Bet. 1998/99:KU25

Konstitutionsutskottets betänkande

1998/99:KU25

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning

Innehåll

Sammanfattning

Hemställan

Reservationer

1998/99

KU25

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall

konstitutionsutskottet granska statsrådens

tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut

protokollen över besluten i regeringsärenden och de

handlingar som hör till ärendena.

I betänkande 1998/99:KU10 har utskottet behandlat

vissa administrativt inriktade granskningsuppgifter

angående regeringsarbetet. I det betänkande som nu

läggs fram behandlas särskilda frågor som anmälts

till utskottets granskning. Också ett ärende som

tagits upp av utskottet med anledning av

iakttagelser under den granskning som redovisades i

betänkande 1998/99:

KU10 behandlas i detta betänkande (avsnitt 2.8).

Som underlag för granskningen har utskottet haft

att tillgå material som tagits fram av utskottets

kansli och, på begäran av utskottet, av

Regeringskansliet. Väsentliga delar av detta

material redovisas i bilaga A 1.1.1-A 5.1.4.

För att inhämta ytterligare upplysningar har

utskottet företagit ett antal utfrågningar, i

huvudsak offentliga. Uppteckningar från

utfrågningarna utgör bilaga B 1-B 10.

I det följande lämnas först en sammanfattande

redogörelse för det granskningsarbete som ligger

till grund för betänkandet. De olika

granskningsfrågorna behandlas därefter i

betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de

reservationer och särskilda yttranden som fogats

till betänkandet.

Sammanfattning

Behandlade frågor

I detta betänkande redovisas den granskning som

utskottet slutfört under 1998/99 års riksmöte efter

det administrativt inriktade granskningsbetänkande

som justerades i december 1998 (1998/99:KU10). Ett

granskningsärende har ännu inte slutbehandlats. Det

gäller en anmälan om förre näringsministern Anders

Sundströms ansvar för Industrifondens engagemang i

Prosolvia AB. I det fallet avvaktar utskottet viss

ytterligare utredning angående det inträffade.

Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor

som berör regeringens förhållande till riksdagen.

Där behandlas frågor om i vad mån Anders Björck och

Thage G Peterson som chefer för

Försvarsdepartementet varit skyldiga att i någon

form underrätta riksdagen om vissa förhållanden

angående anskaffningen av begagnade

Leopardstridsvagnar till Försvarsmakten. I samma

avsnitt behandlas också en anmälan angående

uttalanden i riksdagen av Ingvar Carlsson m.fl.

socialdemokratiska statsråd i frågan om

socialdemokratin och åsiktsregistrering.

I det närmast följande avsnittet (2) redovisas

utskottets granskning av handläggningen av vissa

regeringsärenden m.m. Granskningen har avsett hur

statens talan underbyggts och utförts i målet mellan

Torgny Gustafsson och Sverige enligt

Europakonventionen. Granskningen har vidare avsett

handläggningen av en ansökan om komplettering av

koncessionen för Polenkabeln, handläggningen av ett

ärende om dispens för folktandvården i Värmland att

bedriva tandvård utanför socialförsäkringen,

hanteringen av frågan om röd diesel, kulturminister

Marita Ulvskogs handlande i frågan om försäljning av

Svenska Dagbladet till Marieberg, handläggningen av

vissa ärenden om sändningstillstånd för digital-TV,

f. näringsministern Anders Sundströms befattning med

ett ärende om statligt stöd till SCA, regeringens

beslut om ändring av ändamålet för stiftelsen SJ/BV-

personalens förmånsfond, handläggningen av ett

ärende om upplåtelse av jakträtt till medlemmarna i

Idre sameby, praxis i ärenden om export av

krigsmateriel samt handläggningen av en fråga om

utlämnande av en skrivelse från Europeiska

kommissionen.

Ett granskningsärende har avsett regeringens ansvar

för förvaltningen. Det gäller regeringens kontroll

över Vägverkets verksamhet. Granskningen redovisas i

avsnitt 3 av betänkandet.

I några fall har utskottet granskat frågor om

uttalanden m.m. av statsråd. Dessa fall redovisas i

avsnitt 4.

Vissa frågor om kostnaderna för tjänsteresor m.m.

som företagits av statsministern har granskats.

Granskningen redovisas i avsnitt 5 av betänkandet.

Vissa resultat av granskningen

I ärendet om anskaffningen av begagnade

Leopardstridsvagnar konstaterar utskottet

inledningsvis att det inte finns någon generellt

föreskriven skyldighet för regeringen eller ett

enskilt statsråd att informera riksdagen i frågor om

verkställandet av riksdagens beslut. I vissa frågor

på krigsmaterielområdet förekommer sådan

information, på initiativ av riksdagen eller

Försvarsdepartementet. I fråga om

Leopardstridsvagnarna kunde Försvarsdepartementet ha

haft vissa skäl att lämna information utan att

försvarsutskottet bett om det. Vissa tillfällen att

lämna information har också funnits. Utskottet

finner inte någon grund för kritik mot de f.d.

försvarsministrarna från konstitutionell synpunkt,

men uttalar att regeringen i framtiden i vissa

upphandlingssituationer bör erbjuda riksdagen

information.

I granskningsärendet om uttalanden i riksdagen av

Ingvar Carlsson m.fl. om Socialdemokraterna och

åsiktsregistrering konstaterar utskottet att

regeringen nyligen har beslutat att tillkalla en

kommission med uppgift enligt direktiven att

klarlägga och granska den författningsskyddande

verksamhet som de svenska säkerhetstjänsterna

bedrivit när det gäller hot som härrör ur inrikes

förhållanden. Kommissionens uppdrag är avsett att

resultera i ett samlat, uttömmande och definitivt

klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes

verksamhet under tiden från det andra världskrigets

slut. I uppdraget ingår bl.a. att i möjligaste mån

redovisa och värdera de avvägningar som gjorts av

den politiska, polisiära och militära ledningen.

Enligt utskottets mening saknas under nämnda

förhållanden anledning för utskottet att nu gå

vidare med sin granskning. I ett särskilt yttrande

anför de ledamöter som tillhör (v) och (mp) att

beredvilligheten att bidra till ett definitivt

klarläggande av sakförhållandena har varit begränsad

från de inblandades sida, något som bara ytterligare

exemplifieras av det interpellationssvar av Ingvar

Carlsson som åsyftas i anmälningen.

Vid sin granskning av hur statens talan i målet

enligt Europakonventionen mellan Torgny Gustafsson

och svenska staten har underbyggts och utförts har

utskottet konstaterat att regeringen Bildt, för det

fall att Europakommissionen skulle finna att Sverige

inte levt upp till Europakonventionens krav på skydd

för föreningsfriheten, förklarat sig medge att de

fackliga stridsåtgärderna mot Torgny Gustafssons

rörelse inte varit befogade. Utskottet finner detta

ställningstagande uppseendeväckande. Såvitt gäller

den socialdemokratiska regering som tillträdde år

1994 konstaterar utskottet att den i flera avseenden

sökte säkerställa att Europadomstolen skulle få

tillgång till ett fullständigt och korrekt underlag.

Utskottets majoritet berör i sin bedömning även

vissa ytterligare frågor om betydelsen av den utgång

målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten

fått. Granskningen föranleder enligt utskottets

majoritet inte något ytterligare uttalande. I en

reservation anför de ledamöter som tillhör Moderata

samlingspartiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet

och Folkpartiet liberalerna att den

socialdemokratiska regeringen vidarebefordrat

uppgifter och problemformuleringar från

fackförbundet till Europadomstolen i regeringens

inlaga till domstolen i syfte att visa att facket

haft fog för stridsåtgärderna. Något egentligt

försök att kontrollera huruvida uppgifterna var

sanna eller falska gjordes enligt reservanterna över

huvud taget inte från den socialdemokratiska

regeringens sida. Under granskningen har framkommit

att regeringen inte ansåg sig ha vare sig möjlighet

eller skyldighet att genomföra erforderliga

faktakontroller. Enligt reservanterna har regeringen

på denna punkt brutit mot skyldigheten att alltid

sträva efter att konventionsorganen erhåller

fullständig och korrekt information, även när

informationen talar emot den ståndpunkt regeringen

intagit i processen. Reservanterna anser också att

den socialdemokratiska regeringen inte upplyst

Europadomstolen om att individuella s.k. hängavtal i

praktiken inte förekommer och alltså brustit i

allsidig belysning av svenska förhållanden av

betydelse för saken i fråga om hängavtals karaktär.

I fråga om handläggningen av en ansökan om

komplettering av koncessionen för den s.k.

Polenkabeln har utskottet inte funnit skäl att

ifrågasätta att regeringen utnyttjat sin möjlighet

enligt regeringsformen att medge undantag från en

förordning i fråga om ordningen för ärendets

beredning. Utskottet framhåller som en självklar

utgångspunkt att varje regeringsärende skall beredas

med all den omsorg som är möjlig, även om den tid

som står till buds är begränsad. Den granskning som

utskottet har genomfört har emellertid inte givit

vid handen att det i regeringsformen föreskrivna

beredningskravet inte har uppfyllts i det aktuella

ärendet. I en reservation anför Miljöpartiets

ledamot att det nu aktuella koncessionsärendet varit

av sådan vikt att beredning borde ha skett enligt

den i 4 § elförordningen fastlagda ordningen. Att

ärendet var brådskande kan enligt reservanten vidare

i sig inte anses utgöra skäl att frångå den gängse

beredningsordningen. Reservanten anser att det var

olämpligt att besluta om undantag från 4 §

elförordningen och att beredningskravet i 7 kap. 2 §

regeringsformen därmed inte kan anses ha uppfyllts i

det aktuella regeringsärendet.

Beträffande ett beslut av regeringen att bifalla en

framställning från Landstinget i Värmland om att,

utan hinder av bestämmelserna i tandvårds-taxan, få

bedriva både tandvård enligt taxan och

avtalstandvård för vissa patienter anför utskottet

att det rättsenliga i beslutet framstår som

tvivelaktigt. Utskottet konstaterar dock att

rättsläget har lämnat utrymme för skilda

bedömningar. Ärendet fäster enligt utskottets mening

uppmärksamheten på att användningen av regeringens

dispensbefogenhet kan rymma en viss risk för

konflikt med riksdagens lagstiftningsmakt. Enligt

utskottets uppfattning måste det undvikas att

regeringen genom att medge undantag från en

förordning åstadkommer att av riksdagen antagen lag

kommer att sakna verkan. Granskningen föranleder

enligt utskottet inte något ytterligare uttalande.

Granskningen av hur regeringens proposition

1995/96:57 med förslag om förbud mot användning av

rödmärkt olja i motordrivna fordon beretts har lett

till bedömningen att det i efterhand står klart att

en kontakt med kommissionens generaldirektorat XV

för inre marknad och finansiella tjänster hade

kunnat visa sig ändamålsenlig. Sammantaget synes

emellertid enligt utskottets bedömning beredningen

av propositionen inte kunna sägas ha uppvisat sådana

brister att den stått i klar strid med

regeringsformens krav på inhämtande av behövliga

upplysningar. Såvitt gäller beredningen av

proposition 1996/97:122 med förslag om inskränkning

av användningsförbudet har utskottet funnit att

någon klandervärd tidsutdräkt inte har förekommit.

De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet

och Kristdemokraterna anför i en reservation att

beredningen av de två propositionerna inte har skett

i enlighet med regeringsformens krav på inhämtande

av behövliga upplysningar och yttranden. För denna

bristande beredning kan regeringen enligt deras

mening inte undgå kritik.

Granskningen av kulturminister Marita Ulvskogs

handlande i frågan om en försäljning av Svenska

Dagbladet till AB Marieberg har enligt utskottets

mening inte kunnat genomföras på ett fullt

tillfredsställande sätt, eftersom företrädare för

Svenska Dagbladet och Investor har avstått från att

tillföra ärendet upplysningar. Utskottet konstaterar

dock att Marita Ulvskog avvisat en begäran från

företrädare för de två företagen om att uttrycka

förståelse för nödvändigheten av en

strukturförändring av det slag som var i fråga och

finner att granskningen inte föranleder något

uttalande från utskottets sida. I ett särskilt

yttrande framhåller de ledamöter som tillhör

Moderata samlingspartiet som särskilt beklagligt att

det inte varit möjligt att till fullo utreda

uppgifter om att Marita Ulvskogs uttalande angående

Svenska Dagbladet hade kunnat bli mera positivt om

en likartad lösning samtidigt hade kunnat

presenteras för tidningen Arbetet. Huruvida

kulturministerns handlande har påverkats av

möjligheten att uppnå en lösning för en till det

egna partiet närstående tidning har enligt vad dessa

ledamöter anför inte kunnat klarläggas.

Granskningen av kulturminister Marita Ulvskogs

handläggning av vissa ärenden om sändningstillstånd

för digital marksänd TV har inte föranlett något

uttalande av utskottet. De ledamöter som tillhör

Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna

anför i en reservation att regeringens beslut om

sändningstillstånd inte är i överensstämmelse med

radio- och TV-lagen i fråga om vissa

tillståndsvillkor som gäller bl.a. frågor om

kryptering, åtkomstkontroll och elektroniska

programguider. Reservanterna anser också att det

inte är förenligt med gällande lagstiftning att i

sändningstillstånden reglera vilken typ av program

som respektive bolag skall ha i sitt programutbud.

De anför också viss annan kritik mot

tillståndsbesluten.

Utskottets granskning av ett regeringsärende som

gällde en ansökan om regionalt utvecklingsbidrag

till SCA har inte föranlett någon anmärkning, vare

sig mot näringsminister Anders Sundströms befattning

med ärendet eller mot beredningen av ärendet i

övrigt. De ledamöter som tillhör Moderata

samlingspartiet anför i en reservation att Anders

Sundström inte iakttagit den försiktighet som

rimligen bör krävas för att regeringens objektivitet

i dess myndighetsutövning inte skall sättas i fråga.

Beträffande regeringens beslut om ändring av bl.a.

ändamålsbestämmelsen för stiftelsen SJ/BV-

personalens förmånsfond har utskottet inte funnit

anledning att anföra kritik.

Handläggningen av ett regeringsärende om upplåtelse

av rätt till jakt och fiske på viss statlig mark för

medlemmarna i Idre sameby har enligt utskottet inte

givit anledning till kritik. De ledamöter som

tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna

och Folkpartiet liberalerna anför i en reservation

att beredningen av ärendet varit bristfällig på så

sätt att den inte gav tillräcklig information om

tidigare jakträttsupplåtelser i det aktuella

området. F. jordbruksministern Annika Åhnberg kan

därför inte undgå kritik för sin handläggning av

ärendet.

Utskottets granskning av regeringens handläggning

av ärenden om export av krigsmateriel, inbegripet

hänsynstagande till de synpunkter som framförts av

ledamöterna i Exportkontrollrådet, har inte givit

någon grund för konstitutionell kritik i vad avser

tiden från den 1 februari 1996, då Inspektionen för

strategiska produkter inrättades. Miljöpartiets

ledamot anför i ett särskilt yttrande att den nya

ordningen från 1996 inneburit en försvagning av det

parlamentariska inflytandet över

krigsmaterielexporten och att regeringen borde ha

klargjort detta för riksdagen och allmänheten.

Regeringens beslut att inte lämna ut en skrivelse

från Europeiska kommissionen har inte givit

utskottet anledning att anföra kritik i fråga om

handläggningen av ärendet. Utskottet har inriktat

sin granskning mot ärendets formella sidor och mot

handläggningsfrågor. Utskottet har inte gjort någon

bedömning av huruvida sekretess i detta enskilda

fall var av nöden med hänsyn till Sveriges

mellanfolkliga förbindelser eller om Sverige på

annat sätt skulle skadats om uppgifterna röjts.

Björn von der Esch (kd) anför i ett särskilt

yttrande att den praxis som tillämpas i

Regeringskansliet har lett till att EU-handlingar

innehållande fullständigt harmlösa uppgifter hålls

hemliga enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100),

en praxis som inte står i överensstämmelse med

svensk offentlighetsprincip.

Granskningen av regeringens kontroll över

Vägverkets verksamhet har lett till att utskottet

konstaterar att det under de år som förflutit sedan

vissa förhållanden inom Vägverket uppmärksammades år

1995 har vidtagits en rad åtgärder från regeringens

sida i syfte att motverka att en liknande situation

uppstår igen. Granskningen har inte föranlett något

ytterligare uttalande av utskottet.

Näringsminister Björn Rosengrens handlande i fråga

om verkställande direktör i Samhall AB har enligt

utskottets bedömning inte inneburit att han på ett

otillbörligt sätt lagt sig i en fråga som ankom på

bolaget styrelse. De ledamöter som tillhör Moderata

samlingspartiet anför i ett särskilt yttrande att

intrycket av vad som kommit fram under granskningen

blir att Björn Rosengren framfört bolagsägarens syn

på Gerhard Larssons ställning som verkställande

direktör i Samhall AB i sådana former att

bolagsstyrelsens ordförande uppfattat saken som

trängande, men att granskningen inte givit klart

belägg för att Björn Rosengren uttryckt sig på ett

sätt som gått över gränsen för vad som kan godtas.

Utskottets granskning har också gällt vissa

uttalanden m.m. som regeringsledamöter gjort i

skilda sammanhang. Inte i något av dessa fall har

utskottet funnit anledning till kritik. De ledamöter

som tillhör Moderata samlingspartiet anför dock i

ett särskilt yttrande angående ett uttalande av

Margareta Winberg i en tidningsartikel om mäns

kriminalitet att uttalandet varit oacceptabelt och

kunnat bidra till att skapa oklarhet beträffande

regeringens officiella hållning i fråga om

jämställdhetspolitiken.

Utskottets granskning med anledning av den anmälan

som gjorts om statsministerns tjänsteresor har inte

visat att det allmänna fått bära ökade kostnader

till följd av att statsministern tagit ut

rekreationsdagar i samband med vissa utrikes

tjänsteresor under år 1997 och första kvartalet

1998. Granskningen har inte heller gett grund för

antagande att en flygresa till och från New York

hade kunnat upphandlas på fördelaktigare villkor än

som skett. Folkpartiets ledamot anför i en

reservation att granskningen inte har frambringat

några starka skäl för Regeringskansliet att för

statsministerns resa till New York välja inhyrning

av ett flygplan för en kostnad på mer än en miljon

kronor i stället för reguljärt flyg till en avsevärt

lägre kostnad. Vad beträffar återresan från ett

besök i Italien har det enligt reservanten inte

framkommit några säkerhetsskäl varför den inte, i

likhet med ditresan, kunnat företas med

reguljärflyg. Reservanten kan för sin del inte finna

annat än att resorna utan påtagliga men skulle ha

kunnat genomföras till klart lägre kostnader.

1 Regeringens förhållande till

riksdagen

1.1 F.d. försvarsminister Anders Björcks

och f.d. försvarsminister Thage G Petersons

handläggning av frågan om anskaffande av

Leopardstridsvagnar

Ärendet

Frågan om dåvarande försvarsminister Anders Björck

underlåtit att informera riksdagen och dess

försvarsutskott om den verkliga innebörden av ett

avtal mellan den tyska myndigheten BWB och

Försvarets materielverk (FMV) angående inköp

respektive förhyrning av tysktillverkade

stridsvagnar av typ Leopard har anmälts till

granskning av utskottet bilaga A 1.1.1. Enligt

anmälan har Björck i olika medier bekräftat att

affären, som genomfördes 1994, inte var ett köp utan

i stället ett hemligt hyresavtal. Riksdagen har

enligt anmälan genom en proposition som

undertecknats av Anders Björck informerats om att

beslutet gällde ett köp, och det var på denna grund

som riksdagen fattade sitt beslut.

Frågan om varför dåvarande försvarsminister Thage G

Peterson inte informerade riksdagen om en genom

Försvarets materielverk framförhandlad anskaffning

av stridsvagnar under år 1994 har anmälts till

granskning av utskottet bilaga 1.1.2. Ärendet gäller

i denna del genomförandet av regeringens beslut den

20 januari 1994 enligt vilket regeringen uppdrog åt

Försvarets materielverk att genomföra anskaffningen

från Tyskland av 120 nya och 160 begagnade

stridsvagnar av märket Leopard 2. Enligt anmälan

borde regeringens skyldighet att informera riksdagen

om formerna för detta avtal inklusive inslaget av

leasing ligga på den försvarsminister som tillträdde

efter 1994 års riksdagsval, Thage G Peterson. Enligt

anmälaren förefaller det som om Peterson haft

tillgång till all relevant information i ärendet,

vilket gjorde det möjligt för honom att informera

riksdagens försvarsutskott. Så skedde emellertid

inte. Konstitutionsutskottet bör därför granska

varför försvarsministern inte informerade riksdagen.

Artikel i Finanstidningen

I en artikel i Finanstidningen den 27 maj 1998

anförs att en stor del av arméns moderna

Leopardstridsvagnar hyrs i hemlighet av Tyskland. De

aktuella stridsvagnarna ingår i ett paket

omfattande 120 nya Leopard 2 Improved tillverkade av

Krauss-Maffei AG och förhyrning av 160 begagnade

Leopard. De sistnämnda stridsvagnarna har graderats

upp i Sverige och går under beteckningen Stridsvagn

121 i den svenska arméns rullor. Hyresavtalet

ingicks 1994 mellan den tyska myndigheten BWB och

svenska FMV. Det löper på en tid av 15 år och är

belagt med sekretess.

Enligt Finanstidningen deltog försvarsminister

Anders Björck i slutförhandlingarna med den tyske

försvarsministern. Björck uttalar i artikeln att

hyresavtalet från tysk synpunkt var juridiskt sett

smidigare än ett köp och att alternativet troligen

skulle ha varit ett beslut i Förbundsdagen. Enligt

Björck var båda parter nöjda med affären.

Beslut i riksdagen med anknytning till

stridsvagnsaffären

I proposition 1991/92:102 Totalförsvarets utveckling

t.o.m. budgetåret 1996/97 samt anslag för budgetåret

1992/93 redovisades beträffande arméstridskrafterna

att antalet pansarbrigader på sikt borde vara två

och att tillförsel av nya stridsvagnar till en

brigad skulle påbörjas. Två av de dåvarande

pansarbrigaderna borde enligt propositionen

tillföras renoverade stridsvagnar och omorganiseras

till mekaniserade brigader. Stridsfordon 90 skulle

tillföras pansarbrigaderna.

Försvarsutskottet, som ställde sig bakom

propositionens förslag om en allmän kvalitetshöjning

i krigsorganisationen, ansåg att det var nödvändigt

att börja en omsättning av dåvarande stridsvagnar

under försvarsbeslutsperioden fram till budgetåret

1996/97 (bet. 1991/92:FöU12 s. 54 f.). Enligt

utskottet var de stridsvagnar som var i bruk i

början av 1990-talet 30-40 år gamla till sin

konstruktion. Uppgifterna för de förband där

vagnarna ingick hade fått begränsas, trots

successiva moderniseringar av stridsvagnarna. Någon

ytterligare utredning utöver de upprepade studierna

om framtida mekanisering och pansarvärnsförmåga som

genomförts under 1980-talet behövdes inte enligt

utskottet, varför en omsättning av stridsvagnarna

borde ske under försvarsbeslutsperioden.

I budgetpropositionen 1992/93 som lades fram för

riksdagen i januari 1993 (prop. 1992/93:100 bilaga

5) anmälde försvarsministern ett resursbehov under

anslaget B 2 beträffande anskaffning av materiel

till arméförband i form av ett ramanslag om 3,777

miljoner kronor samt bemyndiganden för

materielbeställningar m.m. om 13, 441 miljoner

kronor.

Försvarsutskottet (bet. 1992/93:FöU9) sade sig ha

erfarit att Försvars-makten bevakade och värderade

de möjligheter till köp av begagnad materiel som

yppade sig på världsmarknaden och att i värderingen

granskades faktorer som operativ effekt,

livstidskostnader, säkerhet, miljöfaktorer,

underhållsfrågor m.m. Utskottet erinrade om att den

planerade anskaffningen av stridsvagnar omfattade

200 stycken. Utskottet ifrågasatte, med anledning av

ett motionsyrkande, om det var en fråga för

riksdagen att besluta om hur många stridsvagnar som

skulle ingå i olika slags förband och fördelningen

på olika brigader. Detta borde enligt utskottet vara

en fråga för regeringen och ÖB. Med anledning av en

motion i vilken yrkades att utrustningen av

Revingebrigaden i Skåne borde bli föremål för

diskussion, sade sig utskottet ha erfarit att

modifierade stridsvagnar avsågs att införas i den

aktuella brigaden. Som alternativ undersöktes

förutsättningarna för att i stället köpa begagnade

stridsvagnar.

I 1993/94 års budgetproposition (prop. 1993/94:100

bilaga 5) redovisades under rubriken

Armébrigadförband att Försvarsmaktens

organisationsmyndighet föreslagit bl.a. att

anskaffning av ny stridsvagn till pansarbrigaderna

respektive ny stridsvagn och stridsfordon 90 till en

mekaniserad brigad i övre Norrland skulle fortsätta

och att renovering och modifiering av stridsvagn

102/104 eller direktanskaffning av begagnade

stridsvagnar till övriga mekaniserade brigader

skulle genomföras. Under avsnittet Regeringens

överväganden anfördes att en del av besparingen inom

arméprogrammen borde belasta det aktuella

programmet. Regeringen beräknade medelsbehovet för

programmet för budgetåret 1994/95 till 4 704 784 000

kr.

Försvarsutskottet (bet. 1993/94:FöU9) hade inget

att invända mot vad regeringen anfört om

medelsberäkning för programmet Armébrigadförband.

Utskottet anförde med anledning av en motion

angående behovet av moderna stridsvagnar i Skåne att

det nyligen fattade beslutet i stridsvagnsfrågan

hade ökat förutsättningarna för att alla

pansarbrigader skulle kunna utrustas med moderna

stridsvagnar och att köpet av begagnade stridsvagnar

av typ Leopard 2 borde kunna tillgodose det krav som

framfördes i den nämnda motionen. Med "det nyligen

fattade beslutet" torde utskottet ha avsett det

beslut som regeringen fattade den 20 januari 1994

och som redovisas nedan.

Brev från Försvarsdepartementet till Försvarets

materielverk

I ett brev från Försvarsdepartementet den 27 maj

1998 uppmanas FMV att till departementet ge in de

avtal som träffats med stöd av ett uppdrag från

regeringen till FMV den 20 januari 1994 angående

anskaffning av ett antal nya och begagnade

stridsvagnar av typen Leopard. Departementet anmodar

också FMV att till departementet yttra sig över

avtalens innebörd när det gäller statens rätt till

stridsvagnarna. FMV har den 12 juni 1998 till

Försvarsdepartementet överlämnat sitt yttrande, som

är sekretessbelagt i sin helhet. Utskottet har vid

en muntlig föredragning tagit del av innehållet i

yttrandet.

Begärda handlingar från Försvarsdepartementet

Med anledning av anmälningarna har utskottet från

Försvarsdepartementet inhämtat ett yttrande från

Försvarets materielverk med anledning av en

förfrågan från Försvarsdepartementet den 27 maj 1998

angående de avtal som FMV träffat med stöd av ett

uppdrag från regeringen den 20 januari 1994. FMV:s

yttrande är belagt med sekretess. Utskottet har

inhämtat ytterligare handlingar från

Försvarsdepartementet avseende dels

regeringsbeslutet den 20 januari 1994 angående

uppdraget till FMV, dels den skriftväxling på

minister- och statssekreterarnivå som föregick

upprättandet av avtalet om anskaffning av

stridsvagnarna. Av dessa handlingar framgår

intentionerna bakom det senare ingångna avtalet.

Även dessa handlingar är sekretessbelagda.

Innehållet i dessa handlingar har redovisats vid en

muntlig föredragning.

Promemorior från Statsrådsberedningen

I ett brev till Regeringskansliet daterat den 4

december 1998 har utskottet begärt en redogörelse

för de överväganden som legat till grund för att

statsrådet Björck inte informerat riksdagen om

innebörden av avtalet om de begagnade

stridsvagnarna.

I ett likalydande brev har utskottet begärt en

redogörelse för de överväganden som legat till grund

för att statsrådet Peterson inte informerat

riksdagen om innebörden av avtalet om de begagnade

stridsvagnarna.

Från Statsrådsberedningen har inkommit likalydande

promemorior daterade den 14 januari 1999, upprättade

inom Försvarsdepartementet bilagorna A 1.1.3-1.1.4.

Av promemoriorna framgår att en närmare analys av

avtalets utformning ger vid handen att den svenska

staten har en i princip obegränsad och villkorslös

nyttjanderätt till de begagnade stridsvagnarna i 15

år, vilket bedöms vara vagnarnas tekniska livslängd.

Den tyska staten har enligt promemoriorna under

denna tid ingen rätt att få tillbaka vagnarna. Vissa

villkor är förknippade med avtalet. Dels har den

tyska staten rätt att häva avtalet om den svenska

staten häver avtalet om köp av de nya vagnarna, dels

får vagnarna inte göras tillgängliga för tredje

part. Den svenska staten har också möjlighet att

under nyttjandetiden ta upp förhandlingar om att

omvandla nyttjanderätten till köp av vagnarna. Den

svenska staten kan också antingen begära förlängning

av nyttjanderättsperioden eller vid periodens slut

utnyttja en särskild rätt till s.k. förköp.

Enligt Försvarsdepartementets promemorior innebär

de angivna omständigheterna att nyttjanderätten till

sin innebörd kan likställas med en äganderätt, en

uppfattning som delas av Försvarets materielverk

enligt ett yttrande den 12 juni 1998. Att någon

särskild redovisning inte lämnades till riksdagen om

den formella rättstitel under vilken anskaffningen

gjordes skall enligt Försvarsdepartementet ses mot

bakgrund av vad som angetts i promemoriorna.

Uppgifter från försvarsutskottets kansli

KU:s kansli har från försvarsutskottets kansli

inhämtat vissa kompletterande uppgifter avseende

begreppet "anskaffning" m.m. Av denna information

har framgått att den gängse föreställningen inom

försvaret när man talar om anskaffning är att det

innebär köp, eftersom köp är den helt dominerande

formen av anskaffning inom Försvarsmakten. Det har

enligt försvarsutskottets kansli inte tidigare

förekommit att Försvarsmakten hyrt materiel av det

slag det här är tal om för långsiktigt bruk. Däremot

har det förekommit att Försvarsmakten vid olika

tillfällen hyrt in enstaka delar av ett vapensystem

för testning inför ett eventuellt förvärv.

KU:s kansli har senare inhämtat ytterligare

kompletterande information från försvarsutskottets

kansli. Därvid har framkommit att leasingformen vad

gäller s.k. organisations- och effektbestämmande

materiel för långsiktigt bruk i krigsorganisationen

är mycket ovanlig. Ärenden om anskaffning av t.ex.

bilar till försvaret och pansarvagnar till det

svenska förbandet inom fredsstyrkan i Bosnien har

inte varit föremål för diskussion eller beslut i

riksdagen. Försvarets inhyrning av standardbilar i

samband med t.ex. repetitionsövningar är inte

bestämmande för krigsorganisationen. Bakom leasingen

av de nämnda pansarvagnarna låg rent praktiska

överväganden, nämligen att de var bättre än de

pansarbandvagnar som det svenska förbandet var

utrustat med.

Försvarsutskottet har vid flera tillfällen begärt

särskild information från regeringen i frågor som

gäller materielanskaffning. Så skedde t.ex. inför

leveransen av en viss serie av JAS-planet. En sådan

information ger utskottet möjlighet att om det så

finner lämpligt ta ett initiativ i frågan och dess

vidare hantering.

Enligt försvarsutskottets kansli föreligger ingen

skyldighet för regeringen eller ett enskilt statsråd

att i ett fall som det här aktuella informera

riksdagen. Det är snarast en lämplighetsfråga.

Aktuella termer och begrepp

I de handlingar som utskottet har tillgång till har

använts begreppen köp, anskaffning, överlåtelse och

användning.

Innebörden av "anskaffning" är enligt lexikon

"förskaffa, lägga sig till med". "Överlåta" är en

översättning i ett statssekreterarbrev avfattat på

tyska av ordet "überlassen" med grundbetydelsen

överlåta; det kan också betyda överlämna eller

avträda. Överlåta betyder enligt svenskt lexikon

avhända sig i synnerhet med avseende på försäljning,

byte eller bortgivande; sälja; avstå, avträda,

överföra. Med överlåtelse avses i svensk juridisk

terminologi en förmögenhetsrättslig rättshandling

som medför en total övergång av den tidigare

innehavarens (överlåtarens) rätt. Det som överlåts

kan vara något som överlåtaren innehar med

äganderätt, men även något annat, t.ex. en

nyttjanderätt. Överlåtelse kan göras genom

rättshandlingar av skilda slag, såsom köp, byte,

gåva. "Användning" är en översättning i ett

statssekreterarbrev avfattat på tyska av ordet

Nutzung, som betyder (rätt till) begagnande

(användande).

Utfrågning av f.d. försvarsminister Anders Björck

Detta referat av utfrågningen som i sin helhet

återges i bilaga B 1 koncentreras på fyra frågor:

1. Fanns det någon skyldighet för

försvarsministern/Försvarsdepartementet att

informera riksdagen (försvarsutskottet) om

innehållet i de förhandlingar som pågick och/eller

innehållet i det färdiga avtalet?

2. Kände Anders Björck till inriktningen på de

förhandlingar som pågick under 1994 och som ledde

fram till ett avtal beträffande de begagnade

stridsvagnarna i september 1994?

3. Motiverade upplåtelseformen leasing beträffande

de begagnade stridsvagnarna att riksdagen

(försvarsutskottet) borde informeras om detta?

4. Fanns det tillfälle att lämna sådan information?

Enligt Anders Björcks mening föreligger ingen

skyldighet för regeringen eller ett statsråd att

informera riksdagen om materielaffärer, såvida det

inte finns ett formellt beslut i frågan. Så är t.ex.

fallet beträffande JAS-projektet. Formen för

information har i detta fall varit

regeringsskrivelser. Ett annat fall gällde

anskaffning av radarjaktrobotar, där information

lämnades i särskild ordning till försvarsutskottet.

Om riksdagen begärt information i det aktuella

fallet, hade Björck varit beredd att lämna sådan.

Björck sade sig inte under sin tid som

försvarsminister vid något tillfälle ha blivit

inkallad av försvarsutskottet för att ge

information. En myndighet som FMV har inte heller

någon informationsplikt gentemot riksdagen. Att

begära att regeringen generellt skall informera

riksdagen om olika materielupphandlingar är enligt

Björck inte rimligt.

På frågan om försvarsministern kände till

inriktningen på förhandlingarna med Tyskland svarade

Björck att han fick information om att man

diskuterade olika överlåtelseformer på tysk begäran.

Han fick informationen av sin statssekreterare men

hade ingen direktkontakt med FMV. Enligt Björck

lämnade ärendet honom då regeringen fattat sitt

beslut om uppdraget till FMV den 20 januari 1994.

Björcks intresse var att FMV slutförde förhandlingen

i enlighet med riksdagsbeslutet. Någon information

lämnades inte av FMV till Björck. Det skall heller

inte behövas enligt Björcks mening, eftersom man får

utgå från att myndigheterna i ett fall som detta

följer regeringsbeslutet som ligger till grund för

uppdraget. Om Björck lagt sig i ärendet när det låg

hos FMV hade det varit fråga om ministerstyre, ansåg

Björck. Björck erinrade sig att han också fått ett

brev från sin tyske försvarsministerkollega som

berörde de pågående förhandlingarna.

När det gäller upplåtelseformen leasing ansåg

Björck att det inte var någon ny företeelse: "Vi

leasar mängder av materiel i försvaret. Redan då

föreställde jag mig att det fanns ett antal

leasingkontrakt. Det föreligger i dag

leasingaktiviteter när det gäller tunga finska

pansarfordon", sade Björck bl.a. Som exempel på

materiel som leasas nämnde Björck utöver detta bilar

och mätutrustning. Enligt Björck är leasing ganska

mycket vanligare och mer omfattande inom försvaret

än vad som framgår av utskottets kanslipromemoria.

Björck ansåg att anskaffningen av de begagnade

stridsvagnarna i den aktuella formen inte var så

unik i sin konstruktion att den borde hanteras på

ett speciellt sätt.

På frågan om det fanns tillfälle för

försvarsministern att informera t.ex.

försvarsutskottet om inriktningen på förhandlingarna

och/eller det färdiga avtalet svarade Björck att vad

gäller våren 1994 fanns det ingen anledning att

informera om ett icke färdigförhandlat kontrakt. I

juli samma år informerades försvarsutskottet på

utskottets begäran av Försvarsdepartementet om en

planerad anskaffning av radarjaktrobotar. Vid detta

tillfälle ställde utskottets ledamöter inga frågor

om stridsvagnsanskaffningen. Om utskottet vid detta

tillfälle bett om en kommentar till förhandlingarna,

hade Björck bett FMV att ta kontakt med utskottet

och ge information. Försvarsutskottet begärde inte

heller vid något annat tillfälle information. Det

fanns ett möjligt tillfälle, mellan den 2 september,

då avtalet undertecknades, och valdagen den 19

september att kalla in försvarsutskottet för

information, men det fanns då vissa praktiska

svårigheter med tanke på den pågående valrörelsen.

Efter valet övergick regeringen till att vara en

expeditionsregering. Björck avgick den 3 oktober som

försvarsminister för att kunna kandidera till posten

som förste vice talman i riksdagen.

Utfrågning av f.d. försvarsminister Thage G Peterson

Inledningsvis framhöll Peterson vid utfrågningen som

i sin helhet återges i bilaga B 2 att han som

försvarsminister inte haft något med

stridsvagnsaffären att göra, eftersom affären var

avslutad vid hans tillträde. Peterson förnekade

uppgiften i anmälan att stridsvagnsaffären varit

uppe då han som ny försvarsminister besökte FMV på

hösten 1994. Vidare anförde Peterson att det enligt

hans mening inte förelegat någon skyldighet för

regeringen att informera riksdagen via

försvarsutskottet i denna affär. Om det kommit

någon begäran om information från försvarsutskottet,

skulle Peterson ha lämnat denna information.

Vad beträffar leasingformen sade Peterson att

uppläggningen av affären med denna inriktning i

realiteten blev klar tidigt vintern 1993/94, alltså

tidigare än då FMV:s uppdrag började. I en

följdfråga med anledning av denna uppgift

tillfrågades Peterson om vad han kände till om

diskussionerna i december 1993 och i början av 1994.

Expeditions- och rättschef Ingvar Åkesson meddelade

som svar på frågorna att man från tysk sidan gärna

hade sett en uppläggning av affären i form av ett

leasingavtal. I det slutliga avtalet åberopas den

skriftväxling mellan statssekreterarna som ägde rum

under våren 1994. Breven som åberopas i avtalet ger

en tydlig anvisning om att det var frågan om en

nyttjanderätt. Huvuddragen i avtalet gjordes upp i

den nämnda brevväxlingen.

Peterson hade personligen inte blivit särskilt

förvånad över uppgiften som han fick i maj 1998 att

det skulle röra sig om ett leasingförfarande,

eftersom det finns flera leasingavtal i det svenska

försvaret, t.ex. beträffande bandvagnar och bilar.

Det hade inte funnits anledning att närmare

undersöka avtals-konstruktionen i den delen, då man

på Försvarsdepartementet efter Petersons tillträde

som försvarsminister sökte efter möjligheten att

spara pengar i försvaret. Avtalet om

Leopardstridsvagnarna kunde inte ändras utan att det

skulle kosta något i form av t.ex. skadestånd och

uteblivna motköp.

På frågan varför Peterson inte lämnat någon

information till riksdagen om stridsvagnsavtalet i

samband med budgetpropositionen eller på annat sätt

svarade Peterson att det inte är rimligt att begära

att ett nytt statsråd skall gå igenom vad som

försiggått till alla delar inom departementet under

företrädarens tid. Man hade inte sökt information om

just upplåtelseformen vid genomgången av olika avtal

i samband med sökandet efter besparingsmöjligheter i

försvarets budget. Därför hade Peterson ingen

kännedom om leasingformen förrän långt senare, när

han inte längre var försvarsminister.

Sammanfattning och analys

Vad gäller anskaffningen av den aktuella materielen

gäller att regeringen i en proposition angivit ett

beräknat medelsbehov för genomförande av ett program

för ersättning av befintlig stridsvagnsmateriel.

Till grund för Försvarsdepartementets beräkningar

låg ett förslag från Försvarsmaktens

organisationsmyndighet beträffande dels att en

anskaffning av en ny stridsvagn till

pansarbrigaderna resp. en mekaniserad brigad i övre

Norrland skulle fortsätta, dels att en renovering

och modifiering av en befintlig stridsvagnstyp

alternativt en direktanskaffning av begagnade

stridsvagnar skulle genomföras. I den aktuella

propositionen anförde regeringen att programmet

borde utvecklas i huvudsak i enlighet med förslaget.

Mot detta hade försvarsutskottet inget att erinra.

Enligt det underlagsmaterial som

konstitutionsutskottet tagit del av ingicks avtal

med tyska leverantörer dels i juni 1994 beträffande

nya stridsvagnar, dels i september 1994 beträffande

begagnade stridsvagnar. Avtalsvillkoren är i det

sistnämnda fallet enligt FMV sådana att formen för

nyttjanderätten (förhyrning) i praktiken inte

skiljer sig från ett regelrätt ägande.

Bevekelsegrunderna för avtalsvillkoren sådana de

beskrivits i massmedier - att det var ett tyskt

kommersiellt och politiskt intresse att de begagnade

stridsvagnarna skulle hyras ut - har verifierats vid

utskottets genomgång av visst sekretessbelagt

material som Försvarsdepartementet ställt till

förfogande. Till detta kan läggas att förhyrning av

organisations- och effektbestämmande materiel för

långsiktigt bruk i krigsorganisationen är mycket

ovanligt enligt vad utskottet inhämtat från

försvarsutskottets kansli. Det förekommer dock från

tid till annan att materiel hyrs in för testning i

svensk miljö under en begränsad tid inför en

eventuell upphandling. Sålunda har t.ex.

attackhelikoptrar hyrts in för det nämnda ändamålet.

Som framgått i det föregående har de båda f.d.

försvarsministrarna anfört en avvikande mening i

denna del.

När det gäller informationen till

riksdagen/försvarsutskottet om formen för

anskaffningen av de begagnade stridsvagnarna har

försvarsutskottet, som justerade sitt betänkande med

anledning av budgetpropositionen den 19 april 1994,

uppenbart haft föreställningen att det rörde sig om

köp av begagnade stridsvagnar av typ Leopard 2

(1993/94:FöU9 s. 49). Det är också tydligt att

utskottet kände till att regeringen den 20 januari

1994 uppdragit åt FMV att göra en upphandling av

("anskaffa" enligt regeringsbeslutet) nya respektive

begagnade stridsvagnar. I den mån utskottet tagit

del av regeringsbeslutet har det att döma av

formuleringarna i betänkandet uppenbart tolkat

uttrycket "anskaffa" som liktydigt med "köpa" och

att detta avsåg såväl de nya som de begagnade

stridsvagnarna.

