Bet. 1997/98:UU4

Utrikesutskottets betänkande

1997/98:UU04

Skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1997/98

UU4

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till lag om EG:s

förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av tredje

land. Utskottet bifaller regeringens förslag, vilket innefattar straffrättsliga

påföljder av eventuella överträdelser av föreskrifterna i EG:s s.k.

?skyddsförordning?. Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanska

lagstiftning som antogs under år 1996, syftande till sanktioner mot handel med

och investeringar i Kuba, Iran och Libyen. Den amerikanska lagstiftningen har

extraterritoriella verkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål om

fria kapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land.

Samtliga tre motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Till betänkandet är fogat

en reservation och ett särskilt yttrande.

Propositionen

I propositionen 1996/97:139 föreslår regeringen (Utrikesdepartementet)

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om EG:s förordning om skydd

mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land.

Motionen

1996/97:U23 av Anders Svärd m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1996/97:139 vad avser påföljden i 2 §

förslaget till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell

lagstiftning som antas av ett tredje land,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vitesföreläggande eller sanktionsavgifter som påföljd för

överträdelser i överensstämmelse med artikel 2 första eller andra stycket

rådets förordning (EG) nr 2271/96 eller i information som ges enligt samma

bestämmelser lämnar oriktig uppgift,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om böter för den som med uppsåt bryter mot artikel 5 i första stycket

rådets förordning (EG) nr 2271/96.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

Sammanfattning

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner regeringens förslag till lag

om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett

tredje land. Regeringens lagförslag baseras på föreskrifter i EG:s förordning

av den 22 november 1996 (EG nr 2271/96) om skydd mot följderna av tillämpning

av extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärder

som grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning

(Skyddsförordningen).

Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanska lagstiftning som

antogs under år 1996, syftande till sanktioner mot handel med och investeringar

i Kuba, Iran och Libyen. Den amerikanska lagstiftningen har extraterritoriella

verkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål om fria

kapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land.

I skyddsförordningen föreskrivs att denna av EU:s medlemsländer skall

kompletteras med föreskrifter om påföljd för överträdelser av relevanta

bestämmelser i förordningen. Lagförslaget innebär att skyddsförordningen

kompletteras med en straffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämna

information och lämnande av oriktig information, i överensstämmelse med

förordningens artikel 2. Även överträdelser av förordningens artikel 5, som

föreskriver en skyldighet att inte uppfylla krav eller förbud som grundas på

den amerikanska lagstiftningen, kriminaliseras.

Några andra svenska följdåtgärder i anledning av EG:s skyddsförordning, eller

den gemensamma åtgärd som trädde i kraft den 22 november 1996, anser regeringen

inte nödvändig.

Ärendet och dess beredning

Den utrikespolitiska bakgrunden

Under år 1996 antogs i USA lagstiftning om sanktioner mot handel med och inves-

teringar i Kuba respektive Iran och Libyen. Regleringen utgörs i förhållande

till Kuba av den s.k. Helms-Burtonlagstiftningen, vilken främst omfattar ?Cuban

Liberty and Democratic Solidarity Act? av 1996. I förhållande till Iran och

Libyen gäller den s.k. D´Amatolagen, ?Iran and Libya Sanctions Act? av 1996.

I ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act?, avdelning III, artikel 302,

föreskrivs att den som på visst sätt tar befattning med egendom som tidigare

tillhört amerikaner och som har exproprierats av den kubanska regimen, skall i

förhållande till varje amerikanskt subjekt, som har anspråk på den avsedda

egendomen, civilrättsligt ansvara för dennes ekonomiska skada, i vissa fall

till flerdubbla belopp.

Den amerikanske presidenten beslutade dock den 16 juli 1996 att för sex

månader skjuta upp ikraftträdandet av den i avdelning III i ?Cuban Liberty and

Democratic Solidarity Act? givna möjligheten att öppna privaträttsliga

processer i USA mot utländska rättssubjekt som tar sådan befattning med

nationaliserad egendom som beskrivs i nämnda avdelning. Den 3 januari 1997

beslutade presidenten att för ytterligare sex månader, räknat från och med den

1 februari 1997, skjuta upp ikraftträdandet av dessa föreskrifter i avdelning

III.

I övrigt trädde ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? i kraft den 1

augusti 1996. ?Iran and Libya Sanctions Act? trädde i kraft den 5 augusti 1996.

Europeiska unionens råd (rådet) antog den 22 november 1996 förordning (EG) nr

2271/96 om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning

som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd

av denna lagstiftning (EG:s skyddsförordning). Samma dag beslutade rådet om en

gemensam åtgärd (96/668/GUSP) om åtgärder om skydd mot följderna av

extraterritoriell tillämpning av lagstiftning som antas av ett tredje land, och

åtgärder som grundar sig härpå eller är en följd av denna lagstiftning. Förord-

ningen trädde i kraft den 29 november 1996, samma dag som den offentliggjordes

i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den gemensamma åtgärden trädde

i kraft samma dag som den antogs.

