Bet. 1998/99:KU11

Konstitutionsutskottets betänkande

1998/99:KU11

EU-frågornas behandling i riksdag och regering

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1998/99

KU11

Sammanfattning

I betänkandet behandlas Riksdagens revisorers

förslag angående Sveriges införlivande av EG-rätten.

Vidare behandlas motioner från allmänna motionstiden

som huvudsakligen tar upp riksdagens behandling av

EU-frågor.

Utskottet framhåller att Riksdagens revisorers

granskning tar sikte på ett viktigt område och att

de frågor som revisorerna aktualiserar är angelägna.

Revisorernas rapport ger en överblick över viktiga

aspekter av det svenska EU-arbetet. Genom

medlemskapet i Europeiska unionen har Sverige att

följa EG-rätten och det är angeläget att Sverige

fullgör sina förpliktelser på ett korrekt och

effektivt sätt. Av revisorernas rapport framgår att

den svenska uppbyggnaden och strukturen för

genomförande av EG-rätt huvudsakligen fungerar

tillfredsställande.

Utskottet kan konstatera att revisorernas

granskning koncentreras till genomförandet av

direktiv som beslutats innan Sverige blev medlem i

EU. Medlemskapet i EU innebär att Sverige kan följa

- och ges möjlighet att påverka - förslag till

direktiv i ett tidigt skede. Utskottet konstaterar

vidare att regeringen har vidtagit åtgärder inom

området.

Utskottet finner inte att någon riksdagens åtgärd

är påkallad och avstyrker således revisorernas

förslag.

Motionerna om riksdagens hantering av EU-frågorna

avstyrks med hänvisning till att den av

talmanskonferensen tillsatta Riksdagskommittén skall

se över riksdagens hantering av EU-frågorna.

Till betänkandet fogas två reservationer (mp).

Förslaget från Riksdagens revisorer

1997/98:RR11 Sveriges införlivande av EG-rätten vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om

samordning, kompetens och tillgång till EG:s

rättsakter,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om

arbetet med att införliva EG:s rättsakter,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om

utredning av EG-rättens effekter och

förberedelsearbetet vad gäller EU-frågor.

Ingen motion har väckts med anledning av förslaget.

Motionerna

Motioner väckta under allmänna motionstiden

1998

1998/99:K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att de ordinarie

riksdagsutskotten skall överta EU-nämndens arbete,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att den

parlamentariska insynen inför ministerrådsmötena

skall inträda samtidigt som ärendena börjar

handläggas i Coreper,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att en remiss till

berörda organisationer skall genomföras inför varje

beslut av betydelse i EU:s ministerråd,

1998/99:K293 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att kommittéer bör

användas i högre grad i beredningsprocessen inför

ställningstaganden i EU,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att tillsätta

skuggutredningar till kommissionens arbete.

1998/99:K295 av Per Lager (mp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om en utredning om EG-rättens

och den nya rättskulturens effekter på den svenska

nationella rätten.

1998/99:K315 av Margit Gennser (m) vari yrkas att

riksdagen beslutar tillsätta en riksdagsutredning i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1998/99:U506 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att riksdagens

fackutskott och EU-nämnden bör kopplas in på ett

tidigt stadium,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att det bör skapas

organisatoriska former för riksdagen att binda

regeringen vid en viss handlingslinje i

ministerrådet,

Utfrågning

Utredningschef Margaretha Stålfors

och revisionsdirektör Cristina

Eriksson, Riksdagens revisorer,

lämnade information om revisorernas

granskning till utskottet den 26

januari 1999.

Utskottet

Riksdagens revisorers förslag angående

Sveriges införlivande av EG-rätten

Inledning

Riksdagens revisorer har granskat hur Sverige har

införlivat EG-rätten. Granskningen visar att

införlivandet av EG-rätten i stort sett fungerar

tillfredsställande. Granskningsrapporten återfinns

som bilaga 1 till förslaget. Inledningsvis ges här

en översiktlig beskrivning av EG-rätten i delar som

är av särskild vikt för revisorernas granskning.

EU:s verksamhet brukar illustreras med tre pelare.

Den första pelaren består i huvudsak av det

traditionella ekonomiska samarbetet, EG. Andra

pelaren utgörs av den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken, GUSP. Tredje pelaren omfattar

samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, t.ex.

polisiärt samarbete. Inom EU är det endast EG som

har normgivningskompetens, dvs. rätt att utarbeta

rättsakter. Samarbetet i den första pelaren är

dessutom överstatligt, vilket innebär att bindande

beslut kan fattas med majoritetsbeslut.

EG-rätten kan delas in i fyra huvudtyper:

primärrätt, sekundärrätt, EG-domstolens praxis och

internationella avtal. Primärrätten består av de

grundläggande fördragen, medan sekundärrätten i

huvudsak består av förordningar och direktiv. Till

den sekundära rätten hör också beslut av rådet eller

kommissionen samt rekommendationer och yttranden

utfärdade av rådet eller kommissionen. Rättsakterna

publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella

tidning, EGT.

Grundmodellen för beslut om förordningar och

direktiv är att beslut fattas av rådet på förslag

från kommissionen och oftast efter det att

parlamentet har yttrat sig. Det är kommissionen

ensam som besitter den formella initiativrätten,

dvs. rätten att ge förslag till rådet, och det är

först efter beredning och beslut i kommissionen som

ett normgivningsärende initieras.

Förordningar är direkt tillämpliga i

medlemsländerna och används när det krävs en

enhetlig reglering inom hela gemenskapen. Direktiv

riktar sig till medlemsländerna och anger ett visst

resultat som skall uppnås inom en bestämd tid.

Gemenskaperna låter emellertid medlemsländerna

själva bestämma form och tillvägagångssätt för

direktivets införlivande i den nationella

normgivningen.

Sverige har genom EU-medlemskapet att följa EG-

rätten. Flertalet av EG:s rättsakter införlivades

redan i samband med EES-avtalet, vilket trädde i

kraft den 1 januari 1994. När Sverige sedan blev

medlem i EU från den 1 januari 1995 hade således en

stor del av rättsakterna redan införlivats.

Medlemskapet innebär att Sverige deltar i arbetet

med att utforma nya regler. Det är den svenska

regeringen som ansvarar för att det inte utfärdas

några svenska författningar som strider mot EG-

rätten. Administrationen och verkställandet av EG-

rätten har dock kommit att till stor del genomföras

av förvaltningsmyndigheterna.

Som nämnts gäller de av EG utfärdade förordningarna

i den nationella rätten utan ett införlivande, medan

direktiven kräver att den nationella lagstiftningen

ändras så att direktivens krav och mål uppfylls.

Revisorernas granskning koncentreras därför till

införlivandet av EG-direktiv i den svenska

rättsordningen. Eftersom flertalet direktiv

införlivades under tiden för EES-avtalet har

granskningen framför allt kommit att koncentreras

till införlivandet av direktiv beslutade före

Sveriges EU-medlemskap.

Revisorernas granskning visar att införlivandet av

EG-rätten i stort sett fungerar tillfredsställande.

Detta beror bl.a. på att införlivandet i princip

överensstämmer med det sedvanliga

normgivningsarbetet i Sverige för vilket fasta

rutiner finns sedan länge. Enligt revisorerna finns

det dock skäl att ytterligare förbättra och

förstärka det svenska arbetet med införlivandet av

EG-rätt.

Före Sveriges medlemskap i EU konstaterades i flera

utredningar att EU-arbetet och införlivandet av EG-

rätten skulle innebära stora förändringar för

arbetet i departement och myndigheter, liksom i

intresseorganisationer och andra organ. Detta

bekräftas också av revisorernas granskning. EU-

medlemskapet och EU-arbetet har dock inte medfört

att myndigheterna i någon större omfattning

omorganiserats eller omstrukturerats. Inte heller

arbetet med att införliva EG-rätten har föranlett

några större strukturella förändringar. EU-arbetet

har fördelats över departementens och myndigheternas

sakenheter, och det nationella och internationella

arbetet har vävts samman. I princip har det endast

inom två organisationer skapats särskilda enheter

för EU-arbetet, EU-sekretariatet i Regeringskansliet

och EU-nämnden i riksdagen.

I den rapport från revisorerna som ligger till

grund för förslaget till riksdagen redovisas

statistik från EG-kommissionen som visar att det

svenska införlivandet av EG-rätten fungerat bra

under den inledande fasen. Detta gäller både

kvalitativt och kvantitativt och i jämförelse med

övriga medlemsländer. De anmärkningar som kommit

från kommissionen har oftast haft sin grund i

formella brister som har kunnat åtgärdas relativt

omgående. Det skall även hållas i åtanke att Sverige

införlivat en omfattande mängd rättsakter under en

kort tid i förhållande till flertalet övriga

medlemsländer.

