Bet. 1998/99:KU14

Konstitutionsutskottets betänkande

1998/99:KU14

Fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1998/99

KU14

tillfälliga bestämmelser i fråga om

tillstånd attsända lokalradio

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens förslag i

proposition 1998/99:1, utgiftsområde 1, till lag om

fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om

tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att

sända lokalradio, den s.k. stopplagen. Vidare

behandlas tre motionsyrkanden om upphävande av

stopplagen. Utskottet tillstyrker regeringens

förslag och avstyrker motionsyrkandena. En

reservation (m, fp) och ett särskilt yttrande (kd,

mp) har fogats till betänkandet.

Propositionen

1998/99:1, utgiftsområde 1, vari yrkas

2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag

om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om

tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att

sända lokalradio.

Lagförslaget är intaget i bilaga 1.

Motionerna

1998/99:K221 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas att

riksdagen avskaffar lag om tillfälliga bestämmelser

i fråga om tillstånd att sända lokalradio.

1998/99:K323 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas

12. att riksdagen beslutar upphäva den s.k.

stopplagen i enlighet med vad som anförts i

motionen.

1998/99:K328 av Helena Bargholtz och Barbro

Westerholm (fp) vari yrkas

14. att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om att upphäva

stopplagen.

Yttrande från Lagrådet

Utskottet har inhämtat yttrande från Lagrådet,

bilaga 2, över regeringens lagförslag. Lagrådet har

inte velat motsätta sig att stopplagens

giltighetstid förlängs en sista gång i avvaktan på

att ny lagstiftning antas av riksdagen.

Utskottet

Bakgrund

Konstitutionsutskottet lade i november 1994 på eget

initiativ (bet. 1994/ 95:KU25) fram ett förslag till

en lag som innebar att det till utgången av år 1995

inte skulle meddelas några nya tillstånd att sända

lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120).

Ledamöterna från Moderata samlingspartiet och

Folkpartiet liberalerna reserverade sig mot

förslaget. Innan förslaget lades fram för riksdagen

hade det granskats av Lagrådet, som i sitt yttrande

hänvisade till att lediga radiofrekvenser under

åtminstone en övergångstid skulle komma att stå

outnyttjade om förslaget genomfördes. Lagrådet

framhöll att 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen

innebär inte bara att radiofrekvenserna skall tas i

anspråk utan också att de skall tas i anspråk på ett

sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet

och informationsfrihet. Lagrådet avstyrkte

förslaget.

Konstitutionsutskottet framhöll bl.a. att avsikten

med stopplagen var att hindra en fortsatt

koncentration av ägande och nätverksbildning av

lokalradiostationer och därmed ge förutsättningar

för en reform som bättre tillgodoser målsättningen

med 3 kap. 2 § andra stycket

yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelsen är enligt

utskottet närmast av målsättningskaraktär och avser

att uttryckligen framhäva den grundläggande

betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens

intresse vid alla överväganden om fördelningen av

radiofrekvenser. Om riksdagen finner att

lagstiftningen på lokalradioområdet inte är

ändamålsenlig, måste enligt utskottets mening

riksdagen - inom de ramar grundlagen anger - ha rätt

att vidta lagstiftningsåtgärder för att få till

stånd en ändring.

Sedan utskottets lagförslag vilat i tolv månader

beslutade riksdagen i december 1995 att införa lagen

om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att

sända lokalradio, den s.k. stopplagen. Senare i

december 1995 och i maj 1997 beslutade riksdagen om

förlängning av stopplagen, som nu gäller till

utgången av år 1998 (bet. 1995/96:KU19 resp.

1996/97:KU27). Under den senare riksdagsbehandlingen

hänvisade konstitutionsutskottet till att ett

förslag från Lokal- och närradiokommittén om ett

ändrat urvalsförfarande bereddes inom

Regeringskansliet.

I september 1997 meddelade regeringen dock att den

inte avsåg att genomföra detta förslag såvitt det

avser ändrade regler för lokalradion. En särskild

utredare fick i stället i uppdrag att lägga fram

förslag om de framtida villkoren för den

kommersiella lokalradion (dir. 1997:138). Utredaren

skall bl.a. utgå från att sändningstillstånd inte

skall fördelas genom ett auktionsförfarande.

