Bet. 1998/99:JuU5

Justitieutskottets betänkande

1998/99:JUU05

Styrningen av polisen

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1998/99

JuU5

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet ett

regeringsförslag om ändringar i polisens styrsystem

jämte motioner.

Med anledning av ett motionsyrkande föreslår

utskottet ett tillkännagivande om att regeringen

till ordförande i en polisstyrelse bör utse en

person med bred politisk förankring i

polismyndighetens område.

Övriga motionsyrkanden avstyrks.

Till betänkandet har fogats fyra reservationer.

Propositionen

I budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1)

utgiftsområde 4 Rättsväsendet har regeringen bl.a.

föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag

till

1. lag om ändring i lagen (1932:242) om skyldighet

i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m.

för ordningsmaktens behov,

2. lag om ändring i lagen (1980:578) om

ordningsvakter,

3. lag om ändring i polislagen (1984:387),

4. lag om ändring i räddningstjänstlagen

(1986:1102).

Lagförslagen har fogats till betänkandet, se bilaga.

Motionerna

1998/99:Ju213 av Anita Johansson m.fl. (s) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om en

förtroendevald ordförande i polisstyrelsen.

1998/99:Ju508 av Alice Åström m.fl. (v) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en oberoende instans

vid utredningar av klagomål mot polisen.

1998/99:Ju911 av Siw Persson m.fl. (fp) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om mindre byråkrati,

tydliga mål, ledarskapet och ledningsfunktionen inom

polisen.

1998/99:Ju918 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari

yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till

sådan ändring i gällande bestämmelser att alla

riksdagspartier skall finnas representerade i

Rikspolisstyrelsen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till

sådan ändring i gällande bestämmelser att samtliga

politiska partier i kommun- och

landstingsfullmäktige skall finnas representerade i

polisstyrelser,

19. att riksdagen hos regeringen begär en utredning

om hur en oberoende tillsyn av polismyndigheternas

verksamhet bör utformas innan en ändring i

polislagen godtas,

20. att riksdagen hos regeringen begär förslag till

sådan ändring i polislagen att det inrättas

polisnämnder i polisdistrikt som delats in i

polisområden.

Propositionens huvudsakliga

innehåll, m.m.

I propositionen föreslår regeringen att

polisstyrelsen skall vara styrelse för en

polismyndighet och att länsstyrelsens ansvar för

polisverksamheten i länet skall upphöra. Varje län

skall utgöra ett polisdistrikt. Länsstyrelsens del

av tillsynsansvaret för polisen skall också upphöra,

och Rikspolisstyrelsen skall ensam ha ansvaret för

tillsynen av polisverksamheten.

Polisstyrelsens sammansättning skall ändras, och

ledamöterna i polisstyrelsen skall utses av

regeringen.

Polisnämnder skall kunna inrättas även i

fortsättningen. Nämndens sammansättning skall dock

ändras.

Rikspolisstyrelsen bör få till uppgift att utveckla

och precisera statsmakternas mål för

polisverksamheten. Rikspolisstyrelsen bör också

medges en utökad föreskriftsrätt.

Till grund för regeringens förslag ligger

Polisledningskommitténs betänkande Styrningen av

polisen (SOU 1998:74). I betänkandet läggs fram

förslag om ändringar i polisväsendets styrsystem.

Betänkandet har remissbehandlats.

Utskottet

Styrelsen för en polismyndighet

Polisen styrs i dag av många skilda organ bestående

av lekmän. Under riksdagen och regeringen finns på

det centrala planet Rikspolisstyrelsens styrelse och

på det regionala länsstyrelsens styrelse. Varje

polismyndighet leds av en särskild polisstyrelse som

består av förtroendevalda ledamöter samt

myndighetschefen och dennes ställföreträdare. Under

polisstyrelsen finns i vissa fall polisnämnder och

ibland även närpolisråd.

Såväl arbets- som ansvarsfördelningen mellan de

olika organen är i flera avseenden otydlig.

Sedan den 1 juni 1998 sammanfaller polisdistrikten

med länen, och det finns numera alltså endast 21

polisdistrikt i landet. I varje polisdistrikt finns

en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten

inom distriktet. Styrningen av polisen har

emellertid inte förändrats i takt med denna

utveckling vilket innebär att det för en

polismyndighet i dag finns två styrelser,

länsstyrelsens styrelse och polisstyrelsen, med i

princip samma kompetensområde. Ansvarsfördelningen

mellan dessa båda styrelser är oklar och varierar

mellan länen.