EU har i ingressen till skyddsförordningen redovisat sin syn på de

amerikanska åtgärderna. Denna kan sammanfattas sålunda: Den amerikanska

lagstiftningen strider mot internationell rätt när den tillämpas

extraterritoriellt och hindrar att den europeiska gemenskapens mål om fria

kapitalrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land uppnås. Den kommer

sålunda sannolikt att ha negativa effekter på gemenskapens intressen samt på de

fysiska och juridiska personers intressen, vilka utövar sina rättigheter i

enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Av dessa skäl

är det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå för att motverka

följderna av den aktuella lagstiftningen.

Regeringens handläggning av ärendet

Inom Regeringskansliet har en arbetsgrupp sammansatt av företrädare för

Närings- och handelsdepartementet, Justitiedepartementet och Utrikes-

departementet upprättat promemorian Skydd mot extraterritoriell lagstiftning

som antas av ett tredje land. Promemorian belyser frågan om behovet av

kompletterande svenska föreskrifter med anledning av skyddsförordningen och

EU:s gemensamma åtgärd. I promemorian föreslås en särskild lag om EG:s

förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje

land. Promemorian har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i

Utrikesdepartementet (dnr UD97/382/AME).

Regeringen beslutade den 24 april 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över

förslaget till svensk lagstiftning. Lagrådet har inte motsatt sig att det

remitterade förslaget genomförs.

EG:s skyddsförordning

Den rättsliga grunden

EG:s skyddsförordning antogs av rådet med beaktande av Romfördraget, särskilt

artiklarna 73c, 113 och 235.

I det åberopade rättsliga stödet för skyddsförordningen ingår enligt artikel

73c befogenhet för rådet att, med kvalificerad majoritet och på förslag från

kommissionen, besluta om åtgärder beträffande kapitalrörelser till eller från

tredje land som gäller direktinvesteringar - inbegripet investeringar i fast

egendom - etablering, tillhandahållande av finansiella tjänster och introduk-

tion av värdepapper på kapitalmarknader. Artikel 113 ger rådet befogenhet att,

med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen, bl.a. vidta

handelspolitiska skyddsåtgärder. I artikel 235, slutligen, anges att, om en

åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den

gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om

Romfördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, rådet skall genom

enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört

Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.

Den blockerade lagstiftningen

Den extraterritoriella lagstiftning som åsyftas i skyddsförordningen finns

angiven i en bilaga till förordningen. För närvarande upptas i bilagan USA:s

Helms-Burtonlagstiftning respektive D´Amatolagstiftning.

Avdelning I i ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? av 1996 stadgar

att även utländska rättssubjekt skall agera i enlighet med USA:s ekonomiska och

finansiella embargo mot Kuba, bland annat genom att inte till USA exportera

några varor eller tjänster som är av kubanskt ursprung eller som innehåller

material eller varor av kubanskt ursprung vare sig direkt eller via tredje

land. Lagstiftningen förbjuder också handel med varor som är eller har befunnit

sig i Kuba eller transporterats från eller genom Kuba. Dessutom uppställs

restriktioner för återexport av kubanskt socker till USA. De utländska

rättssubjekten förväntas också ?frysa? kubanska tillgångar och förekommande

ekonomiska avtal med Kuba.

Avdelningarna III och IV i samma lag förbjuder handel med egendom som

tidigare tillhört amerikanska medborgare och som har exproprierats av den

kubanska regimen. Vidare krävs licens och/eller tillstånd för ekonomisk

verksamhet som rör Kuba.

D´Amatolagstiftningen omfattar ?Iran and Libya Sanctions Act? av 1996. Denna

lag förbjuder investeringar över 40 miljoner USA-dollar under en period av tolv

månader i Iran eller Libyen, om dessa investeringar kan öka Irans eller Libyens

förmåga att utveckla sina råoljetillgångar.

Blockeringsåtgärderna

Skyddsintressen och inriktning

EG-förordningens skyddsintressen och inriktning följer av artikel 1.

Skyddsförordningen tillhandahåller skydd mot och motverkar effekterna av

extraterritoriell tillämpning av de lagar som anges i bilagan till skyddsför-

ordningen, inklusive förordningar och andra rättsakter, och av åtgärder som

grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning.

Skyddsförordningen innehåller fyra särskilda rättsliga instrument genom vilka

extraterritoriell lagstiftning som anges i bilagan direkt skall motverkas.

Dessa rör områdena informationsskyldighet m.m., icke-erkännande av domar och

beslut, icke-efterlevnad av krav och förbud samt rätt till ersättning för all

slags skada.

