Bet. 1998/99:KU26

Konstitutionsutskottets betänkande

1998/99:KU26

Lagstiftningsprocessen

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1998/99

KU26

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens skrivelse

1998/99:103 Kommittéberättelse 1999. I

kommittéberättelsen redovisar regeringen sina

överväganden om kommittéväsendets roll och

arbetsformer med anledning av riksdagens tidigare

tillkännagivanden i frågan. Med anledning av

kommittéberättelsen har en motion om

jämställdhetsaspekter på utredningsväsendet väckts.

Vidare behandlas fem motioner från allmänna

motionstiden om kommittéväsendet, jämställdhets-

aspekter i propositioner, könsuppdelad statistik,

inrättandet av ett utredningsdepartement,

källhänvisningar i Statens offentliga utred-ningar

samt lagstiftningen och den kommunala

självstyrelsen.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger

kommittéberättelsen till handlingarna. Samtliga

motioner avstyrks. Till betänkandet har fogats fyra

reservationer.

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 1998/99:103 Kommittéberättelse

1999. Kommittéernas sammansättning.

Motionerna

Motion väckt med anledning av skrivelsen

1998/99:K19 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att tillföra

kommittéförordningen ett särskilt stycke om

jämställdhetsaspekter med samma innebörd som det

upphävda jämställdhetsdirektivet (dir. 1994:124),

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att följa upp

utredningsväsendets hantering av

jämställdhetsfrågorna.

Motioner från allmänna motionstiden 1998

1998/99:K206 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att alla kommande

regeringsförslag som berör kommunal verksamhet skall

innehålla en redovisning av på vilket sätt den

kommunala självstyrelsen påverkas,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en genomgång av

befintlig lagstiftning i syfte att vidta sådana

ändringar som på berörda områden återupprättar den

kommunala självstyrelsen.

1998/99:K279 av Tuve Skånberg och Holger Gustafsson

(kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om att

källhänvisningar skall ingå i Statens offentliga

utredningar.

1998/99:K293 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om kommittéväsendets

roll,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om kommittéernas

arbetsvillkor,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om remisshanteringen av

kommittérapporter.

1998/99:K337 av Ulla Hoffmann och Britt-Marie

Danestig (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen

begär en utredning om inrättandet av ett

utredningsdepartement.

1998/99:N335 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om könsuppdelad

statistik,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om jämställdhetsanalys.

Utskottet

Inledning

Enligt tilläggsbestämmelse 3.6.2 till

riksdagsordningen skall regeringen årligen, senast

den 1 mars, lämna riksdagen en redogörelse för

verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts på

grund av regeringens beslut. I samband med

behandlingen av föregående års kommittéberättelse

gav riksdagen som sin mening regeringen till känna

vad konstitutionsutskottet anfört om

kommittéväsendet (bet. 1997/98:KU31, rskr. 294-296).

Med anledning av Riksdagens revisorers granskning av

kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3) gjordes således

tillkännagivanden om kommittéväsendets roll,

kommittéernas arbetsvillkor och arbetsformer samt

remisshanteringen av kommittérapporter. Regeringens

åtgärder skulle redovisas för riksdagen vilket kunde

ske inom ramen för 1999 års kommittéberättelse. I

konstitutionsutskottets betänkande behandlades även

proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i

medborgarnas tjänst där regeringen aviserade en

översyn av kommittéernas arbetsförutsättningar i

syfte att öka kvaliteten i regeringens och

riksdagens beslutsunderlag. Regeringen meddelade i

propositionen att den skulle återkomma till

riksdagen med en redovisning av detta arbete. I 1999

års kommittéberättelse redovisar regeringen nu sina

bedömningar med anledning av riksdagens

tillkännagivanden.

Kommittéberättelsen

Regeringens syn på kommittéväsendet

I skrivelsen redogör regeringen för verksamheten

inom de kommittéer som har tillsatts efter beslut av

regeringen. I ett särskilt avsnitt om

kommittéväsendets roll och arbetsformer redogör

regeringen för åtgärder den vidtagit med anledning

av bl. a. Riksdagens revisorers granskning.

Regeringen framhåller att den delar uppfattningen

att utvecklingen i flera avseenden ställer nya och

andra krav på beslutsfattarna än tidigare. För att

kunna genomföra sin politik och styra landet behöver

en regering tillgång till kvalificerat

beslutsunderlag. Regeringskansliet förfogar inom sig

över en betydande expertis men ofta behövs underlag

och uppgifter från andra håll. En vanlig källa är de

statliga myndigheterna. Ämnesmässigt mer omfattande

uppdrag kan dock behöva anförtros grupperingar som

inom sig inrymmer expertis från skilda myndigheter

liksom företrädare för olika meningsinriktningar och

intressegrupperingar. För sådana uppdrag är det

naturligt att tillsätta kommittéer. Det är, enligt

regeringen, emellertid varken möjligt eller lämpligt

att precisera när den ena eller andra formen skall

användas. Detta val måste i varje fall bero av de

särskilda omständigheterna.

Kommittéerna förser inte bara regeringen med

nödvändigt beslutsunderlag utan fyller också en

viktig beredande funktion för riksdagens partier,

kommuner och landsting, myndigheter och

organisationer. Kommittéväsendets demokratiska

funktion är påtaglig och väl värd att värna om.

Att sörja för att regeringen och därmed riksdagen

och andra får del av ett gott beslutsunderlag är

emellertid långt ifrån en fråga som bara rör

kommittéväsendet. Det behövs även att arbetet inom

Regeringskansliet och de statliga myndigheterna

bedrivs så att det svarar mot högt ställda krav på

kvalitet och kompetens samt möjliggör beslut som

grundas på långsiktighet och strategier över

departements- och myndighetsgränser. Regeringen

framhåller att åtskilliga åtgärder har vidtagits med

dessa mål för ögonen.

