Bet. 1998/99:KU21

Konstitutionsutskottets betänkande

1998/99:KU21

Kommunala demokratifrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1998/99

KU21

Sammanfattning

I betänkandet behandlas 16 motioner som väckts under

den allmänna motionstiden hösten 1998. I motionerna

behandlas frågor om kommundelningar, kommunal

beskattningsrätt, direktval till kommundelsorgan,

nyval i kommuner och landsting, medborgarinitiativ

och andra inflytandefrågor samt frågor om lagtrots,

fullmäktiges beslut om årsredovisning och

ansvarsfrihet samt borgmästarebegreppet.

Med anledning av motioner (kd), (fp) och (c)

föreslår utskottet ett tillkännagivande till

regeringen med innebörd att regeringen bör återkomma

till riksdagen med förslag som syftar till att göra

det lättare att dela kommuner genom att procedurerna

som har samband med delningar underlättas. Med

anledning av motioner (kd), (c), (m) och (mp)

föreslår utskottet vidare ett tillkännagivande om

att en förstärkning av medborgarnas inflytande

beträffande folkinitiativ i fråga om kommunala

folkomröstningar bör utredas. Utskottet avstyrker i

övrigt motionerna.

Till betänkandet fogas 10 reservationer och 3

särskilda yttranden.

Motionerna

1998/99:K242 av Bertil Persson (m) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om borgmästare.

1998/99:K268 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om kommunala

folkomröstningar,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en generös syn på

kommundelningar.

1998/99:K276 av Johan Pehrson (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om behovet av att motverka

kommunernas ovilja mot att verkställa domar till

förmån för medborgare.

1998/99:K280 av Ingemar Vänerlöv (kd) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om behovet av att ändra 4

kap. 23 § kommunallagen med syfte att fördjupa och

utveckla den lokala demokratin.

1998/99:K281 av Ingrid Burman m.fl. (v) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om behovet av lämplig

sanktion mot kommuners och landstings lag- och

domstolstrots.

1998/99:K296 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en

parlamentarisk utredning angående ändring i

kommunallagen med syfte att möjliggöra för

kommunfullmäktige att ge de kommunalt

röstberättigade kommunal motionsrätt,

2. att riksdagen beslutar om sådan ändring i

kommunallagen att misstroendeförklaring kan riktas

från kommunfullmäktige gentemot kommunstyrelsen och

enskilt majoritetskommunalråd,

3. att riksdagen beslutar om sådan ändring i

kommunallagen att en majoritet i kommunfullmäktige

kan utlysa nyval enligt samma principer som gäller i

riksdagen.

1998/99:K298 av Åsa Torstensson m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen begär att regeringen återkommer

med förslag till åtgärder för att underlätta för

kommundelningar,

2. att riksdagen begär att regeringen låter utreda

frågan om kommunala folkomröstningar.

1998/99:K313 av Jan-Evert Rådhström och Anders

Sjölund (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om det kommunala

självstyret,

2. att riksdagen beslutar att uppdra åt

lagutskottet att inkomma med förslag till en ändring

i kommunallagen som stärker det kommunala

självstyret, vad avser rätten att utdebitera

skattesats för invånarna i den egna kommunen i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1998/99:K314 av Lars Hjertén (m) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om kommunala

folkomröstningar.

1998/99:K328 av Helena Bargholtz och Barbro

Westerholm (fp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att det skall bli

lättare att genomföra kommundelningar,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att det skall bli

lättare att införa direktval till kommundelsnämnder,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att det skall bli

möjligt att genomföra extraval i kommuner och

landsting,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att öka de

direktvalda organens inflytande och bestämmanderätt,

1998/99:K335 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari

yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag

till sådan ändring i kommunallagen att

behandlingsordningen mellan årsredovisning och

ansvarsfrihet ändras i enlighet med vad som anförts

i motionen.

1998/99:K338 av Lena Sandlin (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om lag- och domstolstrots.

1998/99:K346 av Marianne Jönsson (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om åtgärder så att

rättighetslagstiftningen kan efterlevas.

1998/99:K352 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar om sådan ändring i

kommunallagen att kommunala folkomröstningar blir

bindande,

2. att riksdagen beslutar om sådan ändring i

kommunallagen att ärende om folkomröstning som

väckts av tillräckligt många av kommunens eller

landstingets medlemmar skall bli bindande,

3. att riksdagen beslutar om sådan ändring i

kommunallagen att ärende om att hålla folkomröstning

i en viss fråga i fullmäktige måste väckas av minst

10 % av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna,

4. att riksdagen beslutar om sådan ändring i

kommunallagen att ärende om att hålla folkomröstning

som väckts av minst en tredjedel av

kommunfullmäktiges eller landstingsfullmäktiges

ledamöter skall bli bindande.

1998/99:So465 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari

yrkas

22. att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om att införa

sanktioner mot de kommuner som begår domstolstrots.

1998/99:Bo507 av Margareta Andersson m.fl. (c) vari

yrkas

14. att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om direktvalda

stadsdelsnämnder.

Utskottet

Kommundelningar

Motionerna

I kommittémotion 1998/99:K268 hemställer Ingvar

Svensson m.fl. (kd) att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om en

generös syn på kommundelningar (yrkande 2). Enligt

motionen har de stora kommunsammanslagningarna

minskat medborgarnas möjlighet till insyn och

överblick över den kommunala verksamheten och

minskat antalet politiskt aktiva avsevärt. Det bör

enligt motionärerna ligga i riksdagens och

regeringens intresse att den lokala demokratin är så

vital som möjligt, och därför bör regeringen

medverka till en generös och positiv syn på

genomförande av relevanta kommundelningar.

I kommittémotion 1998/99:K298 hemställer Åsa

Torstensson m.fl. (c) att riksdagen begär att

regeringen återkommer med förslag till åtgärder för

att underlätta kommundelningar (yrkande 1). I

motionen redovisas exempel på såväl en ökad vilja

hos människor att engagera sig för olika lokala

frågor som upplevelsen att avståndet till de

beslutande församlingarna är stort. Dessa tendenser

har bl.a. medfört att alltfler kommundelar vill

bilda en egen kommun. Vägen dit är emellertid enligt

motionen lång och omständlig. Ordningen att

Kammarkollegiet beslutar om en utredning av

förutsättningarna för en kommundelning kan starkt

ifrågasättas, anser motionärerna. Ett politiskt

organ bör i stället vara beslutande i denna del. En

möjlighet att genomföra en kommundelning under

pågående mandatperiod bör också införas. De förslag

från regeringen som efterlyses i motionen bör

inriktas på en förenklad process, innebärande bl.a.

att kommundelningar skall genomföras om en majoritet

av invånarna i kommundelen så önskar. Lagen om

kommunal skatteutjämning bör också utformas så att

kommundelningar underlättas.

I kommittémotion 1998/99:K328 hemställer Helena

Bargholtz och Barbro Westerholm, båda (fp), att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att det skall bli lättare

att genomföra kommundelningar (yrkande 2). Ett skäl

till yrkandet är att avståndet mellan väljare och

valda är för stort.

Bakgrund

Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen är Sverige indelat i

kommuner och landsting. Den kommunala indelningen

regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges

indelning i kommuner och landsting

(indelningslagen).

Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen skall en ändring

för att komma till stånd antas medföra bestående

fördel för en kommun eller en del av en kommun eller

andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av

frågan om indelningsändring skall särskild hänsyn

tas till önskemål och synpunkter från den eller de

kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en

sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får

beslut om ändring meddelas endast om det finns

synnerliga skäl. Särskilda hänsyn skall också tas

till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 4

§ indelningslagen får Kammarkollegiet avslå en

ansökan om indelningsändring om det finner att

ändringen inte bör ske.

Enligt 12 § indelningslagen träder en

indelningsändring i kraft den 1 januari det år som

bestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är av

sådan omfattning att en kommun enligt den nya

indelningen inte bör företrädas av de gamla

fullmäkige, träder ändringen i kraft den 1 januari

året efter det år då val i hela riket av fullmäktige

ägt rum. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 §

skall meddelas senast ett år innan ändringen skall

träda i kraft eller, om det finns synnerliga skäl,

vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta

månader före ikraftträdandet.

Det praktiska förfarandet inför ett beslut om

delning av en kommun regleras i 20-26 §§

indelningslagen. Därav framgår bl.a. följande. Fråga

om ändring i den kommunala indelningen väcks av en

kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras

av förändringen. Ansökan skall inges till

Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och

länsstyrelsen kan ta upp en fråga om ändrad

indelning på eget initiativ. Kammarkollegiet skall

göra den utredning som behövs eller överlämna åt

länsstyrelsen att göra en utredning. Kammarkollegiet

får vid behov uppdra åt en särskild utredare att

göra en utredning. Samråd skall ske med berörda

kommuner vid utredningen. När det finns särskilt

skäl skall en särskild undersökning, efter beslut av

Kammarkollegiet eller länsstyrelsen, göras om

befolkningens inställning till en ändrad indelning.

Om utredningen visar att en indelningsändring bör

göras, skall ett förslag upprättas till ändring samt

till den ekonomiska regleringen m.m. Regeringen

fattar därefter beslut om indelningsändringen.

När det gäller förutsättningarna för en

indelningsändring framhölls i proposition

1978/79:157 att en indelningsändring inte bör få

genomföras utan att det föreligger från allmän

synpunkt objektivt bärande skäl för ändringen. Det

är enligt propositionen p.g.a. de skilda

förhållanden som gäller från fall till fall inte

möjligt att dela upp indelningsändringar i väl

avgränsade kategorier för vilka bestämda

förutsättningar för genomförandet av en ändring

skall gälla. Föredragande statsråd framhöll att

bestämmelsernas huvudsyfte bör vara att säkerställa

att olika intressen som vägs mot varandra bör

beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka skäl för

en indelningsförändring som måste föreligga och hur

tungt de skall väga i förhållande till eventuella

skäl mot en ändring måste enligt propositionen i

huvudsak överlämnas åt praxis.

Enligt propositionen borde bestämmelsen om

förutsättningarna för en indelningsförändring inte

innehålla någon exemplifiering av omständigheter som

kunde utgöra skäl för en indelningsändring. I

stället borde som en allmän förutsättning för en

ändring gälla att ändringen kunde antas medföra

bestående fördel för en kommun eller del av kommun

eller andra fördelar från allmän synpunkt. En

grundtanke borde vidare vara att kommunernas

inställning borde ges särskilt stor tyngd.