Informationsskyldighet

Om de ekonomiska och/eller finansiella intressena hos någon person som avses i

förordningens artikel 11 påverkas av den amerikanska lagstiftningen eller av

åtgärder som har sin grund i denna, skall den personen informera kommissionen

om detta inom 30 dagar från det datum då personen erhöll sådan information.

Beträffande juridiska personer åvilar denna skyldighet personer i före-

tagsledande ställning. På begäran av kommissionen skall information som är

relevant för uppfyllande av förordningens syfte lämnas inom 30 dagar från det

datum då informationen begärdes.

Icke-erkännande av domar och beslut

I artikel 4 anges att sådana domar respektive beslut som meddelas av domstolar

eller av administrativa myndigheter som är belägna utanför gemenskapen, och som

direkt eller indirekt ger effekt åt de lagar, som anges i bilagan, och de

åtgärder, som grundar sig på eller följer av dessa, varken får erkännas eller

vara verkställbara på något sätt.

Icke-efterlevnad av krav

Enligt artikel 5 får ingen av de personer som omfattas av förordningens regler

uppfylla sådana krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges i

bilagan eller av åtgärder som grundar sig på eller är en följd av dem.

Under vissa omständigheter kan undantag beviljas från skyldigheterna i

artikel 5, i enlighet med närmare föreskrifter i artiklarna 7 och 8.

Rätt till ersättning

Varje person som omfattas av skyddsförordningens regler, och som ägnar sig åt

internationell handel och därmed sammanhängande kommersiell verksamhet mellan

gemenskapen och tredje land, skall ha rätt till ersättning för all skada som

vållats genom tillämpning av den amerikanska lagstiftningen eller av åtgärder

som grundar sig på eller följer av den (artikel 1). Sådan ersättning kan

erhållas från fysiska eller juridiska personer eller andra enheter som vållar

skadan eller från någon person som företräder dessa eller är mellanhand.

Påföljder

Enligt artikel 9 skall varje medlemsstat fastställa påföljderna för eventuella

överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Dessa påföljder måste

vara effektiva, proportionella och avskräckande.

Kommissionen förklarade vid rådets antagande av förordningen att med

relevanta bestämmelser enligt artikel 9 avsågs artiklarna 2 och 5 i för-

ordningen.

Ikraftträdande m.m.

Skyddsförordningen trädde i kraft samma dag som den offentliggjordes i

Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), den 29 november 1996.

EU:s gemensamma åtgärd

EU:s gemensamma åtgärd antogs av rådet med beaktande av Maastrichtfördraget,

särskilt artiklarna J 3 och K 3.2b, samt med beaktande av de allmänna

riktlinjer som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Florens den 21-22 juni

1996.

Artikel J 3 ger rådet möjlighet att inom ramen för den gemensamma utrikes-

och säkerhetspolitiken besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam

åtgärd. Artikel K 3.2b ger rådet befogenhet att inom ramen för samarbetet i

rättsliga och inrikes frågor besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionens

mål på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar bättre kan

förverkligas genom ett gemensamt handlande än genom att medlemsstaterna handlar

var för sig.

Den gemensamma åtgärden ålägger varje medlemsstat att vidta de åtgärder som

den anser nödvändiga för att skydda intressena hos alla personer som avses i

artikel 11 i skyddsförordningen och som påverkas av den extraterritoriella

tillämpningen av lagar inklusive förordningar och andra rättsakter som anges i

bilagan till förordningen samt åtgärder som grundar sig härpå eller följer

därav, i den mån dessa intressen inte skyddas av förordningen (artikel 1).

Den gemensamma åtgärden trädde i kraft den 22 november 1996, och har

offentliggjorts i EGT (Europeiska gemenskapernas officiella tidning) den 29

november 1996.

Svenska föreskrifter

Det åligger enligt artikel 9 i skyddsförordningen varje medlemsstat att fast-

ställa påföljderna för eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser i

förordningen. Vidare förutsätter skyddsförordningen att det finns en nationell

behörig myndighet för de uppgifter som avses i förordningens artikel 2.

Regeringen anser att ytterligare materiella bestämmelser än sådana som rör

nämnda två aspekter inte behövs för att uppfylla Sveriges skyldigheter till

följd av skyddsförordningen. Regeringen har i förordningen (1997:83) om EG:s

förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje

land utsett Kommerskollegium att vara den behöriga myndighet som avses i

artikel 2 i skyddsförordningen. Dess uppgift är begränsad till att förmedla och

handha information enligt artikel 2 i skyddsförordningen.

Påföljdsbestämmelser m.m.

Regeringens förslag: EG:s skyddsförordning kompletteras med en

straffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämna information i

överensstämmelse med artikel 2 första och andra stycket i skyddsförordningen

samt lämnande av oriktiga uppgifter i information som ges enligt samma artikel.