Genomförda åtgärder

Från den 1 januari 1997 utgör Regeringskansliet en

myndighet. En omfattande förändring av

departementsorganisationen har genomförts den 1

januari 1999. Förändringen berör flertalet

departement vars antal också minskat från tretton

till tio. Syftet har bl.a. varit att förbättra

förutsättningarna för samverkan mellan olika

politikområden och därmed nå bättre effekt av

politiska beslut.

Den 1 januari 1999 trädde en ny kommittéförordning

(1998:1474) i kraft. Förordningen innebär ett samlat

regelsystem för de kommittéer som tillkallats genom

ett regeringsbeslut och som har ett

regeringsuppdrag. Förordningen ersätter ett antal

skilda beslut och innebär därmed en lättöverskådlig

reglering. I administrativt hänseende har ett antal

föråldrade regler utmönstrats.

En ny organisation, Kommittéservice, inrättades i

Regeringskansliet den 1 juli 1998. Kommittéservice

svarar för ett komplett administrativt stöd till

kommittéväsendet. Möjlighet ges därmed till

kvalitets- och tidsvinster för utredningarnas del

och dessutom avlastas departementen vissa

administrativa uppgifter. Detta bör undanröja de

problem avseende det administrativa stödet som

Riksdagens revisorer har påtalat. Erfarenheterna

från de nu genomförda förändringarna får avgöra

vilka ytterligare åtgärder som kan bli nödvändiga,

uppger regeringen.

Beträffande remisshanteringen framhåller regeringen

att den av Statsrådsberedningen utgivna

propositionshandboken innehåller utförliga

riktlinjer för Regeringskansliets arbete. Handboken

kom ut i en ny och omarbetad upplaga i december 1997

(Ds 1997:1). Enligt riktlinjerna skall

remissbehandling vara huvudregeln i

lagstiftningsärenden. Remisstiden skall normalt vara

minst tre månader; kommuner och landsting kan behöva

längre tid. Vilka som skall få remissen skall noga

övervägas. Remissammanställningar skall göras och

utförliga anvisningar lämnas i

propositionshandboken. Enligt regeringens bedömning

innebär riktlinjerna att lagrådsremisser och

propositioner kommer att få en tillfredsställande

och ändamålsenlig beredning.

Regeringen anför att ett antal åtgärder således har

vidtagits som kommer att förbättra möjligheterna för

regeringen att få ett gott beslutsunderlag. Detta är

i sin tur av betydelse för bl.a. riksdagens del när

det gäller att behandla regeringens propositioner

och skrivelser. Regeringen ser emellertid framför

sig att det behövs ytterligare åtgärder som kan öka

kvalitet och effektivitet.

Ytterligare åtgärder

Regeringen erinrar om att den vid olika tillfällen

har understrukit betydelsen av att styrningen av

statlig verksamhet utvecklas. Inom Regeringskansliet

pågår ett arbete med att utveckla system till stöd

för regeringens budget-, prognos- och

uppföljningsarbete. Mål- och resultatstyrningen

ingår som en del, liksom förbättring av

verksamhetsplaneringen.

Enligt regeringen är en viktig del i ett effektivt

kommittéväsende att få initieringsfasen av en

kommitté att fungera väl. Fler förstudier än i dag

bör genomföras i förberedelsearbetet och innan

beslut fattas om utredningsform.

Vidare framhåller regeringen att ökad vikt bör

läggas vid att göra utredningsdirektiven tydliga och

precisa. Strävan kommer att vara att låta

ordföranden eller den särskilde utredaren delta i

utformningen av direktiven. Detta förutsätter dock

att utredaren kunnat utses i ett så tidigt skede att

direktiven ännu inte slutligen fastställts. Den

förbättrade verksamhetsplaneringen bedöms bidra till

förbättrade möjligheter att tidigt rekrytera såväl

utredare som sekretariatsresurser. En förbättrad

framförhållning medför också att utredarens

synpunkter på utredningstidens längd kan vägas in

innan slutligt beslut i den delen fattas. Regeringen

anser att väsentliga delar av den problembild som

Riksdagens revisorer pekat på hör samman med brister

i framförhållningen. Åtgärder i den delen bedöms

därför vara viktiga för att komma till rätta bl.a.

med problemet med de ofta i praktiken alltför korta

utredningstiderna.

Regeringen avser vidta åtgärder för att i

departementens verksamhetsplanering lyfta fram

frågor som hänger samman med fastställandet av

utredningsbehov och inplaneringen av

utredningsinsatser. Dessutom kommer möjligheterna

att lösa utredningsbehoven genom andra åtgärder än

tillsättande av en kommitté, exempelvis genom

departementsinternt projektarbete, att ägnas ökad

uppmärksamhet.

För att kommittéväsendet skall utvecklas och

förbättras är det enligt regeringen viktigt att

departementen löpande följer upp och utvärderar

utredningsverksamheten. Åtgärder kommer att vidtas

för att inordna förbättringen av uppföljning och

utvärdering av utredningsverksamheten i det mönster

som gäller för den pågående utvecklingen av

resultatstyrning och uppföljning.

Regeringen erinrar om att Riksdagens revisorer har

rekommenderat en ökad användning av kommittéer för

att förbereda svenska ställningstaganden inom EU.

Regeringen påpekar att det finns flera exempel på

sådana utredningar. Utredningar som primärt

tillkallades för att förbereda det svenska

medlemskapet kom att identifiera frågor som var av

intresse för svensk del att agera inom. Andra

exempel är de utredningar som fått i uppdrag att

belysa konsekvenserna av en utvidgning av unionen.

