Bet. 1998/99:SfU11

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1998/99:SFU11

Statens invandrarverk och gränskontroll

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1998/99

SfU11

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition

1998/99:81 Statens invandrarverk och gränskontroll

jämte en motion (mp) som väckts med anledning av

propositionen.

I propositionen föreslås att Invandrarverket ges

befogenhet att, efter överenskommelse med

polismyndigheten, bistå polisen vid personkontroll i

samband med inresa och utresa. Förslaget föranleder

ändringar utlänningslagen, som föreslås träda i

kraft den 1 juli 1999.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och

avstyrker motionen.

Till betänkandet har fogats två reservationer (mp)

och ett särskilt yttrande (kd).

Propositionen

I proposition 1998/99:81 Statens invandrarverk och

gränskontroll har regeringen (Utrikesdepartementet)

föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag

till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).

Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionen

1998/99:Sf14 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om Invandrarverkets

befogenheter vid gränskontrollen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om direktavvisningar,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om beteckningen

"frivilligt återvändande",

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om Dublinkonventionen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om familjesplittring,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om barnkonventionen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om tvångsmedel.

Utskottet

Invandrarverket och gränskontrollen

Gällande regler

Enligt utlänningsförordningen (1989:547) får en

utlänning inte utan särskilt tillstånd resa in i

eller ut ur landet annat än via s.k.

passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa

till ett annat nordiskt land får dock också ske på

s.k. gränsövergångsställen.

En utlänning är enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen

(1989:529) vid inresa eller utresa skyldig att visa

upp sitt pass för polismyndigheten samt lämna de

upplysningar och visa upp de handlingar som är av

betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till

inresa och vistelse i Sverige. Tullmyndigheten och

Kustbevakningen är skyldiga att bistå polisen vid

kontrollen av utlänningars inresa och utresa.

I samband med inresekontroll får enligt 5 kap. 2 §

utlänningslagen en polisman kroppsvisitera en

utlänning samt undersöka hans eller hennes bagage

m.m. i den utsträckning som det är nödvändigt för

att ta reda på utlänningens identitet och resväg.

Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller

därefter ansöker om uppehållstillstånd får enligt 5

kap. 3 § utlänningslagen polismyndigheten ta hand om

utlänningens pass eller annan identitetshandling i

avvaktan på att han eller hon får tillstånd att

vistas här eller lämnar landet. Vidare får enligt

5 kap. 4 § samma lag en utlännings biljett för resan

från Sverige under vissa förutsättningar omhändertas

av polismyndigheten.

Av 5 kap. 5 § utlänningslagen framgår att

polismyndigheten får fotografera en utlänning och,

om han eller hon fyllt 14 år, i vissa fall ta

fingeravtryck.

När en utlänning, som vistas i Sverige, ansöker om

uppehållstillstånd skall ansökan enligt 3 kap. 7 §

utlänningsförordningen inges till Statens

invandrarverk, som är central utlänningsmyndighet

med ansvar för utlännings-, invandrar- och

medborgarskapsfrågor. Invandrarverket har då enligt

5 kap. 3-5 §§ utlänningslagen samma befogenheter som

en polismyndighet att omhänderta en utlännings pass

eller annan identitetshandling och biljetter samt

att fotografera utlänningen och ta fingeravtryck.

Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som

Invandrarverket fattat bl.a. med stöd av 5 kap. 3-5

§§ utlänningslagen får verket enligt 5 kap. 7 §

samma lag begära biträde av polismyndigheten för att

genomföra beslutet.

En polismyndighet kan enligt 23 a § polislagen

(1984:387) besluta att den som inte är anställd som

sådan inom polisväsendet och inte heller är polisman

kan förordnas att vara passkontrollant. Om

inresekontrollen sker under medverkan av en särskilt

förordnad passkontrollant skall enligt 5 kap. 2 §

utlänningslagen pass och andra handlingar visas upp

för denne. Passkontrollanten har under sådana

omständigheter samma befogenheter som en polisman

att kroppsvisitera en utlänning och undersöka bagage

m.m.

Propositionen

I propositionen redovisas den samverkan vid gränsen

mellan polismyndighet och Invandrarverket som under

senare år har bedrivits på flera orter, framför allt

i Skåne. Polismyndigheten i Skåne har därvid

förordnat personal från Invandrarverket att vara

passkontrollanter. Enligt vad som anges i

propositionen ökade andelen ansökningar vid gränsen

under den period projektet pågick. Det totala

antalet asylansökningar påverkades dock inte i någon

nämnvärd utsträckning.