I specialmotiveringen i propositionen framhölls att

vid prövningen av en indelningsfråga bör alla

omständigheter som talar för eller mot en indel-

ningsändring uppmärksammas. En rad olika faktorer

inverkar på bedömningen, t.ex.

befolkningsutveckling, näringsgeografiska

förhållanden, indelningsändringens påverkan på den

kommunala servicen och de kommunalekonomiska

konsekvenserna. Fördelar av enbart

kommunaldemokratisk karaktär är enligt propositionen

inte tillräckliga, utan den nybildade kommunen bör

också uppfylla rimliga krav i fråga om de övriga

faktorerna.

Konstitutionsutskottet behandlade flera motioner om

kommundelningar i samband med behandlingen av

propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117,

bet. 1990/91:KU38). I betänkandet anförde utskottet

att det liksom tidigare ansåg att demokratiska skäl

kunde motivera att en kommun delades men att de

kommunala demokratifrågorna borde lösas på annnat

sätt än genom ytterligare delningar av kommuner.

Enligt utskottet hade det inte framkommit något som

givit utskottet anledning att frångå denna

ståndpunkt, varför motionerna avstyrktes.

Den regering som tillträdde efter 1991 års val

förklarade i regeringsdeklarationen att den såg

positivt på kommundelningar. Denna ståndpunkt

återkom i direktiven till Lokaldemokratikommittén

(dir. 1992:12), där regeringen bl.a. anförde att ett

sätt att stärka den lokala demokratin var att dela

kommuner där det finns ett starkt önskemål hos

befolkningen om en delning och där det finns

förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.

Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) ansåg sig

inte kunna uttala sig om huruvida de kommundelningar

som genomförts sedan 1980 medfört bestående fördelar

från kommunalekonomisk eller kommunaldemokratisk

synpunkt. Kommittén ansåg emellertid att de nya,

mindre kommuner som uppkommit genom de genomförda

delningarna inte hade sämre ekonomiska

förutsättningar än flertalet andra, jämförbara

kommuner.

Något behov av att reformera indelningslagen ansåg

kommittén inte att det fanns. Eventuella

inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning

och införande av t.ex. obligatorisk delning under

vissa förutsättningar skulle enligt kommittén få

negativa effekter.

Kommittén redovisade också en genomgång av de

beslut regeringen fattat i indelningsärenden fram

till i början av 1993 och drog därav vissa

slutsatser om utsikterna att en delningsansökan

skall beviljas. Bland omständigheter som hade en

avgörande betydelse hade kommittén funnit att den

ursprungliga (odelade) kommunen skall vara positiv

till en delning, att det bör finnas en ganska bred

politisk enighet i den del som vill bryta sig loss

och att de ekonomiska förutsättningarna bör vara

uppfyllda. Vidare framhölls betydelsen av att en

folkomröstning, som bör föregå ansökningen, bör ha

högt valdeltagande och visa en stor ja-andel i den

del av kommunen som vill bryta sig loss samtidigt

som ett eventuellt nej i den övriga delen inte bör

vara för kraftigt. Ju fler av dessa förutsättningar

som uppfylls, desto större är enligt kommittén

möjligheten att en delning kommer till stånd.

Sedan 1979 har regeringen beslutat om delning av 11

kommuner vilket givit upphov till 23 nya

kommunbildningar.

Under motsvarande tid har regeringen avslagit

ansökningar om kommundelningar i 22 fall.

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen

under 1990-talet avstyrkt motioner om ändrade

villkor för kommundelningar m.m. med hänvisning

bl.a. till sitt tidigare uttalande i samband med

behandlingen av kommunallagspropositionen (bet.

1993/94:KU9, 1993/94:KU40, 1995/96:KU9 och

1997/98:KU4). Vid det senaste tillfället avstyrktes

också motioner i vilka föreslogs olika ändringar i

reglerna för kommundelningar. Utskottet framhöll att

indelningslagen fungerat tillfredsställande under de

snart 20 år som den har funnits och att den är klar

och tydlig vad avser initiativ, rollfördelning samt

procedurer och tidpunkter för genomförande av

kommundelningar samt att 10 kommuner delats sedan

1979 på basis av bestämmelserna i indelnings-lagen.

Mot beslutet reserverade sig representanterna för

(m), (fp), (c) och (mp).

Utskottets bedömning

Utskottet instämmer i vad som sägs i motionerna om

att kommunsammanslagningarna har minskat

medborgarnas möjlighet till insyn och överblick över

den kommunala verksamheten samt att de politiskt

aktiva minskat i antal. En möjlighet att öka den

demokratiska vitaliteten och delaktigheten är enligt

utskottets mening att dela upp större kommuner i

mindre. Utskottet vill med anledning av motionerna

K268 yrkande 2 (kd), K298 yrkande 1 (c) och K328

yrkande 2 (fp) framhålla att det bör bli lättare att

dela kommuner genom att procedurerna som har samband

med kommundelningar underlättas. Regeringen bör

återkomma med förslag till riksdagen med detta

syfte. Detta bör ges regeringen till känna.

Kommunal beskattningsrätt

Motionen

I motion 1998/99:K313 hemställer Jan-Evert Rådhström

och Anders Sjölund, båda (m), att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om det kommunala självstyret (yrkande 1). I

motionen hemställs vidare att riksdagen beslutar

uppdra åt lagutskottet att inkomma med förslag till

ändring i kommunallagen som stärker det kommunala

självstyret vad avser rätten att utdebitera

skattesats för invånarna i den egna kommunen i

enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2).

Motionärerna anför att staten de senaste åren

begränsat kommunernas självstyrelse vad avser

skatteuttaget. Som exempel på detta anförs dels

lagstiftningen med anledning av propositionen

1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner och landsting

åren 1997 och 1998, dels det nya bidrags- och

utjämningssystem för kommuner och landsting som

trädde i kraft den 1 januari 1996. Enligt

motionärerna är den kommunala skattenivån ytterst en

fråga som de folkvalda exklusivt har att besluta om.

Huruvida skattesatsen uppfattas som relevant är en

fråga som väljarna avgör vid allmänna val. Det parti

som föreslår väljarna en ändrad skattesats och får

gehör för den skall utan statens sanktioner kunna

ändra densamma. Om en kommun med för låg egen

skattekraft behöver ytterligare resurser, skall

detta regleras mellan staten och den enskilda

kommunen. Ingen kommun skall enligt motionen tvingas

höja skatten för att finansiera andra kommuners

åtaganden.

Bakgrund

Gällande bestämmelser

Kommuner och landsting har som ett led i den

kommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt.

Regler om detta finns i 1 kap 7 § RF, där det sägs

att kommunerna, dvs. kommuner och landsting, får ta

ut skatt för skötseln av sina uppgifter. (I 2 kap. 5

§ kommunallagen erinras om denna bestämmelse och

andra bestämmelser om rätten att meddela

föreskrifter.)

Den aktuella bestämmelsen i RF innebär att

kommunerna och landstingen får besluta om storleken

av den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.

I övrigt är det riksdagen som reglerar

skattebestämmelsernas innehåll. Som exempel kan

nämnas att det är en bestämmelse i

kommunalskattelagen (1928:370) som säger att den

kommunala inkomstskatten skall vara procentuell

(proportionell).

Bestämmelsen i RF är ett principstadgande och

enligt förarbetena till regeringsformen (prop.

1973:90 s. 231) garanterar det inte att varje kommun

helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek.

Enligt uttalanden av konstitutionsutskottet måste

emellertid en lagreglering som sätter ett tak för

den kommunala utdebiteringen alltid ge utrymme för

en fri sektor för kommunerna och behålla åtminstone

en viss frihet för dem när det gäller att bestämma

skattens storlek (bet. 1980/81:KU22 och yttr.

1981/82:KU6y).

Uttalanden av konstitutionsutskottet under 1990-

talet m.m.

KU har under 1990-talet vid flera tillfällen gjort

principiella uttalanden i frågor om den kommunala

självstyrelsen och beskattningsrätten m.m. 1990

behandlade utskottet i ett yttrande till

finansutskottet frågan om en begränsning av

kommunernas rätt att ta ut skatt i form av ett

skattestopp under två år (yttr. 1989/90:KU9y).

Riksdagen ställde sig våren 1995 bakom de

grundläggande principerna för ett nytt bidrags- och

utjämningssystem som regeringen föreslagit när det

gällde syfte, inriktning, omfattning och

införanderegler (prop. 1994/95:150). Under

riksdagsbehandlingen aktualiserades frågan om

grundlagsenligheten i den lagtekniska lösning som

förordats i kompletteringspropositionen.

Finansutskottet inhämtade därför yttranden från

Lagrådet och KU. Lagrådet avstyrkte lagförslaget med

hänvisning till vad som i regeringsformen anges om

ändamålet med den kommunala beskattningen. Enligt

Lagrådet skulle emellertid ett system med avgifter

och bidrag inte anses strida mot grundlagens

bestämmelser. KU (yttr. 1994/95:KU6y) ansåg att det

fanns flera omständigheter som gav utrymme åt en

annan tolkning av regeringsformen än den Lagrådet

gjort. I detta sammanhang anförde utskottet bl.a.

följande:

Bestämmelserna i 1 kap. 7 § (regeringsformen) bör

enligt utskottets mening tolkas så att de dels ger

kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels begränsar

denna rätt till att gälla skatt för sådana uppgifter

som de genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen

getts kompetens respektive ålagts att sköta.

Bestämmelsen när det gäller begreppet "skötseln av

sina uppgifter" kan då ses som i första hand riktad

till kommunerna och mindre mot staten. Vad som

närmare skall anses ligga inom ramen för kommunernas

åligganden enligt regeringsformens principstadgande

får närmare bestämmas genom lagstiftning.

Utvecklingen av denna praxis har varit tydlig.

Enligt KU:s mening var det samtidigt mycket

angeläget att det inte skulle finnas någon

tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen.

Utskottet pekade i sammanhanget på möjligheten att

avdragen och tilläggen enligt lagförslaget

omvandlades till avgift respektive statligt

utjämningsbidrag.

Mot bakgrund av KU:s analys av grundlagsfrågan

ansåg finansutskottet (bet. 1994/95:FiU19) att det i

och för sig hade varit möjligt för riksdagen att

godkänna det då föreliggande förslaget. Bl.a. för

att undvika all tveksamhet kring tillämpningen av

regeringsformen borde i första hand emellertid en

annan lagstiftningsteknik väljas för att uppnå de

eftersträvade utjämningseffekterna. Regeringen borde

därför återkomma till riksdagen med ett nytt

förslag. Efter hörande av Lagrådet, som inte ville

motsätta sig att det nya förslaget lades till grund

för lagstiftning, förelades riksdagen hösten 1995

det nya förslaget (prop. 1995/96:64). Detta

godkändes av riksdagen (bet. 1995/96:FiU5).

KU yttrade sig våren 1996 till finansutskottet över

den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150)

avseende bl.a. propositionens förslag till

utformning av ett utgiftstak för den offentliga

sektorn och uttalanden om kommande förslag på det

kommunala området jämte motioner (yttr.