Revisorerna föreslår tre tillkännagivanden till

regeringen med anledning av granskningen.

Revisorernas förslag och den bakomliggande

granskningsrapporten redovisas i det följande.

Samordning, kompetens och tillgång till EG:s

rättsakter

Riksdagens revisorer

Den svenska förvaltningsmodellen samt samordning och

ansvarsfördelning

Revisorerna erinrar om att inför EU-medlemskapet

diskuterades huruvida den svenska

förvaltningsmodellen, med ett litet regeringskansli

och fristående myndigheter, skulle kunna bibehållas.

I utredningen Statsförvaltningen och EG (SOU

1993:80) anfördes att den svenska

förvaltningsmodellen inte skulle komma att innebära

några problem ur konstitutionell synvinkel vid ett

EU-inträde.

Den svenska förvaltningsmodellens idé har också

bibehållits, även om många praktiska anpassningar

har gjorts. Såsom diskuterades före EU-medlemskapet

kan dock konstateras att förvaltningsmyndigheterna

har blivit mycket aktiva i EU-arbetet och att den

största delen av införlivandet av EG-rätten sker på

myndighetsnivå.

I revisorernas rapport framhålls att införlivandet

av EG-rätten förutsätter medverkan av stora delar av

den svenska statsförvaltningen. I de flesta fall då

ett direktiv berör flera myndigheter har

ansvarsfördelningen mellan myndigheterna klarats ut,

men i vissa fall råder ännu oklarheter. Flera

departement och myndigheter kan vara berörda av en

viss fråga och ett visst EG-direktiv samt dess

införlivande. Detta kan i vissa fall leda till

effektivitetsförluster och samordningsproblem

eftersom flera myndigheter därmed kan vara tvingade

till att utfärda föreskrifter.

Revisorerna anser att det finns skäl att stärka

arbetet med att införliva EG:s rättsakter. T.ex. får

den svenska förvaltningsstrukturen, som skiljer sig

från övriga medlemsländers, konsekvenser för

införlivandearbetet.

Revisorerna påpekar att flera remissinstanser har

betonat behovet av samordning i införlivandearbetet,

särskilt då olika departement och myndigheter är

berörda av föreskrifterna. Revisorerna anser att

regeringen bör försöka reducera de negativa

konsekvenser som uppkommer till följd av

förvaltningens struktur i Sverige. Regeringen bör

samordna normgivningen på områden som berör flera

departement och myndigheter.

Arbetsbelastningen

Det svenska regeringskansliet är av tradition

jämförelsevis litet. Förvalt-ningsmyndigheterna har

bl.a. av den anledningen kommit att involveras i hög

grad i EU-arbetet. Resurs- och tidsåtgången för att

utföra de EU-relaterade arbetsuppgifterna har blivit

långt större än vad som bedömdes troligt före

medlemskapet.

Vid revisorernas granskning har framkommit att det

svenska EU-medlemskapet har inneburit stora

förändringar för verksamheten inom departement och

myndigheter. Det har medfört en ökning av

arbetsbelastningen, mängden externa kontakter samt

arbetstempot. Omfattningen av myndigheternas

föreskriftsverksamhet har dessutom ökat.

Den största delen av införlivandearbetet

genomfördes, som påpekats ovan, redan inför EES-

avtalet, dvs. före år 1994, samt inför EU-

medlemskapet. I dag har antalet beslutade direktiv

som skall införlivas i den svenska normgivningen

minskat. Arbetsbelastningen är nu mer "normal", men

hur den framtida situationen utvecklar sig är

osäkert. EG-rätten är under ständig utveckling, och

gemenskapen har även diskuterat gemensam normgivning

inom ytterligare områden.

I budgetpropositionen för 1998 anger regeringen att

EU-medlemskapets konsekvenser för dimensioneringen

av Regeringskansliet skall analyseras. Revisorerna

förutsätter att regeringen i den nämnda analysen

särskilt uppmärksammar behovet av resurser för

arbetet med att införliva EG-rätten.

Kompetensfrågor och tillgång till EG:s rättsakter

Enligt revisorerna behöver kompetensen vad gäller

EG-rätten och EG-rättens krav förbättras inom hela

statsförvaltningen. Särskilt behövs en bättre insikt

i den nya rättsordningens betydelse för den svenska

normgivningen och den svenska rättstillämpningen.

Kompetenshöjande åtgärder har visserligen vidtagits,

men ytterligare åtgärder vore betydelsefulla.

Även tillgängligheten av EG:s rättsakter behöver

förbättras. Under granskningen framkom bl.a. att det

inte är ovanligt att myndigheter saknar tillgång

till databaser eller liknande, där de kan ta del av

EG:s rättsakter. Inte heller hos domstolarna är

tillgången på rättsakterna tillräckligt god. Detta

innebär bl.a. att grunden för en god efterlevnad och

en god tillämpning av EG-rätten saknas.

Revisorerna anser således att kompetensen bör höjas

inom statsförvaltningen för att öka förståelsen och

kunskapen om EG-rätten och dess krav i förhållande

till den sedvanliga normgivningen. Tillgången på

EG:s rättsakter måste dessutom förbättras i syfte

att stärka efterlevnaden och tillämpningen av EG-

rätten.

Revisorernas förslag

Revisorerna föreslår, sammanfattningsvis, att

regeringen stärker sina insatser för att samordna

införlivandet av normgivningen inom områden som

berör flera departement och myndigheter. Regeringen

bör se över resurserna för arbetet med att införliva

EG-rätten inom Regeringskansliet, vidta åtgärder för

att förbättra kompetensen och kunskapen om EG-rätten

inom statsförvaltningen samt förbättra tillgången på

EG:s rättsakter (yrkande 1).

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis framhålla att

Riksdagens revisorers granskning tar sikte på ett

viktigt område och att de frågor som revisorerna

aktualiserar är angelägna. Rapporten ger en

överblick över viktiga aspekter av det svenska EU-

arbetet. Genom medlemskapet i Europeiska unionen har

Sverige att följa EG-rätten och det är angeläget att

Sverige fullgör sina förpliktelser på ett korrekt

och effektivt sätt. Av revisorernas rapport framgår

att den svenska uppbyggnaden och strukturen för

genomförande av EG-rätt huvudsakligen fungerar

tillfredsställande. Vidare redovisas i rapporten

statistik från EG-kommissionen som visar att det

svenska genomförandet av EG-rätten fungerat bra

under den inledande fasen.

Utskottet kan konstatera att revisorernas

granskning koncentreras till genomförandet av

direktiv som beslutats innan Sverige blev medlem i

EU. Medlemskapet i EU innebär att Sverige kan följa

- och ges möjlighet att påverka - förslag till

direktiv i ett tidigt skede. Redan innan

kommissionen lägger fram ett normgivningsförslag kan

svenska representanter uppmärksamma aspekter i

förslaget som kan försvåra ett genomförande i svensk

lagstiftning. Sverige kan då verka för att förslaget

utformas så att det smidigt kan genomföras i svensk

lagstiftning.

Genom att förslagen till normgivning kan följas

under EU:s hela beslutsprocess ges också mer utrymme

för att förbereda genomförandet i nationell

lagstiftning. Enligt Regeringskansliets riktlinjer

skall de ståndpunktspromemorior som skall tas fram

inom departementen för nya förslag från kommissionen

innehålla en beskrivning av förslagets effekter på

gällande svenska regler (EU-sekretariatets cirkulär

3 Riktlinjer för beredningen i Regeringskansliet av

svenska ståndpunkter i EU-frågor). Också i

faktapromemoriorna, som regeringen överlämnar till

riksdagen rörande viktigare kommissionsförslag,

skall effekterna på svenska regler redovisas. Detta

innebär att Regeringskansliet senast när dessa

promemorior framställs - vilket för faktapromemorior

skall vara inom fem veckor efter det att förslaget

lämnats till rådet i officiell översättning - måste

överväga om och i så fall hur svensk lagstiftning

påverkas.

Utskottet förutsätter att de myndigheter vars

verksamhet så kräver ser till att de har tillgång

till EG:s rättsakter. Rättsakterna publiceras i

Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT.