Enligt regeringen framstår det som klart att

polismyndigheterna och Invandrarverket genom

samverkan ytterligare kan förbättra

inresekontrollen. För att polismyndigheterna skall

ges möjlighet till en långsiktig planering av

samarbetet bör Invandrarverket ges en mer permanent

roll i gränskontrollverksamheten. Det föreslås

därför att 5 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen ändras

så att Invandrarverket får befogenhet att efter

överenskommelse med polismyndigheten bistå polisen

vid kontrollen av utlänningars in- och utresa.

I propositionen framhålls att polismyndigheten

skall ha kvar huvudansvaret för gränskontrollen och

att Invandrarverkets funktion blir att komplettera

polisen vid kontrollen. Invandrarverkets insats

skall således ske under polisens ledning. Såväl

Invandrarverket som polismyndigheten skall dock

kunna ta initiativ till att en överenskommelse

träffas. Enligt vad som anges i propositionen är det

mycket viktigt att Invandrarverket kan öka sin

närvaro vid gränsen för att medverka till att en

större andel ansökningar om uppehållstillstånd görs

redan i samband med att utlänningen reser in i

Sverige.

Om Invandrarverket medverkar vid inresekontrollen

skall enligt förslaget pass och andra handlingar

visas upp för tjänstemannen vid Invandrarverket.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.

I propositionen görs också bedömningen att

Invandrarverket inte bör ges befogenhet att använda

tvångsmedel för att genomföra gränskontrollen.

Enligt regeringen skulle en sådan befogenhet

negativt kunna påverka synen på Invandrarverkets

övriga verksamhet. Invandrarverket har visserligen

sedan den 1 oktober 1997 enligt de nya reglerna om

förvar i 6 kap. utlänningslagen rätt att använda

visst tvång, men verket saknar enligt regeringen i

princip helt befogenhet att använda tvång utanför

förvarslokalerna och deras närmaste omgivningar.

Regeringen bedömer vidare att Invandrarverkets

åtagande kan ske inom ramen för de befintliga

ekonomiska ramarna på anslag A 1 Statens

invandrarverk samt att kostnaderna för

asylmottagandet kan komma att minska till följd av

en effektivare handläggning.

Det föreslås vidare, som en följd av Tullverkets

omorganisation under våren 1999, att i 6 kap. 11 §

utlänningslagen ordet "tullmyndigheten" byts mot

ordet "Tullverket". Motsvarande ändring föreslås i 5

kap. 1 och 2 §§ samma lag. Även dessa ändringar

föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.

Motionen

I motion Sf14 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp)

begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om

Invandrarverkets befogenheter vid gränskontrollen.

Motionärerna menar att det är viktigt att inte

enbart ha det effektiva asylförfarandet för ögonen.

Invandrarverkets personal måste även garantera

rättssäkerheten och vara lyhörd för om en person

vill söka asyl.

I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om

direktavvisningar, som enligt motionärerna är

riskabla från rättssäkerhetssynpunkt.

Direktavvisningar bör därför endast ske i solklara

fall.

I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om

tvångsmedel. Motionärerna ser det som självklart att

Invandrarverket inte skall utrustas med egna

polisiära befogenheter.

Utskottets bedömning

Utskottet anser i likhet med regeringen att

Invandrarverket bör ges befogenheter att efter

överenskommelse med polismyndigheten bistå polisen

vid personkontroll i samband med inresa och utresa.

Utskottet delar vidare uppfattningen att

Invandrarverkets insats bör ske under polisens

ledning och att verket inte bör ges befogenhet att

använda tvångsmedel. Utskottet biträder de

föreslagna ändringarna i 5 kap. 1 och 2 §§

utlänningslagen. Motion Sf14 yrkande 7 om att

Invandrarverket inte skall utrustas med egna

polisiära befogenheter får anses tillgodosedd med

det anförda.

Utskottet biträder vidare förslaget om ändring i 6

kap. 11 § utlänningslagen.

Vad gäller kraven att personalen måste garantera

rättssäkerheten och vara lyhörd för om en person

vill söka asyl respektive att direktavvisningar

endast skall ske i "solklara fall" vill utskottet

särskilt framhålla att med den nya ordningen kommer

Invandrarverkets personal att få kontakt med de

asylsökande i ett långt tidigare skede än vad som

normalt sker i dag. Det innebär att utredningen kan

påbörjas i princip så snart som den sökande har

anlänt till Sverige. Detta förhållande är till

fördel för den sökande som därmed snabbare bör kunna

få besked om huruvida han eller hon får stanna i

Sverige. Utskottet avstyrker därmed motion Sf14

yrkandena 1 och 2.

Övriga frågor

Motionen

I motion Sf14 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp)

begärs i yrkande 3 ett tillkännagivande om

beteckningen "frivilligt återvändande". Motionärerna

framhåller att de enda verkställighetsärenden som

numera skall överlämnas till polisen är de som

kräver tvångsingripande eller efterlysning. Om inte

en person som skall avvisas går under jorden eller

tar till våldsamt motstånd så betraktas han eller

hon som frivilligt återvändande oavsett

omständigheterna.

