Bet. 1998/99:SkU14

Skatteutskottets betänkande

1998/99:SKU14

Riksdagens revisorers förslag angående resurs-

förstärkning till skattemyndigheternas kontroll-

verksamhet

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1998/99

SkU14

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens

revisorers förslag 1998/99:RR3 angående

resursförstärkning till skattemyndigheternas

kontrollverksamhet samt två motioner, som väckts med

anledning av detta förslag. Utskottet föreslår att

riksdagen gör ett tillkännagivande om den framtida

inriktningen av skattekontrollen och

skattemyndigheternas resursbehov med anledning av

revisorernas förslag och den ena motionen (kd).

Riksdagens revisorers förslag

I Riksdagens revisorers förslag 1998/99:RR3 föreslås

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna anfört om resultatet och

inriktningen av den utökade skattekontrollen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna anfört om avkastningskrav och

rättssäkerhet vid skattekontrollen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna anfört om förebyggande arbete

och preventiva effekter inom beskattnings-

verksamheten,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna anfört om besparingskrav och

anslagssparande inom skatteförvaltningen.

Motionerna

1998/99:Sk17 av Helena Höij m.fl. (kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om betydelsen av

långsiktighet och kontinuitet för skattemyndighe-

ternas kontrollverksamhet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om behovet av extra

resurser till skattemyndigheternas kontrollverk-

samhet.

1998/99:Sk18 av Krister Örnfjäder (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om skattemyndighetens

verksamhet.

Utskottet

Revisorernas förslag

Revisorernas granskning har till att börja med

inriktats på att undersöka hur den extra

resurstilldelningen förvaltats av

skatteförvaltningen och hur stort utfallet i form av

inkomstökningar för det allmänna blivit. Därutöver

har revisorerna lagt fram vissa idéer och förslag om

hur den ordinarie kontrollverksamheten bör läggas

upp i framtiden och även pekat på vissa frågor som

enligt deras mening bör redas ut närmare innan

ställning tas till kontrollarbetets framtida

inriktning.

När det gäller resultatet av den extra insatsen,

för vilken kostnaden fram till år 1997 uppgick till

ett belopp om 499 miljoner kronor, har ökningen av

skatteintäkterna åren 1993-1996 i form av

taxeringshöjningar enligt beräkningar av

Riksskatteverket (RSV), som revisorerna återger,

uppgått till ca 5,5 miljarder kronor. Härtill kommer

en preventiv effekt som inte gått att beräkna men

som enligt RSV:s tidigare bedömningar bör uppgå till

en till två gånger den direkta intäkten. Beloppet är

dock mindre än vad som ursprungligen förväntades,

och det bör dessutom möjligen reduceras ytterligare

genom att den ordinarie kontrollverksamheten i viss

mån blev lidande på grund av fokuseringen på de

extra insatserna. Revisorerna har bedömt den

verkliga skatteintäkten till ca 3 miljarder kronor.

Det är oklart hur mycket av de höjda debiteringarna

som verkligen kommer att inbetalas.

Revisorerna framhåller vidare att

resursförstärkningen till skattemyndigheterna har

bidragit till en snabbare omstrukturering av

skatteförvaltningen, en förstärkning av

skattekontrollen och en minskning av

grundhanteringen. Dessutom har man kunnat

nyrekrytera ca 600 skattehandläggare, kompe-

tensutveckla personalen och prioritera service och

förebyggande kontrollverksamhet, anför revisorerna.

Å andra sidan riktar revisorerna kritik mot både

uppläggningen och redovisningen av den extra

kontrollinsatsen och menar bl.a. att resultatet och

erfarenheterna borde ha återredovisats utförligare

till riksdagen. De anser vidare att

resursförstärkningen lett till ett

"statistikbeteende" hos vissa skattemyndigheter och

befarar att en överdriven ambition hos handläggarna

att åstadkomma höjda taxeringar skadat förtroendet

för rättssäkerheten hos skattemyndigheterna.

När det gäller den framtida inriktningen efterlyser

revisorerna en bättre överensstämmelse mellan den

faktiska kontrollinriktningen - som går ut på att

öka statens intäkter - och den principiella filosofi

för kontrollen, som skatteförvaltningen formulerat

tidigare. Enligt denna kontrollfilosofi bör syftet

med kontrollen vara att få beskattningen att fungera

på avsett sätt och bidra till en ökad lojalitet mot

systemets regler, bl.a. genom en allmänpreventiv

effekt. Dessutom bör enligt revisorernas uppfattning

rättssäkerheten för de skattskyldiga framhållas på

ett tydligare sätt än i dag och den förebyggande

skattekontrollen utvecklas.