1995/96:KU10y). I huvudfrågan anförde utskottet att

det inte fanns skäl att ta ställning till förslagen

innan ett utformat förslag förelåg. Representanterna

för Vänsterpartiet och Miljöpartiet anförde att de

aviserade förslagen stred mot principerna för den

kommunala självstyrelsen.

I samma yttrande gjorde utskottet ett uttalande med

anledning av ett motionsyrkande (m), enligt vilket

riksdagen hos regeringen skulle begära förslag om

"ett grundlagsenligt bidragssystem" för kommunerna

från den 1 januari 1997. Utskottet anförde att

motionen byggde på den felaktiga föreställningen att

det statsbidragssystem som infördes den 1 januari

1996 skulle vara grundlagsstridigt. Frågan prövades

grundligt i samband med införandet hösten 1995. Från

konstitutionell synpunkt behövdes således enligt

utskottets mening ingen omprövning av

statsbidragssystemet. Representanterna för Moderata

samlingspartiet anmälde i denna del avvikande mening

och anförde att statsbidragssystemets

överensstämmelse med RF:s bestämmelser om den

kommunala självstyrelsen var diskutabel.

KU har också gjort uttalanden i samband med ett

yttrande till finansutskottet (yttr. 1996/97:KU3y)

med anledning av propositionen 1995/96:213 Minskning

i särskilda fall av det generella statsbidraget till

kommuner och landsting åren 1997 och 1998, ett av de

exempel som åberopas i den här aktuella motionen.

Utskottet konstaterade att det då aktuella förslaget

till lagstiftning hade samband med såväl det nya

bidrags- och utjämningssystem som trädde i kraft den

1 januari 1996 som det utgiftstak för de offentliga

finanserna som skulle införas 1997. Utskottet delade

Lagrådets uppfattning att det aktuella förslaget

kunde ses som ett alternativ till sådana

lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som gällt

under åren 1991-93. Lagrådet hade med beaktande av

sina tidigare ställningstaganden uttalat att det

aktuella förslaget fick godtas från konstitutionella

synpunkter, och utskottet instämde i denna

bedömning. Representanterna för Vänsterpartiet och

Miljöpartiet anförde avvikande mening i denna del.

Partierna yrkade att förslaget skulle avstyrkas med

motiveringen att det stred mot den kommunala

självstyrelsens principer. Även representanterna för

Moderata samlingspartiet anförde avvikande mening.

De ansåg att frågan ännu ej fått en konstitutionellt

tillfredsställande lösning och efterlyste ett

reviderat förslag från regeringen.

Utskottet anförde också att det var viktigt att den

kommunala självstyrelsen och dess förhållande till

grundlagen blev föremål för en grundlig analys.

Utskottet konstaterade att detta skedde inom en

särskild parlamentarisk kommitté som inom kort

skulle komma att avsluta sitt arbete.

Denna kommitté redovisade sina överväganden hösten

1996 i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och

grundlagen (SOU 1996:129). Av betänkandet framgår

att kommittén anser att ingrepp som skattestopp och

skattetak och även det här aktuella fallet gällande

minskning i särskilda fall av det generella

statsbidraget till kommuner och landsting 1997 och

1998 endast bör få beslutas för högst två år.

Tillåtligheten av nya föreskrifter av detta slag bör

underställas en ny riksdag. När det gäller det

nämnda skatteutjämningssystemet anser kommittén att

riksdagens ställningstagande får anses innebära att

solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att

ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska

förutsättningar väger tyngre vid den

intresseavvägning som alltid måste göras mot

regeringsformens bestämmelser och

beskattningsrätten. Detta synsätt bör enligt

kommittén komma till klart uttryck i RF. Kommitténs

förslag har hittills inte föranlett något förslag

till riksdagen.

Den kommunala utjämningsutredningen, som haft i

uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna

förslag i syfte att utveckla det gällande systemet

för statsbidrag och utjämning för kommuner och

landsting, lämnade i december 1998 sitt betänkande

(SOU 1998:151) Kostnadsutjämning för kommuner och

landsting, i vilket det föreslås vissa förändringar

i bidragssystemet.

Högsta domstolen har i en dom den 12 november 1998

(Ö 4676-97) förklarat att artikel 11 i den

europeiska konventionen om kommunalt självstyre inte

kan åberopas i en tvist mellan en kommun och staten

som i grunden gäller tillämpningen av det här

aktuella utjämningssystemet. Den nämnda artikeln

innebär att kommunerna skall ha rätt att anlita ett

judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt

utövande av sina befogenheter och respekt för de

principer om kommunalt självstyre som finns

fastlagda i grundlagen eller den nationella

lagstiftningen. HD anför i skälen till domen att

konventionen inte utgör någon direkt tillämplig rätt

i Sverige.

Utskottets bedömning

I motion K313 efterlyses sådana ändringar i

kommunallagen som är ägnade att stärka den kommunala

självstyrelsen beträffande rätten för kommunerna att

bestämma vilken skatt som skall tas ut av

kommuninvånarna.

Enligt utskottets mening är frågan om den kommunala

självstyrelsen och beskattningsrätten mycket väl

utredd och bedömd med anledning av de restriktioner

på den kommunala ekonomins område som riksdagen

beslutat om under loppet av 1990-talet.

Konstitutionsutskottet har därvid bidragit med ett

antal tolkningar och uttalanden som tillsammans med

Lagrådets bedömningar varit vägledande för

riksdagens beslut i dessa frågor.

Som framgått ovan är det RF:s

principstadganden som är bestämmande för

innebörden av den kommunala självstyrelsen

med avseende på beskattningsrätten. Det är

sålunda RF och inte kommunallagen som bör

ändras, om man vill åstadkomma förändringar

av det slag som föreslås i motionen.

Förslag till ändringar i RF syftande till

en precisering av kommunernas

självbestämmande på det ekonomiska området

har framlagts för regeringen av Kommittén

om den kommunala självstyrelsens

grundlagsskydd (se SOU 1996:129).

Regeringen har ännu inte tagit ställning

till detta förslag. Med detta får motion

K313 (m) anses besvarad varför den

avstyrks.

Val till kommunala nämnder m.m.

Direktval till kommundelsorgan

Motionerna

I kommittémotion 1998/99:K328 hemställer Helena

Bargholtz och Barbro Westerholm, båda (fp), att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts dels om att det skall bli

lättare att införa direktval till kommundelsnämnder

(yrkande 3), dels om att öka de direktvalda organens

inflytande och bestämmanderätt (yrkande 6).

I kommittémotion 1998/99:Bo507 hemställer Margareta

Andersson m.fl. (c) att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

direktvalda stadsdelsnämnder (yrkande 14). Enligt

motionärerna behövs ett ökat lokalt inflytande över

det lokala områdets förvaltning och utveckling.

Pågående försök med lokal förvaltning i olika former

bör permanentas och bli mer regel än undantag.

Samhället måste enligt motionen bejaka och verka för

att det skapas förutsättningar för att stärka den

lokala nivåns inflytande, delaktighet och ansvar

genom att ge reell makt över närområdet till

invånarna. Ett sätt att uppnå ett större engagemang

kan vara att införa direktval till stadsdelsnämnder.

Bakgrund

Vid 1991 års kommunallagsrevision infördes ett

kapitel i kommunallagen (KL) som innehåller

grundläggande föreskrifter om kommunernas och

landstingens politiska organ och

uppgiftsfördelningen mellan dem. Enligt 3 kap. 4 §

KL får fullmäktige bestämma att en nämnd skall ha

hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen

eller landstinget eller för en del av kommunen eller

landstinget. Fullmäktige får vidare bestämma att en

nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller

flera anläggningar, vara underställd eller vara

gemensam med en annan kommun eller ett landsting.

Möjligheten för fullmäktige att utse lokala

beslutande nämnder har funnits sedan början av 1980-

talet. Till kommundelsorganen förs vanligen

uppgifter från flera verksamhetsområden, t.ex.

grundskola, kultur- och fritidsverksamhet samt delar

av socialtjänsten.

Enligt 6 kap. 9 § KL väljs ledamöter och ersättare

i en nämnd av fullmäktige till det antal som

fullmäktige bestämmer. Ledamöterna i en kommun-

delsnämnd utses vanligen på samma sätt som

ledamöterna i en annan kommunal nämnd, nämligen

proportionellt i förhållande till mandatställningen

i fullmäktige. De i fullmäktige representerade

partierna kan emellertid komma överens om att

sammansättningen av en kommundelsnämnd skall

motsvara valresultatet i just den kommundelen.

Kommundelsnämnden i Svågadalen i Hudiksvalls kommun

är ett exempel på en lokal nämnd som utsetts av

fullmäktige efter en omröstning bland medborgarna i

den aktuella kommundelen där valet är ett rent

personval och där kandidaterna inte representerar

något politiskt parti.

Frågan om direktval till lokala nämnder har

ventilerats från tid till annan sedan början av

1980-talet. Den har behandlats i bl.a.

Kommunaldemokratiska kommittén (Ds Kn 1981:8), 1988

års kommunallagskommitté (SOU 1990:24),

propositionen (prop. 1990/91:117) om en ny

kommunallag, Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90)

och Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162). I

det sistnämnda betänkandet föreslogs en

dispenslagstiftning under två mandatperioder som

skulle göra det möjligt för kommuner att inrätta

direktvalda lokala organ. Förslaget har hittills

inte lett till någon åtgärd från regeringen. Frågan

om direktval till kommundelsorgan bereds f.n. i

Regeringskansliet tillsammans med andra, liknande

demokratifrågor med sikte på en redovisning under

loppet av 1999.

I den nämnda propositionen om en ny kommunallag

anfördes bl.a. att en ordning med direktval skulle

kunna begränsa fullmäktiges möjligheter att ta det

totala ansvaret för verksamheten. Därigenom skulle

en oklarhet uppstå om hur valutslaget skulle komma

att påverka verksamheten. Särskilt uppenbart skulle

detta bli i ett system där fullmäktige styr genom

att ange mål och allmänna riktlinjer.

Konstitutionsutskottet avstyrkte med hänvisning

till tidigare ställningstaganden flera motioner som

väckts med anledning av propositionen och i vilka

yrkades att direktval till lokala nämnder skulle bli

möjligt (bet. 1990/91:KU38), och riksdagen följde

utskottet. De tidigare ställningstagandena innebar

att det enligt utskottets mening inte fanns något

hinder för att i beredningsarbetet med en ny

kommunallag överväga direktvalsfrågan (bet.