Att utnyttja kommittéer för att lägga grunden till

svenska initiativ i Europapolitiken är således inget

nytt. Det bör även framdeles komma i fråga, särskilt

då framförhållning är ett viktigt moment och där ett

inslag också kan vara att analysera andra

medlemsländers syn. I vissa fall när kommissionen

själv avser att tillämpa ett remissförfarande, t.ex.

då grönböcker utarbetas, kan det också vara lämpligt

att i stället för en intern remissomgång till

myndigheter och organisationer låta tillsätta en

utredning med uppgift att ge underlag för en svensk

ståndpunkt.

Ett inte ovanligt fall är att en kommitté ges i

uppgift att studera hur ett EU-beslut skall

genomföras i Sverige. För att kommittéväsendet skall

kunna utnyttjas på detta sätt fordras dock att den

beslutade tiden för genomförande medger en

tillräckligt lång beredningstid.

Det är viktigt att regeringens beslut att tillsätta

ett organ utformas så att det blir klart om organet

skall vara en egen myndighet eller ingå i

Regeringskansliet. Riktlinjer om detta har utfärdats

av Statsrådsberedningen. Regeringen är också noga

med att kritiskt pröva behovet av tillfälliga

myndigheter.

Regeringen framhåller att konstitutionsutskottet

har tagit upp önskvärdheten av en bättre balans

mellan manliga och kvinnliga ordförande och mellan

manliga och kvinnliga sakkunniga. En snabb

utveckling har också ägt rum i denna riktning. År

1992/93 var 28,3 % av de kommittéerna medverkande

kvinnor, medan andelen år 1998 vuxit till 41,1 %.

Enligt regeringen är könsfördelningen bland

ledamöter och sekreterare numera jämn, medan den för

ordförande och särskilda utredare fortfarande är i

obalans. Andelen kvinnor på dessa poster har dock

under den angivna perioden ökat från 15,3 % till

30,3 %, vilket är en påtaglig förändring.

Regeringen anför att den för sin del är uppmärksam

på frågan. Alltfler kvinnor har också utsetts till

chefer inom den statliga och kommunala förvaltningen

och andelen kvinnliga parlamentariker är mycket hög.

En fortsatt stark medvetenhet om vikten av att få

fler kvinnliga ordförande och särskilda utredare bör

därför leda till en ytterligare utjämning. Inom

näringspolitikens område finns dock t.ex. den

begränsningen att andelen kvinnor i företagens

styrelser är mycket låg.

Motionen

I motion 1998/99:K293 av Per Lager m.fl. (mp)

behandlas kommittéväsendets roll, kommittéernas

arbetsvillkor och remisshanteringen av

kommittérapporter. Motionärerna understryker vikten

av att reformer och andra förändringar i

verksamheten grundas på väl underbyggda beslut.

Detta förutsätter att de beslutsunderlag som tas

fram av kommittéerna är av bra kvalitet. Det

förutsätter i sin tur att kommittéerna fungerar bra,

att det finns en hög och allsidig kompetens inom dem

och att det finns tid att överväga de frågor som

behandlas. Brister i dessa hänseenden kan leda till

illa genomtänkta lagändringar och reformer som

behöver ändras efter kort tid. Motionärernas

yrkanden innebär att det som Riksdagens revisorer

anförde i sin granskning av kommittéväsendet (förs.

1997/98:RR3) skall ges regeringen till känna.

Utskottets bedömning

I årets kommittéberättelse redovisar regeringen sina

överväganden om kommittéväsendet mot bakgrund bl.a.

av riksdagens tidigare uttalanden i frågan. Liksom

regeringen vill utskottet understryka vikten av att

riksdag och regering har tillgång till ett

kvalificerat beslutsunderlag. Kommittéväsendet utgör

en viktig källa till kunskap i beslutsprocessen. Som

regeringen påpekar fyller kommittéerna också en

viktig beredande funktion för riksdagens partier,

kommuner och landsting, myndigheter och

organisationer. Kommittéväsendets demokratiska

funktion är påtaglig och väl värd att värna om.

Regeringen redovisar också olika åtgärder som har

vidtagits för att stärka kommittéväsendet. Bland

annat har en ny kommittéförordning trätt i kraft den

1 januari 1999. Vidare har en ny organisation,

Kommittéservice, som svarar för ett komplett

administrativt stöd till kommittéväsendet inrättats.

När det gäller remisshanteringen hänvisar regeringen

till utförliga riktlinjer i en ny och omarbetad

upplaga av propositionshandboken som har givits ut

av Statsrådsberedningen (Ds 1997:1).

Utskottet välkomnar att regeringen har vidtagit

åtgärder för att stärka kommittéväsendet. Som

regeringen påpekar behöver dock fler åtgärder

vidtas. I kommittéberättelsen erinras om att en

viktig del i ett effektivt kommittéväsende är att få

initieringsfasen av en kommitté att fungera väl. Det

kan röra sig om att tidigt identifiera problemen och

tydligt strukturera dem för att rätt kunna välja

utredningsform. Regeringen anger att ökad vikt

kommer att läggas vid att göra direktiven tydliga

och precisa. Vidare framhåller regeringen bl.a. att

vikten av att utredningsverksamheten löpande följs

upp och utvärderas.

Utskottet förutsätter att regeringen återkommer i

lämpligt sammanhang, t.ex. i nästa års

kommittéberättelse, och redovisar vilka effekter de

vidtagna åtgärderna har medfört. Utskottet föreslår

att riksdagen lägger årets kommittéberättelse till

handlingarna.

Motion K293 (mp) yrkandena 1-3 innebär att

riksdagen som sin mening skall ge regeringen till

känna vad Riksdagens revisorer anförde i sin

granskning av kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3).