Även överträdelse av artikel 5 första stycket i skyddsförordningen straffbe-

läggs.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ifrågasatt bedömningen om vilka

bestämmelser i skyddsförordningen som behöver sanktioneras. Rikså-klagaren har

föreslagit att artikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycket

skyddsförordningen undantas från straffstadgandet med motiveringen att

kommissionens tjänstemän annars skulle kunna träffas av den svenska

sanktionsbestämmelsen. Riksåklagaren och Sveriges Industriförbund har anfört

att efterlevnaden av att information lämnas på begäran av kommissionen bäst

uppnås med en vitespåföljd. Sveriges Industriförbund och Svenska

Handelskammarförbundet har ställt sig avvisande till att införa frihetsstraff

för överträdelser. Svenska Handelskammarförbundet har även föreslagit att åtal

endast skall få väckas om det är påkallat från allmän synpunkt, vilken fråga

skall underställas Kommerskollegiums prövning. Även Rikspolisstyrelsen har

ifrågasatt om fängelse behöver ingå i straffskalan. Grossistförbundet Svensk

Handel har föreslagit att sanktionsavgifter används i stället för straff.

Kommerskollegium har lämnat synpunkter på hur övervakningen av efterlevnaden av

lagen kommer att fungera. I övrigt har inga remissinstanser förklarat sig ha

något att erinra mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i förordningen skall

medlemsstaterna fastställa påföljder för överträdelser av relevanta be-

stämmelser i förordningen. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och

avskräckande.

Endast i två fall skapas offentligrättsliga förpliktelser för fysiska eller

juridiska personer.

Informationsskyldighet i artikel 2 innefattar skyldigheten för en person

enligt första stycket nämnda artikel att inom viss tid informera kommissionen

om att dennes ekonomiska och/eller finansiella intressen direkt eller indirekt

påverkas av de lagar som anges i skyddsförordningens bilaga eller av åtgärder

som grundar sig på eller är en följd av dessa. Det torde vara tillräckligt att

göra en anmälan vari anges att så är fallet. Informationsskyldigheten

innefattar vidare sådan information som kommissionen har rätt att begära in

enligt artikel 2 andra stycket.

Härutöver finns skyldigheten enligt artikel 5 första stycket att inte upp-

fylla de krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges i bilagan till

skyddsförordningen, eller på åtgärder som grundar sig på eller följer av dem.

Beträffande dessa bestämmelser krävs att Sverige föreskriver påföljder för

överträdelser.

Alternativ till kriminalisering som sanktion skulle kunna vara vite eller

sanktionsavgift. När det gäller vite ifrågasätter dock regeringen om denna

sanktionsform uppfyller kravet på effektivitet i artikeln. Ett

vitesföreläggande skulle i praktiken endast kunna användas för att motverka att

någon upprepar en överträdelse av en bestämmelse och skulle inte fylla någon

allmänt avhållande funktion.

Regeringen anser inte heller att det skulle vara lämpligt att knyta en

sanktionsavgift till eventuella överträdelser. De bestämmelser i skyddsför-

ordningen som skall sanktioneras är sådana att överträdelser kan ske på många

olika sätt. Ett system med sanktionsavgifter skulle därför bli relativt

omfattande. Samtidigt kan förutses att antalet överträdelser kommer att bli

mycket begränsat.

Regeringen förespråkar därför kriminalisering.

När det gäller informationsskyldigheten i artikel 2 finns sedan tidigare

exempel på svenska straffbestämmelser (t.ex. 20 § lagen (1985:426) om kemiska

produkter samt 8 och 9 §§ lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och

växter som tillhör skyddade arter). Ett straffansvar bör formuleras i enlighet

med dessa exempel, och således omfatta såväl underlåtenhet att lämna uppgifter

som det fall att någon lämnar oriktiga uppgifter. Ansvar bör kunna inträda både

när gärningen skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet.

Vad gäller skyddsförordningens artikel 5, torde det vara svårare att

fastställa vilka handlingar som kan komma att stå i strid med bestämmelserna i

denna. Regeringen menar att någon annan till sin art lämpligare sanktionsform

än straff inte torde finnas. En föreskrift om straffansvar innebär också en

klar markering av Sveriges inställning till de förhållanden som ligger till

grund för förordningen. På grund härav bör kriminalisering väljas som

sanktionsform också när det gäller överträdelse av artikel 5. Straffansvaret

bör emellertid inskränkas till uppsåtliga överträdelser.

De eventuella överträdelser av artiklarna 2 och 5 som kan komma i fråga är av

väsentligt skilda slag och har varierande straffvärde. Regeringen bedömer att

en straffskala som innehåller böter eller fängelse i högst sex månader är

motiverad. Ringa fall bör undantas från straffansvar.

I enlighet med Riksåklagarens förslag bör sanktionsbestämmelsen inte omfatta

artikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycket. Även Hovrätten för Västra

Sveriges förslag till lydelse av 2 § första stycket 1 främjar tydligheten av

straffbudets omfattning.