Om Försvarsdepartementet ansett att

försvarsutskottets villfarelse var så allvarlig att

departementet bort informera utskottet om det rätta

förhållandet, hade denna information kunnat ges vid

olika tänkbara tillfällen. Ett första tillfälle var

då försvarsutskottet i mitten av april 1994 lade

fram sitt betänkande med anledning av 1993/94 års

budgetproposition. I detta skede var förhandlingarna

med den tyska regeringen väsentligen avslutade,

enligt vad utskottet inhämtat från

Försvarsdepartementet och som bekräftats vid

utfrågningen av Thage G Peterson. Det hade också

varit möjligt att informera försvarsutskottet i juli

1994, då utskottet vid ett informationsmöte som

Försvarsdepartementet kallat till fick information

om ett nära förestående regeringsbeslut angående

upphandling av en radarjaktrobot för flygplan

(AMRAAM). Ett tredje möjligt tillfälle var september

1994, då avtalet mellan FMV och den tyska

myndigheten BWB om de begagnade stridsvagnarna

ingåtts. I detta skede var alla detaljer om

villkoren för anskaffningen utklarade. En fjärde

möjlighet fanns i anslutning till överlämnandet av

1994/95 års budgetproposition.

Av Försvarsdepartementets ovan återgivna

promemorior framgår att departementet uppenbart inte

funnit anledning att lämna någon särskild

information till riksdagen.

I denna del har delvis motstridiga uppgifter

framkommit vid utfrågningarna. Vid utfrågningen av

Anders Björck har framkommit att det enligt Björcks

mening inte fanns anledning att informera om ett

icke färdigförhandlat avtal under våren 1994. Vid

utfrågningen av Thage G Peterson har framkommit att

affären väsentligen lagts upp med utgångspunkt i den

skriftväxling som ägde rum på minister- och

statssekreterarnivå under våren 1994.

Vid utfrågningen har Anders Björck uppgivit att han

inte hade någon befattning med ärendet sedan det

lämnade departementet den 20 januari 1994, då

uppdraget gavs till FMV om upphandling. Thage G

Peterson har uppgivit att han inte kände till

innehållet i avtalet förrän våren 1998, då han redan

lämnat posten som försvarsminister.

Det förefaller närmast vara en lämplighetsfråga om

Försvarsdepartementet bort informera

försvarsutskottet om det rätta sakförhållandet i

fråga om innehållet i det avtal som FMV slutit med

BWB i Tyskland i september 1994. Vad som talar för

ett sådant förfarande är närmast att

upplåtelseformen förhyrning är ovanlig när det

gäller den svenska försvarsmaktens användning av

försvarsmateriel. Vad som talar mot ett

informationsförfarande är att det formellt sett inte

var riksdagens sak att befatta sig med detaljerna i

implementeringen av riksdagens beslut i fråga om de

ekonomiska ramarna för materielanskaffning, vari

anskaffningen av de begagnade stridsvagnarna ingick.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar inledningsvis att det inte

finns någon generellt föreskriven skyldighet för

regeringen eller ett enskilt statsråd att informera

riksdagen i frågor om verkställandet av riksdagens

beslut. Riksdagen informeras när det gäller frågor

om serieproduktion av krigsmateriel för inhemskt

bruk i vissa fall i särskild ordning, som grundas på

särskilda beslut i vissa fall. Så är t.ex. fallet

med JAS-projektet. I andra fall får

försvarsutskottet information om t.ex. planerade

inköp av krigsmateriel som producerats utomlands. Så

skedde t.ex. sommaren 1994 med anledning av det

förestående köpet av en radarjaktrobot. Denna

information gavs efter det att försvarsutskottet i

ett betänkande förutsatt att regeringen skulle

informera utskottet om bl.a. beväpningen av JAS.

Även om det inte fanns någon formell

informationsskyldighet, kunde Försvarsdepartementet

utan att försvarsutskottet bett om det lämnat

information om formen för upplåtelse av de begagnade

stridsvagnarna. Ett skäl till detta var att den

aktuella formen för anskaffning när det gäller sådan

organisations- och effektbestämmande materiel för

långsiktigt bruk inom krigsorganisationen som

stridsvagnar är mycket ovanlig. Ett annat skäl var

att försvarsutskottet våren 1994 av allt att döma

inte kände till att andra anskaffningsformer än köp

kunde bli aktuella.

När det gäller frågan om det fanns något eller

några lämpliga tillfällen att till försvarsutskottet

lämna sådan information kan man, utan att föra in

frågan om möjligheten och lämpligheten att informera

innan avtalet var klart, konstatera att en sådan

möjlighet otvetydigt fanns fr.o.m. den 2 september

1994. Anders Björck, som vid denna tidpunkt

fortfarande var försvarsminister, har sagt att han

tyckte att det var olämpligt och förenat med

praktiska problem att informera under slutskedet av

och omedelbart efter valrörelsen. Thage G Peterson

har sagt att han inte kände till

avtalskonstruktionen, trots att tjänstemän inom

Försvarsdepartementet efter regeringsskiftet den 9

oktober gick igenom alla materielavtal i syfte att

finna objekt för besparingar. Utskottet finner ingen

anledning att ifrågasätta vare sig Björcks eller

Petersons förklaringar till att informationen till

riksdagen uteblev.

Utskottet finner sammanfattningsvis ingen grund för

kritik mot någon av de f.d. försvarsministrarna från

konstitutionell synpunkt. Däremot anser sig

utskottet oförhindrat att uttala att regeringen i

framtiden inför upphandlings-ärenden av större

omfattning, och i fall där upphandling sker i annan

form än vad som är brukligt, bör erbjuda riksdagen

information för att t.ex. meddela på vilka grunder

avtalet avses träffas.

Granskningen föranleder i övrigt inga uttalanden.

1.2 Uttalanden i riksdagen av Ingvar

Carlsson m.fl. om Socialdemokraterna och

åsiktsregistrering

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 1.2.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts

uttalanden i riksdagen av Ingvar Carlsson m.fl. om

Socialdemokraterna och åsiktsregistrering. Enligt

anmälaren bör konstitutionsutskottet genomföra en

noggrann granskning av de uttalanden i riksdagen som

Ingvar Carlsson och andra socialdemokratiska

statsråd har gjort i frågan om socialdemokratin och

åsiktsregistrering.

Anmälaren anför att socialdemokratins roll som

angivare och kommunistjägare genom det s.k. SAPO och

den militära underrättelsetjänsten länge har

förnekats av ledande socialdemokrater. I anmälan

påpekas att Dagens Nyheter i en artikel den 26 juli

1998 skriver att Ingvar Carlsson år 1988 har ljugit

om Socialdemokraternas åsiksregistrering. Enligt

anmälaren anklagade Per Gahrton samma dag Ingvar

Carlsson för att ha ljugit 1990, sedan boken

"Kommunistjägarna" publicerats, då Ingvar Carlsson

kategoriskt förnekade sitt och partiets inblandning.

I anmälan anförs att det är oacceptabelt att låta

anklagelser om rena lögner från statsråd i riksdagen

passera utan närmare granskning. Anmälaren anför att

det är uppenbart att påståendena inte är helt

grundlösa och att den dåvarande statsministern valt

att inte berätta sanningen. Även andra ministrar som

Laila Freivalds har enligt anmälaren uttalat sig i

frågan.

Till grund för granskningen har utskottet bl.a.

tagit del av den i granskningsanmälan åberopade

artikeln från Dagens Nyheter den 26 juli 1998.

Interpellationssvar från Ingvar Carlsson den 24

april 1990

Den 24 april 1990 besvarade Ingvar Carlsson frågor

från Per Gahrton om dels vad som då gällde

beträffande åsiktsregistering inom parti- och

statsapparat av icke-socialdemokrater, dels vilken

roll Ingvar Carlsson spelat under sin politiska

karriär beträffande den s.k. Sapoverksamhet som

beskrivs i boken "Kommunistjägarna" (prot.

1989/90:108).

Ingvar Carlsson besvarade frågorna i ett sammanhang

enligt följande:

Låt mig inledningsvis slå fast att det

socialdemokratiska partiet inte bedriver någon

åsiktsregistrering.

Beträffande staten får enligt 2 kap. 3 § i

regeringsformen anteckning om medborgare i allmänt

register inte utan hans samtycke grundas enbart på

hans politiska åskådning. I och med denna

bestämmelse finns alltså ett grundlagsskyddat förbud

mot åsiktsregistrering.

Till detta kan läggas att Justititiekanslern (JK)

på regeringens uppdrag nyligen utrett om otillåten

åsiktsregsitrering har förekommit hos

säkerhetspolisen efter år 1969. I sitt yttrande slår

JK fast att någon otillåten registrering inte

förekommit.

Per Gahrton hänvisar i sina frågor till en

nyutkommen bok, "Kommunistjägarna". Jag accepterar

inte den beskrivning som ges i boken och som också

återspeglas i frågorna.

Efter andra världskriget tog kommunistiska partier

med våld makten i Östeuropa. I Sverige förde

socialdemokrater en målmedveten kamp mot

kommunisterna på arbetsplatserna för att förhindra

att något sådant skulle kunna hända här. Det var

tidvis en mycket hård kamp.

Detta var emellertid före min tid som ansvarig i

centrala politiska sammanhang. Jag hann därför inte

göra någon insats på detta området. Det får andra ta

åt sig äran av.

Uppdrag till Humanistisk-samhällsvetenskapliga

forskningsrådet

Regeringen har den 11 december 1997 gett

Humanistisksamhällsveten-skapliga forskningsrådet

(HSFR) i uppdrag att genomföra ett särskilt

forskningsprojekt om militär underrättelse- och

säkerhetstjänst. Forskningen bör enligt beslutet

avse tiden från slutet av 1920-talet till t.o.m.

början av 1980-talet. Den senare delen av perioden

täcker IB:s verksamhet. Forskningsprogrammet skall

pågå under längst fem år.

Rapport från Försvarets underrättelsenämnd

Allmänt

Försvarets underrättelsenämnd (FUN) har till uppgift

att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten

och Försvarets radioanstalt samt inom de övriga

myndigheter som bedriver underrättelsetjänst och som

enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för

Regeringskansliet hör till Försvarsdepartementet. I

mars 1998 fick FUN regeringens uppdrag att, som en

komplettering till regeringens uppdrag till

Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, i

vissa avseenden genomföra en utredning om den

militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. FUN

redovisade sitt uppdrag i en rapport till regeringen

den 26 november 1998.

FUN har bl.a. fört samtal med 18 personer som lämnat

uppgifter rörande frågor som varit av intresse i

FUN:s arbete. En av dessa personer är Ingvar

Carlsson.

Uppgifter från Ingvar Carlsson

I sin redovisning av de uppgifter som Ingvar

Carlsson lämnat till FUN anger nämnden bl.a. att

Ingvar Carlsson informerade om att han varit

ordförande i SSU 1961-1967. Han fick under denna

period senast år 1965 reda på att det fanns en

militär säkerhetsorganisation med uppgift att

avvärja kommunistiska hot mot särskilda

arbetsplatser. Man såg det därvid som värdefullt att

kunna utnyttja den kunskap som socialdemokrater hade

om kommunisterna. Två ombudsmän hade fått

anställning i organisationen, nämligen Karl-Erik

Pettersson och Ingvar Paues. Ingvar Carlsson hade

senare också hört två andra namn nämnas med

anknytning till organisationen, nämligen Sture

Ericsson och Ingemar Engman.

Vidare uppgav Ingvar Carlsson att uppgiften i boken

"Kommunistjägarna" om att han träffat Birger Elmér

många gånger är felaktig. Det hade säkert skett en

gång, eventuellt ytterligare några gånger. Det var

troligen Engman som tog kontakt om mötet med Elmér.

Ingvar Carlsson poängterade att han aldrig varit

ansluten till eller haft uppgifter åt

organisationen. Han hade som departementschef aldrig

haft ansvar för organisationen eftersom han varit

utbildningsminister och bostadsminister.

Enligt FUN underströk Ingvar Carlsson att han inte

haft någon uppfattning om hur arbetet bedrevs inom

organisationen.

Ingvar Carlsson uppgav att det var att groteskt

misstolka Elmér när det påstås att han sagt att 22

000 arbetsplatsombud skulle ha varit engagerade i

verksamheten.

Enligt Ingvar Carlsson byggde Socialdemokraterna

upp en arbetsplatsorganisation efter metallstrejken

1945. Pragkuppen 1948 var en illustration till vad

som skulle kunna hända. Man hade långt före IB:s

tillkomst inrättat sig för att föra kampen på

arbetsplatserna. Elmér kände till detta. De som

engagerades ställde upp för demokratin. De såg detta

som en plikt. IB ville dra nytta av vad enskilda

socialdemokrater visste.

Vidare uppgav Ingvar Carlsson att påståendet att IB

lämnat uppgifter till SSU om vilka som var medlemmar

i Clarté, för att dessa sedan skulle kunna uteslutas

ur SSU, var direkt felaktigt.

Ingvar Carlsson hade fått som förklaring till att

IB lydde under militären att säkerhetspolisen inte

var lämpad för denna uppgift. De kunde inte röra sig

på arbetsplatserna. Försvaret hade kontakt med

socialdemokraterna på arbetsplatserna.

Enligt nämnden uppgav Ingvar Carlsson vidare på

fråga att han inte visste varför IB uppstått 1957.

Vid denna tid studerade han i Lund.

Det var enligt Ingvar Carlsson helt otänkbart att

Socialdemokratiska partiet skulle ha tagit emot

pengar av försvaret för verksamheten.

Därutöver sa sig Ingvar Carlsson inte ha haft någon

kunskap om att IB:s verksamhet hade fortsatt efter

det att beslut hade fattats år 1969 om att den

skulle upphöra. Vid den tiden var han

utbildningsminister och bostadsminister. Han har

dock i efterhand förstått att verksamheten fortsatt.

Enligt nämnden svarade Ingvar Carlsson vidare att

han inte mindes varför han en gång träffat Birger

Elmér. Det hade skett vid en middag. Det kan ha rört

sig om internationella frågor. Sådana frågor var av

intresse för SSU.

FUN:s bedömning av uppgifter som lämnats till

nämnden om kontakter med Socialdemokratiska partiet,

regeringen, borgerliga företrädare m.fl.

FUN har i sin granskning ägnat särskild

uppmärksamhet åt i vilken utsträckning

informationsutbyte har skett mellan B-kontoret/IB

och det socialdemokratiska partiet.

Enligt FUN var det främst försvarets behov av

kartläggning av säkerhetsrisker inom industrin m.m.

som ledde till inrikesverksamheten i den militära

underrättelsetjänsten. Informationen till IB och

dess föregångare lämnades bl.a. av

arbetsplatsombuden. Dessa var medlemmar i det

socialdemokratiska partiet.

FUN konstaterar att det i den allmänna debatten

runt IB och dess föregångare har förekommit

uppgifter om att information också lämnats från B-

kontoret/IB till det socialdemokratiska partiet.

Flertalet av dem som framträtt inför FUN har bestämt

förnekat att det socialdemokratiska partiet fick

någon information från IB. Bland dessa kan enligt

nämnden nämnas f.d. IB-chefen Birger Elmér,

generaldirektören Sture Ericsson och f.d. statsrådet

Sten Andersson. Före detta departementsrådet Ingemar

Engman har sagt sig komma ihåg endast två fall där

det förekommit (inbjudan av Aksel Larsen och

Kirunastrejken). Håkan Isacsson, f.d. IB-tjänsteman,

har uppgett att han några gånger lämnat pärmar till

nuvarande ambassadören Anders Thunborg då denne

innehade befattningen som internationell sekreterare

i det socialdemokratiska partiet, att det material

han sett omfattade internationella frågor och

innehöll personuppgifter samt att sådant

uppgiftslämnande skedde regelbundet. Enligt nämnden

har Anders Thunborg sagt att han såvitt han vet inte

har träffat Håkan Isacsson före IB-affären. FUN

anser sig inte kunna dra några säkra slutsatser av

dessa uppgifter.

FUN har inte funnit att information lämnats från IB

och dess föregångare till det socialdemokratiska

partiet i vidare omfattning än vad som nu

redovisats.

Enligt FUN:s bedömning var det inom

regeringskretsen i första hand försvarsminister Sven

Andersson som hade kunskap om underrättelsetjänstens

verksamhet. Kunskap om verksamheten torde också i

varierande grad Tage Erlander, Gunnar Sträng, Olof

Palme, Rune Johansson och Eric Holmqvist (som

försvarsminister) ha haft. Olof Palme synes enligt

nämnden ha varit den som från Statsrådsberedningens

sida själv skött kontakterna i militära

underrättelsefrågor. Statssekreteraren i

Statsrådsberedningen var således inte inblandad.

FUN bedömer vidare att på statssekreterarsidan har

Anders Thunborg, främst från början av 1970-talet,

haft insikt i verksamheten. Karl Frithiofsson och

Sven-Göran Olhede syns också ha haft viss insyn i

den.

Inom de borgerliga partierna har enligt nämnden

försvarets inriksverksamhet varit känd av Gunnar

Svärd och Yngve Hamrin. Vissa personer i

partiledarkretsen har också inför FUN uppgetts ha

viss kunskap om verksamheten. Inom LO och SAF har

inrikesverksamheten varit känd av Arne Geijer och

Bertil Kugelberg.

Kommission för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande

verksamhet

Regeringen beslutade den 25 mars 1999 att tillkalla

en kommission med uppgift att kartlägga och granska

den författningsskyddande verksamhet som de svenska

säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot som

härrör ur inrikes förhållanden (dir. 1999:26). Med

författningsskyddande verksamhet avses

säkerhetstjänsternas arbete med att kartlägga sådana

svenska politiska ytterlighetsorganisationer och

grupperingar som har bedömts utgöra eller kan komma

att utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Kommissionen

skall beskriva i vilken omfattning de personer har

övervakats som haft anknytning till sådana

organisationer.

Kommissionen skall också kartlägga och analysera

det inbördes förhållandet mellan de organ som

bedrivit den författningsskyddande verksamheten samt

i vilken utsträckning det har funnits kopplingar

mellan säkerhetstjänsterna och andra myndigheter

eller organisationer och politiska partier.

Enligt direktiven skall kommissionen även i

möjligaste mån redovisa och värdera de avvägningar

som gjorts av den politiska, polisiära och militära

ledningen under granskningsperioden. En viktig

uppgift för kommissionen är bl.a. att värdera de

hotbildsanalyser som legat till grund för

regeringarnas och säkerhetstjänsternas

ställningstaganden.

Kommissionens arbete skall avse tiden från det

andra världskrigets slut fram till dess

kommissionens arbete är slutfört.

Uppdraget är enligt direktiven avsett att resultera

i ett samlat, uttömmande och defintivt klarläggande

av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet. För att

uppnå detta syfte bör kommissionen ges särskilda

befogenheter. Regeringen avser därför att överlämna

en proposition till riksdagen med förslag till

särskild lagstiftning för att ge kommissionen de

befogenheter som den behöver för att kunna fullgöra

sitt uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt.

Utredningsarbetet skall redovisas till regeringen

senast den 31 augusti 2001.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att regeringen har beslutat

att tillkalla en kommission som enligt direktiven

har till uppgift att klarlägga och granska den

författningsskyddande verksamhet som de svenska

säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot som

härrör ur inrikes förhållanden. Kommissionens

uppdrag är avsett att resultera i ett samlat,

uttömmande och definitivt klarläggande av

säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet under tiden

från det andra världskrigets slut till dess

kommissionens arbete är slutfört. I uppdraget ingår

bl.a. att i möjligaste mån redovisa och värdera de

avvägningar som gjorts av den politiska, polisiära

och militära ledningen.

Enligt utskottets mening saknas under nämnda

förhållande anledning för utskottet att nu gå vidare

med sin granskning. I den mån resultatet av

kommissionens arbete ger anledning till det kan

utskottet givetvis få orsak att granska frågor om

statsråds konstitutionella ansvar.

2 Handläggningen av vissa

regeringsärenden m.m.

2.1 Regeringens agerande vid

Europadomstolens prövning av målet mellan

Torgny Gustafsson och svenska staten

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 2.1.1, som

lämnades in i oktober 1996 hemställs att

konstitutionsutskottet skall granska regeringens

agerande vid Europadomstolens prövning av målet

mellan Torgny Gustafsson och svenska staten.

Anmälaren menar att det finns orsak för utskottet

att granska huruvida regeringen inför

Europadomstolen agerat med den noggrannhet och

respekt för fakta och allmänna intressen som

domstolen har anledning att vänta sig av en

regering.

I avvaktan på prövningen av en ansökan om resning

i målet i Europadomstolen bordlade

konstitutionsutskottet ärendet våren 1997 och våren

1998.

Anmälan avser regeringens agerande inför

Europadomstolen. För att frågorna skall få sin fulla

belysning har utskottet emellertid funnit det

värdefullt att i sin granskning även beröra tidigare

skeden av förfarandet, dvs. regeringens handläggning

av ärendet inför Europakommissionen.

Underlaget för utskottets granskning utgörs bl.a.

av en promemoria från Regeringskansliet, upprättad

inom Utrikesdepartementet samt en promemoria från

LO-TCO Rättsskydd AB rörande anpassade

hängavtalsförbindelser. Vidare har utfrågningar

hållits med förre statsministern Ingvar Carlsson,

hovrättsrådet Carl Henrik Ehrenkrona,

justitieministern Laila Freivalds, riksdagsledamoten

Gun Hellsvik, landshövdingen Börje Hörnlund,

förbunds-juristen Kurt Junesjö samt

statssekreteraren Mikael Sjöberg. Utskottet har även

haft tillgång till Utrikesdepartementets

fullständiga akt i ärendet Torgny Gustafsson mot

svenska staten. Till utfrågning har även inbjudits

det tidigare statsrådet Reidunn Laurén. Hon har dock

avböjt att komma.

Bakgrund

Sammanfattning av målet mellan Torgny Gustafsson och

svenska staten

Torgny Gustafsson drev en restaurangrörelse på

Gotland. Sommaren 1987 vägrade han att teckna

kollektivavtal med den fackliga organisationen

Hotell- och Restauranganställdas Förbund (HRF). Till

följd av detta sattes hans rörelse i blockad av HRF.

Sympatiåtgärder vidtogs även av vissa andra LO-

förbund.

I juli 1989 anförde Torgny Gustafsson klagomål till

Europakommissionen för de mänskliga rättigheterna

(kommissionen). Han gjorde där gällande att de

fackliga stridsåtgärderna, som syftade till att få

honom att teckna kollek-tivavtal eller s.k.

hängavtal, innebar en kränkning av bl.a. hans

negativa föreningsfrihet. Han menade även att hans

rättigheter kränkts då det svenska rättssystemet

inte gett honom ett effektivt skydd mot

stridsåtgärderna. I sin slutrapport i januari 1995

fann kommissionen att skyddet för föreningsfriheten

kränkts samt att kravet på ett effektivt rättsmedel

inte uppfyllts. I övrigt ansåg kommissionen inte att

något konventionsbrott ägt rum.

Målet hänsköts till Europadomstolen. Inför och

under förhandlingarna i Europadomstolen redovisade

regeringen uppgifter till stöd för att

fackföreningarnas stridsåtgärder kunde anses ha

varit befogade. I dom den 25 april 1996 fann

domstolen att något konventionsbrott inte ägt rum.

I oktober 1996 begärde Torgny Gustafsson resning

hos Europadomstolen. Han menade att domstolen helt

missförstått innebörden av s.k. hängavtal samt att

domstolen förlitat sig på den svenska regeringens,

enligt honom, osanna uppgifter. I oktober 1997

beslutade en avdelning inom domstolen att själva

resningsansökan skulle prövas. I juli 1998 beslutade

domstolen - i princip i den sammansättning som

tidigare dömt i målet - att resning inte skulle

beviljas. Domstolen anförde bl.a. att den inte

godtagit de uppgifter som regeringen lämnat om

anställningsvillkoren i klagandens rörelse som

ostridiga. De omständigheter som Torgny Gustafsson

anfört skulle inte ha haft något avgörande

inflytande på domstolens ursprungliga dom i april

1996.

Promemoria upprättad inom Regeringskansliet

Konstitutionsutskottet beslutade den 11 februari

1999 att genom en skrivelse till Regeringskansliet

begära en redogörelse för handläggningen av målet

mellan Torgny Gustafsson och svenska staten.

Redogörelsen skulle i första hand belysa frågan om

de uppgifter till Europadomstolen som påståtts ha

varit oriktiga. Av redogörelsen borde vidare framgå

vilka statsråd som varit ansvariga för eller

medverkat i handläggningen. Dessutom lämnades

tillfälle att lämna de upplysningar och anföra de

kommentarer som granskningsanmälningen kunde ge

anledning till.

Den 9 mars 1999 inkom Regeringskansliet till

utskottet med en inom Utrikesdepartementet upprättad

promemoria, bilaga A 2.1.2. I promemorian anförs

bl.a. följande:

Processföringen i målet sköttes av dåvarande

departementsrådet Carl Henrik Ehrenkrona,

Utrikesdepartementet. Detta skedde i nära samråd med

berörda departement, Justitiedepartementet och

Arbetsmarknadsdepartementet.

Den 1 april 1993 bestred den dåvarande borgerliga

regeringen i en inlaga till kommissionen att Torgny

Gustafssons negativa föreningsfrihet hade påverkats

av konflikten. Regeringen menade att den relevanta

artikeln i den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen) -

artikel 11 - därför inte var tillämplig i målet. För

det fall artikeln skulle befinnas vara tillämplig

medgav regeringen att de fackliga stridsåtgärderna

inte varit befogade. I promemorian anförs att

Regeringskansliet inte gjorde någon närmare

undersökning av konfliktens orsaker och att det inte

heller togs någon kontakt med HRF eller LO.

Bakgrunden till detta var att det handlade om en

tvist mellan två enskilda parter och att ett sådant

agerande därför bedömdes vara olämpligt.

I Regeringskansliets promemoria anförs att

regeringen i sin inlaga till kommissionen framhöll

att den enda information om de faktiska

omständigheterna som fanns tillgänglig för

regeringen var Torgny Gustafssons egna påståenden,

tidningsuppgifter och liknande. I mål enligt

Europakonventionen har regeringen normalt tillgång

till ärendejournaler eller akter hos myndigheter

respektive domstolar. I promemorian anförs vidare

att det svenska ombudet vid den muntliga

förhandlingen inför kommissionen den 8 april 1994

framhöll att eftersom klagomålen avsåg sådana

förhållanden som svenska myndigheter inte varit

direkt inblandade i, så var det inte möjligt för

regeringen att fastställa vad som faktiskt inträffat

i konflikten mellan HRF och Torgny Gustafsson.

Regeringen och dess myndigheter saknade enligt

grundlagsbestämmelser behörighet för att intervenera

i en sådan huvudsakligen civilrättslig tvist. I

promemorian anförs också: "Regeringens ombud

framhöll avslutningsvis att regeringen inte såg

någon anledning att försvara detta mål i den

meningen att den stödde eller associerade sig med de

åtgärder som vidtagits av fackföreningen mot Torgny

Gustafsson. Regeringen försvarade målet endast i den

utsträckning den ansåg det nödvändigt för att få ett

avgörande från domstolen om i vad mån de handlingar

klagomålet avsåg kunde betraktas som brott mot

konventionen."

I sin slutrapport den 10 januari 1995 fann

kommissionen att konventionsbrott ägt rum enligt två

artiklar (skyddet för föreningsfriheten samt kravet

på ett effektivt rättsmedel). Därefter informerades

det nya statsrådet Leif Blomberg. Enligt

Regeringskansliets promemoria ansåg regeringen att

fackföreningens bevekelsegrunder för att starta

konflikten måste redovisas för domstolen, att

konventionsbrott måste bestridas och

stridsåtgärderna försvaras.

Den 13 juni 1995 begärde regeringens ombud av LO-

Rättsskydd AB en redovisning av de överväganden som

legat till grund för HRF:s stridsåtgärder mot Torgny

Gustafsson och varför dessa stridsåtgärder ansetts

nödvändiga. LO-Rättsskydd AB svarade den 30 juli

1995 bl.a. att Torgny Gustafsson vägrat teckna s.k.

AMF-försäkringar för sina anställda och att han

tillämpat sämre anställningsvillkor än

kollektivavtalets. Torgny Gustafsson skulle inte ha

betalat ut semesterersättning och inte heller

betalat lön vid dåligt väder.

I Regeringskansliets promemoria anförs att

regeringen i sin inlaga till Europadomstolen den 12

september 1995 redovisade uppgifter till stöd för

att fackföreningen fick anses ha haft fog för

stridsåtgärder. I promemorian påpekas dock att

regeringen framhöll att det är svårt att fastställa

ostridiga fakta i detta mål, särskilt med avseende

på arbetsförhållandena i klagandens affärsrörelse.

Regeringen påpekade också att målet hade sitt

ursprung i en tvist mellan två enskilda parter, en

tvist som inte prövats av svensk domstol eller

offentlig myndighet. Enligt Regeringskansliets

promemoria innebar inlagan att det gjordes klart att

de ytterligare uppgifter som lämnats om de

omständigheter som föranledde de åtgärder som

fackförbundet vidtog framför allt grundades på

upplysningar som lämnats till regeringen från HRF.

Vidare redogjorde regeringen för uppgifterna från

HRF. Bland annat framhölls att enligt HRF hade en av

Torgny Gustafssons anställda, som var ansluten till

HRF, i augusti 1986 tagit kontakt med HRF och

beklagat sig över att hon inte hade fått

semesterersättning. HRF hade också informerats om

att de anställda permitterades utan lön under dagar

som vädret var dåligt. I inlagan till

Europadomstolen framhöll regeringen avslutningsvis

att regeringen i avvaktan på klagandens

ställningstagande till de tillkommande

omständigheterna förbehöll sig rätten att senare

begära att vittnen skulle höras för att klargöra

varför fackförbundet tillgripit stridsåtgärder.

Den 17 oktober 1995 begärde regeringen att

domstolen skulle höra tre personer som vittnen för

att kunna ge domstolen upplysningar om bakgrunden

till konflikten mellan HRF och Torgny Gustafsson.

Enligt Regeringskansliets promemoria ägde ett

sammanträde med fyra fackliga representanter rum på

Utrikesdepartementets rättsavdelning den 23 oktober

1995. Den 24 oktober 1995 begränsade regeringen sin

begäran om vittnesförhör inför Europadomstolen till

två av dem. Den 30 oktober 1995 meddelade

Europadomstolen att den inte önskade höra vittnen.

I Regeringskansliets promemoria anförs rörande

förhandlingarna inför Europadomstolen den 22

november 1995:"Av intresse i detta sammanhang är vad

som framfördes av ombudet när det gällde de s.k. nya

uppgifterna. Som framgår av protokollet på sidorna

27-28 framhöll ombudet bl.a. att uppgifterna

härstammade från fackföreningen."

Hösten 1996 gjorde Torgny Gustafsson i en

resningsansökan gällande att regeringen till

Europadomstolen lämnat missvisande eller felaktiga

uppgifter. I Regeringskansliets promemoria anförs

att regeringen i ett yttrande till domstolen,

avgivet den 2 april 1997, underströk att det är

uppenbart att en stat inte kan garantera riktigheten

av all information som inhämtats från privata

rättssubjekt i ett mål som det förevarande där

staten riskerar att ställas till svars, inte för

egna myndigheters agerande, utan för att inte ha

skyddat en parts rättigheter i en tvist om den andra

partens rättsenliga åtgärder inom ramen för denna

tvist. Vidare hade regeringen, då den var medveten

om att en del information kunde komma att

ifrågasättas, vid den ursprungliga rättegången

begärt att få höra vittnen, något som domstolen

beslutat att inte göra.

Efter det att en avdelning inom domstolen den 13

oktober 1997 beslutat att hänskjuta resningsansökan

till domstolen i plenum framhöll regeringen i en

inlaga till domstolen den 20 november 1997 att

regeringen inte hade tillgång till säkra uppgifter

om de arbetsförhållanden som Torgny Gustafsson

tillämpade för sina anställda. Vidare anförde

regeringen att det för att fastställa det

berättigade i stridsåtgärderna inte var avgörande om

uppgifterna var objektivt riktiga eller hur

fackföreningen inhämtat uppgifterna. Det avgörande

var i stället om fackföreningen uppfattade att de

anställdas arbetsvillkor inte var i överensstämmelse

med gällande kollektivavtal. Vidare påpekade

regeringen att det är möjligt att Torgny Gustafsson

idag skulle kunna visa att lönevillkor och

semesterersättning motsvarade gällande

kollektivavtal. Detta var emellertid inte uppenbart

för vare sig fackföreningen när den vidtog åtgärder

eller för regeringen när målet behandlades vid

kommissionen och i domstolen. Vidare anförde

regeringen att påståendet att de anställda inte fick

lön vid dåligt väder härrörde från Torgny Gustafsson

själv, vilket han också vid en radiointervju den 31

juli 1987 själv bekräftat.

I sin inlaga framhöll regeringen vidare att om de

av regeringen vidarebefordrade uppgifterna om

lönevillkoren var oriktiga, måste detta stått klart

för Torgny Gustafsson när uppgifterna tillfördes

målet den 12 september 1995. Genom att hävda att

uppgifterna var oriktiga kunde Torgny Gustafssons

ombud enkelt ha bestridit dem och därigenom, enligt

regeringens inlaga, ha lagt bevisbördan på

regeringen.

Den 30 juli 1998 beslutade Europadomstolen att inte

bevilja Torgny Gustafsson omprövning. I

Regeringskansliets promemoria anförs att i

domstolens motivering konstaterades att de uppgifter

som regeringen lämnat om anställningsvillkoren i

Torgny Gustafssons rörelse inte hade godtagits som

ostridiga.

Av Regeringskansliets promemoria framgår att

statsrådet Reidunn Laurén, Justitiedepartementet,

tog aktiv del i beredningen av regeringens talan

inför kommissionen, samt att arbetsmarknadsminister

Börje Hörnlund informerades om ärendet. Efter det

att kommissionens rapport avgivits i januari 1995

informerades statsrådet Leif Blomberg. Vidare

informerades hösten 1994 justitieminister Laila

Freivalds om ärendet. Justitieministern deltog i

beredningen av själva rättsfrågorna i målet samt

lämnade synpunkter i samband med beredningen av

svaromålet i resningsärendet.

I ett annat sammanhang (1997/98:KU25 s. 152) har

konstitutionsutskottet understrukit vad ett av

regeringens tidigare ombud, Hans Corell, framhållit

till Europakommissionen, nämligen att regeringen

alltid måste sträva efter att se till att

konventionsorganen får fullständig och korrekt

information, även när denna information talar emot

den ståndpunkt som regeringen intagit i processen. I

Regeringskansliets promemoria kommenteras detta

uttalande som år 1992 gjordes i ett ärende hos

Justitiekanslern (se publikationen JK-beslut 1992,

E1 s. 172).

Ärendet rörde uppgifter som begärts från en svensk

myndighet (Göteborgs kommun). Justitiekanslern

konstaterade att det är ofrånkomligt att ombudet får

förlita sig på att det är ett fullständigt och

korrekt underlag som lämnas från myndigheterna inom

landet. Det är dock, menade Justitiekanslern,

ombudet självt - och bakom denne regeringen - som

svarar för den redogörelse som lämnas

konventionsorganen. I Regeringskansliets promemoria

anförs att regeringen i fallet Torgny Gustafsson

inte har, och inte heller har kunnat, gå i god för

fackföreningens uppgifter som sådana. "Men hade de

uppgifter som framfördes från fackföreningen bedömts

vara direkt oriktiga hade de", enligt

Regeringskansliets promemoria, "naturligtvis inte

vidarebefordrats under sken av att vara korrekta." I

promemorian anförs vidare att målet Torgny

Gustafsson, till skillnad från det ärende som

berördes i Justitiekanslerns beslut, handlade om en

privaträttslig tvist. Enligt promemorian hade

regeringens ombud, i såväl inlagan till

Europadomstolen som under den muntliga

förhandlingen, gjort klart för domstolen att de

vidarebefordrade uppgifterna härstammade från

fackföreningen och dess representanter. Med hänsyn

till kommissionens bedömning kunde det, enligt

promemorian, vara av betydelse för statens ansvar

enligt Europakonventionen om de av HRF vidtagna

stridsåtgärderna hade ett försvarligt syfte. Det var

därför enligt regeringens uppfattning i detta läge

motiverat att vidarebefordra uppgifterna från

fackföreningen.

Promemoria upprättad av LO-TCO Rättsskydd AB

Under utfrågningen med förbundsjuristen Kurt Junesjö

framkom från utskottet önskemål om exempel på till

företag individuellt avpassade

hängavtalsförbindelser. Den 20 april 1999 inkom till

utskottet en av Kurt Junesjö upprättad promemoria i

ämnet, bilaga A 2.1.3.

I promemorian anförs att hängavtal tecknas med en

arbetsgivare som inte är med i en

arbetsgivarorganisation. Vidare anförs att det i

avtalen ofta finns möjligheter till lokala

anpassningar genom överenskommelser mellan

arbetsgivaren och den fackliga organisationen. Det

är ytterst sällan som andra avtalsförändringar

medges till företag som är medlemmar i en

arbetsgivarorganisation. För förändringar i avtalens

bestämmelser som inte är tillåtna för lokala

överenskommelser krävs, för företag som är med i

arbetsgivarorganisation, samtycke av de centrala

parterna.

I promemorian anges vidare att även för

hängavtalsbundna företag är det ytterst sällan som

annat än lokala anpassningar medges. Skälet till

detta är att den arbetsgivarorganisation som tecknat

den centrala överenskommelsen skulle se det som

illojalt handlande att bevilja hängavtalsbundna

företag avsteg som inte beviljas företag som är

medlemmar i arbetsgivarorganisation. Vidare skulle

den fackliga organisationen komma i en sämre

förhandlingsposition, eftersom

arbetsgivarorganisationen skulle komma att kräva en

sådan anpassning även till andra arbetsgivare.

Till promemorian fogades som bilagor ett antal

exempel på till företag anpassade hängavtal, bilaga

A 2.1.3.

Utfrågningar

Utfrågning med Carl Henrik Ehrenkrona, Kurt Junesjö

samt Laila Freivalds

Utskottet har den 8 april 1999 hållit utfrågning med

hovrättsrådet Carl Henrik Ehrenkrona, tidigare

departementsråd och regeringens ombud vid

förhandlingarna i målet mellan Torgny Gustafsson och

svenska staten, LO:s förbundsjurist Kurt Junesjö

samt justitieministern Laila Freivalds, bilaga B 3.

Carl Henrik Ehrenkrona inledde med att beskriva

ombudsfunktionen. Enligt honom är det

Utrikesdepartementets rättschef som är huvudombud i

alla mål som förekommer inför Europakommissionen och

Europadomstolen. Rättschefen har emellertid

möjlighet att delegera uppgiften till andra jurister

inom Utrikesdepartementet.

Handläggningen av ett ärende går till så att när

ett mål kommer in undersöks vilket rättsområde som

är tillämpligt. Därefter kontaktas det departement

som är ansvarigt för det aktuella regelsystemet.

Ombudet arbetar sedan med rättssekretariaten inom

respektive fackdepartement. Det ankommer på

rättschefen att bedöma huruvida ett mål är av den

digniteten att den politiska ledningen omedelbart

skall informeras.

Enligt Carl Henrik Ehrenkrona förs på detta stadium

en underhandsdiskussion om huruvida en talan skall

medges, om en talan skall bestridas eller om försök

skall göras att träffa en förlikning. Då en talan

skall bestridas ankommer det på ombudet att utarbeta

ett förslag till yttrande. Detta förslag granskas

sedan på det berörda fackdepartementet. Där avgör

rättschefen återigen om frågan är av den vikten att

yttrandet bör underställas statsrådet eller i alla

fall föredras. Om ärendet är av stor principiell

vikt föredrar ombudet själv ärendet för det aktuella

statsrådet.

Carl Henrik Ehrenkrona menade att det aktuella

målet med Torgny Gustafsson var lite speciellt

eftersom staten kunde göras ansvarig för en

situation som staten egentligen inte var inblandad

i. Både den gamla och den nuvarande regeringens

huvudlinje var att det överhuvudtaget inte handlade

om föreningsfriheten. Det var inte fråga om att

tvinga Torgny Gustafsson att bli medlem i en

förening, utan det handlade om att han skulle skriva

ett kollek-tivavtal eller ett hängavtal till ett

kollektivavtal. Enligt regeringens huvudlinje fördes

ett rent principiellt resonemang om det svenska

kollektivavtalssystemet.

Rörande processföringen inför kommissionen insåg

alla, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, att målet

omfattade en viss rättspolitisk dynamit. Om målet i

sin helhet förlorades skulle det kunna innebära att

Sverige skulle tvingas att lagstifta om något slags

begränsning av den fria konflikträtten.

När det gällde processföringen var det, enligt Carl

Henrik Ehrenkrona, första gången som regeringen

gjordes ansvarig för att det inte fanns någon

lagstiftning som skyddade en enskild part gentemot

en annan parts agerande. Detta var en ny situation

och regeringen var väldigt tveksam till att lägga

sig i en tvist mellan två enskilda parter.

Man får emellertid, enligt Carl Henrik Ehrenkrona,

inte heller bortse från målets politiska dimension

och han fick under hand helt klart för sig att den

borgerliga regeringen inte skulle beklaga om målet

förlorades. Carl Henrik Ehrenkrona uppgav att den

borgerliga regeringen förde det rent principiella

försvaret för det svenska kollektivavtalssystemet,

men att den inte ville försvara fackets åtgärder i

detta enskilda fall. Den borgerliga regeringen

fingranskade i Justitiedepartementet yttrandet till

kommissionen. De justeringar som gjordes var

genomgående gjorda i syfte att tona ned bestridandet

av konventionsbrott.

Efter det att kommissionen prövat ärendet

konstaterades, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, att

målet handlade om föreningsfriheten. Det blev därmed

fråga om en bedömning om det var ett försvarligt

intrång i föreningsfriheten. Utifrån detta blev det

enskilda fallets omständigheter betydelsefulla. Om

dessa omständigheter hade regeringen inte, och kunde

regeringen inte ha, kännedom. I detta skede, efter

kommissionens rapport, beslöts att HRF:s version av

konflikten skulle inhämtas och detta inhämtande

genomfördes av Carl Henrik Ehrenkrona. Det var vid

en föredragning hos statsrådet Blomberg som detta

önskemål kom till uttryck. Eftersom kommissionens

bedömning bara grundats på Torgny Gustafssons

beskrivning av de faktiska förhållandena måste man,

för att ge domstolen ett objektivt underlag, också

ge fackets version av händelserna.

I det material som HRF lämnade genom LO:s

förbundsjurist Kurt Junesjö fanns uppgifter om löner

och andra anställningsvillkor. Dessa uppgifter hade

lämnats av de av HRF:s företrädare som hade

förhandlat med Torgny Gustafsson innan konflikten

startade. Enligt Carl Henrik Ehrenkrona bearbetade

regeringen sedan informationen så att uppgifterna

presenterades som att detta var vad som enligt HRF

hade förekommit.

Då memorialet till Europadomstolen skulle skickas

in inom en viss tid var man, enligt Carl Henrik

Ehrenkrona, i tidsnöd. Redan på detta stadium gick

det att förutse att uppgifterna var kontroversiella.

Eftersom man utgick från att Torgny Gustafsson

skulle bestrida uppgifterna förbehöll sig regeringen

rätten att som vittnen få höra de fackliga

företrädarna. Det gick vid denna tidpunkt inte att

avgöra vilka personer som skulle höras och därför

hölls ett informellt förhör med fyra företrädare.

Carl Henrik Ehrenkrona påpekade att regeringen för

övrigt inte kan hålla några formella förhör och att

en person överhuvudtaget inte är skyldig att

medverka.

