Bet. 1998/99:KU27

Konstitutionsutskottets betänkande

1998/99:KU27

Prövning av fråga om tillämpligheten av 2 kap. 12

§ tredje stycket regeringsformen i visst fall

(bet.1998/99:BoU10)

Innehåll

Utskottet

Hemställan

1998/99

KU27

Bestämmelser i 2 kap. 12 §

regeringsformen

Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen

är varje medborgare gent-

emot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet -

frihet att sammansluta sig med andra för allmänna

och enskilda syften. Av 2 kap. 12 § första stycket

regeringsformen framgår att föreningsfriheten får

begränsas i den utsträckning som medges i 14 § andra

stycket i samma kapitel. Enligt denna bestämmelse

får föreningsfriheten begränsas endast såvitt gäller

sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär

eller liknande natur eller innebär förföljelse av

folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av

visst etniskt ursprung. Enligt 2 kap. 12 § andra

stycket regeringsformen får begränsning som avses i

första stycket göras endast för att tillgodose

ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt

samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som

är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har

föranlett det och ej heller sträcka sig så långt att

den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen

såsom ett av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning

får ej göras enbart på grund av politisk, religiös,

kulturell eller annan sådan åskådning.

Enligt tredje stycket i samma paragraf skall

förslag till lag som avses i första stycket eller

till lag om ändring eller upphävande av sådan lag,

om den ej förkastas av riksdagen, på yrkande av

lägst tio ledamöter vila i minst tolv månader från

det att det första utskottsyttrandet över förslaget

anmäldes i kammaren. Utan hinder härav kan riksdagen

anta förslaget, om minst fem sjättedelar av de

röstande förenar sig om beslutet.

Enligt paragrafens fjärde stycket gäller tredje

stycket inte förslag till lag om fortsatt giltighet

i högst två år av lag. Det gäller inte heller

förslag till lag som enbart angår tystnadsplikt för

offentliga funktionärer, husrannsakan eller liknande

intrång eller frihetsstraff som påföljd för viss

gärning.

Konstitutionsutskottet prövar enligt 2 kap. 12 §

sista stycket regeringsformen för riksdagens

vidkommande om tredje stycket är tillämpligt i fråga

om visst lagförslag. Enligt 4 kap. 10 § sista

stycket riksdagsordningen får konstitutionsutskottet

inte avge förklaring att 2 kap. 12 § tredje stycket

regeringsformen inte är tillämpligt i fråga om visst

lagförslag, utan att Lagrådet yttrat sig i saken.

Lagförslagen

Bostadsutskottet har i sitt betänkande 1998/99:BoU10

föreslagit bl.a. att riksdagen med bifall till

proposition 1998/99:101 antar regeringens lagförslag

i den del de gäller krav på kvalificerad majoritet

vid ombildning. De aktuella lagförslagen har fogats

till detta betänkande som bilaga 1.

Regeringens förslag till lag om ändring i

bostadsrättslagen (1991:614) och förslag till lag om

ändring i lagen (1982:352) om rätt till

fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt

innebär såvitt nu är i fråga att en

bostadsrättsförening får besluta om förvärv av ett

hus för ombildning till bostadsrätt, om

hyresgästerna i minst två tredjedelar av de uthyrda

lägenheterna går med på beslutet och att samma krav

på majoritet skall gälla för en intresseanmälan för

fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt (9

kap. 19 § resp. 3 §). I dag gäller i båda fallen att

motsvarande andel skall vara minst hälften.

Yrkandet

I skrivelse den 11 maj 1999 har tio

riksdagsledamöter med stöd av 2 kap. 12 §

regeringsformen begärt att regeringens förslag till

lag om ändring i bostadsrättslagen och lag om

ändring i lagen om fastighetsförvärv, såvitt avser

majoritetskravet för förvärv av hyresfastighet för

ombildning till bostadsrätt, liksom för

intresseanmälan för sådant förvärv, skall vila i

minst tolv månader. Kammaren har den 20 maj 1999

beslutat hänvisa lagförslagen, såvitt avser kravet

på kvalificerad majoritet vid ombildning, till

konstitutionsutskottet för sådan prövning som avses

i 2 kap. 12 § sista stycket regeringsformen.