1987/88:KU23). I betänkandet 1989/90:KU3 anförde

utskottet att riksdagen inte borde föregripa

Kommunallagskommitténs överväganden i saken, varför

aktuella motioner avstyrktes. I sitt

ställningstagande vid behandlingen av

kommunallagspropositionen instämde utskottet i

regeringens argument att direktval till lokala

nämnder kan begränsa fullmäktiges möjligheter att ta

det totala ansvaret för verksamheten i kommunen

eller landstinget. En oklarhet uppstår därmed också

om hur valutslaget kommer att påverka verksamheten.

Detta blir enligt propositionen särskilt tydligt i

ett system där fullmäktige styr mer genom mål och

allmänna riktlinjer. Utskottet har senare, senast

våren 1998 (bet. 1997/98:KU4), gjort samma bedömning

som vid behandlingen av kommunallagspropositionen

och avstyrkt motioner med liknande yrkanden. Mot det

sistnämnda beslutet reserverade sig representanterna

för (fp), (c), (v) och (mp).

Utskottets bedömning

Med hänvisning till utskottets tidigare

ställningstaganden beträffande direkta val till

kommundelsorgan och det faktum att frågan f.n.

bereds i Regeringskansliet med sikte på en

redovisning under 1999 avstyrker utskottet

motionerna K328 yrkandena 3 och 6 (fp) och Bo507

yrkande 14 (c).

Nyval i kommuner och landsting

Motionerna

I motion 1998/99:K296 föreslår Per Lager m.fl. (mp)

att riksdagen beslutar om sådan ändring i

kommunallagen att dels misstroendeförklaring kan

riktas från kommunfullmäktige gentemot

kommunstyrelse och enskilt majoritetskommunalråd

(yrkande 2), dels en majoritet i fullmäktige kan

utlysa nyval enligt samma principer som gäller i

riksdagen (yrkande 3).

I kommittémotion 1998/99:K328 föreslår Helena

Bargholtz och Barbro Westerholm, båda (fp), att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att det skall bli möjligt

att genomföra extraval i kommuner och landsting

(yrkande 4).

Bakgrund

Mandattiden för fullmäktige, styrelsen och övriga

nämnder i kommuner och landsting regleras i 5 kap. 5

§ respektive 6 kap. 12 och 13 §§ kommunallagen (KL).

Enligt 5 kap. 5 § KL skall ledamöterna och

ersättarna i fullmäktige väljas för fyra år räknat

fr.o.m. den 1 november valåret. Om

Valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 19

kap. 21 § vallagen (1997:157) skall mandattiden dock

förlängas till dess omvalet har avslutats. I

Stockholms kommun räknas mandattiden fr.o.m. den 15

oktober valåret.

Enligt 6 kap. 12 § KL skall ledamöterna och

ersättarna i styrelsen väljas för fyra år räknat

fr.o.m. den 1 januari året efter det år då val av

fullmäktige i hela landet ägt rum. Fullmäktige får

dock bestämma att styrelsens mandattid skall räknas

fr.o.m. det sammanträde då valet förrättas intill

det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa

gång. I ett sådant fall skall det nyvalda

fullmäktige välja styrelse vid fullmäktiges första

sammanträde. Enligt 6 kap. 13 § KL bestämmer

fullmäktige mandattiderna för andra nämnder än

styrelsen.

En förtroendevalds uppdrag kan enligt kommunallagen

upphöra i särskilda situationer. Enligt 4 kap. 9 §

KL skall fullmäktige befria en förtroendevald från

uppdraget när den förtroendevalde önskar avgå, om

det inte finns särskilda skäl mot det. Fullmäktige

får enligt 4 kap. 10 § återkalla uppdraget för en

förtroendevald som valts av fullmäktige, om den

förtroendevalde vägrats ansvarsfrihet eller genom

dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett

brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två

år eller däröver.

Fullmäktige får också enligt 4 kap. 10 a § KL

återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i

en nämnd där den politiska majoriteten inte längre

är densamma som i fullmäktige eller vid förändringar

i nämndorganisationen. Förtroendeuppdragen upphör i

fall som detta när val av nya ledamöter och

ersättare har förrättats eller när en ny

nämndorganisation träder i kraft. En sådan situation

som avses i den nyss nämnda paragrafen kan enligt

prop. 1993/94:188 uppstå till följd av att det

politiska majoritetsförhållandet skiftat under

mandatperioden på grund av att ett parti, som till

en början ingått i majoriteten, senare valt att i

stället samarbeta med oppositionen. Den yttersta

konsekvensen av en sådan situation är att styrelsen

och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges

förtroende. Med hänsyn till att det på kommunal nivå

inte finns någon möjlighet till

misstroendeförklaring i fullmäktige och inte någon

möjlighet att utlysa nyval borde det enligt

propositionen tillskapas möjligheter att under

löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas

sammansättning så att dessa speglar den politiska

majoriteten i fullmäktige då majoriteten skiftat.

Konstitutionsutskottet har under 1995/96 och

1997/98 års riksmöten avstyrkt motioner i vilka

föreslagits att lagstiftningen borde ändras så att

det skulle bli möjligt för fullmäktige i kommuner

och landsting att besluta att upplösa fullmäktige

och utlysa nyval (bet. 1995/96:KU9, 1997/98:KU4).

Vid det sistnämnda tillfället avstyrktes också

motioner i vilka föreslogs att institutet

misstroendeförklaring skulle införas. Vid båda

tillfällena har utskottet som motiv för avstyrkande

av motionerna hänvisat till den regel som infördes

så sent som 1994 och enligt vilken det är möjligt

för fullmäktige att återkalla samtliga uppdrag i

styrelsen och nämnderna, när den politiska

majoriteten inte längre är densamma som i

fullmäktige. Enligt utskottet borde man, innan någon

ändring av kommunallagen föreslås, under ytterligare

en tid avvakta erfarenheterna av de nya

bestämmelserna. Mot beslutet reserverade sig

representanterna för (m), (fp) och (mp).

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening bygger förslagen i de här

aktuella motionerna på föreställningen att det finns

stora likheter mellan det politiska systemet på

nationell nivå (regering-riksdag) och lokal nivå

(styrelsen-fullmäktige), vilket skulle motivera att

parlamentarismens principer, däribland möjligheten

att under vissa omständigheter upplösa den högsta

beslutande församlingen och utlysa nyval, tillämpas

fullt ut även i kommuner och landsting. Denna

uppfattning står enligt utskottets mening i viss

motsatsställning till den princip om samlingsstyre

som väsentligen ligger till grund för det kommunala

styrelseskicket. De problem som kan uppstå till

följd av att en majoritet inte står sig under en

hel mandatperiod kan lösas med hjälp av

bestämmelserna i kommunallagen om entledigande av

ledamöter i nämnderna och val av nya ledamöter. Mot

denna bakgrund och med hänvisning till vad utskottet

tidigare uttalat i denna fråga avstyrker utskottet

motionerna K296 yrkandena 2 och 3 (mp) och K328

yrkande 4 (fp).

Medborgarinitiativ och andra

inflytandefrågor

Kommunala folkomröstningar

Motionerna

I kommittémotion 1998/99:K268 föreslår Ingvar

Svensson m.fl. (kd) att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om

kommunala folkomröstningar (yrkande 1). Motionärerna

framhåller att de initiativ till folkomröstningar

som hittills tagits enligt bestämmelserna i

kommunallagen om folkinitiativ avvisats av

fullmäktiges majoritet. Enligt motionen bör det i

lagstiftningen anges vilken procentuell nivå som

krävs för att en folkopinion skall kunna tvinga fram

en folkomröstning, varvid 10 % av de röstberättigade

kan vara en rimlig nivå enligt motionärerna. Om en

sådan andel av kommunmedlemmarna ställt sig bakom en

önskan om folkomröstning, skall den genomföras utan

att fullmäktige prövar frågan. Däremot bör

fullmäktige besluta om frågeställningens utformning.

Regeringen bör enligt motionen återkomma till

riksdagen med förslag till lagstiftning på området.

Liknande förslag framförs i kommittémotion

1998/99:K298 yrkande 2 av Åsa Torstensson m.fl. (c),

motion 1998/99:K314 av Lars Hjertén (m) och motion

1998/99:K352 yrkande 2 och 3 av Per Lager m.fl.

(mp). I mp-motionen anförs att initiativtagarna om

möjligt själva skall formulera frågeställningen för

folkomröstningen, att valnämnden får besluta om

frågan kan framläggas direkt eller om den måste

omarbetas och att eventuell ändring av

frågeställningen inte får beröra sakinnehållet.

I den sistnämnda motionen (mp) framförs också

förslag om att riksdagen beslutar om sådan ändring

av kommunallagen att kommunala folkomröstningar blir

bindande (yrkande 1). Med bindande avses här att

folkomröstningen blir beslutande i stället för som

nu är fallet endast rådgivande. Någon lägsta nivå

beträffande deltagande i folkomröstningen för att

denna skall anses vara beslutande bör inte ställas

upp.

I samma motion föreslås också att kommunallagen bör

ändras så att ärende om att hålla folkomröstning som

väcks av minst en tredjedel av fullmäktiges

ledamöter skall bli bindande (yrkande 4). Med

bindande avses här att ett sådant initiativ skall

leda till att en folkomröstning genomförs.

Bakgrund

Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen (KL) får

fullmäktige besluta att som ett led i beredningen av

ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall

inhämtas synpunkter från medlemmarna i kommunen

eller landstinget. Detta kan ske genom

folkomröstning, opinionsundersökning eller liknande

förfarande. Vid opinionsundersökning eller liknande

förfarande får valnämnden anlitas, om nämndens

verksamhet i övrigt inte hindras av det. Närmare

föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns

i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga

får enligt 5 kap. 23 § KL i fullmäktige väckas av en

nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna i vissa

fall, en fullmäktigeberedning samt styrelsen i ett

företag där kommunen eller landstinget innehar

samtliga aktier eller bestämmer tillsammans med

någon annan samt genom folkinitiativ bakom vilket

står minst 5 % av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna. Ett sådant initiativ skall

vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt

innehålla initiativtagarnas egenhändiga

namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om

deras adresser.

Bestämmelserna i kommunallagen om folkinitiativ

infördes 1994 på förslag av Lokaldemokratikommittén

(SOU 1993:90), som föreslagit att gränsen för ett

folkinitiativ skulle sättas vid 10 % av de

röstberättigade. I propositionen (prop. 1993/94:188)

föreslogs att tröskeln för möjligheten att väcka

folkinitiativ skulle sänkas till 5 % med

motiveringen att det skulle bli alltför svårt att få

till stånd folkomröstningar i stora kommuner med den

högre nivå som kommittén föreslagit.

Folkinitiativ av det slag det här är tal om har

tagits i ett sextiotal fall. I endast några enstaka

fall har fullmäktige beslutat att en folkomröstning

skall genomföras med anledning av initiativet.