Efter att berättelserna jämförts konstaterades att

uppgifterna i flera fall sammanföll med varandra och

regeringen begärde därför att inför domstolen få

höra två av dessa funktionärer. Detta var den typ av

kontroll som gjordes av uppgifterna. Carl Henrik

Ehrenkrona menade att självfallet kunde inte

regeringen eller han själv gå i god för uppgifternas

sanningshalt, utan det var uppgifternas rimlighet

som fick bedömas. Det som var värdefullt med

vittnesmålen var att de skulle redovisa fackets

bevekelsegrunder och varför facket initierade

stridsåtgärderna. Om försvarligheten i fackets

åtgärder skall bedömas är det centralt att finna ut

hur facket såg på situationen när konflikten

påbörjades. Denna uppfattning är, enligt Carl Henrik

Ehrenkrona, viktigare än om bevekelsegrunderna är

objektivt riktiga eller inte.

Enligt Carl Henrik Ehrenkrona är det inte en normal

processföring att låta en motpart granska en inlaga

i en rättegång. Torgny Gustafsson fick, enligt Carl

Henrik Ehrenkrona, uppgifterna via domstolen drygt

två månader före huvudförhandlingen.

Enligt Kurt Junesjö vände sig LO-Rättsskydd AB

under 1994 till regeringen och begärde att få ut

handlingar i målet med Torgny Gustafsson. Då

handlingarna var sekretessbelagda fick man

emellertid inte tillgång till dem. I januari 1995,

efter det att en ny regering tillträtt, fick LO-

Rättsskydd AB ut handlingarna. Det framkom då att de

till kommissionen ingivna sakuppgifterna härstammade

från Torgny Gustafsson. Detta förhållande hade,

enligt Kurt Junesjö, medfört en snedhet i processen.

Kurt Junesjö menade att när mål skall gå till

Europadomstolen är det normala förfarandet att

landets egna rättssystem först uttöms. I detta fall

skulle Torgny Gustafsson stämt HRF och därigenom

skulle två parter i Sverige inför domstol fått

redogöra för vad som hänt. Därefter skulle domstolen

avgivit ett omdöme som i sin tur givit

Europakommissionen ett sakunderlag att stå på. Ett

sådant sakunderlag fanns nu inte och detta berodde

på att den svenska staten hävdat att möjligheten

till inhemsk prövning var uttömda. Av det beslut som

Europakommissionen fattade framkommer, enligt Kurt

Junesjö, en mängd felaktigheter och att dessa hade

uppkommit på grund av den aktuella handläggningen.

Kurt Junesjö uppgav att fackliga ärenden normalt

brukar utredas genom att en representant från LO-

Rättsskydd åker ut och ställer frågor till de

anställda. Då Utrikesdepartementets förfrågan om LO-

Rättsskydd ville lämna kom-pletterande uppgifter kom

i juni 1995 hade Kurt Junesjö ganska kort tid på sig

att bereda ärendet och han frågade därför per

telefon de representanter för fackförbundet som var

inblandade. Ärendet handlade om att facket skulle

uppge sina bevekelsegrunder till att det engagerat

sig i detta fall.

Enligt Kurt Junesjö hade Stina Tomtlund, ansvarig

ombudsman på HRF på Gotland, i augusti 1986 från en

medlem fått en förfrågan om arbetsgivaren hade rätt

att i lönen räkna in semesterersättning. Vidare fick

Stina Tomtlund uppgift om att arbetsgivaren skickade

hem de anställda när det var dåligt väder samt att

det inte fanns kollektivavtal på arbetsplatsen. Hon

tog då kontakt med Anders Forsberg på förbundet. Han

menade dock att i slutet på säsongen kunde förbundet

inte göra någonting och att man skulle vänta till

nästa säsong.

Då förbundet, enligt Kurt Junesjö, under sommaren

får mängder med samtal har Stina Tomtlund gjort en

anteckning, men inte mer. Detta gör att

fackförbundet inte vet vem det är som har ringt.

Kurt Junesjö sade sig vara övertygad om att samtalet

ägt rum. Stina Tomtlund kunde inte veta att

berättelsen skulle bli en massmediefråga och hon

ringde dessutom till förbundet och berättade vad som

hänt. Kurt Junesjö uppgav sig därför ha två

oberoende källor som säger att en person ringt till

HRF.

Kurt Junesjö anförde att det inte var möjligt för

LO att kontrollera de lämnade uppgifterna. Det var

inte möjligt för LO att i arbetsgivarens bokföring

kontrollera om denne betalat semesterersättning.

Däremot kunde man, enligt Kurt Junesjö, kontrollera

uppgiften om Torgny Gustafsson skickade hem de

anställda när det regnade. Detta hade denne nämligen

själv uppgivit i en intervju i Dagens Eko, sannolikt

den 31 juli 1987.

Inför konflikten som påbörjades 1987 var, enligt

Kurt Junesjö, en av Torgny Gustafssons anställda

medlemmar i HRF och två var medlemmar i andra

förbund. En av anledningarna till att HRF begärde

kollektivavtal var att fackförbundet hade en medlem

på arbetsplatsen. Det fanns emellertid även andra

anledningar. Under vinterhalvåret är det på Gotland

inom hotell- och restaurangnäringen mellan 200 och

300 anställda. Under sommarhalvåret ökar antalet

anställda till ungefär 2 500 personer. Av dem som

arbetar inom branschen är, enligt Kurt Junesjö, 80 %

anslutna till facket. Det är inte möjligt att

förutsäga vilka som kommer att arbeta på en

arbetsplats med kollektivavtal. HRF för därför

politiken att om ett säsongsföretag kommer att

anställa folk, så skall det för att skydda de

anställda finnas ett kollektivavtal på den

arbetsplatsen.

Kurt Junesjö uppgav sig vara av uppfattningen att

den borgerliga regeringen var intresserad av att

förlora målet. Det fanns på Justitiedepartementet en

analys där tre olika alternativ ställdes upp. Ett

första alternativ var att gå in för att vinna målet.

Ett andra alternativ var att gå in för att förlora

målet. Det tredje alternativet innebar att försöka

försvara målet, men att förberedelser skulle göras

för en förlust. Kurt Junesjö menar att den svenska

regeringen sannolikt skulle ha kunnat stoppa målet

helt och hållet genom att formellt invända att målet

inte prövats i svenska domstolar. (Den av Kurt

Junesjö åberopade analysen överlämnades till

utskottet, bilaga A 2.1.4).

Vidare anförde Kurt Junesjö att han vet att det

förekommit överenskommelser där hängavtalet haft

individuella klausuler. För att kunna påvisa sådana

exempel kommer han att göra en förfrågan hos

förbunden och redovisa detta till utskottet, bilaga

A 2.1.3.

Laila Freivalds uppgav att det inte finns

någonting som tyder på att målet inte skötts med den

absolut största noggrannhet och sakkunskap som

Regeringskansliet kan prestera. Problemet med denna

typ av mål är att parterna vid domstolen inte utgörs

av de i den ursprungliga tvisten inblandade. De två

parterna utgörs i stället i Europadomstolen av

Sverige och en enskild. För att säkerställa att

domstolen får tillgång till alla fakta är det mot

denna bakgrund viktigt att domstolen även får del av

synpunkter från den enskilde part som inte får vara

part i domstolen.

Enligt Laila Freivalds har regeringen inte tillgång

till några rättsmedel för att kunna göra en

sanningsprövning. Ett allmänt omdöme måste användas.

Det skulle dock, ansåg Laila Freivalds, vara att gå

för långt att kräva ett vidtagande av särskilda

åtgärder för vilka man över huvud taget inte har

några rättsmedel att använda sig av.

Laila Freivalds ansåg det viktigt att ge domstolen

tillgång till de båda stridande parternas

bakomliggande argumentering och låta domstolen

avgöra i vilken utsträckning sanningshalten skall

prövas.

Konstitutionsutskottet har, enligt Laila Freivalds,

ett problem då utskottet inte kan diskutera med det

statsråd - den bortgångne Leif Blomberg - som vid

sidan av utrikesministern hade beredningsansvaret.

Det föredragande statsrådets departement har enligt

Laila Freivalds ett ansvar för att i beredningen

involvera de andra departement som kan vara berörda.

I det aktuella målet fanns ett visst samarbete med

Justitiedepartementet, närmast då med

Justitiedepartementets rättschef som kan

konstitutionella frågor.

Utfrågning med Gun Hellsvik, Mikael Sjöberg, Börje

Hörnlund samt Ingvar Carlsson

Utskottet har den 15 april 1999 hållit utfrågning

med riksdagsledamoten Gun Hellsvik, tidigare

justitieminister, statssekreteraren Mikael Sjöberg,

tidigare politiskt sakkunnig vid

Arbetsmarknadsdepartementet, landshövdingen Börje

Hörnlund, tidigare arbetsmarknadsminister, samt

förre statsministern Ingvar Carlsson, bilaga B 4.

Enligt Gun Hellsvik, låg målet Torgny Gustafsson

mot svenska staten inte inom Justitiedepartementets

ansvarsområde. I stället får Justitiedepartementet

närmast jämföras med en sakkunnig och då i första

hand för grundlagsfrågor. Gun Hellsvik uppgav att

hennes medverkan i detta ärende bestod i att hon

deltog i ett beredningsärende på

Justitiedepartementet. Enligt hennes minnesbild

deltog i detta möte det för grundlagsfrågor

ansvariga statsrådet Reidunn Laurén samt Hans Corell

från Utrikesdepartementet. Gun Hellsvik hade noterat

att Carl Henrik Ehrenkrona vid en tidigare

utfrågning beskrivit detta sammanträde, men har inte

någon minnesbild av hans närvaro. Det är, enligt Gun

Hellsvik, helt klart att det inte var Reidunn Laurén

som fattade beslut i ärendet.

Enligt Gun Hellsvik sågs ärendet som en möjlighet

att belysa om Sveriges lag innebar en risk för

kränkning av Europakonventionen. Det kan också

noteras att den dåvarande regeringen inte utnyttjade

möjligheten att efter förhandlingar ingå ett

förlikningsavtal med Torgny Gustafsson. Detta hängde

samman med att regeringen tyckte att det var viktigt

att få rättsfrågan prövad.

Regeringen såg, enligt Gun Hellsvik, inte ärendet

som en fråga där regeringen företrädde någondera

parten. Detta var också skälet till att regeringen

inte tog kontakt med den fackliga organisationen.

Detta framgår också av yttrandet till kommissionen,

där regeringen koncentrerar sig på att bemöta de av

Gustafssons påståenden som hade betydelse för

rättsfrågan. Av yttrandet framkommer att regeringen

på de flesta punkter kom till slutsatsen att Sverige

uppfyllde konventionens krav. På en punkt

överlämnades till kommissionen att bedöma om det

fanns en överensstämmelse mellan svenska regler och

konventionen.

Gun Hellsvik menade att den dåvarande regeringen

inte visade passivitet i ärendet och att yttrandet

till kommissionen är ett bevis på detta. Detta

yttrande innehöll ingående beskrivningar av den

svenska modellen, visade vad denna innebar i

förhållande till konventionen och konstaterade, med

undantag för en osäker punkt, att Sveriges

uppfattning var att de svenska reglerna var i

överensstämmelse med konventionen.

Angående den promemoria från den 24 juni 1993 som

utarbetats av en sakkunnig på Justitiedepartementet

bilaga A 2.1.4, anförde Gun Hellsvik att det av

yttrandet till kommissionen klart framkommer att

regeringen inte har följt det alternativ i

promemorian som innebar att lägga sig platt. I varje

ärende cirkulerar mängder med underlag och de

politiska tjänstemännen på departementen har

skyldighet att påvisa olika handlingsvägar. Det är

emellertid knappast så, menade Gun Hellsvik, att

regeringen överväger något bara för att det finns

ett papper på departementet.

Enligt Mikael Sjöberg gjordes bedömningen att

tvisten rörde något av det mest principiella i den

svenska modellen på arbetsmarknaden. Det sågs, i och

med att rättsprocessen handlade om två parter och

att staten inte var inblandad i den direkta

konflikten, som självklart att visa fackföreningens

bevekelsegrunder för sitt agerande. Utan ett sådant

agerande riskerade Sverige att tvingas ändra sina

lagar enbart av den orsaken att regeringen

underlåtit att tydligt redovisa arbetsmarknadens

funktionssätt i Sverige och fackföreningens

bevekelsegrunder.

Mikael Sjöberg uppgav att regeringen aldrig hävdade

att uppgifterna om fackföreningens bevekelsegrunder

inte skulle kunna vara obestridliga, dvs. att de

inte skulle kunna ifrågasättas av Torgny Gustafsson.

Någon kontakt togs aldrig med Torgny Gustafsson.

Detta var en rättsprocess där det inte kändes

naturligt att ta kontakt med motparten. Dessutom var

Torgny Gustafssons uppgifter klarlagda genom hans

inlaga till domstolen.

Mikael Sjöberg upplevde aldrig att det fördes ett

resonemang om att uppgifterna skulle vara den

absoluta sanningen. Det fördes inte heller något

motsatt resonemang, dvs. att uppgifterna skulle

kunna vara falsarier eller missförstånd. Det som var

intressant var att lyfta fram de grunder som

fackföreningen haft för sitt agerande. Om det

senare, nästan tio år senare, framkom att en del av

dessa grunder inte stämde exakt, så gjorde det i

detta fall inte att instruktionerna till regeringens

ombud ändrades. Det som gjordes för att gå djupare

än att bara använda det material som kom från LO-

Rättsskydd AB, var att på Utrikesdepartementet hålla

en diskussion med fyra vittnen.

Regeringskansliet är, enligt Mikael Sjöberg, inte

en myndighet som är lämpad att utröna sanningen.

Regeringen får i stället använda sitt goda omdöme

och, tyckte Mikael Sjöberg, det hade i detta fall

också gjorts på ett bra sätt. Under den tid han var

på Arbetsmarknadsdepartementet gjordes, enligt

Mikael Sjöbergs uppfattning, det som kan krävas av

en regering. Att den svenska staten inför

Europadomstolen ville kalla vittnen var ett sätt att

öka kvaliteten i det material som lämnades från

regeringens sida.

Mikael Sjöberg uppgav att statsrådet Leif Blomberg

såg sig vara den som i regeringen var ansvarig för

de här frågorna. Det var en mycket ovanlig

fördelning av frågorna i Regeringskansliet där Leif

Blomberg hade ansvaret för flykting-, invandrar- och

arbetsrättsfrågor.

Enligt Mikael Sjöbergs uppfattning finns det

möjligheter att förhandla fram hängavtal med

individuella klausuler. Detta grundar han på sin

aktiva tid i fackföreningsrörelsen och att han som

styrelseledamot inte skulle ha reagerat om en

ombudsman föreslagit ett avtal med vissa

individuella förändringar. Detta i synnerhet om det

gällde en arbetsgivare som i princip var emot

kollektivavtal och kanske inte var den enklaste att

ha att göra med.

Enligt Börje Hörnlund upplevde han att det i den

borgerliga regeringen var Reidunn Laurén som höll i

frågan om målet Torgny Gustafsson mot svenska

staten. Börje Hörnlund mötte frågan genom sin

chefsjurist och övriga jurister på

Arbetsmarknadsdepartementet. Det var hans

juristenhet som arbetade, men de föredrog ärendet

för honom. I sak släpptes juristerna fria för att gå

igenom frågeställningarna. Någon diskussion med

regeringskolleger eller med hans jurister om att

vinna eller förlora målet upplevde Börje Hörnlund

inte.

Ingvar Carlsson uppgav att frågan om målet med

Torgny Gustafsson mot svenska staten i sedvanlig

ordning bereddes av Arbetsmarknadsdepartementet. Vad

Ingvar Carlsson förstått skedde beredningen på ett

fullt rimligt och helt riktigt sätt.

Det hör, enligt Ingvar Carlsson, till undantagen

att en statsminister går in i ett departements

beredning. Det sker om ett departement anser att en

fråga är av en alldeles speciell karaktär och då

sker en särskild beredning för statsministern.

Ingvar Carlsson hade inget minne av att en sådan

beredning skett i detta fall.

Ingvar Carlsson underströk att regeringen inte

skall genomföra en sanningsprövning och att detta, i

fallet med Torgny Gustafsson, inte heller gjorts av

vare sig den socialdemokratiska eller borgerliga

regeringen. Om det framkommer att materialet är

felaktigt skall det inte gå vidare. Det är inte

rimligt att en regering skall detaljgranska de

uppgifter som en part har lämnat in. Ingvar Carlsson

har aldrig fått någon information om att detta

material skulle vara felaktigt. När den

socialdemokratiska regeringen 1995 fick klart för

sig att den tidigare regeringen bara vidarebefordrat

den ena partens åsikter betraktade

arbetsmarknadsminister Leif Blomberg det som

självklart att vidarebefordra också den andra

partens uppgifter. När två parter står mot varandra

skall de kunna korrigera varandra och den

möjligheten fanns för Torgny Gustafsson i samband

med prövningen. Han hade, enligt Ingvar Carlsson,

alla möjligheter att korrigera eventuella

felaktigheter.

Utskottets bedömning

När talan väcks mot Sverige inför

Europakonventionsorganen är det vanliga att den

svenska staten själv tagit aktiv del i det förlopp

som saken gäller. I sådana fall har staten en god

möjlighet att med stöd av myndighetsakter och

liknande beskriva händelseförloppet. I målet mellan

Torgny Gustafsson och svenska staten var staten inte

en av de två ursprungliga parterna. Staten hade

därmed inte tillgång till exakt information om

konflikten mellan de ursprungliga parterna.

Det är inte utskottets uppgift att bedöma vad som

låg bakom konflikten mellan Torgny Gustafsson och

Hotell- och Restauranganställdas Förbund (HRF).

Utskottet noterar dock att det inte heller i dag är

någon enkel uppgift att fastställa de

anställningsvillkor som sommaren 1986 gällde vid

Torgny Gustafssons restaurang. Det var i detta fall

för regeringen således inte möjligt att inför

konventionsorganen göra anspråk på att i alla delar

förmedla en helt fullständig och korrekt

information. I sådana fall måste det, vilket de i

ärendet berörda regeringarna även gjort, inför

konventionsorganen tydliggöras att regeringen inte

kan fastslå vilka förhållanden som rådde i den

ursprungliga konflikten.

För att Europadomstolen skall beredas möjlighet

till en opartisk och saklig bedömning kan regeringen

behöva vidarebefordra information kring

omständigheter om vilka regeringen inte har, och

heller inte kan ha, direkt kunskap. Utskottet vill

instämma i vad som i granskningsärendet har anförts

om att det till konventionsorganen givetvis inte får

förmedlas information som bedöms vara felaktig.

Utskottet vill i detta sammanhang också understryka

vad utskottet redan tidigare anfört om att det är av

yttersta vikt att regeringen alltid strävar efter

att konventionsorganen erhåller fullständig och

korrekt information, även när informationen talar

emot den ståndpunkt som regeringen intagit i

processen (1997/98:KU25 s.152).

I syfte att få frågan om kränkning av

föreningsrätten prövad bestred den borgerliga

regeringen inför Europakommissionen att Torgny

Gustafssons rättigheter enligt Europakonventionen

hade kränkts. Den valde att inte undersöka och till

kommissionen förmedla vad som var orsakerna till den

ursprungliga konflikten mellan HRF och Torgny

Gustafsson. Detta val träffades med anledning av att

det bedömdes som olämpligt eftersom den ursprungliga

konflikten rörde en tvist mellan två enskilda

parter. I förhandlingarna inför Europakommissionen

framhöll regeringens ombud att regeringen försvarade

målet i den utsträckning den ansåg det nödvändigt

för att få ett avgörande om i vilken mån de

handlingar som klagomålet avsåg kunde betraktas som

brott mot konventionen. Den borgerliga regeringen

framhöll att den enda information den hade om de

faktiska omständigheterna var Torgny Gustafssons

egna påståenden, tidningsuppgifter och liknande.

Den dåvarande borgerliga regeringen bestred således

konventionsbrott. Konstitutionsutskottet noterar

dock i detta sammanhang att i frågan om Torgny

Gustafssons negativa föreningsfrihet medgav

regeringen att, i det fall den aktuella artikeln om

föreningsfrihet skulle befinnas vara tillämplig, de

fackliga stridsåtgärderna inte varit befogade. Då

den borgerliga regeringen hade valt att inte

undersöka bakgrunden till konflikten är ett sådant

ställningstagande uppseendeväckande.

Europakommissionen ansåg att de fackliga

stridsåtgärderna inte stått i rimlig proportion till

syftet att förmå Torgny Gustafsson att teckna

kollektiv- eller hängavtal. I denna bedömning tog

Europakommissionen bl.a. hänsyn till klagandens

uppgifter om att vissa av honom tillämpade

anställningsvillkor var förmånligare än vad

kollektivavtalet föreskrev. Den socialdemokratiska

regeringen valde därför att inför Europadomstolen

även redovisa de fackliga bevekelsegrunderna för att

vidta stridsåtgärder. I såväl inlagan till

Europadomstolen som vid den muntliga förhandlingen

inför domstolen gjordes det klart att uppgifterna

rörande anställningsvillkoren vid Torgny Gustafssons

rörelse härrörde från HRF. Vid Utrikesdepartementet

upptogs vittnesberättelser från fyra fackliga

representanter. Vidare begärde den svenska

regeringen att vid förhandlingarna inför

Europadomstolen få höra två vittnen. Dessa vittnen

skulle höras för att klargöra varför de fackliga

stridsåtgärderna hade vidtagits. Torgny Gustafsson

yrkade, bl.a. därför att han menade att uppgifterna

och vittnesmålen var irrelevanta, att regeringens

begäran skulle avslås. Europadomstolen valde att

inte höra vittnen.

Den socialdemokratiska regeringen sökte således i

flera avseenden säkerställa att Europadomstolen

skulle få tillgång till ett fullständigt och korrekt

underlag.

När Europadomstolen i sin dom konstaterade att

Torgny Gustafssons negativa föreningsrätt inte hade

kränkts lade domstolen särskild vikt vid två

sakförhållanden. För det första hade Torgny

Gustafsson två möjligheter att gå med på vad HRF

begärde i fråga om villkoren för hans anställda,

antingen att gå med i en arbetsgivarorganisation

eller att teckna hängavtal. För det andra underströk

Europadomstolen att den av Europakonventionens

artiklar som avser att skydda föreningsfriheten

(artikel 11) i sig inte innefattar någon rätt att

inte ingå kollektivavtal. I domstolens avslag på

begäran om resning hänvisades till att det var dessa

skäl som hade legat till grund för Europadomstolens

utslag. Det var således inte de vid processen inför

Europadomstolen tillförda uppgifterna om de

anställdas anställningsvillkor, vilka

Europadomstolen för övrigt inte hade godtagit som

ostridiga, som påverkade utgången.

Europadomstolens utslag innebär inte att krav

ställs på förändringar av svensk

arbetsmarknadslagstiftning för att nå

överensstämmelse med artikel 11 i konventionen.

Detta visas av en dom i Arbetsdomstolen 1998 nr 17.

I den hänvisar AD till just Gustafssonmålet.

Domstolen skriver: "En tillämpning på det

föreliggande fallet av de principer som

Europadomstolen har angett i domen Gustafsson mot

Sverige kan enligt Arbetsdomstolens bedömning inte

föranleda att de av förbundet varslade

stridsåtgärderna bedöms som stridande mot bolagets

föreningsrätt enligt konventionens artikel 11.

Arbetsdomstolen kan därför inte finna att det

föreligger något rättsligt hinder mot

stridsåtgärderna enligt den nu behandlade av bolaget

angivna grunden."

Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande

från utskottet.

2.2 Näringsminister Anders Sundströms

handläggning av en ansökan om komplettering

av koncessionen för Polenkabeln

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 2.2.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts

näringsminister Anders Sundströms tjänsteutövning

och handläggning av regeringsärendet om affärsverket

Svenska kraftnäts ansökan om komplettering av

koncessionen gällande den s.k. Polenkabeln. I

anmälan anförs att regeringen den 23 april 1998 har

beslutat, med undantag från 4 § elförordningen, att

Svenska kraftnäts ansökan skall beredas i

Regeringskansliet. Anmälaren påpekar att enligt

nämnda lagrum skall nätmyndigheten utreda ärenden av

aktuell typ. Enligt anmälaren bör granskningen

inriktas på huruvida regeringen har följt gällande

bestämmelser när det gäller Energimyndighetens

möjligheter till utredning och yttrande.

Till grund för granskningen har bl.a. legat två

promemorior upprättade inom Näringsdepartementet,

bilagorna A 2.2.2-2.2.3.

Tidigare granskning i konstitutionsutskottet

Regeringen beviljade genom beslut den 17 juli 1997

Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) med

stöd av 1902 års ellag tillstånd att dra fram och

t.o.m. den 17 juli 2037 begagna en

likströmsförbindelse mellan Sverige och Polen, den

s.k. Polenkabeln.

Under riksmötet 1997/98 företog utskottet med

anledning av en granskningsanmälan en granskning som

gällde näringsminister Anders Sundströms

handläggning av frågan om tillstånd för anläggande

av Polenkabeln. I granskningsanmälan påtalades att

regeringen i beredningen av regeringsbeslutet den 17

juli 1997 inte hade prövat projektet utifrån 4 kap.

naturresurslagen. I detta sammanhang företogs också

en granskning med anledning av en anmälan där det

begärdes att utskottet skulle granska om jäv

förelegat vid beredningen av regeringsärendet.

När det gällde frågan om jäv hade förelegat för

vissa tjänstemän i Närings- och handelsdepartementet

vid beredningen och avgörandet av regeringsärendet

anförde utskottet i sin bedömning att det vid

granskningen inte hade kommit fram annat än att det

aktuella regeringsärendet hade handlagts i enlighet

med gällande regler. I denna del lämnades

reservationer från (fp) och (mp), som ansåg att jäv

förelegat.

I övrigt föranledde granskningen inget uttalande

från utskottets sida.

Regeringens beslut den 23 april 1998

I april 1998 ansökte Svenska kraftnät hos

regeringen om en komplettering av den genom beslutet

den 17 juli 1997 erhållna koncessionen för

Polenkabeln. Kompletteringen avsåg ett ändrat

tekniskt utförande av överföringsförbindelsen.

Regeringen beslutade den 23 april 1998, med

undantag från 4 § elförordningen (1994:1250), att

Svenska kraftnäts ansökan skulle beredas i

Regeringskansliet inför regeringens prövning av

ärendet.

I skälen för sitt beslut anförde regeringen bl.a.

att beredningen av ärendet var av begränsad

omfattning. Med hänsyn härtill och till ärendets

brådskande natur borde enligt regeringen ärendet med

undantag från 4 § elförordningen beredas i

Regeringskansliet.

Gällande bestämmelser

Det allmänna beredningskravet i regeringsformen

Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) skall

behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från

berörda myndigheter vid beredningen av regerings-

ärenden. I den omfattning som behövs skall tillfälle

lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

I proposition 1973:90 med förslag till ny

regeringsform och ny riksdagsordning anförde

departementschefen i fråga om det moment i

beredningsfasen av regeringsärenden som består i att

upplysningar och meningsyttringar inhämtas utifrån

som underlag för regeringens beslut (s. 287):

Att det som ett led i beredningen av

regeringsärenden i stor utsträckning inhämtas

yttranden från myndigheter, organisationer och andra

enskilda sammanslutningar är ett karaktäristiskt och

betydelsefullt inslag i svensk politisk

beslutsprocess. Remissyttranden från olika

organisationer över grundlagberedningens förslag

vittnar också om den vikt man från detta håll

tillmäter remissförfarandet, särskilt i

lagstiftningsärenden. Det är enligt min mening

naturligt att ordningen med remisser från regeringen

som ett led i beredningsarbetet även i

fortsättningen kommer till uttryck i RF. I

departementsförslaget har bestämmelserna härom,

vilka tagits upp i den här aktuella paragrafen,

getts det innehåll som grundlagberedningen har

föreslagit.

I Holmberg/Stjernquists kommentar till grundlagarna

(s. 222) erinras om de ovan angivna uttalandena i

förarbetena till RF. Härefter konstateras att ett

visst remisstvång föreskrivs i RF. Behövliga

upplysningar och yttranden skall inhämtas från

berörda myndigheter, och de är skyldiga att svara,

om de inte endast bereds tillfälle att yttra sig.

Organisationer (sammanslutningar) och enskilda skall

beredas tillfälle att yttra sig. I kommentaren sägs

vidare att vilka myndigheter som är berörda och i

vilken omfattning det är erforderligt att

organisationer och enskilda får tillfälle att yttra

sig avgörs av vederbörande departementschef eller

annan föredragande under vanligt konstitutionellt

ansvar. Av naturliga skäl söker man enligt

kommentaren ofta begränsa remisserna. RF:s

remissregel gäller alla typer av regeringsärenden,

styrelse-ärenden såväl som förvaltningsärenden.

Beredningen av regeringsärenden om nätkoncession

Av 2 kap. 1 § ellagen (1997:857) framgår att

regeringen prövar frågor om nätkoncession avseende

utlandsförbindelse.

Enligt 4 § elförordningen skall nätmyndigheten

(Statens energimyndighet) utreda ärenden som rör

prövning av nätkoncession för utlandsförbindelse och

med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens

prövning.

Regeringens dispensmakt

I 11 kap. 12 § RF sägs att regeringen får medge

undantag från föreskrift i förordning eller från

bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut av

regeringen, om inte annat följer av lag eller beslut

om utgiftsanslag.

I Holmberg/Stjernquists grundlagskommentar (s. 393

f.) sägs att Kungl. Maj:t av ålder har ansetts

regelmässigt kunna bevilja dispens - dvs. undantag i

gynnande riktning i det särskilda fallet - från

föreskrift i författning beslutad av Kungl. Maj:t

och från föreskrift tillkommen med stöd av

bemyndigande av Kungl. Maj:t. Dispens från

föreskrift i lag och från föreskrift som grundar sig

på riksdagsbeslut har däremot ansetts förutsätta

bemyndigande i lagen eller riksdagsbeslutet.

Vidare sägs i grundlagskommentaren att enligt det

synsätt som ligger bakom den nya RF är dispens en

form av rättstillämpning. Eftersom regeringen liksom

alla andra myndigheter är bunden av normmässighetens

princip, kan varken regeringen eller annat

normgivande organ härleda någon dispensbefogenhet ur

sin normgivningskompetens. Ett normgivande organ är

principiellt bunden av sina egna normer. Enligt

kommentaren förutsätter en befogenhet att medge

dispens från en föreskrift i en författning sålunda

en dispensregel i samma författning eller i en annan

författning av minst samma konstitutionella valör.

Med detta synsätt skulle en allmän behörighet för

regeringen att bevilja dispens från

regeringsförordningar eller underordnade

myndigheters föreskrifter ha kunnat åstadkommas i

varje fall genom vanlig lag. Justitieministern ansåg

emellertid (prop. 1973:90 s. 410) att en

dispensbestämmelse borde tas in i RF i

"förenklingssyfte".

I kommentaren påpekas att bestämmelsen inte innebär

någon behörighet för regeringen att bevilja dispens

från en föreskrift i lag. För detta fordras alltjämt

ett bemyndigande i samma lag eller i en annan lag.

Däremot innebär bestämmelsen behörighet att

dispensera inte bara från förordningar som faller

inom regeringens kompetens på grund av 8 kap. 13 §

RF (föreskrifter om verkställighet av lag,

föreskrifter inom "restkompetensen") utan också från

förordningar beslutade med stöd av bemyndiganden i

lagar.

Avslutningsvis framhålls i kommentaren att en

allmän förutsättning för dispens är att beslutet

inte kommer i konflikt med vad riksdagen har

beslutat genom lag eller beslut om utgiftsanslag.

Regeringens beslut den 6 augusti 1998

Regeringen beslutade den 6 augusti 1998 med ändring

av beslutet den 17 juli 1997 att den

överföringsförbindelse som koncessionen avser skall

utföras enligt Svenska kraftnäts nya ansökan.

Av beslutet framgår att bl.a. Statens

energimyndighet har beretts tillfälle att yttra sig

över Svenska kraftnäts ansökan. Energimyndigheten

har härefter kommit in med ett yttrande.

Promemoria från Näringsdepartementet

I en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet

den 4 februari 1999 anförs att syftet med

beredningen av ett ärende är att dels inhämta

relevanta sakuppgifter, dels låta berörda instanser

yttra sig i ärendet. Vilken myndighet som har hand

om beredningen av en viss typ av ärenden är enligt

departementet en lämplighetsfråga.

Vidare påpekas i promemorian att huvuddelen av alla

ärenden om meddelande av nätkoncession avgörs av

nätmyndigheten. Det är då enligt departementet

närmast en självklarhet att nätmyndigheten också

bereder dessa ärenden. Ett litet antal ärenden,

nämligen de som avser en utlandsförbindelse, avgörs

av regeringen. I 4 § elförordningen har regeringen

av lämplighetsskäl föreskrivit att nätmyndigheten

skall bereda jämväl dessa ärenden. Skälen för denna

reglering är enligt departementet främst att

nätmyndigheten, på grund av att myndigheten bereder

många ärenden om nätkoncession, har en organisation

som är särskilt anpassad för beredning av sådana

ärenden.

I promemorian anförs vidare att den helt

övervägande delen av relevanta sakuppgifter redan

hade tillförts ärendet i det fall som

granskningsanmälan avser. Enligt departementet rörde

de enda nya uppgifter som tillfördes ärendet den

ändrade tekniska utformningen av Polenkabeln och den

ändring av kabelns påverkan på omgivningen som den

nya utformningen medförde. Denna ändring bestod

huvudsakligen av att påverkningarna från en planerad

elektrodstation helt eliminerades.

Departementet anför att någon nämnvärd

komplettering av de sakuppgifter som Svenska

kraftnät lämnat i sin ansökan inte behövdes.

Beredningen skulle därmed huvudsakligen bestå i att

inhämta synpunkter från berörda instanser. Enligt

den för projektet gällande tidplanen skulle kabeln

tas i drift i november 1999, varför

anläggningsarbetena måste påbörjas under sommaren

1998. Ärendet bedömdes därför som brådskande. I

denna situation fann regeringen det lämpligast i att

bereda ärendet i Regeringskansliet.

I promemorian påpekas att detta beslut innebar ett

undantag från föreskriften i 4 § elförordningen.

Departementet framhåller att regeringen enligt 11

kap. 12 § RF får medge undantag från föreskrift i

förordning om inte annat följer av lag eller beslut

om utgiftsanslag. Något förbud att medge undantag

från föreskriften i 4 § elförordningen finns inte i

lag eller beslut om utgiftsanslag.

Enligt departementet har regeringen alltså haft

rätt att, med undantag från 4 § elförordningen,

bereda ärendet i Regeringskansliet. Departementet

framhåller att synpunkter inhämtades i ärendet från

berörda instanser, däribland Energimyndigheten.

Vidare är, enligt departementet, frågan om vilken

myndighet som skall bereda ett visst ärende en

lämplighetsfråga. Departementet anför att

sammanfattningsvis har regeringen iakttagit gällande

föreskrifter vid behandlingen av det ärende som Eva

Goës tar upp i sin anmälan.

Kompletterande promemoria från Näringsdepartementet

I en kompletterande promemoria upprättad inom

Näringsdepartementet den 4 mars 1999 behandlas

frågor om dels en riksdagsbehandling av 4 §

elförordningen, dels remissynpunkter på

beredningsprocessen.

När det gäller frågan om en eventuell

riksdagsbehandling av 4 § elförordningen redovisar

departementet att bestämmelsen om att regeringen

skall pröva ansökan om nätkoncession som avser

utlandsförbindelse infördes i lagen (1902:71 s. 1)

innefattande vissa bestämmelser om elektriska

anläggningar (1902 års ellag) genom en lagändring

som beslutades av riksdagen år 1994 (prop.

1993/94:162, bet. NU22, rskr. 358). Lagändringen

trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop.

1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2).

Motsvarande bestämmelse har införts i 1997 års ellag

(prop. 1996/97:136, bet. NU3, rskr. 27, SFS

1997:857).

I promemorian påpekas att frågan om nätkoncessioner

för utlandsförbindelser behandlas i proposition

1993/94:162 i avsnitt 9.2 och i lagtextens

specialmotivering i avsnitt 16.1. I dessa avsnitt

anges att ansökan skall prövas av regeringen med en

motivering till detta ställningstagande. Någon

närmare beskrivning av hur beredningsprocessen vid

en sådan ansökan är tänkt att gå till ges inte.

Frågan om myndighetsfunktionen för tillsyn av

nätverksamhet behandlas i avsnitt 11. Inte heller i

detta sammanhang behandlas beredningsprocessen av

koncessionsansökningar närmare.

Vidare anförs i promemorian att frågan om

koncessionsprövning av utlandsförbindelser behandlas

i proposition 1994/55:222 i avsnitt 5.3.3. Avsnittet

tar upp bedömningsgrunder vid prövning av ansökan om

nätkoncession, men behandlar inte

beredningsprocessen.

Departementet anför att frågan inte behandlas

närmare i proposition 1996/97:136, som i dessa

avseenden endast innebär en överföring av

bestämmelserna i 1902 års ellag.

Enligt departementet innebär detta

sammanfattningsvis att bestämmelserna i 4 §

elförordningen, såvitt departementets utredning

visar, inte har varit föremål för riksdagens

prövning.

När det gäller eventuella remissynpunkter på

beredningsprocessen anför departementet att ingen av

remissinstanserna har framfört synpunkter på att

regeringen i ärendets beredning gjort undantag från

4 § elförordningen.

Utskottets bedömning

Som framgår av redovisningen ovan behandlade

utskottet vid sin granskning våren 1998 den

beredning som föregick regeringens beslut den 17

juli 1997 att med stöd av lagen (1902:71 s. 1)

innefattande vissa bestämmelser om elektriska

anläggningar (ellagen) bevilja Svenska kraftnät

tillstånd att dra fram och under viss tid begagna

den s.k. Polenkabeln. Granskningen avsåg bl.a. om

tillståndsfrågan borde ha prövats enligt 4 kap.

naturresurslagen. Utskottet fann att granskningen i

detta avseende inte föranledde något uttalande från

utskottets sida. När det gällde fråga om jäv för

vissa tjänstemän i dåvarande Närings- och

handelsdepartementet fann en majoritet i utskottet

att det aktuella regeringsärendet hade handlagts i

enlighet med gällande regler. I denna del lämnades

reservation från (fp) och (mp).

Av redovisningen ovan framgår vidare att Svenska

kraftnät i april 1998 ansökte hos regeringen om en

komplettering av den erhållna koncessionen för

Polenkabeln. Den granskning som utskottet nu har

genomfört avser regeringens beslut den 23 april 1998

angående beredningen av detta regerings-ärende.

Regeringens beslut avsåg att Svenska kraftnäts

ansökan, med undantag från 4 § elförordningen,

skulle beredas i Regeringskansliet i stället för hos

Nätmyndigheten. Den 6 augusti 1998 beslutade

regeringen att bevilja Svenska kraftnäts ansökan.

Utskottet finner inte skäl att ifrågasätta att

regeringen i det aktuella fallet har utnyttjat

möjligheten enligt 11 kap. 12 § RF att medge

undantag från föreskrift i en förordning. Dock vill

utskottet framhålla att en självklar utgångspunkt är

att varje regeringsärende skall beredas med all den

omsorg som är möjlig, även om den tid som står till

buds är begränsad.

Den granskning som utskottet nu har genomfört har

enligt utskottets mening inte gett vid handen att

regeringens beslut om undantag från

beredningsordningen har medfört att det allmänna

beredningskravet för regeringsärenden enligt 7 kap.

2 § RF inte har uppfyllts. Granskningen föranleder

därför inte något uttalande från utskottets sida.

2.3 Socialminister Margot Wallströms

handläggning av

ett ärende om dispens till folktandvården

att bedriva

avtalstandvård utanför socialförsäkringen

Ärendet

Anmälan

I en anmälan, bilaga A 2.3.1, har begärts att

utskottet skall granska om regeringen genom

socialminister Wallström hade rätt att meddela

dispens till Folktandvården, Landstinget i Värmland,

för att bedriva avtalstandvård utanför

socialförsäkringen för 20-åringar. Landstinget i

Värmland har därefter enligt anmälan beslutat om

avtalstandvård för 20-åringar fr.o.m. den 1

september 1998. Ett sådant avtal innebär enligt

anmälan att patienten i fråga avtalar bort sin rätt

till högkostnadsskydd enligt lagen om allmän

försäkring. Det finns enligt anmälan skäl att

ifrågasätta om regeringen genom socialminister

Wallström hade rätt att ge denna dispens eftersom

sådana möjligheter ej givits i lag.

Regeringens beslut

Regeringen biföll i beslut den 19 mars 1998, bilaga

A 2.3.2, en framställning från Landstinget i

Värmland om att, utan hinder av bestämmelserna i

tandvårdstaxan, under 1998 få bedriva både tandvård

enligt den statliga tandvårdstaxan och

avtalstandvård för patienter som fyller 20 år.

Av regeringsbeslutet framgår att Folktandvården i

Värmland hade för avsikt att erbjuda sina patienter

som fyllde 20 år under år 1998 möjlighet att välja

mellan att få sin tandvård antingen enligt en fast

årsavgift - s.k. avtalstandvård - eller enligt den

statliga tandvårdstaxan. För den som valde den fasta

avgiften skulle ingen tandvårdsersättning lämnas

från försäkringskassan. För övriga patienter skulle

tandvårdsersättning lämnas enligt gällande regler.

I beslutet redovisas om bakgrunden till

Folktandvårdens ansökan att Värmlands läns allmänna

försäkringskassa i ett yttrande till tandvårdschefen

i Värmland - med hänvisning till vad som följde av

bestämmelserna i tandvårdstaxan (1973:638) - hade

ställt sig tveksam till folktandvårdens möjligheter

att kunna bedriva både avtalstandvård utan

tandvårdsersättning och tandvård i enlighet med

taxans regler. Försäkringskassan hade till följd

härav, för att undvika komplikationer, sett det som

önskvärt att Folktandvården sökte dispens hos

regeringen.

I den promemoria i ärendet, bilaga A 2.3.3, som

utskottet erhållit från Regeringskansliet och som

upprättats inom Socialdepartementet har getts

ytterligare uppgifter om bakgrunden till ansökan. Av

dessa framgår bl.a. följande.

Tandvårdschefen i Värmland hade i början av år 1997

väckt frågan om möjligheten att kunna erbjuda

personer i landstinget som fyller 20 år tandvård mot

viss årsavgift enligt avtal för en period av två år,

s.k. avtalstandvård. De personer som valde denna

modell skulle erlägga en fast årsavgift som

folktandvården fastställde. Avgiften skulle grundas

på tidsåtgången för olika personalgrupper att

genomföra vårdprogram och reparativa vårdinsatser

utslagna på hela avtalsperioden. Statlig

tandvårdsersättning skulle inte lämnas för de

personer som valde denna vårdmodell. Efter

avtalsperiodens slut skulle en ny riskbedömning

göras av patienten som grund för ett fortsatt avtal.

Årsavgifterna skulle sannolikt variera mellan ca 350

och 3 600 kronor.

Vid kontakter med Socialdepartementet hade

tjänstemännen där inte framfört några hinder mot

konstruktionen, varför arbetet fortsatte inom

Folktandvården i Värmland med att utforma systemet.