I propositionen föreslår regeringen att det av 4 §

polislagen skall framgå att varje län utgör ett

polisdistrikt. Vidare föreslår regeringen att

polismyndigheten bör ledas av endast en styrelse -

polisstyrelsen - och att länsstyrelsens ansvar för

polisverksamheten i länet skall upphöra. Till följd

härav föreslås att 6 § polislagen skall upphöra att

gälla.

Utskottet delar regeringens uppfattning. Mot

bakgrund av den samordnande funktion som

länsstyrelsen har i länet vill utskottet i likhet

med regeringen dock betona vikten av att

polismyndigheten åläggs att fortlöpande hålla

länsstyrelsen underrättad om omständigheter av

väsentlig betydelse för länsstyrelsens verksamhet.

I motion Ju911 (fp) anförs att ledningsfunktionen

inom polisen bör förenklas bl.a. genom att slopa

länsstyrelsens ansvar för polisverksamheten.

Motionen i denna del får anses vara tillgodosedd.

Polisstyrelsens sammansättning

Polisstyrelsen består i dag av länspolismästaren, i

förekommande fall av biträdande länspolismästaren,

och av det antal valda ledamöter, lägst sex, som

länsstyrelsen bestämmer. Styrelsens ledamöter, utom

länspolismästaren och biträdande länspolismästaren,

väljs av kommunfullmäktige, om polisdistriktet

omfattar endast en kommun, och annars av

landstingsfullmäktige. Antalet valda ledamöter i

polisstyrelserna varierar kraftigt.

Utskottet konstaterar först att ledamöterna i

polisstyrelsen företräder och ansvarar för en

statlig verksamhet men alltså utses av organ som

inte är statliga. Detta förhållande kan skapa

oklarheter kring det uppdrag ledamöterna har.

Regeringen utser normalt sett ledamöter i statliga

styrelser. Som regeringen föreslagit bör detta gälla

också i fråga om ledamöter i polisstyrelsen.

I motion Ju918 (mp) anförs att samtliga politiska

partier i kommun- och landstingsfullmäktige bör

finnas representerade i polisstyrelsen.

Utskottet delar för sin del regeringens uppfattning

om att ledamöterna bör ha en lokal förankring och

att sammansättningen i huvudsak bör motsvara de

politiska styrkeförhållandena i myndighetens område.

Mot bakgrund av att polisstyrelsen är styrelse för

en statlig myndighet bör enligt utskottets mening

sammansättningen spegla de politiska

styrkeförhållandena i myndighetens område i

riksdagsvalet och inte resultatet av val till

kommun- och landstingsfullmäktige. Bifall till

motion Ju918 avstyrks i denna del.

Till ledamöter i en särskild polisstyrelse bör

enligt utskottets mening också i högre utsträckning

kunna utses personer med särskilt intresse för

polisverksamheten eller kunskaper som kan vara till

nytta för denna.

Eftersom polisdistrikten skiljer sig åt i många

avseenden, bl.a. storleksmässigt, bör antalet

ledamöter kunna variera mellan de skilda

polisstyrelserna. Utskottet delar sålunda

regeringens uppfattning att antalet ledamöter inte

bör lagregleras.

I motion Ju918 (mp) yrkas även att samtliga

riksdagspartier skall finnas representerade i

Rikspolisstyrelsens styrelse.

Rikspolisstyrelsens styrelse består för närvarande

av åtta personer. Förutom rikspolischefen och chefen

för Säkerhetspolisen ingår sex förtroendevalda

personer. Ledamöterna utses av regeringen.

Rikspolischefen är styrelsens ordförande. Frågan om

sammansättningen av Rikspolisstyrelsens styrelse

behandlas inte i propositionen. Något annat

beredningsunderlag föreligger inte heller.

Utskottet anser inte att det nu finns skäl att

uttala sig om sammansättningen av

Rikspolisstyrelsens styrelse och avstyrker bifall

till motion Ju918 i nu aktuell del.

Polisstyrelsens ordförande

De i dag valda ledamöterna i polisstyrelsen utser

bland sig en ordförande. Polisledningskommittén har

övervägt om landshövdingen, en förtroendevald person

eller länspolismästaren bör vara ordförande i

styrelsen då ledamöterna utses av regeringen.

