

enligt Utrikesdepartementets uppfattning riskera att leda till en situation där

det visar sig svårt att besätta vissa tjänster utomlands.

Utskottet har förståelse för den inställning rörande förflyttningsplikten som

Utrikesdepartementet givit uttryck för i sitt remissvar. Utskottet vill dock

betona vikten av att förflyttningsplikten kombineras med en omsorgsfull

personalplanering, där personalens önskemål i största möjliga utsträckning

beaktas och där större vikt läggs vid förberedelser för utlandsplaceringar.

Revisorerna anför i sin granskning att Utrikesdepartementet anser det

önskvärt med en föryngring av personalstyrkan, eftersom yngre personer lättare

klarar den ofta höga arbetsbelastningen med åtföljande behov av övertidsarbete.

Om tjänstgöring i utrikesförvaltningen även framgent skall framstå som

attraktiv, är det enligt utskottets uppfattning väsentligt att

utrikesförvaltningen framgent fäster ökad vikt vid de personalpolitiska

frågorna. I samma utsträckning som förflyttningsplikten är ett nödvändigt

personalpolitiskt instrument, bör denna kompletteras med insatser som tar

hänsyn till den unika situation som Utrikesdepartementets tjänstemän, och deras

familjer, befinner sig i. Utskottet har tidigare, betänkande 1995/96:UU11,

betonat vikten av att Utrikesdepartementet gör fortsatta ansträngningar för att

ge UD-makarna rimligare ekonomiska villkor. Utskottet anförde vidare i samma

betänkande:

Det är enligt utskottets mening angeläget att sådana åtgärder vidtas som kan

underlätta för UD-familjer att vara tillsammans vid längre perioder av

utlandsstationering. Enligt utskottets uppfattning är detta av värde inte

enbart ur personalpolitisk synvinkel. Det är också av allmänpolitiskt intresse

att Sverige utomlands kan företrädas av ett brett och representativt urval av

tjänstemän.

Utskottet vidhåller denna inställning. Tjänstgöring i Utrikesdepartementet

innebär att de anställda underkastas höga krav. Förflyttningsplikten är ett

exempel på en särlösning som i inte ringa mån inskränker den enskildes

valmöjligheter. Det förefaller utskottet rimligt att insatser görs för att i

möjligaste mån ge de UD-anställda och deras familjer en ekonomisk och social

situation likvärdig med vad som gäller i samhället i övrigt, både vid placering

i Sverige och utomlands. De medföljande har sällan något eget arbete utomlands

och därmed ingen egen arbetsinkomst. Härmed kan det bli svårt att bygga upp en

ekonomisk trygghet för olika tänkbara situationer i livet såsom sjukdom,

arbetslöshet, skilsmässa, pension m.m. Vid hemmastationeringen kan det vara

svårt för medföljande som inte sedan tidigare har ett arbete att komma in på

den svenska arbetsmarknaden. Den höga arbetslösheten gör att detta redan kända

problem under senare år accentuerats ytterligare.

Bemanningen vid utlandsmyndigheterna

Revisorerna menar att möjligheten att anställa kvalificerad lokalanställd

personal vid utlandsmyndigheterna inte utnyttjas i tillräcklig utsträckning.

Revisorerna utesluter inte att en ökad andel lokalanställda skulle leda till

besparingar. Man menar att även frågan om att ge lokalanställda tillträde till

fler typer av befattningar borde ingå i en allmän översyn av

utrikesförvaltningen. Revisorerna anser också att behovet av att anställa

specialister bör ingå i en översyn.

Vid utlandsmyndigheterna uppgår antalet lokalanställda för närvarande till ca

940 personer. Av besparingsskäl fattade Utrikesdepartementet häromåret ett

beslut om uppsägning av lokalanställda, vilket innebar att de

utlandsmyndigheter som hade fler än sju lokalanställda skulle säga upp en.

Lönen för de lokalanställda grundas dels på en kategorisering av

arbetsuppgifterna, dels på en mätning av lönerna för jämförbara arbetsuppgifter

i respektive verksamhetsland. De arbetsuppgifter som utförs av den

lokalanställda personalen är indelade i sju kategorier. Av sekretesskäl har

införts vissa begränsningar vad gäller de arbetsuppgifter som lokalanställda

får utföra. Enligt Utrikesdepartementets föreskrifter om säkerhetsskydd skall

arbetet organiseras på ett sådant sätt att de lokalanställda, även de som har

svenskt medborgarskap, ?inte har anledning att befatta sig med handlingar som

skyddas av sekretess med hänsyn till det allmännas intresse?. Av samma

anledning arbetar inte den lokalanställda personalen på den s.k. inre

avdelningen.

Som ovan framgått är många arbetsuppgifter på en svensk utlandsmyndighet

sådana att de enligt gällande föreskrifter måste utföras av utsänd (svensk)

personal och därför kan dessa uppgifter inte läggas på lokalanställd personal

även om det skulle vara billigare. Detta förklarar varför majoriteten av de

lokalanställda är t.ex. bilförare, vaktmästare, receptionister och

lokalvårdare.

Enligt vad utskottet erfarit är ca 20 % av de lokalanställda dock placerade i

handläggarkategorierna i lönesystemet (kat. I och II). Det rör sig här om

handläggande arbetsuppgifter som inte är av ?diplomatkaraktär? men där

kontinuitet, goda kunskaper och lokal kompetens inom arbetsområdet efterfrågas.

Exempel på sådana befattningar är kommersiella handläggare, översättare,

informationshandläggare, administrativa handläggare och programhandläggare. Det

finns alltså ett stort antal lokalanställda som har befattningar med mer

kvalificerade uppgifter.

Utskottet har vidare erfarit att Utrikesdepartementet vid varje vakans på en

utlandsmyndighet noga överväger om befattningen skall återbesättas och om så är

fallet om det skall ske med en utsänd eller en lokalanställd arbetstagare.

Detta förefaller utskottet vara en rimlig ordning. Där det är möjligt och

rimligt, och särskilt i de fall det kan påvisas att det innebär en besparing,

bör övervägas huruvida en viss tjänst kan besättas med en lokalanställd person.

Styrande i detta sammanhang måste vara verksamhetens krav. Ekonomiska hänsyn

får inte vara ensamt utslagsgivande härvidlag. Utskottet förutsätter att

regeringen noga prövar förutsättningarna i varje enskilt fall. En faktor som

enligt utskottets uppfattning talar för att i tvivelsmål besätta tjänster med

utsänd personal är den flexibilitet man då vinner. Tillämpliga regler om

anställningsskydd medför att det inte är okomplicerat att göra förändringar i

personalstyrkan beträffande lokalanställd personal. Vad gäller utsänd personal

är arbetsgivaren vid de återkommande förflyttningarna fri att göra en ny

prövning av värdet av den aktuella posten.

