Bet. 1997/98:UU5

Utrikesutskottets betänkande

1997/98:UU05

Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ryssland

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

1997/98

UU5

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag (prop.

1996/97:177) om godkännande av anpassningsprotokollet till avtalet om

partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och deras

medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt en förklaring om

provisorisk tillämpning av protokollet.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1996/97:177 föreslår regeringen att riksdagen godkänner

protokollet till avtalet om partnerskap och samarbete som upprättar ett

partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena

sidan och Ryska federationen å andra sidan och förklaringen om provisorisk

tillämpning av protokollet.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll och bakgrund

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till

avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och

deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt en förklaring

om provisorisk tillämpning av protokollet.

Syftet med anpassningsprotokollet är att de nya medlemsstaterna i Europeiska

unionen dvs. Sverige, Finland och Österrike, skall bli parter i avtalet om

partnerskap och samarbete mellan EG, deras medlemsstater och Ryssland.

Partnerskaps- och samarbetsavtalet innehåller bestämmelser om former för

politisk dialog och främjande av handel och investeringar. Avtalet syftar till

att stärka den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen i Ryssland och

ger en ram för ett bredare samarbete mellan parterna. Målet för partnerskapet

är att skapa förutsättningar för ett framtida frihandelsområde mellan

gemenskapen och Ryssland.

Enligt anpassningsprotokollets slutbestämmelse skall protokollet godkännas

av parterna i enlighet med deras respektive interna förfaranden och träda i

kraft den första dagen i den andra månaden efter den dag då alla parter har

anmält att de har godkänt protokollet.

Bakgrund

När Sovjetunionen upplöstes, det kalla kriget upphörde och en ny Europakarta

trädde fram blev det för gemenskapen en viktig uppgift att utforma en ny

politik för relationerna med de nya staterna i Oberoende staters samvälde

(OSS). Ett avtal om handel och ekonomiskt och kommersiellt samarbete som

undertecknades av EG och Sovjetunionen den 18 december 1989 har tillämpats

övergångsvis men skall upphöra att gälla då partnerskaps- och samarbetsavtalet

träder i kraft.

Med länderna i Central- och Östeuropa har gemenskaperna ingått s.k.

Europaavtal. Dessa är associeringsavtal som syftar till medlemskap i EU.

Sådana avtal har tecknats med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien,

Slovenien, Tjeckien och Ungern samt med Estland, Lettland och Litauen.

För de länder som numera ingår i OSS har EG valt en annorlunda avtalsmodell

än Europaavtalen. Avtalen kallas partnerskaps- och samarbetsavtal (s.k.

partnerskapsavtal). De syftar inte till associering eller medlemskap, men

innehåller i övrigt i stort sett samma element som återfinns i Europaavtalen.

I avtalen finns bestämmelser om politisk dialog, varuhandel, affärsverksamhet

och investeringar, betalningar och kapital, konkurrens- och immaterialrätt

samt brottsförebyggande, kulturellt, ekonomiskt och finansiellt samarbete. I

det handelspolitiska avsnittet tillerkänner parterna varandra mest-gynnad-

nationsbehandling, dock med sedvanliga undantag.

Partnerskapsavtalen är anpassade efter OSS-ländernas ekonomiska och

politiska utvecklingsnivå. Ryssland, Ukraina, Vitryssland och Moldova kommer

därför att få de mest avancerade avtalen. I dessa avtal finns en bestämmelse

om att ett framtida upprättande av ett frihandelsområde mellan gemenskapen och

respektive land skall övervägas. Övriga OSS-länder utgör en grupp med enklare

avtal.

Ett avtal om partnerskap och samarbete mellan EG och deras medlemsstater å

ena sidan och Ryssland å den andra undertecknades den 24 juni 1994. Avtalet

träder i kraft när parterna har underrättat varandra om att de

konstitutionella kraven för ikraftträdande har uppfyllts.

Till följd av Sveriges, Finlands, och Österrikes anslutning till Europeiska

unionen (EU) den 1 januari 1995 och efter förhandlingar som kommissionen har

fört i samråd med medlemsstaterna har ett anpassningsprotokoll till avtalet om

partnerskap och samarbete upprättats. Genom protokollet blir de nya

medlemsstaterna parter i detta avtal. Synpunkter har inhämtats från den

närmast berörda myndigheten, Kommerskollegium. Protokollet undertecknades den

21 maj 1997. Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga till

protokollet.