Kommittén har föreslagit att polisstyrelsens

ordförande skall vara en förtroendevald person.

Under remissförfarandet har flertalet av de

remissinstanser som yttrat sig i ordförandefrågan

instämt i förslaget eller lämnat det utan erinran.

Vissa instanser har emellertid förordat att

landshövdingen skall utses till ordförande i

polisstyrelsen.

Regeringen anför i propositionen att det finns

anledning att under den fortsatta beredningen noga

överväga de synpunkter som har framförts i

remissvaren på denna punkt. I dessa överväganden bör

enligt regeringen också landshövdingens roll i den

regionala samordningen beaktas. Regeringen anför att

den kommer att ta ställning i frågan om

ordförandeskapet i polisstyrelsen under hösten.

I motion Ju213 (s) anser motionärerna att

polisstyrelsens ordförande bör vara förtroendevald.

Härigenom skulle gränsdragningen mot länsstyrelsen

bli tydligare. Eftersom polismyndighetens chef också

skall ingå som ledamot i polisstyrelsen skulle

förtroendemannainflytandet försvagas om ytterligare

en myndighetschef - landshövdingen - ingick i

styrelsen och dessutom var ordförande.

Såvitt gäller frågan om polisstyrelsens ordförande

finns det enligt utskottets mening inte någon

anledning att frångå den nu gällande ordningen att

länspolismästaren inte skall vara ordförande i

polisstyrelsen. Utskottet anser att valet i stället

bör stå mellan landshövdingen eller en

förtroendevald person som ordförande.

Den samordnande funktion och det breda kontaktnät

som landshövdingen har inom och utom länet kan tala

för att han eller hon bör vara ordförande i

polisstyrelsen. Landshövdingen har vidare en central

roll i den regionala samordningen. Genom att utse

landshövdingen skulle också markeras att

polisstyrelsen är en statlig styrelse.

Det kan enligt utskottets mening dock ifrågasättas

om landshövdingens uppgifter i dessa avseenden är av

avgörande betydelse vid valet av ordförande i

polisstyrelsen. Om styrelsens ordförande i stället,

som förordas i Polisledningskommitténs betänkande,

är en förtroendevald person blir överflyttningen av

det ansvar som länsstyrelsens styrelse har för

polisfrågor till polisstyrelsen mer konsekvent

genomförd än om landshövdingen är ordförande. Genom

att utse en förtroendevald person till ordförande

skulle också ett större lekmannainflytande medges än

om landshövdingen är styrelsens ordförande.

Utskottet, som instämmer i syftet med motion Ju213,

vill för sin del understryka vikten av

lekmannainflytandet i polisstyrelserna. Enligt

utskottets mening kan behovet av information och

samråd med länsstyrelsen tillgodoses genom att

polismyndigheten åläggs att fortlöpande hålla

länsstyrelsen underrättad om omständigheter av

väsentlig betydelse för länsstyrelsens verksamhet.

Regeringen bör alltså till ordförande i

polisstyrelsen utse en person med bred politisk

förankring i polismyndighetens område. Vad utskottet

nu anfört med anledning av motion Ju213 bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Polisnämnder

Polisstyrelsen får inrätta en eller flera

polisnämnder för att under styrelsen leda

polismyndigheten inom den eller de delar av

polisdistriktet som styrelsen bestämmer.

Regeringen anser i propositionen att det även

fortsättningsvis bör finnas möjlighet att inrätta

polisnämnder men att det finns anledning att göra

vissa förändringar i nämndens sammansättning.

Utskottet delar regeringens uppfattning. I likhet

med regeringen anser utskottet vidare att

polisnämnder endast bör kunna inrättas i

polisdistrikt som delats in i polisområden men inte

att det, som föreslås i motion Ju918 (mp), skall

vara obligatoriskt. Motion Ju918 i nu behandlad del

avstyrks.

Tillsynen över polisverksamheten

Regeringen föreslår att länsstyrelsens

tillsynsansvar för polisen skall upphöra och att

Rikspolisstyrelsen ensam skall ha ansvaret för

tillsynen av polisverksamheten.

I motion Ju918 (mp) anförs att frågan om hur en

oberoende tillsyn av polismyndigheternas verksamhet

kan utformas bör utredas.