Begreppet ?specialister? kan tolkas som innebärande personal utan

förflyttningsplikt, eller tjänstemän med en särskild, avgränsad, kompetens.

Utskottet har i det ovan anförda uppehållit sig vid förflyttningsplikten och

behandlar i detta sammanhang endast den senare kategorin, personal med en

särskild kompetens.

Specialistkompetensen finns vid de utlandsmyndigheter där den är oundgänglig.

Detta gäller naturligtvis främst vid större myndigheter, där ärendemängden och

personalstyrkan gör det befogat att arbeta avdelningsvis med olika typer av

sakfrågor. Vid mindre myndigheter är behovet av specialistkompetens lägre och

nyttan av sådan kompetens skulle inte stå i rimlig relation till kostnaden

härför. Detta torde vara en av huvudorsakerna till att Utrikesdepartementet vid

sin rekrytering av ny personal lägger sådan vikt vid en bred erfarenhet. Vid

små myndigheter, vilket innebär den övervägande delen av Sveriges

beskickningar, tillåter helt enkelt inte tillgängliga resurser en alltför långt

driven specialisering.

I sitt remissvar har Utrikesdepartementet hänvisat till den årliga

verksamhetsplaneringen som det instrument som möjliggör en rimlig avvägning

mellan tillgängliga resurser och önskemål om en ytterligare specialisering.

Utskottet delar detta synsätt och anser att det bör ankomma på regeringen att i

sin dagliga verksamhet göra de prioriteringar som här är nödvändiga. Utskottet

vill också i detta sammanhang understryka vikten av att verksamhetsplaneringen

bedrivs på ett sådant sätt att även externa intressenters synpunkter tas till

vara.

Budgetsystemet för utlandsmyndigheterna

Revisorerna anser att den rådande ansvarsfördelningen för olika kostnader kan

leda till ett dåligt utnyttjande av tillgängliga resurser och att budgetsy-

stemet för utlandsmyndigheterna är splittrat och komplicerat. Det avviker

markant från system som tillämpas inom övriga delar av den statliga sektorn.

Endast beträffande en mindre del av kostnaderna för utlandsmyndigheterna har

beslutanderätten och budgetansvaret delegerats till desamma. Det innebär enligt

revisorerna att huvuddelen av kostnaderna av utlandsmyndigheterna kan uppfattas

som en fri resurs. Även utrymmet för besparingar inom ramen för den delegerade

budgeten är begränsat. Revisorerna vill därför att regeringen ser över

budgetsystemet för utlandsmyndigheterna inom ramen för en generell översyn av

utrikesförvaltningen.

Utlandsmyndigheterna har under senare år fått successivt utökad rätt att

själva disponera budgetmedel. Budgetåret 1995/96 utgjorde denna andel av

totalkostnaderna för myndigheten 36 %. Den största delen av

utrikesförvaltningens förvaltningskostnader utgörs av lokal- och

personalkostnader (löner, merkostnadsersättning m.m.). För dessa tunga

utgiftsposter har 44 % av medlen för täckning av utlandsmyndigheternas

lokalkostnader delegerats, resten betalas direkt av Utrikesdepartementet.

Lönerna för de UD-anställda vid utlandsmyndigheterna liksom ca 90 % av

merkostnadsersättningarna betalas direkt av departementet. Medel för de

lokalanställdas löner är däremot delegerade till utlandsmyndigheterna.

Expeditionschefen vid Utrikesdepartementet har inför utskottet redogjort för

budgetsystemets uppbyggnad. Det gällande systemet innebär en relativt

långtgående frihet för myndighetschefen att under löpande budgetår omfördela

tilldelade budgetmedel samt att föra vissa delar mellan budgetåren alternativt

utnyttja en kreditmöjlighet. Det finns enligt Utrikesdepartementets mening

därmed ett incitament till ett bättre ekonomiskt tänkande. Utrikesdepartementet

avvisar tanken på att delegera det totala budgetansvaret, dvs. inklusive löner

och kostnaderna för de statsägda fastigheterna, till utlandsmyndigheterna. Ett

viktigt skäl därtill är att departementets förflyttningssy-stem knappast går

att förena med en delegering av lönekostnaderna till utlandsmyndigheterna.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att budgetsystemet i dag är tämligen

komplicerat, och för den oinvigde oöverskådligt. Utskottet välkomnar dock

regeringens ambition att där så är möjligt delegera ansvaret till respektive

utlandsmyndighet. Detta förefaller utskottet vara en rimlig utgångspunkt - att

låta beslutanderätten stanna hos departementet centralt endast där så är

nödvändigt, men att i övrigt sträva efter ett stort mått av självständighet.

Ett sådant system skulle sannolikt, något som revisorerna också efterlyser,

motverka att tillgängliga medel ses som en ?fri resurs?. Ett bra sätt att

stärka kostnadsmedvetandet i organisationen är sannolikt att ge

utlandsmyndigheter och sakenheter ett långtgående budgetansvar.

Vad gäller ansvaret för kanslier och bostäder ställer sig utskottet frågande

till en alltför långt gående delegering. Fastighetsförvaltning ställer stora

krav på långsiktighet och sakkunskap. Det torde i dessa frågor finnas vissa

samordningsvinster att göra genom att Utrikesdepartementet centralt behåller

ansvaret för åtminstone de större objekten. Revisorerna har på annan plats i

sin skrivelse påpekat att Utrikesförvaltningens personal lägger ned en

förhållandevis stor del av sin tid på administrativa göromål. Det är för

utskottet inte uppenbart att denna tid skulle minska genom att de utsända

tjänstemännen i än större utsträckning sattes att förvalta svenska statens

fastighetsbestånd. Det torde finnas ett värde i att därför utnyttja den

sakkunskap som finns hos Utrikesdepartementet i Stockholm och Statens

fastighetsverk.

Utskottet finner inte anledning att efterlysa en utredning av budgetsystemet

för utlandsmyndigheterna utan förutsätter att regeringen utifrån de här angivna

utgångspunkterna strävar efter att skapa ett kostnadseffektivt och sammanhållet

system.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag, yrkande 1, besvarat.