Utredaren beräknas lägga fram sitt förslag senast

den 15 februari 1999.

Utskottet avstyrkte i februari 1998 flera

motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 1997

om upphävande av stopplagen (bet. 1997/98:KU16).

Enligt utskottets mening borde resultatet av den

särskilde utredarens arbete inte föregripas.

Ledamöterna från Moderata samlingspartiet och

Folkpartiet liberalerna reserverade sig därvid,

liksom vid de tidigare tillfällen frågan behandlats

i utskottet. Reservanterna har framhållit att ett

fortsatt stopp för fördelningen av radiofrekvenser

kan ses som en permanentning av den från

yttrandefrihetssynpunkt ohållbara situationen. Ju

längre lagen får vara i kraft desto starkare står

den i strid med bestämmelserna i 3 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen, som innebär att

radiofrekvenserna skall tas i anspråk och det på ett

sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet

och informationsfrihet.

Gällande regler

I 3 kap. 2 § första stycket

yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskrivs att

rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom

tråd får regleras genom lag som innehåller

föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.

Lokalradiolagen (1993:120) har meddelats med stöd

av denna bestämmelse. Enligt lokalradiolagen krävs

tillstånd av Radio- och TV-verket för rätt att sända

lokalradio. Lagen (1995:1292) om tillfälliga

bestämmelser i fråga om tillstånd att sända

lokalradio föreskriver att verket till utgången av

1998 inte skall meddela nya tillstånd.

I 3 kap. 2 § andra stycket YGL föreskrivs att det

allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas

i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga

yttrandefrihet och informationsfrihet.

Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket YGL skall det

finnas möjlighet för sammanslutningar att få

tillstånd att sända ljudradioprogram i

lokalradiosändningar i den utsträckning som

tillgängliga radiofrekvenser medger. Närmare

föreskrifter härom meddelas i lag.

3 kap. 3 § YGL hänvisar, i fråga om sådana

begränsningar i sändningsrätten som avses i bl.a. 2

§, till 2 kap. 12 § andra-femte styckena och 13 §

regeringsformen.

I 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen

föreskrivs att begränsning av fri- och rättigheterna

får göras endast för att tillgodose ändamål som är

godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att

begränsningen aldrig får gå utöver vad som är

nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett

den och inte heller sträcka sig så långt att den

utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en

av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej

göras enbart på grund av politisk, religiös,

kulturell eller annan sådan åskådning.

Enligt 2 kap. 12 § fjärde stycket regeringsformen

gäller tredje stycket inte förslag till lag om

fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det

särskilda förfarandet med vilandeförklaring

tillämpades därför inte på lagen om förlängning av

den s.k. stopplagen.

Det särskilda förfarandet med vilandeförklaring kan

enligt vad förarbetena ger uttryck för inte heller

tillämpas vid en fortsatt förlängning av den s.k.

stopplagen, så länge varje förlängningsperiod gäller

högst två år. I förarbetena till regeringsformens

bestämmelser om ett särskilt förfarande för

lagstiftning på fri- och rättighetsområdet (SOU

1978:34) framhålls att själva tidsbegränsningen är

ett sätt att åvägabringa rättighetsskydd. Skyddet

ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som

aktualiseras varje gång en sådan lag skall

förlängas. Skulle emellertid en tidsbegränsad lag

omvandlas till en lag med vanlig

tillsvidaregiltighet borde enligt förarbetena det

särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som

annars.

Enligt 2 kap. 13 § regeringsformen får yttrande-

och informationsfriheten begränsas med hänsyn till

rikets säkerhet, enskilds anseende, privatlivets

helgd eller förebyggandet eller beivrandet av brott.

Vidare får friheten att yttra sig i

näringsverksamhet begränsas. I övrigt får

begränsningar av yttrandefriheten och

informationsfriheten endast ske om särskilt viktiga

skäl föranleder det.

Propositionen

Regeringen föreslår att den s.k. stopplagen, som

gäller till utgången av år 1998, skall fortsätta att

gälla till utgången av år 2000.