Demokratiutvecklingskommittén föreslog i sitt

betänkande (SOU 1996:162) att ett sätt att skapa

balans mellan den representativa demokratin och ett

underlättande av möjligheten för engagerade

medborgare att få till stånd en folkomröstning

skulle kunna vara att behålla reglerna i

kommunallagen om folkinitiativ men koppla dessa till

ett krav på en kvalificerad majoritet i fullmäktige

för att förslaget skulle kunna avslås. Enligt

förslaget skulle det räcka med att en tredjedel av

fullmäktige stöder ett folkinitiativ för att en

folkomröstning skall komma till stånd. Regeringen

har hittills inte lagt fram något förslag till

lagstiftning med anledning av kommitténs förslag.

Frågan bereds f.n. i Regeringskansliet tillsammans

med andra, liknande demokratifrågor.

Utskottet avstyrkte i sitt betänkande 1997/98:KU4

motioner i vilka yrkades ändringar av reglerna för

kommunala folkomröstningar avseende införande av

beslutande folkomröstning och att initiativ bakom

vilket står 10 % av de röstberättigade respektive en

tredjedel av fullmäktige med automatik skall leda

till att folkomröstning genomförs. I fråga om

beslutande folkomröstning anförde utskottet att en

sådan ordning skulle undergräva det representativa

demokratiska systemet. Beträffande folkinitiativ och

minoritetsinitiativ i fullmäktige hänvisade

utskottet till pågående beredning av

Demokratiutvecklingskommitténs förslag i denna del.

Representanten för Miljöpartiet reserverade sig mot

utskottets bedömning i denna del.

Utskottets bedömning

I motionerna K268 yrkande 1 (kd), K298 yrkande 2

(c), K314 (m) och K352 yrkandena 2 och 3 (mp)

förordas en ändring i bestämmelserna om

folkinitiativ i fråga om kommunal folkomröstning.

Det föreslås att om minst 10 % av de röstberättigade

i kommunen ställer sig bakom ett krav på att en

folkomröstning bör komma till stånd, bör en sådan

genomföras utan föregående prövning av fullmäktige.

Enligt utskottets mening är de hittillsvarande

erfarenheterna av bestämmelserna om folkinitiativ

nedslående. Med få undantag har fullmäktige avvisat

de initiativ som kommit fram, något som enligt

utskottets mening är ägnat att misskreditera idén om

folkinitiativ. Mot denna bakgrund finns det skäl att

vidare utreda en förstärkning av medborgarnas

inflytande i initiativärenden på det sätt som

föreslås i motionerna. En möjlighet som därvid bör

övervägas är att en kommunal folkomröstning skall

komma till stånd när en viss procentandel, t.ex. 10

% av de röstberättigade i kommunen, står bakom

initiativet. Därigenom skapas förutsättningar för

att seriösa initiativ förs fram. Andra frågor som

behöver övervägas i detta sammanhang är hur och av

vem frågeställningen för folkomröstningen skall

formuleras vid ett folkinitiativ. Detta bör ges

regeringen till känna.

Utskottet är däremot inte berett att tillstyrka

förslagen i motion K352 (mp) om beslutande kommunal

folkomröstning (yrkande 1) eller minoritetsinitiativ

i fullmäktige (yrkande 4). Motionen avstyrks i dessa

delar.

Medborgerlig motionsrätt

Motionen

I motion 1998/99:K296 hemställer Per Lager m.fl.

(mp) att riksdagen hos regeringen begär en

parlamentarisk utredning angående ändring i

kommunallagen med syfte att möjliggöra för

kommunfullmäktige att ge de kommunalt

röstberättigade kommunal motionsrätt (yrkande 1).

Enligt motionen kommer många goda förslag inte fram

till politikerna, eftersom många förslagsställare

inte engarerar sig politiskt och inte torgför sina

tankar i massmedierna. Ett sätt att komma till rätta

med detta är att ge varje kommuninvånare rätt att

motionera direkt till fullmäktige på det sätt som

föreslagits av Demokratiutvecklingskommittén (SOU

1996:162). Vad gäller beredningen av

medborgarmotioner anser motionärerna att kommunen

själv bör besluta om handläggning av medborgarnas

förslag m.m. Införandet av direkt motionsrätt bör

ske frivilligt efter beslut i fullmäktige. Ändringen

i kommunallagen föreslås ske genom en ändring i 5

kap. 23 §, där de kommunalt röstberättigade bör

nämnas tillsammans med andra som har motionsrätt i

fullmäktige.

Bakgrund

Enligt 5 kap. 23 § kommunallagen får ärenden väckas

av en nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna om

ärendet gäller förvaltning som har samband med

revisionsuppdraget, en fullmäktigeberedning om

fullmäktige har föreskrivit det eller styrelsen i

ett kommunalt företag om fullmäktige har beslutat

det för särskilda fall. Ärende om att hålla

folkomröstning i en viss fråga får väckas av minst 5

% av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna.

Enskilda kommunmedlemmar har mycket begränsade

möjligheter att ta initiativ i en fråga som ryms

inom fullmäktiges kompetensområde. Den enda formella

möjligheten som erbjuds i kommunallagen är den nyss

nämnda som innebär att man undertecknar ett

folkinitiativ om folkomröstning. Härutöver finns

möjligheten att kontakta enskilda förtroendevalda

eller ett eller flera politiska partier med förslag

om att en viss fråga bör aktualiseras. Även den

kommunala förvaltningen kan kontaktas på motsvarande

sätt. Någon skyldighet för en kommunal nämnd att ta

upp ett sådant initiativ till sakbehandling finns

emellertid inte.

I den finska kommunallagen finns en bestämmelse om

medborgerlig initiativrätt innebärande att

kommunmedlemmarna har rätt att ta initiativ och få

information om vilka åtgärder som vidtagits till

följd av initiativet. Dessutom skall fullmäktige

minst en gång om året få information om vilka

initiativ som medborgarna tagit och vilka åtgärder

som vidtagits med anledning av dessa. Om antalet

initiativtagare i en viss fråga motsvarar minst 2 %

av de röstberättigade skall frågan tas upp till

behandling i fullmäktige inom sex månader.

Demokratiutvecklingskommittén har i sitt betänkande

(1996:162) föreslagit att det i kommunallagen

införs bestämmelser om motionsrätt för dem som är

röstberättigade i fullmäktigevalet. Beredningen av

en sådan medborgarmotion bör enligt kommittén ske så

att fullmäktige kan fatta beslut i ärendet inom ett

år från det motionen väckts. Frågan bereds f.n. i

Regeringskansliet tillsammans med andra, liknande

demokratifrågor med sikte på en redovisning under år

1999.

Utskottet avstyrkte motioner med väsentligen samma

innehåll som den här aktuella motionen våren 1998

(bet. 1997/98:KU4) med hänvisning till att

Demokratiutvecklingskommitténs förslag i denna del

bereddes i Regeringskansliet. Representanten för

Miljöpartiet reserverade sig till förmån för egen

motion.

Utskottets bedömning

Med hänvisning till att frågan om medborgerlig

motionsrätt f.n. bereds i Regeringskansliet

avstyrker utskottet motion K296 yrkande 1 (mp).

Närvarorätt vid nämndsammanträden

Motionen

I motion 1998/99:K280 hemställer Ingemar Vänerlöv

(kd) att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om behovet av att

ändra 4 kap. 23 § kommunallagen med syfte att

fördjupa och utveckla den lokala demokratin. Enligt

motionären bör den aktuella bestämmelsen i

kommunallagen ändras så att en förtroendevald som

inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd får

närvara vid nämndens sammanträden och deltaga i

överläggningarna men inte i besluten. Bestämmelsen

om rätten att anteckna personlig mening till

protokollet kan i det här aktuella fallet tas bort

eller kan en sådan rättighet bestämmas av

fullmäktige. Motivet till förslaget är att stora

partier enligt motionären inte sällan röstar ner

förslag om att bereda mindre partier, som inte av

egen kraft kan få representation i en nämnd,

möjlighet att delta i nämndernas sammanträden.

Bakgrund

Enligt 4 kap. 23 § KL får fullmäktige besluta att en

förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i

en viss nämnd skall få närvara vid nämndens

sammanträden och delta i överläggningarna men inte i

besluten. Beslutet får även innefatta att den

förtroendevalde skall ha rätt att få sin mening

antecknad i protokollet.

I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s.

76) avvisades av både principiella och praktiska

skäl ett förslag från Kommunallagskommittén om att

en uttrycklig regel om närvarorätt i styrelsen för

företrädare för småpartier skulle införas. I stället

föreslogs att de mindre partiernas intressen borde

kunna tillgodoses på frivillig väg efter

fullmäktiges bedömning av förhållandena i varje

kommun och landsting. Ett sätt som anvisades är att

fullmäktige utnyttjar möjligheten att medge

närvarorätt enligt 4 kap. 23 §. I propositionen

understryks också att de mindre partiernas intressen

vad gäller information och insyn tillgodoses.

Särskild information kan enligt propositionen

givetvis lämnas till de mindre partiernas

företrädare. Vikten av att förtroendevalda från de

mindre partierna får ta del av handlingar

underströks också.

Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.,

1993, s. 185 f.) kan fullmäktige begränsa

närvarorätten i ett reglemente eller genom särskilt

beslut för ett enskilt fall. En begränsning kan

göras så att den förtroendevalde endast får

närvarorätt. Fullmäktige avgör också hur länge

närvarorätten skall gälla, vilken eller vilka

nämnder den skall avse och om den skall begränsas

till vissa ärenden eller grupper av ärenden. I

Svenska Kommunförbundets underlag till reglemente

för kommunstyrelsen föreslås en begränsning av

närvarorätten på det sättet att den inte gäller

ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild.

Enligt Paulssons m.fl. kommentar kan motsvarande

begränsning diskuteras i fråga om närvaro- och

yttranderätt för företrädare för småpartier.

Utskottets bedömning

Frågan om de mindre partiernas representation i

styrelsen och nämnderna behandlades utförligt i

samband med kommunallagsrevisionen 1991. 1988 års

kommunallagskommitté föreslog att ett parti som har

mandat i fullmäktige skulle få rätt att låta en

representant för partiet närvara vid styrelsens

sammanträden med yttranderätt och rätt att till

protokollet anteckna sin mening. Ett mycket stort

antal remissinstanser avstyrkte av principiella skäl

förslaget, som också avvisades i

kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117).

Enligt propositionen borde valutslaget i det

aktuella avseendet ha företräde framför

minoritetsintresset. De mindre partiernas intresse

borde enligt propositionen tillgodoses på

frivillighetens väg efter fullmäktiges bedömning. En

sådan tillåtande lagstiftning kom också till stånd

med den innebörd som redovisats i det föregående.