Utskottet ställde sig bakom revisorernas förslag

redan förra året (bet. 1997/98:KU31) och finner

ingen anledning att upprepa ställningstagandet.

Motionen avstyrks således.

Jämställdhetsaspekter i

lagstiftningsarbetet

Kommittéväsendet

Motionen

I motion 1998/99:K19, som väckts av Gudrun Schyman

m.fl. (v) med anledning av kommittéberättelsen,

erinras om att samtliga statliga kommittéer sedan

1994 har omfattats av ett allmänt

jämställdhetsdirektiv, Direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare att redovisa

jämställdhetspolitiska konsekvenser.

Jämställdhetsdirektivet ålade samtliga utredningar

att analysera både det rådande läget när det gällde

jämställdheten inom det aktuella området och

jämställdhetskonsekvenser av de egna förslagen. I

likhet med flera andra direktiv upphörde detta

direktiv att gälla den 1 januari 1999 i samband med

att den nya kommittéförordningen (1998:1474) trädde

i kraft. Den nya kommittéförordningen säger att en

utredning skall "ange" jämställdhetskonsekvenser "om

förslagen i ett betänkande har betydelse för - - -

jämställdheten mellan kvinnor och män". Av ett

mycket radikalt och offensivt jämställdhetsdirektiv

har det alltså blivit några till intet förpliktande

rader i den nya förordningen. Nu ligger det, enligt

motionärerna, på varje enskild kommitté eller

utredare att avgöra om de egna förslagen kommer att

påverka jämställdheten eller inte. Tidigare

förutsattes alla förslag påverka jämställdheten och

utredningen måste motivera undantag från den regeln.

Vidare anför motionärerna att erfarenheten visar

att utredningsväsendet ofta brister i att analysera

nuläge och konsekvenser när det gäller

jämställdheten. Motionärerna föreslår ett

tillkännagivande om att tillföra den nya

kommittéförordningen ett särskilt stycke om

jämställdhetsaspekter med samma innebörd som det

upphävda jämställdhetsdirektivet (yrkande 1). Vidare

bör regeringen i större utsträckning än tidigare

följa upp utredningsväsendets hantering av

jämställdhetsfrågorna (yrkande 2).

Bakgrund

I 1 kap. 2 § regeringsformen fastslås vissa

grundläggande mål för politiken. Där framhålls i

första stycket att den offentliga makten skall

utövas med respekt för alla människors lika värde

och för den enskilda människans frihet och

värdighet. I paragrafens tredje stycke har ett

element i denna likhetsgrundsats särskilt

framhållits, nämligen jämställdheten mellan könen.

Detta uttrycks som att det allmänna skall

tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter.

Regeln är ett målsättnings- eller programstadgande,

som riktar sig till normgivaren.

Som nämns i motionen finns i den nya

kommittéförordningen (15 §) en bestämmelse om att om

förslagen i ett betänkande har betydelse för

jämställdheten mellan kvinnor och män skall

konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.

Därutöver anges i kommittéförordningen (16 §) att

regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka

konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett

betänkande.

I Riksdagens revisorers granskning av

kommittéväsendet kritiserades tekniken med generella

kommittédirektiv (förs. 1997/98:RR3, bet. 1997/98:

KU31 s. 37 f.). Även i rapporter från Statskontoret

och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi

har kritik framförts. Revisorerna ansåg att metoden

med generella direktiv, som berörda fackdepartement

inte tagit explicit ställning till, innebär att man

kombinerar en ämnesmässig begränsning av ett uppdrag

med stora och oprecisa krav på det analytiska och

samhällsekonomiska innehållet. Det finns, enligt

revisorerna, skäl att ifrågasätta detta sätt att

utforma kommittéuppdrag. Bättre vore att utgå från

direktiv som innehåller genomtänkta och integrerade

krav på utredningsarbetet. Kraven på

konsekvensanalyser borde preciseras i kommittéernas

egna direktiv. Det är inte acceptabelt att

kommittéerna i första hand arbetar med sina "egna"

direktiv och tar lätt på de generella direktiven.

I en promemoria om den nya kommittéförordningen,

upprättad i Statsrådsberedningen (1998-11-26),

framhålls att de krav som följt av ett antal

generella kommittédirektiv för olika politikområden

förankras och tydliggörs i den nya

kommittéförordningen. Tillsammans med en

kompletterande vägledning i en ny upplaga av

kommittéhandboken bör detta leda till att man i

vanliga kommittédirektiv tar in sådana texter om det

analytiska och samhällsekonomiska innehållet i

kommitténs betänkande som är avpassade för just den

fråga som utredningsuppdraget avser.

Riksdagen har, på konstitutionsutskottets förslag,

gjort ett tillkännagivande om en bättre balans

mellan manliga och kvinnliga ordförande och mellan

manliga och kvinnliga sakkunniga (bet.

1997/98:KU31). Utskottet har vid ett stort antal

tillfällen behandlat kommittéväsendet ur

jämställdhetssynpunkt i sina granskningsbetänkanden

(t.ex. 1996/97:KU25 s. 35-36, bet. 1994/95:

KU30 s. 23-25). Utskottet har understrukit vikten av

att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar och

att målet om en jämn könsfördelning i kommittéerna

uppnås. Som redovisats anför regeringen i

kommittéberättelsen att den för sin del är

uppmärksam på frågan. En fortsatt stark medvetenhet

om vikten av att få fler kvinnliga ordförande och

särskilda utredare bör enligt regeringen leda till

en ytterligare utjämning.