En förklaring om provisorisk tillämpning av anpassningsprotokollet har

utarbetats inom EU.

Utvecklingen i Ryssland

Efter Sovjetunionens sammanbrott år 1991 har Ryska federationen genomgått en

omfattande samhällsomvandling. Ryssland har på kort tid tagit väsentliga steg

från planekonomi till marknadsekonomi. Politiskt har de viktigaste av

demokratins normer och institutioner etablerats. Vägen till demokrati har

lagts fast genom den konstitution som antogs år 1993 och har ytterligare

konsoliderats genom de val till parlamentet och presidentposten som sedermera

har genomförts. Flertalet politiska grupperingar stöder inriktningen mot

marknadsekonomi och demokrati. Svagheter i det politiska systemet och den

politiska kulturen för emellertid med sig problem i genomförandet av

förändringarna.

Den omfattande privatiseringen, som resulterat i att tre fjärdedelar av

bruttonationalprodukten numera härrör från den privata sektorn, har sannolikt

bidragit till att befästa reformerna. Uppbyggnaden av den ryska rättsstaten

pågår men mycket arbete återstår för att stärka och utveckla dess

infrastruktur. Demokratiska metoder för konfliktlösning och respekt för de

mänskliga rättigheterna har ännu inte fast etablerats i Ryssland. Trots de

många svårigheterna har dock förändringar åstadkommits sedan år 1991.

Reformerna är i dag att betrakta som oåterkalleliga.

Utvecklingen i Ryssland är av central betydelse för det europeiska

integrationsarbetet och framväxten av nya säkerhetsstrukturer. Fullföljandet

av det ryska demokratiska och ekonomiska reformarbetet är den enskilt

viktigaste faktorn för framväxten av ett nytt samarbets- och säkerhetsmönster

i Europa.

Ryssland är medlem i Partnerskap för fred-programmet, (PFF), Förenta

nationerna, Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE) och

Europarådet. Nyligen har ett samarbetsavtal med NATO ingåtts. Förhandlingar om

medlemskap i världshandelsorganisationen WTO pågår.

Sverige och Ryssland

De svenska förbindelserna med Ryssland är intensiva och det förs länderna

emellan en öppen och förtroendefull dialog. Det svenska besöksutbytet med

Ryssland är i dag omfattande. Sverige för gentemot Ryssland en politik som

bygger på samarbete, dialog och stöd för reformsträvandena. I EU:s gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitik arbetar Sverige för ett breddat och fördjupat

samarbete med Ryssland. En viktig säkerhetspolitisk fråga för Sverige och

Europa är för överskådlig framtid den omvandling som Ryssland genomgår.

Sverige arbetar för att ytterligare intensifiera det regionala samarbetet där

målet är att skapa ett tätt nätverk av samarbete och dialog mellan

Östersjöregionens länder.

Det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet med Ryssland inleddes i

begränsad omfattning under år 1992 och har sedan dess ökat kraftigt.

Regeringen tog i juni 1996 beslut om en landstrategi för samarbetet med

Ryssland. Ryssland är i dag den enskilt största samarbetspartnern vad avser

svenskt stöd till reformprocessen i Central- och Östeuropa. Större delen av

det svenska stödet har t.o.m. juni 1995 förmedlats av Beredningen för

internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) och Styrelsen för

internationellt näringslivsbistånd (Swedcorp). Därefter har stödet förmedlats

av Styrelsen för Internationellt Utvecklingssamarbete (Sida). Det svenska

samarbetet har i huvudsak inriktats på nordvästra Ryssland. Insatserna har

syftat till att stödja den pågående omvandlingen i riktning mot demokrati och

marknadsekonomi. De har främst bedrivits i form av utbildning och rådgivning

inom strategiskt viktiga områden och näringslivsutveckling. Vidare har

fastighetsregistrering, landreformverksamhet samt kärnsäkerhet och

kärnforskning fått stöd.