Lagrådet

Konstitutionsutskottet har i enlighet med

bestämmelserna i 4 kap. 10 § sista stycket

riksdagsordningen beslutat inhämta Lagrådets

yttrande i fråga om tillämpligheten av 2 kap. 12 §

tredje stycket på de aktuella lagförslagen. Lagrådet

finner det klart att de remitterade lagförslagen

inte kan anses innebära begränsningar i

föreningsfriheten sådan denna är bestämd i

regeringsformen. Lagrådets yttrande har fogats till

detta betänkande bilaga 2.

Utskottet

Utskottet anser i likhet med Lagrådet att de

förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen

(1991:614) och lag om ändring i lagen (1982:352) om

rätt till fastighetsförvärv för ombildning till

bostadsrätt som läggs fram i bostadsutskottets

betänkande 1998/99:BoU10, såvitt gäller kravet på

kvalificerad majoritet vid ombildning, inte kan

anses innebära begränsningar i den grundlagsskyddade

föreningsfriheten. Bestämmelserna i 2 kap. 12 §

tredje stycket regeringsformen är enligt utskottets

mening inte tillämpliga i fråga om lagförslagen.

Resultatet av prövningen får utskottet för riksdagen

anmäla

Hemställan

Stockholm den 1 juni 1999

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel

(m), Pär Axel Sahlberg (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist

(v), Jerry Martinger (m), Mats

Berglind (s), Inger René (m),

Kerstin Kristiansson (s), Tommy

Waidelich (s), Mats Einarsson (v),

Nils Fredrik Aurelius (m), Per

Lager (mp), Helena Bargholtz (fp),

Britt-Marie Lindkvist (s), Inger

Strömbom (kd), Maria Larsson (kd)

och Marianne Andersson (c).

Regeringens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i

bostadsrättslagen (1991:614)

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:352) om

rätt till fastighetsförvärv för ombildning till

bostadsrätt

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-05-28

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby,

justitierådet

Gertrud Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg.

Riksdagens konstitutionsutskott har den 25 maj 1999

beslutat inhämta Lagrådets yttrande i fråga om 2

kap. 12 § tredje stycket regeringsformen är

tillämpligt på regeringens förslag i prop.

1998/99:101 till

1. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614),

2. lag om ändring i lagen (1982:352) om rätt till

fastighetsförvärv för ombildning till

bostadsrätt.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av

kammarrättsassessorn Åse Matz och kanslirådet Nils

Cederstierna.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet

Frågan i förevarande ärende är huruvida kraven på

två tredjedels majoritet i de remitterade

lagförslagen över huvud innebär begränsningar i

föreningsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 5

regeringsformen.

I den angivna grundlagsbestämmelsen beskrivs

föreningsfriheten som frihet att sammansluta sig med

andra för allmänna eller enskilda syften. Av

förarbetena följer att föreningsfriheten får anses

innefatta inte bara frihet att bilda

sammanslutningar utan också frihet att verka

gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop.

1975/76:209 s. 144, jfr ang. föreningsrättens

allmänna innebörd a. prop. s. 112 f).

Föreningsfriheten enligt artikel 11

Europakonventionen synes ha samma innebörd (se Hans

Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis,

1997 s. 289 ff). Vid tillämpningen av 2 kap. 12 §

tredje stycket regeringsformen är det visserligen

endast regeringsformens bestämmelser som skall

beaktas, men innebörden av fri- och rättigheterna

bör tolkas på ett fördragskonformt sätt.

Föreningsfriheten är enligt inledningen till 2 kap.