Utskottet delar den principiella mening som

framfördes i kommunallagspropositionen och finner

med anledning härav inget skäl att tillmötesgå

förslaget i motion K280 (kd). Motionen avstyrks.

Övriga frågor

Lagtrots m.m.

Motionerna

I motion 1998/99:K276 hemställer Johan Pehrson (fp)

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om behovet av att

motverka kommunernas ovilja mot att verkställa domar

till förmån för medborgare. Enligt motionen har

domstolstrots från kommuner blivit en allt vanligare

företeelse. Det finns i dag ett oacceptabelt stort

antal domar som kommunerna vägrar att verkställa,

ofta med hänvisning till att det är för kostsamt.

Det finns enligt motionären anledning att fundera på

vilka åtgärder som är lämpliga för att motverka den

nuvarande allvarliga situationen. Ett alternativ är

att rättighetslagar lyfts upp till nationell nivå

och att kommunerna endast får verkställa välfärden

med hjälp av specialdestinerade statsbidrag. Ett

annat alternativ är möjligheten att införa en s.k.

kommunbot för kommuner som trotsar domstolsbeslut.

Liknande tankegångar finns i Folkpartiets

partimotion 1998/99:So465 av Lars Leijonborg m.fl.,

där det hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om att

införa sanktioner mot de kommuner som begår

domstolstrots (yrkande 22).

I kommittémotionen 1998/99:K281 hemställer Ingrid

Burman m.fl. (v) att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om

behovet av lämplig sanktion mot kommuners och

landstings lag- och domstolstrots. Enligt

motionärerna bör vid domstolstrots påtryckningar i

första hand riktas mot kommuner och landsting i sin

helhet. Sanktioner i form av ett högt vite med

kommuner och landsting som adressater är enligt

motionen förmodligen den enda sanktion som kan få

kommuner och landsting att göra nödvändiga

prioriteringar för att säkerställa människors rätt,

när domstolen funnit att lagen ger dem denna rätt.

Vitesbeloppet bör enligt motionärerna vida överstiga

kostnaden för den inte verkställda åtgärden.

Liknande synpunkter framförs i motion 1998/99:K338

av Lena Sandlin (s), i vilken föreslås att frågan om

ett allmänt införande av sanktioner mot kommuner och

landsting som inte följer domstolsutslag bör

utredas.

I motion 1998/99:K346 hemställer Marianne Jönsson

(s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om åtgärder så att

rättighetslagstiftningen kan efterlevas. Mot

bakgrund av en beskrivning av situationen vad gäller

verkställandet av domar på basis av fall enligt

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS) anför motionären att när

riksdagen beslutar om en rättighetslag skall det

vara möjligt för den enskilde att kräva sin rätt

enligt lagen. Om det inte sker på frivillig väg bör

kanske frågan om sanktionsmöjligheter gentemot

kommuner och landsting utredas.

Bakgrund

Kommunalansvarsutredningen föreslog i sitt

betänkande SOU 1989:64 Kommunalbot att ett

ekonomiskt sanktionssystem (kommunalbot) skulle

införas riktat mot kommuner eller landsting som gör

sig skyldiga till domstolstrots eller lagtrots.

Förslaget ledde inte till något förslag från

regeringen. I samband med behandlingen av förslaget

till ny kommunallag (prop. 1990/91:117) anförde

konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) att det

var angeläget att frågorna om ett sanktionssystem

fick sin lösning snarast och förordade att

regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa

frågor.

Lokaldemokratikommittén fick enligt sina direktiv

(dir. 1992:12) i uppdrag att slutföra arbetet med

frågan om hur ett sanktionssystem borde utformas som

gjorde det möjligt att komma till rätta med sådana

överträdelser som det här är tal om. I kommitténs

delbetänkande (SOU 1993:109) Förtroendevaldas ansvar

vid domstolstrots och lagtrots förordades att

kommuner och landsting själva genom revisorerna

vidtar åtgärder mot domstolstrots och lagtrots.

Kommittén föreslog att det i kommunallagen

uttryckligen skulle anges att nämnderna har rätt att

vägra verkställa beslut i fullmäktige som har

överklagats eller som uppenbart är olagliga.

Förslagen innebär ett ökat personligt ansvar för de

förtroendevalda både vid lagtrots och domstolstrots.

För vissa former av domstolstrots i samband med

laglighetsprövning bör de föreslagna åtgärderna

enligt kommittén kompletteras med ett personligt

vitesansvar.

Regeringen valde bl.a. till följd av den splittrade

opinionen som kom fram vid remissbehandlingen att gå

vidare med endast vissa delar av

Lokaldemokratikommitténs förslag. I en

departementspromemoria (Ds 1995:27) Kommunalt

domstolstrots och lagtrots föreslogs att det införs

ett personligt vites-ansvar i mål om

laglighetsprövning dels vid trots mot

verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller

otillräcklig rättelse av upphävda beslut som

tidigare verkställts. Förslaget har hittills inte

medfört att regeringen lagt fram något förslag i den

här aktuella frågan. Frågan bereds vidare i

Regeringskansliet.

Konstitutionsutskottet avstyrkte våren 1996 en

motion, där frågan om sanktioner mot kommuner och

landsting som bryter mot viss rättighetslagstiftning

aktualiserades, med hänvisning till pågående

beredning av den nämnda departementspromemorian

(bet. 1995/96:KU9). Så skedde också våren 1998 (bet.

1997/98:KU4).

Utredningen om bemötande av personer med

funktionshinder har nyligen framlagt ett betänkande

(SOU 1999:21) med förslag till åtgärder för att

utveckla bemötandet av personer med funktionshinder.

Ett av förslagen gäller åtgärder för att motverka

domstolstrots. Länsstyrelserna föreslås få ett ökat

tillsynsansvar och möjlighet att förelägga kommuner

och landsting att vid vite bygga ut sin service så

att den enskilde kan erbjudas den insats hon eller

han har rätt till. Länsstyrelsen skall också

förelägga kommun eller landsting att i rimlig tid

verkställa domar som ger enskilda rätt till viss

insats. Ett sådant föreläggande skall kunna förses

med vite.

Utskottets bedömning

Utskottet instämmer med motionärerna att det är

otillfredsställande att sådana rättigheter som är

baserade på s.k. rättighetslagstiftning inte alltid

kommer dem till del som är berättigade till t.ex.

vård, hjälp och stöd. Utskottet har principiellt

inget emot att sådana sanktioner införs som är

ägnade att motverka kommunalt domstols- eller

lagtrots. Utformningen av ett sådant system är

emellertid en grannlaga fråga, där avvägningar måste

göras i fråga om bl.a. mot vem sanktionerna skall

riktas - enskilda förtroendevalda, den aktuella

nämnden kollektivt eller kommunen - och hur kännbara

de skall vara. Hänsyn måste också tas till den

kommunala självstyrelsen.

Med hänsyn till att frågan f.n. bereds i

Regeringskansliet bör utskottet inte ta något

initiativ till åtgärder på det aktuella området. Med

detta får motionerna K276 (fp), K281 (v), K338 (s),

K346 (s) och So465 yrkande 22 (fp) anses besvarade

varför de avstyrks.

Fullmäktiges beslut om årsredovisning och

ansvarsfrihet

Motionen

I motion 1998/99:K335 hemställer Marietta de

Pourbaix-Lundin (m) att riksdagen hos regeringen

begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att

behandlingsordningen mellan årsredovisning och

ansvarsfrihet ändras i enlighet med vad som anförts

i motionen. Enligt motionären ter sig den

föreskrivna ordningen i kommunallagen att

fullmäktige först skall bevilja ansvarsfrihet och

sedan godkänna årsredovisningen märklig. Det vore

enligt motionären en mera logisk ordning om

fullmäktige först beslutar om årsredovisningen och

sedan om ansvarsfriheten. Därför föreslås en ändring

i KL med denna innebörd.

Bakgrund

När styrelsen har fått övriga nämnders

redovisningar, skall den upprätta en årsredovisning

(8:16 första stycket KL). Årsredovisningen skall

lämnas över till fullmäktige och revisorerna snarast

möjligt och senast den 1 juni året efter det år som

redovisningen avser (8:17 KL). Årsredovisningen

skall godkännas av fullmäktige. Det bör inte ske

innan fullmäktige enligt 9:16 andra stycket KL

beslutat om ansvarsfrihet skall beviljas eller

vägras (8:18 KL).

Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en

berättelse med redogörelse för resultatet av den

revision som avser verksamheten under det föregående

budgetåret (9:14 KL). Om anmärkning framställs,

skall anledningen till denna avges i

revisionsberättelsen. Anmärkningar får riktas mot

nämnder och fullmäktigeberedningar samt de enskilda

förtroendevalda i sådana organ. Berättelsen skall

också innehålla ett särskilt uttalande huruvida

ansvarsfrihet tillstyrks eller ej (9:15 KL).

Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de

anmärkningar som har framställts i

revisionsberättelsen. Fullmäktige skall vid ett

sammanträde före utgången av året efter det år som

revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall

beviljas eller vägras (9:16 KL).

Av lagkommentaren (Paulsson m.fl., 1993 s. 293)

framgår att skälet till bestämmelsen att

årsredovisningen skall överlämnas till fullmäktige

och revisorerna snarast möjligt och senast den 1

juni året efter det år som redovisningen avser är

att revisorerna skall hinna fullgöra sitt

granskningsarbete och avge revisionsberättelse innan

fullmäktige skall behandla frågan om ansvarsfrihet,

vilket bör ske innan fullmäktige fastställer

budgeten för det andra året efter redovisningsåret.

I äldre lag har det inte funnits något krav på att

fullmäktige skall fatta något beslut angående den

årsredovisning som styrelsen upprättar. I praktiken

har detta skett ändå, och den praxis som sålunda

utbildats har i den 1991 reviderade kommunallagen

lagfästs genom en bestämmelse som ålägger

fullmäktige att godkänna årsredovisningen. På grund

av det nämnda sambandet mellan årsredovisning,

revision och dechargebehandling får godkännandet

inte ske tidigare än i samband med fullmäktiges

behandling av frågan om ansvarsfrihet. Eftersom

årsredovisningen som sådan inte är förenad med några

rättsverkningar, har fullmäktiges beslut med

anledning av årsredovisningen inte heller några

rättsverkningar. Beslutet får endast den betydelsen

att det markerar att fullmäktiges behandling av

årsredovisningen är avslutad.

Utskottets bedömning

Vid en bedömning av förslaget i motion K335 bör

sambandet mellan årsredovisningen, revisionen och

fullmäktiges behandling av frågan om ansvarsfrihet

beaktas. Nämndernas årsredovisning ligger som

framgår av det föregående till grund för

revisorernas granskning av verksamheten och den

därtill knutna bedömningen av om ansvarsfrihet skall

beviljas. Det efterföljande särskilda beslutet om

årsredovisningen i den ordning som kommunallagen

föreskriver har inte några rättsverkningar. Något

skäl att ändra på kommunallagens bestämmelser på det

sätt som föreslås i motionen föreligger således

inte. Motion K335 (m) avstyrks.