Det är inte påkallat att införa regler om åtalsprövning.

Ikraftträdande

Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1998. Några övergångsbestämmelser behövs

inte.

Behovet av svenska följdåtgärder med anledning av den gemensamma åtgärden

Regeringens bedömning: Det saknas i nuläget behov av svenska åtgärder med

anledning av EU:s gemensamma åtgärd. Skulle en situation uppstå där det visar

sig att förordningen inte är tillräcklig, har Sverige genom den av rådet

beslutade gemensamma åtgärden både utrymme för och en skyldighet att vidta nöd-

vändiga nationella åtgärder.

Sammanfattning av motionen

I Centerpartiets kommittémotion 1996/97:U23 (c) betonas ambitionen att främja

frihandel som ett viktigt mål för svensk handelspolitik. Motionärerna välkomnar

därför Europeiska unionens agerande i syfte att neutralisera den amerikanska

lagstiftningen.

Regeringens förslag till svensk lagstiftning innefattar straffbestämmelser

rörande underlåtenhet att lämna information enligt artikel 2 i EG:s

skyddsförordning samt överträdelser av artikel 5 om icke-efterlevnad av krav i

anledning av den amerikanska lagstiftningen. Motionärerna ställer sig tveksamma

till regeringens förslag till påföljd - med en straffskala som innehåller böter

eller fängelse i högst sex månader.

Regeringens hänvisning till att påföljderna enligt skyddsförordningens

föreskrifter måste vara effektiva, proportionella och avskräckande är inte

tillräcklig grund för en kriminalisering. Avgörande för

sanktionsbestämmelsernas utformning måste, heter det i motionen, vara

skyddsförordningens syfte. Artikel 2 i förordningen - som föreskriver en

informationsplikt - avser att säkerställa att kommissionen i tid får relevant

information, för att kunna bedöma sitt fortsatta handlande. Att i efterhand

bestraffa en försummelse att lämna sådan information bidrar inte till att

uppfylla denna målsättning. Vitesföreläggande eller sanktionsavgift förefaller

motionärerna vara en rimligare påföljd för överträdelser av artikel 2. Vad

gäller överträdelser av skyddsförordningens artikel 5 om icke-efterlevnad av

krav, bör sanktionen dock vara straffrättslig, men begränsas till böter.

Motionärerna vill sålunda att riksdagen avslår propositionens yrkande vad

avser påföljden i 2§ i förslaget till svensk lagstiftning, yrkande 1. Vidare

vill man i yrkande 2 att påföljden i sagda paragraf utformas som ett

vitesföreläggande eller en sanktionsavgift, och, yrkande 3, att den

straffrättsliga påföljden för uppsåtlig överträdelse av föreskrifterna i

rådsförordningens artikel 5 begränsas till böter.

Utskottets överväganden

Den svenska ekonomin har efter andra världskriget blivit alltmer

internationaliserad. Det svenska välståndet byggs i allt väsentligt på en

omfattande handel med utlandet. Regionala frihandelsavtal, liksom

förhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och handelsavtalet, GATT, har

varit avgörande för den ökande handeln mellan länder. Den senaste stora

multilaterala förhandlingsomgången, den s.k. Uruguayrundan, varade mellan åren

1986 och 1994. Det viktigaste resultatet blev att GATT omvandlades till

Världshandelsorganisationen, WTO.

Inom ramen för Uruguayrundan slöts ett avtal kallat TRIMs (Traderelated

Investment Measures). Detta uppställer vissa grundläggande regler som ett

mottagarland för investeringar förväntas uppfylla. I syfte att ytterligare

utvidga och precisera dessa regler har inom OECD påbörjats de s.k. MAI-

förhandlingarna (Multilateral Agreement on Investments). Avsikten har varit att

sedermera gå vidare med detta avtal inom WTO:s ram, och därmed uppnå en global

tillämpning av investeringsreglerna. Det förefaller dock vara svårt att nå

detta mål. Enligt vad utskottet erfarit finns hos många u-länder ett stort

motstånd mot införandet av ytterligare investeringsregler.

Vad gäller den aktuella konflikten mellan EU och USA, bottnar denna i olika

uppfattningar rörande s.k. sekundära bojkottåtgärder, främst vad gäller USA:s

förhållande till Kuba. Från amerikansk sida anser man att Helms Burton-

lagstiftningen är ett legitimt medel att sätta press på Kuba för att få detta

land att tillmötesgå från amerikansk sida framställda ersättningsanspråk i

anledning av expropriation av amerikansk egendom. Detta vill man uppnå genom

att medelst lagstiftning förhindra utländska investeringar i Kuba. EU motsätter

sig den amerikanska uppfattningen.