Av propositionen framgår att länsstyrelsernas

tillsynsverksamhet över polisen, med undantag för

Stockholm, har haft en mycket liten omfattning.

Förslaget att slopa länsstyrelsens tillsynsansvar

skulle således knappast innebära att tillsynen över

polisen skulle minska.

Det finns dessutom en rad utomstående myndigheter -

JO, JK, Riksdagens revisorer, Riksrevisionsverket

och Datainspektionen - som utövar tillsyn över

polisen.

Mot bakgrund av det sagda ställer sig utskottet

bakom förslaget om hur tillsynen över polisen bör

organiseras. Om Rikspolisstyrelsen får det

huvudsakliga ansvaret för den löpande tillsynen bör

en effektiv verksamhet med hög kvalitet och

nationell överblick kunna upprätthållas. Utskottet

avstyrker bifall till motion Ju918 i nu behandlad

del.

I motion Ju508 (v) anförs att någon annan instans

än polisen bör utreda de brott som poliser misstänks

för.

Utskottet behandlade frågan om interna utredningar

inom polisväsendet och ett motionsyrkande

likalydande med det nu aktuella i februari i år. Då

konstaterades att frågan om att lägga utredningar om

anmälningar mot poliser på något annat organ än

polis och åklagare då nyligen varit föremål för

översyn och att beredningsarbetet pågick inom

Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. För en närmare

redogörelse hänvisas till utskottets betänkande

1997/98:JuU18 s. 4 f.

Enligt vad utskottet nu inhämtat verkar

Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren för en

regionalisering av den interna

brottsutredningsverksamheten.

Utskottet konstaterar återigen att frågan om

interna utredningar nyligen varit föremål för

översyn. Enligt utskottets uppfattning finns det

inte nu anledning att hos regeringen begära att

någon från polis och åklagare fristående instans

skall överta detta utredningsansvar. Bifall till

motion Ju508 i denna del avstyrks.

Propositionen i övrigt

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med

anledning av propositionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande indelning i polisdistrikt

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i polislagen (1984:387) såvitt avser 4 och 6 §§,

2. beträffande styrelsen för en

polismyndighet

att riksdagen avslår motion 1998/99:Ju911 yrkande 5,

3. beträffande polisstyrelsens

sammansättning, m.m.

att riksdagen dels med avslag på motion 1998/99:Ju918

yrkande 3 antar det i moment 1 nämnda

lagförslaget såvitt avser 5 §, dels avslår

motion 1998/99:Ju918 yrkande 2,

res. 1 (mp)

4. beträffande polisstyrelsens

ordförande

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Ju213 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

5. beträffande polisnämnder

att riksdagen med avslag på motion 1998/99:Ju918 yrkande 20

antar det i moment 1 nämnda lagförslaget såvitt

avser 5 a §,

res. 2 (mp)

6. beträffande tillsynen över

polisverksamheten

att riksdagen avslår motion 1998/99:Ju918 yrkande 19,

res. 3 (mp)

7. beträffande interna utredningar inom

polisväsendet

att riksdagen avslår motion 1998/99:Ju508 yrkande 4,

res. 4 (v, mp)

8. beträffande övriga lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i polislagen (1984:387) i den

mån det inte omfattas av utskottets hemställan

ovan,

b) lag om ändring i lagen (1932:242) om

skyldighet i vissa fall att tillhandahålla

förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov,

c) lag om ändring i lagen (1980:578) om

ordningsvakter,

d) lag om ändring i räddningstjänstlagen

(1986:1102).

Stockholm den 17 november 1998

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m),

Märta Johansson (s), Margareta

Sandgren (s), Anders G Högmark (m),

Ann-Marie Fagerström (s), Maud

Ekendahl (m), Helena Frisk (s),

Morgan Johansson (s), Yvonne

Oscarsson (v), Ragnwi Marcelind

(kd), Jeppe Johnsson (m), Kia

Andreasson (mp), Gunnel Wallin (c),

Siw Persson (fp), Göran Norlander

(s) och Sven-Erik Sjöstrand (v).