Innan slutligt beslut fattades framhöll dock

Försäkringskassan i Värmland i ett utlåtande att

landstinget för att undvika komplikationer borde

söka dispens hos regeringen från bestämmelserna i

tandvårdstaxan. Vidare hade

Privattandläkarföreningen i Värmland gjort en

förfrågan hos Riksförsäkringsverket om det var

möjligt för folktandvården att meddela tandvård

såväl inom den allmänna försäkringen som utanför

denna, och då enligt andra grunder än

tandvårdstaxan. Verket hade med hänvisning till 1,

4, 6, 21 och 26 §§ tandvårdstaxan gjort den

bedömningen att vård meddelad av folktandvårdsklinik

inte kunde erbjudas utanför tandvårdsförsäkringens

ram och att sådan alltid omfattades av

tandvårdstaxans bestämmelser oavsett om den

rubricerades som avtalstandvård eller inte.

Bakgrund

Bestämmelser om tandvård och tandvårdsförsäkring

Den allmänna tandvårdsförsäkringen infördes den 1

januari 1974 (prop. 1973:45, bet. SfU 1973:20, rskr.

1973:212).

Flera undersökningar hade visat att stora

befolkningsgrupper av ekonomiska skäl saknade

tillfredsställande möjligheter till god tandvård.

Det ansågs mot denna bakgrund vara angeläget att

genom en utbyggnad av den allmänna sjukförsäkringen

med en allmän tandvårdsförsäkring skapa lika

möjligheter åt alla medborgare till en god tandvård

till överkomliga avgifter. Utgångspunkten för

försäkringsreformen var att tandvårdsförsäkringen

skulle gälla alla vuxna och omfatta alla slags

behandlingar. Försäkringen borde gälla hos såväl

folktandvården som privatpraktiserande tandläkare.

För barnen borde tandvården liksom tidigare vara

avgiftsfri genom folktandvården. Det ansågs vara av

grundläggande betydelse att försäkringen innefattade

en maximitaxa för all behandling som utfördes inom

försäkringens ram och att tandläkarna således skulle

bli taxebundna (prop. 1973:45 s. 57).

Tandvården är en del av hälso- och sjukvården, men

den regleras i en särskild lag, tandvårdslagen

(1985:125).

För den landstingskommunala tandvården gäller

enligt 5 § tandvårdslagen att varje landsting skall

erbjuda en god tandvård åt i huvudsak dem som är

bosatta inom landstinget. Tandvård som landstinget

självt bedriver benämns i lagen folktandvård.

Folktandvården skall enligt 7 § svara för dels

regelbunden och fullständig tandvård för barn och

ungdomar t.o.m. det år då de fyller 19 år, dels

specialisttandvård för vuxna och dels övrig tandvård

för vuxna i den omfattning som landstinget bedömer

lämpligt.

Barn- och ungdomstandvården skall enligt 15 a § med

visst undantag vara avgiftsfri för patienten. För

specialisttandvården och övrig tandvård för vuxna

får landstinget ta ut vårdavgifter enligt grunder

som landstinget bestämmer, om inte något annat är

särskilt föreskrivet. Bestämmelsen innebär att

reglerna i lagen om allmän försäkring och i

tandvårdstaxan är tillämpliga för merparten av

vuxentandvården (se prop. 1993/94:220, bet.

1993/94:SfU20).

Tandvårdsförsäkringen är en del av sjukförsäkringen,

som regleras i 2 kap. lagen (1962:381) om allmän

försäkring, AFL. Ersättning för tandvård lämnas

enligt 3 § nämnda kapitel, om vården ges vid en

folktandvårdsklinik. Ersättning utges vidare enligt

bestämmelsens dåvarande lydelse bl.a. om vården

lämnas av en tandläkare, som är uppförd på en av den

allmänna försäkringskassan upprättad förteckning.

Ersättning lämnas enligt grunder som regeringen

fastställer. Ersättning lämnas inte för tandvård åt

en försäkrad som fyller högst 19 år under det år då

vården ges. Sådan vård är avgiftsfri enligt vad som

föreskrivs i tandvårdslagen.

I grunderna för ersättning kan regeringen enligt 1

§ dels bestämma den högsta patientavgift och det

högsta arvode som får tas ut av en vårdgivare som är

ansluten till försäkringen, dels meddela närmare

föreskrifter om verksamhetens bedrivande hos

vårdgivaren och om skyldighet för denne att lämna

uppgifter om verksamheten.

Regeringen får således fastställa grunderna för

tandvårdsersättning inom den allmänna försäkringen.

Regeringen har - för den tid som nu är i fråga -

gjort det i den då gällande tandvårdstaxan

(1973:638).

Enligt 1 § den taxan gäller föreskrifterna i 1-14

§§ tandvård som enligt 2 kap. 3 § första stycket

lagen om allmän försäkring meddelas vid

folktandvårdsklinik, odontologisk fakultet eller

annars genom det allmännas försorg eller lämnas av

tandläkare som är uppförd på en av den allmänna

försäkringskassan upprättad förteckning. En

tandläkare får enligt 4 § inte ta ut högre arvode

(tandvårdsersättning och patientavgift) än som

framgår av en till förordningen fogad bilaga.

Tandvårdsersättning betalas enligt 7 § endast om det

arvode som ersätts överstiger 1 300 kronor

sammanlagt under en behandlingsperiod.

Försöksverksamhet inom tandvårdsförsäkringen

Under riksmötet 1990/91 begärde och fick regeringen

riksdagens godkännande av riktlinjer för planerad

försöksverksamhet på tandvårdsområdet (prop.

1990/91:100 bil. 7 litt. D, bet. 1990/91:SfU11,

rskr. 1990/91:200).

Försöksverksamheterna bedömdes komma att i vissa

avseenden behöva avvika från den gällande ordningen,

vilken alltjämt byggde på den proposition och det

riksdagsbeslut som låg till grund för

tandvårdsförsäkringens införande. Regeringen ansåg

därför att riksdagen borde föreläggas förslag om

godkännande av riktlinjerna (a. prop. s. 61).

Försöksverksamheterna skulle syfta till en jämnare

resursfördelning inom riket och en bättre

hushållning med resurserna. De skulle vidare

innebära decentralisering av ansvaret från central

statlig nivå till lokal nivå och möjlighet till ökad

avreglering. Olika system skulle prövas för

ersättning från försäkringen till huvudmännen med

utgångspunkt från att ersättningen beräknades efter

ett visst belopp per individ som omfattades av

försöket. Några av försöken omfattade även en

satsning på undersökande och förebyggande åtgärder,

bl.a. i form av bastandvård. En ersättningsmodell

med klara incitament för patienterna att genom

bättre förebyggande arbete - främst i form av

egeninsatser - kunna förbättra tandhälsan och därmed

sänka sina vårdavgifter hade utvecklats för

försöksverksamhet. Det borde också öppnas möjlighet

att försöksvis helt eller delvis tillämpa lokalt

anpassade ersättningssystem i stället för den

gällande tandvårdstaxan. En viktig utgångspunkt för

samtliga försöksverksamheter var att patienterna

inte skulle komma att vidkännas några

avgiftshöjningar. Inom försöken kunde såväl

försäkringskassan som landstingens roll komma att

förändras väsentligt. I något av försöken kunde det

också bli aktuellt att frångå gällande regler för

anslutning till försäkringen. Försöksverksamheterna

bedömdes kunna påbörjas den 1 juli 1991 och pågå

under en tid av högst tre år med årlig uppföljning.

Aktuella för försöksverksamhet bedömdes främst vara

landstingen i Blekinge, Bohuslän, Gävleborg och

Kristianstad samt folktandvården i Göteborg.

Efter riksdagsbeslutet utfärdade regeringen förordningen

(1991:1234) om försöksverksamhet på

tandvårdsområdet.

Förordningen gällde till en början vid

försöksverksamhet inom Kristianstads och Göteborgs

och Bohus läns landsting samt i Göteborgs kommun.

Försöksverksamheten skulle få pågå under längst tre

år räknat fr.o.m. oktober 1991. Efter den senaste

ändringen i förordningen (SFS 1997:984) gällde den

vid försöksverksamhet inom Göteborgs och Bohus läns

landsting samt i Göteborgs kommun, och

försöksverksamheten fick pågå längst till utgången

av år 1998. Liksom tidigare fick den enligt 1 § avse

försäkrade som året innan behandlingen påbörjas hade

fyllt lägst 19 år.

I förordningen föreskrevs att utan hinder av vad

som var föreskrivet i vissa paragrafer i

tandvårdstaxan (1973:638) ersättning från

sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän

försäkring till vårdgivaren fick bestämmas till

visst belopp per försäkrad som omfattades av

försöksverksamheten. Storleken av patientavgiften

bestämdes enligt 3 § av den allmänna

försäkringskassan för respektive försöksområde efter

samråd med företrädare för vårdgivaren.

De ändringar som gjorts i förordningen, bl.a.

förlängningen av tiden för försöksverksamheten,

förelades inte riksdagen för godkännande. I samband

med att socialförsäkringsutskottet behandlade

motioner som väckts med anledning av återkallelsen

av regeringens proposition 1995/96:119 Reformerad

tandvårdsförsäkring (skr. 1995/96:147, jfr nedan)

erinrade emellertid utskottet om att det till och

med utgången av år 1996 pågick försöksverksamheter

med alternativa ersättningsformer inom

folktandvården i Kristianstads läns landsting,

Göteborgs och Bohus läns landsting och Göteborgs

kommun, och utskottet förklarade att det inte hade

några erinringar mot att denna försöksverksamhet

fortsatte och att en ordentlig utvärdering av

verksamheterna kom till stånd (bet. 1995/96:SfU14).

Riksdagsbehandling av frågan om tandvårdsförsäkring

under 1990-talet

Under 1990-talet har gjorts flera försök att

reformera tandvårdsförsäkringen. De främsta skälen

var att kostnaderna ökat mer än beräknat trots att

tandhälsan blivit allt bättre för en övervägande del

av befolkningen.

Den borgerliga regeringen lade i januari 1994 fram

propositionen Förändrat ersättningssystem för

vuxentandvård (prop. 1993/94:93). Propositionen

innehöll riktlinjeförslag om två parallella

ersättningssystem, premietandvård och tandvård mot

ersättning enligt åtgärdstaxa med valfrihet för

patienter och vårdgivare att välja system.

Premietandvård avsågs bygga på avtal mellan patient

och vårdgivare. Vårdgivaren skulle ha rätt att själv

bestämma storleken på patientavgiften (premien) och

försäkringskassan skulle lämna en till vårdgivaren

årlig fast ersättning per patient. Ersättningens

storlek varierade beroende på patientens ålder.

Åtgärdstaxan avsågs utgöra en reviderad version av

den då gällande tandvårdstaxan, med i huvudsak

statligt reglerade arvoden och patientavgifter. För

båda systemen skulle finnas ett gemensamt

högkostnadsskydd.

Socialförsäkringsutskottet uttalade i sitt

betänkande 1993/94:SfU10 vissa betänkligheter mot

delar av förslaget men förutsatte att regeringen i

den kommande propositionen bl.a. skulle göra vissa

förtydliganden och att Lagrådet skulle komma att

granska det kommande lagförslaget. Utskottet ansåg

dock att de föreslagna riktlinjerna för ett

förändrat ersättningssystem i princip kunde

accepteras och föreslog riksdagen att godkänna dem.

Riksdagen beslöt också att godkänna de i

propositionen föreslagna riktlinjerna (rskr.

1993/94:203).

Kort därefter överlämnade regeringen till riksdagen

propositionen Ersättningssystemet för vuxentandvård

(prop. 1993/94:221), vilken innehöll förslag till

erforderliga lagändringar och ytterligare

redovisning för hur ett förändrat ersättningssystem

för vuxentandvård avsågs bli utformat på grundval av

de riktlinjer som riksdagen godkänt.

Socialförsäkringsutskottet fann i sitt betänkande

1993/94:SfU18 det anmärkningsvärt att regeringen

inte hade hörsammat utskottets önskemål om en

lagrådsgranskning av de aktuella förslagen samt

ansåg att propositionen inte innehöll några

tillfredsställande klargöranden på de punkter där

utskottet begärt sådana. Utskottet inhämtade

Lagrådets yttrande.

Lagrådet anförde i sitt yttrande att det kunde

riktas allvarlig kritik för oklarheter och brister

mot den föreslagna lagregleringen. Lagrådet kunde

inte tillstyrka att förslagen utan ytterligare

ändringar och kompletteringar lades till grund för

lagstiftning.

Socialförsäkringsutskottet ansåg att den starka

kritik som Lagrådet riktat mot förslaget var

berättigad. Utskottet delade bl.a. de synpunkter

Lagrådet framfört när det gällde en lagreglering av

premietandvårdssystemet. Detta system avsågs

utformas så att det endast till en mindre del, genom

försäkringens fasta bidrag till premien, knöts till

den allmänna försäkringen. I övrigt skulle

förhållandet mellan vårdgivaren och patienten komma

att ha civilrättslig karaktär. Vårdgivaren skulle

göra en riskbedömning, fastställa grunderna för

premien, bestämma premiebelopp och eventuell bonus

samt träffa avtal med patienten om vilken vård

patienten skulle få för sin premie. Vårdgivarens

roll i premietandvårdssystemet företedde enligt

utskottet stora likheter med en försäkringsgivares,

samtidigt som vårdgivaren emellertid själv skulle

tillhandahålla de tjänster "försäkringen" avsåg.

Utskottet kunde i likhet med Lagrådet förutse att

det kunde uppkomma delade meningar mellan

vårdgivaren och patienten om de ömsesidiga

förpliktelserna enligt det avtal de träffat. Det var

enligt utskottet inte tillfredsställande att

förhållandet mellan vårdgivare och patient inte

föreslogs bli närmare reglerat i lag, utan parterna

skulle bli hänvisade till att lösa sina tvister

enligt de allmänna civilrättsliga bestämmelserna om

avtal och köp.

Socialförsäkringsutskottet var inte berett att

tillstyrka regeringens förslag och ansåg vidare att

de av riksdagen godkända riktlinjerna inte längre

skulle äga giltighet utan att regeringen borde

återkomma till riksdagen med ett helt nytt förslag

avseende ersättning för vuxentandvård.

Sedan socialförsäkringsutskottets betänkande av

kammaren återförvisats till utskottet för förnyad

behandling och utskottet vidhållit sitt tidigare

ställningstagande (bet. 1993/94:SfU28), beslutade

riksdagen i enlighet med utskottets hemställan

(rskr. 1993/94:452).

I början av år 1996 förelade regeringen efter att

ha hört Lagrådet riksdagen ett nytt förslag

Reformerad tandvårdsförsäkring (prop. 1995/96:119).

Sedan det framkommit att propositionen inte hade

tillräckligt stöd i riksdagen, återkallades den

emellertid.

Regeringen aviserade därefter i 1996 års ekonomiska

vårproposition (prop. 1995/96:150) en begränsning

och omstrukturering av tandvårdsförsäkringen fr.o.m.

år 1998.

I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop.

1996/97:150) framförde regeringen sin avsikt att

lämna förslag om en förändrad tandvårdsförsäkring

som kunde träda i kraft den 1 januari 1999.

Tandvårdsförsäkringen avsågs ges en ändrad

inriktning. Härmed avsågs dels att införa ett bättre

stöd till personer som till följd av sjukdom eller

funktionshinder hade särskilda tandvårdsbehov, dels

att ge övriga vuxna patienter ett ekonomiskt stöd

med en mer tandhälsoinriktad utformning än den

gällande.

Regeringen lade därefter under våren 1998 fram

propositionen Reformerat tandvårdsstöd (prop.

1997/98:112). Propositionen innehöll förslag om en

omstrukturering av ersättningssystemet för

vuxentandvård (tandvårdsförsäkringen) fr.o.m. den 1

januari 1999. Tandvårdsförsäkringen skulle inriktas

på att ge alla vuxna ett ekonomiskt stöd för den

vardagliga hälsobefrämjande tandvården, s.k.

bastandvård, men också ge vissa äldre personer samt

andra personer som till följd av sjukdom eller

funktionshinder hade särskilda tandvårdsbehov ett

bättre ekonomiskt stöd än det tidigare. För

bastandvården föreslogs en möjlighet att teckna

abonnemang, vilket innebar att patienten för sitt

behov av bastandvård under två år skulle betala en

fast avgift som vårdgivaren fastställer. Ersättning

från försäkringen skulle lämnas också i det fall

patienten hos vårdgivaren tecknat ett abonnemang. -

Den tidigare principen med en högsttaxa föreslogs

bli avskaffad, vilket betydde att prissättningen på

tandvård skulle bli fri för vårdgivarna.

Regeringen ansåg inte att något yttrande från

Lagrådet behövde inhämtas.

Socialutskottet, till vars beredningsområde frågan

övergått, beslutade vid behandlingen av

propositionen att inhämta Lagrådets yttrande över

bl.a. förslag till lag om ändring i lagen (1962:381)

om allmän försäkring, lag om ändring i

tandvårdslagen (1985:125) och lag om ändring i

hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Lagrådet

yttrade den 5 maj 1998 följande under rubriken

Allmänna synpunkter.

Av den allmänna motiveringen till förslaget framgår

att regeringen avser att i en förordning som

ersätter den nuvarande tandvårdstaxan (en sådan

förordning benämns i fortsättningen "den nya

tandvårdstaxan") ta med föreskrifter om

tandvårdsersättning för s.k. abonnemang på

bastandvård under viss tid. Lagrådet anser sig inte

kunna underlåta att ta ställning till hur de sålunda

förutskickade föreskrifterna förhåller sig till de

framlagda lagförslagen från konstitutionella och

eljest rättsliga synpunkter.

Förslaget om abonnemangstandvård företer betydande

likheter med den s.k. premietandvården som två

gånger tidigare varit föremål för Lagrådets

uppmärksamhet. I det första förslaget (prop.

1993/94:221) föreslog regeringen inte någon

lagreglering av frågan om premietandvård. Avsikten

var att frågan skulle regleras genom en

regeringsförordning. Socialförsäkringsutskottet

remitterade de lagförslag som fanns i propositionen

till Lagrådet. Detta ansåg sig inte kunna tillstyrka

att förslagen i oförändrat skick lades till grund

för lagstiftning. Lagrådet framhöll därvid bl.a. att

en sådan normgivning beträffande premietandvården

som förutsattes i propositionen sannolikt måste ske

genom lag på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 §

regeringsformen (bet. 1993/94:SfU18 s. 28 ff.).

Riksdagen avslog propositionen.

Nästa gång förslag om premietandvård lades fram för

riksdagen innehöll propositionen ett förslag till

särskild lag i ämnet. Lagrådet fann i sitt yttrande

att även det remitterade förslaget föranledde

åtskilliga invändningar, särskilt såtillvida att

systemet lätt kunde ge upphov till tvister i olika

frågor mellan patienter och vårdgivare. För det fall

att systemet skulle genomföras lade Lagrådet fram

förslag till ändringar på en rad punkter. (Prop.

1995/96:119 s. 148 ff.). Regeringen följde i allt

väsentligt Lagrådets förslag. Propositionen vann

emellertid inte erforderligt politiskt stöd i

riksdagen och återkallades av regeringen.

När nu förslag läggs fram om abonnemangstandvård

saknas åter förslag till reglering i lag av

systemet. Det kunde därför ligga nära till hands att

föra fram liknande kritik som lämnades vid den

första lagrådsgranskningen. Lagrådet vill dock inte

bestrida att det också finns viktiga principiella

skillnader mellan förslagen. På olika sätt har

gränserna kring systemet gjorts snävare och systemet

har getts fastare konturer, bl.a. på så sätt att det

nu omfattar endast åtgärder inom bastandvården. Man

kan se abonnemangstandvården som ett vårdpaket, som

vårdgivare och patient gemensamt kan acceptera eller

förkasta och som i det förra fallet ger vårdgivaren

en klumpsumma inom den nya tandvårdstaxans ram.

Reglerna om abonnemangstandvård liksom den nya

tandvårdstaxan i övrigt synes vara avsedda att

stödja sig på ett bemyndigande i 2 kap. 3 § lagen om

allmän försäkring att ersättning för tandvård lämnas

enligt grunder som regeringen fastställer. Man kan

fråga sig vilken konstitutionell status som detta

bemyndigande har. En möjlighet är att se ersättning

för tandvård som enbart gynnande och därför inte

omfattad av bestämmelserna i 8 kap. 3 §

regeringsformen, vilka avser föreskrifter om

förhållandet mellan enskilda och det allmänna som

gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser

ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska

förhållanden. Detta synsätt passar emellertid inte

så bra, i vart fall inte i fråga om

abonnemangstandvården som avser både rättigheter och

skyldigheter för de ersättningsberättigade

vårdgivarna.

En annan möjlighet, som torde vara den riktiga, är

att bemyndigandet anses gälla med stöd av punkten 6

första stycket andra meningen i

övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Enligt

denna får bemyndigande, som har beslutats av

Konungen och riksdagen gemensamt eller av riksdagen

ensam, utnyttjas även efter regeringsformens

ikraftträdande den 1 januari 1975 tills riksdagen

bestämmer annorlunda.

Bestämmelserna om tandvårdsersättning i lagen om

allmän försäkring beslutades år 1973 (SFS 1973:456,

ikraftträdande den 1 januari 1974) och således innan

regeringsformen trädde i kraft. Det nu aktuella

bemyndigandet för regeringen löd då: "Ersättning

utgår enligt grunder som Konungen efter förslag av

riksförsäkringsverket fastställer för högst två år i

sänder." Det har därefter kvarstått i sak

oförändrat. Nu föreslås emellertid sakliga ändringar

i bemyndigandet, såtillvida att kravet på förslag av

Riksförsäkringsverket och tvåårsbegränsningen

bortfaller. Det har sagts (Håkan Strömberg,

Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2

uppl. 1989 s. 56) att om ett bemyndigande genom

lagändring får ett nytt innehåll, måste det

betraktas som ett nytt bemyndigande och det blir då

möjligt endast om det är förenligt med nya

regeringsformen. Någon grund för bemyndigandet för

regeringen att utfärda en ny tandvårdstaxa finns

inte i 8 kap. 7 § regeringsformen. En sådan kan

svårligen heller betraktas som föreskrifter om

sådana avgifter som avses i 8 kap. 9 § andra stycket

regeringsformen. Lagrådet anser dig dock kunna godta

att det äldre bemyndigandet får fortsätta att gälla

med stöd av nämnda övergångsbestämmelse i

regeringsformen eftersom det till sin kärna, dvs. i

fråga om bemyndigandet för regeringen att fastställa

grunder för tandvårdsersättningen, föreslås bli

oförändrat. Enligt Lagrådets mening, grundad även på

erfarenheter från pensionsreformen, bör dock frågan

om bemyndiganden för regeringen på

socialförsäkringens område ses över och förslag till

ändring av den nu aktuella bestämmelsen föreläggas

riksdagen före utgången av nästa mandatperiod.

Oavsett vad det äldre bemyndigandet formellt må ha

för verkan i fråga om det obligatoriska lagområdet,

bör det inte komma i fråga att nu, drygt tjugo år

efter den nya regeringsformens tillkomst, börja att

tillämpa det i fråga om förhållandet mellan

enskilda, dvs. på området för 8 kap. 2 §

regeringsformen. Abonnemangstandvården är

konstruerad som ett civilrättsligt avtal mellan

enskilda som ger rätt till försäkringsersättning.

Det får anses tillåtligt att de

socialförsäkringsrättsliga gränserna för denna rätt

dras upp i den nya tandvårdstaxan. Det måste däremot

anses inkonstitutionellt att i en förordning närmare

reglera förhållandet mellan patienten och

vårdgivaren. Detta innebär att den nya

tandvårdstaxan inte kan innehålla någon

konsumenträttslig normgivning och att därför

konsumenträtten på detta område blir i stort sett

ore-glerad, i motsats till exempelvis den omfattande

regleringen i konsumenttjänstlagen; några särregler

finns eller föreslås i 3-4 a §§ tandvårdslagen.

Frånvaron av konsumenträttsliga bestämmelser i

övrigt medför att den risk för tvister mellan

vårdgivare och patient som påtalats och kritiserats

i båda de tidigare lagrådsyttrandena kvarstår i

princip. Visserligen kan området för tvister bli

mindre, eftersom avtalet är begränsat till

bastandvård, men det finns otvivelaktigt en mängd

tvistefrågor kvar, t.ex. om en viss åtgärd som

omfattas av avtalet behövs eller om en utförd åtgärd

varit felaktig.

Enligt 11 kap. 3 § första stycket regeringsformen

får rättstvister mellan enskilda inte utan stöd av

lag avgöras av annan myndighet än domstol.

Försäkringskassorna kan inte ha någon beslutanderätt

vid tvister mellan vårdgivare och patient rörande

abonnemangstandvården. Det är här inte fråga om

förhandsprövning, eftersom tandvårdsersättningen

redan betalats ut till vårdgivaren, och har

utbetalningen skett enligt ett formenligt

abonnemangsavtal kan den inte heller anses felaktig

och därmed krävas tillbaka. Däremot kan

försäkringskassorna och de förtroendenämnder som

finns inom landsting och privat vård hjälpa till med

tvistelösning på frivillig grund genom att ge

parterna råd och synpunkter. Leder detta inte till

resultat måste dock tvisten avgöras av allmän

domstol med tillämpning av allmänna avtalsrättsliga

grundsatser. Detta torde ofta föranleda att

patienter, som redan har betalat ersättning för

abonnemanget, finner det bäst förenligt med sina

intressen att efterge sin rätt. Omvänt kan gälla att

vårdgivaren får avstå från betalning för en åtgärd

som enligt hans åsikt faller utanför abonnemanget.

Det ankommer emellertid inte på Lagrådet att avgöra

om nackdelarna med den tilltänkta

abonnemangstandvården är större än fördelarna. Som

framgår av det förut anförda finner Lagrådet, om ock

med tvekan, att den är förenlig med rättsordningen i

övrigt.

I detta sammanhang vill Lagrådet anmärka att de

föreskrifter av Socialstyrelsen som förutskickas på

s. 33 i propositionen i avsaknad av bemyndigande

enligt 8 kap. 7 § regeringsformen endast kan få

formen av verkställighetsföreskrifter.

Socialutskottet tillstyrkte den 12 maj 1998 i allt

väsentligt regeringens förslag (bet. 1997/98:SoU25).

I fråga om abonnemang på bastandvård pekade

utskottet på att grundkonstruktionen vad gäller

försäkringsersättning för bastandvård var utformad

så att ersättning lämnas i efterhand för varje

utförd åtgärd. Utskottet instämde i regeringens

uppfattning att det borde tillskapas en möjlighet

att erbjuda erforderlig tandvård mot ett fast pris

för en viss period och att en fastprismodell därför

borde införas som ett frivilligt alternativ inom

bastandvården. Därigenom kunde vårdgivare och

patient inom tandvårdsförsäkringen ges möjlighet

till ett samarbete av mer planmässig och långsiktig

natur.

Socialutskottet påpekade vidare att regeringen

enligt propositionen avsåg att i en förordning som

ersatte den gällande tandvårdstaxan ta in

föreskrifter om tandvårdsersättning för s.k.

abonnemang på bastandvård under viss tid och att

Lagrådet i sitt yttrande i denna del om ock med

tvekan funnit att den tilltänkta

abonnemangstandvården var förenlig med

rättsordningen i övrigt. Detta innebar enligt

utskottet att de socialförsäkringsrättsliga

gränserna för rätten till försäkringsersättning för

abonnemangstandvården kunde dras upp i den nya

tandvårdstaxan som regeringen avsåg att utfärda med

stöd av bemyndigandet i 2 kap. 3 § AFL.

Att den nya tandvårdstaxan enligt Lagrådets mening

inte kunde innehålla någon konsumenträttslig

normgivning och att därför konsumenträtten på detta

område i stort sett skulle bli oreglerad var enligt

utskottets mening en nackdel. Utskottet ansåg dock

att den tilltänkta abonnemangstandvården ändå borde

genomföras med hänsyn till de fördelar som det

innebar för patienter och vårdgivare. Området för

tvister mellan vårdgivare och patient, som påtalats

och kritiserats i de tidigare lagrådsyttrandena över

premietandvården, kunde antas bli mindre med

propositionens förslag eftersom avtalet är begränsat

till enbart de åtgärder som ingår i bastandvården.

Utskottet ville dock framhålla att det var angeläget

att abonnemangstandvården noga följs.

Riksdagen följde socialutskottets hemställan (rskr.

1997/98:289). De föreslagna ändringarna i lagen om

allmän försäkring och en ny förordning (1998:1337)

med tandvårdstaxa trädde därefter i kraft den 1

januari 1999.

Frågan om tandvårdsförsäkringen är obligatorisk

I 1973 års förarbeten till den allmänna

tandvårdsförsäkringen gjordes bl.a. följande

uttalanden av föredragande statsrådet av intresse

för bedömning av frågan om tandvårdsförsäkringen är

obligatorisk, i den meningen att försäkringen

omfattar all tandvård som lämnas av vårdgivare som

är ansluten till försäkringen (prop. 1973:45).

Som jag tidigare framhållit bör

tandvårdsförsäkringen när det gäller de allmänna

försäkringsreglerna omfatta alla personer över 19

års ålder som är försäkrade enligt lagen om allmän

försäkring. (a. prop. s. 66)

En naturlig utgångspunkt bör vara att

tandvårdsförsäkringen skall gälla för vuxentandvård

som ges i offentlig regi. Som försäkringsutredningen

föreslagit bör försäkringen utformas så att

ersättning utgår vid all tandvård som de försäkrade

erhåller inom folktandvården och vid de

odontologiska fakulteterna. (a. prop. s. 69)

Försäkringens ersättningsregler bör efter vad jag

tidigare förordat utan vidare gälla vid all

vuxentandvård som ges i offentlig regi. - - - I

likhet med försäkringsutredningen anser jag att

tandläkare som är anställd inom folktandvården skall

vara taxebunden i den händelse han är

privatpraktiserande vid sidan om sin tjänst. Detta

innebär att sådan tandläkare skall anmäla sig till

försäkringskassan och föras upp på förteckningen.

Vad nu sagts gäller även för tandläkare som enligt

särskilt avtal arbetar åt folktandvården. (a.prop.

s. 72)

De närmare förutsättningarna för rätt till

ersättning och ersättningsbeloppen avses framgå av

den tandvårdstaxa som Kungl. Maj:t fastställer. I

enlighet med försäkringsutredningens förslag avses

taxan bli fastställd efter förslag av

riksförsäkringsverket för högst två år i sänder.

Tandläkare som är uppförd på förteckning hos

försäkringskassa skall vara skyldig att följa taxans

bestämmelser. Vidare skall taxan gälla för den

offentliga tandvården och därmed för de inom denna

anställda tandläkarna. (a. prop. s. 98 f.)

I socialförsäkringsutskottets redogörelse för

regeringsförslaget uttalades bl.a. följande (bet.

SfU 1973:20 s. 15).

En tandvårdsförsäkring inom den allmänna

sjukförsäkringens ram införs fr.o.m. den 1 januari

1974. Den skall gälla alla försäkrade över 19 års

ålder

- - - och avse alla former av tandvård, alltså även

förebyggande sådan, som ges såväl inom

folktandvården som vid odontologisk fakultet och hos

privatpraktiserande tandläkare.

I sammanhanget kan också noteras följande uttalande

i förarbetena till 1998 års förändringar (prop.

1997/98:112 s. 70).

- - - Om barn- och ungdomstandvård utförs av en

privat vårdgivare finns inget hinder för denne att

mot ersättning utföra vård som ligger utöver den

vård som ersätts av landstingen. En sådan möjlighet

existerar inte för landstingens egen folktandvård.

Föräldrar och barn som önskar en högre standard på

tandvården än som är odontologiskt nödvändigt har

svårt att förstå varför de måste hänvisas till en

annan tandläkare utanför folktandvården.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att

landstingen skall ges möjlighet att även för barn

och ungdomar kunna ta ersättning för kostnaden för

behandling som inte är nödvändig för att uppnå ett

från odontologisk synpunkt funktionellt och

utseendemässigt godtagbart resultat.

Regeringens möjlighet att göra undantag från

gällande författningar

Normgivningen och regeringens möjlighet att meddela

undantag från gällande författningar regleras i

regeringsformen.

Enligt 8 kap. 17 § regeringsformen (RF) får lag ej

ändras eller upphävas annat än genom lag.

Enligt 11 kap. 12 § regeringsformen får regeringen

medge undantag från föreskrift i förordning eller

från bestämmelse som har meddelats med stöd av

beslut av regeringen om ej annat följer av lag eller

beslut om utgiftsanslag.

Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt

om deras personliga och ekonomiska förhållanden

inbördes meddelas enligt 8 kap. 2 § regeringsformen

genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra

föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om

avtal samt om bolag, föreningar, samfälligheter och

stiftelser.

I fråga om regeringens möjlighet att medge undantag

enligt 11 kap. 12 § regeringsformen sägs i Holmberg-

Stjernquists kommentar följande.

Av ålder har Kungl. Maj:t ansetts kunna regelmässigt

bevilja dispens - dvs. undantag i gynnande riktning

i det särskilda fallet - från föreskrift i

författning beslutad av Kungl. Maj:t och från

föreskrift tillkommen med stöd av bemyndigande i

lagen eller riksdagsbeslutet.

Enligt det synsätt som ligger bakom den nya RF är

dispens en form av rättstillämpning. Eftersom

regeringen liksom andra myndigheter är bunden av

normmässighetens princip (RF 1:1 st 3: den

offentliga makten skall utövas under lagarna), kan

regeringen eller annat normgivande organ inte

härleda någon dispensbefogenhet ur sin

normgivningskompetens: ett normgivande organ är

principiellt bundet av sina egna normer. En

befogenhet att medgiva dispens från en föreskrift i

en författning förutsätter sålunda en dispensregel i

samma författning eller i en annan författning av

minst samma konstitutionella valör. Med detta

synsätt skulle en allmän behörighet för regeringen

att bevilja dispens från regeringsförordningar eller

underordnade myndigheters föreskrifter ha kunnat

åstadkommas i varje fall genom vanlig lag.

Justitieministern ansåg emellertid (prop s 410) att

en dispensbestämmelse borde tas in i RF "i

förenklingssyfte". Bestämmelsen innebär inte någon

behörighet för regeringen att bevilja dispens från

en föreskrift i lag; härvidlag skall alltjämt

fordras ett bemyndigande i samma lag eller i en

annan lag. Däremot innebär bestämmelsen behörighet

att dispensera inte bara från förordningar som

faller inom regeringens kompetens på grund av RF

8:13 (föreskrifter om verkställighet av lag,

föreskrifter inom "restkompetensen") utan också från

förordningar beslutade med stöd av bemyndiganden i

lagar.

En allmän förutsättning för dispens är att beslutet

inte kommer i konflikt med vad riksdagen har

beslutat genom lag eller beslut om utgiftsanslag.

I sammanhanget bör också noteras regeringens rätt

enligt 8 kap. 13 § regeringsformen att genom

förordning besluta föreskrifter som inte enligt

grundlag skall meddelas av riksdagen, dvs.

regeringens s.k. restkompetens. Till restkompetensen

kan hänföras föreskrifter som visserligen angår

förhållanden mellan enskilda och det allmänna och

därför, om de innebär åligganden för enskilda,

enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skulle meddelas

genom lag men som ur den enskildes synpunkt inte är

betungande utan gynnande eller neutrala.

En förutsättning för att sådana föreskrifter skall

falla under regeringens restkompetens är att de inte

av andra skäl bör hänföras till lagområdet, t.ex.

därför att de samtidigt gäller kommunernas

befogenheter eller åligganden.

Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter

i visst ämne utgör inte hinder för riksdagen att

genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Så har

skett i viss omfattning, bl.a. i fråga om viktigare

sociala förmåner.

Sociala förmåner, såsom den allmänna försäkringen

är till största delen reglerade i lag. Lagarna på

dessa områden innehåller också bemyndiganden för

regeringen att meddela närmare föreskrifter. Ett

exempel är bemyndigandet i 2 kap. 1 § lagen om

allmän försäkring att fastställa grunder för

beräkning av olika slag av sjukvårdsersättning.

Håkan Strömberg påpekar i Normgivningsmakten (2

uppl., Lund 1989, s. 172) att lagmotiven inte lämnar

mycken hjälp när det gäller att förklara denna typ

av bemyndiganden i lagen om allmän försäkring. Han

anför vidare att det finns goda skäl att betrakta

föreskrifter om de socialförsäkringsförmåner som

handhas av försäkringskassorna som i princip

fallande inom regeringens restkompetens, även om

detta rättsområde i stort sett har blivit reglerat

genom lag. Bemyndigandena kan då uppfattas så, att

riksdagen har begränsat sin lagreglering och lämnat

kvar ett stycke åt regeringen att reglera med stöd

av sin restkompetens.

Regeringskansliets bedömning av dispensfrågan

Konstitutionsutskottet har från Regeringskansliet

begärt svar på dels frågan från vilka bestämmelser i

tandvårdstaxan som regeringen gett dispens, dels

frågan om regeringen ansett att det inte krävdes

"dispens" från lagen (1962:381) om allmän försäkring

eller annan lag. Regeringskansliet har därefter den

11 januari 1999 inkommit med den tidigare nämnda

inom Socialdepartementet upprättade promemorian,

bilaga A 2.3.3.

Som svar på frågan om vilka bestämmelser i

tandvårdstaxan som regeringen gett dispens från

hänvisas till regeringens möjlighet enligt 11 kap.

12 § regeringsformen att medge undantag från bl.a.

föreskrift i en förordning, om inte annat följer av

lag eller beslut om utgiftsanslag. Regeringen hade

med stöd av denna möjlighet gett Folktandvården

Värmland dispens från tandvårdstaxan i dess helhet

och låtit Folktandvården bedriva en viss del av sin

verksamhet utanför försäkringen.

Frågan om regeringen ansett att det inte krävdes

"dispens" från lagen om allmän försäkring eller

annan lag besvaras med att regeringen funnit att den

dispens som meddelades Folktandvården Värmland inte

stod i strid med lagen om allmän försäkring och att

beslutet inte heller stred mot annan lag.

Som bakgrund till detta anförs att bestämmelserna i

2 kap. 1 och 3 §§ AFL inte innebär att regeringens

möjligheter att fastställa grunder för

tandvårdsersättning inskränks till att fastställa en

högsta patientavgift eller ett högsta arvode som

vårdgivaren får ta ut. Denna tolkning av

bestämmelserna ligger enligt promemorian också till

grund för det nya system med tandvårdsersättning som

trädde i kraft den 1 januari 1999 och som bl.a.

innebär att högsttaxan tas bort och att vårdgivarnas

prissättning blir fri, medan en fast ersättning per

åtgärd lämnas från den allmänna försäkringen. I

promemorian hänvisas till att Lagrådet inte ansett

att 2 kap. AFL utgjorde något hinder mot regeringens

möjlighet att fastställa en taxa med ovannämnda

konstruktion och till att riksdagen också antog

regeringens förslag utan att ifrågasätta regeringens

möjlighet att frångå systemet med högsttaxa.

Enligt promemorian omfattar den nya

tandvårdsersättningen ett system med abonnemang på

s.k. bastandvård, vilket har betydande likheter med

avtalstandvården i Värmland. En viktig skillnad är

dock att abonnemangstandvården omfattas av

tandvårdsförsäkringen.

Regeringen får, förutom föreskrifter om grunderna

för ersättningen, även fastställa närmare

föreskrifter för verksamhetens bedrivande. Enligt

promemorian följer även av detta förhållande en

möjlighet för regeringen att bestämma att även

folktandvården får bedriva viss verksamhet utanför

försäkringen.

Området för regeringens restkompetens berörs inte i

promemorian.

Utskottets bedömning

Vid införandet av tandvårdsförsäkringen synes

utgångspunkten ha varit att försäkringen skall

omfatta all tandvård och att tandvård inom

folktandvården skall ges endast inom ramen för den

allmänna försäkringen.

Frågan är då om regeringen kan ge landstingen

tillstånd att ge tandvård utanför den allmänna

försäkringen.

Huvudregeln är att regeringen inte kan medge

undantag från bestämmelser i lag. En lag skall

enligt regeringsformen ändras eller upphävas genom

lag. För att undantag skall få medges från en

föreskrift i lag förutsätts att lagen själv

innehåller ett medgivande till det. Från en

föreskrift i förordning får regeringen - i

"gynnande" riktning - medge undantag, om annat inte

följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.

Regeringen kan enligt lagen om allmän försäkring

föreskriva grunder för ersättningen från

försäkringen. I dessa grunder får regeringen

bestämma den högsta patientavgift och det högsta

arvode som får tas ut av en vårdgivare och meddela

närmare föreskrifter om verksamhetens bedrivande hos

vårdgivaren. Som anförts i promemorian från

Regeringskansliet inskränks inte regeringens

möjligheter att fastställa grunder till att bestämma

högsta patientavgift och högsta arvode. Grunderna

föreskrivs och de närmare föreskrifterna om

verksamhetens bedrivande meddelas genom tandvårds-

taxan, som är en förordning.

Det undantag som medgivits genom det med anmälan

avsedda beslutet har innefattat undantag från

tillämpning av tandvårdstaxan i dess helhet.

Undantaget har rent formellt avsett endast

regeringens egna förordningsföreskrifter. I

praktiken har det emellertid inneburit undantag från

tandvårdsförsäkringen enligt lagen om allmän

försäkring. Någon möjlighet för regeringen att medge

Folktandvården i Värmland sådant undantag från

försäkringen synes enligt utskottets uppfattning

strängt taget inte ha funnits.

Utskottet anser således för sin del att det

rättsenliga i regeringens beslut framstår som

tvivelaktigt. Regeringen kan emellertid genom

ansökan om dispens anses ha ställts inför en fråga i

vilken rättsläget lämnat utrymme för skilda

bedömningar.

Ärendet fäster uppmärksamheten på att användningen

av regeringens dispensbefogenhet kan rymma en viss

risk för konflikt med riksdagens lagstiftningsmakt.

Enligt utskottets uppfattning måste det undvikas att

regeringen genom att medge undantag från en

förordning åstadkommer att av riksdagen antagen lag

kommer att sakna verkan.

Granskningen föranleder inte något ytterligare

uttalande av utskottet.

2.4 Beredningen av propositioner om röd

diesel, m.m.

Ärendet

I en anmälan, bilaga A 2.4.1, har begärts att

konstitutionsutskottet skall granska regeringens

beredning av de propositioner som gäller förbud mot

och hantering av s.k. röd diesel. Utskottet bör

enligt anmälaren granska om beredningen av

införandet av straffbeskattning skett i enlighet med

regeringsformens krav på inhämtande av behövliga

upplysningar och om riksdagen getts vilseledande

information. Utskottet bör vidare granska om

statsrådet Östros, trots vetskap om EG:s regelverk,

genom passivitet underlåtit att snabbt lägga förslag

till förändring av de uppenbart felaktiga

regelverken.

Till grund för utskottets granskning har bl.a.

legat en promemoria upprättad inom

Finansdepartementet, bilaga A 2.4.2. Utskottet har

även tagit del av ett beslut av Justitiekanslern,

bilaga A 2.4.3. Utskottet har vidare hållit

utfrågning med statsrådet Thomas Östros, bilaga B 5.

Regeringens propositioner m.m.

Enligt svensk lagstiftning skall omärkt olja

användas i motordrivna fordon. Lågbeskattad

grönfärgad, märkt olja, får inte användas i

motorfordon.