I yrkande 4 begär motionärerna ett tillkännagivande

om Dublinkonventionen. De anser att Sverige bör

använda sig av den möjlighet som konventionen

anvisar, nämligen att med den sökandes samtycke

pröva en asylansökan som framställts även om

prövningen inte åligger staten enligt konventionen.

Enligt motionärerna borde Sverige se till att t.ex.

barnfamiljer som kommit från annat EU-land skall äga

rätt att söka uppehållstillstånd i Sverige trots

Dublinkonventionen.

I yrkandena 5 och 6 begärs tillkännagivanden om

familjesplittring respektive om barnkonventionen.

Enligt motionärerna skall en familj aldrig få

splittras vid en verkställighet oavsett om familjen

har barn eller ej. Vidare bör det utvärderas om

portalparagrafen i 1 kap. 1 § utlänningslagen om att

beakta barnets bästa har slagit igenom.

Utskottets bedömning

Av 8 kap. 12 § utlänningslagen framgår att vissa

beslut, bl.a. en polismyndighets beslut om avvisning

och Invandrarverkets beslut om avvisning med

förordnande om omedelbar verkställighet, skall

verkställas snarast möjligt. I andra fall skall en

utlänning som avvisats lämna landet inom två veckor

och en utlänning som har utvisats lämna landet inom

fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft.

Enligt den nya ordning för verkställighet som

gäller fr.o.m. den 1 januari 1999 har huvudansvaret

för verkställighet av avvisnings- och

utvisningsbeslut med vissa undantag överförts från

polisen till Invandrarverket. Invandrarverket har

samtidigt fått möjlighet att lämna över ärenden till

polismyndigheten för verkställighet om utlänningen

håller sig undan och inte kan anträffas utan

polismyndighetens medverkan eller om det kan antas

att tvång kommer att behövas för att genomföra

verkställigheten (8 kap. 11 och 17 §§

utlänningslagen).

Även om en person, som fått ett avvisnings- eller

utvisningsbeslut, endast motvilligt lämnar landet

kan det enligt utskottets mening inte anses som en

nackdel ens från den avvisades/utvisades sida att

detta kunnat ske utan att ärendet överlämnats till

polisen. Utskottet anser inte att det finns skäl för

riksdagen att göra något uttalande i denna fråga.

Med det anförda avstyrks motion Sf14 yrkande 3.

Som framhålls i motionen har varje medlemsstat

enligt Dublinkonventionen rätt att med den sökandes

samtycke pröva en asylansökan som framställts till

den även om prövningen inte åligger medlemsstaten.

Inte heller i denna fråga är det enligt utskottets

mening påkallat med något uttalande från riksdagens

sida. Utskottet avstyrker därför motion Sf14 yrkande

4.

Såvitt gäller yrkandet rörande familjesplittring

har utskottet tidigare avstyrkt ett liknande yrkande

(se bet. 1998/99:SfU5 s. 41). Utskottet anförde

bl.a. att det var utskottets uppfattning att

myndigheterna så långt det på dem ankommer måste

försöka undvika att i samband med ett

verkställighetsbeslut splittra familjer där det

finns barn. Samtidigt påpekade utskottet att

polismyndigheten står inför stora problem när någon

av familjemedlemmarna håller sig undan

verkställigheten eller när hela familjen inte är

möjlig att avvisa till samma land.

Utskottet anser liksom tidigare att det finns all

anledning att undvika familjesplittring i samband

med verkställighet av t.ex. ett avvisningsbeslut.

Eftersom något uttryckligt förbud mot detta rimligen

inte kan föreskrivas avstyrker utskottet motion Sf14

yrkande 5.

När det gäller kravet att utvärdera den s.k.

portalparagrafen erinrar utskottet om att en

arbetsgrupp tillsatts inom Utrikesdepartementet

bl.a. för att utvärdera tillämpningen av

portalbestämmelsen och att detta arbete skall vara

avslutat under maj 1999. Utskottet, som anser att

det är angeläget att barnkonventionens bestämmelser

får genomslag i tillämpningen av utlänningslagen,

anser dock att resultatet av arbetsgruppens arbete

bör avvaktas. Motion Sf14 yrkande 6 avstyrks därmed.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande Invandrarverkets

befogenheter vid gränskontroll

att riksdagen med avslag på motion 1998/99:Sf14 yrkandena 1,

2 och 7 antar regeringens förslag till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529),

res. 1 (mp)

2. beträffande övriga frågor

att riksdagen avslår motion 1998/99:Sf14 yrkandena 3-6.

res. 2 (mp)

Stockholm den 20 maj 1999

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Berit Andnor

I beslutet har deltagit: Berit Andnor (s), Bo

Könberg (fp), Margit Gennser (m), Maud Björnemalm

(s), Anita Jönsson (s), Ulla Hoffmann (v), Rose-

Marie Frebran (kd), Ulf Kristersson (m), Mariann

Ytterberg (s), Gustaf von Essen (m), Lennart

Klockare (s), Ronny Olander (s), Carlinge Wisberg

(v), Fanny Rizell (kd), Göran Lindblad (m), Kerstin-

Maria Stalin (mp) och Kenneth Johansson (c).