Borgmästarebegreppet

Motionen

I motion 1998/99:K242 hemställer Bertil Persson (m)

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om borgmästare. Enligt

motionen avser borgmästartiteln internationellt den

viktigaste politiska företrädaren i en stad. I

Sverige har titeln tidigare varit knuten till

chefsjuristen i rådhusrätten. Nu har den emellertid

hållits vakant i tillräckligt många år för att den

skall kunna övergå till den internationellt gängse

betydelsen. Därför bör beteckningen borgmästare

reserveras för kommunstyrelsens ordförande i

kommunerna.

Bakgrund

I betänkandet 1997/98:KU4 redovisade utskottet med

anledning av en motion om återinförande av titeln

borgmästare hur titeln använts historiskt i Sverige

samt hur den används i vissa andra länder. Utskottet

hänvisar till denna redovisning. I sin bedömning

anförde utskottet att det är svårt att argumentera

för att titeln borgmästare generellt införs som en

benämning på kommunstyrelsens ordförande, med hänsyn

till att borgmästarfunktionen i Sverige historiskt

sett inte i första hand var av politisk karaktär.

Mot bakgrund av att borgmästarebegreppet i det

nutida Sverige framstår som diffust, borde det

enligt utskottet inte införas generellt som

förespråkas i motionen, vilken avstyrktes.

Representanterna för Moderata samlingspartiet

reserverade sig i fråga om utskottets motivering och

anförde att kommuner som så vill borde kunna använda

sig av titeln borgmästare.

Utskottets bedömning

Utskottets finner ingen anledning att ändra

sin tidigare uttalade uppfattning i fråga

om borgmästarebegreppet och avstyrker

därför motion K242 (m).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kommundelningar

att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:K268

yrkande 2, 1998/99:K298 yrkande 1 samt K328

yrkande 2 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört,

res. 1 (s, v)

2. beträffande kommunal beskattningsrätt

att riksdagen avslår motion 1998/99:K313,

res. 2 (m)

3. beträffande direktval till

kommundelsorgan

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K328 yrkandena 3 och

6 samt 1998/99:Bo507 yrkande 14,

res. 3 (c, fp)

4. beträffande nyval i kommuner och

landsting m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K296 yrkandena 2 och

3 samt 1998/99:K328 yrkande 4,

res. 4 (m, fp)

res. 5 (mp)

5. beträffande folkinitiativ till

kommunala folkomröstningar

att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:K268

yrkande 1, 1998/99:K298 yrkande 2, 1998/99:K314

och 1998/99:K352 yrkandena 2 och 3 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

res. 6 (s, v)

6. beträffande beslutande folkomröstningar

m.m.

att riksdagen avslår motion 1998/99:K352 yrkandena 1 och 4,

7. beträffande medborgerlig motionsrätt

att riksdagen avslår motion 1998/99:K296 yrkande 1,

res. 7 (c, mp)

8. beträffande närvarorätt vid

nämndsammanträden i vissa fall

att riksdagen avslår motion 1998/99:K280,

res. 8 (kd)

9. beträffande lagtrots m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K276, 1998/99:K281,

1998/99:K338, 1998/99:K346 och 1998/99:So465

yrkande 22,

res. 9 (v, fp)

10. beträffande fullmäktiges beslut om

årsredovisning och ansvarsfrihet

att riksdagen avslår motion 1998/99:K335,

11. beträffande borgmästarebegreppet

att riksdagen avslår motion 1998/99:K242.

res. 10 (m) - motiveringen

Stockholm den 9 mars 1999

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel

(m), Göran Magnusson (s), Pär Axel

Sahlberg (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Kenneth Kvist (v),

Ingvar Svensson (kd), Jerry

Martinger (m), Inger René (m),

Kerstin Kristiansson (s), Tommy

Waidelich (s), Mats Einarsson (v),

Björn von der Esch (kd), Nils

Fredrik Aurelius (m), Per Lager

(mp), Åsa Torstensson (c) Helena

Bargholtz (fp) och Kenth Högström

(s).

Reservationer

1. Kommundelningar (mom. 1)

Göran Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Kerstin

Kristiansson (s), Tommy Waidelich (s), Mats

Einarsson (v) och Kenth Högström (s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6

börjar med "Utskottet instämmer i" och slutar med

"regeringen till känna" bort ha följande lydelse:

Inledningsvis vill utskottet erinra om att den

kommunindelningsreform som slutligt genomfördes i

början av 1970-talet bl.a. syftade till att skapa

bärkraftiga kommuner med förmåga att tillhandahålla

en omfattande och varierad service för

kommuninvånarna. Kommunerna har därigenom kunnat

anförtros lagstadgade uppgifter i en omfattning som

internationellt sett är mycket omfattande. På denna

grund kan man enligt utskottets mening hävda att

argumenten för kommunindelningsreformen fortfarande

är bärande.

Den minskning av antalet förtroendevalda som

indelningsreformen naturligt förde med sig har under

1970- och 1980-talen till viss del kompenserats

genom att nya förtroendeuppdrag skapats, bl.a. genom

en mer decentraliserad och differentierad

nämndorganisation.

Under de senaste 20 åren har regeringen tillstyrkt

delningar av kommuner i 11 fall, vilket medfört 23

nya kommunbildningar, varigenom en del mindre

lyckade kommunbildningar har rättats till. De nya

kommuner som därigenom kommit till stånd har

emellertid i flera fall varit små eller mycket små

landsbygdskommuner som lider brist på möjligheter

till en god tillväxt och som haft svårigheter att på

egen hand upprätthålla en bra kommunal service.

När det gäller reglerna för den kommunala

indelningen vill utskottet upprepa sitt uttalande

(bet. 1997/98:KU4), att indelningslagen fungerat

tillfredsställande. När det gäller förutsättningarna

för indelningsändringar vill utskottet hänvisa till

de principiella resonemangen i förarbetena till

indelnings-lagen, vilka fortfarande i hög grad äger

aktualitet. I detta sammanhang instämmer utskottet

också i Lokaldemokratikommitténs uppfattning att

eventuella inskränkningar i regeringens skönsmässiga

prövning skulle få negativa effekter. Denna prövning

är enligt utskottets mening den yttersta garantin

för att den prövning av alla omständigheter som

enligt förarbetena till indel-ningslagen bör ske

också kommer till stånd. Mot denna bakgrund

avstyrker utskottet motion K268 yrkande 2 (kd), i

vilken föreslås att regeringen bör vara mer generös

i sina bedömningar av möjliga kommundelningar.

Något behov av ändring av reglerna i syfte att

underlätta kommundelningar som efterlyses i motion

K328 yrkande 2 (fp) finns det heller inte enligt

utskottets mening. Motionen avstyrks.

I motion K298 yrkande 1 (c) lämnas vissa förslag

till ändringar i fråga om reglerna för

kommundelningar vad avser Kammarkollegiets roll,

tidpunkten för genomförande av kommundelningar och

betydelsen av att en majoritet av invånarna i en

kommundel önskar en delning av en kommun. Med

hänvisning till vad utskottet anfört i det

föregående avstyrks motionen i dessa delar.

När det gäller frågan om det kommunala

utjämningssystemets inverkan på kommundelningar vill

utskottet erinra om att det statsbidrags- och

utjämningssystem inom kommunsektorn som infördes

1996 syftar till att ge kommuner och landsting

likvärdiga förutsättningar för att bedriva sina

basverksamheter. Utjämningssystemet är så

konstruerat att det, såvitt utskottet kan bedöma,

varken gynnar eller missgynnar en viss

kommunbildning, eftersom skillnader mellan

kommunerna i fråga om såväl skatteinkomster som

strukturkostnader jämnas ut. Motionen avstyrks även

i denna del.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande kommundelningar

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K268 yrkande 2,

1998/99:K298 yrkande 1 och 1998/99:K328 yrkande

2,

2. Kommunal beskattningsrätt (mom. 2)

Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m)

och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10

börjar med "I motion K313" och slutar med "varför

den avstyrks" bort ha följande lydelse:

I motionen ges exempel på att staten under de

senaste åren begränsat kommunernas självstyrelse vad

avser skatteuttaget. Utskottet instämmer i vad som

sägs i motionen om att den kommunala skattenivån

ytterst är en fråga som de folkvalda, dvs.

fullmäktige, har att besluta om. Utskottet instämmer

också i att ingen kommun skall tvingas höja skatten

för att finansiera andra kommuners åtaganden.

Utskottet vill i sammanhanget erinra om de förslag

till förtydliganden i regeringsformen m.m. som

föreslagits i betänkandet Den kommunala

självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Mot

denna bakgrund finns det anledning att ändra

lagstiftningen på det sätt som förespråkas i

motionen. Dock bör ändringen göras i

regeringsformen, eftersom det är bestämmelserna i RF

som är normerande för den kommunala

beskattningsrätten. Detta bör riksdagen med

anledning av motion K313 (m) som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande kommunal beskattningsrätt

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:K313 (m) som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört

3. Direktval till kommundelsorgan (mom. 3)

Åsa Torstensson (c) och Helena Bargholtz (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14

börjar med "Med hänvisning" och slutar med "Bo507

yrkande 14 (c)" bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i vad som anförs i motion K328

(fp) om att införa direktval till kommundelsnämnder

(yrkande 3) och att de direktvalda organens

inflytande och bestämmanderätt bör öka (yrkande 6).

Utskottet instämmer också i vad som anförs i motion

Bo507 yrkande 14 (c) om att det behövs ett ökat

lokalt inflytande över det lokala områdets

förvaltning och utveckling och att ett sätt att

uppnå ett större engagemang kan vara att införa

direktval till stadsdelsnämnder. Detta bör ges

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande direktval till kommundelsorgan

att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:K328

yrkandena 3 och 6 samt 1998/99:Bo507 yrkande 14

som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

4. Nyval i kommuner och landsting m.m.

(mom. 4)

Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),

Nils Fredrik Aurelius (m) och Helena Bargholtz (fp)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14

börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med

"K328 yrkande 4 (fp)" bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i vad som sägs i motion K328

yrkande 4 (fp) om att det är en brist i det

kommunala regelsystemet att extraval eller nyval

inte tillåts även om förändrade politiska

förhållanden och relationer mellan partierna skulle

motivera det. Visserligen finns det enligt

kommunallagen en bestämmelse som gör det möjligt att

entlediga ledamöterna i nämnderna och välja nya

ledamöter, om t.ex. en koalition spruckit. Enligt

utskottets mening är detta inte tillfyllest,

eftersom det under senare år har visat sig att en

majoritetsgruppering till följd av klandervärt

beteende kan förlora allmänhetens/väljarnas

förtroende. I ett sådant fall är det naturligt att

fullmäktige upplöses och ett nytt fullmäktige väljs.