I propositionen hänvisas till vad

konstitutionsutskottet uttalade vid tillkomsten av

stopplagen. Vidare framhålls att en särskild

utredare fått i uppdrag att lägga fram förslag om de

framtida villkoren för den kommersiella lokalradion

och att förslagen skall lämnas till regeringen inom

snar framtid.

Regeringen, som ansluter sig till riksdagens

tidigare bedömning av rättsläget, anser det

angeläget att avvakta den särskilde utredarens

förslag.

Motionerna

I motionerna 1998/99:K221 och 1998/1999:K323 (båda

m) begärs att stopplagen upphävs. Motionärerna

hänvisar till att Lagrådet ifrågasatt lagens

förenlighet med 3 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen. Den privata lokalradion

har enligt motionerna mycket stora lyssnarandelar

och har lyckats erbjuda koncept som tilltalar och

lockar lyssnarna. Utvecklingen inom lokalradion

visar att två miljoner lyssnare tycker att

mångfalden och informationen har förbättrats genom

de privata lokalradiostationerna.

Det finns i dag minst 8 lediga frekvenser på FM-

bandet. Härtill kommer att Post- och telestyrelsen

arbetar med att ta fram ett tio- till tjugotal

sändningsmöjligheter för lokalradio på mellanvåg

AMF. Dessa frekvenser bör fördelas i enlighet med

reglerna i lokalradiolagen. Yttrandefriheten och

mångfalden inom radioområdet behöver stärkas genom

att stopplagen avskaffas. 20-30 lediga frekvenser

för privat lokalradio kan då fördelas redan med

start från årsskiftet.

Helena Bargholtz och Barbro Westerholm (båda fp)

framhåller i motion 1998/99:K328 att det nu

förflutit så lång tid att det är helt oacceptabelt

att inte auktionera ut de 20-30 frekvenser som nu

finns lediga. Stopplagen bör därför upphävas.

Yttrandefriheten och tryckfriheten i vårt land utgår

från att mångfald bäst skyddas av etableringsfrihet.

Eventuella begränsningar i denna frihet bör för

etermediernas del accepteras endast om det finns

tekniska begränsningar.

Utskottets bedömning

Utskottet anser i likhet med Lagrådet att bristen på

mångfald och lokal förankring på lokalradiomarknaden

kan utgöra ett skäl för att ytterligare förlänga

stopplagens giltighetstid. Frågan om fördelningen

av lokalradiotillstånd övervägs för närvarande av en

utredning som förväntas lägga fram ett förslag

tidigt under våren 1999, och frågan om nya regler

för fördelningen av tillstånden kan antas bli

avgjord av riksdagen inom de närmaste två åren även

om förslaget skulle bli vilande i tolv månader.

Utskottet anser mot denna bakgrund att det finns

sådana särskilt viktiga skäl som enligt 2 kap. 13 §

regeringsformen medger begränsningar i

yttrandefriheten. Utskottet tillstyrker således

propositionens förslag i denna del och avstyrker

motions-

yrkandena.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motionerna

1998/99:K221, 1998/99:K323 yrkande 12 och

1998/99:K328 yrkande 14 antar i bilaga 1 intaget

förslag till lag om

fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om

tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd

att sända lokalradio.

Stockholm den 1 december 1998

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel

(m), Göran Magnusson (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Jerry

Martinger (m), Mats Berglind (s),

Kerstin Kristiansson (s), Tommy

Waidelich (s), Mats Einarsson (v),

Björn von der Esch (kd), Nils

Fredrik Aurelius (m), Per Lager

(mp), Åsa Torstensson (c), Helena

Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser

(m) och Pär-Axel Sahlberg (s).

Reservation

Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René, Nils

Fredrik Aurelius (alla m) och Helena Bargholtz (fp)

anser

dels att utskottets bedömning som börjar på s. 4 och

slutar på s. 5 bort ha följande lydelse:

Den privata lokalradion infördes 1993 för att

främja mångfald och yttrandefrihet. Syftet var att

skapa en radioform fristående från politisk styrning

av programinnehållet och ge en mångfald aktörer

möjlighet att vitalisera och utveckla radion. Den

privata lokalradion har lyssnarmässigt blivit en

stor framgång. På varje ort där den privata

lokalradion etablerats har mångfalden i radio ökat.