Fördelningen av utrikesförvaltningens resurser på olika uppgifter

Enligt revisorernas mening har utrikesförvaltningen inte avsatt tillräckliga

resurser för arbetsuppgifter som utförs åt andra huvudmän. Revisorerna

välkomnar det faktum att medel kommer att omfördelas till export- och

investeringsfrämjande insatser samt turism men menar att även andra uppgifter,

t.ex. utlänningsärenden samt kultur och information, behöver ges ökad

uppmärksamhet. Revisorerna förordar därför en samlad översyn över

resursfördelningen i utrikesförvaltningen.

Moderata samlingspartiet påpekar i kommittémotion U12 (m) yrkande 1 (delvis)

att man vid en översyn av utrikesförvaltningens struktur särskilt bör överväga

hur de handelspolitiska insatsernas utformning kan förbättras.

Även Vänsterpartiet uppehåller sig i kommittémotion U13 (v) vid frågor

rörande ekonomi och handel. Det är viktigt (yrkande 1) att svenska

utlandsmyndigheter från näringslivet får full ersättning för sitt

handelsfrämjande arbete.

Revisorerna ger i skrivelsen en utförlig redogörelse för de delvis

motstridiga intressen som departementet har att bevaka.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att de mångskiftande uppgifter som

utförs av utrikesförvaltningen, för flera olika huvudmäns räkning, ställer

stora krav på prioriteringar av begränsade resurser både finansiella och

personella. Flera besvärliga avvägningsfrågor måste besvaras, både i

förhållande till de externa intressenterna och internt inom departementet, i

utförandet av de tilldelade uppgifterna.

Sedan hösten 1996 bedrivs inom utrikesförvaltningen en ambitiös

verksamhetsplanering, som styrs av den politiska ledningens prioriteringar, och

vars syfte det är att åstadkomma en så bra fördelning av tillgängliga

personella och finansiella resurser som möjligt. Detta skall ske i nära

samarbete mellan utrikesförvaltningen och de myndigheter och organisationer på

vars uppdrag i första hand utlandsmyndigheterna utför en rad uppgifter.

Nuvarande fördelning av resurser, inklusive de för exportfrämjande, har sålunda

skett inom ramen för den nya verksamhetsplaneringen.

Sida och invandrarverket är myndigheter som lyder under UD. Ett mycket nära

löpande och utvidgat samråd om utlandsmyndigheternas roll beträffande det

exportfrämjande arbetet äger rum med Närings- och handelsdepartementet och

Exportrådet.

Utrikesdepartementet har i sitt remissvar på revisorernas rapport framhållit

att det är Utrikesdepartementets ansvar att väga samman de eventuella

intressekonflikter som uppstår på grund av utlandsmyndigheternas begränsade

resurser. Detta menar Utrikesdepartementet sker inom verksamhetsplaneringen,

där företrädare för alla departementets politikområden är företrädda. Det

ligger i sakens natur, säger man vidare, att de berörda myndigheterna

(huvudmännen) och departementet ibland har olika uppfattningar om hur mycket

tid och resurser som skall satsas på respektive verksamhet. Det är dock

Utrikesdepartementet och dess politiska ledning som har det slutliga ansvaret

att fastställa utlandsmyndigheternas resurser och prioriteringar. I sitt

remissvar framhåller departementet också att beskickningschefen i respektive

land måste ha den slutliga rätten att styra verksamheten på ett sätt som gynnar

det svenska allmänintresset och förbindelserna i stort.

Utskottet instämmer i det principiellt riktiga i vad regeringen genom

Utrikesdepartementet anfört om ansvarsfördelningen i dessa frågor. Utskottet

välkomnar att verksamhetsplaneringen nu sker i nära samarbete mellan

utrikesförvaltningen och de organisationer och myndigheter på vars uppdrag

utlandsmyndigheterna agerar. Revisorernas rapport synes dock peka på att inte

alla avnämare vid alla tillfällen uppfattat att de haft ett reellt inflytande

på allokeringen av resurser. Utskottet vill därför betona vikten av att

regeringen vinnlägger sig om att ta till vara de synpunkter som därvid

framförs.

Vad gäller prioriteringen av det exportfrämjande arbetet har utskottet

tidigare, betänkande 1996/97:UU1, betonat att det är en viktig arbetsuppgift

för hela utrikesförvaltningen att främja svensk export och att i övrigt

stimulera till ökad handel mellan länder.

Utskottet vill åter understryka vikten av att departementet inom bestående

myndighetsstruktur på bästa sätt tar till vara Sveriges ekonomiska intressen. I

detta sammanhang är det viktigt att myndighetscheferna i respektive land ges

möjlighet att prioritera sin egen verksamhet utifrån lokala behov och

förutsättningar. Utskottet har med intresse erfarit att ambassaden i Köpenhamn

genom lokala omprioriteringar lyckats frigöra resurser för en utökad satsning

på de ekonomiska och handelspolitiska frågorna.

Utskottet finner inte skäl att nu påfordra en utredning rörande dessa

avvägningsfrågor. Ytterst beror avgörandet av dessa och liknande frågor av

övergripande politiska prioriteringar. Utskottet förutsätter att regeringen

inom ramen för den nya verksamhetsplaneringen, med iakttagande av nödvändig

flexibilitet, ger dessa frågor nödvändig uppmärksamhet. Regeringen bör, som

hittills, i nära samarbete med externa intressenter göra dessa bedömningar.

Utskottet förutsätter att riksdagen hålls informerad om detta arbete inom ramen

för de återkommande föredragningar som Utrikesdepartementet ger utskottet. Ett

sätt att ytterligare belysa dessa frågor vore att i budgetpropositionen mera i

detalj redogöra för de överväganden som varit styrande för regeringens

handlande.

Med det anförda anser utskottet motion U12 (m) yrkande 1 (delvis) besvarad.

De svenska exportföretagen betalar redan i dag för de konsulttjänster som

Utrikesrepresentationen utför utomlands. Utskottet har erfarit att för detta

arbete finns en fastställd prislista. Inför utskottet har Utrikesdepartementets

expeditionschef närmare redogjort för denna ordning. Denna synes innebära att

konkreta, mer omfattande, insatser alltid debiteras enligt marknadsmässiga

principer, medan kostnaderna för mera allmänt handelsfrämjande arbete i stor

utsträckning bestrids med Utrikesförvaltningens egna resurser.

Utskottet finner denna ordning rimlig. På motsvarande sätt som de externa

intressenterna har ett inflytande på den verksamhet som utlandsmyndigheterna

bedriver bör de, enligt utskottets förmenande, också bidra till täckningen av

de kostnader som uppstår där utrikesförvaltningen agerar direkt på de externa

myndigheternas uppdrag.