Vidare diskuterar revisorerna hur statsmakternas

besparingskrav och myndigheternas egna

anslagssparande under de senaste åren påverkat

verksamheten. Revisorerna framhåller att det finns

omständigheter som tyder på att besparingskraven nu

gått så långt att även kontrollverksamheten berörts

negativt. Samtidigt menar revisorerna att

anslagssparandets växande omfattning under perioden

ger anledning att ifrågasätta om de extra medlen

över huvud taget behövts. I stället för kortsiktiga

resurstillskott betonar revisorerna vikten av

långsiktighet och kontinuitet i kombination med en

starkare styrning från regeringen.

Sammanfattningsvis efterlyser revisorerna en upp-

följning av signalerna från RSV och

skattemyndigheterna om besparingskravens negativa

effekter för kontrollverksamheten, en utredning av

orsakerna till det stora anslagssparandet och en

analys av skatteförvaltningens utgiftsutveckling de

kommande åren.

Motionerna

I motion Sk17 av Helena Höij m.fl. (kd) framhålls

att kontrollverksamheten behöver långsiktighet och

kontinuitet i planeringen och uppbyggnaden (yrkande

1). Vidare yrkas ett permanent resurstillskott på

200 miljoner kronor till skatteförvaltningen

(yrkande 2). I motion Sk18 av Krister Örnfjäder

betonas vikten av att satsningen följs upp med

vidareutbildning av personal, förbättrade ADB-system

och utökat samarbete med andra myndigheter.

Riksrevisionsverkets (RRV) och RSV:s

rapporter

RRV har nyligen till Finansdepartementet lämnat över

rapporten Skattekontrollen och pengarna (RRV

1999:7). I rapporten framhåller RRV att dess

granskning har visat att de ekonomiska effekterna av

skattekontrollen är något helt annat än de ändringar

som görs i de skattskyldigas deklarationer. I

granskningen har också de första studierna av

uppbördsförluster i samband med skattekontrollen

genomförts, dvs. i vilken utsträckning beslutade

ändringar inte betalats. I förslag till regeringen

varnar RRV för en alltför stark fokusering på de

omedelbara beloppsmässiga effekterna av

skattekontrollen. Enligt RRV bör i stället

försiktighet iakttas vid tolkningen av det

beloppsmässiga resultatet. Vidare efterlyser RRV

åtgärder som kan förenkla hanteringen och skapa

bättre förutsättningar för kontrollverksamheten.

Även RSV har nyligen lämnat in en rapport till

Finansdepartementet, Fördjupad resursanalys för

skatte- och kronofogdemyndigheterna inför åren

2000-2002 (RSV Rapport 1999:4). I rapporten

analyseras dels vilka resurser som krävs för att

upprätthålla skattemyndigheternas verksamhet på den

nivå som uppnåddes 1997, dels vilken verksamhetsnivå

som kan uppnås med den anslagsnivå som angavs i den

senaste budgetpropositionen.

Utskottets ställningstagande

I den senaste budgetpropositionen har regeringen

aviserat att den avser att återkomma till riksdagen

med en samlad redovisning av skatteförvaltningens

långsiktiga resursbehov och avvägningen mellan dess

kontrollverksamhet och serviceverksamhet. Även

kontrollverksamhetens inriktning bör, anser

utskottet, tas upp i regeringens överväganden.

Förslaget från Riksdagens revisorer jämte rapporten

av RRV och analysen av RSV bör enligt utskottets

uppfattning ingå i det underlag som regeringen har

att utgå ifrån när den gör sina kommande

bedömningar.

Såväl Riksdagens revisorer som RRV och RSV har

pekat på flera väsentliga frågor som bör

uppmärksammas och penetreras grundligt inför

kommande ställningstaganden. I viktiga delar råder

en betydande samstämmighet mellan Riksdagens

revisorer och de bägge verken. En allmän sam-

stämmighet föreligger t.ex. om behovet av att kunna

ställa rimligt tillförlitliga prognoser beträffande

kontrollverksamhetens ekonomiska värde, sannolika

uppbördsförluster och preventiva effekter, liksom

att det bör finnas metoder att i efterhand göra

meningsfulla uppföljningar och utvärderingar i dessa

hänseenden. Samtidigt varnas det från flera håll för

en alltför stark fokusering på de beloppsmässiga

effekterna av enskilda kontrollinsatser och att det

är viktigare att se till hur skattekontrollen på

lång sikt bidrar till ett så litet skattebortfall

som möjligt. Utskottet anser att dessa aspekter bör

tänkas igenom noga i samband med övervägandena

rörande skattekontrollens inriktning.