Utskottets bedömning

Utskottet vill understryka vikten av att

jämställdhetskonsekvenser beaktas i kommittéväsendet

liksom i annan statlig verksamhet. Den tidigare

metoden med generella kommittédirektiv har fått

kritik, och det har därför funnits skäl att finna

nya vägar för att tillse att jämställdhetsaspekterna

får vederbörligt utrymme i utredningsväsendet.

Ambitionen skall självfallet vara att

jämställdhetsaspekterna får större genomslag genom

de nya vägar som prövas. Utskottet utgår från att

den vägledning som kommer att ges i den nya upplagan

av Kommittéhandboken framhåller vikten av att

jämställdhetsaspekter beaktas när kommittédirektiv

utarbetas. Utskottet förutsätter att regeringen i

kommande års kommittéberättelse redovisar hur

kommittéhandboken har utformats i denna del samt

vilka resultat vägledningen har givit.

Motion K19 (v) yrkandena 1 och 2 kan mot bakgrund

av det anförda delvis anses tillgodosedd och

avstyrks därmed.

Propositionerna

Motionen

I motion 1998/99:N335 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

erinras om att regeringen i ett särskilt beslut har

gett alla statliga kommittéer i uppdrag att anlägga

ett jämställdhetsperspektiv i utredningsarbetet.

Motionärerna ser positivt på detta beslut.

Motionärerna anser dock att regeringen i sina egna

propositioner mer regelmässigt och på ett tydligare

sätt borde redovisa förslagens konsekvenser för

jämställdheten. Riksdagen bör som sin mening ge

regeringen till känna vad som anförs om

jämställdhetsanalys (yrkande 3).

Bakgrund

Som nämnts ovan finns i den nya kommittéförordningen

(15 §) en bestämmelse om att om förslagen i ett

betänkande har betydelse för jämställdheten mellan

kvinnor och män skall konsekvenserna i det avseendet

anges i betänkandet.

Finansministern har i ett skriftligt svar på en

fråga (1998/99:270) från Ulla Hoffmann (v) påpekat

att kommittéförordningen inte omfattar regeringens

propositioner till riksdagen. Finansministern

framhåller i svaret att regeringen emellertid har

ett kollektivt ansvar för att nå målen för

jämställdhetspolitiken och att varje statsråd har

ett ansvar för att främja jämställdhetsperspektivet

inom sitt politikområde. När det gäller den

ekonomiska vårpropositionen, som frågan avsåg,

anförs i svaret att varje minister har ansvar för

att beakta och synliggöra jämställdhetsperspektivet.

Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat

motioner om en övergripande tilläggsbestämmelse i

riksdagsordningen om jämställdhetsperspektivet.

Utskottet har då hänvisat till stadgandet i 1 kap. 2

§ regeringsformen tredje stycket om att det allmänna

skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter.

Utskottet har också konstaterat att om regeringen

skulle lägga fram en proposition utan någon

jämställdhetsanalys kan riksdagen ställa regeringen

till svars för detta (bet. 1997/98:KU5 s. 14-15,

1997/98:KU29 s. 10-12). I betänkande 1997/98:KU5

avgav Vänsterpartiets representant en reservation,

och i betänkande 1997/98:KU29 avgav Vänsterpartiets

och Miljöpartiets representanter en gemensam

reservation. Riksdagen har följt utskottet.

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att genom

målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen

har jämställdheten mellan könen upphöjts till en

grundläggande statsrättslig norm, som skall ligga

till grund för de politiska beslutens innehåll. Som

utskottet tidigare har påpekat kan riksdagen om

regeringen skulle lägga fram en proposition utan

någon jämställdhetsanalys ställa regeringen till

svars för detta. Motion N335 (v) yrkande 3 avstyrks.

Könsuppdelad statistik

Motionen

I motion 1998/99:N335 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

hävdas att om man vill jämföra kvinnors och mäns

situation i de regioner som har en stor utflyttning

eller låg förvärvsfrekvens stöter man på betydande

svårigheter. I motionen, som rör regionalpolitik,

framförs stark kritik mot att Näringsdepartementet

inte redovisar på vilket sätt mäns och kvinnors

levnadsförhållanden skiljer sig åt. En icke

könsuppdelad statistik riskerar att skapa underlag

för "könsblinda" politiska förslag som inte tar

hänsyn till den inbyggda bristen på jämställdhet

mellan män och kvinnor. Det är, enligt motionen,

viktigt att all statistik är könsuppdelad i

regeringens propositioner. Riksdagen bör som sin

mening ge regeringen till känna vad som anförts om

könsuppdelad statistik (yrkande 2).

Bakgrund

Arbetsmarknadsutskottet har behandlat en motion (v)

där det påpekades att budgetpropositionens

redovisningar av antalet sysselsatta i olika

näringsgrenar inte är uppdelade på kön. Det är,

påpekade arbetsmarknadsutskottet, inte givet att en

sådan könsuppdelad redovisning i alla lägen är den

mest lämpliga, men i princip vore en sådan

redovisning ändå förenlig med de generella

strävandena. Arbetsmarknadsutskottet var inte berett

att uttala sig för att det skulle finnas ett

generellt sådant behov, men utgick från att

regeringen fortsättningsvis skulle komma att ta

ställning till statistikens utformning med särskilt

beaktande av jämställdhetssynpunkter. Den aktuella

motionen avstyrktes. Vänsterpartiets representant

reserverade sig till förmån för motionen (bet.

1997/98:AU10 s. 21-22). Riksdagen följde utskottet.

I ett brev (1999-01-27) från statssekreteraren i

Statsrådsberedningen och statssekreteraren med

ansvar för jämställdhetsfrågor till samtliga

statssekreterare påminns om det ansvar som varje

minister har att synliggöra och beakta

jämställdhetsperspektivet i den ekonomiska

vårpropositionen. I brevet anges att de som arbetar

med vårpropositionen bl.a. skall beakta att

statistik och andra fakta skall redovisas

könsuppdelat.