Denna finns - för övrigt i likhet med Svensk

författningssamling (SFS) - tillgänglig både i

pappersform och i elektronisk form och i takt med

att allt fler rättsakter läggs ut på Internet ökar

tillgängligheten ytterligare.

Beträffande resursfrågan kan påpekas att i

budgetpropositionen för år 1999 föreslog regeringen

att anslaget till Regeringskansliet skulle höjas med

250 miljoner kronor för att bl.a. förbereda och

genomföra det svenska ordförandeskapet i EU år 2001.

Riksdagen biföll regeringens förslag (prop.

1998/99:1, utg. omr. 1, bet. 1998/99:KU1, rskr.

1998/99:90-96). Vidare kan nämnas att i en

interpellationsdebatt den 7 december 1998 framhöll

vice statsminister Lena Hjelm-Wallén att inför det

svenska ordförandeskapet i EU första halvåret 2001

görs ett antal organisatoriska förändringar för att

öka effektiviteten och kraften i det svenska EU-

arbetet. Ute i departementen har redan påbörjats ett

arbete med att höja EU-kompetensen hos personalen.

I konstitutionsutskottets nyligen genomförda

granskning av Regeringskansliets organisation för

hantering av EU-frågor (bet. 1998/99:KU10, avsnitt

2.3) anförde utskottet att det avsåg att återkomma

till Regeringskansliets hantering av EU-frågorna.

Utskottet anförde att Regeringskansliets hantering

av enskilda frågor genom EU:s hela beslutsprocess

kan studeras. Frågorna kan följas från de informella

processer där frågorna initieras genom EU:s

beslutsprocess tills det formella beslutet är

fattat. Därefter kan Regeringskan-sliets hantering

av beslutet följas, t.ex. hur ett beslutat direktiv

genomförs i svensk lagstiftning. Bland de aspekter

som var aktuella att följa nämnde utskottet

regeringens förhållande till myndigheterna och hur

den svenska förvaltningstraditionen med avseende på

myndigheternas ställning fungerar när EU-frågor

behandlas. Den nu aktuella rapporten från

revisorerna kan i utskottets fortsatta granskning av

Regeringskansliets hantering av EU-frågor tjäna som

ett underlag.

Utskottet finner med hänvisning till det anförda

inte något riksdagens tillkännagivande påkallat i

denna del. Således avstyrks revisorernas förslag

rörande samordning, kompetens och tillgång till

rättsakter (yrkande 1).

Införlivandearbetet

Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer konstaterar i rapporten att det

svenska lagstiftningsförfarandet väl klarar

införlivandet av EG-rätten och att

införlivandearbetet inte avviker på något avgörande

sätt från sedvanligt normgivningsarbete. I

sedvanligt svenskt författningsarbete finns det dock

ofta en politisk vilja som skall uppfyllas, något

som är mindre tydligt i samband med införlivandet av

EG-rätten. I det senare fallet är det svenska

normgivningsarbetet bundet av det som framgår av

direktiven. Ofta finns dock oklarheter i EG-

direktiven som kan bero på att de formulerats

utifrån kompromisser mellan kommissionen, rådet och

de olika medlemsstaterna. Detta underlättar inte

införlivandearbetet men skapar ett visst

tolkningsutrymme för den nationelle lagstiftaren.

Utredningsunderlaget

Inför EU-medlemskapet diskuterades frågorna om

utredningsväsendet och remissförfarandet i

propositionen (prop. 1994/95:19) om Sveriges

medlemskap i Europeiska unionen. Där sägs bl.a. att

utredningsväsendet inte kommer att minska vare sig i

omfattning eller betydelse till följd av

medlemskapet men att det kan komma att få en delvis

annan inriktning.

I granskningen har framkommit att dessa tankegångar

inte helt har följts. De utredningar som i dag

tillsätts för sedvanligt svenskt normgivningsarbete

har inte förändrats, men utredningar vid

införlivande av EG-rätt tycks vara av en annan

karaktär. Utredningar kan tillsättas i de fall

frågorna är mer omfattande, som t.ex. i samband med

EG:s datadirektiv respektive arbetstidsdirektiv. I

vissa fall utarbetas en departementspromemoria för

att klargöra hur införlivandet lämpligen bör ske. De

samordningsproblem som kan följa av den svenska

förvaltningsstrukturen kan då också uppmärksammas.

Under revisorernas granskning har utredningarnas

försämrade kvalitet understrukits av flertalet

intervjuade organisationer. Riksdagens revisorer har

tidigare riktat kritik mot kommittéväsendet (förs.

1997/98:RR3). I granskningen framkom dessutom att

det inte alltid framgår vilka tolkningsutrymmen som

finns inom EG-direktivens ramar samt skälen till att

utredaren, och senare regeringen, föreslår en viss

lösning. Bristen på klarhet i dessa avseenden leder

till att remissinstanserna inte alltid vet vad som

är möjligt att påverka då de utformar sina

remissyttranden. Det är dessutom ofta oklart vilka

konsekvenser en viss lösning medför på övrig svensk

lagstiftning. I samband med införlivande av EG-rätt

genomförs ibland även ändringar i normgivningen som

inte är föranledda av EG-rättens krav. Dessa

ändringar anses inte tillräckligt tydliggjorda i

utredningarna, vilket leder till att t.ex.

remissinstanserna inte uppmärksammar att de

föreslagna ändringarna är påverkbara.

Vid granskningen har dock inte framkommit något som

tyder på att departement eller myndigheter

avsiktligt föreslår regler som inte har sin grund i

EG-rätten utan att detta särskilt anges. Inte heller

har det framkommit att departement eller myndigheter

avsiktligt beslutar om föreskrifter som är mer

omfattande än vad EG-rätten kräver. För att klargöra

dessa förhållanden i detalj skulle krävas en

materiell granskning av den svenska normgivningen i

förhållande till EG-rätten. En sådan genomgång

ligger utanför revisorernas granskning.

Genomarbetade utredningar är av stor betydelse för

normgivningens kvalitet. Detta gäller även

normgivning föranledd av EG-rätt. Eftersom det inom

EG-direktiven kan finnas tolkningsutrymmen inom

vilka den nationelle lagstiftaren kan tillvarata

särskilda nationella intressen, är remissförfarandet

av stor betydelse vid normgivning föranledd av

direktiv. Tolkningsutrymmets omfattning samt

eventuella frågor angående hur införlivandet bör ske

måste dock tydliggöras för att remissförfarandet

skall få den önskade effekten.

Efter att ha tagit del av remissinstansernas

synpunkter anser Riksdagens revisorer att regeringen

bör öka framförhållningen inför införlivandet av

kommande EG-direktiv och se över formerna för

utredningsarbetet i samband med detta. Utredningarna

bör hålla en hög kvalitet och på ett mer allsidigt

sätt belysa konsekvenserna för övrig svensk

lagstiftning, bl.a. vilket tolkningsutrymme som

finns inom EG-direktivens ramar.

Myndigheternas föreskrifter

Myndigheterna har kommit att få en betydelsefull

roll i införlivandeprocessen eftersom den stora

andelen direktiv införlivas via

myndighetsföreskrifter. Innan nya eller ändrade

föreskrifter beslutas av myndigheterna skickas de

vanligtvis ut på remiss till olika berörda

intresseorganisationer och andra myndigheter.

Remissinstansernas möjligheter att påverka förslagen

anses dock vara små, eftersom föreskrifterna är

utformade utifrån det materiella innehållet i redan

beslutade EG-direktiv.

Vid revisorernas granskning har framkommit att

departementens uppföljning och kontroll av

myndigheternas föreskriftsverksamhet är varierande.

Departementen gör vanligtvis inte någon kontroll

eller uppföljning av myndigheternas föreskrifter.

Av revisorernas rapport framgår att de föreskrifter

som föranleds av EG-direktiv ofta är mycket

detaljerade och rör specifika sakområden, vilka

kräver särskild kompetens för regelutformningen.

Regeringskansliets tjänstemän saknar oftast denna

särskilda kompetens, vilket också innebär att

möjligheten att kontrollera myndigheternas

föreskrifter i förhållande till direktiven

begränsas. Regeringskansliet har enligt uppgift inte

heller tillräckliga resurser för att kontrollera och

följa upp föreskriftsverksamheten. Om

Regeringskansliet skall åläggas att kontrollera

myndigheternas föreskrifter krävs både ökade

resurser samt en ändrad kompetens i

Regeringskansliet.