Med det anförda synes motionärernas önskemål i allt väsentligt vara

tillgodosedda.

Utskottet anser sålunda motion U13 (v) yrkande 1 besvarad.

Upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheter

Den 1 juli 1996 hade Sverige sammanlagt 82 ambassader, 6 delegationer och 7

konsulat. Av ambassaderna är 17 s.k. integrerade ambassader, i vilka Sidas

tidigare biståndskontor ingår. Enligt 1998 års budgetproposition har antalet

utlandsmyndigheter ökat till 100.

Revisorerna anför i skrivelsen att man inte närmare kunnat utröna enligt

vilka kriterier Sverige är representerat utomlands. Revisorernas intryck, som

dock inte avser de integrerade ambassaderna, är att allmänpolitiska

överväganden har varit mer styrande än t.ex. konsulära eller handelspolitiska

bedömningar.

Med tanke på utrikesrepresentationens stora betydelse måste varje förändring

enligt revisorernas mening föregås av noggranna analyser. Revisorernas

uppfattning är att riksdagen på ett mera aktivt sätt än för närvarande bör få

möjlighet att ta del i beslut om förändringar av utrikesrepresentationen. Med

ökad delaktighet i besluten skulle sannolikt riksdagens insyn i

utrikesförvaltningens arbete förbättras. Revisorerna föreslår därför att nya

beslutsformer övervägs som innebär att beslut om inrättande eller nedläggning

av utlandsmyndigheter fattas av riksdagen.

I motion U13 (v) yrkande 2 vill Vänsterpartiet också se ett utökat inflytande

för riksdagen, men man motsätter sig att riksdagen ges en exklusiv

beslutanderätt i dessa frågor.

Sedan länge tillämpas en ordning där regeringen i budgetpropositionen, under

utgiftsområde 5 Utrikesförvaltning och internationell samverkan, redogör för de

överväganden som varit styrande i regeringens beslut beträffande upprättande

och nedläggning av utlandsmyndigheter. Utskottet har funnit denna ordning, med

en detaljerad och utförlig diskussion kring dessa frågor, tillfredsställande.

Utskottet har kunnat konstatera (bet. 1996/97:UU1) att nedläggning av

myndigheter har föregåtts av en mycket noggrann prövning inom

Utrikesdepartementet, med deltagande av samtliga berörda avdelningar. I detta

sammanhang har olika intressen och prioriteringar vägts mot varandra.

Mot bakgrund av de återkommande föredragningar som representanter för

departementet håller för utskottet har utskottet inte haft några principiella

invändningar mot att regeringen tillerkänts beslutsrätt i dessa frågor.

Utskottet har därför inte sett anledning att utnyttja de möjligheter som

tillkommer riksdagen som ett utflöde av finansmakten, dvs. att genom

anslagsvillkor knutna till budgetbeslutet föreskriva hur Sverige närmare bör

vara representerat utomlands.

Med beaktande av den ökande internationaliseringen och de allt snabbare

omvärldsförändringarna förefaller det dock utskottet rimligt att riksdagen

informeras tidigare, inom ramen för den nuvarande beslutsprocessen. Genom att

riksdagens synpunkter efterfrågas på ett tidigt stadium skulle man kunna uppnå

att beslut i dessa svåra avvägningsfrågor kom att vila på största möjliga

politiska majoritet. Utskottet utgår ifrån att så kommer att ske. Utskottet ser

dock inte anledning att närmare föreskriva hur detta ska ske, utan förutsätter

att regeringen finner det möjligt att innan beslut fattas i dessa frågor, inom

ramen för budgetprocessens olika steg, närmare konsultera utskottet och

riksdagen om beslutsförutsättningarna.

Med det anförda anser utskottet motion U13 (v) yrkande 2 besvarad.

Åtgärder att vidtas inom ramen för den nuvarande organisationen

Ytterligare rationaliseringar av utrikesförvaltningens administration

Genom revisorernas enkät har framkommit att utrikesrepresentationen betraktar

en stor andel av sina arbetsuppgifter som gemensamma stödfunktioner och annan

administration. Till gemensamma stödfunktioner och administration har

revisorerna hänfört bland annat arkiv, kurirpost, transporter, intendentur,

ADB, säkerhetsfrågor och sekreterarstöd.

Mot bakgrund av inhämtad information bedömer revisorerna att UD-anställda i

utrikesrepresentationen ägnar stor del av arbetstiden åt administrativa

arbetsuppgifter. Det förefaller revisorerna inte rimligt att så mycket som en

dryg tredjedel av tillgänglig arbetstid för utsända UD-anställda skall behöva

läggas på vad som i verksamhetsredovisningen benämns gemensamma stödfunktioner

och administration. Härtill kommer de lokalanställdas arbetsuppgifter inom

detta område. Även Utrikesdepartementet får anses ägna stor del av sin

verksamhet åt administrativa uppgifter. Revisorerna har dock noterat att det

under våren 1997 pågick ett arbete med att effektivisera och rationalisera

administrationen på departementet.

Revisorerna bedömer att det finns utrymme för rationalisering, då

Utrikesdepartementet har ambitionen att minska de administrativa kostnaderna

med 50 miljoner kronor under de närmaste två åren. Enligt revisorernas mening

bör alla rationaliseringsmöjligheter tas till vara. Revisorerna förordar därför

en fortsatt översyn av administrationen i utrikesförvaltningen.

Utskottet vill inledningsvis uppehålla sig vid de särskilda förhållanden som

råder vid Sveriges utlandsmyndigheter.

Administrationens omfattning vid utlandsmyndigheterna är i stor utsträckning

avhängig respektive myndighets storlek. På varje myndighet finns alltid ett

visst antal administrativa uppgifter som måste utföras på uppdrag av

departementet eller värdlandets myndigheter. Ju färre handläggare dessa

uppgifter kan spridas på, desto större blir den relativa bördan. Under en viss

verksamhetsvolym kommer de utsända handläggarna oundvikligen att tvingas ägna

huvuddelen av sin arbetsdag åt administrativa sysslor. Detta kan leda till

olyckliga, men i vissa fall oundvikliga, konsekvenser. I extremfall kan en

ambassads hela verksamhet komma att definieras som administration, t.ex. i

krigsliknande situationer i samband med förestående evakuering. Generellt

gäller att tjänstgöring i exempelvis u-länder med bristfällig infrastruktur

leder till åtskilligt administrativt merarbete.