Mot bakgrund av de globala ansträngningarna att åstadkomma generella regler

för internationella investeringar finner utskottet det amerikanska agerandet

oacceptabelt. Den amerikanska lagstiftningen, som förefaller föregripa

lösningen av vissa utestående frågor på detta område, torde knappast underlätta

de pågående försöken att åstadkomma globalt tillämpliga investeringsregler.

Enligt utskottets uppfattning är en effektivt fungerande frihandel beroende av

allmänt accepterade förutsättningar för internationella investeringar.

Utskottet har tidigare haft anledning att uppehålla sig vid den principiella

frågan om frihandelns globala betydelse. Detta skedde senast i utskottets

yttrande över regeringens skrivelse 1996/97:71, Sverige, EU och

handelspolitiken inför 2000-talet (yttr. 1996/97:UU5y). Utskottet anslöt sig i

yttrandet i allt väsentligt till vad regeringen anförde i skrivelsen. Vad

gäller frihandelns globala betydelse, gjorde utskottet följande bedömning:

Utrikesutskottet har tidigare i många sammanhang konstaterat att det är ett

grundläggande svenskt intresse att värna om och utvidga frihandeln. Frihandel

är en av de viktigaste förutsättningarna för ekonomisk utveckling, för tillväxt

och för sysselsättning. Detta gäller för Sverige och övriga EU-länder men också

för u-länderna och för staterna i Central- och Östeuropa. Mot denna bakgrund

delar utskottet regeringens uppfattning att Sverige aktivt bör verka för att

tillträdet till tredjelandsmarknader förbättras, att EU:s handelspolitik

förblir öppen och att EU förändrar sin politik inom de områden där man hittills

varit mindre öppen mot omvärlden.

Denna utskottets bedömning kvarstår oförändrad. Utskottet menar att det nu

föreliggande lagförslaget, med sanktioner i anslutning till EG:s

skyddsförordning, skall ses som ett exempel på hur Sveriges principiella

målsättningar på frihandelns område återspeglas i ett konkret fall.

Utskottet har i tidigare betänkanden konstaterat att Förenta staternas

generella syn på internationella sanktioner i grundläggande avseenden skiljer

sig från världssamfundets. Utskottet har också uttryckt oro över den

extraterritorialitet med vilken Förenta staterna har avsett att tillämpa

handelsblockaden mot Kuba (senast i bet. 1993/94:UU26).

Beträffande den folkrättsliga bakgrunden vill utskottet endast göra ett par

allmänna anmärkningar till belysande av frågan.

Utskottet konstaterar att den grundläggande jurisdiktionsprincipen -

territorialitetsprincipen - ger en stat en exklusiv rätt att inom sitt

territorium föreskriva och verkställa lagar. Vissa undantag från denna regel är

accepterade som allmän folkrätt.

Den s.k. ?nationalitetsprincipen? tillåter ett land att föreskriva regler för

sina medborgare överallt i världen. Det är enligt utskottets uppfattning

uppenbart att denna princip inte kan åberopas i detta fall, då den amerikanska

regleringen explicit tar sikte även på utländska rättsubjekt. Vad gäller

juridiska personer, vill utskottet framhålla att ett företags nationalitet

avgörs av under vilket lands lagar det är bildat och var det är registrerat,

snarare än av ägarnas nationalitet. (Utskottet har i annat sammanhang

konstaterat - bet. 1993/94:UU26 - att amerikanska dotterbolag i Sverige haft

att rätta sin verksamhet efter svensk lagstiftning.)

Enligt den s.k. ?skyddsprincipen? har en stat rätt att förbjuda utlänningar

att utföra handlingar utanför statens territorium, om handlingarna är riktade

mot statens säkerhet, territoriella integritet eller dess politiska oberoende.

Utskottet håller det inte för troligt att jurisdiktionsrätt kan grundas på

denna princip. I detta sammanhang kan nämnas att Internationella domstolen har

ansett skyddsprincipen otillräcklig för att berättiga extraterritoriell

jurisdiktion när endast ekonomisk skada hotat.

Den aktuella amerikanska lagstiftningen får extraterritoriella effekter, som

motverkar den europeiska gemenskapens mål om fria kapitalrörelser mellan EU:s

medlemsstater och tredje land och de fysiska och juridiska personers intressen

som utövar sina rättigheter i enlighet med Fördraget om upprättande av

Europeiska gemenskapen. EU:s strävan att förverkliga målet om fria

kapitalrörelser omfattar också avlägsnandet av alla restriktioner i fråga om

direktinvesteringar. Den amerikanska lagstiftningen strider enligt utskottets

uppfattning mot internationell rätt när den tillämpas extraterritoriellt och

hindrar att ovannämnda mål nås. Det är därför en angelägen uppgift för EU och

dess medlemsstater att i största möjliga utsträckning motverka sådana effekter.