Vid de intervjuer som gjorts i revisorernas

granskning har det inte uttryckts något behov av

uppföljning eller kontroll av

myndighetsföreskrifterna. Regeringskansliet,

myndigheterna och övriga organisationer upplever att

dagens föreskrifter är av så god kvalitet att en

generell kontroll inte skulle innebära ett väl

utnyttjande av resurser. Dessutom granskas de

nationella författningarna i samband med

notifikationen hos kommissionen, och eventuella

avvikelser åtgärdas i samråd med kommissionen.

Eventuella avvikelser mellan nationell rätt och EG-

direktiv framkommer dessutom vanligtvis inte i

samband med en uppföljning eller kontroll utan först

i samband med tillämpningen i enskilda ärenden.

Revisorerna påpekar att regeringen är ansvarig för

införlivandet av EG-rätten och för att

myndigheternas föreskrifter överensstämmer med de

uppställda målsättningarna och kraven i EG-

direktiven. Revisorerna anser därför att regeringen

inom ramen för den årliga mål- och resultatdialogen

bör skapa utrymme för uppföljning av

myndighetsföreskrifterna inom de mer centrala

områdena.

Efter det att revisorerna lämnat sitt förslag till

riksdagen har regeringen givit det sedan tidigare

annonserade uppdraget till Statskontoret att

analysera bl.a. hur svenska myndigheter genomför EG-

direktiv. Revisorerna konstaterar i sitt förslag att

Statskontorets utredning kan vara en utgångspunkt

för regeringens uppföljning, och att regeringen

därigenom kan få ett underlag för vilka föreskrifter

som bör följas upp.

Tidsåtgången i beslutsprocessen

Revisorerna konstaterar att införlivandeprocessen i

huvudsak har fungerat tillfredsställande. Inför EES-

avtalet, men även inför Sveriges medlemskap i EU,

införlivades en stor mängd av EG:s rättsakter. Detta

innebar ett omfattande normgivningsarbete, särskilt

för myndigheterna. Arbetet genomfördes ofta under

stor tidspress. I dag ligger införlivandearbetet på

en mer "normal" nivå, men fortfarande skall själva

införlivandet ofta genomföras under kort tid.

Den svenska normgivningsproceduren och den svenska

beslutsprocessen är lika oavsett om det gäller

sedvanlig normgivning eller om det gäller

införlivande av EG-rätt. Om man jämför med vissa

andra medlemsländer, t.ex. Storbritannien, tar det

svenska normgivningsarbetet lång tid bl.a. till

följd av den svenska utskottsbehandlingen. Detta har

i vissa fall lett till att införlivandet blivit

försenat även om man påbörjat arbetet i god tid.

Från EG-kommissionens sida lägger man stor vikt vid

att tidsramarna upprätthålls.

En brist är att den svenska införlivandeprocessen

tar lång tid i anspråk. Detta beror dels på att

Sverige vanligtvis införlivar via transformation,

dels på att den svenska beslutsprocessen tar lång

tid. Transformation innebär att man i befintlig lag

eller i en ny lag tar in bestämmelser som uppfyller

direktivets krav. Resultatet blir således en normal

lagtext, vilket bl.a. underlättar överskådligheten.

Ett alternativ är inkorporation som innebär att

t.ex. ett direktiv införlivas genom en särskild

lagstiftningsakt som förklarar att direktivet skall

gälla såsom nationell lag. I vissa fall har

införlivandet, i form av transformation, blivit

försenat även om man påbörjat arbetet i god tid.

Normalt har man två år på sig att införliva och då

skall alla stegen i den svenska beslutsprocessen

hinnas med - utredningsarbete, remissförfarande,

propositionsarbete, eventuell lagrådsremiss samt

riksdagsbehandling.

Med hänvisning till vad som framkommit i

granskningen föreslår revisorerna att regeringen

utreder hur den svenska beslutsprocessen fungerar i

samband med införlivande av EG-rätt. Revisorerna

vill särskilt framhålla att ett tidigt påbörjat

förberedelsearbete i utredningsform kan bidra till

att göra hela beslutsprocessen säkrare och mera

effektiv. I samband med revisorernas granskning av

kommittéväsendet framhölls att även Lagrådets

granskning är beroende av att det grundläggande

utredningsunderlaget håller hög kvalitet.

Revisorernas förslag

Sammanfattningsvis föreslår revisorerna när det

gäller införlivandearbetet att regeringen ser över

formerna för utredningsarbetet inför införlivande av

EG-rätt. Regeringen bör följa upp myndigheternas

föreskriftsarbete och utreda hur den svenska

beslutsprocessen fungerar i samband med införlivande

av EG-rätt (yrkande 2).

Utskottets bedömning

Beträffande formerna för utredningsarbetet i samband

med genomförandet av EG-direktiv vill utskottet

erinra om Riksdagens revisorers förslag om

kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3). Bland de

aspekter som revisorerna behandlade i nämnda

granskning kan nämnas olika kvalitetskrav på

kommittéerna. Revisorerna anförde att man vid

resonemang om kommittéarbetets kvalitet och värde

kan skilja mellan tre olika grupper av

kvalitetskrav: klarhet och begriplighet,

specialkunskaper samt politisk användbarhet. Det

fanns enligt revisorerna principiella skäl att varna

för att kommittéerna i alltför låg grad har

möjlighet att uppfylla de olika kvalitetskraven. I

propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas

tjänst (prop. 1997/98:136) angavs att regeringen

skulle se över det statliga kommittéväsendet i syfte

att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas

arbete och därmed öka kvaliteten i regeringens och

riksdagens beslutsunderlag.

Utskottet ansåg i sin behandling av revisorernas

förslag 1997/98:RR3 att de problemområden som

revisorerna identifierat var relevanta och att

revisorernas resonemang borde kunna ligga till grund

för en redovisning från regeringens sida om hur

regeringen har hanterat de frågor om

kommittéväsendet som revisorerna tagit upp i sin

granskning. Riksdagen följde utskottet och gjorde

tillkännagivanden angående vad revisorerna anförde

om kommittéväsendets roll, kommittéernas

arbetsvillkor och arbetsformer samt

remisshanteringen av kommittérapporter (bet.

1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294-296). Revisorerna

anförde att regeringens redovisning t.ex. skulle

kunna ske inom ramen för den kommittéberättelse som

avlämnas våren 1999. Enligt vad som anges i

budgetpropositionen för 1999 skall en närmare

redogörelse för regeringens arbete i denna del också

lämnas i den kommande kommittéberättelsen (prop.

1998/99:1, utg. omr. 1).

När det gäller myndighetsföreskrifter kan utskottet

konstatera att regeringen, efter det att revisorerna

lämnat sitt förslag till riksdagen, har givit

Statskontoret i uppdrag att analysera bl.a. hur

svenska myndigheter genomför EG-direktiv. Enligt

regeringsuppdraget skall Statskontoret överväga om

den vägledning som ges till myndigheterna behöver

utvecklas och om det finns behov av att förbättra

regeringens uppföljning av myndigheternas

föreskrifts-arbete i samband med genomförande av EG-

direktiv och komplettering av EG-förordningar.

Statskontoret lämnade en lägesrapport i oktober

1998 (Statskontoret 1998:27, EG-regler och svensk

regelkvalitet). I rapporten anges att myndigheternas

EG-relaterade föreskrifter i allmänhet uppfyller de

krav som anges i EG-rättsakterna. Föreskrifterna är

dock i flera fall mer långtgående än vad EG-rätten

kräver. Detta kan leda till ökad byråkrati och

kostnader för bl.a. svenska företag. Det svenska

arbetet med att reformera regler behöver därför

bättre anpassas till de förutsättningar som

genomförandet av EG-rätten ger. Det finns emellertid

inget behov av att förstärka den EG-rättsliga

granskningen av myndigheternas EG-relaterade

föreskrifter. Statskontorets uppdrag skall avslutas

med en rapport till regeringen senast den 1 mars

1999.

Beträffande tidsåtgången i beslutsprocessen vill

utskottet erinra om att möjligheten för Sverige att

genomföra direktiven inom utsatt tid rimligen ökar

när Sverige kan följa förslagen till direktiv redan

när de börjar diskuteras inom EU.

Utskottet, som kan konstatera att regeringen har

vidtagit åtgärder inom området, avstyrker med

hänvisning till det anförda revisorernas förslag om

ett tillkännagivande rörande arbetet med att

genomföra EG:s rättsakter (yrkande 2).

EG-rättens effekter och förberedelsearbetet

I detta avsnitt behandlas revisorernas förslag

rörande EG-rättens effekter och rörande det svenska

förberedelsearbetet i frågor som är under behandling

i EU:s beslutsprocess. Vidare behandlas här ett

antal motioner som huvudsakligen tar upp riksdagens

hantering av EU-frågorna.