I proposition 1995/96:57 föreslog regeringen bl.a.

att förbudet mot användning av lågbeskattad

grönmärkt olja i motordrivna fordon skulle utvidgas

till att även gälla användning av finsk

lågbeskattad, rödmärkt olja. Den finska skatten på

rödmärkt olja var avsevärt lägre än den svenska

skatten på omärkt olja som enligt svensk

lagstiftning skall användas i motordrivna fordon.

Detta förhållande hade enligt regeringen skapat en

påtaglig risk för betydande skatteundandraganden

genom införsel till Sverige av rödmärkt olja. Det

svenska förbudet var avsett att tillämpas även om

den rödmärkta oljan förts över gränsen i fordonets

tank. Utformningen av författningsförslagen vad

gäller punktskatter skedde i samråd med

Riksskatteverket. Yttrande från Lagrådet hade inte

inhämtats bl.a. därför att förslagen enligt

regeringen var lagtekniskt av förhållandevis enkel

beskaffenhet.

Skatteutskottet hade ingen erinran mot förslaget

(bet. 1995/96:SkU17). Riksdagen följde utskottet

(rskr. 1995/96:120). Lagstiftningen trädde i kraft

den 1 januari 1996.

Europeiska kommissionen, generaldirektorat XXI,

anförde i brev den 26 mars 1997, bilaga A 2.4.4,

vilket inkom till den svenska representationen i

Bryssel den 1 april 1997, bl.a. följande. När

svenska medborgare efter att ha fyllt sin

fordonstank med diesel som lagligen frigjorts för

konsumtion i ett grannmedlemsland återkommer till

Sverige är de svenska myndigheterna i princip

skyldiga att tillåta dem att återvända utan något

hinder, betalning av avgifter eller sanktioner.

I proposition 1996/97:122, vilken avlämnades den 24

april 1997, föreslog regeringen att förbudet mot

användning av finsk, rödmärkt olja i motordrivna

fordon skulle slopas såvitt gällde motorredskap och

traktorer samt även personbilar. Ändringen föreslogs

begränsad till att avse olja som förts in till

Sverige i normal bränsletank på de nämnda

fordonsslagen, eller i en reservdunk som rymmer

högst 10 liter. Regeringen anförde att kommissionens

generaldirektorat XXI för tullunion och indirekta

skatter hade hävdat att den som i Finland lagligen

fyllt bränsletanken på ett motordrivet fordon med

lågbeskattad, rödmärkt olja, skall kunna passera den

svenska gränsen utan att drabbas av vare sig

beskattningskonsekvenser eller andra sanktioner.

Beslutet skulle tillämpas retroaktivt för tid från

och med den 1 januari 1996. Lagrådet hördes inte.

Lagförslaget var enligt regeringen av sådan

lagtekniskt enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande

skulle sakna betydelse.

Skatteutskottet tillstyrkte förslaget (bet.

1996/97:SkU26), riksdagen följde utskottet (rskr.

1996/97:279).

I proposition 1997/98:140, vilken avlämnades den 26

mars 1998, föreslog regeringen bl.a. att innehållet

i normal tank på fordonsslagen lastbil och buss

skulle undantas från förbudet mot användning av

finsk rödmärkt olja. Bestämmelsen skulle tillämpas

för tid från och med den 1 januari 1996. En

justering föreslogs även av reglerna för beskattning

av finsk, rödmärkt olja som i Sverige förbrukas för

uppvärmningsändamål. Lagrådet lämnade förslaget utan

erinran.

Skatteutskottet tillstyrkte förslagen (bet.

1997/98:SkU25), riksdagen följde utskottet (rskr.

1997/98:219).

Promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen

Efter att konstitutionsutskottet beslutat att hos

Statsrådsberedningen begära en redogörelse för

beredningen av de aktuella lagförslagen och lämna

tillfälle till synpunkter med anledning av

anmälningen inkom Statsrådsberedningen den 18

januari 1999 med en inom Finansdepartementet

upprättad promemoria, bilaga A 2.4.2.

"Prop. 1995/96:57 Förbud mot rödmärkt olja i

samtliga motordrivna fordon införs

Regeringens överväganden i propositionen

Den finska skatten på rödmärkt olja är avsevärt

lägre än den svenska skatten på sådan omärkt -

högbeskattad - olja som enligt svensk lagstiftning

skall användas i motordrivna fordon. Detta

förhållande skapade en påtaglig risk för betydande

skatteundandraganden genom införsel till Sverige av

rödmärkt olja. Medlemskapet i EU medförde

kontrollproblem vad gäller införsel av olja från

Finland till Sverige. En omfattande gränshandel med

rödmärkt olja förekom, särskilt i de norra delarna

av Sverige. Endast undantagsvis betalades svensk

skatt för inköpen. Förbudet i lagen om skatt på

energi mot användning av grönmärkta oljeprodukter

borde därför från och med den 1 januari 1996

utvidgas till att omfatta även olja som var försedd

med sådana märkämnen som föreskrivs i finsk

lagstiftning, dvs. röd olja. Åtgärden bedömdes som

nödvändig för att stävja skatteundandragandet.

Kommentarer

Först kan påpekas att det inte var Thomas Östros

utan Göran Persson som vid den här tiden var

finansminister och föredragande statsråd vid det

regeringssammanträde då propositionen beslutades.

Det är dock inte helt klart att anmälningen i den

här delen enbart riktar sig mot Thomas Östros,

eftersom anmälaren i mer generella ordalag talar om

beredningen av de nya reglerna. Kommentaren lämnas

därför även i sak beträffande beredningen av denna

proposition.

Införsel i mycket stor skala pågick av rödmärkt

olja från Finland. Transporter skedde i yrkesmässig

regi med lastbil från finska Tornedalen långt ner

längs den svenska kusten. Vidare förekom

fartygstransporter mellan Finland och

Stockholmsområdet. Öppen annonsering av försäljning

av rödmärkt olja förekom i dagspressen. Risken för

betydande skatteundandraganden var uppenbar och det

var angeläget att snabbt besluta om åtgärder i syfte

att stävja detta. Branschorganisationen Svenska

Petroleum Institutet gjorde upprepade uppvaktningar

i Regeringskansliet och betonade vikten av att

åtgärder vidtogs.

Rådet har beslutat om att införa en Euromarker,

dvs. en och samma gemensamma märkning av

lågbeskattad olja skall gälla i hela gemenskapen.

Bakgrunden till dessa regler är behovet av

kontrollåtgärder för att stävja skatteundandraganden

genom otillåten användning av lågbeskattad olja för

drift av motorfordon. Den svenska åtgärden att

förbjuda även användning av rödmärkt olja har därför

varit i linje med de strävanden som pågick inom EU.

I samband med beredningen av propositionen togs

underhandskontakter med företrädare för tjänstemän

vid Kommissionens generaldirektorat XXI för

tullunion och indirekta skatter, som var positiva

till möjligheten att utvidga det gällande förbudet

mot användning av "svenskmärkt" (grön) olja till att

omfatta även finsk, rödmärkt olja. Det bedömdes,

bl.a. mot den bakgrunden, inom Regeringskansliet att

det upprättade förslaget var förenligt med

gemenskapsrätten.

Prop. 1996/97:122 Användningsförbudet mot rödmärkt

olja inskränks, skall ej gälla innehållet i

bränsletank på motorredskap, traktorer och

personbilar om tanken fyllts utomlands

Regeringens överväganden i propositionen

Kommissionens generaldirektorat XXI för tullunion

och indirekta skatter hävdade i en skrivelse till

Sverige under våren 1997 att den som i en annan

medlemsstat fyllt bränsletanken på ett motordrivet

fordon med olja som där lagligen frigjorts för

konsumtion, skulle kunna passera den svenska gränsen

utan att drabbas av vare sig

beskattningskonsekvenser eller andra sanktioner. För

svensk del aktualiserades frågan beträffande den i

Finland lågbeskattade, rödmärkta oljan, eftersom

sådan olja även i fordonstank omfattades av det

gällande användningsförbudet i Sverige.

Mot bakgrund av vad som framkom vid en analys av

frågan ansåg regeringen att användningsförbudet mot

rödmärkt olja i motorredskap och traktorer borde

ändras. Regeringen föreslog därför att

användningsförbudet inte skulle omfatta rödmärkt

olja som fördes in till Sverige i normal fordonstank

på de angivna fordonsslagen. Vad gäller personbilar

konstaterade regeringen att gemenskapsrätten inte

gav utrymme för användning av lågbeskattad - i det

finska fallet rödmärkt - olja. Mot bakgrund av att

Sverige inte ensidigt genom sin nationella

lagstiftning kan kompensera att en annan medlemsstat

inte uppfyller sina förpliktelser enligt

gemenskapsrätten, ansåg regeringen emellertid att

det svenska förbudet mot användning av rödmärkt olja

i personbilar inte kunde behållas. Motsvarande

inskränkning till innehållet i fordonstank som

föreslogs beträffande motorredskap och traktorer

borde gälla även för personbilars del.

Kommentarer

Enligt kommissionens uppfattning innebär

gemenskapsrätten att en medlemsstat som tillämpar

skilda skattesatser på olja för uppvärmning (låg

skatt - märkt olja) och som drivmedel (hög skatt -

omärkt olja), av kontrollskäl inte skall tillåta

användning av märkt olja för sådan fordonsdrift där

den högre skatten tas ut. Finsk lagstiftning

innehåller inget förbud mot användning av rödmärkt

olja i personbilar, bussar och lastbilar. Däremot

finns skyldighet att betala en hög tilläggsskatt om

man använder röd olja i sådana fordon.

Enligt kommissionens uppfattning medför regelverket

med tilläggsskatt att Finland inte fullt ut

genomfört mineraloljedirektivets regler i sin

nationella lagstiftning. Regeringen har i

propositionen uppgett att man delar den

uppfattningen, men vidare anfört att oaktat detta

ger inte gemenskapsrätten en enskild medlemsstat

rätt att införa bestämmelser i sin nationella

lagstiftning som syftar till att ensidigt kompensera

att en annan medlemsstat inte uppfyller sina

förpliktelser enligt gemenskapsrätten.

Finland följer således inte gemenskapsrätten och

kommer sannolikt att anmälas inför EG-domstolen av

kommissionen med anledning av detta. Hade Finland

anpassat sin nationella lagstiftning efter

gemenskapsrätten hade rödmärkt olja inte varit

tillåten att användas i motorfordon och någon

invändning mot de svenska reglerna i dessa delar

hade inte kunnat resas. Den svenska regeringen valde

nu att inte ifrågasätta kommissionens uppfattning om

rollfördelningen, dvs. att en enskild medlemsstat

inte själv skulle ta sig rätt att kompensera sig för

felaktigheter begångna av en annan medlemsstat och

förelade därför riksdagen förslag till ändring i

lagen om skatt på energi.

Rättsläget kan inte anses ha blivit klarlagt förrän

i och med kommissionens brev, som kom in till

Finansdepartementet den 7 april 1997. Proposition

beslutades tre veckor senare - något dröjsmål kan

därför inte läggas Thomas Östros till last.

Prop. 1997/98:140 Användningsförbudet mot röd olja

inskränks ytterligare, ej heller fordonstank på

lastbil och buss omfattas om tanken fyllts utomlands

Regeringens överväganden i propositionen

Regeringen hänvisade till den tidigare prop.

1996/97:122, där man angett att gemenskapsrätten

inte i något fall medger att lågbeskattad olja får

användas i lastbilar och bussar. Den bedömningen

hade då gjorts att den finska lagstiftningen i den

delen var i överensstämmelse med gemenskapsrätten.

Regeringen ansåg mot den bakgrunden att det svenska

förbudet mot användning av rödmärkt olja i lastbilar

och bussar kunde behållas och att det inte heller

fanns anledning att beträffande dessa fordonsslag

utesluta innehållet i fordonstankar vid gränspassage

från att omfattas av det sanktionerade förbudet.

I prop. 1997/98:140 angav regeringen dock att det

numera fick anses ha klarlagts att den finska

lagstiftningen inte kan sägas innehålla något

formellt förbud mot användning av rödmärkt olja i

lastbilar och bussar. Användningen av lågbeskattad,

rödmärkt olja motverkas dock i praktiken genom krav

på att tilläggsskatt eller bränsleavgift uppgående

till mycket höga belopp skall betalas. Även om sådan

skatt eller avgift inte skulle ha betalats inträder

emellertid de facto inget förbud mot att köra

fordonet på rödmärkt olja.

Beloppen för tilläggsskatt respektive bränsleavgift

är så höga att det torde anses praktiskt taget

uteslutet att reglerna skulle utgöra en möjlighet

för förbrukare att finna det lönsamt att betala

avgifterna i förhållande till att betala den skatt

som belöper på det högbeskattade bränsle, som enligt

normalordningen skall användas i fordonen. Reglerna

får således anses effektiva så till vida att de - i

förening med företagna kontroller - synes verka

avhållande på användningen av lågbeskattad, rödmärkt

olja i lastbilar och bussar.

Enligt kommissionens uppfattning medför regelverket

med tilläggsskatt respektive bränsleavgift att

Finland inte fullt ut genomfört

mineraloljedirektivets regler i sin nationella

lagstiftning. Regeringen delar den uppfattningen.

Oaktat detta ger inte gemenskapsrätten en enskild

medlemsstat rätt att införa bestämmelser i sin

nationella lagstiftning som syftar till att ensidigt

kompensera att en annan medlemsstat inte uppfyller

sina förpliktelser enligt gemenskapsrätten.

Tjänstemän vid kommissionen har också i kontakter

under hand med Finansdepartementet hävdat att en

möjlighet i den svenska lagstiftningen måste införas

för förbrukare som uppfyllt de finska reglerna -

oaktat dessa strider mot gemenskapsrätten - att utan

att drabbas av sanktioner i Sverige här förbruka den

aktuella finska oljan.

Såvitt regeringen har erfarit har visserligen de

svenska reglerna avseende lastbilar och bussar inte

medfört praktiska problem i samband med

gränspassagen på samma sätt som tidigare varit

fallet med vissa andra fordonsslag. Det har endast

förekommit enstaka fall då en ägare av lastbil eller

buss påförts särskild avgift för överträdelse mot

användningsförbudet. Inte i något av dessa fall har

- så vitt är känt - gjorts gällande att finsk

tilläggsskatt eller bränsleavgift skulle ha

betalats. Mot den ovan angivna gemenskapsrättsliga

bakgrunden kan dock inte det svenska förbudet mot

användning av rödmärkt olja i lastbilar och bussar

behållas för närvarande. Motsvarande inskränkning

till innehållet i fordonstank som gäller för

motorredskap, traktorer och personbilar bör gälla

även för lastbilarnas och bussarnas del. Samtliga

motordrivna fordon kommer således genom förslaget

att behandlas lika.

Kommentarer

Den finska lagstiftningen på området är komplicerad

och svåröverskådlig, vilket gjort det svårt att

skapa sig en helhetsbild av regleringen. Det var

dock givetvis Finansdepartementets uppfattning att

de förslag som lämnades i prop. 1996/97:122 innebar

att reglerna nu anpassats efter de krav som ställdes

på oss från kommissionens sida.

De kraftiga tilläggsavgifterna utgör visserligen i

Finland ett kraftigt incitament mot användning av

rödmärkt olja i lastbilar och bussar, varför den

svenska energiskattelagen i den utformning den fått

efter att förslagen i prop. 1996/97:122 trätt i

kraft inte kan anses ha hindrat den fria rörligheten

av varor i de angivna situationerna. Som framgått av

redogörelsen ovan, visade det sig dock att det

faktum att den finska lagstiftningen inte innehöll

något formellt förbud att köra lastbilar och bussar

på rödmärkt olja kunde medföra att Sverige borde

ändra sin lagstiftning även beträffande dessa

fordonsslag.

Olika tjänstemän vid kommissionen var inte ense i

den här frågan. Flera ansåg att den hållning som

redovisades i propositionen - och som föranledde den

svenska ändringen beträffande lastbilar och bussar -

var onödigt formell och riktade sig mot ett land,

som verkligen sökt följa gemenskapens regler men som

hindrats i sina strävanden av att en annan

medlemsstat inte följde gemenskapsrätten. Inför

risken att få en formell underrättelse (preliminär,

utskottets anmärkning), på samma sätt som tidigare,

valde dock regeringen att ändra i sin lagstiftning.

I praktiken har detta i princip ingen betydelse,

eftersom det aldrig förekommit något problem

beträffande lastbilar och bussar i Tornedalen.

Olja för uppvärmningsändamål

Ändringens innehåll

I prop. 1997/98:140 föreslogs även en ändring, som

innebär att den lägre energiskattesatsen skall tas

ut för finsk rödmärkt olja som förs in till Sverige

och här används för uppvärmning. Dittills hade i

sådana fall den högre energiskatten (dvs. den som

skall gälla för drivmedel) tagits ut i dessa fall,

om inte oljan hade tilläggsmärkts enligt svensk

ordning (alltså även grönmärkts). I prop. föreslogs

i stället att en möjlighet till återbetalning av

mellanskillnaden mellan hög- och lågskattenivå

skulle införas.

Kommentarer

Svensk lag torde även innan lagändringen formellt ha

varit i överensstämmelse med gemenskapsrätten vad

gäller skattesatsen på rödmärkt olja för

uppvärmning. Möjligheten till tilläggsmärkning var

dock svår att genomföra i praktiken och tanken hade

under en tid funnits inom Finansdepartementet att

vid lämpligt tillfälle ändra reglerna. Det bör dock

i sammanhanget nämnas att det är mycket sällsynt -

om ens förekommande - att olja som är märkt i annat

EU-land förs in till Sverige för att användas för

uppvärmning. Gemenskapsrätten ger i sådana fall

Sverige rätt att ta ut svensk skatt på förvärven, se

artikel 9.3 i mineraloljedirektivet

(cirkulationsdirektivet, utskottets anmärkning) (om

leveransen sker i näringsverksamhet sker

återbetalning av skatt betald i annan medlemsstat).

Vid privatinförsel sker alltså dubbelbeskattning av

oljan. Att någon skulle ha lidit skada av de

tidigare utformade reglerna får därför anses ha

varit föga troligt.

Avslutande synpunkter

Som medlem i EU åligger det Sverige att följa

gemenskapsrättens regler. Sverige har därvid följt

cirkulationsdirektivet och mineraloljedirektivets

regler genom att

- tillämpa en högre skattesats för drivmedel och en

lägre för användning av olja för

uppvärmningsändamål,

- säkerställa att lågbeskattad olja inte används

som drivmedel genom att införa förbud mot användning

av sådan "svenskmärkt" (grön) olja i motordrivna

fordon.

Vad gäller innebörden av gällande finsk rätt på

området hänvisas till den utförliga redogörelsen i

prop. 1997/98:140 s. 20 ff. Genom att Finland inte

följer gemenskapsrättens regler hindras Sverige från

att säkerställa att lågbeskattad, finskmärkt (röd)

olja i Sverige används i strid med gemenskapsrätten.

En sådan skyldighet åligger Sverige enligt det

beslutade märkningsdirektivet (se artikel 3), som

dock ännu inte gäller formellt. Med fog bör dock en

tolkning av de aktuella, nu gällande

skattedirektiven leda till samma slutsats.

Reglerna i skattedirektiven reglerar endast uttag

av skatt. Svensk lag har aldrig föreskrivit uttag av

skatt i de aktuella fallen. Det bör alltså vara

Romfördragets regler om fri rörlighet av varor

(artikel 30) som kunnat aktualiseras av det svenska

användningsförbudet mot finsk, röd olja.

Kollision mellan Romfördraget och skattedirektiven

får anses ha skapat en oklar situation. Hur än

Sverige agerat kan hävdas att vi brutit mot någon

regel. Genom att följa skattedirektivets krav på

kontrollverksamhet, kan ifrågasättas om den fria

rörligheten mellan medlemsstater i viss mån hindras.

I sammanhanget bör dock påpekas att även det finska

regelverket - genom mycket höga tilläggsavgifter -

syftar till att motverka användning av rödmärkt olja

i vissa slag av fordon. Om å andra sidan den fria

rörligheten är ograverad, kan hävdas att Sverige

inte gjort vad som ålegat landet i fråga om

kontrollåtgärder. Denna fråga om kollision mellan

Romfördraget och rådsdirektivet har, så vitt kunnat

utrönas, inte varit föremål för EG-domstolens

prövning och en betydande osäkerhet har därvid

förelegat. Härtill kommer frågan i vad mån en

medlemsstat äger rätt att införa bestämmelser i sin

nationella lagstiftning som syftar till att ensidigt

kompensera för att en annan medlemsstat inte

uppfyller sina förpliktelser enligt

gemenskapsrätten.

Inom Finansdepartementet har kontinuerligt arbete

ägt rum med att söka inhämta information på olika

aspekter av den aktuella frågan i syfte att erhålla

ett så brett underlag som möjligt för de

överväganden som gjorts i respektive proposition.

Kontakter har ägt rum med tjänstemän vid andra

departement för att få en fördjupad information i

vissa delar. Finansdepartementet har genom

Riksskatteverket och beskattningsmyndigheten

(Särskilda skattekontoret i Ludvika) ägt god kunskap

om pågående revisions- och kontrollverksamhet.

Frågan om möjligheten att införa förbud mot

rödmärkt olja i Sverige har redan på ett tidigt

stadium diskuterats med företrädare för

kommissionens generaldirektorat XXI och med andra

medlemsstater, som har motsvarande problem. Täta

kontakter har även förevarit mellan tjänstemän vid

de svenska och finska finansdepartementen. Som

tidigare påpekats, är dock den finska lagstiftningen

på området komplicerad och svåröverskådlig, vilket

gjort det svårt att skapa sig en helhetsbild av

regleringen. Även frågan om kollisionen mellan

Romfördraget och skattedirektiven har varit

svårgenomtränglig och endast successivt har

information på området kunnat erhållas.

Med hänsyn till vad som utvecklats ovan, bör

beredningen av de aktuella lagförslagen anses ha

skett i enlighet med regeringsformens krav på

inhämtande av behövliga upplysningar. Någon

vilseledande information har inte getts riksdagen.

Innebörden av EG:s regelverk på området är i flera

delar oklar, varför regelverken näppeligen i något

läge kan anses ha varit "uppenbart felaktiga". Någon

passivitet vad gäller läggandet av förslag till

lagändringar kan inte läggas Thomas Östros till

last."

Beslut av Justitiekanslern

Utskottet har tagit del av Justitiekanslerns beslut

den 20 februari 1998 (Dnr 2319-97-44) att ersättning

i princip bör utgå för den skada som drabbat

enskilda på grund av att de hindrats utnyttja sina

EG-rättsliga förmåner, bilaga A 2.4.3. Bakgrunden

till JK:s beslut var att det på grund av

överträdelse av gemenskapsrätten avseende bl.a. EG-

direktiv angående punktskatt på mineral-oljor hade

inkommit ett stort antal anspråk på ersättning. I

beslutet anfördes bl.a.

Enligt min mening bör EG:s direktiv om punktskatter

på mineralolja uppfattas på så sätt att de ger

möjligheter för enskilda att till en medlemsstat

fritt införa och använda mineralolja i form av

motorbränsle, som inköpts och därvid punktbeskattas

i en annan medlemsstat. En förutsättning är dock att

bränslet transporteras i fordonets egen tank eller i

en reservtank. Kravet att den överträdda regeln är

avsedd att ge enskilda rättigheter är därmed

uppfyllt.

Jag konstaterar också att de svenska bestämmelserna

på området före den år 1997 genomförda lagändringen

inte stod i överensstämmelse med gemenskapsrätten.

Frågan uppkommer då huruvida avvikelsen utgjorde en

sådan klar eller allvarlig överträdelse från statens

sida att staten har ådragit sig skadeståndsansvar.

Vid en bedömning av denna fråga måste beaktas att

direktiven ingår bland de åtgärder som gemenskapen

vidtagit i syfte att åstadkomma en fungerande

gemensam marknad för varor. Direktiven syftar till

en totalharmonisering av reglerna om punktskatter på

mineraloljor. När gemenskapen inom de ramar som

lagts fast i de grundläggande fördragen antar

rättsakter beträffande den gemensamma marknaden är

det en grundläggande princip inom EG-rätten att

staterna i motsvarande mån avhänder sig sin

normgivningsbefogenhet. Endast om en rättsakt i sig

medger normgivningsbefogenhet för staten har den ett

handlingsutrymme.

I förevarande fall följer det av EG-domstolens

praxis att skillnaden mellan den svenska

lagstiftningen och EG-direktiven redan i sig innebär

en klar överträdelse av gemenskapsrätten såvida inte

direktiven ger staten något handlingsutrymme. Som

framgår av redogörelsen ovan torde såvitt nu är i

fråga endast artikel 9 (3) i direktivet 92/12/EEG

skapa ett utrymme för den nationella lagstiftaren.

Uppenbart är emellertid att denna artikel inte är

tillämplig när mineralolja avsedd för motorbränsle

transporteras i fordons egna bränsletankar eller

reservtankar. Av det sagda följer alltså att det

svenska förbudet mot användning här i landet av

finsk rödmärkt dieselolja innefattar en klar

överträdelse av gemenskapsrätten genom att det bl.a.

förhindrat införsel av denna vara.

Utfrågning av statsrådet Thomas Östros

Utskottet har den 20 april 1999 hållit utfrågning

med statsrådet Thomas Östros, bilaga B 5. Vid

utfrågningen biträddes han av kanslirådet Susanne

Åkerfeldt.

Thomas Östros anförde att vid beredningen av den

proposition som föreslog förbud mot rödmärkt olja i

samtliga motordrivna fordon var han riksdagsledamot.

Han har därför ingen personlig inblick i vad som

föregick propositionen. Utifrån det han av

tjänstemän fått kännedom om, efter det att han kom

till Finansdepartementet i mars 1996, kan han dock

lämna en allmän bakgrund.

Enligt Thomas Östros kom ett användningsförbud av

röd olja tidigt upp i diskussionen. Det togs då

underhandskontakter mellan Finansdepartementet och

företrädare för EU:s skattedirektorat, GD XXI. De

senare var positiva till möjligheten att utvidga det

svenska användningsförbudet till att även omfatta

finsk röd olja. Det var bl.a. mot denna bakgrund som

bedömningen gjordes att användningsförbudet var

förenligt med gemenskapsrätten.

Thomas Östros uppgav att det som komplicerade

bilden var att i Finland kan röd olja inte bara

användas för uppvärmning och användning i

motorredskap och jordbrukstraktorer, vilket är

tillåtet enligt gemenskapsrätten, utan även i

personbilar, bussar och lastbilar, vilket inte är

tillåtet enligt gemenskapsrätten. Detta har

kommissionen flera gånger i brev påtalat för Finland

och kommissionen har inlett ett förfarande för att

dra Finland inför EG-domstolen. Sverige hamnade,

enligt Thomas Östros, i kläm på grund av att Finland

bröt mot gemenskapsrätten. Genom Finlands agerande

blev det omöjligt att kontrollera att inte

lågbeskattad färgad olja användes i motorfordon.

Sverige strävade efter att uppfylla

skattedirektivens regler om att endast högbeskattad

olja skulle kunna användas i motorfordon.

Vid utfrågningen framkom även att tjänstemännen vid

Finansdepartementet under ärendets gång hade

intensiv kontakt med tjänstemän på andra

departement, berörda myndigheter, andra

medlemsstater och EU:s skattedirektorat. Någon

kontakt med EU:s konkurrensdirektorat togs inte.

Branschorganisationer och övriga intressenter gavs

tillfälle att ge synpunkter. Det gjordes inte från

något håll invändningar att ett användningsförbud

skulle strida mot EG-rätten. Några sådana

invändningar restes inte heller under

riksdagsbehandlingen. Thomas Östros hade ingen

anledning att säga att beredningen av den första

propositionen var bristfällig.

Thomas Östros uppgav att det inte är juridiskt

klart vilken EG-rättslig regel som överskreds när

Sverige förbjöd användning av röd olja i motordrivna

fordon. Kommissionen tog i sitt brev till Sverige i

mars 1997 inte uttrycklig ställning i denna fråga.

Utskottets bedömning

Med beaktande av att kommissionens brev, där det

svenska förbudets förenlighet med gemenskapsrätten

ifrågasattes, inkom till Finansdepartementet den 7

april 1997 och att proposition beslutades tre veckor

senare finner utskottet att någon klandervärd

tidsutdräkt inte förekommit vid beredningen av prop.

1996/97:122 genom vilken förslag om inskränkning av

användningsförbudet mot rödmärkt olja lades fram.

I beredningen av proposition 1995/96:57, där ett

förbud mot användning av rödmärkt olja i samtliga

motordrivna fordon föreslogs, fördes från

Finansdepartementets sida diskussioner med

företrädare såväl för kommissionens

generaldirektorat XXI för tullunion och indirekta

skatter som för andra medlemsstater. Vid en

bedömning i efterhand står det dock klart att även

en kontakt med kommissionens generaldirektorat XV

för inre marknad och finansiella tjänster hade

kunnat visa sig ändamålsenlig. Det kan emellertid

inte sägas ha varit uppenbart att ett förbud skulle

strida mot gemenskapsrätten. Skatteutskottet hade

inte någon erinran mot förslaget och en enig riksdag

följde utskottet.

Rörande beredningen av propositionen har vidare

framkommit att bl.a. Svenska Petroleum Institutet i

skrivelser till regeringen begärt att införseln av

finsk rödmärkt diesel genom olika åtgärder skulle

begränsas. Förutom de stora skatteundandraganden som

var följden av införseln var det således även av

konkurrensskäl som regeringen föreslog ett förbud.

Sammantaget synes således beredningen av den

proposition genom vilken införande av förbud mot

rödmärkt olja i samtliga motordrivna fordon

föreslogs (prop. 1995/96:57) inte kunna sägas ha

uppvisat sådana brister att den stått i klar strid

med regeringsformens krav på inhämtande av behövliga

upplysningar.

Granskningen föranleder inte något vidare uttalande

från utskottets sida.

2.5 Kulturminister Marita Ulvskogs

handlande när det gäller frågan om

försäljning av Svenska Dagbladet till

Marieberg

Anmälan

I en granskningsanmälan, bilaga A 2.5.1, har begärts

att riksdagen granskar kulturministerns och

regeringens handlande när det gäller den fråga om

försäljning av Svenska Dagbladet till Bonnierägda

Marieberg som var aktuell under sommaren 1998.

Enligt anmälan har kulturministern uppenbarligen

genom de besked som lämnats till företrädare för

ägare och köpare stoppat den planerade affären. Hon

har i medier meddelat att hon på regeringens vägnar

lämnat besked som gått ut på att affären av

mediepolitiska skäl inte bör komma till stånd. Det

är enligt anmälan otvetydigt att Marita Ulvskogs

uttalanden i det aktuella fallet har uppfattats på

ett sätt som fått den tilltänkte köparen att av

politiska skäl avstå från en framförhandlad lösning.

Mot bakgrund av att kulturministerns påverkan av

skeendet skett utanför det konstitutionella

regelverket är enligt anmälan hennes och regeringens

handlande i hög grad en fråga för riksdagens

konstitutionsutskott.

Bakgrund

I början av juli 1998 förekom uppgifter i

massmedierna om att en affär mellan Svenska

Dagbladet och AB Marieberg diskuterades.

Enligt dessa uppgifter hade Svenska Dagbladets

ledning och styrelse bett Dagens Nyheter och dess

ägare att ta över administrationen av Svenska

Dagbladet. Enligt en artikel i Dagens Industri den 2

juli 1998 låg förslaget på kulturminister Marita

Ulvskogs bord. Hon hade enligt artikeln vid flera

tillfällen tydligt markerat sitt missnöje mot

familjen Bonniers dominerande ställning på den

svenska mediemarknaden och kunde därför tänkas ha

invändningar mot upplägget. I en artikel i Svenska

Dagbladet den 5 juli 1998 angavs att regeringen var

kritisk mot Bonniers planer på att köpa delar av

Svenska Dagbladet. Samma dag sändes ett inslag i

Aktuellt där Marita Ulvskog uttalade: "Det är svårt

att se annat än att det skulle innebära en ökad

ägar- och maktkoncentration och det är naturligtvis

det som förvånar oss." Vidare uttalade hon: "Det är

naturligtvis svagt att försöka dra in regeringen som

i det här fallet har blivit tvingad in i en

situation där vi förväntas avge ett utlåtande för

att de sedan skall kunna skylla på oss när de inte

klarar det de uppenbarligen har föresatt sig att

klara. Det är väl helt enkelt så att Bengt Braun

inte har klarat att övertyga sina uppdragsgivare om

den här affären och likadant på andra sidan och då

väljer man att skylla på regeringen."

Enligt en artikel i Dagens Nyheter den 6 juli 1998

uppgav Bengt Braun att det inte längre fördes några

samtal med Investor och SvD om att säkra SvD:s

utgivning. Anledningen, sade han, var att det från

politiskt håll saknats förståelse för den tänkta

samarbetsmodellen och att Bonniers hotats med

hårdare lagstiftning av kulturminister Marita

Ulvskog. Enligt Bengt Braun var det aldrig fråga om

att DN skulle köpa ut SvD, utan de båda skulle

samarbeta när det gällde produktion och ekonomi. I

samma nummer av Dagens Nyheter återgavs ett TT-

meddelande om att både säljare och köpare skyllde

den uteblivna affären på regeringen. Bengt Braun

hade uppgett att han först någon dag tidigare fått

klart för sig att det inte fanns någon positiv

förståelse för Bonniers planer. Marita Ulvskog

tillbakavisade detta och framhöll att Investor och

Marieberg uppenbarligen inte kommit överens. Det var

enligt henne lite klumpigt att försöka skylla på

regeringen, som inte hade någon del i affären.

Marita Ulvskog angav att Investor och Bonniers

kontaktat regeringen eftersom de ville ha

regeringens åsikt i frågan. Den legitimitet som man

upplevde att de sökte för affären hade inte kunnat

ges dem. "Vi har tydligt sagt att det fanns flera

negativa sidor av affären." Bonniers vice VD Thomas

Nilsson uppgav att familjen Bonnier inte hade något

alternativ efter uttalandena.

Enligt en artikel samma dag i Svenska Dagbladet

hävdade Mats Svegfors att Marita Ulvskog

hundraprocentigt var på det klara med att ett

negativt uttalande från henne skulle stjälpa

affären. "Det förvånar mig att hon försöker teckna

en annan bild för den bilden kommer att blåsa

sönder. Hon visste att Bonnier sagt att de inte

kommer att genomföra affären om det blir politisk

kritik. Det enda hennes presspolitik för närvarande

innehåller är ett nej."

I en artikel i februarinumret 1999 av Moderna Tider

har Hans-Gunnar Axberger, styrelseledamot i Dagens

Nyheter, beskrivit delar av händelseförloppet.

Enligt artikeln var det så att styrelsemajoritetens

lösning inför ett ställningstagande i affären blev

att lägga sakens öde i andra händer. Ett antal

villkor ställdes upp. Ett av dem var att upplägget

skulle underställas regeringens bedömning. Formellt

var det oklart vad regeringen förväntades bedöma,

reellt var det emellertid tydligt. DN:s ägare ville

efterhöra om affären kunde tolereras politiskt,

eller om den skulle betraktas som någon sorts

missbruk av ägarfamiljens ställning på

ägarmarknaden. Medieminister Ulvskog mottog en

delegation och fick sig saken förelagd. Hon

funderade några dagar och meddelade sedan att hon

inte tyckte om affären, men att hon i och för sig

inte kunde stoppa den.

Promemoria från Statsrådsberedningen m.m.

Utskottet begärde i skrivelse den 19 januari 1999

till Statsrådsberedningen svar på sex frågor som

ställs i granskningsanmälan. Svar från

Statsrådsberedningen kom in den 9 februari 1999

tillsammans med en promemoria upprättad den 4

februari 1999 av statssekreteraren i

Kulturdepartementet Ann-Christin Nykvist bilaga A

2.5.2. Av promemorian framgår följande.

Kulturminister Marita Ulvskog kontaktades den 25

juni 1998 av Investors vd Claes Dahlbäck, som

tillsammans med Svenska Dagbladets chefredaktör Mats

Svegfors önskade ett möte. Detta möte ägde rum dagen

därpå, den 26 juni, på Kulturdepartementet.

Närvarande var dessutom statssekreteraren Ann-

Christin Nykvist. Vid mötet lämnade Claes Dahlbäck

och Mats Svegfors både en muntlig och en skriftlig

redogörelse för den planerade affären och delade

samtid ut ett utkast till pressmeddelande, bilaga A

2.5.3. Deras önskemål var att regeringen skulle ge

legitimitet åt affären som skulle presenteras

tisdagen den 30 juni. Kulturministern angav att hon

såg svårigheter för regeringen att tillmötesgå denna

önskan och att den information som lämnats gav vid

handen att risk fanns för ökad ägarkoncentration på

mediemarknaden. Regeringen hade tillsatt en

utredning om medieägandet som angav en annan

inriktning (dir 1997:136).

Söndagen den 28 juni upprepade kulturministern vid

telefonsamtal med Claes Dahlbäck att regeringen inte

kunde ge affären det särskilda förord som önskats.

Under de redovisade samtalen kom frågan om

morgontidningsmarknaden i storstäderna upp, varvid

tentativa resonemang förekom om Arbetet och

Sydsvenska Dagbladet och om möjligheterna att på

sikt säkra de båda tidningarnas överlevnad genom

samarbete. Under veckan som följde blev

kulturministern vid ett antal tillfällen uppringd av

Bengt Braun och vid ett tillfälle av Bengt Braun och

Mats Svegfors.

Enligt promemorian har kulturministern efter

önskemål om ett positivt ställningstagande från

regeringen till den tänkta affären förklarat att

något sådant besked inte kunde lämnas.

Kulturministerns uttalanden härvid föranleder enligt

promemorian inte några särskilda överväganden av

konstitutionell art.

I skrivelse den 9 mars 1999 till

Statsrådsberedningen har konstitutionsutskottet

begärt upplysningar om vad som sagts om den

tilltänkta affären under ett samtal som enligt vissa

tidningsuppgifter förekommit mellan statsminister

Göran Persson och Percy Barnevik. I svar den 23 mars

1999 (bilaga A 2.5.4) har angetts att statsministern

träffade Percy Barnevik den 24 juni 1998 på Harpsund

och att samtalen dem emellan rörde frågor om svenskt

näringsliv och dess framtida utveckling. I

anslutning härtill gav Percy Barnevik en kort

redogörelse för den tilltänkta affären mellan Dagens

Nyheter och Svenska Dagbladet. Informationen

föranledde ingen åtgärd.

Utskottet har berett Bengt Braun och Claes Dahlbäck

tillfälle att yttra sig över anmälan. Båda har dock

avstått från detta.

Utfrågning med statsrådet Marita Ulvskog

Statsrådet Marita Ulvskog har vid utfrågning inför

utskottet bilaga B 6 anfört bl.a. följande. Claes

Dahlbäck och Mats Svegfors uppsökte henne

beträffande en förhandsredovisning av en affär som

skulle presenteras fyra dagar senare. Hon upplevde

att de sökte regeringens uttalade förståelse för

affären, vilket också formulerades i det utkast till

pressmeddelande som de hade med sig. Det var enkelt

för henne att hänvisa till att en parlamentarisk

utredning sedan månader arbetade efter direktiv i en

helt annan mediepolitisk riktning. Det var också

grunden till att regeringen inte kunde uttrycka den

förståelse som önskades eller sanktionera affären.

Under sammanträffandet fördes diskussioner om

mångfaldsbegreppet. Besökarna kom snart in på en

mediepolitisk modell som finns i USA. Det fördes

resonemang om mångfald i dagspressen, och hon

hänvisade till situationen i Skåne, dvs. om man bara

har borgerliga morgontidningar är detta också en

brist i mångfalden. Frågan om Arbetets situation och

samverkansmodeller kom också upp under telefonsamtal

som hon senare hade med Claes Dahlbäck, Bengt Braun

och Mats Svegfors. Det fanns sedan något år ett

förslag från Mångfaldsrådet om nya

samverkansmodeller på den svenska tidningsmarknaden

som regeringen ställt sig avvaktande till. På

söndagen ägde ett telefonsamtal rum på Claes

Dahlbäcks begäran. För hennes del var saken därmed

utagerad. Senare ringde Bengt Braun och Mats

Svegfors till henne när hon var på besök i Kanada.

Det var svårt för henne att bedöma vilka planer och

avsikter som fanns. Hon uppfattade vid

sammanträffandet att affären var klar. Regeringen

hade inte med saken att göra utan hon tog emot

personerna och lyssnade på deras beskrivningar av

situationen. Man förde en allmän mediepolitisk

debatt. Hon informerade i sin tur flera statsråd och

statsministern, vilka alla delade hennes uppfattning

att det inte var en angelägenhet för regeringen.

Hon hade inte någon anledning att analysera affären

och funderade inte på hur den skulle kunna användas

i Malmö. I efterhand uppkom skäl att vara kritisk

till modellen, som i USA visat sig inte bidra till

mångfalden.

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att statsrådet Marita

Ulvskog inte haft anledning att befatta sig med

affären mellan Svenska Dagbladet och Marieberg. Som

framgårTill detta kommer parterna i affären enligt

vad som framgår av bifogat det utkast till

pressmeddelande som parterna som inlämnades till

Kulturdepartementet den 26 juni 1998 sökteangavs att

företrädarnae för Svenska Dagbladet och Investor

regeringensi kontakter med representanter för

regeringen fått förståelse för nödvändigheten av en

strukturförändring av det slag som var i fråga.

Kulturministern avvisade deras begäran.

Utskottet har berett Claes Dahlbäck och Bengt Braun

tillfälle att beskriva de överväganden som lett till

hänvändelsen till kulturministern, men dessa har

avstått från att yttra sig. Utskottet kan konstatera

att granskningen inte kunnat genomföras på ett fullt

tillfredsställande sätt. Granskningen föranleder

inte något uttalande från utskottets sida.

2.6 Kulturminister Marita Ulvskogs

handläggning av vissa ärenden om

sändningstillstånd för digital-TV

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 2.6.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts

kulturminister Marita Ulvskogs agerande vid besluten

om sändningstillstånd för digital marksänd TV. I

anmälan anförs att regeringen den 25 juni 1998

beslutade om sändningstillstånd för de programbolag

som skall sända marksänd digital TV. Av villkoren

framgår att sändningarna skall ske med digital

teknik och vilka som skall hantera multiplexering

samt vilken teknisk standard som skall gälla för

hårdvara och styrprogram. Detta är frågor som enligt

anmälaren i vid mening kan sägas gälla användning av

viss sändningsteknik. Anmälaren anför vidare att

villkoren reglerar även sådant som inte ens i vid

mening kan sägas gälla sändningsteknik för att

tvinga in programbolagen till de statligt

kontrollerade monopolbolagen Senda AB och Teracom

AB. Det gäller enligt anmälaren t.ex.

åtkomstkontrollen, som handlar om kryptering,

programkort och kodning. Villkoren innebär dessutom

att allt detta skall skötas av Senda AB, som även

skall ombesörja hanteringen av den elektroniska

programguiden.

I anmälan påpekas vidare att radio- och TV-lagen

inte ger utrymme för att föreskriva om enbart en

viss typ av programutbud. Anmälaren anför att i

tillstånden för digitala sändningar villkoras inte

mångsidighet utan tvärtom att vissa typer av program

skall finnas med.

Enligt anmälaren bör det ses mycket allvarligt på

när statsråd gör medieföretag beroende av statligt

kontrollerade bolag och genom tillståndsvillkor

försöker reglera innehållen i programmen på ett sätt

som synes sakna stöd i lag.