Därför bör regeringen återkomma till riksdagen med

förslag till ändringar på det aktuella området.

Detta bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande nyval i kommuner och landsting

m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K328 yrkande 4

och med avslag på motion 1998/99:K296 yrkandena

2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

5. Nyval i kommuner och landsting m.m.

(mom. 4)

Per Lager (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14

börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med

"K328 yrkande 4 (fp)" bort ha följande lydelse:

Som framhålls i motion K296 finns på det kommunala

området ingen motsvarighet till en sådan

misstroendeförklaring som kan riktas mot regeringen

eller ett enskilt statsråd och som medför att

regeringen eller ett statsråd avgår. Utskottet

instämmer i motionens förslag (yrkande 2) att det i

kommunallagen bör skrivas in att misstroende kan

riktas mot kommun- eller landstingsstyrelsen som

helhet eller mot enskilt kommunalråd eller

landstingsråd. I motionen föreslås också att det

införs en möjlighet till upplösning av fullmäktige

med åtföljande nyval (yrkande 3). Utskottet

instämmer också i detta förslag. Regeringen bör

återkomma till riksdagen med förslag till sådana

ändringar i kommunallagen som föreslås i motionen.

Detta bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande nyval i kommuner och landsting

att riksdagen med bifall till motion

1998/99:K296 yrkandena 2 och 3 och med

avslag på motion 1998/99:K328 yrkande 4 som

sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

6. Folkinitiativ till kommunala

folkomröstningar (mom. 5)

Göran Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Kerstin

Kristiansson (s), Tommy Waidelich (s), Mats

Einarsson (v) och Kenth Högström (s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16

börjar med "I motionerna K268" och slutar med

"regeringen till känna" bort ha följande lydelse:

Utskottet avstyrkte våren 1998 förslag med samma

innehåll som framförs i de här aktuella motionerna

med hänvisning till pågående beredning i

Regeringskansliet. Som framgått ovan bereds ärendet

också för närvarande med sikte på en redovisning

under loppet av innevarande år. Mot denna bakgrund

avstyrks motionerna K268 yrkande 1 (kd), K298

yrkande 2 (c), K314 (m) och K352 yrkandena 2 och 3

(mp).

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha

följande lydelse:

5. beträffande folkinitiativ till kommunala

folkomröstningar

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K268 yrkande 1,

1998/99:

K298 yrkande 2, 1998/99:K314 samt 1998/99:K352

yrkandena 2 och 3,

7. Medborgerlig motionsrätt (mom. 7)

Per Lager (mp) och Åsa Torstensson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18

börjar med "Med hänvisning till" och slutar med

"K296 yrkande 1 (mp)" bort ha följande lydelse:

I motion K296 (mp) föreslås att riksdagen hos

regeringen begär en parlamentarisk utredning

angående ändring i kommunallagen med syfte att

möjliggöra för kommunfullmäktige att ge de kommunalt

röstberättigade kommunal motionsrätt (yrkande 1).

Utskottet instämmer i vad som sägs i motionen om att

många goda förslag inte kommer fram till politikerna

eftersom många förslagsställare inte engagerar sig

politiskt och inte torgför sina tankar i

massmedierna. Ett sätt att komma till rätta med

detta är att ge varje kommuninvånare rätt att

motionera till fullmäktige. Detta bör ske på så sätt

att 5 kap. 23 § kommunallagen ändras så att de

kommunalt röstberättigade nämns tillsammans med

andra som har motionsrätt i fullmäktige. Kommunen

bör själv kunna besluta om handläggningsordningen

m.m. beträffande sådana medborgarmotioner. Detta bör

ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 7 bort ha

följande lydelse:

7. beträffande medborgerlig motionsrätt

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K296 yrkande 1

som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

8. Närvarorätt vid nämndsammanträden i

vissa fall (mom. 8)

Ingvar Svensson (kd) och Björn von der Esch (kd)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19

börjar med "Frågan om de" och slutar med "Motionen

avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i vad som sägs i motionen om

behovet av att fördjupa och utveckla den kommunala

demokratin. Det är enligt utskottets mening en brist

att mindre partier, som inte av egen kraft kan få

representation i en nämnd, är utlämnade åt de större

partiernas eventuella välvilja i detta hänseende.

Därför bör enligt utskottets mening kommunallagen

ändras på det sätt som föreslås i motionen, vilket

innebär att en förtroendevald som inte är ledamot

eller ersättare i en nämnd får delta i nämndens

överläggningar men inte i besluten. Regeringen bör

enligt utskottets mening återkomma med förslag till

en sådan ändring. Detta bör med bifall till motion

K280 (kd) ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha

följande lydelse:

8. beträffande närvarorätt vid

nämndsammanträden i vissa fall

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K280 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

9. Lagtrots m.m (mom. 9)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Helena

Bargholtz (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 21

börjar med "Utskottet instämmer med" och slutar med

"varför de avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i de kritiska synpunkter som

framförs i motionerna K276 (fp), K281 (v), K338 (s),

K346 (s) och So465 yrkande 22 (fp) vad gäller

kommunernas och landstingens underlåtenhet att

verkställa domar som gäller enskildas rättigheter.

Utskottet konstaterar också att frågan blivit

föremål för utredning och överväganden av regeringen

under en följd av år. Mot denna bakgrund torde det

finnas tillräckligt med underlag för åtgärder av det

slag som efterlyses i motionerna. Regeringen bör

därför snarast återkomma med förslag till åtgärder

mot domstolstrots som kommuner och landsting gör sig

skyldiga till. Detta bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 9 bort ha

följande lydelse:

9. beträffande lagtrots m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K276,

1998/99:K281 och 1998/99:So465 yrkande 22 och

med anledning av motionerna 1998/99:K338 och

1998/99:K346 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört,

10. Borgmästarebegreppet (mom. 11 -

motiveringen)

Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m)

och Nils Fredrik Aurelius (m) anser

att den del av utskottets yttrande som på s. 23

börjar med "Utskottet finner ingen" och slutar med

"motion K242 (m)" bort ha följande lydelse:

Utskottet finner att det historiskt

sett och vid en jämförelse med vad

som är brukligt i andra länder är

befogat att i Sverige benämna

kommunstyrelsens ordförande

borgmästare. En sådan titulatur

skulle bl.a. kunna underlätta de

svenska kommunernas internationella

kontakter. Utskottet finner dock

ingen anledning för riksdagen att

föreslå någon lagstiftning på det

aktuella området. Kommuner som så

vill bör dock kunna använda sig av

titeln borgmästare på det sätt som

förespråkas i motionen. Med detta

får motion K242 anses besvarad

varför den avstyrks.

Särskilda yttranden

1. Kommundelningar (mom. 1)

Åsa Torstenssson (c) anför:

Det är med tillfredsställelse jag konstaterar att en

majoritet av konstitutionsutskottets ledamöter, i

enlighet med de krav Centerpartiet drivit under

många år, givit uttryck för en önskan om en mer

positiv hållning till kommundelningar.

De grundläggande synpunkter jag har kring hur

kommundelningar praktiskt skall underlättas kvarstår

dock. Jag hoppas att ett av resultaten av ett

tillkännagivande till regeringen blir att man

belyser också de praktiska förändringar som behöver

göras.

För det första så är kommundelningar i första hand

en politisk och inte en byråkratisk process. Det

förfarande som i dag gäller, då Kammarkollegiet har

ansvar för att göra en bedömning om processen skall

gå vidare, är därigenom otillräckligt. Rimligen bör

beslut om att inleda en utredning fattas av ett

politiskt organ och inte av en myndighet.

För det andra så borde, enligt min mening, en

kommundelning genomföras om en majoritet av

invånarna i en kommundel så vill. Som

Lokaldemokratikommittén konstaterade krävs vanligen

en positiv inställning från den odelade kommunen

till en förändring av indelningen. Det är

otillfredsställande ur demokratisk synvinkel att

lokala initiativ därigenom får svårt att vinna

bifall. De farhågor som rests om ett slags lokal

ekonomisk egoism är enligt min mening obefogade.

Erfarenheter har visat att de grupper som arbetat

för kommundelningar har förmått att ta ett

helheltsansvar och att se till invånarnas intressen

i hela den odelade kommunen.

Skatteutjämningssystemet har också som syfte att

jämna ut sådana skillnader som skulle uppstå genom

kommundelningar.

Jag anser alltså att det finns skäl att

pröva formerna som föreskrivs i

indelningslagen för kommundelningar.

2. Direktval till kommundelsorgan (mom. 3)

Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René och Nils-

Fredrik Aurelius, samtliga (m), anför:

I motionerna K328 (fp) och Bo507 (c)

förslås bl.a. att det skall bli lättare att

genomföra direkta val till kommundels-

eller stadsdelsnämnder. Vi motsätter oss en

sådan ordning främst av den anledningen att

vi inte anser att kommundelsorgan utgör bra

instrument för att bedriva kommunal

verksamhet. Erfarenheterna hittills av

kommundelsorgan är bl.a. att de inte förmår

ge något tillskott till den kommunala

demokratin, att verksamheten i ett helhets-

perspektiv blir svår för fullmäktige att

styra och att det stora antalet

organisatoriska enheter ökar byråkratin och

fördyrar verksamheten. Direktvalda

kommundelsorgan skulle enligt vår mening

skapa ytterligare problem bl.a. på grund av

att det i ett sådant system skulle bli

oklart vad som skall vara vägledande om ett

kommundelsorgan får en annan majoritet än

fullmäktige.

3. Beslutande folkomröstningar m.m. (mom.

6)

Per Lager (mp) anför:

Jag välkomnar utskottsmajoritetens beslut att ställa

sig bakom det förslag om ökat medborgarinflytande i

fråga om folkinitiativ beträffande kommunala

folkomröstningar som bl.a. Miljöpartiet framfört

motionsvägen (motion K352 yrkandena 2 och 3). Det är

enligt min mening ett viktigt steg i

demokratiseringen av den lokala politiken.

Utskottet har avstyrkt de övriga yrkandena i

motionen. I yrkande 1 har vi föreslagit att

folkomröstningar i vissa fall bör kunna vara

beslutande. I yrkande 4 föreslår vi att en minoritet

inom fullmäktige bör kunna driva fram en

folkomröstning. Det sistnämnda förslaget har

tidigare framförts av Demokratiutvecklingskommittén.

Enligt min mening vore det naturligt att också de

här nämnda förslagen fick ingå i det paket av frågor

som regeringen bör överväga i frågan om

folkinitiativ.