Riksdagens revisorer

Två rättssystem

EU-medlemskapet har inneburit att det numera finns

två rättssystem i Sverige - EG-rätten och den

svenska rätten. Systemen skiljer sig åt på en rad

punkter.

Sverige har, liksom flera andra länder i Europa,

följt principen att lagarna skall innehålla en låg

detaljeringsgrad. Kortfattade lagar har "fyllts ut"

i förarbetena och förarbetena har kommit att spela

en avgörande roll för rättstillämpningen. I vissa

fall har regleringar inte ens kunnat utläsas från

lagtexten, utan först i samband med förarbetena. I

förarbetena har syftet bakom lagtexten redovisats

och lagtexten tolkats.

Vid införlivandet av EG-rätten kan inte förarbetena

utnyttjas på samma sätt som tidigare. Det nationella

införlivandet kan endast ske i form av

författningstext, och det saknas möjlighet att

införliva delar av direktiven genom uttalanden i de

svenska förarbetena. EG-direktiv är därför

vanligtvis detaljerade, vilket resulterar i att den

nationella normgivning som föranleds av direktiven

ofta är mer detaljerad än sedvanlig svensk

normgivning.

EG-rätten bygger på en kontinentaleuropeisk

tradition, och den tolkas och tillämpas på ett sätt

som i viktiga hänseenden avviker från vad som gäller

för svensk rätt. EG-direktiv inleds med en ingress,

som kan användas som stöd vid tolkningen av ett

direktiv. Ingressen ger en bild av vilka syften

direktivreglerna är tänkta att fylla och kan därför

liknas vid svenska förarbeten. Vid domstolens

tolkning av rättsakterna utgår man bl.a. från vad

som är syftet med bestämmelsen, sett framför allt

utifrån gemenskapens allmänna målsättningar. Den

tolkning används som ger bestämmelsen dess största

effekt och största praktiska värde.

Eftersom det krävs att EG-rätten införlivas i den

nationella lagstiftningen, och inte i förarbeten,

kan de svenska förarbetenas roll även komma att

förändras vad gäller sedvanligt nationellt

lagstiftningsarbete. Förarbetenas framtida roll bör

därför tydliggöras. Även utskottsbetänkandenas

betydelse kan komma att förändras i framtiden,

särskilt i samband med införlivande av EG-rätt,

eftersom stora delar av regeringens propositioner är

föranledda av redan fastlagda EG-direktiv.

Vid införlivande av EG-rätt är det betydelsefullt

att den nya normgivningen är konsistent med den

sedvanliga nationella lagstiftningen. Det är viktigt

att införlivandet inte leder till att det skapas

"europeiska systemtänkanden" inom den svenska

rättsordningen. EG-rätten kan inte endast "lyftas in

i" den svenska normgivningen, utan rättssystemen

måste integreras. Detta är av stor vikt för att

lagstiftningen skall hålla en så hög kvalitet som

möjligt.

Redan i dag finns enligt revisorerna en tendens att

lagtext "vinner" på förarbetenas bekostnad. Detta är

med stor sannolikhet en utveckling som kommer att

fortsätta i takt med att arbetet med EG-rätten

utvecklas. Den framtida betydelsen av lagtexterna

kommer dock att innebära att lagarnas omfång ökar.

I revisorernas granskningsrapport föreslås att

regeringen tar initiativ till en utredning om EG-

rättens effekter på den svenska nationella rätten,

om förarbetenas framtida funktion och betydelse och

utskottsbetänkandenas roll.

Revisorerna konstaterar att det finns olika

uppfattningar bland remissinstanserna rörande

förslaget om en utredning om dessa frågor. Några

remissinstanser anser att det kan vara lämpligt att

forskningen tar hand om en sådan utredning. Andra

delar revisorernas uppfattning att EG-rättens

effekter på den svenska rätten bör utredas.

Revisorerna för sin del vill understryka att det

finns ett flertal oklara frågor som gäller

integreringen av de olika rättskulturerna som bör

analyseras, liksom de framtida effekterna av den

förändrade situationen. Det är också möjligt att

inom ramen för en statlig kommitté engagera

forskare, vilket kan bidra till att forskningen får

en mer direkt anknytning till de

förvaltningspolitiska frågor som berör EG-rätten.

Med hänvisning till vad som framkommit i

granskningen anser revisorerna att regeringen bör ta

initiativ till en utredning om EG-rättens effekter

på den svenska nationella rätten.

Förberedelsearbetet

Riksdagens revisorer anser att det svenska

förberedelsearbetet vad gäller EU-frågor är av

avgörande betydelse och att det generellt bör

förstärkas. För att Sverige i en framtid skall kunna

uppnå de målsättningar som är betydelsefulla utifrån

ett svenskt perspektiv måste det svenska

förberedelsearbetet fungera effektivt. Arbetet med

EU-frågor bör så långt möjligt tidigareläggas inom

statsförvaltningen. De svenska ståndpunkterna, med

därtill hörande motiv och utredningsunderlag, måste

klargöras tidigt för att Sverige skall ha möjlighet

att spela en roll i de europeiska

beslutsprocesserna. I granskningen framkom också att

riksdagen kommer in sent i EU-arbetet.

Det finns flera sätt att förstärka

förberedelsearbetet och tidigarelägga arbetet med

EU-frågorna. Enligt revisorernas mening borde

kommittéer kunna användas även för att förbereda

svenska ståndpunkter i frågor som initieras av

kommissionen. En annan möjlighet är att regeringen i

s.k. princippropositioner presenterar grundläggande

tankegångar kring svenska ställningstaganden inom

EU:s olika sakområden. Riksdagen skulle därmed ges

möjligheter att i ett tidigt skede uttala sig om

Sveriges agerande inför förhandlingar om bl.a. EG-

direktivens innehåll och omfattning. Riksdagens EU-

arbete skulle också kunna förstärkas om

fackutskotten i ökad grad behandlade EU-frågorna

redan från det inledande skedet fram till beslut i

kammaren.

Med hänvisning till vad som framkommit i

granskningen föreslår revisorerna att regeringen får

i uppdrag att vidta åtgärder för att stärka

förberedelserna i samband med EU-arbetet.

Revisorerna anser att en ökad användning av

kommittéer kan vara en väg. Revisorerna vill här

hänvisa till sin tidigare granskning av

kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3). Det är

särskilt viktigt att regeringen finner sätt att

förbättra riksdagens möjligheter till inflytande

redan i förberedelsearbetet. Enligt revisorerna bör

av regeringens beslutsunderlag till riksdagen bl.a.

framgå vad som är bundet av redan beslutade EG-

direktiv och vari det svenska handlingsutrymmet

består.

Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår, sammanfattningsvis,

att regeringen tillsätter en utredning om EG-rättens

effekter på den svenska nationella rätten.

Regeringen bör också vidta åtgärder för att stärka

förberedelsearbetet vad gäller EU-frågor (yrkande

3).

Motion om EG-rättens effekter

I motion K295 av Per Lager (mp) anförs att EU-

medlemskapet har inneburit att det numera finns två

rättssystem i Sverige; EG-rätten och den svenska

rätten. I motionen beskrivs skillnaderna mellan

svensk rätt och EG-rätt med samma formuleringar som

i Riksdagens revisorers förslag. I motionen föreslås

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna att regeringen bör utreda EG-rättens och den

nya rättskulturens effekter på den svenska

nationella rätten.

Motioner om intresseorganisationer samt

kommittéväsendet

I motion K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) framhålls

att gängse hantering av nya lagförslag i Sverige

tidigare har varit att berörda organisationer givits

möjlighet att inkomma med remissvar på offentliga

utredningar. I och med att EU:s ministerråd tagit

över en stor del av den reella lagstiftande makten

har möjligheten för intresseorganisationer m.fl. att

påverka besluten minskat drastiskt. Den svenska

regeringens hållning borde vara att beslut i EU inte

skall fattas utan att det föregåtts av en bättre och

bredare demokratisk beslutsprocess än vad som sker i

dag. Motionärerna föreslår att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna att en remiss till

berörda organisationer skall genomföras inför varje

beslut av betydelse i ministerrådet (yrkande 3).

I motion K293 av Per Lager m.fl. (mp) föreslås att

kommittéer används i högre grad i

beredningsprocessen inför ställningstaganden i EU.