I statsbudgeten för 1999 anvisades 2 miljoner

kronor till Statistiska centralbyrån (SCB) för

utveckling av bl.a. lönestatistik inriktad på

kvinnor och män. Vid de fördelningspolitiska

fördelningsanalyser som utförs av

Finansdepartementets fördelningspolitiska enhet sker

rutinmässigt redovisning med uppdelning på kön.

Riksdagen har i ett tillkännagivande begärt att

regeringen redovisar hur arbetet med analyserna av

fördelningen av den ekonomiska välfärden

fortskrider. Jämställdhetsaspekterna är en av de

frågor som analyseras i regeringens arbete (bet.

1998/99:FiU2, rskr. 85).

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att regeringen har vidtagit

åtgärder för att den statistik som tas fram är

könsuppdelad. Utskottet förutsätter att regeringen,

när så är påkallat, redovisar könsuppdelad statistik

för riksdagen.

Utskottet finner inte någon riksdagens

åtgärd påkallad med anledning av motion

N335 (v) yrkande 2 som därmed avstyrks.

Inrättandet av ett utredningsdepartement

Motionen

I motion 1998/99:K337 av Ulla Hoffmann och Britt-

Marie Danestig (båda v) påpekas att det har

framförts kritik mot de utredningar som görs av

bl.a. Finansdepartementet. Motionärerna delar

kritiken. Att samla alla utredningar under ett tak i

ett utredningsdepartement skulle innebära

besparingar genom att kvaliteten på utredningarna

skulle bli jämn och det skulle därför inte bli

nödvändigt med så många fortsatta utredningar.

Motionärerna föreslår att riksdagen ger regeringen i

uppdrag att utreda inrättandet av ett

utredningsdepartement.

Bakgrund

Enligt 7 kap. 1 § regeringsformen fördelar

regeringen ärendena mellan departementen. Vilka

departement som finns och den närmare fördelningen

av ärenden mellan dem framgår av instruktionen för

Regeringskansliet (SFS 1996:1515). Instruktionen är

en förordning som således regeringen beslutar om.

Konstitutionsutskottet har uttalat att riksdagen bör

vara ytterst återhållsam med att uttala sig eller på

annat sätt söka påverka regeringen i fråga om hur

den skall organisera sitt arbete (bet. 1998/99:KU1,

s. 20).

Som nämnts ovan har en ny organisation,

Kommittéservice, inrättats i Regeringskansliet.

Kommittéservice svarar för ett komplett

administrativt stöd till kommittéväsendet. Det

administrativa stödet till kommittéerna har

härigenom utökats och getts fastare former. Därmed

ges möjligheter till kvalitets- och tidsvinster för

utredningarnas del och dessutom avlastas

departementen vissa administrativa uppgifter.

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att regeringen har vidtagit

åtgärder för att stärka det administrativa stödet

till kommittéväsendet. Vidare vill utskottet erinra

om att det ankommer på regeringen själv att närma

organisera sitt arbete.

Motion K337 (v) avstyrks därmed.

Källhänvisningar i Statens offentliga

utredningar

Motionen

I motion 1998/99:K279 av Tuve Skånberg och Holger

Gustafsson (båda kd) erinras om att Statens

offentliga utredningar (SOU) utgör betydelsefulla

faktakällor och beslutsunderlag i det offentliga

Sverige. SOU har sin viktigaste, men inte enda,

funktion som faktaunderlag för politiska beslut. SOU

används också mycket av journalister, gymnasister,

intresserad allmänhet, och även, beroende på ämnet,

av forskare. I ett avseende brister dock de allra

flesta utredningar: de har ingen eller otillräcklig

källhänvisning. Inte ens litteraturlista är allmän i

utredningarna. Motionärerna begär ett

tillkännagivande till regeringen om att

källhänvisningar skall ingå i Statens offentliga

utredningar.

Bakgrund

Inom Statsrådsberedningen har utarbetats en handbok

för dem som arbetar i utredningar som omfattas av

kommittéförordningen. I Kommittéhandboken, Ds

1992:99, sägs följande beträffande källhänvisningar:

Betänkandena innehåller normalt dokumentation i form

av källhänvisningar i text, figurer och fotnoter.

Genom att i anslutning till bilagorna införa en

litteraturförteckning som upptar de bibliografiska

data som behövs för att läsaren skall kunna

identifiera källorna, kan hänvisningarna i text,

figurtexter och fotnoter förenklas avsevärt.

I en bilaga till Kommittéhandboken ges sedan exempel

på hur en bibliografisk uppställning kan utformas.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet avstyrkte under riksmötet 1997/98 vid två

tillfällen motioner med motsvarande innehåll (bet.

1997/98:KU5, 1997/98:KU29). Utskottet hänvisade

därvid till Kommittéhandbokens anvisningar om

källhänvisningar i Statens offentliga utredningar

och ansåg inte att någon riksdagens åtgärd med

anledning av motionen var påkallad.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning och

avstyrker motion K279 (kd).

Lagstiftningen och den kommunala

självstyrelsen

Motionen

I motion 1998/99:K206 av Marietta de Pourbaix-Lundin

(m) anförs att det är dags att på allvar bestämma

sig för om man i Sverige skall ha en lokal politisk

nivå eller inte. Om utgångspunkten är att man även

framöver skall ha en kommunnivå med

kommunalpolitiker, som har något utrymme att fatta

lokalt varierade och lokalt förankrade beslut, kan

inte riksdag och regering fortsätta att via

lagstiftning detaljstyra både vad kommunerna skall

ha för verksamhet och hur den skall utformas och

bedrivas. Enligt motionären har flera märkliga

beslut som klart inskränker det kommunala

självstyret tagits de senaste åren och flera tycks

vara på väg. Frågan är hur kommunalpolitiker skall

kunna få utrymme att göra nödvändiga

omstruktureringar av den kommunala verksamheten när

allt är obligatoriskt och styrt via lagstiftning.