I sammanhanget kan noteras att många av de uppgifter som

utrikesrepresentationen utför åt andra huvudmän kan definieras som

?administration? (indrivning av skatter, studieskulder m.m.)

Utrikesdepartementet har i sitt remissvar framhållit att många

utlandsmyndigheter ägnar mycket tid åt administrativa uppgifter med bäring på

personal med andra huvudmän, dvs. specialattachéerna. Därtill kommer

administrativa uppgifter i form av service till allmänheten i form av t.ex.

utfärdande av pass, viseringar, uppehålls- och arbetstillstånd m.m.

Utskottet håller för troligt att den stora andelen administration inom

utrikesförvaltningen är hänförlig huvudsakligen till ovan angivna faktorer.

Icke desto mindre är det angeläget att Utrikesdepartementet strävar efter att

så långt möjligt nedbringa andelen administration, för att fokusera på

kärnverksamheten. Utskottet noterar därför med tillfredsställelse att

departementet nyligen genomfört en omfattande omorganisation av

utrikesförvaltningens administrativa verksamhet. Denna trädde i kraft den 26

maj 1997. Enligt vad utskottet erfarit är departementets förhoppning att denna

omorganisation samt övrig rationalisering kommer att innebära att de

administrativa kostnaderna de närmaste två åren kan minskas med 50 miljoner

kronor. Utskottet finner inte anledning att nu förorda om ytterligare åtgärder

på detta område.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del

besvarat.

Införandet av modern informationsteknik vid utlandsmyndigheterna

Enligt revisorernas uppfattning bör utlandsmyndigheterna ha tillgång till

informationsteknik som motsvarar åtminstone den som finns vid svenska statliga

myndigheter. Det är därför viktigt att den tekniska modernisering som har

inletts vid utlandsmyndigheterna påskyndas.

I den senaste budgetpropositionen sades angående den tekniska utvecklingen i

utrikesförvaltningen att den tekniska moderniseringen, efter övergång till en

s.k. ny teknisk plattform vid departementet, under kommande år skall fortsätta

vid utlandsmyndigheterna. Av utrikesförvaltningens kostnader utgörs totalt 2,5

% (56 miljoner kronor 1995/96) av kostnader för ADB och kommunikationsdrift.

Utskottet, som delar revisorernas uppfattning om vikten av en fortsatt

modernisering, har erfarit att departementet har tidigarelagt planerade

åtgärder och att det nu skall finnas persondatorer i nätverk vid i stort sett

samtliga utlandsmyndigheter. Samtliga dessa myndigheter kommer också att ha

kontakt med departementet via e-post. Vidare kommer departementet nu att

påbörja skapandet av elektroniska arkiv. På ett tiotal platser prövas för

närvarande ett hanteringssystem för utlänningsärenden. Ett projekt kallat EU-

data har också inletts, med syftet att departementets handläggare skall kunna

ta emot dokument från EU elektroniskt i stället för på papper. Utskottet har

förstått att arkivfrågorna tillmäts särskild vikt. Det finns en uppenbar risk

för negativa konsekvenser för dokumentationen, då enskilda sakenheter och

handläggare ges möjlighet att kommunicera direkt med utlandsmyndigheterna.

Införandet av s.k. organisatoriska brevlådor är ett sätt att komma till rätta

med dessa svårigheter.

Utskottet noterar med tillfredsställelse att departementet nu prioriterar den

fortsatta datoriseringen. Utrikesdepartementet sysslar antagligen mer än andra

delar av statsförvaltningen med insamling och bearbetning av information. Det

förefaller utskottet sålunda rimligt att departementet inom statsförvaltningen

ges en ledande ställning på detta område. Utskottet förutsätter att regeringen

målmedvetet strävar efter att uppnå detta.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del

besvarat.

Integrering av Utrikesdepartementet i Regeringskansliet

I samband med regeringsombildningen i mars månad 1996 genomfördes, som nämnts

ovan, förändringar inom Regeringskansliet som även berörde

Utrikesdepartementet. Bland annat reducerades antalet statsråd vid

Utrikesdepartementet från tre till två. Utrikeshandelsministerns funktion

överfördes till Närings- och handelsdepartementet. Utrikeshandelsministerns

uppgift som EU-minister togs bort. Den första januari 1997 omorganiserades

Regeringskansliet formellt till en myndighet. Det praktiska genomförandet sägs

dock ta något längre tid. Bland annat kvarstår vissa frågor beträffande

Utrikesdepartementet. Utrikesförvaltningen tilldelas t.ex. fortfarande ett eget

ramanslag för förvaltningskostnader.

Revisorerna menar att detta innebär att Regeringskansliet ännu inte uppnått

den flexibilitet som avsågs med organisationsförändringen. Revisorerna föreslår

att ombildningen av Regeringskansliet fullföljs och att Utrikesdepartementet

helt integreras i Regeringskansliet.

Moderaterna anför i motion U12 (m) yrkande 2 att Utrikesdepartementets

särskilda struktur måste beaktas vid en integration av Regeringskansliet.

Utrikesdepartementet har i sitt remissvar betonat att departementets

utgångspunkt har varit att integrationen skall åstadkomma bättre och billigare

lösningar på administrativa frågor som är gemensamma för alla departement.

Samordning anser man skall ske där det är effektivt, rationellt, ändamålsenligt

och underlättar verksamheten. Det har för departementet varit viktigt att det

inom den nya myndigheten tas hänsyn till det faktum att UD:s organisation

skiljer sig från övriga departements, bl.a. genom att UD även har

verksfunktioner. Därtill kommer vissa skillnader på det personalpolitiska

området som beror på den s.k. förflyttningsplikten.

Av budgetmässiga och administrativa skäl finns det två förvaltningsanslag

inom Regeringskansliet, ett för Utrikesdepartementet och ett för övriga

departement. Enligt vad utskottet har erfarit förs för närvarande diskussioner

om huruvida denna anslagssstruktur skall bestå, eller om det finns skäl att

helt eller delvis slå samman de två anslagen. Utrikesdepartementets

expeditionschef har inför utskottet påpekat att Utrikesdepartementets

organisation, huvudsakligen genom de verksfunktioner som handhas av

departementet, i väsentliga avseenden skiljer sig från övriga departements.

Utlandsorganisationen handlägger också en rad ärenden åt andra svenska

myndigheter. Verksamhetsplaneringen, menar man, skulle försvåras om den skulle

komma att ske inom ramen för ett gemensamt RK-anslag.