Till grund för utskottets granskning har bl.a. legat

en promemoria upprättad inom Kulturdepartementet,

bilaga A 2.6.2. Utskottet har också hållit en

utfrågning med kulturminister Marita Ulvskog, bilaga

B 6.

Regeringens beslut den 25 juni 1998

Regeringen beslutade den 25 juni 1998 att meddela

tillstånd att sända television med digital

sändningsteknik till TV 3 AB, Kanal 5 AB, Canal +

Television AB, Kunskaps-TV i Sverige AB,

Televisionsaktiebolaget TV 8, och Cell Internet

Commerce Development AB, TV-Linköping Länkomedia AB

och Landskrona Vision AB i enlighet med bilagorna

1a-h till regeringens beslut.

Av regeringsbeslutet med bilagor framgår att

sändningstillstånden förenats med vissa villkor. Ett

villkor avser att respektive programbolag skall

samverka med övriga innehavare av tillstånd att

sända digital TV. Vidare sägs att följande avsnitt i

det avtal om viss samverkan inför beslut om

sändningstillstånd som har fogats som bilaga 3 till

regeringens beslut utgör villkor för tillståndet: 1.

Multiplexering, 2. Åtkomstkontroll med mera, 3.

Elektronisk programguide, 6. Tillkommande parter och

nya sändningsområden, 7. Avtalstid med mera, endast

fjärde stycket, samt 9. Ändringar och tillägg.

I ett villkor för TV 3:s sändningstillstånd anges

att faktaprogram, sportprogram och barnprogram i

betydande omfattning skall ingå i sändningarna. För

Kanal 5 gäller att sändningarna i betydande

omfattning skall innehålla dramaprogram på svenska,

underhållning, dokumentärprogram och barnprogram.

Sändningarna från Canal + skall i betydande

omfattning innehålla långfilmer, sport,

dokumentärprogram och barnprogram. För Kunskaps-TV

gäller att det i betydande omfattning skall ingå

utbildnings- och bildningsprogram i sändningarna.

Enligt villkoret för TV 8 skall nyheter och

faktaprogram i betydande omfattning ingå i

sändningarna. Sändningarna från Cell skall i

betydande omfattning innehålla program där modern

informationsteknik utnyttjas. I villkoret för TV-

Linköping anges att sändningarna i betydande

omfattning skall innehålla program med anknytning

till sändningsområdet. Detsamma gäller för

Landskrona Vision.

Den 25 juni 1998 beslutade regeringen också att

komplettera sändningstillstånden för Sveriges

Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB och TV 4

AB i enlighet med bilagorna 1a-c till

regeringsbeslutet. Genom beslutet kompletterades

sändningstillstånden med en rätt att sända

television med digital sändningsteknik.

Även för SVT:s, Utbildningsradions och TV 4:s

sändningstillstånd skall som villkor gälla samma

avsnitt som för de övriga programbolagen i det avtal

om viss samverkan inför beslut om sändningstillstånd

som har fogats som bilaga 3 till regeringens beslut.

I SVT:s sändningstillstånd anges vidare att SVT 24

till övervägande del skall bestå av nyheter och

nyhetskommentarer.

Gällande bestämmelser

Grundläggande bestämmelser om villkor för sändningar

Enligt 3 kap. 2 § första stycket

yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får rätten att sända

radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras

genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd

och villkor för att sända.

I 3 kap. 4 § YGL sägs att den som sänder

radioprogram självständigt avgör vad som skall

förekomma i programmen.

I 3 kap. 1-4 §§ radio- och TV-lagen (1996:844)

lämnas en uppräkning av de villkor som ett

sändningstillstånd kan förenas med.

I förarbetena till radio- och TV-lagen konstaterade

regeringen (prop. 1995/96:160 s. 83 f.) att i ordet

villkor i 3 kap. 2 § första stycket YGL ansågs det

dåvarande systemet med avtal mellan regeringen och

programföretaget vara inbegripet (prop. 1990/91:149,

bet. 1990/91:KU39, rskr. 1990/91:370). Vidare

anförde regeringen att enligt dess uppfattning fick

den gällande ordningen med avtal mellan staten och

programföretagen således uttryckligen anses godtagen

i YGL. Ofrånkomligen var det dock ändå så att

konstruktionen med "avtal" rimmade dåligt med de

gällande konstitutionella reglerna. Det var därför

enligt regeringen lämpligt att den nya lagen

återspeglade den rådande ordningen och således, om

krav på de enskilda företagen skall få ställas,

uttryckligen angav att det rörde sig om villkor för

sändningsrätten. Regeringen ansåg därför att

konstruktionen med avtal mellan regeringen och

programföretagen inte skulle finnas kvar.

Regeringen anförde vidare att en från principiella

utgångspunkter nära till hands liggande lösning vore

att samtliga förutsättningar för sändningsrätten

skulle framgå direkt genom bestämmelser i lag.

Regeringen konstaterade att en stor mängd krav, som

inte gäller för all sändningsverksamhet, dock bör

kunna ställas på verksamhet som bedrivs med stöd av

regeringens tillstånd. En lag som innehåller

samtliga de krav som då framgick av avtal skulle

dock bli mycket vidlyftig och förmodligen snart även

inaktuell om det över huvud taget var lagtekniskt

möjligt att konstruera en sådan lag. En stor fördel

med att behålla den dåvarande ordningen var enligt

regeringen att lagen därigenom lättare kan anpassas

till den framtida tekniska och massmediepolitiska

utvecklingen. Denna utveckling kunde framöver väl

komma att innebära att staten helt eller delvis

kommer att avstå från att ställa vissa villkor på

sändningsverksamheten.

Vidare anförde regeringen att den ansåg att den

smidigaste lösningen var att regeringen även i

fortsättningen fick förena sändningstillstånd med

villkor. Endast skyldigheter som gäller för alla

sändningar av en viss art borde regleras genom

direkta bestämmelser i lagen. Rättssäkerhetsskäl

talade enligt regeringen också för att bestämmelser

som har med själva sändningstillståndet samt

tillståndets innebörd och bestånd att göra skall

framgå direkt av lag. Även bestämmelser om straff

måste enligt regeringen framgå direkt av lag. I

övrigt borde tillstånden kunna förenas med villkor.

Dessa måste dock ha stöd i lag eftersom det är fråga

om yttrandefrihetsbegränsningar.

Regeringen påpekade därutöver att en viss

restriktivitet borde iakttas vid utformningen av

specificerade villkor mot bakgrund av bestämmelsen i

3 kap. 4 § YGL om det redaktionella oberoendet.

Specificerade bestämmelser hade emellertid, i

jämförelse med bestämmelser av generell

målsättningskaraktär, sina fördelar eftersom

programföretaget får en bättre uppfattning om vad

det har att rätta sig efter och de övervakande

myndigheternas kontroll av att villkoret följs

underlättas. Enligt regeringens uppfattning borde

regeringen även i framtiden kunna ställa sådana

typer av specificerade villkor som fanns främst i

avtalet med TV 4.

Villkor om att använda viss sändningsteknik

Enligt 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen (1996:844),

i dess lydelse före den 1 februari 1999, kan villkor

för sändningstilltillstånd avse skyldighet att

använda viss sändningsteknik.

Villkoret om skyldighet att använda viss

sändningsteknik infördes i och med den nya radio-

och TV-lagen, som trädde i kraft den 1 januari 1996.

I proposition 1995/96:160, s. 50, anförde regeringen

att det för närvarande var svårt att avgöra vilka

särskilda lagstiftningsbehov som digitaltekniken kan

komma att medföra. Genom att frekvensutrymmet kan

utnyttjas mer effektivt med den nya tekniken var det

enligt regeringen tänkbart att principen om

etableringsfrihet kan utvidgas till ytterligare

områden. Å andra sidan kunde digitaltekniken komma

att föra med sig nya regleringsbehov, t.ex. när det

gäller krytperingssystem eller sändaroperatörernas

verksamhet. Regeringen avsåg att återkomma till

dessa frågor i samband med att ställning skulle tas

till förslagen i betänkande Från Massmedia till

Multimedia (SOU 1996:25). I författningskommentaren

(s. 164) konstaterade regeringen vidare att någon

motsvarighet till detta villkor inte fanns för

närvarande. Enligt regeringen var det emellertid

nödvändigt att lämna utrymme för villkor av denna

typ om staten skulle ha något inflytande på

introduktionen av ny teknik.

Konstitutionsutskottet anförde ingen avvikande

mening i denna del (bet. 1995/96:KU29).

I proposition 1996/97:67 Digitala TV-sändningar (s.

27) anförde regeringen att det var angeläget att

utveckla samarbetsformer som innebär att de som

erbjuder programtjänster i systemet vanligtvis

bestämmer över multiplexfunktionen tillsammans.

Enligt regeringen skulle den föreslagna

sändningsverksamheten redan från början vara upplagd

på sådant sätt att krav på yttrandefrihet,

tillgänglighet och mångfald tillgodoses. Detta

innebar bl.a. att de avkodare som används bör vara

sådana att varje person i publiken har möjlighet att

ta del av alla program som sänds ut, givetvis på de

villkor som programföretaget ställer upp för

tillgång till programmen. Om systemet innehåller

s.k. elektroniska programguider borde enligt

regeringen de olika programföretagens utbud

presenteras på likvärdigt sätt. Regeringen var

medveten om att det kunde uppstå problem om

konkurrerande företag skulle samarbeta inom ett och

samma tekniska system. Enligt regeringens mening

måste det vara möjligt att uppnå överenskommelser

mellan de olika parterna om sådana former för

samverkan att varje medverkande företag kan behålla

den nödvändiga kontrollen över sitt material,

samtidigt som tillgängligheten för publiken till det

samlade programutbudet förblir hög. Regeringen

anförde att det är viktigt att sådana

samverkansformer kommer till stånd redan under

sändningsverksamhetens inledningsskede och att de

har en sådan utformning att även företag som kommer

in senare kan delta i samarbetet på likvärdiga

villkor.

Vidare anförde regeringen (s. 30) att Radio- och

TV-verket borde förvissa sig om att programföretag

har förbundit sig att delta i samverkan om t.ex.

multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska

programguider i enlighet med vad som sagts i avsnitt

6.1. (se ovan) innan verket avgav sitt förslag till

regeringen om vilka programföretag som borde erhålla

sändningstillstånd.

Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringens

förslag om digitala TV-sändningar (bet.

1996/97:KU17).

I förordningen (1997:894) om marksänd digital TV

anges att den som söker sändningstillstånd i ansökan

skall redovisa sina planer för att ingå

överenskommelser med övriga sökande i fråga om

multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska

programguider (6 § tredje stycket). Av Radio- och

TV-verkets förslag till regeringen om fördelning av

sändningstillstånden skall framgå om den sökande kan

delta i en sådan samverkan (9 § första stycket 2).

I proposition 1997/98:184 Ändringar i radio- och TV-

lagen, m.m. föreslog regeringen att ett tillägg

skulle göras i 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen så

att det framgår att teknisk samverkan med andra

tillståndshavare skall kunna utgöra villkor för ett

sändningstillstånd. Regeringen anförde (s. 68) att

villkoret i 3 kap. 2 § 7 kan innebära att en

skydlighet att sända med digital teknik även

innefattar en skyldighet att delta i sådan teknisk

samverkan med andra tillståndshavare som är

nödvändig för att tekniken skall fungera. Enligt

regeringen borde emellertid ett tillägg göras så att

det av lagen uttryckligen framgår att villkoret om

viss sändningsteknik får förenas med krav på

samverkan med andra tillståndhavare i tekniska

frågor.

Konstitutionsutskottet anförde i sin bedömning vid

behandlingen av propositionen i denna del (bet.

1998/99:KU13) att utskottet delade regeringens

uppfattning att 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen

även kan innefatta en skyldighet att delta i en

sådan teknisk samverkan med andra tillståndhavare

som är nödvändig för att tekniken skall fungera. I

likhet med regeringen ansåg utskottet att det dock

var mer tillfredsställande att det uttryckligen

framgår av lagen att villkoret om viss

sändningsteknik får förenas med krav på samverkan

med andra tillståndhavare i tekniska frågor.

Utskottet tillstyrkte därför regeringens förslag att

ett tillägg med denna innebörd görs i den aktuella

bestämmelsen. Med det anförda avstyrktes en motion

(m) vari det begärdes att regeringens förslag skulle

avvisas.

Enligt riksdagens beslut har därmed 3 kap. 2 § 7

fr.o.m. den 1 februari 1999 den lydelsen att villkor

för sändningstillstånd även får avse skyldighet att

"använda viss sändningsteknik samt samverka med

andra tillståndshavare i tekniska frågor".

Villkor om att sända ett mångsidigt programutbud

Enligt 3 kap. 2 § 13 radio- och TV-lagen får villkor

för sändningstillstånd avse skyldighet att sända ett

mångsidigt programutbud.

I proposition 1995/96:160 med förslag till en ny

radio- och TV-lag återkom regeringen i

författningskommentaren till sina förslag till

enskilda villkor. När det gällde villkoret om

skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud

konstaterade regeringen (s. 164 f.) att punkten

motsvarade 7 § första stycket 3 radiolagen.

Regeringen anförde att avtalen ställer en rad krav

på programutbudet såsom att sända viss minsta mängd

nyheter, barnprogram, teater etc. Under denna punkt

föll också krav på produktion utanför

programföretaget självt. Däremot rymdes inte enligt

regeringen sådana rent organisatoriska frågor som

redaktioneras antal eller geografiska placering.

Bestämmelsen i 7 § första stycket 3 radiolagen

(1966:755) om mångsidigt programutbud infördes 1991

i samband med införandet av en reklamfinansierad TV-

kanal (TV 4) i marknätet. I proposition 1990/91:149,

s. 140, konstaterade regeringen att det i avtalen om

programverksamheten mellan staten och

programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen fanns

bestämmelser om mångsidighet i programutbudet.

Regeringen anförde vidare att de berörda

avtalsbestämmelserna kunde sägas uttrycka den

"positiva" delen av public service-uppdraget. Enligt

regeringen avsågs bestämmelsen hindra ett

programföretag från att t.ex. ge programverksamheten

en ensidig inriktning mot underhållningsprogram

eller billiga inköpta program. Regeringen

konstaterade att radiolagsutredningen anfört att

förpliktelser av detta slag kan uppfattas som

begränsningar av ett programföretags yttrandefrihet.

Utredningen hade med hänsyn härtill ansett att det

borde ges stöd i lag för förpliktelserna genom att

det i radiolagen föreskrevs att staten får träffa

avtal med ett programföretag om skyldighet för

företaget att sända ett mångsidigt programutbud.

Föredragande statsrådet var av samma mening som

utredningen. Statsrådet anförde att uttrycket "ett

mångsidigt programutbud" var avsett att kunna täcka

de olika "positiva" krav som fanns i de nuvarande

avtalen och som tog sikte på att företagen skulle

sända program av många olika slag.

Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringens

förslag om ändring i radiolagen (bet. 1990/91:KU39).

I proposition 1997/98:184 Ändringar i radio- och TV-

lagen, m.m. föreslog regeringen att kabel-TV-

företagens sändningsplikt begränsas till tre program

från TV-avgiftsfinansierade TV-företag och ett

program från övriga TV-företag. Enligt regeringen

skulle en förutsättning för sändningsplikt vara att

programmen sänds med tillstånd av regeringen och att

det föreligger krav på opartiskhet och saklighet

samt villkor om mångsidigt programutbud där det

skall ingå nyheter. Regeringen anförde härvid att

ett mångsidigt programutbud även kan innefatta ett

programutbud som huvudsakligen består av nyheter.

Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringens

förslag och avstyrkte motioner (m, fp) med krav på

att vidaresändningsplikten skulle begränsas till

SVT 1 och SVT 2 (bet. 1998/99:KU13).

Promemoria från Kulturdepartementet

Konstitutionsutskottet har i en skrivelse till

Statsrådsberedningen berett regeringen tillfälle att

yttra sig över vad som anförs i anmälan om

regeringens beslut den 25 juni 1998 om

sändningstillstånd för digital marksänd TV och

beslutens överensstämmelse med gällande

bestämmelser.

I en promemoria upprättad inom Kulturdepartementet

den 23 februari 1999 behandlas först den del av

granskningsanmälan som tar upp frågan om villkor om

att använda viss sändningsteknik. Departementet vill

härvid särskilt peka på följande. I proposition

1996/97:67 Digitala TV-sändningar, som ligger till

grund för regeringens beslut att ge tillstånd att

sända digital marksänd TV, anges att en

förutsättning för att erhålla tillstånd att sända är

att företagen har förbundit sig att samverka i fråga

om multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska

programguider. Riksdagen har, sedan

konstitutionsutskottet tillstyrkt regeringens

förslag, beslutat i enlighet härmed.

Därutöver pekar departementet på att regeringen i

proposition 1997/98:184 Ändringar i radio- och TV-

lagen, m.m. föreslog att ett tillägg skulle göras i

3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen (1996:844) så att

det framgår att teknisk samverkan med andra

tillståndshavare skall kunna utgöra villkor för ett

sändningstillstånd. Regeringen anförde att villkoret

kan innebära att en skyldighet att sända med digital

teknik även innefattar en skydlighet att delta i en

sådan teknisk samverkan med andra tillståndshavare

som är nödvändig för att tekniken skall fungera. Men

enligt regeringen borde ett tillägg göras så att det

av lagen uttryckligen framgår att villkoret om viss

sändningsteknik får förenas med krav på samverkan

med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Med

teknisk samverkan avses enligt departementet frågor

om multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska

programguider.

Departementet konstaterar att

konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning

att 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen även kan

innefatta en skyldighet att delta i en teknisk

samverkan, men att det dock var mer

tillfredsställande att det uttryckligen framgår av

lagen. Enligt riksdagens beslut har därmed 3 kap. 2

§ 7 fr.o.m. den 1 februari 1999 den lydelse som

regeringen föreslog.

Som sin slutsats anför departementet att detta

innebär att regeringen även före lagändringen den 1

februari 1999 har haft rätt att med stöd av 3 kap. 2

§ 7 radio- och TV-lagen förena sändningstillstånd

med villkor att respektive programbolag skall

samverka med övriga innehavare av tillstånd att

sända digital TV i fråga om multiplexering,

åtkomstkontroll och elektroniska programguider

eftersom detta ingår i uttrycket "viss

sändningsteknik".

Vad gäller den del av anmälan som syftar på att

programbolagen har tvingats att samarbeta med Senda

i Sverige AB (Senda) och Teracom AB (Teracom) vill

departementet särskilt anföra följande. Radio- och

TV-verket har i enlighet med bestämmelserna i

förordningen (1997:894) om marksänd digital TV

annonserat om möjligheten att få tillstånd för

digitala TV-sändningar. I samma förordning anges

vidare att det av Radio- och TV-verkets förslag till

regeringen om fördelning av tillstånden skall framgå

om den sökande kan delta i samverkan om

multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska

programguider.

Vidare anför departementet att Radio- och TV-verket

den 18 juni 1998 överlämnade ansökningarna till

regeringen tillsammans med ett motiverat förslag

till fördelning av tillstånden. Radio- och TV-verket

redovisade samtidigt att samtliga sökande, Senda och

Teracom ingått ett avtal om samverkan om vissa

tekniska frågor. Avtalet innebär att Senda skall ha

uppgiften att ta hand om frågor som handlar om

åtkomstkontroll och elektronisk programguide och

Teracom om multiplexering.

Departementet pekar på att regeringen i beslutet

den 25 juni 1998 om tillstånd att sända television

med digital sändningsteknik konstaterade att Radio-

och TV-verket redovisat att samtliga föreslagna

sökande uppfyllt förutsättningarna för att erhålla

tillstånd, nämligen ingått avtal om samverkan om

vissa tekniska frågor.

Som sin slutsats anför departementet att regeringen

inte på något sätt har tvingat programbolagen att

sluta avtal med Senda eller Teracom. Programbolagen

har haft möjlighet att välja andra samverkansformer

och andra bolag som handhar de tekniska

funktionerna.

När det gäller vad som i granskningsanmälan anförs

om villkor om att sända ett mångsidigt programutbud

anför departementet som sin slutsats att, som

framgår av utskottets redogörelse för gällande

bestämmelser, det i begreppet "ett mångsidigt

programutbud" finns utrymme för specificerade

villkor. I samband med införandet av en

reklamfinansierad TV-kanal uttalade regeringen att

bestämmelser om mångsidighet avsåg att hindra ett

programföretag från att t.ex. ge programverksamheten

en ensidig inriktning mot underhållningsprogram

eller billigt inköpta program. I propositionen om

ändringar i radio- och TV-lagen, m.m. anförde

regeringen att ett mångsidigt programutbud även kan

innefatta ett programutbud som huvudsakligen består

av nyheter. Departementet pekar på att förslagen har

tillstyrkts av konstitutionsutskottet och sedan

beslutats av riksdagen. Detta innebär enligt

departementet sammanfattningsvis att regeringen i

villkoren för tillstånd att sända digital TV endast

föreskrivit ett programutbud som är mångsidigt

enligt radio- och TV-lagens mening.

Utfrågning med Marita Ulvskog

Utskottet har den 20 april 1999 hållit en utfrågning

med kulturminister Marita Ulvskog bilaga B 6.

Vid utfrågningen uppgav Marita Ulvskog bl.a.

följande när det gällde skälet till att det i

tillståndet för TV 3 att sända digitalt i marknätet

föreskrivs genom villkor att fakta-, sport- och

barnprogram i betydande omfattning skall ingå i

sändningarna. Enligt Marita Ulvskog är uppräkningen

hämtad ur den programförklaring som TV 3 själv har

lämnat. Det bygger på att det i digital-TV-

propositionen sägs att det skall finnas villkor om

mångsidigt programutbud. Från början är det

egentligen hämtat från den proposition i början på

1990-talet som föregick TV 4:s möjligheter att börja

sända i marknätet. Marita Ulvskog anförde vidare att

det är ett försök från Digital-TV-kommittén att se

till att de krav som finns i propositionen om

digital TV och mångsidigt programutbud uppfylls.

Senare har regeringen med sitt beslut fastställt

detta.

I denna fråga uppgav kanslirådet Lars Marén bl.a.

att det i digital-TV-propositionen står att

urvalssättet skall vara sådant att programutbudet

som helhet tilltalar olika intressen och

smakriktningar. Mot den bakgrunden har man begärt av

de sökande företagen att de skall avge en

programförklaring, varefter urvalet skett utifrån

dessa. Enligt Lars Marén kan man säga att ett kvitto

på detta är ett sådant tillståndsvillkor.

Vidare uppgav Marita Ulvskog att det mångsidiga

programutbudet handlar om samtliga de programföretag

som i ett inledningsskede kommer att sända i det

digitala marknätet. Det är till helheten man skall

se. Hon påpekade att man i tillståndsvillkoren

använder orden "betydande omfattning" och att

Granskningsnämnden får tolka i vad mån detta är

uppfyllt. Marita Ulvskog anförde att

programföretagen har gjort självständiga

programförklaringar och företaget avgör sedan

självständigt vad man de facto sänder. Skulle det

vara så att företaget ändrar inriktningen på vad det

väljer att sända, utgår hon från att det blir ett

ärende för Granskningsnämnden. Detta kan innebära

att man kanske vill formulera om tillståndet. Marita

Ulvskog påpekade att detta ju inte behöver bidra

till minskad mångfald. Hon framhöll att utrymmet för

att sända helt andra saker än det man har räknat upp

i den självständigt formulerade programförklaringen

också är något som man självständigt bestämmer.

När det gällde frågan om vilket lagrum som

regeringen har stött sig på när den reglerat att det

är ett visst bolag som skall sköta programföretagens

tekniska samverkan uppgav Marita Ulvskog bl.a.

följande. Det fanns ingenting i det beslut som

regering och riksdag fattat om villkoret om teknisk

samverkan som har lett fram till det val som

programföretagen gjorde. Det var enligt Marita

Ulvskog en helt självständig idé, som hon antar

växte fram hos programföretagen och som de avtalade

om. I enlighet med tidigare framlagda propositioner

skulle detta också finnas med bland

tillståndsvillkoren. Ett villkor för

sändningstillstånd skulle vara att man samverkade

när det gällde tekniken, och man har valt en teknisk

samverkan via bolaget Senda. Det finns enligt Marita

Ulvskog ingenting som hindrar att programföretagen

självständigt kommer fram till någon annan

samverkanslösning. Tillstånden kommer då att

justeras på den punkten. Marita Ulvskog påpekade att

det är viktigt att det tydligt framgår att

programföretagen har valt att leva upp till

regeringens och riksdagens krav på teknisk

samverkan. Det konkretiseras med avtalet. Enligt

Marita Ulvskog handlar det om att göra troligt att

ett villkor om att använda en viss sändningsteknik

är uppfyllt. Att då nämna ett bolags namn skulle

enligt regeringens mening inte vara någonting som

går utöver radio- och TV-lagen. Marita Ulvskog

uppgav vidare att det inte fanns några som helst

krav om att samverkan skulle ske med Senda eller

Teracom. Det förekom inga diskussioner mellan

regeringen och programföretagen. Regeringen har

ingen del i detta.

Vad gällde villkoret om mångsidigt programutbud

anförde Marita Ulvskog att eftersom det rymmer

formuleringar om "betydande omfattning" är det

väldigt svårt att säga när något inte är uppfyllt.

Det blir i så fall en fråga för Granskningsnämnden

att göra en bedömning av detta. Hon uppgav vidare

att den sanktionsmöjlighet som hon kan se framför

sig är en prickning - ett fällande omdöme - från

Granskningsnämnden. Att regeringen skulle göra något

bedömer hon som helt uteslutet. På fråga om ett

programföretag, som väljer att självständigt fatta

beslut enligt yttrandefrihetsgrundlagen om utbudet i

den egna kanalen, kan riskera att få sitt

sändningstillstånd indraget eller inte förnyat

svarade Marita Ulvskog att hon bedömde det som helt

omöjligt. Svaret var enligt henne nej.

Utskottets bedömning

Granskningen föranleder inget uttalande från

utskottets sida.

2.7 Näringsminister Anders Sundströms

befattning med ett ärende om statligt stöd

till SCA

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 2.7.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts f.d.

näringsminister Anders Sundströms befattning med ett

ärende om statligt stöd till SCA Forest and Timber

AB (SCA). Anmälaren anför att utskottet bör granska

Anders Sundströms agerande i samband med att

regeringen under våren 1998 beviljade 10 miljoner

kronor i stöd till skogskoncernen SCA:s sågverk i

ministerns hemkommun Piteå. Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) yttrade sig i

ärendet på begäran av Närings- och

handelsdepartementet och föreslog enligt anmälaren

avslag, bl.a. med hänvisning till att SCA är ett

stort företag med gott om egna resurser och att den

planerade investeringen skulle kunna leda till

minskad sysselsättning. Vidare anför anmälaren att

regeringen agerade i strid med expertmyndighetens

rekommendationer och i stället beslutade att bevilja

mångmiljonstödet till SCA. Någon motivering varför

regeringen frångått NUTEK:s rekommendation lämnades

inte. Enligt anmälaren bereddes investeringsfrågan

inom Närings- och handelsdepartementet ända fram

till ett regeringsbeslut började närma sig.

Anmälaren anför att beredningen enligt uppgift

pågick i detta departement under åtta veckor.

Därefter lämnades ärendet över till

Arbetsmarknadsdepartementet. Anmälaren påpekar att

handläggningen av ärendet fortfarande låg kvar på

samma handläggare i Närings- och

handelsdepartementet. Enligt anmälaren bör

konstitutionsutskottet granska beredningen av

ärendet och om Anders Sundström försökt påverka

ärendet under den långa tid som beredningen pågått

inom hans departement.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en

promemoria som har upprättats inom

Näringsdepartementet, bilaga A 2.7.2.

Regeringens beslut den 29 april 1998

I beslut av regeringen den 29 april 1998 anges att

SCA Forest and Timber AB i skrivelse den 12 februari

1998 har ansökt om regionalt utvecklingsbidrag för

att täcka en del av utgifterna i samband med

investeringar i bolagets verksamhet i Munksund,

Piteå kommun. Investeringarna uppgår totalt till 390

miljoner kronor.

Av regeringens beslut framgår att Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) har kommit in med

yttrande i ärendet. Därefter har SCA Forest and

Timber AB kommit in med kompletterande skrivelser.

Regeringen beslutade att bevilja SCA Forest and

Timber AB regionalt utvecklingsbidrag enligt

förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt

företagsstöd med högst 10 000 000 kr för utgifter i

samband med företagets investeringar.

Bestämmelser om regionalt utvecklingsbidrag

I 1 § förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt

företagsstöd anges att stöd kan lämnas för att

främja ekonomisk tillväxt och en samhällsekonomiskt

och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet.

Stöd lämnas endast i den utsträckning det är

förenligt med artikel 92 i Fördraget om upprättande

av Europeiska gemenskapen. För stödet finns två

stödområden.

Enligt 2 § kan stöd lämnas till företag, affärsverk

eller uppdragsmyndigheter som bedriver verksamhet på

marknadsmässiga villkor. Till ideella organisationer

eller intresseorganisationer kan stöd lämnas till

utgifter för utlokalisering av verksamhet från

Stockholmsregionen även om de inte bedriver

verksamhet på marknadsmässiga villkor. Stöd lämnas

endast för vissa i förordningen angivna

verksamheter.

I 9 § anges att stöd kan lämnas antingen som

regionalt utvecklingsbidrag eller som lån till

investmentbolag.

Som en allmän förutsättning för att stöd skall kunna

lämnas gäller enligt 12 § att verksamheten bedöms få

tillfredsställande lönsamhet och ge de anställda en

varaktig sysselsättning och utövas eller skall

utövas i en ort med tillfredsställande

förutsättningar för verksamheten. Därvid skall även

beaktas vikten av att de anställda tillförsäkras en

tillfredsställande arbetsmiljö.

När det gäller förfarandet i ärenden om regionalt

utvecklingsbidrag anges i 35 § att länsstyrelsen

skall avgöra ärenden om det avser verksamhet enligt

2 § första stycket 1-8 och det godkända kapitalbehov

som ligger till grund för ansökan uppgår till högst

20 miljoner kronor.

Enligt 36 § skall NUTEK avgöra ärenden som inte

skall avgöras av länsstyrelsen. Verket skall dock

med eget yttrande till regeringens prövning lämna

över

- ärenden som gäller stöd enligt 2 a tredje stycket

(kräver EG-kom-missionens godkännande) eller stöd

enligt 19 § (stöd utanför stödområdena) eller 23 b §

(stöd med högre belopp än enligt de allmänna

reglerna) som skall avgöras av regeringen,

- ärenden om stöd till affärsverk eller

uppdragsmyndigheter,

- ärenden som annars har principiell vikt eller är

av stor betydelse.

I 37 § anges att regeringen utan hinder av 35, 36

och 38 §§ kan direkt ta emot och pröva en ansökan om

regionalt utvecklingsbidrag. Så får dock inte ske

utan synnerliga skäl, om länsstyrelsen kan besluta i

ärendet.

Enligt 38 § skall en ansökan om regionalt

utvecklingsbidrag ges in till länsstyrelsen i det

län där verksamheten skall bedrivas. En ansökan som

inte skall prövas av länsstyrelsen får också ges in

till NUTEK.

Promemoria från Näringsdepartementet

Utskottet har i en skrivelse till

Statsrådsberedningen begärt att få svar på frågan

enligt vilken bestämmelse regeringen har prövat

SCA:s ansökan om regionalt utvecklingsbidrag.

Utskottet har också begärt att få en redogörelse för

beredningen av ärendet inom Regeringskansliet och

Anders Sundströms befattning med ärendet.

I en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet

den 1 mars 1999 konstateras att NUTEK enligt 36 §

förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt

företagsstöd prövar en ansökan som avser ett större

belopp än 20 miljoner kronor. Regeringen kan dock

utan hinder av denna regel ta emot och pröva en

ansökan (37 § första stycket första meningen).

Departementet påpekar att SCA:s ansökan avsåg en

investering som till storleken avsevärt översteg 20

miljoner kronor. Regeringen prövade ansökan med stöd

av 37 § första stycket första meningen i

förordningen.

Vidare anförs i promemorian att ärendet handlades

vid dåvarande Närings- och handelsdepartementets

enhet för företagsutveckling. I september 1997 fick

enheten i uppdrag av Anders Sundström att ta kontakt

med företrädare för SCA för att informera om

stödmöjligheter för aktuella investeringar i

bolagets sågverk i Munksund, Piteå kommun. Enligt

departementet föranleddes uppdraget av att frågan

dessförinnan tagits upp med näringministern av

företrädare för SCA. Enheten lämnade beskedet att

ett investeringsbidrag kan lämnas i ett tillfälligt

stödområde med högst 20 % av godkända utgifter.

Departementet anför att SCA under slutet av 1997

och början av 1998 lämnade ytterligare muntlig

underhandsinformation om bolagets investeringsplaner

till en departementssekreterare, som handlade

ärendet i departementet fr.o.m. slutet av 1997.

Bolaget önskade därvid mer information om

stödmöjligheterna. Underhandssamtalen resulterade i

att SCA i början av februari 1998 fick beskedet att

regeringen var beredd att, med hänsyn till att det

rörde sig om en större investering och ett ärende av

stor betydelse, pröva en ansökan från bolaget.

Ärendet hade dessförinnan föredragits för

departementsledningen.

Enligt departementet gav SCA in sin ansökan den 16

februari 1998. Den remitterades samma dag till NUTEK

för yttrande. Yttrandet kom in den 13 mars 1998.

NUTEK hade i sin tur inhämtat yttranden från bl.a.

Länsstyrelserna i Västerbottens respektive

Norrbottens län.

I promemorian anförs vidare att i samband med att

departementsledningen ånyo informerades om ärendet i

mitten av april 1998 uppkom frågan om det var

lämpligt att Anders Sundström deltog i regeringens

kommande prövning av ärende. Frågan diskuterades i

första hand mellan honom och departementets

expeditionschef. Enligt departementet blev en

slutsats att det inte fanns någon omständighet som

kunde grunda jäv enligt förvaltningslagen. Med

hänsyn till att ärendet hade anknytning till Anders

Sundströms hemort och till att NUTEK:s och

länsstyrelsernas bedömningar skilde sig åt beslutade

han sig ändå för att inte delta i regeringens

prövning. Det blev i stället dåvarande

arbetsmarknadsminister Margareta Winberg som

föredrog ärendet vid regeringssammanträdet.

Departementet påpekar att ansvaret för

handläggningen på tjänstemannanivå och

föredragningen för arbetsmarknadsministern

fortfarande åvilade Närings- och

handelsdepartementet. Enligt departementet är den

gängse regeln att handläggningen ligger kvar inom

ansvarigt departement även om en annan minister

föredrar ärendet i regeringen. Handläggningen av

ärendet har således aldrig lämnats över till

Arbetsmarknadsdepartementet.

Utskottets bedömning

Utskottets granskning ger vid handen att någon

anmärkning inte kan riktas mot Anders Sundström när

det gäller hans befattning med regeringsärendet

angående ansökan från SCA om regionalt

utvecklingsbidrag. Någon anmärkning kan ej heller

riktas i övrigt mot beredningen av ärendet.

Granskningen föranleder således inget uttalande från

utskottets sida.

2.818 Regeringens beslut om ändring av

ändamålet för stiftelsen SJ/BV personalens

förmånsfond

Inledning

Under hösten 1998 granskade utskottet regeringens

beslut i permutationsärenden som inkommit under

perioden 1995 - 1997. Under granskningen

uppmärksammades ett beslut som meddelats efter

stiftelselagens ikraftträdande i ett ärende som

gäller permutation för en äldre stiftelse med

anknytning till Statens järnvägar. som bildats före

ikraftträdandet av lagen.

Utskottet har ställt två frågor i ärendet till

Regeringskansliet. Frågorna har besvarats i en

promemoria den 1 mars 1999 från

Näringsdepartementet, bilaga A 2.8.1.

Permutationsärendet

Den 18 oktober 1968 fastställde Kungl. Maj:t

reglemente och instruktion för Stiftelsen SJ-

personalens pensions- och förmånsfond, tidigare

benämnd Stiftelsen statsbanepersonalens pensions-

och understödsfond. Stiftelsens tillgångarmedel

utgjorde medel som enligt en överenskommelse den 14

december 1936 mellan svenska staten och Statens

järnvägars änke- och pupillkassa den 14 december

1936 överlämnats till stiftelsen, medel som genom

gåvor och donationer eller på annat sätt tillförts

eller kuande komma att tillföras stiftelsen samt

räntor och andra vinstmedel.

Genom regeringsbeslut den 6 februari 1997

förordnades beträffande Stiftelsen SJ-personalens

pensions- och förmånsfond - efter framställning från

stiftelsen - dels att stiftelsens firma i stället

skulle benämnasvara Stiftelsen SJ/BV-personalens

förmånsfond, dels om vissa ändringar i stiftelsens

reglemente och instruktion.

Ändringarna innebar bl.a. att ändamålsbestämmelsen

"att enligt bestämmelserna i detta reglemente lämna

ekonomisk hjälp i första hand till efterlevande barn

och änkor efter anställda vid statens järnvägar och

i andra hand till barn till pensionerad personal"

ändrades enligt följande.

Stiftelsen har till ändamål att enligt

bestämmelserna i det ändrade reglementet att lämna

ekonomisk hjälp till

A. efterlevande barn och änkor/änklingar till

anställda vid Statens Järnvägar (SJ) och Banverket

(BV);

B. barn till pensionerad personal;

C. pensionärer, som åsamkats stora kostnader i

samband med sjukdom.

Reglementet i dess lydelse före den nu aktuella

ändringen innehöll en bestämmelse (§ 8 §) om att

frågan om grunderna för den fortsatta verksamheten

skulle underställas Kungl. Maj:ts prövning om

medelstillgången inte medgav att huvudändamålen

barnpension, barnpensionsförmån och särskild förmån

kan tillgodoses. Vidare stadgades i § 11 § att

stiftelsens fullmäktige ägde överlägga och fatta

beslut i frågor om förvaltning och om ändring i

eller tillägg till reglementet eller i den för

styrelsen och stiftelsen gällande instruktionen.

Fullmäktiges beslut om ändring eller tillägg i

reglementet skulle för att bli gällande underställas

Kungl. Maj:ts prövning och godkännas av Kungl.

Maj:t.

Stadgeändringarna den 6 februari 1997 innebär bl.a.

också att §§ lydelsen av 8 och 11§ redigerades i

språkligt hänseende. Bland annat ersattes begreppet

Kungl. Maj:t av ordet regeringen.ändrades till "om

medelstillgången inte medger att förmåner enligt 7 §

kan tillgodoses skall frågan underställas

regeringens prövning". Vidare ändrades 11 § bl.a. på

så sätt att fullmäktiges beslut om ändring i eller

tillägg till reglementet skulle underställas

regeringens prövning.

Stiftelselagen

Stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft den 1 januari 1996.

Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen skulle dock

tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 1997 på

stiftelser som bildats tillsammans med staten, en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. 6

kap. stiftelselagen innehåller bestämmelser om

ändringar m.m. i stiftelseförordnanden.

Bestämmelserna innebär att frågor om ändring av

ändamålsbestämmelser i stiftelseförordnanden också

för stiftelser bildade av staten numera i princip

skall prövas i första hand av Kammarkollegiet.

Enligt 6 kap. 1 § stiftelselagen får styrelsen eller

förvaltaren inte utan tillstånd av Kammarkollegiet

ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta

föreskrifter i stiftelseförordnanden som avser bl.a.

stiftelsens ändamål. Föreskrifterna får ändras,

upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om

de på grund av ändrade förhållanden inte längre kan

följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller

uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om

det finns andra särskilda skäl. Kammarkollegiets

beslut får överklagas till regeringen.

Före den 1 januari 1997 gällde att regeringen

beslutade om ändring av ändamålsbestämmelse i

stiftelseförordnande för stiftelser bildade av eller

tillsammans med staten. För äldre stiftelser finns

dock övergångsbestämmelser i lagen (1994:1221) om

införande av stiftelselagen. Enligt 10 §

införandelagen skall om stiftelseförordnande för en

äldre stiftelse innehåller en bestämmelse som

innebär att någon får ändra, upphäva eller i

särskilt fall åsidosätta en av stiftaren meddelad

föreskrift den bestämmelsen ha samma giltighet som

enligt äldre rätt. Den nu aktuella stiftelsen är en

äldre stiftelse.

Enligt förarbetena (prop. 1993/94:9) innefattar

paragrafen ett undantag från den uppställda

principen att stiftelselagen skall gälla fullt ut

för äldre stiftelser. Det förekommer enligt

propositionen inte så sällan stiftelseförordnanden

med föreskrifter som innebär t.ex. att stiftaren

eller stiftelsens styrelse har rätt att ändra eller

upphäva föreskrifterna i förordnandet. Stiftaren

ansågs enligt då gällande ordning kunna förbehålla

sig själv eller någon annan rätt att besluta om att

ändra eller upphäva föreskrifterna i förordnandet

(s.k. ändringsförbehåll). För att ett förbehåll som

avser stiftelsens ändamålsföreskrifter skulle vara

giltigt ansågs det dock vara ett krav att rätten att

ändra m.m. gjorts beroende av att en viss händelse

inträffade som den beslutsberättigade inte kunde

råda över. Sådana föreskrifter eller

ändringsförbehåll innebär i regel att det

principiella kravet på tillstånd av myndighet för

att få ändra m.m. i ett stiftelseförordnande

bortfaller. Den verkan som förbehåll av detta slag

ansågs ha skulle emellertid komma att begränsas

väsentligt genom den nya stiftelselagen. (se Genom 6

kap. 3 § i stiftelselagen). bortföll nämligen

möjligheten att ändra ändamålsbestämmelse utan

tillstånd av permutationsmyndigheten. Bestämmelsen i

10 § införandelagen innebäar emellertid att

ändringsförbehåll i stiftelseförordnande för en

äldre stiftelse skulle ha samma giltighet efter

stiftelselagens ikraftträdande som före. Härav

följer enligt vad som underströks i propositionen

att bestämmelserna om ändring i

stiftelseförordnanden i 6 kap. 1 och 3 §§

stiftelselagen inte får någon betydelse för äldre

stiftelser så länge ändringsförbehållet kvarstår i

stiftelseförordnandet.

I boken Stiftelselagen - En kommentar (1997) av

Henning Isoz sägs att för att ett ändringsförbehåll

skall föreligga måste de ifrågavarande

föreskrifterna innefatta en klar rätt att ändra (s.

271). Detta krav - fortsätter Henning Isoz - får

som regel anses uppfyllt om enligt föreskriftens

ordalydelse ändring sker genom beslut av någon

utomstående eller genom samstämmiga beslut av

stiftelsens styrelse och någon utomstående, t.ex.

viss myndighet (om denna myndighet skulle vara

regeringen eller Kammarkollegiet kan dock

föreskriften ses som en erinran om vad som ändå

måste iakttas vid ändring enligt det normala

förfaringssättet).

I boken Om stiftelser av Henrik Hessler (1952)

finns en anmärkning om rättsläget i fråga om

ändringsförbehåll i stiftelseförordnanden (s. 502,

not 82) Enligt Hessler utsägs stundom i

stiftelseförfattningen att ändring av denna inte får

ske annat än efter medgivande av Kungl.M Maj:t.

Särskilt förekom detta vid företagsstiftelser.