Genom kommittéer kan man få fram grundläggande

kunskaper i olika frågor där man behöver utforma en

svensk ståndpunkt (yrkande 4). Motionärerna föreslår

vidare att det under loppet av EU-kommissionens

beredningsprocess tillsätts en s.k. skuggutredning

på svensk basis i syfte att bereda fler tillfälle

att komma in i EU:s beslutsprocess och att få fram

de svenska ståndpunkterna (yrkande 5).

Motioner om EU-nämndens och utskottens verksamhet

Enligt motion K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) är

det inte rimligt att EU-nämnden handlägger alla de

frågor som behandlas av de olika ministerråden. Det

är helt enkelt omöjligt för nämndens ledamöter att

vara tillräckligt insatta i den ärendemängd det är

fråga om. Ministerrådets ärenden skall i stället

fördelas på de ordinarie riksdagsutskotten. Detta

skulle också ge utskotten bättre förutsättningar att

synkronisera det interna arbetet i Sverige med de

frågor som står på dagordningen i EU. Riksdagen bör

besluta att de ordinarie utskotten skall ta över EU-

nämndens arbete (yrkande 1).

I motion U506 av Gudrun Schyman m.fl. (v) framhålls

att det bör införas en möjlighet för riksdagen att

binda regeringen vid en viss handlingslinje på

liknande sätt som finns i andra länder. De snäva

tidsramar som föreligger för riksdagens handläggning

av förslag till beslut som skall fattas i EU:s

ministerråd gör det svårt för riksdagen att i

kammaren fatta beslut om hur regeringen bör agera i

ministerrådet. I Danmark har Folketingets

Europaudvalg rätt att fatta beslut som är

riktningsgivande för regeringens agerande i

ministerrådet och motionärerna anser att en liknande

ordning borde vara rimlig även när det gäller den

svenska riksdagen. Riksdagen bör som sin mening ge

regeringen till känna att det bör skapas

organisatoriska former för riksdagen att binda

regeringen vid en viss handlingslinje i

ministerrådet (yrkande 5).

Motioner om att riksdagen bör komma in tidigt i

processen

I motion K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) erinras

om att i och med Sveriges inträde i EU är inte

längre riksdagen det enda organ som beslutar om

Sveriges lagar. För att motverka det demokratiska

underskottet är det nödvändigt att garantera ett

reellt parlamentariskt inflytande inför

ministerrådets sammanträden. De ärenden som står på

dagordningen vid EU-nämndens sammanträden har vid

det laget behandlats under lång tid i Coreper,

regeringarnas ständiga tjäntemannarepresentation.

Någon möjlighet att påverka hur Sverige skall agera

i ministerrådet finns enligt motionärerna inte, inte

ens om en mycket stor majoritet av EU-nämndens

ledamöter är eniga. Att nya lagar stiftas med

påverkansmöjlighet endast ifrån det regeringsbärande

partiet är en svaghet som innebär att en stor del av

landets medborgare inte har någon som helst

representation i EU:s faktiska lagstiftande. För att

komma till rätta med detta demokratiska underskott

föreslår motionärerna att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna att den parlamentariska

insynen inför ministerrådsmötena skall inträda

samtidigt som ärendena börjar handläggas i Coreper

(yrkande 2).

I motion U506 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att

de nationella parlamenten bör kunna vara med och

vara informerade, t.ex. genom sina fackutskott,

under hela processen när förslag formas. Oavsett

vilken institution regeringen kommunicerar med bör

riksdagen ha rätt till att på ett tidigare stadium

få information för att kunna förbereda sitt samråd

inför EU-beslut. Motionärerna föreslår att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna att

riksdagens utskott och EU-nämnden bör kopplas in på

ett tidigt stadium (yrkande 4).

Motion om riksdagens granskning av EU-ärenden

I motion K315 av Margit Gennser (m) anförs att det

brittiska parlamentets arbete med EU-frågor bör

kunna tjäna som mönster för den svenska riksdagen.

Riksdagen måste ägna betydligt större intresse och

mer tid åt granskningen av EU-förslag. I det

brittiska parlamentet finns ett särskilt utskott som

behandlar alla förslag inom EU. Utskottet erhåller

en förklarande promemoria från den ansvarige

ministern inom tio dagar från det att kommissionen

har lagt sitt förslag. Utskottet kan infordra mer

uppgifter, ordna en offentlig hearing och också se

till att ärendet debatteras i parlamentet. I

överhuset ägnas arbetet i huvudsak åt framåtsyftande

analyser och viss efterkontroll av beslut som

tidigare har fattats. Motionären föreslår att

riksdagen beslutar tillsätta en riksdagsutredning om

hur en fördjupad och breddad beredning och

granskning av EU-ärenden skall kunna förverkligas.

Bakgrund

Frågan om riksdagens hantering av EU-frågor har

behandlats vid flera tillfällen i riksdagen. I

propositionen om Sveriges medlemskap i EU (prop.

1994/95:19) anfördes att riksdagen borde

tillförsäkras ett inflytande på förhand över de

frågor som skall behandlas i Europeiska unionens

råd. Detta borde åstadkommas genom att riksdagen

gavs möjlighet att påverka de ståndpunkter som

Sverige skall inta inför förhandlingar och

beslutsfattande inom EU. Regeringen utgick från att

kontakter skulle upprätthållas med berörda

riksdagsutskott. Regeringen framhöll också att en

författningsreglering av samrådet inte innebar att

samråd inte kunde ske informellt även på annat sätt.

Talmanskonferensen föreslog i 1994/95:TK1 att en

EU-nämnd skulle inrättas för samråd med regeringen.

En arbetsgrupp som förberett förslaget inom

talmanskonferensen framhöll att både EU-nämnden och

utskotten måste medverka i samrådsförfarandet med

regeringen och att utskotten måste ges

förutsättningar att spela en aktiv roll.

Arbetsgruppen ansåg att det borde skapas en ordning

som gjorde det möjligt för utskotten att hålla sig

informerade om aktuella EU-frågor, bevaka

beslutsprocessen inom EU och framföra sina

synpunkter vid kontakter med företrädare för

regeringen. Vikten av samverkan mellan utskotten och

EU-nämnden både på det politiska planet och på

tjänstemannaplanet betonades också. Det slutliga

ansvaret för samrådet måste dock enligt

arbetsgruppen ligga på EU-nämnden.

Konstitutionsutskottet behandlade i sitt av

riksdagen godkända betänkande 1994/95:KU22 båda

förslagen om samverkan mellan riksdag och regering i

EU-frågor. Utskottet ansåg det vara en fördel att

det i riksdagen finns ett organ med en helhetsbild

av alla de samarbetsområden som ingår i EU och med

samlade erfarenheter av hur samarbetet fungerar.

Utskottet anförde också att utskottens viktiga roll

i det parlamentariska systemet innebar att utskotten

normalt borde ha befattning med EU-processen fram

till dess att de som formliga ärenden skall

behandlas av ministerrådet.

På utskottets förslag togs alla bestämmelser som

reglerar samverkan mellan riksdagen och regeringen i

frågor som rör Europeiska unionen och som reglerar

EU-nämnden och dess verksamhet in i

riksdagsordningen. Utskottet föreslog att det vid

EU-nämndens samråd med regeringen skulle föras

stenografiska uppteckningar. Utskottet påpekade

vidare att ett riksdagsorgans uttalande inte kan bli

bindande för hela riksdagen och också saknar formell

konstitutionell betydelse. Utskottet uttalade dock

att man bör kunna utgå från att regeringen inte

kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid

med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet.

Utskottet framhöll också i betänkandet att den

föreslagna samverkan innebar helt nya förhållanden

och arbetsformer för riksdagen och att utvecklingen

därför skulle komma att följas noga.

Under 1996 behandlade konstitutionsutskottet ånyo

EU-frågornas behandling i riksdagen. Behandlingen

byggde bl.a. på yttranden som inhämtades från övriga

utskott och EU-nämnden och resulterade i betänkande

1996/97:KU2 EU-frågornas behandling i riksdagen

vilket godkändes av riksdagen. Utskottet anförde att

det är viktigt att riksdagen redan under

beredningsfasen i kommissionen får tillfälle att

dels informera sig om, dels påverka det pågående

arbetet. I betänkandet betonade utskottet ånyo

utskottens viktiga ställning och ansåg att det var

nödvändigt att utskotten följer de frågor inom

respektive ämnesområde som i och med Sveriges

medlemskap i EU inte längre avgörs av riksdagen.