Den s.k. stopplagen som beslutades 1995 har medfört

att alltför många frekvenser för

lokalradiosändningar nu står outnyttjade. Som

Lagrådet framhöll redan 1995 kan stopplagens

förenlighet med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen

ifrågasättas. Enligt utskottets mening borde lagen

aldrig ha drivits igenom. I likhet med vad Lagrådet

nu framhållit anser utskottet att regeringens

förslag om förlängning innebär en påtaglig

senfärdighet att ge effekt åt

yttrandefrihetsgrundlagens föreskrift att

tillgängliga radiofrekvenser skall tas i anspråk.

Lagen har nu varit i kraft under tre år utan att

frågan kommit närmare sin lösning. Det är enligt

utskottets mening inte godtagbart att nu besluta om

ytterligare förlängning under två år. Lagen har

gällt så länge att den inte kan anses stå i

överensstämmelse med bestämmelsen i 3 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen om att det allmänna skall

eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på

ett sätt som leder till vidaste möjliga

yttrandefrihet och informationsfrihet.

dels att riksdagens hemställan bort ha följande

lydelse

att riksdagen med anledning av

motionerna 1997/98:K221,

1998/99:K323 yrkande 12 och

1998/99:K328 yrkande 14 avslår

regeringens förslag till lag om

fortsatt giltighet av lagen

(1995:1292) om tillfälliga

bestämmelser i fråga om tillstånd

att sända lokalradio.

Särskilt yttrande

Ingvar Svensson, Björn von der Esch ( båda kd) och

Per Lager (mp) anför:

Vi vill inte motsätta oss att stopplagen nu förlängs

för att möjliggöra ett väl underbyggt förslag om

urvalsmetoden vid fördelning av lokalradiotillstånd.

Enligt vår mening hade det dock med hänsyn till

bestämmelserna i 3 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen varit att föredra om

förlängningen inte omfattade längre tid än ett år.

Vi förutsätter dock, i likhet med Lagrådet, att

ytterligare förlängningar utöver den nu aktuella

inte kommer att ske

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen

(1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om

tillstånd att sända lokalradio

Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om

tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att

sända lokalradio, som gäller till utgången av år

1998, skall fortsätta att gälla till utgången av år

2000.

L

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-11-16

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby,

justitierådet

Gertrud Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg.

Riksdagens konstitutionsutskott har den 10 november

1998 beslutat inhämta Lagrådets yttrande över det i

proposition 1998/99:1 Budgetpropositionen för 1999

under utgiftsområde 1 yrkande 2 framlagda förslaget

till lag om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292)

om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att

sända lokalradio, i det följande benämnd stopplagen.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av

hovrättsassessorn

Gunilla Svahn Lindström och kammarrättsassessorn Åse

Matz.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Lagrådet har tidigare yttrat sig dels över

lokalradiolagen (prop. 1992/93:70 s. 164 ff) dels

över stopplagen (bet. 1994/95:KU25 s. 13 ff).

Lagrådet saknar anledning frångå de bedömningar som

ligger till grund för Lagrådets båda tidigare

yttranden.

I sitt yttrande över stopplagen, som avstyrktes,

anförde Lagrådet bl.a. att med ett resonemang

motsvarande det som förts i yttrandet över

lokalradiolagen skulle det remitterade lagförslaget

möjligen kunna godtas, om det i ärendet blev utrett

att de som under lagens giltighetstid kunde

förväntas få tillstånd till sändningar ingick i

nätverksbildningar eller var på annat sätt så

lierade med varandra att den eftersträvade

mångfalden och lokala förankringen inte uppnåddes

men att något underlag för en sådan bedömning inte

hade förebragts.

Den av Lagrådet i sistnämnda yttrande efterlysta

utredningen föreligger numera i Lokal- och

närradiokommitténs betänkande (SOU 1996:176) Den

lokala radion och Rådets för mångfald inom

massmedierna betänkande (SOU 1997:92) Medieföretag i

Sverige. Utredningen får anses ge vid handen att

förhållandena på lokalradiomarknaden är sådana som

av Lagrådet angavs som en möjlig förutsättning för

att stopplagen skulle kunna godtas.