Avsikten med bestämmelsen var då tydligen att

stiftelsen med säkerhet skulle befinnas uppfylla de

krav som uppställdes i kommunalskattelagen för viss

förmånlig behandling i skattehänseende. En dylik

klausul saknade emellertid enligt Hessler såtillvida

självständig betydelse eftersom ju även utan att

detta uttryckligen stadgades Kungl.M: Maj:ts

medgivande måste inhämtas om inte annat

föreskrivits. Hessler tillfogade att det dock är

tänkbart att ett förbehåll att Kungl.Maj:t skulle

äga besluta eller godkänna ändring i

stiftelseförfattning i vissa fall borde medföra att

Kungl.Maj:t fick friare händer än vid vanliga

permutationsärenden.

Frågan är då vilken giltighet som ändringsförbehåll

ansågs ha enligt äldre rätt.i vilka fall en ändring

kan anses falla inom ramen för ett

ändringsförebehåll i stiftelseförordnande. En

förutsättning är att ändringsförbehållet var giltigt

enligt äldre rätt.

Enligt äldre rätt ansågs stiftaren ha en

särställning när det gällde ändringsförbehåll.

Stiftaren ansågs kunna förbehålla sig själv rätt att

när som helst komplettera ändamålet med ett

verksamhetsföremål, dvs. uppgift om på vilket sätt

syftet skall främjas. Han ansågs också kunna

förbehålla sig rätt att ändra eller modifiera

ändamålet. Ändamålet fick dock inte genom

modifieringen bli något helt annat än det

ursprungliga. Med stöd av ändamålet kunde stiftaren

sannolikt ändra i vart fall ett och kanske t.o.m.

två av de tre moment som ingår i en fullständig

ändamålsbeskrivning, nämligen syfte,

verksamhetsändamål och destinitärkrets. Helt

godtyckliga ändringsförbehåll ansågs inte kunna

godtas. Med godtyckliga ändringsförbehåll avses

sådana förbehåll som går ut på att stiftaren skall

ha rätt att när som helst ändra det givna ändamålet

till något helt annat. Tillåtna var klausuler som

gick ut på att ändring av stiftelsens ändamål skall

få ske då det inträffade en omständighet av av

angivet slag, t.ex. ändrade förhållanden, vilket

påverkar ändamålet.

Registrering av stiftelser

I 10 kap. stiftelselagen och i stiftelseförordningen

(1995:1280) finns bestämmelser om registrering av

stiftelser. En stiftelse skall enligt 10 kap. 1 §

vara registrerad om den är skyldig att upprätta

årsredovisning, vilket är fallet om värdet av

tillgångarna överstiger ett gränsbelopp tio gånger

basbeloppet. (jfr 3 kap. 2 § stiftelselagen).

Stiftelseregister förs av länsstyrelserna.

Registreringsmyndigheten skall enligt 10 kap. 11 §

stiftelselagen ingripa om det kan antas att en

stiftelse inte följer bestämmelserna i

stiftelselagen eller annan författning i fråga om

anmälan för registrering i stiftelseregistret.

Enligt 5 § stiftelseförordningen skall till en

anmälan om registrering fogas en beskrivning av

stiftelsens ändamål om det inte är möjligt att inge

en kopia av stiftelseförordnandet i enlighet med 10

kap. 2 § stiftelselagen. Enligt 10 §

stiftelseförordningen skall ett registreringsbevis

för en stiftelse innehålla bl.a. uppgift om

stiftelsens ändamål. Enligt uppgift registrerar

länsstyrelserna endast ändringar som anses formellt

giltiga.

Promemoria från Näringsdepartementet

Enligt en promemoria den 1 mars 1999 som har

upprättats inom Näringsdepartementet har

föreskriften § 11 i stiftelseförordnandet i 11 § om

att Kungl. Maj:t skall godkänna fullmäktiges beslut

om ändringar inte av regeringen uppfattats som en

erinran om rättsläget utan som ett aktivt utpekande

av Kungl. Maj:t som bl.a. permutationsmyndighet.

Stiftelsen har anknytning till Statens järnvägar och

numera också Banverket, myndigheter direkt

underställda regeringen. Stiftelsen reglerar vissa

förhållanden i relationen arbetsgivare-arbetstagare.

Det är därför naturligt att beslut om ändringar av

stiftelsens verksamhet skall underställas

regeringen. Den omständigheten att man uttryckligen

angett Kungl. Maj:t som permutationsmyndighet tyder

närmast på att man stannat för Kungl. Maj:t som den

lämpligaste permutationsmyndigheten. Eljest hade

inte någon bestämmelse behövts. I varje fall lägger

ordalydelsen av 10 § införandelagen inte hinder i

vägen för regeringen att göra den begärda

prövningen. Enligt regeringens bedömning har därför

inte hinder förelegat mot att pröva ändringarna i

reglementet även efter den 1 januari 1997.

Utskottets bedömning

Enligt 10 § lagen om införande av stiftelselagen

skall äldre ändringsförbehåll ha samma giltighet som

enligt äldre rätt. I det nu aktuella reglementet

fanns dels en bestämmelse om att ändring av

ändamålet skall underställas Kungl. Maj:ts prövning

om medelstillgången inte är tillräcklig för de

angivna ändamålen, dels en allmän bestämmelse om att

ändringar eller tillägg skall underställas Kungl.

Maj:tsregeringens prövning och godkännande.

Beträffande den förstnämnda föreskriften (§ 8) kan

ifrågasättas om den varit tillämplig i detta fall

eftersom det varit fråga om att utvidga ändamålet,

vilket tyder på förutsättningen att det skulle

föreligga medelsbrist inte varit uppfylld. När det

gäller den mer allmänna föreskriften § 11 om att

Kungl. Maj:t skall pröva ändringar kan att

ifrågasättas om inte en sådan bestämmelse för en

stiftelse bildad tillsammans med staten - i den mån

också den kan anses gälla ändring av

ändamålsbestämmelse - skall ses endast som en

erinran om det då gällande rättsläget i stället för

som ett ändringsförbehåll, särskilt som

ändringsförbehållet skulle kunna ses som

godtyckligt.

Om en föreskrift om ändring i stiftelseförordnande

inte bör ses som ett ändringsförbehåll utan endast

som en erinran om gällande rätt, torde frågan om

ändring av ändamålsbestämmelse i enlighet med 6 kap.

1 § stiftelselagen böra prövas av Kammarkollegiet i

stället för av regeringen.

Enligt utskottets mening måste det bedömas från

fall till fall om en bestämmelse i ett

stiftelseförordnande om att regeringen skall pröva

en ändring skall anses utgöra ett sådant

ändringsförbehåll som avses i 10 § införandelagen. I

detta sammanhang kan erinras om att länsstyrelsens

registreringsverksamhet också omfattar uppgifter om

stiftelsens ändamålfrågan om giltigheten av en

ändring av en ändamålsbestämmelse kan komma upp till

prövning vid länsstyrelsens registrering av

ändringar.

I den granskning som ankommer på utskottet bör som

utskottet tidigare framhållit (bet. 1997/98:KU25)

bedömningar av den materiella lagligheten av av

fattade beslut göras med stor försiktighet.

Granskningen bör i första hand inriktas mot

ärendenas formella sidor och mot

handläggningsfrågor. Materiella frågor bör endast

bedömas om det uppmärksammas ett klart fel eller om

regeringen handlat i strid med med riksdagens beslut

eller önskemål. Utifrån dessa förutsättningar finner

utskottet inte anledning att rikta kritik mot

handläggningen av detta ärende.

Utskottet vill dock framhålla att det är angeläget

att det inte bortses från att en bestämmelse i

stiftelseförordnande om att regeringen skall pröva

ändringar ibland bör ses endast som en erinran om

det tidigare rättsläget och inte som ett regelrätt

ändringsförbehåll.

2.9 Jordbruksminister Annika Åhnbergs

handläggning av ett ärende om jakträtt

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A 2.9.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts f.d.

statsrådet Annika Åhnbergs handläggning av ett

ärende om jakträtt. Enligt anmälan bör granskas

huruvida Annika Åhnberg förfarit i strid mot

regeringsformen med anledning av ett regeringsbeslut

om stärkande av vissa rättigheter för medlemmarna i

Idre sameby. I anmälan anförs att regeringen genom

ett beslut den 4 juni 1998 har bifallit en

framställan från Länsstyrelsen i Jämtlands län att

ge medlemmarna i Idre sameby rätt att jaga och fiska

för husbehov och för avsalu på statens mark inom de

områden i Dalarnas län som upplåtits för renbete

m.m. genom Kungl. Maj:ts beslut den 31 december 1888

och den 7 april 1889, i den mån marken fortfarande

ägs av staten. Enligt anmälaren sammanfaller den

givna rätten att utnyttja statens mark med det

område som staten tidigare upplåtit till 23 jaktlag.

Anmälaren anför att statsrådet Åhnberg informerades

om statens upplåtelseavtal med de 23 jaktlagen under

det remissarbete som föregick regeringens beslut.

Vid beredningen av regeringens beslut tycks enligt

anmälaren emellertid statsrådet Åhnberg inte ha

beaktat de jakträttigheter som staten redan

upplåtit. Som en konsekvens härav föreligger två

skilda jakträttigheter inom samma område.

Vidare anför anmälaren att dubbelupplåtelsen av

jakträttigheter från civilrättslig synpunkt framstår

som en kränkning av de enskilda jägarna och

jaktlagens rättigheter enligt avtal med staten.

Anmälaren påpekar att den upplåtelse som gjordes

sist inte skall vara gällande enligt 7 kap. 22 §

jordabalken. Regeringen skulle alltså enligt

civilrättsliga regler inte kunna upplåta jakträtt

till medlemmarna i Idre sameby. Anmälaren framhåller

att regeringens beslut emellertid inte är formulerat

som en civilrättslig upplåtelse utan som en

föreskrift.

Utifrån en konstitutionell grund ifrågasätter

anmälaren statsrådets agerande bl.a. när det gäller

om ärendet beretts i överensstämmelse med de

beredningskrav som uppställs i 7 kap. 2 §

regeringsformen. Anmälaren påpekar att denna

bestämmelse bl.a. säger att sammanslutningar och

enskilda skall ges tillfälle att yttra sig i den

omfattning som behövs. Enligt anmälaren har jägarna

i de 23 jaktlagen inte fått tillfälle att yttra sig

före regeringens beslut. Anmälaren påpekar vidare

att regeringens beslut är utformat som en

föreskrift. Det behöver därför klargöras om

regeringen har handlat i strid med bestämmelserna i

8 kap. 2 § regeringsformen, som bl.a. slår fast att

föreskrifter om enskildas ekonomiska förhållanden

inbördes skall regleras genom lag om förskrifterna

avser t.ex. rätt till fast eller lös egendom eller

avtal. Enligt anmälaren bör också klargöras huruvida

regeringens beslut är förenligt med regeringsformens

skydd mot inskränkningar i enskildas äganderätt. I

detta sammanhang måste också beaktas

Europakonventionens bestämmelser.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en

promemoria upprättad inom Jordbruksdepartementet,

bilaga A 2.9.2. Vidare har utskottet hållit

utfrågningar med Annika Åhnberg, bilaga B 7.

Utskottet har tagit del av Jordbruksdepartementets

akt i det aktuella regeringsärendet.

Bestämmelser i rennäringslagen

Allmänt om samernas renskötselrätt

(Källa: SOU 1999:25)

Enligt gällande svensk rätt är samernas rätt till

mark en bruksrätt av särskilt slag, grundad på

urminnes hävd, den s.k. renskötselrätten. Detta har

slagits fast av Högsta domstolen i det s.k.

skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1). Renskötselrätten

regleras i rennäringslagen (1971:437) och

rennäringsförordningen (1993:384). Bestämmelser som

rör renskötselrätten finns också i viss annan

lagstiftning.

Renskötselrätten innebär en rätt för samer att

bruka mark och vatten för sig och sina renar inom

det s.k. renskötselområdet. Samernas bruksrätt

gäller oavsett om samerna äger marken eller ej och

oavsett om marken ägs av staten eller är privatägd.

Renskötselområdet omfattar fjällvärlden och stora

delar av Norrland. Området delas in i året-runt-

marker och vinterbetesmarker. Samernas rättigheter

är starkast inom året-runt-markerna.

Vinterbetesmarkerna är sydligare och mer kustnära

områden där samernas rätt att bruka marken

traditionellt bara gällt vissa delar av året.

Samernas bruksrätt har i egenskap av särskild rätt

till fastighet ett indirekt grundlagsskydd genom

bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF).

Renskötselrätten har också ett visst skydd genom

grundlagsbestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket

RF. Där anges att etniska, språkliga och religiösa

minoriteters möjlighet att behålla och utveckla ett

eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I

förarbetena till bestämmelsen sägs att skyddet för

kultur också omfattar ett skydd för samernas

renskötsel som ett centralt inslag i samernas

traditionella levnadssätt (prop. 1975/76:209 s.

138).

I 2 kap. 20 § andra stycket RF sägs vidare att

samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

Bruksrätten har också ett visst skydd genom de

folkrättsliga åtaganden som Sverige har gjort genom

anslutning till internationella konventioner.

Renskötselområdet

I 3 § första stycket rennäringslagen sägs att

renskötsel får bedrivas inom följande områden

(renskötselområdet).

1. hela året (året-runt-markerna)

- i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker

dels ovanför odlingsgränsen, dels nedanför denna

gräns på mark där skogsrenskötsel av ålder bedrivs

under våren, sommaren eller hösten och marken

antingen tillhör eller vid utgången av juni 1992

tillhörde staten (kronomark) eller utgör

renbetesland,

- på renbetesfjällen i Jämtlands län,

- inom de områden i Jämtlands och Dalarnas län som

vid utgången av juni 1992 tillhörde staten och var

särskilt upplåtna till renbete,

2. den 1 oktober - den 30 april

(vinterbetesmarkerna)

- i övriga delar av lappmarkerna nedanför

odlingsgränsen,

- inom sådana trakter utanför lappmarkerna och

renbetesfjällen där renskötsel av ålder bedrivs

vissa tider av året.

I andra stycket sägs att med renbetesland förstås

mark som vid avvittringen förklarats utgöra

renbetesland eller av ålder använts som sådant land.

Med renbetesfjällen förstås de vid avvittringen för

samerna avsatta renbetesfjällen och de områden som

sedermera upplåtits till utvidgning av dessa fjäll.

Rätt till jakt och fiske

Enligt 25 § första stycket rennäringslagen

(1971:437) får medlem i sameby jaga och fiska på

utmark inom de delar av byns betesområde som hör

till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när

renskötsel är tillåten där.

Rätten till jakt och fiske ingår som en del av

renskötselrätten. Rätten enligt 25 § första stycket

är inte begränsad till jakt och fiske för husbehov

utan gäller även för jakt och fiske till

försäljning.

Samernas rätt för medlem i sameby att jaga och

fiska gäller både på statlig, kommunal och privatägd

mark (prop. 1992/93:32 s. 132 f.). Det finns således

en dubbel jakt- och fiskerätt på utmark inom

renbetesfjällen och lappmarkerna under den tid

renskötsel är tillåten där. Markägaren har den jakt-

och fiskerätt som följer av äganderätten och

samernas jakt- och fiskerätt ingår i

renskötselrätten.

Rätten till jakt och fiske i Kopparbergs län och i

Jämtlands län utanför renbetesfjällen

I 25 § fjärde stycket rennäringslagen sägs att, inom

de områden i Jämtlands och Dalarnas län som vid

utgången av juni 1992 tillhörde staten och var

särskilt upplåtna till renbete, medlem i sameby inom

byns betesområde får fiska till husbehov samt jaga

rovdjur, i den mån regeringen eller myndighet som

regeringen bestämmer tillåter det.

Sistnämnda stycke tillkom genom en lagändring den 1

juli 1992 i samband med överföring av verksamheten

vid Domänverket till aktiebolagsform (prop.

1991/92:134, NU33, rskr. 351, SFS 1992:785).

Som redovisats ovan omfattar de s.k. året-runt-

markerna, där renskötsel får bedrivas hela året,

bl.a. de områden i Jämtlands och Kopparbergs län som

särskilt upplåtits till renbete. Med dessa områden

avses de som Kungl. Maj:t genom beslut den 23

september 1886, den 31 december 1888 och den 7 april

1899 bemyndigat dåvarande Domänstyrelsen att tills

vidare upplåta för renbete. Områdena utgör kronomark

och är upplåtna utan avgift. Betesrätten är inte

inskränkt till viss del av året.

Upplåtelserna till renbete i detta område omfattar

också en viss begränsad rätt till skogsfångst, jakt

och fiske. Rätten till jakt avser jakt efter

rovdjur, och fiskerätten innefattar en rätt till

husbehovsfiske.

Vissa bestämmelser avseende mark som samerna nyttjar

tillsammans med andra

I 30 § rennäringslagen finns en bestämmelse som

reglerar renskötselns skydd mot markägares och andra

brukares användning av marken inom

renskötselområdets året-runt-marker. Där föreskrivs

att den som inom året-runt-markerna äger eller

brukar mark där renskötsel bedrivs inte får vidta

åtgärder som medför avservärd olägenhet för

renskötseln.

Enligt 32 § rennäringslagen får på sådan kronomark

ovanför odlingsgränsen som står under statens

omedelbara disposition och på renbetesfjällen

nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske

utan avsevärd olägenhet för renskötseln.

Avser upplåtelsen rätt till jakt eller fiske, krävs

dessutom att upplåtelsen är förenlig med god

jaktvård eller fiskevård och kan ske utan besvärande

intrång i rätten till jakt och fiske enligt 25 §.

Upplåtelse av hela fisket i visst vatten får ske

endast om samebyn medger det.

Regeringens beslut den 4 juni 1998

Ärendet

Länsstyrelsen i Jämtlands län hemställde den 26 juni

1996 hos regeringen om att medlemmarna i Idre sameby

skulle ges samma rätt till jakt och fiske inom

samebyns året-runt-marker som tillkommer andra

samebymedlemmar i landet enligt 25 § första stycket

rennäringslagen. Därutöver hemställde länsstyrelsen

om att de avgifter som inflyter från upplåtelser av

mark, jakt och fiske inom samma område skulle

fördelas enligt de bestämmelser som gäller för andra

samebyar enligt 6 och 7 §§ rennäringsförordningen.

Som det grundläggande motivet för sin hemställan

angav länsstyrelsen att Idresamernas rättsliga

ställning skulle stärkas inom ramen för

rennäringslagstiftningen och de skulle ges samma

rättigheter och förutsättningar vad gäller jakt och

fiske som tillkommer samerna i andra samebyar.

Vidare anförde länsstyrelsen bl.a. att Idre sameby

inte erhåller någon del av de avgifter som inflyter

till följd av olika upplåtelser inom året-runt-

markerna. Länsstyrelsen påpekade att denna ordning

utgör ytterligare en avvikelse från de bestämmelser

som gäller för de samebyar som har sina året-runt-

marker ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen.

Enligt länsstyrelsens mening var det angeläget att

förhållandet ändrades och att Idre sameby gavs samma

förutsättningar även i detta avseende som tillkommer

övriga samebyar i fjällområdet.

Av Jordbruksdepartementets akt i ärendet framgår

att länsstyrelsens hemställan skickades ut på remiss

den 12 augusti 1996. Remissen ställdes till

Sametinget, Statens jordbruksverk, Statens

naturvårdsverk, Statens fastighetsverk samt

Länsstyrelsen i Kopparbergs län. Under beredningen

av ärendet har också Älvdalens kommun lämnat

synpunkter med anledning av Länsstyrelsens i

Jämtlands län hemställan.

Regeringsbeslutet

I beslut den 4 juni 1998, bilaga A 2.9.3, biföll

regeringen Länsstyrelsens i Jämtlands län hemställan

på det sättet att medlem i Idre sameby gavs rätt att

jaga och fiska för husbehov och för avsalu på

statens mark inom de områden i Dalarnas län som

upplåtits för renbete m.m. genom Kungl. Maj:ts

beslut den 31 december 1888 och den 7 april 1889, i

den mån marken fortfarande ägs av staten.

I regeringens beslut anförs att Kungl. Maj:t genom

beslut den 31 december 1888 och den 7 april 1889

bemyndigade Domänstyrelsen att tills vidare upplåta

områden i Kopparbergs län för renbete. Betesrätten

är inte inskränkt till viss del av året.

Upplåtelserna omfattar också rätt att som bränsle,

slöjd- och byggnadsvirke ta torrskog, vindfällen,

björk eller kortvuxna till timmer inte användbara

barrträd. Vidare föreligger rätt till jakt efter

rovdjur och rätt till husbehovsfiske. Regeringen

påpekar vidare att genom ändringar i 3 och 25 §§

rennäringslagen (1971:437) gäller sedan den 1 juli

1992 att dessa rättigheter kvarstår oberoende av

upplåtelse.

I skälen för sitt beslut anför regeringen att

medlemmarna i Idre sameby, mot bakgrund av de

speciella förhållanden som råder i samebyn, bör ges

rätt att jaga och fiska för husbehov och till avsalu

inom de områden som omfattas av Kungl. Maj:ts beslut

den 31 december 1888 och den 7 april 1889, i den mån

marken fortfarande ägs av staten.

Regeringsrättens beslut den 17 mars 1999

Siljanssågens Skog AB och flera jaktlag begärde i

ansökningar till Regeringsrätten rättsprövning av

regeringens beslut den 4 juni 1998 angående

stärkande av vissa rättigheter för medlemmarna i

Idre sameby.

I ett beslut den 17 mars 1999 fann Regeringsrätten

att det klandrade beslutet inte kunde anses innebära

någon myndighetsutövning. Beslutet kunde därför inte

bli föremål för rättsprövning. Regeringsrätten

avvisade ansökningarna.

Promemoria från Jordbruksdepartementet

Konstitutionsutskottet har i en skrivelse till

Regeringskansliet begärt en redogörelse för den

rättsliga grunden för regeringens beslut den 4 juni

1998 och lämnat tillfälle att i övrigt anföra de

synpunkter som kan föranledas av granskningsanmälan.

I en promemoria upprättad den 8 april 1999 inom

Jordbruksdepartementet anförs att Länsstyrelsen i

Jämtlands län i en skrivelse till regeringen den 26

juni 1996 hemställde bl.a. att medlemmarna i Idre

sameby inom ett visst område i Dalarnas län skulle

ges samma rätt till jakt och fiske som tillkommer

andra samebymedlemmar i landet enligt bestämmelserna

i 25 § första stycket rennäringslagen (1971:437).

Departementet påpekar att enligt 25 § fjärde stycket

samma lag medlem i sameby har rätt att inom det

aktuella området fiska till husbehov samt jaga

rovdjur. Länsstyrelsens begäran avsåg att fiska även

till avsalu samt rätt att för husbehov och avsalu

jaga även andra djur än rovdjur.

När det gäller regeringens handläggning anför

departementet att yttranden över länsstyrelsens

framställning avgavs av Statens fastighetsverk,

Statens jordbruksverk, Statens naturvårdsverk,

Sametinget, Länsstyrelsen i Dalarnas län och

Älvdalens kommun.

Enligt departementet fanns det såvitt framgick av

framställningen och yttrandena inte några juridiska

hinder, i form av tidigare gjorda upplåtelser av

rätt till jakt och fiske, mot att upplåta sådan rätt

till medlemmarna i Idre sameby.

Departementet påpekar att regeringen i beslutet den

4 juni 1998, i egenskap av företrädare för staten

som markägare, biföll framställningen på så sätt att

medlem i Idre sameby gavs rätt att jaga och fiska

för husbehov och till avsalu på det aktuella

området, i den mån marken fortfarande ägs av staten.

När det gäller Jordbruksdepartementets bedömning

framhålls i promemorian att det, trots sedvanlig

remissbehandling, vid beslutstillfället inte fanns

någon uppgift om de upplåtelseavtal som omnämns i

anmälan till konstitutionsutskottet. Mot den

bakgrunden fanns det enligt departementet inte någon

anledning att föranstalta om ytterligare

remissbehandling eller inhämta yttranden.

I promerian påpekas vidare att regeringens beslut

inte innebär någon myndighetsutövning. Departementet

anför att det i stället är fråga om att staten i

egenskap av markägare upplåter rätt till medlemmarna

i Idre sameby att jaga och fiska inom området.

Enligt departementet är regeringsbeslutet

följaktligen inte av sådan karaktär att det kan

hävdas att det är fråga om en föreskrift i

regeringsformens mening eller att beslutet skulle

strida mot regeringsformens eller

Europakonventionens egendomsskydd.

Utfrågningar med Annika Åhnberg

Utfrågning den 22 april 1999

Utskottet har den 22 april 1999 hållit en utfrågning

med f.d. jordbruksminister Annika Åhnberg bilaga B

7.

Annika Åhnberg anförde att Jordbruksdepartementet i

juni 1996 fick en hemställan från Länsstyrelsen i

Jämtlands län där man önskade att regeringen skulle

fatta beslut om att ge Idre sameby jakträttigheter

som motsvarar dem som andra samebyar har. Man

motiverade detta med i huvudsak två skäl. Det ena

skälet var att det fanns en orättvisa mellan

samebyar, att Idre samebys medlemmar inte hade samma

rättigheter som andra samebyars medlemmar. Det andra

skälet var att man såg det som mycket önskvärt att

man kunde finna möjligheter för samebyn att utveckla

sina verksamheter och därmed möjliggöra för t.ex.

ungdomar att stanna kvar och bedriva verksamhet i

samebyn. Annika Åhnberg uppgav att hon redan från

början tyckte att det första skälet inte vägde

tungt, därför att Idre sameby skiljer sig från andra

samebyar. Den har tillkommit i modern tid, och det

finns inte de grundläggande och hävdvunna

rättigheter där som i andra samebyar. Det andra

skälet tyckte hon däremot var angeläget. Hon anförde

att det utan tvekan är så att verksamheterna i

samebyn behöver kompletteras och utvecklas för att

det även i framtiden skall vara möjligt att också

bedriva rennäringen.

Vidare uppgav Annika Åhnberg att det var fråga om

ett ärende som departementet redan från början insåg

var komplicerat och kontroversiellt och som

departementet därför lade ned mycket tid och

engagemang på. Hon anförde vidare att de tog

remissvaren på mycket stort allvar, och regeringens

beslut blev en kompromiss mellan länsstyrelsens

hemställan och de ståndpunkter som hade förts fram i

remissvaren. Länsstyrelsen hade ju begärt att man

skulle göra lagändringar, men regeringen valde i

stället att agera på ett sådant sätt att staten som

markägare skulle agera genom upplåtelser av

jakträtten.

Annika Åhnberg ville särskilt peka på att det i

länsstyrelsens hemställan, som sändes ut på

remissvar, på s. 4 står: Länsstyrelsen i Jämtlands

län har den senaste vintern deltagit i förhandlingar

med i första hand Fastighetsverket och Länsstyrelsen

i Kopparbergs län för att finna möjligheter för

samebyns medlemmar att bl.a. jaga älg på byns året-

runt-marker i Kopparbergs län. Detta har inte vunnit

framgång. Besked har lämnats av förvaltande

myndigheter att bymedlemmarna inte kan påräkna

älgjaktsupplåtelse i området, trots att betydande

arealer i dag inte nyttjas för jakt.

Enligt Annika Åhnberg var det alltså ingen av de

berörda remissinstanserna som noterade eller hade

invändningar mot eller som över huvud taget

kommenterade detta yttrande från Länsstyrelsen i

Jämtlands län i sitt remissvar. Det var självklart

att departementet insåg att upplåtelsefrågorna var

viktiga i sammanhanget. Det var ju också därför som

de två myndigheter som under olika perioder hade

haft att handlägga dessa frågor var remissinstanser,

dvs. Fastighetsverket och den berörda länsstyrelsen.

Men ingen av dem tog i sina remissvar, trots att de

i vid mening berörde upplåtelsefrågor, upp det

faktum att jakträtten redan var upplåten. Enligt

Annika Åhnberg är det också självklart att om

departementet hade fått någon antydan om att det var

på detta sätt hade man förfarit annorlunda.

Självfallet hade man vidgat kretsen av berörda

remissinstanser också till de jaktlag som i så fall

var berörda. Man hade också preciserat beslutet och

mycket mer noggrant analyserat för vilka områden ett

sådant beslut som det som Annika Åhnberg föreslog

regeringen skulle vara gällande. Påståendet i

granskningsanmälan om att man under beredningen av

ärendet kände till att dessa upplåtelser fanns är

inte korrekt. Man hade ingen kunskap om att dessa

upplåtelser existerade. Om man hade haft det hade

man agerat annorlunda. Enligt Annika Åhnbergs

uppfattning agerade man korrekt mot bakgrund av de

informationer som man hade.

Därutöver uppgav Annika Åhnberg att hon inte kunde

påminna sig att hon under sin tid som minister

nåddes av protesterna eller kraven på att beslutet

skulle rivas upp. Däremot vet hon att Idre sameby

har valt att inte utnyttja rättigheten. Man vill

inte från samebyns sida bidra till att skärpa

konflikter, utan man vill avvakta vad som händer i

det fortsatta arbetet. I sak har ingenting hänt med

anledning av beslutet. Annika Åhnberg påpekade att

beredningen av ärendet pågick i departementet under

två år. De fick inga signaler under denna tid innan

beslutet var formellt fattat. Enligt hennes

uppfattning är det mycket vanligt att medan ett

ärende bereds, om det är kontroversiellt eller

väcker kritik, brukar berörda grupper höra av sig.

Kanslirådet Bjarne Örnstedt uppgav att det normala

när det gäller upplåtelse av statens mark ovanför

odlingsgränsen och på renbetesfjällen är att

länsstyrelsen beslutar detta. I fråga om övrig

statlig mark beror det på vem som är förvaltare, om

det är Naturvårdsverket eller Fastighetsverket. I

den mån regeringen upplåter mark beror det normalt

på att regeringen ändrar på ett avslagsbeslut från

en myndighet och beviljar upplåtelse.

Annika Åhnberg uppgav på frågan om varför

regeringen hade ingripit i detta fall att

Länsstyrelsen i Jämtlands län hade ett annat

förslag. Länsstyrelsens förslag var att man inom

ramen för den lagstiftning som rör rennäringen

skulle tillförsäkra Idre sameby samma rättigheter

som andra samebyar har. Enligt Annika Åhnberg var

man redan från början tveksam till den lösningen.

Redan när Idre sameby konstruerades stod det klart

att det inte var en traditionell sameby och därför

inte kunde påräkna samma rättigheter som andra

samebyar. Denna tveksamhet förstärktes av

remissomgången. Däremot tyckte hon att det var

angeläget att bidra till att finna en lösning på det

problem som Länsstyrelsen i Jämtlands län pekade på,

nämligen de bristfälliga möjligheterna till en

utveckling som också möjliggjorde samebyns existens

i framtiden. Annika Åhnberg uppgav att hon kom fram

till att staten i sin egenskap av markägare skulle

kunna upplåta rättigheter till samebyn utan att

ingripa i rennäringslagstiftningen. Det fanns

ingenting i beslutsunderlaget som sa att detta inte

skulle vara möjligt, utan tvärtom. Hon tyckte att

det tydligt framgick av länsstyrelsens hemställan

att det fanns outnyttjade jaktmöjligheter.

Vidare anförde Annika Åhnberg att det enligt hennes

bedömning inte fanns en rimlig chans för

departementet att i den första remissomgången kunna

föreställa sig de remissinstanser man nu efteråt

inser fanns. Man kunde inte i blindo skicka ut

remissen till t.ex. Jägarförbundet som har flera

hundra tusen medlemmar. Det hade enligt hennes

uppfattning varit ett orimligt förfarande.

På fråga om det fanns några uttryckliga uppgifter

eller påståenden i materialet om att existerande

jakträttigheter inte fanns svarade Annika Åhnberg

att det inte fanns något uttryckligt sådant

påstående. Det låg dock nära till hands att tolka

hemställan från Länsstyrelsen i Jämtlands län så att

det fanns arealer som kunde upplåtas för jakt. I och

med att någon annan aktör inte invände mot det

påståendet förstärktes departementets uppfattning om

att det inte fanns några problem som rörde redan

befintliga upplåtelser.

Bjarne Örnstedt uppgav på fråga om

Jordbruksdepartementet under den tid som Annika

Åhnberg var chef för departementet uppmärksammade

att den aktuella konflikten hade uppstått att

departementet får urklipp av pressmeddelanden som

berör departementet. Regeringens beslut refererades

i de klipp som departementet fick. Sedan hördes

ingenting mer förrän departementet fick ett telefax

från Svenska samernas riksförbund med en kopia på

ansökan om rättsprövning till Regeringsrättten.

Detta inträffade den 10 eller den 20 september. Det

var första gången det konkret nämndes om

dubbelupplåtelse och att man hade kränkt tidigare

upplåten jakträtt.

Utfrågning den 4 maj 1999

Utskottet har den 4 maj 1999 hållit en

kompletterande utfrågning med Annika Åhnberg bilaga

B 7.

Annika Åhnberg uppgav att det inte fördes några

tjänsteanteckningar vid uppvaktningen från Älvdalens

kommun. Uppvaktningen är inte den som framstår

klarast i hennes minne. Det som diskuterades var

dock framför allt att kommunen var definitiv

motståndare till det förslag som Länsstyrelsen i

Jämtlands län hade lämnat. Man tog upp farhågorna

för att ett sådant beslut skulle skapa motsättningar

mellan befolkningsgrupperna. Därutöver uttryckte man

tämligen tydligt att man tyckte att det var bra som

det var. Kommunen uppskattade att samebyn fanns där,

men man ville inte att någonting skulle förändras

eftersom det då, som man uttryckte det, skulle bli

en obalans.

Vidare påpekade Annika Åhnberg att det finns ett

antal konflikter som berör befolkningen i samebyar

och andra människor, kanske framför allt i egenskap

av markägare. Hon uppgav att det pågår

rättsprocesser angående rätten till renbetesland i

Jämtland samt betesmark i Idre by. Det var alltså

ett spänt stämningsläge. Det var mot bakgrund av

detta som frågan hanterades. Enligt kommunens

uppfattning skulle i stort sett varje förändring

leda till försämrade relationer. Annika Åhnberg

uppgav att det var ett svårt läge.

När det gäller den omständigheten att kommunens

företrädare säger att de både skriftligt och

muntligt framfört att det fanns jakträtter i

området, uppger Annika Åhnberg följande. När hon nu

läser de skrivelser som finns framstår det inte

tydligare än det gjorde för henne då. Hon kan alltså

inte av dessa skrivelser läsa ut att man från

kommunens sida sa att det inte fanns någon möjlighet

att upplåta ytterligare jakträtter. Det är därför

hennes slutsats, även om hon inte minns

ordalydelsen, att man uttryckte sig på samma sätt

som i sina skrivelser, dvs. lika otydligt och utan

att precist säga att det inte fanns någon möjlighet

att upplåta ytterligare jakträtter. Hon vidhåller

att hon inte fick kännedom om detta faktum. Det som

stod klart för henne var det som Länsstyrelsen i

Jämtlands län i sin hemställan mycket tydligt hade

sagt, nämligen att det fanns stora outnyttjade

arealer. Man skall ha klart för sig att Idre sameby

är en mycket liten sameby. Det handlar om ett tiotal

medlemmar.

Annika Åhnberg uppgav att det inte framkom något av

remissrundan eller vid den muntliga uppvaktningen

som fick henne att tro att det som länsstyrelsen sa,

och som också låg till grund för dess förslag, inte

var korrekt. Om departementet hade fått någon

antydan om det hade man inte fattat beslutet. Då

hade hennes strävan varit att det skulle fattas ett

beslut som gav samebyn ökade möjligheter, men det

hade inte skett utan att man hade avkrävt både

Länsstyrelsen i Jämtlands län och andra aktörer en

precisering av vad som kunde ligga i begreppet

"stora outnyttjade arealer".

Därutöver uppgav Annika Åhnberg att hon inte kunde

påminna sig någon diskussion om jaktfrågor som hon

deltagit i, när det gäller områden där det finns

dubbla jakträttigheter, där man inte har kommit in

på konflikten och svårigheten att hantera denna.

Därför är det enligt henne snarare osannolikt att

man i detta fall över huvud taget inte berörde

problemen med skilda jakt-upplåtelser.

Vidare uppgav hon att hon kan förstå - kanske ännu

mer i efterhand - att det kan ha varit så självklart

att det fanns en konflikt att man inte nämnde detta

vid kommunens uppvaktning. För henne var detta inte

självklart. Hon hade ju fått informationen från

Länsstyrelsen i Jämtlands län, och möjligen var hon

inte tillräckligt bekant med hela områdets geografi.

På fråga om Annika Åhnberg var medveten om att det

fanns jakträtter, uppgav hon att hon självklart

insåg att det fanns jakträtter i den del av landet

som man här talade om. Men, hon var inte medveten om

att så stor del av marken skulle vara upplåten.

Eftersom hennes uppfattning var att det fanns stora

outnyttjade markarealer, tolkade hon det som att det

inte fanns sådana rättigheter fördelade överallt.

Vidare uppgav hon att man skall förstå henne så att

det inte fanns någon antydan i ärendet om att det

skulle finnas en konfliktrisk i det att det fanns

ett otillräckligt antal jaktmöjligheter och att det

här skulle komma att konkurrrera med befintlig jakt.

Enligt Annika Åhnberg är det orimligt att begära

att regeringen eller ett departement i detalj skulle

sätta sig in i den exakta utformningen av befintliga

jakträttsupplåtelser när man har en myndighet med

ett mycket tydligt ansvar. Eftersom denna myndighet

är remissorgan, förväntar man sig kanske att man

skall få en analys eller åtminstone en kommentar

till de delar i förslaget som remissinstansen borde

ha haft invändningar emot.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att berörda instanser har

beretts möjlighet att yttra sig i det aktuella

regeringsärendet. Samtliga dessa instanser har också

lämnat sina synpunkter. Den granskning som utskottet

har vidtagit ger enligt utskottets mening vid handen

att det under beredningen av regeringsärendet inte

kom fram något som utgjorde skäl att anta att det

skulle föreligga hinder för regeringen att upplåta

jakt- och fiskerätt i det aktuella området.

Utskottet finner mot denna bakgrund att det vid

tidpunkten för regeringsbeslutet fanns all anledning

att anse att ärendet var tillräckligt berett. Någon

anmärkning kan därför inte riktas mot Annika Åhnberg

när det gäller hennes handläggning av ifrågavarande

regeringsärende.

2.10 Statsrådet Leif Pagrotskys ansvar för

praxis i ärenden om export av krigsmateriel

Ärendet

I en anmälan till utskottet bilaga A 2.10.1 anförs

att utskottet bör granska om regeringen via

handelsminister Leif Pagrotsky har efterlevt

principen om partipolitiskt samförstånd kring svensk

krigsmaterielexport. Utskottet bör enligt anmälan

undersöka om annan praxis gäller och därvid begära

in komplett underlag avseende samtliga affärer som

behandlats i Exportkontrollrådet sedan 1996 där tre

partier eller fler har motsatt sig en affär men där

denna ändå lett till ett positivt förhandsbesked

från krigsmaterielinspektören.

Bakgrund

Inspektionen för strategiska produkter och

Exportkontrollrådet

Krigsmaterielinspektionen (KMI) bildades under 1930-

talet och förlades organisatoriskt till dåvarande

Handelsdepartementet. Vid departementsreformen

1982/83 överfördes KMI till Utrikesdepartementets

handelsavdelning. KMI utgjorde dels en

departementsenhet för beredning av tillstånds-

ärenden avseende utförsel av svensk krigsmateriel,

dels en myndighet som utövade kontroll över

tillverkningen av sådan materiel.

1985 inrättade regeringen en rådgivande nämnd för

krigsmaterielexportfrågor. Ledamöterna i nämnden

utsågs efter förslag från de politiska partier som

var representerade i Utrikesnämnden. Den rådgivande

nämndens uppgift var att lämna råd i enskilda

exportärenden. Nämnden bestod under tiden fram till

omvandlingen av myndigheten den 1 februari 1996 av

sex ledamöter som förordnades av regeringen för

högst tre år.

Utrikesnämndens sammansättning ändrades efter valet

1994 så att alla riksdagspartier var företrädda,

således också Vänsterpartiet, som fick en ordinarie

plats, samt Miljöpartiet och Kristdemokratiska

samhällspartiet, numera Kristdemokraterna, som fick

var sin suppleantplats. Representationen för de

nämnda partierna tillsammans med en ordinarie plats

för Folkpartiet liberalerna var resultatet av att

Socialdemokraterna avstod dessa platser.

Utrikesnämndens nya sammansättning fick dock inget

omedelbart genomslag i sammansättningen av den

rådgivande nämnden i KMI. Regeringen strävade efter

att senare lämna en samlad presentation av alla

frågor som berörde den kommande organisationen

inklusive den partipolitiska sammansättningen av

efterföljaren till den rådgivande nämnden.

KMI ombildades den 1 februari 1996 till en ny

myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra

strategiskt känsliga produkter, benämnd Inspektionen

för strategiska produkter (prop. 1995/96:31, bet.

UU3). Inspektionens uppgifter är enligt förordningen

(1995:96:1680) med instruktion för ISP att sköta

tillsyn och annan kontroll enligt lagen (1992:1300)

om krigsmateriel och lagen (1998:397) om strategiska

produkter. Det innebär bl.a. att inspektionen prövar

merparten av de ärenden som regeringen eller ett

enskilt statsråd tidigare hade till uppgift att

pröva. Regeringen prövar dock även liksom tidigare

ärenden som har principiell betydelse eller annars

är av särskild vikt, men ordningen att ett enskilt

statsråd avgör tillståndsärenden upphörde vid

tillkomsten av ISP. Enligt 5 § instruktionen är

krigsmaterielinspektören chef för inspektionen. ISP

är en s.k. enrådighetsmyndighet innebärande att

myndighetschefen i princip ensam har

beslutsansvaret.

I proposition 1995/96:31 föreslogs att den

rådgivande nämnden skulle ombildas till ett råd för

samråd i exportkontrollfrågor hos den nya

myndigheten. Arbetet i rådet skulle enligt

propositionen ta sikte på inte bara samråd utan

också på att tillföra myndigheten sakkunskap och

kontinuerlig inblick i utrikes-, säkerhets- och

försvarspolitiska frågor. Lekmän borde ingå i rådet.

Ledamöterna borde utses efter förslag från de

partier som är företrädda i Utrikesnämnden.

Enligt den nämnda instruktionen för ISP skall

enligt 6 § hos inspektionen finnas ett råd för

samråd i exportkontrollfrågor bestående av

krigsmaterielinspektören och högst tio andra

ledamöter. Krigsmaterielinspektören är rådets

ordförande. Enligt 7 § skall

krigsmaterielinspektören hålla rådet informerat om

inspektionens verksamhet på exportkontrollområdet.

Om det är möjligt skall krigsmaterielinspektören

enligt 8 § första stycket samråda med rådet innan

inspektionen lämnar över ett ärende om

exportkontroll till regeringens prövning enligt 1 a

§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, enligt 5 §

lagen (1998:397) om strategiska produkter eller

enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av

dessa bestämmelser. Enligt 8 § andra stycket

bestämmer krigsmaterielinspektören vilka andra

ärenden om exportkontroll som före avgörandet skall

föreläggas rådet för samråd.

Praxis beträffande ledamöternas inflytande på

beslutsfattandet i tillståndsärenden i rådgivande

nämnden respektive Exportkontrollrådet

Rådgivande nämnden hade enligt sin instruktion till

uppgift att lämna råd i enskilda

exportkontrollfrågor, varvid alla principiellt

viktiga frågor blev föremål för samråd i nämnden.