Reservationer

1. Polisstyrelsens sammansättning, m.m.

(mom. 3)

Kia Andreasson (mp) anför:

Polisen intar en särställning i samhället. Detta

beror inte enbart på polisens befogenhet att utöva

tvång utan än mer på att polisens verksamhet berör i

stort sett alla samhällsområden. Mot den bakgrunden

anser jag att samtliga politiska partier som är

representerade i kommun- och landstingsfullmäktige

respektive i riksdagen också skall vara företrädda i

polisstyrelsen och i Rikspolisstyrelsen. Detta bör

beaktas av regeringen när ledamöter i polisstyrelser

och Rikspolisstyrelsens styrelse utses. Vad jag nu

anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande polisstyrelsens sammansättning,

m.m.

att riksdagen dels antar regeringens förslag till det i moment

1 nämnda lagförslaget såvitt avser 5 §, dels med

anledning av motion 1998/99:Ju918 yrkandena 2

och 3 som sin mening ger regeringen till känna

vad som anförts i reservation 1.

2. Polisnämnder (mom. 5)

Kia Andreasson (mp) anför:

En majoritet i utskottet föreslår att det bör finnas

möjlighet att inrätta polisnämnder också i

fortsättningen och att nämnderna endast inrättas i

polisdi-strikt som indelats i polisområden. Enligt

min mening skall polisnämnder inrättas i

polisdistrikt som delats in i polisområden. Sådana

nämnder har ett stort demokratiskt värde och

garanterar medborgerlig insyn i och påverkan på

verksamheten. Vidare anser jag att polisnämnden bör

få en annan sammansättning samt erhålla vissa

beslutsbefogenheter såvitt avser dess område. Det

får ankomma på regeringen att närmare utforma den

lagstiftning som krävs och därefter återkomma till

riksdagen med förslag. I avvaktan härpå får

regeringsförslaget godtas.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 5 bort ha

följande lydelse:

5. beträffande polisnämnder

att riksdagen dels antar regeringens förslag till det i moment

1 nämnda lagförslaget såvitt avser 5 a §, dels

med anledning av motion 1998/99:Ju918 yrkande 20

som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts i reservation 2.

3. Tillsynen över polisverksamheten

(mom. 6)

Kia Andreasson (mp) anför:

Jag anser att tillsynen över polisverksamheten till

viss del bör åläggas Rikspolisstyrelsen men att det

är viktigt att den externa tillsynen av polisens

verksamhet dessutom förstärks. Tillsynen måste också

ske av utomstående sakkunskap som står fri i

förhållande till den verksamhet som skall granskas.

Det räcker inte med den tillsyn som bedrivs av t.ex.

JO och JK. Regeringen bör därför utreda hur

tillsynen av polisväsendets verksamhet bör utformas.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 6

bort ha följande lydelse:

6. beträffande tillsynen över

polisverksamheten

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Ju918 yrkande 19

som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts i reservation 3.

4. Interna utredningar inom polisväsendet

(mom. 7)

Yvonne Oscarsson (v), Sven-Erik Sjöstrand (v) och

Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att en ny ordning bör införas för interna

utredningar inom polisväsendet. Utgångspunkten måste

vara att brottsmisstankar mot poliser inte skall

utredas av polis eller åklagare. Det får ankomma på

regeringen att vidta nödvändiga åtgärder så att

detta kommer till utförande. Vad vi med anledning av

motion Ju508 nu anfört bör riksdagen som sin mening

ge regeringen till känna.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 7 bort ha

följande lydelse:

7. beträffande interna utredningar inom

polisväsendet

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Ju508 yrkande 4

som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts i reservation 4.

Regeringens lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen

(1980:578) om

ordningsvakter

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1980:578) om

ordningsvakter skall ha följande lydelse.

-----------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

-----------------------------------------------------

5 §[1]

-----------------------------------------------------

En ordningsvakt förordnas

av rikspolisstyrelsen om En ordningsvakt

tjänstgöringsområdet förordnas av

berör flera län, av Rikspolisstyrelsen om

länsstyrelsen om det tjänstgöringsområdet

berör flera polisdistrikt berör flera polisdistrikt

inom länet och i övriga och i övriga fall av

fall av polismyndigheten. polismyndigheten.

Förordnandet med-delas Förordnandet meddelas för

för viss tid, högst tre viss tid, högst tre år.

år.

-----------------------------------------------------

I förordnandet skall anges för vilken verksamhet och

inom vilket område det gäller. Meddelas förordnandet

med stöd av 3 §, skall det också innehålla uppgift

om tjänstgöringsställe.

-----------------------------------------------------

______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

**FOOTNOTES**

[1]: Senaste lydelse 1989:150.