Lagrådet anförde i sitt yttrande över stopplagen att

om den genom- fördes skulle åtminstone under en

övergångstid lediga radiofrekvenser stå outnyttjade

men att 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen innebar

inte endast att radiofrekvenserna skulle tas i

anspråk utan att de skulle tas i anspråk på ett sätt

som ledde till vidaste möjliga yttrandefrihet och

informationsfrihet. Beträffande innebörden härav

hänvisade Lagrådet till yttrandet över

lokalradiolagen.

I yttrandet över lokalradiolagen anförde Lagrådet

bl.a., i första hand med avseende på ett förslag att

dagstidningsföretag skulle vara uteslutna från

möjligheten att få lokalradiotillstånd, att

begränsningen gjorts med syfte att utrymmet att

sända lokalradio skulle utnyttjas så att dominans

över nyhetsförmedling och opinionsbildning

motverkades och i stället möjligheterna till

mångfald togs till vara, att en sådan begränsning -

mot bakgrund av det begränsade utrymme som fanns för

lokalradiosändningar - fick anses ligga väl i linje

med grundlagsbestämmelserna om vidaste möjliga

yttrandefrihet och informationsfrihet, att

begränsningen inte kunde anses utgöra ett hot mot

den fria åsiktsbildningen och att Lagrådet godtog

regeringens uppfattning att begränsningen fick anses

vara föranledd av ett sådant särskilt viktigt skäl

som avsågs i 2 kap. 13 § regeringsformen.

Mot bakgrund av det anförda får anses att bristen på

mångfald och lokal förankring på lokalradiomarknaden

kan utgöra ett skäl för att ytterligare förlänga

stopplagens giltighetstid. Frågan är dock om detta i

dagens situation kan anses utgöra ett sådant

särskilt viktigt skäl som enligt 2 kap. 13 §

regeringsformen krävs för att den föreslagna

begränsningen i yttrandefriheten och

informationsfriheten skall kunna godtas.

En omständighet att beakta är att, om den föreslagna

lagen om förlängning av giltighetstiden för

stopplagen genomförs, sex år kommer att ha förflutit

från det att problemen uppmärksammades till dess att

nya lokalradiotillstånd kan komma att meddelas.

Detta framstår som en påtaglig senfärdighet av

lagstiftaren att ge effekt åt

yttrandefrihetsgrundlagens föreskrift att

tillgängliga radiofrekvenser skall tas i anspråk. Ju

längre en begränsning av yttrandefriheten och

informationsfriheten varar desto starkare skäl måste

rimligen krävas för en förlängning.

En annan omständighet som bör beaktas är antalet

tillgängliga radiofrekvenser som återstår att

fördela i jämförelse med de 84 tillstånd som finns.

Frånsett frekvenser på AM-bandet, vars praktiska

användbarhet Lagrådet inte kan värdera, synes det

vara nio frekvenser, varav en nyligen återlämnad,

som f.n. är tillgängliga. Denna omständighet kan

dock ge utslag i två riktningar. Å ena sidan kan man

säga att frågan gäller så få frekvenser att skadan

av ett fortsatt stopp blir begränsad. Å andra sidan

kan man säga att skadan av att stopplagen upphör att

gälla inte blir så stor, eftersom det ändå bara är

ytterligare nio frekvenser som blir upptagna och

intet tyder på att dessa skulle vara av någon

strategisk betydelse vid jämförelse med de redan

fördelade.

Lagrådet ifrågasätter om sådana särskilt viktiga

skäl som avses i

2 kap. 13 § regeringsformen kan anses föreligga för

en förlängning av stopplagen. I ärendet har

emellertid ytterligare blivit upplyst att förslag

till ny lokalradiolagstiftning kan väntas bli

framlagd av en särskild utredningsman tidigt i vår.

Mot bakgrund härav vill Lagrådet inte mot-sätta sig

att stopplagens giltighetstid förlängs en sista

gång i av-vaktan på att ny lagstiftning antas av

riksdagen.