Rättssäkerheten är enligt utskottets uppfattning en

annan väsentlig sida av saken när man skall bedöma

inriktningen av kontrollverksamheten. För att trygga

rättssäkerheten är det bl.a. angeläget att undvika

ett statistiktänkande inom skattekontrollen som kan

ge upphov till misstankar om att skatterevisorerna

enbart lyfter fram faktorer som leder till höjd

taxering. Sådana misstankar och rykten kan skada

allmänhetens förtroende för att skattemyndigheterna

gör ett korrekt arbete. För att undvika ett

statistikbeteende hos myndigheterna är det viktigt

att inget s.k. avkastningskrav förs ned på individ-

nivå, att kontrollen handläggs av välutbildad

personal och att skattekontrollanterna på fältet vid

behov skall kunna biträdas av mer erfaren personal.

I detta sammanhang bör även erfarenheterna av den

förebyggande skattekontrollen tas till vara.

Utskottet har vid ett studiebesök hos RSV nyligen

med tillfredsställelse kunnat konstatera att verket

har tagit fram ett program för hur kontrollverk-

samheten bör läggas upp som ligger i linje med dessa

riktlinjer. Utskottet noterar vidare att

verksamhetsmålen vad gäller kontrollverksamheten i

regleringsbrevet för år 1999 har fått en delvis ny

utformning och att det som sägs där i viktiga

avseenden ligger i linje med vad utskottet anfört i

det föregående. Utskottet vill markera vikten av att

de intentioner som har kommit till uttryck på detta

sätt fullföljs och förutsätter i övrigt att de nu

lämnade synpunkterna vägs in av regeringen i det

kommande arbetet med att utforma den framtida

inriktningen av kontrollverksamheten.

När det gäller frågan om skatteförvaltningens

resursbehov framöver förutsätter utskottet att

ambitionen är att ett ställningstagande skall kunna

stå sig över en flerårsperiod så att

skattemyndigheterna ges rimliga möjligheter till

långsiktig planering. Härigenom minskas incitamentet

till anslagssparande, liksom behovet av kortsiktiga

resurstillskott, vilket också framhålls i motion

Sk17 av Helena Höij m.fl. (kd). När det sedan gäller

att närmare bestämma storleken av de resurser som

bör avsättas för kontrollverksamheten har Riksdagens

revisorer riktat uppmärksamheten på att

besparingskraven nu gått så långt att även

kontrollverksamheten berörts negativt. Utskottet har

tagit intryck av dessa varningar och även andra

oroande signaler från flera håll på att

besparingarna och personalminskningarna inte har

kunnat mötas upp i tillräcklig omfattning av

rationaliseringar och effektiviseringar. Det är

därför välkommet att RSV gjort en analys både av hur

stora resurser som behövs för att upprätthålla

skattemyndigheternas verksamhet på den nivå som upp-

nåddes 1997 och vilken verksamhetsnivå som kan

uppnås med den anslagsnivå som angavs i den senaste

budgetpropositionen. Analysen innehåller även den av

revisorerna efterlysta redovisningen av

anslagssparandets utveckling och program för dess

avveckling under olika förutsättningar.

Vad utskottet nu har anfört bör enligt utskottets

uppfattning beaktas i det pågående arbetet med att

se över skattemyndigheternas kommande resursbehov

och skattekontrollens inriktning. Resultatet av

regeringens överväganden i dessa hänseenden bör

läggas fram i nästa budgetproposition. Riksdagen bör

med anledning av revisorernas förslag och motion

Sk17 som sin mening ge regeringen detta till känna.

Det innebär att utskottet avstyrker motion Sk18.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av Riksdagens

revisorers förslag 1998/99:RR3 och motion

1998/99:Sk17 samt med avslag på motion

1998/99:Sk18 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 25 mars 1999

På skatteutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

I beslutet har deltagit: Arne Kjörnsberg (s), Bo

Lundgren (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Holger

Gustafsson (kd), Carl Fredrik Graf (m), Per Erik

Granström (s), Carl Erik Hedlund (m), Ulla Wester

(s), Helena Höij (kd), Marietta de Pourbaix-Lundin

(m), Yvonne Ruwaida (mp), Rolf Kenneryd (c), Johan

Pehrson (fp), Per-Olof Svensson (s), Claes Stockhaus

(v), Lennart Värmby (v) och Lars Lilja (s).