Sveriges multilaterala utvecklingssamarbete med Ryssland kanaliseras

bl.a.genom gemenskapens utvecklingsprogram Tacis, Världsbanken, Europeiska

utvecklingsbanken och Europarådet.

Sverige har med Ryssland ingått dubbelbeskattningsavtal,

investeringsskyddsavtal och tullsamarbetsavtal. Den svensk-ryska handeln är

ännu begränsad. Den har dock ökat kraftigt de senaste åren - men från en

mycket låg nivå. Handeln är inte problemfri utan förknippad med svårigheter

till följd av bl.a. bristande öppenhet och förutsägbarhet i den ryska

rättsordningen liksom nyckfullhet i tillämpningen av densamma. Vidare är

Rysslands kreditvärdighet alltjämt dålig varför möjligheterna till

exportkreditgarantier är begränsade. En rysk-svensk styrkommitté har bildats

som ett av flera fora för att diskutera möjligheter och problem i de svensk-

ryska handelsförbindelserna.

Anpassningsprotokollets innehåll

Anpassningsprotokollet

Anpassningsprotokollet innebär att Sverige på samma sätt som gemenskapens

övriga medlemsstater skall anta och beakta avtalstexten, de gemensamma och

ensidiga förklaringar och de skriftväxlingar som utgör bilagor till slutakten.

Anpassningsprotokollet skall godkännas av parterna i enlighet med deras

interna förfaranden.

Partnerskapsavtalet

Partnerskapsavtalet innehåller bestämmelser om samarbete på en rad områden,

bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Ett samarbetsråd upprättas för att

förvalta avtalet.

Partnerskapsavtalet omfattar sammanlagt 112 artiklar, 10 bilagor, ett

protokoll om inrättandet av en kontaktgrupp för kol- och stålfrågor samt ett

protokoll om tullsamarbete. Dessutom har 33 gemensamma förklaringar, två

ensidiga förklaringar från gemenskapen samt en ensidig förklaring från

Ryssland avgivits, vilka bilagts slutakten.

Avtalet har fogats som en bilaga till anpassningsprotokollet.

Kompetensfrågor

I anpassningsprotokollet är det Europeiska gemenskapen, Europeiska kol- och

stålgemenskapen, Europeiska atomenergigemenskapen och medlemsstaterna som är

avtalsparter på den ena sidan. Det är därmed fråga om ett s.k. blandat avtal.

Protokollet jämte partnerskapsavtalet, reglerar bl.a. frågor inom den

gemensamma handelspolitiken och gränsöverskridande tjänstehandel. Enligt

artikel 113 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och EG-

domstolens praxis har gemenskapen exklusiv kompetens när det gäller dessa

områden. Kompetensen att ingå associeringsavtal är också i princip exklusiv.

Det nu aktuella anpassningsprotokollet reglerar emellertid också

förhållanden som ligger utanför gemenskapens kompetens och därmed inom

medlemsstaternas kompetens. Avtalet innehåller sålunda bestämmelser som

innebär åtaganden för medlemsstaterna och därmed också för Sverige. Detta

gäller bl.a. inom områdena politisk dialog, socialt och finansiellt samarbete

samt brottsbekämpning.

Partnerskapsavtalet innehåller ett protokoll om ömsesidigt administrativt

bistånd för en riktig tillämpning av tullagstiftningen (protokoll 2).

Information som lämnas eller erhålls med stöd av detta tullsamarbetsprotokoll

skall vara konfidentiell (artikel 9 i tullsamarbetsprotokollet). Enligt 9 kap.

3 § sekretesslagen (1980:100, aktuell lydelse 1992:1775) gäller sekretess i

dylik verksamhet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i den

mån riksdagen har godkänt avtal om det med främmande stat eller mellanfolklig

organisation. En anslutning till avtalet föranleder därför inte några

lagändringar för Sveriges del när det gäller dessa frågor.

I samband med att anpassningsprotokollet undertecknades av parterna avgav

såväl rådet som EU-medlemsstaternas regeringsrepresentanter församlade i rådet

förklaringen om provisorisk tillämpning. Enligt förklaringen, som måste

betraktas som en internationell överenskommelse i förenklad form, villkoras

den provisoriska tillämpningen av att Ryssland lämnar en liknande utfästelse.