Utskottet delar revisorernas uppfattning rörande vikten av att utforma

Regeringskansliet så effektivt som det är praktiskt möjligt. Sannolikt finns

samordningsvinster att göra genom ett effektivt utnyttjande av gemensamma

resurser. Samtidigt måste verksamhetens krav sättas i fokus, för

Utrikesdepartementet såväl som för övriga departement. Utskottet vill i

sammanhanget peka på den möjlighet som finns redan i dag, att låta politiska

prioriteringar komma till uttryck i en ändrad fördelning av medel mellan

Regeringskansliets två förvaltningsanslag. Denna möjlighet har också utnyttjats

vid två tillfällen. I sammanhanget vill utskottet också framhålla att en

förändrad anslagsstruktur skulle få konsekvenser också för riksdagens

möjligheter till insyn och inflytande över utrikesförvaltningen. En hel eller

delvis sammanslagning av de två förvaltningsanslagen skulle sannolikt få till

effekt att riksdagens behandling av de administrativa aspekterna av Sveriges

utrikespolitik skulle komma att ske på annat sätt än vad som gäller

sakfrågorna, utformningen av Sveriges utrikespolitik. Det är för utskottet inte

uppenbart att detta skulle vara eftersträvansvärt. Tydligast skulle denna

diskrepans kanske bli vad gäller det löpande samrådet kring lokaliseringen av

utlandsmyndigheterna, som behandlas på annan plats i detta betänkande.

Utskottet finner inte anledning att föreslå en fortsatt integrering av

Utrikesdepartementet och därmed föregripa de diskussioner som nu förs inom

Regeringskansliet.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del och

motion U12 (m) yrkande 2 besvarade.

Resultatredovisning för Regeringskansliet och Utrikesdepartementet

Regeringskansliet och utrikesförvaltningen är undantagna från kravet att lämna

resultatredovisning enligt förordningen (1996:882) om myndigheters

årsredovisning m.m. Revisorerna har inte funnit några skäl till denna ordning,

utan menar att dessa krav bör tillämpas även på Regeringskansliet och därmed

även på utrikesförvaltningen.

UD, liksom övriga Regeringskansliet, upprättar en årsredovisning omfattande

alla dokument med undantag för resultatredovisning. Utskottet har förstått att

man inom Regeringskansliet för närvarande diskuterar att ändra denna ordning,

så att även Regeringskansliet därmed skulle komma att lämna en

resultatredovisning. Generellt är utskottet angeläget om att den ekonomiska

informationen till riksdagen och andra intressenter är så fullständig och

informativ som möjligt. I den mån det är möjligt att utforma

resultatredovisningen på ett sådant sätt att den bidrar till att fylla detta

syfte, skulle utskottet välkomna en sådan förändring.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del

besvarat.

En förbättring av Utrikesdepartementets verksamhetsplanering

Revisorerna föreslår att regeringen skall tillse att Utrikesdepartementet

genomför sin verksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga

huvudmäns intressen.

Utskottet har på annan plats i detta betänkande uppehållit sig vid den

verksamhet som Utrikesdepartementet utför i samarbete med, och för, andra

myndigheter.

Sedan hösten 1996 bedrivs inom utrikesförvaltningen en ambitiös

verksamhetsplanering som styrs av den politiska ledningens prioriteringar och

vars syfte är att åstadkomma en så bra fördelning av tillgängliga personella

och finansiella resurser som möjligt. Detta skall ske i nära samarbete mellan

utrikesförvaltningen och de myndigheter och organisationer på vars uppdrag i

första hand utlandsmyndigheterna utför en rad uppgifter. Nuvarande fördelning

av resurser, inklusive de för exportfrämjande, har sålunda skett inom ramen för

den nya verksamhetsplaneringen.

Utrikesdepartementet har i sitt remissvar betonat att man delar revisorernas

uppfattning att samtliga huvudmän som är beroende av utrikesförvaltningen för

genomförande av den egna verksamheten bör ges tillfälle att delta i UD:s

verksamhetsplanering. Så sker redan.

Utskottet har erfarit att Utrikesdepartementet har vidtagit åtgärder i

samband med verksamhetsplaneringen för innevarande år, för att ytterligare

fördjupa samrådet mellan UD och berörda huvudmän. Utrikesdepartementet har

också strävat efter att tydliggöra formuleringarna när det gäller mål och

åtgärder, för att därmed underlätta departementets prioriteringsarbete. I

verksamhetsplaneringen deltar nu både sakenheterna i Stockholm och

utlandsmyndigheterna. Inför 1998 genomfördes för första gången en helt igenom

samordnad verksamhetsplanering med Sida vad avser den gemensamma

utlandsverksamheten. Departementet säger sig också ha ett mycket nära samarbete

med Närings- och handelsdepartementet och Exportrådet rörande de ekonomiska och

handelsfrämjande uppgifterna. Ambitionen är att åstadkomma en nära dialog också

med Invandrarverket, särskilt i ljuset av Schengensamarbetet och därtill knutna

förändringar i tillståndshanteringen vid utlandsmyndigheterna.

Utskottet delar revisorernas principiella inställning i denna fråga - det är

viktigt att externa intressenter ges ett reellt inflytande på

Utrikesförvaltningens verksamhetsplanering. Utskottet noterar därför med

tillfredsställelse att regeringen nu synes tillmäta dessa frågor ökad vikt.

Något utskottets agerande därutöver synes inte påkallat.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del

besvarat.

Utrikesdepartementets anslagssparande

Enligt revisorernas uppfattning kan ett stort anslagssparande vara ett tecken

på att en verksamhet inte bedrivs i den omfattning som förutsatts. En utförlig

redogörelse för hur anslagsberäkningen genomförs och hur anvisade medel har

använts är därför befogad. Revisorerna anser att en sådan redogörelse bör

lämnas till riksdagen.

Utrikesförvaltningen ålades för budgetåren 1991/92-1993/94 besparingskrav på

sammanlagt nästan 72 miljoner kronor. För perioden 1994/95-1998 har

besparingskravet bestämts till 185 miljoner kronor, varav 100 miljoner kronor

avser budgetåren 1997 och 1998.

Efter utgången av budgetåret 1995/96 redovisade utrikesförvaltningen, under

ramanslaget, ett ackumulerat anslagssparande på drygt 718 miljoner kronor,

vilket motsvarade ca 27 % av ramanslagstilldelningen för samma budgetår.