Utskottet ställer sig bakom regeringens ambitioner härvidlag. Det förefaller

utskottet sålunda rimligt att på gemenskapsnivå sträva efter att neutralisera

följderna av den amerikanska lagstiftningen.

Den svenska följdlagstiftningen till EG:s skyddsförordning skall ytterst

säkerställa effektiviteten av de av EU vidtagna åtgärderna. Enligt artikel 9 i

skyddsförordningen skall varje medlemsstat fastställa påföljderna för

eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Dessa

påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande. Med uttrycket

?relevanta bestämmeler? avses artiklarna 2 och 5 i förordningen. Dessa

innefattar regler om den informationsplikt som åvilar den som omfattas av

åtgärder med grund i den amerikanska lagstiftningen, och skyldigheten enligt

artikel 5 att inte uppfylla de krav eller förbud som grundas på samma

lagstiftning.

Vid valet av sanktionsform har regeringen enligt vad som anförs i

propositionen stått inför tre alternativa möjligheter - vitesförelägganden,

sanktionsavgifter eller kriminalisering. I motion U23 (c) yrkandena 1 och 2

vill centerpartiet att riksdagen avslår regeringens förslag till påföljd, och i

stället beslutar i enlighet med motionärernas förslag om vitesförelägganden,

alternativt sanktionsavgifter.

Vad gäller vitesföreläggande som sanktionsform ifrågasätter regeringen

huruvida denna sanktion skulle uppfylla kravet på effektivitet i

skyddsförordningen. Ett vitesföreläggande skulle i praktiken endast kunna

användas för att motverka att någon upprepar en överträdelse av en bestämmelse

och sålunda knappast ha någon allmänt avhållande funktion. Utskottet delar

detta synsätt. Fall skulle kunna uppstå, där en underlåtenhet att inledningsvis

lämna information inte skulle kunna bli föremål för sanktioner. Samma

invändning torde kunna resas också beträffande en underlåtenhet att lämna

information på kommissionens uttryckliga begäran.

Beträffande vitesförelägganden generellt, anser utskottet vidare att sådana i

förekommande fall bör utfärdas av den myndighet som i övrigt har att verka för

att en viss lagstiftning iakttas. I det nu aktuella fallet noterar utskottet

att Kommerskollegium visserligen har utsetts att i Sverige förmedla och handha

information enligt artikel 2 i förordningen, men endast kommissionen ges en

självständig rätt att efterfråga information från svenska rättssubjekt. Det

förefaller sålunda utskottet opraktiskt att tillerkänna Kommerskollegium rätten

att förelägga viten i anledning av skyddsförordningens regler. Även dessa

överväganden talar enligt utskottets bedömning mot viten som sanktionsform.

De bestämmelser i skyddsförordningen till vilka sanktioner skall knytas, är

sådana att överträdelser kan ske på många olika - oförutsägbara - sätt. Ett

system med sanktionsavgifter skulle därför med sannolikhet, som regeringen

också anför i propositionen, bli relativt omfattande. Sannolikt skulle krävas

att en ny myndighetsfunktion inrättades för detta ändamål, för fastställande av

avgifter för olika i förhand definierade överträdelser m.m. Inte heller ett

system med sanktionsavgifter förefaller utskottet vara en ändamålsenlig

lösning.

Utskottet delar regeringens bedömning att kriminalisering är den mest

lämpliga påföljden för de överträdelser som här kan bli aktuella.

Därmed avstyrks motion U23 (c) yrkandena 1 och 2.

Beträffande påföljd för brott mot föreskrifterna om informationsskyldigheten i

skyddsförordningens artikel 2 menar regeringen att straffansvaret bör

formuleras på sätt liknande vad som gäller i annan svensk lagstiftning som

stipulerar en informationsplikt. Detta skulle innebära att straffansvaret

kommer att omfatta såväl underlåtenhet att lämna uppgift som lämnande av

oriktig uppgift. Ansvar bör vidare inträda både när gärningen eller

underlåtenheten skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet. Utskottet

delar regeringens bedömning beträffande påföljd för överträdelser av

skyddsförordningens artikel 2.

Vad gäller skyddsförordningens artikel 5 menar regeringen att det är svårare

att i förväg fastställa vilka handlingar som kan komma att omfattas av denna

föreskrift. Även i detta fall anser man dock att kriminalisering är den mest

lämpliga sanktionsformen. Straffansvaret bör dock inskränkas till uppsåtliga

överträdelser.

Regeringen anför i propositionen att en straffskala som innehåller böter

eller fängelse i högst sex månader är motiverad, både för överträdelser av

artikel 2 och artikel 5 i skyddsförordningen. Ringa fall bör undantas från

straffansvar. Utskottet delar denna bedömning.

Därmed avstyrks motion U23 (c) yrkande 3.

Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag till lag om EG:s

förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje

land.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell

lagstiftning som antas av ett tredje land

att riksdagen med avslag på motion 1997/98:U23 yrkandena 1, 2 och 3 bifaller

propositionens förslag.

res. (c)

Stockholm den 23 oktober 1997

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s), Berndt

Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg

(s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva

Zetterberg (v), Lars Hjertén (m), Ingrid Näslund (kd), Magnus Johansson (s) och

Sonia Karlsson (s).

Reservation

Lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av

ett tredje land

Helena Nilsson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Vad gäller

Vitesföreläggande som sanktionsform? och på s. 13 slutar med ?som antas av ett

tredje land.? bort ha följande lydelse:

Utskottet ställer sig tveksamt till om den av regeringen föreslagna påföljden

är motiverad. Regeringens hänvisning till att förordningen i sin nionde artikel

stadgar att påföljderna måste vara effektiva, proportionella och avskräckande

är i sig inte skäl nog att införa frihetsstraff som påföljd. Straffrättsliga

sanktioner synes olämpliga för överträdelser som snarare är av civilrättslig

karaktär. Utskottet menar att frihetsstraff inte bör kunna utdömas som påföljd

för brott mot informationsskyldigheten i skyddsförordningens artikel 2 samt vad

gäller skyddsförordningens artikel 5. Utskottet anser att vitesföreläggande

eller sanktionsavgifter är mer ändamålsenliga påföljder för överträdelse av

artikel 2 och att endast böter bör kunna utdömas för överträdelse av artikel 5.

Ansvar för överträdelse av skyddsförordningens artikel 2 bör inträda när

gärningen eller underlåtenheten skett uppsåtligen och till följd av grov

oaktsamhet. Straffansvaret vad gäller skyddsförordningens artikel 5 bör

inskränkas till uppsåtliga överträdelser. Ringa fall bör undantas från

straffansvar. Regeringen bör till riksdagen återkomma med förslag av denna

innnebörd. Detta bör ges regeringen till känna.

Med vad som ovan anförts tillstyrks motion U23 (c) yrkandena 1, 2 och 3.

Utskottet avstyrker propositionens yrkande.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

beträffande lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell

lagstiftning som antas av ett tredje land

att riksdagen med avslag på propositionens yrkande och med anledning av motion

1997/98:U23 yrkandena 1, 2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Eva Zetterberg (v) anför:

Föreliggande ärende behandlar den EG-förordning som är EU:s svar på den

amerikanska lagstiftningen, Helms-Burtonlagen, som innebär sanktioner mot

handel och investeringar i bland annat Kuba. Utskottet har ställt sig bakom

regeringens förslag till lag. EU:s medlemsländer har här tagit ett viktigt steg

för att motverka den destruktiva amerikanska blockaden mot Kuba. Men det är

också viktigt att peka på att den amerikanska lagstiftningen inte bara medför

negativa konsekvenser för de europeiska ländernas handel med Kuba utan framför

allt förorsakar Kuba stora problem. Blockaden innebär stora svårigheter för det

kubanska folket på det vardagliga planet, vad gäller exempelvis tillgången till

teknisk och medicinsk utrustning. På det politiska planet blir Kuba isolerat

och en öppen diskussion om exempelvis flerpartisystem omöjliggörs. EU har i

detta sammanhang en nyckelroll. Skyddsförordningen mot USA:s ensidiga

sanktioner bör i EU följas upp genom att anta ett handelsavtal med Kuba.

Propositionens lagtext (Bilaga 1)

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning

som antas av ett tredje land

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag kompletterar rådets förordning (EG) nr 2271/96 av den 22 november

1996 om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning

som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd

av denna lagstiftning.

2 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som

1. med uppsåt eller av grov oaktsamhet underlåter att lämna information i

överensstämmelse med artikel 2 första eller andra stycket rådets förordning

(EG) nr 2271/96, eller i information som ges enligt samma bestämmelser lämnar

oriktig uppgift, eller

2. med uppsåt bryter mot artikel 5 första stycket rådets förordning (EG) nr

2271/96.

I ringa fall döms inte till ansvar.

___________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

EG:s skyddsförordning (Bilaga 2)

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1

Propositionen.........................................1

Motionen..............................................1

Utskottet.............................................2

Propositionens huvudsakliga innehåll 2

EG:s skyddsförordning 4

Den blockerade lagstiftningen 4

Blockeringsåtgärderna 5

Påföljder 6

Ikraftträdande m.m. 6

EU:s gemensamma åtgärd 6

Svenska föreskrifter 6

Sammanfattning av motionen 9

Utskottets överväganden 10

Hemställan 13

Reservation..........................................13

1. Lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning

som antas av ett tredje land (mom. 1)

14

Särskilt yttrande....................................14

Propositionens lagtext (Bilaga 1) 16

EG:s skyddsförordning (Bilaga 2) 17