Under behandlingen av ärendet diskuterade utskottet

möjligheten för utskotten att t.ex. lämna skriftliga

uttalanden till regeringen. Utskottet tog dock inte

upp frågan i betänkandet men avsåg att fortsätta

utredningen. Riksdagen antog på utskottets förslag

en ny bestämmelse i riksdagsordningen som ålägger

utskotten att följa arbetet inom EU. Riksdagen

skärpte samtidigt kraven på regeringens information

till riksdagen genom ändringar i riksdagsordningen.

Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1997.

Konstitutionsutskottet behandlade i betänkande

1997/98:KU5 motionsyrkanden om riksdagens

organisation för behandling av EU-frågor och

hänvisade där till pågående diskussioner om EU-

frågornas hantering i riksdagen.

Talmanskonferensen anförde i förslaget 1997/98:TK1

Riksdagens arbetsformer att en fortsatt uppföljning

av utskottens arbete med EU-frågor bör göras våren

1999. Utskottet tog i sin behandling av

talmanskonferensens förslag upp ett antal motioner

rörande riksdagens hantering av EU-frågorna (bet.

1997/98:KU27). Utskottet kunde i princip instämma i

synpunkten att en uppföljning av EU-frågorna bör

göras under det kommande riksmötet, dock att detta

arbete i vissa delar enligt utskottets mening bör

starta redan under hösten 1998. Utskottet fann att

motionerna föll under tre olika kategorier: krav på

utredningar, förslag till institutionella

förändringar och förslag till ändrade procedurer.

Härutöver fanns det enligt utskottet en rad övriga

frågor som borde uppmärksammas. Det rörde bl.a.

möjligheten för utskotten och EU-nämnden att avge

yttranden till varandra och utskottens möjlighet att

delta i processen med avseende t.ex. på möjligheten

att uttala sig i enskilda frågor. Vidare nämndes

arbetsformerna i kammaren och

Europaparlamentarikernas möjlighet att delta i

riksdagens verksamhet.

Talmanskonferensen har i december 1998 beslutat att

tillsätta Riksdagskommittén, som bl.a. skall se över

riksdagens hantering av EU-frågor. Kommittén skall

enligt direktiven utreda behovet av förändringar i

riksdagens organisation och arbetssätt i syfte att

stärka riksdagens ställning på området. En

utgångspunkt skall vara att EU-arbetet så långt

möjligt skall vara en integrerad del i riksdagens

sedvanliga arbete. En målsättning för arbetet skall

vara att tillse att det råder största möjliga

öppenhet i riksdagens hantering och att öka

möjligheterna för riksdagen och utskotten att följa,

ta initiativ och utöva inflytande i utrednings- och

lagstiftningsarbetet inom EU från ett tidigt skede

till dess att formella beslut fattas.

I kommitténs uppdrag ingår att följa upp utskottens

hantering av EU-frågorna och att utveckla och

förbättra stödet till utskotten. Kommittén bör också

belysa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan

EU-nämnden och utskotten. Kommittén skall också

belysa konsekvenserna för riksdagen av att EU-

samarbetet sker i olika former och att

beslutsprocessen ändrats genom Amsterdamfördraget.

Två frågor som särskilt bör belysas är formerna för

riksdagens uppföljning och kontroll dels av

regeringens agerande i Europeiska unionens råd, dels

av genomförandet av EG-direktiv.

Kommittén skall vidare utreda behovet av och

kostnaderna för en ökad närvaro och en mer

kontinuerlig bevakning på plats från riksdagens sida

av verksamheten i EU:s institutioner. Kommittén

skall även bedöma behovet av och kostnaderna för en

ökad kontakt med andra nationella parlament och

Europaparlamentet.

Kommittén skall också uppmärksamma de frågor som

konstitutionsutskottet särskilt tagit upp i

betänkande 1997/98:KU27 och frågor som aktualiseras

av konstitutionsutskottet och i riksdagen under

utredningsarbetets gång.

Utskottets bedömning

Utskottet delar revisorernas uppfattning att det är

viktigt att undersöka EG-rättens effekter på den

nationella rätten. Utskottet kan dock konstatera att

flera remissinstanser framhåller att en utredning av

det slag som revisorerna förordar i

granskningsrapporten inte i första hand är en

uppgift för det statliga utredningsväsendet. Som

remissinstanserna påpekar är ämnet däremot med

säkerhet av intresse och väl lämpat för den

samhälls- och rättsvetenskapliga forskningen.

Utskottet finner inte något tillkännagivande till

regeringen påkallat och avstyrker således

revisorernas förslag så vitt avser utredning om EG-

rättens effekter (yrkande 3 delvis). Även motion

K295 (mp), som innehåller samma krav, avstyrks.

Beträffande frågan om beredningen av svenska

ställningstaganden i EU:s beslutsprocess vill

utskottet anföra följande.

Revisorerna hänvisar till sin tidigare granskning

av kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3) och

förslaget där att kommittéer skall användas i ökad

utsträckning för att förbereda svenska

ställningstaganden i EU. Ett liknande förslag

återfinns i motion K293 (mp) yrkande 4.

Konstitutionsutskottet behandlade revisorernas

förslag i betänkandet 1997/98:KU31 och ställde sig

där bakom förslaget att regeringen skall återkomma

med en redovisning av hur man hanterar bland annat

denna fråga. Som nämnts ovan anges i

budgetpropositionen för 1999 att en närmare

redogörelse för arbetet rörande kommittéväsendet

kommer att lämnas i kommittéberättelsen som avlämnas

i början av 1999. I betänkandet 1997/98:KU31

behandlades också ett likalydande motionsyrkande som

det nu aktuella. Utskottet konstaterade att

synpunkterna i motionen innebär att motionärerna

ställer sig bakom vad revisorerna anfört i denna

del. Motionen föranledde därför ingen åtgärd och

avstyrktes därmed.

Beträffande revisorernas förslag om att regeringen

i s.k. princippropositioner skall presentera

grundläggande tankegångar kring svenska

ställningstaganden inom EU:s olika sakområden vill

utskottet erinra om sitt tidigare påpekande att

regeringen kan lämna skrivelser till riksdagen om

arbetet i EU inom ett visst område (bet.

1996/97:KU2). Ett exempel på detta är en skrivelse

om Sverige, EU och handelspolitiken inför 2000-talet

(skr. 1996/97:71, bet. 1996/97:NU8). Det kan också

nämnas att riksdagen t.ex. har godkänt riktlinjer

för inriktningen av EU-arbetet inom transportområdet

(prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr.

1997/98:266, 267). Därutöver finns regeringens

årliga EU-skrivelse. I denna, som normalt avlämnas i

början av mars, redovisar regeringen utvecklingen i

EU det gångna året. I den senaste skrivelsen (skr.

1997/98:60) återfinns mer information om regeringens

agerande och ställningstaganden än i tidigare

skrivelser.

Utskottet välkomnar att regeringen redovisar sin

syn på utvecklingen i EU i skrivelser och

propositioner, vilka blir föremål för

riksdagsbehandling. Utskottet finner det också

positivt att regeringen i den årliga skrivelsen om

utvecklingen i EU redovisar sitt agerande och sina

ställningstaganden beträffande olika EU-frågor.

Beträffande motion K210 (mp) om

intresseorganisationernas roll vill utskottet erinra

om utskottets nyligen genomförda granskning av

Regeringskansliets hantering av EU-frågorna (bet.

1998/99:KU10). En av de aspekter som utskottet

uppmärksammade avsåg Regeringskansliets kontakter

med intresseorganisationerna. Av granskningen

framgår att varje departement enligt gällande

riktlinjer skall samråda med och informera

intresseorganisationer inom sitt sakområde. Detta

kan ske t.ex. genom referensgrupper eller

traditionellt remissförfarande. De departement som

tillfrågats i granskningen uppgav att de skickar

kommissionens grön- och vitböcker på remiss till

berörda intresseorganisationer. Det förekommer också

kontakter med intresseorganisationer inför möten i

ministerrådet.

När det gäller motion K293 (mp) yrkande 5 om att

tillsätta s.k. skuggutredningar vill utskottet

påpeka att det behandlade en likalydande motion från

Miljöpartiet våren 1998. Utskottet ansåg att det

yrkandet borde behandlas i den utredning om

riksdagens hantering av EU-frågorna som utskottet

omnämnt i betänkandet 1997/98:KU27. Miljöpartiets

representant i utskottet reserverade sig till förmån

för motionsyrkandet (bet. 1997/98:KU31).