Utrikesdepartementet har i sitt remissvar anfört att departementets

anslagssparande beror dels på av departementet planerade åtgärder, dels på

yttre omständigheter som man inte direkt kunnat påverka. Med anledning av det

effektivitetskrav på 11 % som lades ut på alla statliga förvaltningsanslag

under mandatperioden, utarbetade Utrikesdepartementet tidigt en strategisk plan

för spararbetet och inledde en omstrukturering av verksamheten.

Utrikesdepartementet har inte som andra departement haft möjlighet att lägga ut

delar av sparbetinget på underlydande verk. Hela besparingen har skett i

departementets egen verksamhet.

Departementet har vidare uppgett att man medvetet valt att lägga det för

mandatperioden fastställda sparbetinget på ca 190 miljoner kronor ?framtungt?,

dvs. genomföra det tidigt. Detta sägs vara huvudorsaken till att medel nu finns

kvar.

Utrikesdepartementet ser inga principiella svårigheter med ett stort

anslagssparande. Att spara medel under ett budgetår för att klara extraordinära

utgifter ett annat budgetår, då nya budgetmedel inte kan påräknas, är något som

den nya budgettekniken uppmuntrar. Denna möjlighet har departementet velat

utnyttja på ett konstruktivt sätt.

Bland de yttre omständigheter som bidragit till ett stort anslagssparande

nämner departementet kronans förstärkning under det 18 månader långa budgetåret

1995/96. Denna ledde till stora kursvinster. Denna omständighet innebar också

ökade ränteintäkter.

Anslagssparandet har till största delen skett för att under kommande budgetår

klara bland annat extraordinära utgifter för vilka departementet inte har

räknat med att få nya budgetmedel. Bland sådana förväntade utgifter finns

merkostnader i anledning av Schengenmedlemskapet, en generell satsning på

informationsteknik, framtida kursförluster, inflation utomlands och

engångskostnader för upprättande av nya utlandsmyndigheter.

Utrikesdepartementets expeditionschef har inför utskottet redovisat sin

beredskap att vid sidan av den mera formella redovisning som sker i

budgetprocessen ge mera detaljerad information inom ramen för föredragningarna

i utrikesutskottet. Utskottet sätter stort värde på det nära samråd som redan i

dag äger rum i dessa frågor, men skulle ändå välkomna ett mera utförligt

informationsutbyte rörande användningen av utrikesförvaltningens

förvaltningsanslag. Detta skulle kunna ske t.ex. genom mera detaljerade

föredragningar, men också genom att denna information infogades i regeringens

budgetproposition, under utgiftsområde 5.

De snabba omvärldsförändringarna i kombination med de omfattande förändringar

som genomförts inom Utrikesdepartementet gör att riksdagens behov av snabb och

tillförlitlig ekonomisk information ökar. Utskottet instämmer sålunda i

revisorernas inställning därvidlag, men ser inte anledning att nu föreskriva

formerna för en särskild redovisning av dessa förhållanden. Utskottet

förutsätter att regeringen inom ramen för det sedvanliga samrådet finner vägar

att presentera materialet på lämpligt sätt.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del

besvarat.

Den interna kontrollen av utrikesförvaltningen

Revisorerna föreslår att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna

kontrollen i utrikesförvaltningen och att regeringen tillför

utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer.

Utskottet noterar att Riksdagens revisorer enligt lagen (1997:560) om

revision av Regeringskansliet sedan den 1 januari 1997 har ansvaret för den

externa revisionen av Regeringskansliet. Detta torde enligt utskottets

uppfattning borga för att detta viktiga arbete bedrivs med vederbörlig omsorg.

Gällande lagstiftning stadgar att samråd skall ske med Riksdagens revisorer

innan Regeringskansliet fattar beslut om revisionsplan för internrevision av

Regeringskansliet.

Ett särskilt revisionskontor i Inrikesdepartementet hade tidigare ansvaret

för den interna revisionen av Regeringskansliet. Efter omorganisationen av

Regeringskansliet den 1 januari 1997 lyder revisionskontoret under

Statsrådsberedningen.

Från år 1997 skall chefen för revisionskontoret till chefen för

Regeringskansliet redovisa hur den ekonomiska redovisningen sköts och hur den

interna kontrollen fungerar.

Kontoret avsatte budgetåret 1995/96 sammanlagt 460 persondagar, motsvarande

närmare hälften av kontorets samlade resurser, för revision av

utrikesförvaltningen. Därav avsattes drygt hälften (250 dagar) för revision av

utlandsmyndigheter. En betydande del av granskningen av utlandsmyndigheterna -

motsvarande 50-60 % av de avsatta resurserna - genomförs i Stockholm.

I Utrikesdepartementet fanns fram till hösten 1996 en inspektör och en

biträdande inspektör. Dessa besökte mellan tio och tolv utlandsmyndigheter per

år. Sedan hösten 1996 finns två inspektörer och en biträdande inspektör. De

skall genom besök vid utlandsmyndigheterna granska dels verksamhetens

effektivitet och överensstämmelse med de av departementet fastställda målen och

planerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällande föreskrifter.

Inspektören skall även granska att Utrikesdepartementets styrning av

utlandsmyndigheternas verksamhet sker på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

I Utrikesdepartementets nya arbetsordning anges att chefen för

organisationsplaneringen inom planeringsstaben skall ansvara för uppföljningen

av inspektörsrapporterna. Från hösten 1996 åligger det, enligt föreskrifterna

om inspektörernas verksamhet, chefen för den enhet som ansvarar för

verksamhetsplaneringen för en utlandsmyndighet att se till att de åtgärder som

föranleds av en rapport från inspektörerna verkligen vidtas.

Inspektörsrapporterna har tillställts Utrikesdepartementets olika

avdelningar, de fackliga organisationerna och vanligen även

avnämarmyndigheterna för kännedom och eventuella kommentarer. Svar på frågor

och förslag som redovisats i rapporten har skickats till den aktuella

utlandsmyndigheten.

I sitt remissvar säger sig Utrikesdepartementet i sak dela revisorernas

uppfattning om en effektiv intern revision och kontroll. Departementet anför

att den interna revisionen och kontrollen kan förbättras genom klarare

riktlinjer, utbildning och uppföljning av bland annat avlämnade

revisionsrapporter. Åtgärder med den inriktningen har initierats i samband med

införandet av det nya ekonomisystemet Agresso. Departementet överväger

ytterligare åtgärder för att förstärka tillsyn och uppföljning, t.ex. i form av

en resultatanalytiker.