Enligt motionen bör alla kommande regeringsförslag

som berör kommunal verksamhet innehålla en

redovisning av på vilket sätt den kommunala

självstyrelsen påverkas (yrkande 1). Vidare bör en

genomgång av befintlig lagstiftning göras i syfte

att vidta sådana ändringar som på berörda områden

återupprättar den kommunala självstyrelsen (yrkande

2).

Bakgrund

I regeringsformen sägs att det i riket finns

primärkommuner och landstingskommuner, att

beslutanderätten i kommunerna utövas av valda

församlingar (1 kap. 7 §) och att det för den

offentliga förvaltningen finns både statliga och

kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §).

Vidare har i regeringsformens kapitel om

rättskipning och förvaltning angetts att

förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun (11 kap.

6 §).

Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform

underströks att den kommunala självstyrelsen utgör

en av grundstenarna för den svenska demokratin (bet.

1973:KU26 s. 39). Uttrycket för detta är

regeringsformens portalparagraf där det sägs att den

svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett

representativt och parlamentariskt statsskick och

genom kommunal självstyrelse (1 kap. 1 §).

I kommunallagen (1991:900) uttrycks principen om

kommunal självstyrelse genom 1 kap. 1 § där det

anges att kommuner och landsting på den kommunala

självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som

anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. I

förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s.

23) framhålls att det i grunden handlar om en

princip för relationen mellan staten och den

kommunala nivån. Den kommunala självstyrelsen kan

dock enligt propositionen aldrig vara total.

Regeringsformen ger sålunda stöd för att riksdagen

genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och

landstingens organisation och verksamhetsformer och

för den kommunala beskattningen. Graden av

självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för

samverkan mellan staten och den kommunala sektorn,

heter det i propositionen.

Regeringen beslutade i augusti 1995 att tillkalla en

parlamentarisk kommitté med huvuduppgift att

analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen

och beskattningsrätten och dess förhållande till

grundlagsbestämmelserna. Kommittén har i september

1996 överlämnat betänkandet Den kommunala

självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129).

Kommittén har funnit att ett kommunalt

självstyrelseansvar bör utgöra en betydelsefull

faktor vid avvägningen av ansvarsfördelningen mellan

statliga och kommunala organ, och att en allmän

strävan bör vara att så långt det är möjligt låta

offentliga beslut fattas så nära medborgarna som

möjligt. För att säkerställa att konsekvenserna för

den kommunala självstyrelsen av olika typer av

åtgärder blir föremål för så noggranna överväganden

som är önskvärt föreslår kommittén att

regeringsformen kompletteras med en föreskrift om

att principen om kommunal självstyrelse skall

tillmätas särskild betydelse vid all normgivning som

rör kommunerna och landstingen. Med en sådan

bestämmelse säger sig kommittén vilja dels ge

uttryck för betydelsen av att offentliga beslut

fattas så nära medborgarna som möjligt, dels markera

vikten av att självstyrelseintressena alltid beaktas

i normgivningssammanhang. I samma syfte föreslår

kommittén att väsentliga bestämmelser om kommuner

och landsting samlas i ett särskilt kapitel i RF. I

betänkandet görs också under rubriken Debatten om

den kommunala självstyrelsen (avsnitt 4) en

genomgång av viss lagstiftning som föranlett debatt

om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd.

Kommitténs förslag har hittills inte föranlett något

förslag till riksdagen.

I den nya kommittéförordningen finns en bestämmelse

(15 §) om att om förslagen i ett betänkande har

betydelse för den kommunala självstyrelsen skall

konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.

Tidigare riksdagsbehandling

En motion med motsvarande innehåll behandlades i

betänkande 1997/98:

KU5. Utskottet ansåg att regeringens beredning av

betänkandet om den kommunala självstyrelsen och

grundlagen bör avvaktas. Vidare påpekade utskottet

att alla utredningsbetänkanden som behandlar

kommunala eller landstingskommunala

verksamhetsområden skall innehålla en bedömning av

vilka effekter kommitténs förslag medför för den

kommunala självstyrelsen. Motionen avstyrktes.

Riksdagen följde utskottet.

I betänkande 1997/98:KU29 behandlades motioner om

respekt för kommunal självstyrelse respektive stärkt

kommunal självstyrelse. Utskottet vidhöll sin

uppfattning att beredningen i Regeringskansliet av

betänkandet om den kommunala självstyrelsen och

grundlagen bör avvaktas innan riksdagen tar

ställning till frågan om stärkt kommunal

självstyrelse. Motionerna avstyrktes.

Representanterna för Moderata samlingspartiet

respektive Miljöpartiet reserverade sig. Riksdagen

följde utskottet.

Utskottets bedömning

Som redovisats ovan finns i den nya

kommittéförordningen en bestämmelse (15 §) om att om

förslagen i ett betänkande har betydelse för den

kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det

avseendet anges i betänkandet. Utskottet finner inte

någon riksdagens åtgärd påkallad och avstyrker

därmed motion K206 (m) yrkande 1.