Reservationer

1. Invandrarverkets befogenheter vid

gränskontroll (mom. 1)

Kerstin-Maria Stalin (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i

avsnittet Invandrarverket och gränskontrollen börjar

med "Utskottet anser" och slutar med "och 2" bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottets mening kan regeringens förslag få

den positiva effekten att man både undviker en

långdragen asylprocess och att en asylsökande som

helt klart inte kan komma i fråga för asyl slipper

personlig oro och ovisshet. Samtidigt innebär det en

risk för att Invandrarverket kommer att höja

effektiviteten och att därmed fler kommer att bli

avvisade. Effektivitet måste dock också innebära att

den asylsökande snabbare kan få ett besked om han

eller hon får stanna i Sverige. Det är vidare

viktigt att Invandrarverkets personal med sin

kunskap kan garantera rättssäkerheten och är lyhörd

för om en person vill söka asyl. Direktavvisningar

är enligt utskottets mening riskabla från

rättssäkerhetssynpunkt och bör endast ske i solklara

fall.

Utskottet delar uppfattningen att Invandrarverket

inte bör ges befogenhet att använda tvångsmedel

eftersom det skulle kunna innebära att verkets

personal genom att associeras med polisiär

verksamhet förlorar i förtroende gentemot de

asylsökande. Enligt utskottets mening är det närmast

självklart att Invandrarverket inte skall utrustas

med egna polisiära befogenheter.

Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening

ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande Invandrarverkets befogenheter

vid gränskontroll

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:Sf14 yrkandena 1,

2 och 7 och med anledning av propositionen

dels antar regeringens förslag till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529),

dels som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

2. Övriga frågor (mom. 2)

Kerstin-Maria Stalin (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i

avsnittet Övriga frågor börjar med "Av 8 kap. " och

slutar med "avstyrks därmed" bort ha följande

lydelse:

Huvudansvaret för verkställighet av avvisnings- och

utvisningsbeslut har nyligen överförts från polisen

till Invandrarverket. Samtidigt fick Invandrarverket

möjlighet att lämna över ärenden till

polismyndigheten för verkställighet om utlänningen

håller sig undan och inte kan anträffas utan

polismyndighetens medverkan eller om det kan antas

att tvång kommer att behövas för att genomföra

verkställigheten. Utskottet anser det

otillfredsställande att en person som kan avvisas

utan att gå under jorden eller ta till våldsamt

motstånd kommer att betraktas som frivilligt

återvändande oavsett de faktiska omständigheterna i

det enskilda fallet.

Enligt utskottets mening skapar Dublinkonventionen

problem för asylsökande som kommit till Sverige via

ett annat EU-land. Det kan gälla t.ex. barnfamiljer

eller en förälder som kommer för att återförenas med

sin familj i Sverige. Utskottet anser att Sverige i

större utsträckning än i dag bör tillämpa

konventionen och dess möjlighet att pröva en

asylansökan i dessa typer av fall, trots att

konventionen inte kräver en sådan prövning.

Utskottet vill också framhålla att en familj aldrig

bör få splittras vid en verkställighet oavsett om

det finns barn eller ej. I fråga om barnfamiljer är

det givet att barnkonventionen skall ha företräde

framför behovet av att reglera invandringen.

Eftersom det ännu inte går att bedöma om den s.k.

portalparagrafen i

1 kap. 1 § utlänningslagen om att beakta barnets

bästa har fått genomslag i tillämpning av

utlänningslagen anser utskottet att en utvärdering

av portalparagrafen bör ske.

Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening

ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande övriga frågor

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:Sf14 yrkandena

3-6 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Familjesplittring

Rose-Marie Frebran och Fanny Rizell (båda kd) anför:

Enligt Kristdemokraternas uppfattning är det inte

acceptabelt att en avvisning eller en utvisning

leder till att familjer splittras. För att förhindra

att så sker anser vi dels att en verkställighet bör

inhiberas om det finns risk för familje-

splittring, dels att det bör införas ett förbud i

utlänningslagen mot familje-splittring. Vi menar att

detta är nödvändigt för att åstadkomma en mer human

flyktingpolitik.

I propositionen framlagt lagförslag