Parterna skall sedan underrätta varandra när de nödvändiga interna

förfarandena har fullgjorts för att anpassningsprotokollet skall kunna

tillämpas provisoriskt. Ikraftträdandet av partnerskapsavtalet skall enligt

förklaringen samordnas med den provisoriska tillämpningen av

anpassningsprotokollet. Det ankommer i första hand på gemenskapen att se till

att så sker.

Godkännande av anpassningsprotokollet

Regeringen anför att stabiliteten i Östersjöområdet sedan Sovjetunionens fall

har fått en ökad betydelse för Sverige. Partnerskapsavtalen syftar till att ge

en ny dimension till gemenskapens relationer med republikerna i f.d.

Sovjetunionen och att understödja den politiska, ekonomiska och sociala

utvecklingen i dessa länder. Inom ramen för dessa ansträngningar är 1994 års

partnerskapsavtal med Ryssland - liksom avtalen med Ukraina, Vitryssland och

Moldova - ett steg på vägen för möjligheterna att etablera ett

frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land.

Avtalet ger ramar för en politisk dialog, definierar ett brett spektrum av

samarbetsområden och skapar förutsättningar för ökad handel mellan parterna.

Ur svensk synvinkel är det med hänsyn till Rysslands geografiska läge samt de

allt intensivare politiska, ekonomiska och kulturella relationerna med

länderna i Öst- och Centraleuropa av stor vikt att ett partnerskapsavtal ingås

och att ytterligare ett steg därmed tas för att främja stabilitet och en

positiv ekonomisk och social utveckling i Ryssland. Genom avtalet underlättas

även bilateral handel.

I och med att Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar i den europeiska

unionen den 1 januari 1995 upprättades ett anpassningsprotokoll till 1994 års

partnerskapsavtal med Ryssland. Genom anpassningsprotokollet blir de nya

medlemsstaterna parter i 1994 års avtal som ännu inte har trätt i kraft.

För svenskt vidkommande finns det ett stort intresse av att

anpassningsprotokollet kan tillämpas provisoriskt under det att de interna

godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i avvaktan på att protokollet kan

träda i kraft.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att anpassningsprotokollet till

partnerskaps- och samarbetsavtalet samt förklaringen om provisorisk

tillämpning av protokollet godkänns av riksdagen.

Utskottets överväganden

Utrikesutskottet tillstyrker att riksdagen godkänner protokollet till

partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan

Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å

andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:177 godkänner

protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett

partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena

sidan och Ryssland å andra sidan samt förklaringen om provisorisk

tillämpning av protokollet.

Stockholm den 18 september 1997

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Inga-

Britt Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m),

Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m),

Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Lars

Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd) och Magnus

Johansson (s).

Särskilt yttrande

Bodil Francke Ohlsson (mp) och Eva Zetterberg (v) anför:

Partnerskaps- och samarbetsavtalet med Ryssland undertecknades den 24 juni

1994 då Sverige, Finland och Österrike ej var medlemmar i EU. Avtalet

innehåller bestämmelser om handel med kärnmaterial.

Bifaller riksdagen regeringens förslag i proposition 1996/97:176 inleder

Sverige avvecklingen av kärnkraften den 1 januari 1998. Den svenska

avvecklingen är då en följd av en folkomröstning och grundad på åsikter om

kärnkraftens risker och skadlighet för människor och miljö. En stor del av

Sveriges befolkning delar också den åsikt som Sveriges förutvarande

statsminister givit uttryck för, nämligen att kärnkraft inte hör hemma i ett

civiliserat samhälle. Miljöpartiet och Vänsterpartiet anser därför att Sverige

vid ratificeringen av partnerskaps- och samarbetsavtalet med Ryssland bör avge

en förklaring till avtalet med innebörden att man beklagar att avtalet

innehåller bestämmelser om handel med kärnmaterial. Eftersom Sverige för egen

del ej avser fortsätta användningen av kärnkraftsenergi bör i förklaringen

anges att man godtar avtalet men med det påpekandet att alla bestämmelser om

kärnkraft och aktivt handlande med kärnmaterial i praktiken ej får

tillämplighet för Sveriges del.