Enligt prop. 1995/96:31 brukade företrädare för

Utrikesdepartementets politiska avdelning och

företrädare för Försvarsdepartementet vara

närvarande vid sammanträdena och bidra med

upplysningar och synpunkter.

Krigsmaterielinspektören redovisade efter

sammanträdet samrådet för det statsråd som hade till

uppgift att föredra ärenden om kontroll över

krigsmateriel och andra strategiskt känsliga

produkter.

Dåvarande krigsmaterielinspektören Sven Hirdman

besvarade vid en utfrågning inför

konstitutionsutskottet den 17 mars 1994 bl.a. en

fråga om vilka bestämmelser som gällde de i nämnden

ingående partiernas inflytande. Enligt Hirdman var

regeringens inställning att alla partier som var

representerade borde vara eniga. Det ledde till att

om ett av partierna bestämt avrådde i något visst

ärende, fann sig de övriga ledamöterna i detta, och

det blev ett nej. Under såväl socialdemokratiska som

borgerliga regeringar hade en praxis utbildats med

innebörd att om ett parti sagt nej, gick regeringen

inte vidare. Formellt kunde regeringen göra det men

den hade inte gjort det, eftersom den ville bevara

det politiska samförståndet. Normalt följde

regeringen nämndens rekommendationer, men det hade

förekommit att regeringen beslutat mot nämndens

förord. (1993/94:KU30, del 2 Bilaga B 1.)

I proposition 1995/96:31 framhölls beträffande

Exportkontrollrådets uppgifter m.m. bl.a. att

viktigare beslut borde föregås av samråd med rådet.

Behandlingen av ett ärende i rådet kan ske så att

myndighetschefen eller någon annan föredrar ärendet,

att de närvarande överlägger med varandra och att

myndighetschefen summerar den diskussion som har

varit. Formliga omröstningar är enligt propositionen

inte nödvändiga i rådet och förfarandet behöver inte

regleras i detalj. Något beslutsfattande i egentlig

mening bör inte förekomma i rådet.

Vid en utfrågning i konstitutionsutskottet den 20

mars 1997 (1996/97:KU25, del 3 Bilaga B 1) fick

krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman frågan om det

behövdes en majoritet av ledamöter i

Exportkontrollrådet för att rådets synpunkter skulle

tas ad notam när man inom rådet är kritisk och

förordar ett negativt besked eller om det krävdes

att alla skulle vara emot för att det skulle påverka

krigsmaterielinspektörens råd till regeringen om det

beslut som skulle fattas. Enligt Sohlman kunde den

s.k. konsensusregeln inte appliceras "nu, i den

situationen", med vilket får förstås den ordning som

råder sedan den 1 februari 1996. Sohlman sade vidare

att det inte fanns några instruktioner för hans

agerande i situationer som dessa men att det var

uppenbart att han lyssnar och tar intryck av hur

stämningen är, hur rösterna faller, även om det inte

förekommer voteringar utan ställningataganden om

tillstyrkande eller avstyrkande. Enligt Sohlman är

det hans sak att tolka dessa opinioner. Tolkningen

är beroende av frågans karaktär, styrkan i

opinionerna och vilka argument som läggs fram.

Rådplägningen med rådet är enligt Sohlman

"utomordentligt viktig" för myndigheten och

diskussionen är "mycket styrande" för myndighetens

tolkningar.

Promemorior från Statsrådsberedningen

Konstitutionsutskottet beslöt den 11 februari 1999

att ställa vissa frågor till Regeringskansliet med

anledning av anmälan. Dessa frågor har

vidarebefordrats av kansliet i ett brev till

Regeringskansliet, daterat den 11 februari 1999. En

fråga gällde om praxis har förändrats beträffande

hänsynstagande till de partipolitiska

representanternas bedömningar i Exportkontrollrådet

inför regeringens beslut i exportärenden sedan

rådets inrättande den 1 februari 1996. I

sammanhanget efterfrågas också regeringens

principiella kommentarer. En annan fråga gällde om

regeringen håller sig fortlöpande informerad om

praxisutvecklingen i det nämnda hänseendet i vad

avser krigsmaterielinspektörens handläggning av

exportärenden samt, om så är fallet, hur detta sker

och vad regeringen funnit.

Svar på frågorna har lämnats i två promemorior från

Statsrådsberedningen, upprättade i

Utrikesdepartementet och daterade den 8 mars

respektive den 23 mars 1999 bilagorna A

2.10.2-2.10.3.

Av promemorian framgår att när ett ärende

överlämnas till regeringen ingår normalt en

bedömning av ärendet från krigsmaterielinspektörens

sida. En viktig grund för denna samlade bedömning är

enligt promemorian de synpunkter

krigsmaterielinspektören kunnat inhämta från

Exportkontrollrådet. I regeringens överväganden

beaktas krigsmaterielinspektörens samlade bedömning

snarare än ställningstaganden av enskilda ledamöter

i rådet. Av promemorian framgår också att det inte

finns några formella regler för hur den politiska

förankringen i Exportkontrollrådet skall ske. Det

finns inte heller några föreskrifter om hur

krigsmaterielinspektören skall väga in de politiska

representanternas bedömningar i sitt

ställningstagande i ett enskilt ärende.

I ett kompletterande svar anförs att den praxis det

här är tal om grundas på ett mycket begränsat antal

ärenden men att det med utgångspunkt från dessa kan

konstateras att en stabil praxis har förelegat under

hela perioden från den 1 februari 1996. En

jämförelse med den föregående perioden är svår att

göra på grund av dels den stora skillnaden i antalet

ärenden, dels att färre partier var representerade i

den dåvarande rådgivande nämnden. Enligt promemorian

har den parlamentariska förankringen av enskilda

beslut inte varit svagare under tiden från den 1

februari 1996 än den var tidigare.

På frågan om och hur regeringen håller sig

underrättad om praxisutvecklingen anförs i den

förstnämnda promemorian att den statssekreterare i

UD som svarar för exportkontrollfrågor eller den som

denne väljer att sätta i sitt ställe är enligt

inspektionens instruktion knuten till

Exportkontrollrådet som sakkunnig och deltar

regelmässigt i rådets sammanträden. En

återrapportering sker till ansvarigt statsråd. På

detta vis håller sig regeringen underrättad om

rådets arbete. Regeringen har enligt promemorian

inte funnit anledning att ha någon synpunkt på

krigsmaterielinspektörens bedömningar av ärenden

som förelagts rådet. Regeringen har enligt

promemorian om den så önskar en möjlighet att ge

uttryck för sin uppfattning i form av direktiv till

inspektionen.

Kompletterande information från UD

Följande uppgifter har underhand inhämtats från

Utrikesdepartementet.

Regeringen har sedan den 1 februari 1996 avgjort

sammanlagt 12 ärenden som avser krigsmateriel. Dessa

fördelar sig innehållsmässigt enligt följande: 6

ärenden har relevans för den här aktuella

granskningen eftersom de avser export av

krigsmateriel. Av dessa gällde 1 ärende

förhandsbesked, 4 anbudsunderrättelse och 1

utförseltillstånd. Av de 6 övriga ärendena gällde 2

s.k. dual use-varor, 3 tillverkningstillstånd och 1

begäran om överprövning. Vad gäller

ställningstaganden rådde i ett fall enighet, i ett

annat fall var ett parti emot och i fyra fall var

två partier emot ett positivt besked eller beslut.

Ärendet där enighet rådde behandlades i dåvarande

rådgivande nämnden.

Behandlingen av ärendena sträcker sig i många fall

över en längre tidsperiod. I ett av de här aktuella

fallen hade ärendet tidigare behandlats i den

rådgivande nämnd som ingick i den gamla

organisationen, dvs. den som gällde före den 1

februari 1996. Vidare erinras om att Miljöpartiet

inledningsvis saknade representation i

Exportkontrollrådet till följd av

meningsmotsättningar mellan dåvarande statsrådet Jan

Nygren och Miljöpartiet angående nomineringen av

partiets kandidat till representant i rådet. Det

erinras också om att alla ledamöterna inte varit

närvarande vid alla sammanträdestillfällen.

De underhandskontakter som förekommer mellan

krigsmaterielinspektören och regeringen eller

ansvarigt statsråd grundas på att regeringen har ett

särskilt ansvar för utrikespolitiken. Enligt 10:8 RF

skall chefen för det departement till vilket

utrikesärendena hör hållas underrättad när frågor

som är av betydelse för förhållandet till annan stat

eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos

annan statlig myndighet. På denna grund kan det

finnas anledning för krigsmaterielinspektören att i

enskilda ärenden inhämta regeringens eller

statsrådets synpunkter. I ärenden om förhandsbesked

hålls regeringen regelmässigt underrättad, men det

är krigsmaterielinspektören som har ansvaret att

avgöra vilket ställningstagande ett förhandsbesked

skall innehålla. Den huvudsakliga formen för dessa

underrättelser är den återrapportering till

statsrådet som sker genom den statssekreterare i UD

som svarar för exportkontrollfrågorna eller den som

denne väljer att sätta i sitt ställe och som deltar

i EKR:s sammanträden och åhör diskussionen. (Denna

ordning har beskrivits i UD:s promemoria till

utskottet.) Underhandskontakter får också anses vara

ett led i den normala dialogen mellan regeringen

eller ett enskilt statsråd och en myndighet som är

underställd regeringen.

Utfrågning av statsrådet Pagrotsky

Inledningsvis anförde statsrådet Pagrotsky vid

utfrågningen som återges i sin helhet i bilaga B 8

att skälet till att olika regeringar eftersträvat en

bred förankring av krigsmaterielexportpolitiken är

att denna politik bör präglas av långsiktighet.

Detta var också utgångspunkten vid den

organisatoriska förändring som genomfördes 1996, då

Inspektionen för strategiska produkter kom till.

Enligt Pagrotsky kan det ibland uppstå en konflikt

mellan kravet på långsiktighet och önskan om

politisk samsyn, varvid regeringen har att göra en

avvägning mellan dessa aspekter. Denna avvägning har

enligt Pagrotsky fungerat väl hittills. I de ärenden

som regeringen haft att avgöra sedan 1996 har det

politiska stödet vid besluten inte varit svagare än

under den gamla ordningen.

På frågan om det skett en förändring av praxis i

den meningen att det numera är

krigsmaterielinspektörens samlade bedömning snarare

än ställningstaganden av enskilda ledamöter i

Exportkontrollrådet som är avgörande i enskilda

tillståndsärenden svarade Pagrotsky att han inte

kunde finna något stöd för uppfattningen att det

skett en praxisförändring vad gäller regeringens

sätt att beakta vad andra parter tycker. Enligt

Pagrotsky har det inte sedan februari 1996 funnits

något tillfälle då regeringen beslutat i ärenden som

gällt krigsmateriel där inte bara representanterna

för Vänsterpartiet och Miljöpartiet utan också fler

partier - totalt tre eller flera partier - avstyrkt

affärerna. Regeringen strävar efter bred samsyn i

dessa sammanhang, men det är inte - lika litet som

det var under tiden före ISP:s och EKR:s tillkomst -

ett hundraprocentigt krav. Den breddade insyn i

exportfrågorna som tillkommit sedan EKR inrättades

har enligt Pagrotsky inte inneburit att regeringen

börjat räkna hur många partier som har en avvikande

mening. I stället mäts hur många som stöder olika

förslag till beslut. Att man numera tillåter att

något parti säger nej innebär inte att praxis

förändrats.

På en fråga om i hur många ärenden som det inte

rått konsensus svarade Pagrotsky att han inte i

detalj hade undersökt hur processen varit i EKR i de

aktuella ärendena. Enligt Pagrotsky uppnår man

väldigt sällan konsensus i EKR, eftersom vissa

ledamöter i stort sett alltid röstar på samma sätt.

För regeringen är det viktigt då man värderar

långsiktigheten i ett enskilt beslut att sätta sig

in i hur ledamöterna i EKR resonerat och

argumenterat. Om fyra partier säger nej och åberopar

skäl som strider mot sådant som riksdagen krävt att

regeringen skall ta hänsyn till, är det regeringens

skyldighet att göra på ett annat sätt. Dock måste

regeringen i det enskilda ärendet göra en

självständig bedömning av de bakomliggande argument

som framförts i EKR och inte bara bedöma vilken

ställning ledamöterna tagit i det aktuella ärendet.

När det gäller frågan om hur ett enskilt partis

ståndpunkt i ett enskilt exportärende skall värderas

med hänsyn till långsiktigheten i beslutet, ansåg

Pagrotsky att varje regering måste göra en värdering

och avvägning beträffande vilken betydelse det har

om man t.ex. låter ett "50-procentsparti" eller ett

"5-procentsparti" vara emot ett beslut.

Utskottets bedömning

Granskningen i denna del avser om praxis förändrats

beträffande hänsynstagande till de partipolitiska

representanternas bedömning i Exportkontrollrådet

(EKR) inför regeringens beslut i exportärenden sedan

Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och

EKR inrättades den 1 februari 1996.

Utskottet vill erinra om den uppgiftsfördelning som

gäller sedan den 1 februari 1996 mellan regeringen

och ISP, innebärande att myndigheten beslutar om den

helt dominerande delen av exportärenden och att

endast om särskilda skäl föreligger ärenden

överlämnas till regeringen för beslut. I det här

aktuella granskningsärendet är det viktigt att

skillnaden mellan myndighetens beslut och

regeringens beslut beaktas. Det är endast ärenden av

den sistnämnda typen som är föremål för utskottets

intresse i detta sammanhang.

Inom den ram som angetts i det föregående kan man

tala om praxis och utvecklingen av denna i två

betydelser vad gäller regeringens handläggning av

exportärenden. Före den 1 februari 1996 hade varje i

dåvarande Rådgivande nämnden representerat parti en

inte absolut med dock oftast verksam vetorätt i

enskilda tillståndsärenden. Antalet partier med

möjlighet att påverka beredningen av dessa ärenden

utökades väsentligt i samband med omorganisationen

1996. Sedan dess är det den sakliga grund på vilken

regeringen fattar beslut i de relativt få fall då

ISP hänskjuter ärenden till regeringen för avgörande

som bildar underlag för praxisutvecklingen. En del

av denna grund utgörs av de ståndpunkter

företrädarna för de politiska partierna intagit vid

behandlingen i EKR och den argumentation med vilken

de underbyggt sina ställningstaganden.

Av det skriftliga materialet från Regeringskansliet

framgår bl.a. att när ett ärende överlämnas till

regeringen är en viktig grund för regeringens

samlade bedömning de synpunkter

krigsmaterielinspektören inhämtat från EKR. I

regeringens överväganden beaktas

krigsmaterielinspektörens samlade bedömning snarare

än ställningstaganden av enskilda ledamöter i EKR.

Det har inte framkommit annat än att en stabil

praxis har förelegat under hela perioden från den 1

februari 1996. Den parlamentariska förankringen av

enskilda beslut har från denna tidpunkt inte varit

svagare än den var under den föregående perioden.

Av utfrågningen med statsrådet Pagrotsky har

framgått bl.a. att Pagrotsky inte kunnat finna stöd

för uppfattningen att det skett en praxisförändring

i fråga om regeringens sätt att beakta vad andra

parter, dvs. partirepresentanterna i EKR, tycker.

Sedan den 1 februari 1996 har det enligt Pagrotsky

inte funnits något tillfälle då regeringen fattat

beslut i ärenden som gällt krigsmateriel om tre

eller flera partier avstyrkt affärerna. Om fyra

partier säger nej och som stöd för sin uppfattning

åberopar regeringens riktlinjer m.m., är det enligt

Pagrotsky regeringens skyldighet att förfara på

annat sätt.

Utskottet finner vid en samlad bedömning att det i

det avseende som granskningen gäller inte finns

någon grund för kritik från konstitutionell synpunkt

vad gäller det sätt på vilket regeringen -

inbegripet hänsynstagande till de synpunkter som

framförts av EKR:s ledamöter - handlagt ärenden om

tillstånd för export av krigsmateriel sedan ISP och

EKR inrättades 1996. Ärendet föranleder inget

ytterligare yttrande från utskottet.

2.11 Regeringens beslut om sekretess

beträffande en skrivelse från Europeiska

kommissionen

Ärendet

I en anmälan, bilaga A 2.11.1, har begärts att

konstitutionsutskottet skall granska regeringens

beslut att sekretessbelägga en skrivelse från

Europeiska kommissionen.

Bakgrund

Regeringens beslut

Den 15 juni 1998 begärde en person från Radio

Västerbotten att hos Jordbruksdepartementet få ta

del av en skrivelse från Europeiska kommissionen den

5 juni 1998 angående stöd till Holmlunds Livs AB.

Ärendet hänsköts till regeringen som den 17 juni

1998 avslog begäran om att få ta del av handlingen

och angav följande skäl för sitt beslut (Jo98/1463).

Handlingen innehåller uppgifter av sådan art att det

kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga

förbindelser eller på annat sätt skadar landet om

uppgifterna röjs. Sekretess gäller därför för

uppgifterna enligt 2 kap. 1 § första stycket

sekretesslagen (1980:100). Handlingen bör därför

inte lämnas ut.

Jordbruksdepartementets promemoria

Sedan konstitutionsutskottet hos Regeringskansliet

begärt att få ta del av den handling saken gäller

och att få kommentarer till granskningsanmälningen

inkom Statsrådsberedningen den 23 november dels med

den aktuella handlingen, dels med kommentarer till

granskningsanmälningen samt en inom

Jordbruksdepartementet upprättad promemoria med

närmare upplysningar om regeringsärendet bilaga A

2.11.2. Statsrådsberedningen anför i sin kommentar

följande.

År 1994 antog kommissionen en uppförandekodex om

allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar.

Enligt denna kodex skall kommissionen vägra tillgång

till en handling, om ett offentliggörande kan skada

"skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän

säkerhet, internationella förbindelser, monetär

stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och

undersökningar)".

Skrivelsen den 5 juni 1998 torde falla in under

denna bestämmelse. Den var ett led i ett sådant

rättsligt förfarande som avses i uppförandekodexen.

Det betyder att kommissionen inte skulle ha lämnat

ut skrivelsen till press eller allmänhet.

Regeringens bedömning, att det kunde störa Sveriges

mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt

skada landet om regeringen lämnade ut handlingen,

skall ses mot den bakgrunden.

I den av Jordbruksdepartementet upprättade

promemorian skriver departementet föjande.

Bakgrund

Den 8 oktober 1997 inkom till

Jordbruksdepartementet, via Sveriges ständiga

representation vid Europeiska unionen, ett brev från

Europeiska kommissionen rörande stöd till Holmlunds

Livsmedel AB (Holmlunds). I brevet angavs att

kommissionen erhållit information om att stöd givits

till Holmlunds av Polaris AB, ett företag ägt av

Skellefteå kommun. Lånet angavs vara i form av

försäljning och återleasing på villkor som var mer

fördelaktiga än vad som skulle ha varit fallet på

marknaden. Kommissionen önskade få besked om ett

sådant stöd existerade och, om så, få del av

nödvändiga uppgifter för att undersöka stödet enligt

artiklarna 92 och 93 i Romfördraget. Till brevet var

fogat ett frågeformulär "Information som skall

lämnas i underrättelser enligt artikel 93.3".

Regeringens handläggning

Jordbruksdepartementet skrev den 29 oktober 1997

till Skellefteå kommun och bad kommunen inkomma med

all nödvändig information enligt frågelistan.

Kommunstyrelsen beslutade att kommunstyrelsens

ordförande Lorentz Andersson i samråd med VD för

Fastighets Polaris AB skulle besvara skrivelsen.

Sammanfattningsvis anförde kommunen att de åtgärder

Polaris AB vidtagit i förhållande till Holmlunds

inte har inneburit att något samhällsstöd har

lämnats. I konsekvens med sin inställning valde

kommunen att inte besvara frågorna i formuläret som

fogats till kommissionens brev.

Jordbruksdepartementet vidarebefordrade kommunens

svar till kommissionen den 19 december 1997.

Kommissionen återkom i brev den 5 juni 1998. Av

brevet framgick att det svar som skickats inte

innehöll tillräckligt med upplysningar för att

kommissionen skall kunna fastställa om ett statligt

stöd beviljats eller om ett sådant stöd är förenligt

med den gemensamma marknaden. Kommissionen hade

ytterligare frågor som man ville få besvarade. Den

15 juni 1998 begärde Magnus Bergner, Radio

Västerbotten, per telefon att få ta del av

kommissionens skrivelse av den 5 juni 1998. Det

ansågs vara tveksamt huruvida handlingen kunde

lämnas ut eller inte. Under beredningen gjordes

bedömningen att ärendet borde hänskjutas till

regeringen för prövning och att ärendet var av sådan

art att gemensam beredning med Utrikesdepartementet

var nödvändig. Under den gemensamma beredningen

gjordes den bedömningen att handlingen innehöll

uppgifter av sådan art att det kan antas att det

stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på

annat sätt skadar landet om uppgifterna röjs.

Handlingen borde alltså hållas hemlig enligt 2 kap.

1 § sekretesslagen (1980:100). Regeringen fattade

beslut i ärendet den 17 juni 1998.

Ärendet har således hanterats i enlighet med de

regler som allmänt tillämpas inom Regeringskansliet

vid begäran om att få ta del av allmän handling.

Utgångspunkten för de överväganden som gjorts har

varit en presumtion för offentlighet men bedömningen

har ändå blivit att handlingen inte skall lämnas ut.

Tryckfrihetsförordningen m.m.

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF)

skall varje svensk medborgare, till främjande av ett

fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, ha

rätt att ta del av allmänna handlingar.

Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av

allmänna handlingar begränsas endast om det är

påkallat med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet eller

dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig

organisation. Begränsningen av rätten att ta del av

allmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelse

i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes

lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda

lagen hänvisar.

Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller

sekretess för uppgift som angår Sveriges

förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan

stat, mellanfolklig organisation, myndighet,

medborgare eller juridisk person i annan stat eller

statslös, om det kan antas att det stör Sveriges

mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt

skadar landet om uppgiften röjs.

Av den i bilagan till Europeiska kommissionens

beslut av den 8 februari 1994 om allmänhetens

tillgång till kommissionens handlingar angivna

uppförandekodexen framgår bl.a. följande.

Allmän princip

Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till

kommissionens och rådets handlingar.

Undantag

Institutionerna skall vägra tillgång till en

handling om ett offentliggörande kan skada bl.a.

- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän

säkerhet, internationella förbindelser, monetär

stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och

undersökningar),

- skyddet för den enskilde och privatlivet,

Enligt den nyss återgivna bestämmelsen i 2 kap. 1 §

sekretesslagen om utrikessekretess gäller sekretess

för en uppgift endast om det kan antas att ett

utlämnande av uppgiten skadar landet. Bestämmelsens

skadebegrepp tillkom genom införandet av 1980 års

sekretesslag. I fråga om den närmare innebörden i

skadebegreppet anförde föredragande statsrådet

följande i den proposition genom vilken förslaget

till sekretesslag lades fram.

Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör

inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig

om någon olägenhet för landet för att skada skall

kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om

störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att

mindre och tillfälliga störningar eller irritationer

inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om

uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda

till sekretess.

2 kap. 1 § sekretesslagen fick sin nuvarande lydelse

genom lagändring år 1994 (prop. 1994/95:112, bet.

1994/95:KU18, rskr. 1994/95:128, SFS 1994:

1695). Den nya regleringen innefattar ett s.k. rakt

skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten vid

prövningen av om en uppgift kan lämnas ut utan att

det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller

på annat sätt skadar landet skall vara en presumtion

för att uppgiften kan lämnas ut. En sådan ordning

ansågs inte behöva medföra några risker för att

berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten

ställer inte skulle kunna tillgodoses vid ett

svenskt EU-medlemskap. Konstitutionsutskottet

underströk liksom regeringen betydelsen av en

noggrann skadeprövning. Utskottet framhöll att ett

hemlighållande kan försvaras bara i det fall att ett

utlämnande kan medföra skada. Vid en prövning av om

en uppgift som erhållits från någon annan stat eller

en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller

inte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan

enligt vad utskottet anförde visserligen inte avgöra

om uppgiften skall hållas hemlig. Däremot kan

avsändarens intresse av sekretess ha betydelse för

skadeprövningen i det enskilda fallet.

Utskottets bedömning

Utskottet vill till en början framhålla vikten av så

stor öppenhet som möjligt när det gäller att ta del

av allmänna handlingar. Presumtionen är enligt

tryckfrihetsförordningen också för offentlighet.

Detta gäller självklart även handlingar som kommer

från Europeiska unionen. Som uttalats vid

sekretesslagens införande får det skadebegrepp som

förekommer i bestämmelsen om utrikessekretess inte

heller ges en alltför vid innebörd.

Begäran att få ta del av allmän handling skall

enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras

hos den myndighet som förvarar handlingen.

Myndigheten skall pröva en sådan begäran. I det fall

som nu är aktuellt har beslutet ankommit på

regeringen.

Regeringen har med åberopande av 2 kap. 1 §

sekretesslagen beslutat att avslå en begäran att få

ta del av en skrivelse från Europeiska kommissionen.

Som skäl för regeringens beslut anfördes att den

begärda handlingen innehåller uppgifter av sådan art

att det kan antas att det stör Sveriges

mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt

skadar landet om uppgifterna röjs. Sekretess gällde

därför enligt regeringen för uppgifterna.

Enligt utskottets uppfattning bör vid den

granskning som ankommer på utskottet bedömningar av

den materiella lagligheten av fattade beslut endast

göras med stor försiktighet. Granskningen bör i

första hand inriktas mot ärendenas formella sidor

och mot handläggningsfrågor. Utskottet har alltså

inte gjort någon bedömning av huruvida sekretess i

detta enskilda fall var av nöden med hänsyn till

Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller om

Sverige på annat sätt skulle skadats om uppgifterna

röjts. Utifrån dessa förutsättningar finner

utskottet ingen anledning att rikta kritik mot

handläggningen av det aktuella ärendet. Ärendet har

handlagts enligt rådande bestämmelser och regeringen

har inte överskridit sina befogenheter.

Granskningen föranleder inte något ytterligare

uttalande från utskottets sida.

3 Regeringens ansvar för

förvaltningen m.m.

3.1 Regeringens kontroll över Vägverkets

verksamhet

Ärendet

Våren 1995 framfördes i massmedierna kritiska

uppgifter om vissa förhållanden i Vägverket.

Uppgifterna gällde bl.a. de förhållandena att

generaldirektören haft en bostad som ägdes av ett av

verkets intressebolag, att verket för en hög kostnad

i andra hand hyrt en övernattningslägenhet i

Stockholm, att verket ägnat sig åt sponsring och att

verket använt sig av konsulter utan

upphandlingsförfarande. Vidare har chefernas

tillgång till tjänstebilar uppmärksammats och det

har påståtts att ekonomiska medel förts över till

ett amerikanskt dotterbolag.

I två granskningsanmälningar i maj 1995, bilagorna

A 3.1.1-3.1.2, begärdes - mot bakgrund av vad som

kommit i dagen om missförhållanden vid det statliga

Vägverket - granskning av det ansvariga statsrådet

Mats Odells roll och av vilka kontakter som

förekommit mellan Kommunikationsdepartementet och

Vägverket i sammanhanget. Granskningen borde enligt

anmälningarna också gälla tiden före

regeringsskiftet år 1991.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en

promemoria upprättad den 27 november 1995 inom

Kommunikationsdepartementet som svar på vissa

frågor som ställts från utskottets sida. Utskottets

frågor och svarspromemorian bifogas som bilagorna A

3.1.3-3.1.4.

Bakgrund

Vägverket är en central förvaltningsmyndighet för

frågor som rör väghållning och vägtrafik. Verket har

ett samlat ansvar, sektorsansvar, för hela

vägtransportsystemet. Sektorsansvaret omfattar

frågor om miljöpåverkan, trafiksäkerhet,

tillgänglighet, framkomlighet och effektivitet samt

frågor som rör väginformatik, fordon,

kollektivtrafik, handikappanpassning, yrkestrafik

och tillämpad samhällsmotiverad forsknings-,

utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom

vägtransportsystemet.

Vägverket förvaltade enligt budgetpropositionen 1995

statens aktier i dels projektfinansieringsbolag,

dels bolag med kommersiellt inriktad verksamhet

utanför Vägverket. Bolagsverksamheten omfattade

Väginvest och dess dotterbolag Stockholmsleder AB

(80 %) och Sweroad (100 %) samt intressebolagen RST

Sweden AB (40 %) och Rödöbron AB (14 %). Vägverket

förvaltar vidare 50 % av statens aktier i Svensk-

Danska Broförbindelsen SVEDAB AB. Riksdagen

beslutade under 1998 att aktierna i Sweroad AB

skulle ägas av staten och förvaltas av Vägverket.

Staten, genom Vägverket, har därför förvärvat

aktierna från Väginvest. Väginvests aktier förvaltas

av regeringen.

Enligt den promemoria som upprättats i november 1995

i Kommunikationsdepartementet som svar på frågor

från utskottets sida fick departementet vid

månadsskiftet januari/februari 1994 genom

betänkandet På väg (SOU 1994:15) först kännedom om

att dotterbolag till RST Sweden AB bildats i såväl

Nordamerika som Australien. Dessa uppgifter

redovisades sedan i mars 1994 för riksdagen (prop.

1993/94:180 Bolagisering av Vägverkets

produktionsdivision m.m.).

Regeringen redovisade i budgetpropositionen hösten

1996 det pågående arbetet med att avveckla statens

aktier i RST Sweden AB. Av redovisningen framgick

att man börjat reda ut hur rättigheterna till olika

mättekniker fördelas mellan Vägverket och RST Sweden

AB, vilket var en förutsättning för att Sweroads

aktier i RST Sweden AB skulle kunna avvecklas. Under

1995 hade det gjorts resultatlösa försök att sälja

statens aktier.

Efter en ekonomisk granskning av Vägverkets

dotterbolag, som initierats av regeringen och

utförts av den nya styrelsen för Väginvest under

hösten 1995, konstaterades det att RST Sweden hade

en latent skatteskuld och en osäker fordran på sitt

USA-baserade dotterbolag. Under senhösten 1996 stod

det klart att bolaget hade att förutse en

eftertaxering som var betydligt större än vad man

bedömt tidigare. Efter debitering av bolaget för

obetalda skatter och avgifter för åren 1990-1995

samt avskrivning av en osäker fordran på det

amerikanska dotterbolaget visade en upprättad

kontrollbalansräkning att mer än halva

aktiekapitalet hade förbrukats. Delägarna i bolaget

ansökte därför om frivillig likvidation. Samtidigt

ansöktes om att bolaget skulle få genomgå

företagsrekonstruktion. Ansökningarna beviljades och

likvidator och rekonstruktör utsågs. Mot denna

bakgrund skrevs Sweroads bokförda aktier i RST

Sweden AB ned till 1 kr.

Vägverket har sedan år 1986 varit delägare i Data-

Källan AB, numera Wallininstitutet Utbildning AB.

Motivet till delägarskapet var bl.a. att Vägverket i

egenskap av aktieägare fick tillgång till de

resurser, främst i form av lokaler, som bolaget

erbjöd sina delägare. I juli 1997 hemställde

Vägverket om att få avveckla ägandet. Regeringen

medgav i december 1997 att aktierna fick avyttras.

Under perioden 1982 till 1995 var Per Anders

Örtendahl generaldirektör för Vägverket. Han avgick

i april 1995 under åberopande av att han inte kände

sig ha det förtroende som behövdes. Örtendahl har

också varit styrelseordförande i Sweroad och RST.

Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria den

27 november 1995 föregicks det sista omförordnandet

av Per Anders Örtendahl som generaldirektör av

diskussioner där den då pågående utredningen om en

bolagisering av Vägverkets produktionsdivision samt

de i utredningen diskuterade förslagen om en

utförsäljning av RST Sweden spelade en viss roll.

Departementsledningen kände att det fanns en viss

tveksamhet från Örtendahls sida att acceptera såväl

bolagiseringen som utförsäljningen. Efter samtal med

Örtendahl, som gav besked om att han var beredd att

lojalt genomföra regeringens politik, undanröjdes

dessa tveksamheter. I detta läge såg

departementsledningen inga problem att förlänga

förordnandet med ytterligare tre år.

Kontroll och revision

Regeringens kontroll över myndigheterna

Regeringskansliets kontroll av förvaltningen

regleras inte i grundlag bortsett från att JK

omnämns som ett av de organ som lyder under

regeringen. Regeringen är i väsentliga avseenden fri

att välja inriktning, utformning och omfattning av

kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser

som kräver särskilda resurser förutsätter dock att

riksdagen beviljar medel. En stor del av regeringens

löpande kontroll av förvaltningen sker inom ramen

för budgetprocessen. Regleringsbreven är ett viktigt

styrinstrument för regeringen. Genom

regleringsbreven underrättar regeringen olika

myndigheter om de av riksdagen beviljade anslagen

och om villkoren för deras användande samt ställer

medlen till myndigheternas förfogande.

Riksrevisionsverket skall granska myndigheternas

årsredovisning och underliggande redovisning i syfte

att bedöma om redovisningen och underlaget för

ledningens förvaltning är tillförlitliga och

räkenskaperna rättvisande samt granska om

ledningens förvaltning följer tillämpliga

föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Verket

skall varje år till regeringen lämna

revisionsberättelser över granskningen av

myndigheternas årsredovisning. Revisionsrapport

skall verket lämna till den granskade myndigheten.

Resultatet av verkets granskning i övrigt skall

anmälas till den myndighet som berörs och, om det

finns särskilda skäl, också till regeringen.

Ett annat led i styrningen av myndigheterna är att

säkerställa att det finns den kompetens i ledningen

som behövs. Denna fråga togs upp i proposition

1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas

tjänst. Regeringen hade mot bakgrund av

utnämningsmaktens ökade betydelse sett över sin

chefspolicy och utvecklat beredningsprocessen i

Regeringskansliet. Rekrytering av myndighetschefer

skall ske utifrån preciserade krav, ett brett

sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande.

Chefsutveckling i olika former skall erbjudas

myndighetscheferna.

I 1994 års kompletteringsproposition redovisades att

Riksrevisionsverket funnit att myndigheter bildat

bolag och stiftelser utan att statsmakternas

godkännande inhämtats. Regeringen redovisade sin

avsikt att meddela samtliga myndigheter vad som

gällde bl.a. om rätten att bilda bolag och

stiftelser i staten. I 1995 års

kompletteringsproposition hänvisades till att årets

granskning åter föranlett Riksrevisionsverket att

uppmärksamma behovet av att generella riktlinjer

utfärdades till myndigheterna om avveckling och

ombildning samt att tydliggöra reglerna för

myndigheternas medverkan i bildande av bolag och

stiftelser i enlighet med vad regeringen anmälde i

1994 års kompletteringsproposition.

Revision av Vägverket

I april 1994 inkom revisionsberättelse för Vägverket

avseende räkenskapsåret 1993 till

Kommunikationsdepartementet. Revisionsberättelsen

innehöll inga anmärkningar och ärendet avslutades i

samband med beslut om regleringsbrev i juni 1994.

I en rapport daterad den 14 april och den 3 maj

1994 till Vägverkets styrelse redovisade

Riksrevisionsverket iakttagelser från revisionen för

år 1993 och lämnade vissa rekommendationer. Enligt

rapporten hade det vid revisionen observerats att

generaldirektörens bostad ägdes av RST Sweden AB.

Hyran som betalades för bostaden syntes enligt

rapporten marknadsmässig. Kostnader för

representationsändamål fördelades mellan RST och

Vägverket. Det påpekades i rapporten att det från

revisionen tidigare framförts det olämpliga i att

denna fastighet ägdes av ett dotterbolag. Eftersom

en oinitierad bedömare kunde dra felaktiga

slutsatser borde detta påpekande uppfattas så att

det även torde vara olämpligt att det aktuella

intressebolaget stod som ägare av fastigheten.

Riksrevisionsverket ansåg det därför väsentligt att

ägarförhållandena utan dröjsmål ordnades på annat

sätt.

Riksrevisionsverket rekommenderade vidare att

centrala instruktioner utfärdades för att uppnå en

korrekt och enhetlig hantering av

marknadsföringsinsatser som var snarlika sponsring.

Riksrevisionsverket hade inte kunnat finna stöd för

denna typ av kostnader i regleringsbrevet för

Vägverket.

Den 14 juni 1995 avlämnade Riksrevisionsverket en

revisionsrapport till Vägverket avseende granskning

av årsredovisningen år 1994 för Vägverket. Mot

bakgrund av ett antal anmälningar mot Vägverket hade

Vägverkets styrelse beslutat om en utökad

revisionsinsats. Sammanfattningsvis fann

Riksrevisionsverket att Vägverkets årsredovisning

för år 1994 i allt väsentligt var rättvisande.

Riksrevisionsverket riktade dock viss kritik på

följande punkter:

- Vägverkets interna kontroll hade inte förstärkts i

nödvändig utsträckning för den förändringsprocess i

riktning mot ökad affärsmässighet och konkurrens som

Vägverket var inne i.

- Vägverket och till det knutna bolag hade bildat en

organisationsstruktur som medfört risker för att

verkets ekonomiska intressen inte tillgodosetts på

ett tillfredsställande sätt.

- Upphandling av vägbyggen hade i två fall under

1994 och i ett fall 1995 skett utan konkurrens,

vilket stred mot regleringsbrevet.

- Affärsjuridisk kompetens hade inte utnyttjats i

erforderlig utsträckning.

- För vissa konsultinsatser var den dokumentation

som företetts för Riksrevisionsverket av så låg

kvalitet att Vägverket inte kunnat visa att verkets

nytta av konsulterna stod i rimlig proportion till

kostnaderna.

- Riksrevisionsverket kritiserade skarpt

tillvägagångssättet när det gällde att bilda ett

amerikanskt bolag benämnt RDC Inc. Det krävdes

beslut av riksdag och regering för att Vägverket

skulle få bilda bolag. Visserligen stred inte

förfarandet formellt mot detta krav men det innebar

ett kringgående genom bulvanförhållande.

- Riksrevisionsverket rekommenderade liksom

föregående år att en skriftlig instruktion

utarbetades för att få en korrekt och enhetlig

hantering av sponsorsliknande aktiviteter.

Riksrevisionsverket bedömde att generaldirektören

inte fullt ut hade fyllt sina åligganden enligt 5 §

i den då gällande verksförordningen (1987:1100), som

angav att myndighetens chef skall se till att

verksamheten bedrivs författningsenligt och

effektivt och att den utvecklas och anpassas till de

krav som ställs på den. Riksrevisionsverket riktade

inte motsvarande anmärkningar mot styrelsen mot

bakgrund av styrelsens formella ställning och

begränsade möjligheter till insyn inom de aktuella

problemområdena. Riksrevisionsverket framhöll dock

att de påpekade förhållandena inom Vägverket

underströk vikten av styrelsens insatser vad avser

uppföljning och rådgivning till generaldirektören.

På uppdrag av styrelsen för Väginvest AB utförde

advokatbyrån Lagerlöf och Leman samt en

revisionsbyrå en granskning av Väginvest och dess

dotter- och intressebolag. I juli 1995 överlämnades

resultatet av granskningen i form av en

granskningsrapport till regeringen, som i augusti

samma år överlämnade rapporten och tillhörande

handlingar till Justitiekanslern (JK).

I Riksrevisionsverkets revisionsberättelse för

Vägverket år 1995 som den 19 mars 1996 ställdes till

regeringen framhölls att det vid granskningen inte

framkommit något väsentligt som föranledde

invändning avseende tillförlitligheten i underlaget

för ledningens förvaltning eller ledningens

tillämpning av föreskrifter och särskilda

regeringsbeslut. I en revisionsrapport den 26 mars

1996 till Vägverkets styrelse konstaterades det att

av RRV föregående år påtalade missförhållanden hade

följts upp och att betydelsefulla insatser skett

från Vägverkets sida. Samtidigt konstaterades det

att organisatoriska förändringar tar tid att

genomföra och samtliga problem därför inte blivit

föremål för slutliga åtgärder.

Vägverket rekommenderades införa rutiner för

löpande avrapportering och uppföljning av pågående

väsentliga tvister. Vägverkets rutiner för

väganläggningars aktivering borde utvecklas och en

översyn borde göras av redovisningsprinciper,

metodik och instruktioner. Också upphandlingen av en

färja (den s.k. Egyptenfärjan) togs upp. Med tanke

på den kraftiga fördyring som skett och alla problem

som varit förknippade med färjans tillkomst borde

enligt Riksrevisionsverkets rekommendation

rapportering till styrelsen ha skett mer frekvent

och på ett sätt som belyst kostnadsutvecklingen,

orsaker och lärdomar för framtida upphandlingar.

Slutligen pekade Riksrevisionsverket på att det

behövdes medgivande från regeringen för att i

samverkan med Banverket bestrida merkostnaden för

ett järnvägsprojekt. I revi-sionsrapporter till

Vägverkets styrelse för åren 1996-1998 har vissa

iakttagelser framförts. I rapporten för år 1996

ifrågasatte Riksrevisionsverket prognosarbetets

kvalitet och rekommenderade en översyn av vissa

rutiner samt att vissa kompletterande uppgifter

skulle lämnas i årsredovisningen. I

revisionsrapporten avseende årsredovisningen 1997

fann Riksrevisionsverket inte att det i

instruktionen för Vägverket fanns stöd för att

Vägverkets Färjerederis förvärv av en

båttrafikrörelse i Karlskrona var förenlig med

verkets uppgifter. Några dagar före beslutet om

revisionsrapporten hade Vägverkets generaldirektör

dock beslutat att avtalet skulle frånträdas. I

revisions-PM för år 1998, i första hand avsedd för

myndighetens chef och övriga berörda

befattningshavare, lämnades en rad rekommendationer.

Bl.a. rekommenderades Vägverket att utifrån tidigare

erhållna beslut och underlag klargöra och utverka

att dokumentationen kompletterades fullt korrekt och

att fullfölja intentioner och transaktioner kring

Väginvest och Sweroad.

Enligt rapporten har Vägverket enligt särskilt

regeringsbeslut förvärvat aktierna i Sweroad från

Väginvest till en fastställd köpeskilling av 16

miljoner kronor. Enligt särskilt avtal mellan

Vägverket och Väginvest förvärvades Sweroad den 23

augusti 1998. Vägverket har enligt regeringsbeslut

överfört aktierna i Väginvest till Regeringskansliet

per den 31 december 1998 till ett bokfört värde 29,5

miljoner kronor.

Regeringsuppdrag till Justitiekanslern angående

kontroll av medelsförvaltning

Den 22 augusti 1996 gav regeringen Justitiekanslern

i uppdrag att i en förstudie kartlägga behovet av

stärkt kontroll över medelsförvaltning m.m. Vissa

missförhållanden som lyfts fram av massmedierna

väckte enligt den promemoria som låg till grund för

uppdraget frågor om de offentliga

kontrollfunktionernas effektivitet när det gäller

att upptäcka och förebygga missförhållanden inom

förvaltningen.

Justitiekanslern överlämnade i februari 1997

förstudien Förstärkt skydd mot oegentligheter i

offentlig förvaltning. Justitiekanslern ansåg att

reglerna om intern kontroll i verksförordningen och

i kommunallagen borde förtydligas och preciseras.

Den interna kontrollen borde i relevanta delar även

omfatta myndighetens ledning. Justitiekanslern

diskuterade också olika metoder att göra den interna

kontrollen effektivare och mer ändamålsenlig, t.ex.

genom att ge en eventuell styrelse ett särskilt