Utskottet vidhåller sin uppfattning att beredningen

i Regeringskansliet av betänkandet om den kommunala

självstyrelsen och grundlagen bör avvaktas innan

riksdagen tar ställning till frågan om stärkt

kommunal självstyrelse. Motion K206 (m) yrkande 2

avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kommittéberättelsen

att riksdagen lägger skrivelse 1998/99:103

Kommittéberättelse 1999 till handlingarna,

2. beträffande kommittéväsendet

att riksdagen avslår motion 1998/99:K293 yrkandena 1-3,

3. beträffande jämställdhetsaspekter i

kommittéväsendet

att riksdagen avslår motion 1998/99:K19,

res. 1 (v, fp, mp)

4. beträffande jämställdhetsaspekter i

propositionerna

att riksdagen avslår motion 1998/99:N335 yrkande 3,

res. 2 (v, fp, mp)

5. beträffande könsuppdelad statistik

att riksdagen avslår motion 1998/99:N335 yrkande 2,

res. 3 (v, c, fp, mp)

6. beträffande inrättandet av ett

utredningsdepartement

att riksdagen avslår motion 1998/99:K337,

7. beträffande källhänvisningar i Statens

offentliga utredningar

att riksdagen avslår motion 1998/99:K279,

8. beträffande lagstiftningen och den

kommunala självstyrelsen

att riksdagen avslår motion 1998/99:K206.

res. 4 (m)

Stockholm den 20 april 1999

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran

Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind (s), Inger

René (m), Kerstin Kristiansson (s), Tommy Waidelich

(s), Mats Einarsson (v), Björn von der Esch (kd),

Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa

Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel

Nisser (m) och Britt-Marie Lindkvist (s).

Reservationer

1. Jämställdhetsaspekter i kommittéväsendet

(mom. 3)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager

(mp) och Helena Bargholtz (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8

börjar med "Utskottet vill understryka" och på s. 9

slutar med "och avstyrks därmed" bort ha följande

lydelse:

Utskottet noterar att den nya kommittéförordningen

säger att en utredning skall "ange"

jämställdhetskonsekvenser "om förslagen i ett

betänkande har betydelse för - - - jämställdheten

mellan kvinnor och män". Detta innebär en klar

försämring jämfört med det tidigare generella

jämställdhetsdirektivet. Jämställdhetsdirektivet

ålade samtliga utredningar att analysera både det

rådande läget när det gällde jämställdheten inom det

aktuella området och jämställdhetskonsekvenser av de

egna förslagen. Med den nya förordningen ligger det

på varje enskild kommitté eller utredare att avgöra

om de egna förslagen kommer att påverka

jämställdheten eller inte. Tidigare förutsattes alla

förslag påverka jämställdheten, och utredningen

måste motivera undantag från den regeln.

Den vägledning som kan komma att ges i

Kommittéhandboken för att främja

jämställdhetsaspekter i kommittéväsendet har sin

roll att spela, men kan inte uppväga kravet på att

kommittéförordningen tillförs ett särskilt stycke om

jämställdhetsaspekter med samma innebörd som det

upphävda jämställdhetsdirektivet. Ett sådan

bestämmelse bör således införas i

kommittéförordningen.

Utskottet vill vidare framhålla vikten av att

regeringen i större utsträckning än tidigare följer

upp utredningsväsendets hantering av

jämställdhetsfrågorna.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning av

motion K19 (v) yrkandena 1 och 2 som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande jämställdhetsaspekter i

kommittéväsendet

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:K19 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

2. Jämställdhetsaspekter i propositionerna

(mom. 4)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager

(mp) och Helena Bargholtz (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10

börjar med "Utskottet kan konstatera" och slutar med

"yrkande 3 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet har ovan framhållit vikten av att

jämställdhetsaspekter beaktas i kommittéväsendet.

Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen i

de egna propositionerna mer regelmässigt och på ett

tydligare sätt än i dag redovisar förslagens

konsekvenser för jämställdheten.

Utskottet anser att riksdagen med anledning av

motion N335 (v) yrkande 3 som sin mening bör ge

regeringen till känna vad utskottet anfört om

jämställdhetsanalys i propositioner.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande jämställdhetsaspekter i

propositionerna

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:N335 yrkande 3

som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

3. Könsuppdelad statistik (mom. 5)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager

(mp), Åsa Torstensson (c) och Helena Bargholtz (fp)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11

börjar med "Utskottet kan konstatera" och slutar med

"som därmed avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill framhålla att en icke könsuppdelad

statistik riskerar att skapa underlag för

"könsblinda" politiska förslag som inte tar hänsyn

till den inbyggda bristen på jämställdhet mellan män

och kvinnor. Utskottet delar motionärernas

uppfattning att det är viktigt att all statistik i

regeringens propositioner är könsuppdelad.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning av

motion N335 (v) yrkande 2 som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha

följande lydelse:

5. beträffande könsuppdelad statistik

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:N335 yrkande 2

som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

4. Lagstiftningen och den kommunala

självstyrelsen (mom. 8)

Per Unckel, Inger René, Nils Fredrik Aurelius och

Per-Samuel Nisser (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14

börjar med "Som redovisats ovan" och på s. 15 slutar

med "yrkande 2 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärens uppfattning att den

kommunala självstyrelsen är i fara. En rad förslag

har förts fram på senare tid, vilka alldeles

uppenbart inskränker kommunernas rätt till

självstyrelse. Förutom det nu gällande systemet för

inomkommunal skatteutjämning kan nämnas

socialtjänstlagen som numera innehåller en riksnorm

för socialbidrag där staten fastställt normen utan

hänsyn till medborgarnas verkliga

levnadsförutsättningar i de olika kommunerna. Det är

naturligtvis av största vikt att regeringen

respekterar den kommunala självstyrelsen i

lagstiftningsarbetet och redovisar sina överväganden

mot bakgrund av grundlagens portalparagraf om

kommunal självstyrelse.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning av

motion K206 (m) yrkandena 1 och 2 som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha

följande lydelse:

8. beträffande lagstiftningen och den

kommunala självstyrelsen

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:K206

som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.