1 § regeringsformen tillförsäkrad medborgarna

"gentemot det allmänna". Det allmänna omfattar inte

riksdagen såsom stiftare av civillag. Regleringar

och förbud som är av rent civilrättslig art

inkräktar alltså inte på föreningsfriheten sådan

denna är bestämd i regeringsformen. (Holmberg-

Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 63, 130.) I

denna del kan det inte anses råda full parallellitet

med Europakonventionen, som kan antas ålägga

konventionsstaterna viss skyldighet att genom

lagstiftning trygga föreningsfriheten även mellan

enskilda (jfr Danelius a.a. s. 289). Som förut

antytts gäller dock den prövning som enligt 2 kap.

12 § skall göras regeringsformens bestämmelser.

När det i 8 kap. 2 § första stycket regeringsformen

talas om föreskrifter om enskildas "personliga och

ekonomiska förhållanden inbördes" avses härmed delar

av civilrätten. Hit hör enligt andra stycket 3 i

samma paragraf bl.a. föreskrifter om bolag,

föreningar, samfälligheter och stiftelser.

Associationsrätten innehåller i stor omfattning

såväl skrivna som - särskilt i fråga om ideella

föreningar för vilka det saknas grundläggande

lagstiftning - oskrivna regler som syftar till att

skydda till dels såväl borgenärer som minoriteter i

sammanslutningen till dels enbart minoriteter.

Minoritetsskyddet ligger på olika nivåer för olika

typer av verksamheter.

Utöver den associationsrättsliga regleringen

tillkommer all annan civilrättslig lagstiftning som

föreningar och andra sammanslutningar har att rätta

sig efter. Den omständigheten att civilrättsliga

bestämmelser till skydd för exempelvis hyresgäster

eller andra konsumenter begränsar föreningars

möjlighet att förverkliga sina ändamål kan inte ses

som en inskränkning i föreningsfriheten enligt

regeringsformen.

Inte ens den omständigheten att en förening bildats

för ett enda ändamål, såsom att i en viss angiven

fastighet upplåta lägenheter med bostadsrätt,

påverkar frågan om civilrättsliga reglers

tillämplighet, även om dessa är så restriktiva att

föreningen inte kan förvärva fastigheten. Föreningen

kan verka för sitt ändamål genom att söka undanröja

eller överbrygga hindren men kan inte åberopa

föreningsfriheten till stöd för att den inte skulle

behöva följa lagen.

De skyddsregler avseende en bostadsrättsförenings

förvärv av hus för ombildning av hyresrätt till

bostadsrätt som finns och nu föreslås ändrade avser

också hyresgästerna i de uthyrda lägenheter som

omfattas av förvärvet, alltså även utomstående som

inte vill bli medlemmar i föreningen. Det är fråga

om ett minoritetsskydd som syftar till att

tillvarata hyresgästernas intressen. Gränsen för

skyddet ligger nu vid hälften av hyresgästerna men

har tidigare legat vid och föreslås åter bli mer än

en tredjedel.

Påföljden för förvärv i strid mot 9 kap. 19 § första

stycket bostadsrättslagen är enligt 21 § i samma

kapitel ogiltighet. Beslut på föreningsstämman kan

klandras på vanligt sätt. Ogiltigheten skall också

beaktas av inskrivningsmyndigheten, om lagfart söks

på föreningens förvärv. Inskrivningsmyndigheten

skall enligt 20 kap. 6 § 10 jordabalken avslå

lagfartsansökningen, om ogiltigheten är uppenbar. En

felaktigt meddelad lagfart läker dock förvärvet. (Se

Julius-Uggla, Bostadsrättslagen, 1992 s. 278 ff.)

De föreslagna bestämmelserna får på grund av det

anförda anses utgöra föreskrifter om enskildas

"personliga och ekonomiska förhållanden inbördes"

och därmed vara av civilrättslig art. Fråga är

alltså inte om att inskränka föreningarnas frihet

"gentemot det allmänna".

Lagrådet finner det klart att de remitterade

lagförslagen inte kan anses innebära begränsningar

av föreningsfriheten sådan denna är bestämd i

regeringsformen.