Vad gäller en förstärkning av inspektörsfunktionen anför departementet att

denna förstärktes så sent som hösten 1996 med en inspektör. Innan en

ytterligare förstärkning övervägs vill man avvakta en utvärdering av den nya

organisationen. Beträffande oberoendet framhåller departementet att

inspektörerna inte är ett externt granskningsorgan utan ett organ för

ledningens tillsyn av utrikesförvaltningen. Detta markeras genom att de

organisatoriskt rapporterar direkt till kabinettssekreteraren.

Chefen för Regeringskansliets revisionskontor och Utrikesdepartementets

inspektör har inför utskottet redogjort för hur den interna revisionen och

tillsynen av utrikesförvaltningen bedrivs. Utskottet vill framhålla vikten av

starka mekanismer för revision och tillsyn av utrikesförvaltningen och

välkomnar de höga ambitioner därvidlag som Utrikesdepartementet gett uttryck

för i sitt remissvar. Utskottet har också erfarit att det för närvarande i

Regeringskansliet pågår ett arbete syftande till en översyn av

inspektörsfunktionen.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts finner utskottet inte anledning att nu

föreslå några ytterligare åtgärder vad gäller den interna kontrollen av

utrikesförvaltningen.

Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag yrkande 2 i berörd del

besvarat.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande en oberoende översyn av utrikesförvaltningen m. m.

att riksdagen med avslag på motion 1997/98:U12 yrkande 1 (delvis) förklarar

Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 1 besvarat med vad

utskottet anfört,

res. (m, fp, kd)

2. beträffande fördelningen av utrikesförvaltningens resurser på

olika uppgifter m.m.

att riksdagen förklarar motionerna 1997/98:U12 yrkande 1 (delvis) och

1997/98:U13 yrkande 1 besvarade med vad utskottet anfört,

3. beträffande upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheter

att riksdagen förklarar motion 1997/98:U13 yrkande 2 besvarat med vad utskottet

anfört,

4. beträffande ytterligare rationaliseringar av utrikesförvaltningens

administration

att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i

berörd del besvarat med vad utskottet anfört,

5. beträffande införandet av modern informationsteknik vid

utlandsmyndigheterna

att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i

berörd del besvarat med vad utskottet anfört,

6. beträffande integrering av Utrikesdepartementet i

Regeringskansliet

att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i

berörd del och motion 1997/98:U12 yrkande 2 besvarade med vad utskottet

anfört,

7. beträffande resultatredovisning för Regeringskansliet och

Utrikesdepartementet

att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i

berörd del besvarat med vad utskottet anfört,

8. beträffande en förbättring av Utrikesdepartementets

verksamhetsplanering

att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i

berörd del besvarat med vad utskottet anfört,

9. beträffande Utrikesdepartementets anslagssparande

att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i

berörd del besvarat med vad utskottet anfört,

10. beträffande den interna kontrollen av utrikesförvaltningen

att riksdagen förklarar Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4 yrkande 2 i

berörd del besvarat med vad utskottet anfört.

Stockholm den 12 mars 1998

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Inga-Britt

Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban

Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran

Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Agneta Brendt (s), Lars

Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp) och Ingrid Näslund (kd).

Reservation

En oberoende översyn av utrikesförvaltningen (mom. 1)

Göran Lennmarker (m), Inger Koch (m), Bertil Persson (m), Lars Hjertén (m),

Karl-Göran Biörsmark (fp) och Ingrid Näslund (kd) anför

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ?Utskottet

anser att frågan? och som på s. 17 slutar med ?yrkande 1 (delvis)? bort ha

följande lydelse:

Utrikesförvaltningens centrala administration har nyligen genomgått en

omfattande omdaning, vilket lett till en väsentligt modernare och effektivare

organisation, baserad på Utrikesdepartementets särskilda struktur i förhållande

till övriga departement. Dock kvarstår behovet att utreda frågan om hur man -

utöver den interna controlerorganisationen - skall skapa en effektiv extern

granskning av verksamheten. Därtill kommer det trängande behovet av en översyn

av den svenska utlandsrepresentationen och de svenska utlandsmyndigheternas

verksamhet. Inte minst handlar det om att särskilt överväga de handelspolitiska

insatserna. De översyner som gjorts av Storbritannien, Tyskland, Nederländerna

och Frankrike kan här vara en inspirationskälla.

Utskottet instämmer därför i revisorernas förslag yrkande 1 och motion U12

yrkande 1 (delvis) rörande behovet av en förutsättningslös och oberoende

översyn av utrikesförvaltningens struktur. Detta ges regeringen till känna.

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 23 börjar med ?Utskottet

finner inte? och som slutar med ?yrkande 1, besvarat? bort ha följande lydelse:

Utskottet finner inte anledning att efterlysa en utredning av budgetsystemet

för utlandsmyndigheterna utan förutsätter att regeringen utifrån de här angivna

utgångspunkterna strävar efter att skapa ett kostnadseffektivt och sammanhållet

system.

dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande en oberoende översyn av utrikesförvaltningen m.m.

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR4

yrkande 1 och motion 1997:98:U12 yrkande 1 (delvis) som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

Innehållsförteckning

Sammanfattning......................................1

Riksdagens revisorers förslag.......................1

Motionerna..........................................1

Utskottet...........................................2

Bakgrund 2

Sammanfattning av revisorernas förslag 2

Revisorernas övergripande slutsatser och en sammanfattning av

förslagen 2

Utrikesförvaltningens uppgifter 3

Organisation 7

Styrning 8

Personal 10

Kostnader 12

Intern revision och tillsyn 14

Utskottets överväganden 16

En oberoende översyn av utrikesförvaltningen m.m. 16

Ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status 17

Systemet med förflyttningsplikt 18

Bemanningen vid utlandsmyndigheterna 20

Budgetsystemet för utlandsmyndigheterna 22

Fördelningen av utrikesförvaltningens resurser på olika uppgifter 23

Upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheter 25

Åtgärder att vidtas inom ramen för den nuvarande organisationen 26

Ytterligare rationaliseringar av utrikesförvaltningens administration

26

Införandet av modern informationsteknik vid utlandsmyndigheterna 27

Integrering av Utrikesdepartementet i Regeringskansliet 28

Resultatredovisning för Regeringskansliet och Utrikesdepartementet 29

En förbättring av Utrikesdepartementets verksamhetsplanering 30

Utrikesdepartementets anslagssparande 31

Den interna kontrollen av utrikesförvaltningen 32

Hemställan 34

Reservation........................................35