Utskottet vill vidare påpeka, vilket nämnts tidigare

i betänkandet, att utskottet i det nyss avlämnade

granskningsbetänkandet anfört att det avsåg att

återkomma till Regeringskansliets hantering av EU-

frågorna (bet. 1998/99:KU10). Regeringskansliets

hantering av frågorna under EU:s beslutsprocess kan

då studeras. Den nu aktuella rapporten från

revisorerna kan i utskottets granskning i denna del

tjäna som ett underlag.

Utskottet anser mot bakgrund av vad som här anförts

att något tillkännagivande inte är påkallat. Med

hänvisning till det anförda avstyrks således

revisorernas förslag rörande förberedelsearbetet vad

gäller EU-frågor (yrkande 3 delvis).

Även motionerna K210 (mp) yrkande 3 samt K293 (mp)

yrkandena 4 och 5 avstyrks med hänvisning till det

anförda och till utskottets tidigare

ställningstaganden.

Utskottet går nu över till att behandla motionerna

om riksdagens hantering av EU-frågorna.

Utskottet har ovan redovisat tidigare beslut

rörande riksdagens hantering av EU-frågor. Utskottet

kan också konstatera att talmanskonferensen har

tillsatt Riksdagskommittén som bl.a. skall se över

riksdagens hantering av EU-frågorna. Det

parlamentariska utredningsarbetet i denna del börjar

i september 1999. Fram till dess skall enligt

direktiven en intern arbetsgrupp av tjänstemän

arbeta med att förbättra samordningen och

informationen på tjänstemannanivå dels mellan de

enheter i riksdagen som handhar EU-frågor, dels

mellan Regeringskansliet och riksdagsförvaltningen.

Detta arbete har påbörjats i januari 1999.

Av direktiven framgår att kommittén skall

uppmärksamma de frågor som konstitutionsutskottet

särskilt tagit upp i betänkandet 1997/98:KU27 och

frågor som aktualiseras av utskottet och i riksdagen

under utredningsarbetets gång.

Utskottet kan således konstatera att de frågor som

har tagits upp i motionerna i denna del kommer att

uppmärksammas i Riksdagskommittén. Utskottet finner

således inte någon anledning att föreslå någon

riksdagens åtgärd med anledning av motionerna.

Med hänvisning till det anförda

avstyrks motionerna K210 (mp)

yrkandena 1 och 2, K315 (m) samt

U506 (v) yrkandena 4 och 5.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande samordning, kompetens och

tillgång till rättsakter

att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag

1997/98:RR11 yrkande 1,

2. beträffande införlivandearbetet

att riksdagen avslår Riksdagens revisorers

förslag 1997/98:RR11 yrkande 2,

3. beträffande utredning om EG-rättens

effekter

att riksdagen avslår Riksdagens revisorers

förslag 1997/98:11 yrkande 3 delvis och motion

1998/99:K295,

res. 1 (mp)

4. beträffande förberedelsearbetet

att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag

1997/98:RR11 yrkande 3 delvis och motionerna

1998/99:K210 yrkande 3 samt 1998/99:K293

yrkandena 4 och 5,

res. 2 (mp)

5. beträffande riksdagens hantering av EU-

frågorna

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K210 yrkandena 1 och

2, 1998/99:K315 samt 1998/99:U506 yrkandena 4 och 5.

Stockholm den 4 februari 1999

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran

Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Jerry Martinger (m), Mats

Berglind (s), Inger René (m), Kerstin Kristiansson

(s), Tommy Waidelich (s), Mats Einarsson (v), Björn

von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per

Lager (mp), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz

(fp) och Britt-Marie Lindkvist (s).

Reservationer

1. Utredning om EG-rättens effekter

(mom. 3)

Per Lager (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19

börjar med "Utskottet delar " och slutar med "samma

krav, avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill i likhet med vad som anförs i motion

K295 (mp) påpeka att EU-medlemskapet har inneburit

att det numera finns två rättssystem i Sverige - EG-

rätten och den svenska rätten. Systemen skiljer sig

åt på en rad punkter. T.ex. har Sverige följt

principen att lagarna skall innehålla en låg

detaljeringsgrad. Kortfattade lagar har "fyllts ut"

i förarbetena. Inom EG-rätten finns det sällan några

förarbeten. EG-direktiven är därför vanligtvis

detaljerade, vilket medför att den nationella

normgivning som föranleds av direktiven ofta är mer

detaljerad än sedvanlig svensk normgivning.

I Sverige spelar förarbetena, där syftet bakom

lagtexten redovisas, en avgörande roll för

rättstillämpningen. Vid genomförandet av EG-rätten

kan inte förarbetena utnyttjas på samma sätt som

tidigare. Det nationella införlivandet kan endast

ske i form av författningstext, och det saknas

möjlighet att genomföra delar av direktiven genom

uttalanden i de svenska förarbetena. Det är dessutom

inte möjligt att i förarbeten "fylla ut" EG-rätten,

dvs. den svenska lagstiftaren kan inte redogöra för

hur EG-rätten skall tolkas. EG-domstolen har

exklusiv rätt att tolka direktiven.

Eftersom det krävs att EG-rätten införlivas i

själva lagtexten, och inte i förarbetena, kan de

svenska förarbetenas roll komma att förändras även

vad gäller sedvanligt nationellt

lagstiftningsarbete. Förarbetenas framtida roll är

oklar och även utskottsbetänkandenas betydelse kan

komma att förändras i framtiden. Redan i dag finns

en tendens att lagtext vinner på förarbetenas

bekostnad.

Utskottet anser att regeringen bör utreda EG-

rättens och den nya rättskulturens effekter på den

svenska nationella rätten. Förarbetenas framtida

funktion och betydelse bör belysas, liksom

utskottsbetänkandenas roll. Det finns ett flertal

oklara frågor som gäller integreringen av de olika

rättskulturerna, och utredningen bör analysera de

framtida effekterna av den förändrade situationen.

Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening

ge regeringen till känna. Motion K295 (mp)

tillstyrks således vilket innebär att revisorernas

förslag i denna del är tillgodosett.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande utredning om EG-rättens

effekter

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K295

och med anledning av Riksdagens revisorers

förslag 1997/98:11 yrkande 3 delvis som sin

mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

2. Förberedelsearbetet (mom. 4)

Per Lager (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19

börjar med "Beträffande frågan" och på s. 20 slutar

med "tidigare ställningstaganden" bort ha följande

lydelse:

Utskottet kan konstatera att kommittéer används i

mycket liten utsträckning för att förbereda svenska

ståndpunkter i EU. Utskottet anser att kommittéer

bör användas i högre grad än hittills i

beredningsprocessen inför ställningstaganden i EU.

Genom kommittéer kan man få fram grundläggande

kunskaper i olika frågor där man behöver utforma en

svensk ståndpunkt.

EU-medlemskapet innebär också en möjlighet för

Sverige att väcka frågor som man vill att

kommissionen skall ta upp. För att kunna påverka

kommissionen att ta ett sådant initiativ krävs som

regel ett gediget sakunderlag för Sveriges agerande.

Det finns därmed ett nationellt intresse av ett väl

fungerande utredningssystem.

Vidare vill utskottet understryka vikten av att fler

bereds tillfälle att komma in i EU:s beslutsprocess

så tidigt som möjligt. En möjlighet är att vid

viktigare frågor tillsätta en "skuggutredning" på

svensk basis. Man bör alltså under loppet av EU-

kommissionens beredningsprocess kunna tillsätta en

kommitté i Sverige i syfte att få fram de svenska

ståndpunkterna.

Utskottet vill framhålla att gängse hantering av nya

lagförslag i Sverige tidigare har varit att berörda

organisationer givits möjlighet att inkomma med

remissvar på offentliga utredningar. I och med att

EU:s ministerråd tagit över en stor del av den

reella lagstiftande makten har möjligheten för

intresseorganisationer m.fl. att påverka besluten

minskat drastiskt. Den svenska regeringens hållning

borde vara att beslut i EU inte skall fattas utan

att det föregåtts av en bättre och bredare

demokratisk beslutsprocess än vad som sker i dag.

Inför varje beslut av betydelse i ministerrådet bör

en remiss till berörda organisationer genomföras.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till

motionerna K210 (mp) yrkande 3 och K293 (mp)

yrkandena 4 och 5 som sin mening ge regeringen till

känna. Revisorernas förslag i denna del kan därmed

anses vara tillgodosett.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande förberedelsearbetet

att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K210 yrkande

3 och 1998/99:K293 yrkandena 4 och 5 samt med

anledning av Riksdagens revisorers förslag

1997/98:RR11 yrkande 3 delvis som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört,