Bet. 1999/2000:FiU13

Finansutskottets betänkande

1999/2000:FIU13

Utvecklingen av den ekonomiska styrningen

(prop. 1999/2000:1)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1999/2000

FiU13

Sammanfattning

Regeringen redovisar i propositionen vissa

utgångspunkterna för det fortsatta

utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska

styrningen i staten. Det kommande utvecklingsarbetet

och analysen syftar i huvudsak till att få de olika

delarna i den ekonomiska styrningen att i ökad

utsträckning stödja varandra, bl.a. genom en

tydligare koppling mellan finansiell styrning och

resultatstyrning. I propositionen sägs att i en

budget som presenteras i termer av intäkter och

kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt

tillgångar och skulder kommer uppställda mål och

resultat att bättre kunna ställas i relation till

förbrukade resurser. Utskottet välkomnar ett

utvecklingsarbete med en sådan inriktning. Utskottet

redovisar härutöver i betänkandet några

utgångspunkter som ur ett riksdagsperspektiv är

särskilt angelägna att beakta i det fortsatta

arbetet. Vad utskottet anför i betänkandet om den

fortsatta utvecklingen av den ekonomiska styrningen

bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna. Som utskottet anför förutsätts den

parlamentariska referensgruppen löpande kunna följa

det fortsatta arbetet.

Regeringen aviserar i propositionen att resultatet

av den fortsatta analysen kommer att redovisas i en

rapport i departementsserien under våren 2000.

Regeringens slutsatser och förslag till framtida

utformning av den ekonomiska styrningen med

anledning av rapporten förutsätts därefter bli

föremål för riksdagens ställningstagande. Om det

anses lämpligt bör regeringen i vårpropositionen

kunna redovisa hur arbetet fortskrider. Tre

motionsyrkanden avstyrks av utskottet.

Till betänkandet fogas enx reservationer och ett

särskilt yttrande.

Inledning

Propositionens förslag

I proposition 1999/2000:1 Budgetpropositionen för

2000, i vad avser förslag till statsbudget,

finansplan m.m., föreslår regeringen

14. att riksdagen godkänner de riktlinjer för den

fortsatta utvecklingen av den ekonomiska styrningen

i staten som regeringen förordar (avsnitt 9.3).

Motionsyrkandena

1999/2000:Fi203 av Sonja Fransson (s) med förslag

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att återinföra

investeringsbudget.

1999/2000:Fi510 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) med

förslag

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om resultatbudgetering

och redovisning,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om införande av

modeller för Public Private Partnership.

Propositionen

I årsredovisning för staten 1998 (skr. 1998/99:150)

behandlades det arbete som bedrivits under de

senaste åren med utveckling av den ekonomiska

styrningen i staten, det utvecklingsbehov som finns

samt en rad principiella frågeställningar.

Regeringen återkommer nu med förslag till riktlinjer

för det fortsatta utvecklingsarbetet.

Förslagen till riktlinjer har diskuterats med den

parlamentariska referensgrupp som följer arbetet med

utveckling av den ekonomiska styrningen i staten.

Den ekonomiska styrningens främsta uppgift är att

vara ett verktyg för politikens förverkligande. Det

innebär att den måste skapa förutsättningar för

· god kontroll av statens finanser,

·

· resursfördelning i enlighet med politiska

prioriteringar, samt

·

· hög produktivitet och effektivitet i användandet

av statens resurser.

·

Regeringen har i budgetpropositionen för 1998 (prop.

1997/98:1) angett att den ekonomiska styrningen i

staten omfattar såväl planering som uppföljning och

utvärdering, och såväl finansiell styrning som

resultatstyrning.

Finansiell styrning avser de delar av den

ekonomiska styrningen som är inriktade på de

resurser som används i verksamheten, medan

resultatstyrning avser de delar av den ekonomiska

styrningen som är inriktade på de prestationer och

effekter som blir resultatet av verksamheten.

I samma proposition betonade regeringen att

resultatstyrningen och den finansiella styrningen

måste stödja varandra om den ekonomiska styrningen

skall bli effektiv.

Utvecklingsbehov

De senaste årens utvecklingsarbete har bidragit till

att långsiktigt förbättra den ekonomiska styrningen

i staten. Bland annat har den reformerade

budgetprocessen skapat förutsättningar för ökad

budgetdisciplin. Utvecklingen av den statliga

redovisningsmodellen, myndigheternas

årsredovisningar och årsredovisningen för staten har

vidare bidragit till att förbättra

uppföljningsinformationen på olika nivåer i staten.

Samtidigt finns det områden inom vilka det finns ett

fortsatt utvecklingsbehov som hänger samman med

bl.a. två förhållanden.

För det första har enskilda delar i den ekonomiska

styrningen getts stort utrymme i utvecklingsarbetet,

medan samverkan mellan delarna har fått mindre

uppmärksamhet.

För det andra har styrningen av myndigheterna getts

stort utrymme i utvecklingsarbetet, medan

verksamhetsperspektivet har fått mindre

uppmärksamhet.

Mot den bakgrunden är målen för utvecklingsarbetet

bl.a. att förbättra möjligheterna att

q utifrån statsbudgeten få en god bild av den

statliga ekonomin,

q

· relatera den budgeterade resursförbrukningen till

fastställda mål så att prioriteringsdiskussioner

underlättas,

·

· ställa resultatet av en verksamhet mot de resurser

som förbrukats inom verksamheten.

·

.

Regeringen föreslår följande utgångspunkter för

utvecklingsarbetet:

· Statsbudgeten skall kunna presenteras i termer av

intäkter och kostnader, inbetalningar och

utbetalningar samt tillgångar och skulder.

·

· I statsbudgeten skall utöver mål även

kostnadsramar föreslås för statlig verksamhet.

·

· Styrningen av enskilda myndigheter och deras

sakverksamheter skall verksamhetsanpassas.

·

Regeringen avser att ytterligare fördjupa analysen

av hur den ekonomiska styrningen skall kunna

utvecklas i enlighet med de redovisade

utgångspunkterna för arbetet. Resultatet av

analysen, som bl.a. kommer att redovisas i en

rapport i departementsserien, kommer att ges en bred

förankring i förvaltningen.

Regeringen kommer fortlöpande att informera den

parlamentariska referensgruppen om

utvecklingsarbetet.

Principer för budgetering och redovisning

För närvarande är anslag för förvaltningsändamål och

investeringar inkomst- och utgiftsmässiga i

statsbudgeten, medan transfereringar m.m.

presenteras enligt kassamässiga principer. I

redovisningen baseras olika dokument på olika

principer. Myndigheternas årsredovisningar och

årsredovisningen för staten är uttryckta i termer av

intäkter och kostnader, in- och utbetalningar samt

tillgångar och skulder. Redovisningen mot anslag och

inkomsttitlar i statsbudgeten är däremot uttryckt i

termer av inbetalningar och utbetalningar respektive

inkomster och utgifter beroende på vilken grund

budgeten beslutats.

Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att

principerna för statsbudgeten bör ändras så att

budgeteringen och redovisningen konsekvent kan

uttryckas i termer av intäkter och kostnader,

inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och

skulder.

En budgetering som uppfyller dessa krav gör det

möjligt att presentera utvecklingen av den statliga

ekonomin på ett bättre sätt. En resultatbudget kan

upprättas som visar resursförbrukning och

resurstillskott, en finansieringsbudget kan

upprättas som visar betalningsflöden mellan staten

och övriga samhällssektorer, en balansbudget kan

upprättas som visar förändringar i statens

tillgångar och skulder, en driftsbudget kan

upprättas som visar kostnader för olika verksamheter

och en investeringsbudget kan upprättas som

komplement till finansieringsbudgeten.

Budgeteringens och redovisningens avgränsning

Budgeteringens och redovisningens avgränsning

handlar om hur staten avgränsas i de olika budget-

och redovisningsdokumenten.

För närvarande tillämpas olika avgränsningar av

staten i olika dokument. Statsbudgeten och

redovisningen mot statsbudgeten omfattar de statliga

verksamheter som anslagsfinansieras.

Årsredovisningen för staten omfattar både

anslagsfinansierad verksamhet och verksamhet som

finansieras på annat sätt. Därmed kompliceras

presentationen av den statliga ekonomin och

sambandet mellan olika dokument blir oklart.

Utgångspunkten för val av den framtida

avgränsningen bör vara att budgeten och

redovisningen skall omfatta alla delar av den

statliga verksamheten som det är relevant att beakta

i budgetprocessen.

Budgeteringens och redovisningens presentation

Budgeteringens och redovisningens presentation

handlar om vilka indelningar som görs av

informationen.

För närvarande innehåller budget- och

redovisningsdokumenten en blandning av

verksamhetsmässiga och organisatoriska indelningar.

Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att

budgeten på ett mera renodlat sätt bör presenteras i

en verksamhetsmässig och en organisatorisk

indelning.

Mål och ekonomiska ramar för verksamheter

Budgetering enligt de principer som presenteras ovan

möjliggör förbättrad koppling mellan finansiell

styrning och resultatstyrning.

En viktig förutsättning för en sådan koppling är

den översyn av mål och målstrukturer som regeringen

aviserade i budgetpropositionen för 1999 (prop.

1998/99:1, volym 1, s. 150) och som skall genomföras

under åren 1999 och 2000. Denna s.k. tvåårsöversyn

lägger grunden för en verksamhetsindelning i

statsbudgeten.

Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att

statsbudgeten skall innehålla förslag till såväl mål

som kostnadsramar för den statliga verksamheten. När

det gäller resultatstyrningen av enskilda

myndigheter är regeringens inriktning att

verksamhetsanpassningen måste öka, dvs. att målen

måste anpassas till vad som är mest lämpligt med

avseende på förutsättningarna för den enskilda

verksamheten.

Målöversynen

När översynen är avslutad i december år 2000 bör det

också finnas uttalade strategier för hur målen skall

följas upp och utvärderas. Detta för att bl.a.

säkerställa att resultatinformationen till riksdagen

förbättras.

Resultatet av översynen av mål och målstrukturer

kommer att märkas successivt i kommande

budgetpropositioner. Förändringar i resultatinforma-

tionen till riksdagen dröjer ytterligare två år.

Motionerna

I motion Fi510 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) hävdas

(yrkande 7) att för att den nya budgetprocessen och

systemet med utgiftstak skall fungera väl krävs en

övergång till resultatbudgetering och

resultatredovisning. Investeringar skall kunna

beslutas och genomföras utan att undantränga löpande

driftskostnader eller tvärtom. Statens budget måste

kunna följas upp genom en redovisning i samma

termer. Det är angeläget att kapitalkostnader kan

mätas och redovisas löpande.

Vidare yrkas att modeller för Public Private

Partnership (PPP) införs, där fristående aktörer

tecknar avtal med staten om anläggning, drift och

underhåll av exempelvis vägsträckor eller broar men

lika gärna andra anläggningar och verksamheter

(yrkande 8).

I motion Fi203 av Sonja Fransson (s) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att återinföra

investeringsbudget. En särskild investeringsbudget

bör införas vid sidan av driftsbudgeten och

tillföras medel i tider av överskott. Medlen bör

användas för investeringar i infrastruktur.

Utskottet

Den ekonomiska styrningen

Inledning

Regeringen redovisar i propositionen

vissautgångspunkterna för det fortsatta

utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska

styrningen i staten. som initierats inom

regeringskansliet.Detta utvecklingsarbete bör ses

som en fortsättning av det arbete som pågått under

den senaste tioårsperioden. Den reformerade

budgetprocessen och utvecklingen av den statliga

redovisningen har skapat förutsättningar för större

överskådlighet, mer rationella beslut och bättre

uppföljningsinstrument. Dessa erfarenheter bör vara

utgångspunktern för det fortsatta arbetet. Det

kommande utvecklingsarbetet och den kommande

analysen syftar i huvudsak till att få de olika

delarna i den ekonomiska styrningen att i ökad

utsträckning stödja varandra, bl.a. genom en

tydligare koppling mellan finansiell styrning och

resultatstyrning. I propositionen sägs att i en

budget som presenteras i termer av intäkter och

kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt

tillgångar och skulder kommer uppställda mål och

resultat att bättre kunna ställas i relation till

förbrukade resurser. Utskottet välkomnar ett

utvecklingsarbete med en sådan inriktning.

Regeringen aviserar i propositionen att resultatet

av den fortsatta analysen kommer att redovisas i en

rapport i departementsserien under våren 2000.

Utskottet vill mot bakgrund av detta redovisa några

utgångspunkter, som ur ett riksdagsperspektiv, det

är särskilt angeläget iatt beakta i det fortsatta

arbetet. Utskottet vill också erinra om det

angelägnaframhålla att det även fortsättningsvis är

angeläget i att den parlamentariska referensgrupp

som utsetts att följa arbetet löpandehålls väl

informerad om hur utvecklingsarbetet

framfortskrider.

Utskottet vill först som en allmän bakgrund till

sitt ställningstagande redovisa något om

redovisningsprinciperna samt kort beskriva dengöra

vissa internationella utvecklingen. jämförelser.

Redovisningsprinciper

Man brukar tala om i huvudsak tre olika baser för

redovisningen.

· Kassamässig bas (eng. cash basis), där de

ekonomiska händelserna registreras när de betalas.

Det innebär att nettoutfallet på anslag och

inkomsttitlar (saldot) helt motsvarar statens

lånebehov.

·

· Utgiftsmässig/inkomstmässig bas (eng. modified

accrual basis), där de ekonomiska händelserna

registreras när de uppstår oavsett när de betalas.

Det innebär att anslaget avräknas när en myndighet

tagit emot en vara eller tjänst och kan fastställa

hur mycket den är skyldig även om utbetalningen

görs först senare. Anslaget kommer därmed snarare

att avse anskaffningen av resurser än betalningen.

Det uppstår ett tidsmässigt glapp mellan

anskaffning och utbetalning som gör att nettot

mellan inkomsterna och anslagsutfallet inte exakt

motsvarar lånebehovet. Om detta glapp inte

varierar alltför mycket över åren kommer

nettoutfallet att i det närmaste motsvara

lånebehovet.

·

· Kostnadsmässig/intäktsmässig bas (eng. full

accrual basis), där registrering sker när den

faktiska förbrukningen av resurserna sker och

inkomster förs till det år de hör.

Anskaffningskostnaden för anläggningstillgångar

fördelas med hjälp av avskrivningar över ett antal

år som motsvarar den ekonomiska livslängden. I ett

privat företag är det naturligt att jämföra årets

intäkter med de kostnader som hänför sig till

året. Det ger en indikation på att prissättningen

är riktig på de varor och tjänster som produceras

och säljs av företaget.

·

Det kan konstateras att alla tre redovisningsbaserna

sammanfaller på tillräckligt lång sikt. Då kommer

utbetalningar, nettoutgifter och nettokostnader att

uppgå till samma belopp. Problemet är att dela upp

de ekonomiska skeendena i perioder - ju kortare

desto svårare.

Internationell jämförelse

I de flesta länder är statsbudgeten utformad efter

vissa grundläggande principer nämligen:

· Fullständighetsprincipen - budgeten skall

omfatta hela den statliga verksamheten, inga

verksamheter redovisas vid sidan av budgeten,

·

· bruttoprincipen - inkomster tas upp för sig på

inkomstsidan och utgifterna för sig på

utgiftssidan,

·

· kassaprincipen - inkomster och utgifter tas upp

när de betalas.

·

I praktiken görs dock ofta avsteg från dessa

principer. Statsbudgetens struktur och principer är

vanligtvis styrande för redovisningen på anslag och

inkomsttitlar. I flera länder pågår en utveckling av

redovisningen som bättre återspeglar

resursförbrukningen i olika verksamheter. Så har

skett även i Sverige på myndighetsnivå genom den nya

redovisningsmodell som tillämpas sedan 1993. Dessa

förändringar har hittills inte föranlett några

större förändringar av principerna för

statsbudgeten. I ett fåtal länder (Nya Zeeland,

Australien, Storbritannien och i viss mån Island)

har man även ändrat principerna för statsbudgeten

som en följd av ändrade redovisningsprinciper på

myndighetsnivå. I andra länder (Danmark, USA,

Kanada, m.fl.) försöker man kombinera en utgifts-

eller kostnadsbaserad redovisning i verksamheten med

en kassamässig statsbudget.

Utvecklingstendenserna internationellt visar att

redovisningen alltmer renodlas mot kostnads- och

kassamässiga principer. En annan utvecklingstendens

är att uppställda mål och resultat bättre skall

kunna ställas i relation till förbrukade resurser.

Riksdagens behandling av budgeten baserad på nya

budgeteringsprinciper

Den reformerade budgetprocessen som tillämpats sedan

hösten 1996 har inneburit en mer överskådlig och

konsekvent hantering av budgetfrågorna i riksdagen.

Genom att fastställa de budgetpolitiska målen i

saldorelaterade termer och som finansiellt sparande

samt i form av ett treårigt utgiftstak fördelat på

ettåriga ramar för utgiftsområden har

budgetpolitiken givits en övergripande inriktning

som direkt kan knytas till statsbudgetens omfattning

och den statliga verksamhetens inriktning i

väsentliga avseenden. Målen kan också ställas i

relation till de s.k. Maastrichtkriterierna om

finansiellt sparande och som statsskuld i relation

till bruttonationalprodukten. Inte minst

betydelsefullt har varit att innefatta i budgeten

viss in- och utlåningsverksamhet i

Riksgäldskontoret. Det har gjort att begreppet

budgetsaldo blivit liktydigt med statligt

upplåningsbehov och därmed fått en tydlig koppling

till statsskuldens förändring. Ett starkt motiv för

att inrätta och bedriva verksamheter vid sidan av

budgeten har därmed försvunnit. Likaså har den ökade

graden av bruttoredovisning lett till att nästan all

statlig verksamhet blir föremål för en årlig budget-

prövning där olika utgiftsanspråk ställs mot

varandra samtidigt och därmed blir en del av den

politiska beslutsprocessen i riksdagen.

I den beslutsordning som tillämpades före 1996

behandlades de övergripande frågorna i form av s.k.

riktlinjer för budgetregleringen. Regeringen

redovisade och lade fram förslag till sådana i de

preliminära och reviderade finansplanerna. Partierna

svarade med att ange motsvarande riktlinjer i sina

ekonomisk-politiska partimotioner. Riktlinjerna

kunde vara mycket allmänt hållna eller på enstaka

punkter vara mycket specifika men de hade ingen

formell koppling till statsbudgeten och än mindre

till finansiella frågor som t.ex. upplåningsbehov

och statsskuldens utveckling. De beslut om de

budgetpolitiska riktlinjerna som fattades som ett

resultat av finansdebatterna i mars hade mycket

liten styrande verkan på de följande budgetpolitiska

besluten i riksdagen eller för arbetet i

Regeringskansliet.

Det hände till och med vid några tillfällen på

1970- och 1980-talen att regeringen led nederlag i

riksdagen på de budgetpolitiska riktlinjerna, men

detta hade på intet sätt någon inverkan på besluten

om statsbudgeten som fattades därefter. Våren 1976

förlorade den socialdemokratiska regeringen med

lottens hjälp omröstningen om riktlinjerna (se prot.

1975/76:80 resp. 148), och våren 1982 avstod

Moderaterna från att stödja Fälldins tredje regering

vilket fick till följd att de socialdemokratiska

riktlinjerna för budgetregleringen (FiU:s bet.

1981/82:20 s. 74) med Vänsterpartiets hjälp vann

riksdagens stöd. I dag skulle ett motsvarande

nederlag ha inneburit att regeringens förmåga att få

igenom sin budget allvarligt skulle ha ifrågasatts

och sannolikt skulle regeringen ha varit tvungen att

avgå.

Sett mot denna bakgrund har således riksdagens

politiska inflytande över de övergripande frågorna i

budgetprocessen ökat. I frågor på anslagsnivå har

riksdagens inflytande alltid varit, och är alltjämt,

stort. Detta kommer till uttryck i särskilt hög grad

på vissa områden och har sin grund i regerings-

formens bestämmelser att statens medel ej får

användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (RF

9:2) och att riksdagen anvisar anslag till angivna

ändamål (RF 9:3 första stycket).

Det är således entydigt att de övergripande beslut

som riksdagen numera fattar om statsbudgetens

inriktning och omfattning har en tydlig och klar

koppling både till den politiska debatten för att

tydliggöra de skillnader som där finns och till

statsbudgeten med dess styrning av den statliga

verksamheten. Att ett parti föreslår en annan nivå

på utgiftstaket är samtidigt ett uttryck för en

annan politisk inriktning och ambitionsnivå. Det är

dessutom uppenbart att partiernas budgetalternativ

numera utformas efter striktare principer

beträffande förslagens finansiering än tidigare. Det

är naturligtvis möjligt att gå vidare och utveckla

besluts- och styrformerna ytterligare. Regeringens

förslag i budgetpropositionen om ekonomisk styrning

kan ses som ett steg i en sådan riktning. Det är

emellertid enligt utskottets mening viktigt att

omsorg också ägnas åt att överväga på vilket sätt

riksdagens arbete påverkas av förändringarna samt

hur riksdagens inflytande kan utvecklas och stärkas

i dessa avseenden.

Regeringen säger i årets budgetproposition att

utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att

principerna för statsbudgeten bör ändras så att

budgeteringen och redovisningen konsekvent kan

uttryckas i termer av intäkter och kostnader,

inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och

skulder. En budgetering som uppfyller dessa krav gör

det möjligt att presentera utvecklingen av den

statliga ekonomin på ett bättre sätt. En

resultatbudget kan upprättas som visar

resursförbrukning och resurstillskott, en

finansieringsbudget kan upprättas som visar

betalningsflöden mellan staten och övriga

samhällssektorer, en balansbudget kan upprättas som

visar förändringar i statens tillgångar och skulder,

en driftsbudget kan upprättas som visar kostnader

för olika verksamheter och en investeringsbudget kan

upprättas som komplement till finansieringsbudgeten.

Informationen till riksdagen blir på detta sätt mer

omfattande och heltäckande, men det finns en risk

för att den också blir mer komplex och

svåröverskådlig. När riksdagen i dag tar ställning

till budgeten och anslagen kan den om den finner det

lämpligt företa ändringar av anslagen. Av dessa

förändringar framgår direkt också hur

utgiftsramarna, den statliga budgetens omfattning

och det statliga lånebehovet och statsskulden

förändras.

Om riksdagen i framtiden skall ta ställning till

resultatbudgetar, finansieringsbudgetar, balans- och

driftsbudgetar samt investeringsbudgetar kräver

detta andra typer av beslut av riksdagen än i dag då

man begränsar sig till att ta ställning till de

poster som riksdagen direkt kan besluta om. Om ett

parti i dag anser att det statliga åtagandet i

samhället totalt sett bör minskas kan detta

uttryckas i form av ett sänkt utgiftstak. Om ett

parti vill öka byggandet av motorvägar eller

förändra det familjepolitiska stödet är det relativt

enkelt att anvisa medel för detta och det framgår

tydligt av riksdagens beslutsprocess hur dessa

förslag påverkar den statliga budgeten, hur det slår

på utgifterna och inkomsterna samt på det statliga

lånebehovet. Det kan möjligen bli svårare att få

överblick över sådana förändringar i termer av

resultatbudgetar, finansieringsbudgetar, balans- och

driftsbudgetar samt investeringsbudgetar. Det kommer

sannolikt också att ställa större krav på partierna

och de enskilda ledamöterna om de, under de två

veckor motionstiden löper, skall kunna utarbeta sina

budgetalternativ i sådana termer. Det är dock enligt

utskottet angeläget att riksdagen inte återgår till

att diskutera och besluta om frågor kring budgeten i

allmänna termer utan att dessa beslut direkt kopplas

till budgeten. Utskottet förutsätter att man inom

riksdagen analyserar hur de föreslagna

förändringarna kommer att påverka riksdagens

beredning och beslutsfattande kring budgetfrågorna.

Det är naturligt att dessa frågor t.ex.

uppmärksammas av den inom riksdagen utsedda

riksdagskommittén. Vidare vill utskottet erinra om

att man inom den parlamentariska referensgrupp som

knutits till det s.k. VESTA-projektet följer arbetet

med utvecklingen av den ekonomiska styrningen.

Tyvärr finns det inte något parlament i världen som

kan tjäna som förebild för hur riksdagen skulle

kunna hantera en budget i ett kostnads- och

intäktsbaserat system. I det fåtal länder där sådana

system har införts ägnar inte parlamentet

budgetbehandlingen något större intresse. Det

förekommer t.ex. inte att parlamentet ändrar i

regeringens förslag. Det är inte heller ovanligt att

budgetförslaget lämnas så sent att parlamentets

expediering kan ske först några månader in på det

nya budgetåret.

Effekter på skatter och transfereringar av en

kostnads- och intäktsmässig redovisning

Skatterna är den dominerande inkomstkällan för

statsbudgeten och transfereringarna svarar för

huvuddelen av utgifterna. Inkomsterna är i dag

huvudsakligen redovisade i kassamässiga termer men

det finns även vissa inkomsttitlar som redovisas

intäktsmässigt fastän med något års eftersläpning.

Att göra redovisningen av inkomsterna helt i form av

intäkter kräver att skatterna periodiseras till det

inkomstår som de rätteligen tillhör. För en

periodisering krävs att de skattskyldiga lämnar

deklarationer och att taxeringen fastställs. Först

därefter kan en intäktsmässig redovisning göras av

inkomsterna. Taxeringsutfallet föreligger inte

förrän sent året efter inkomståret och därefter sker

ytterligare skatteinbetalningar hänförliga till

inkomståret. Det finns således en risk att en

intäktsmässig redovisning påtagligt skulle försämra

möjligheterna att redovisa budgetutfallet tidigt

året efter inkomståret, t.ex. i vårpropositionen. En

sådan redovisning skulle således i hög grad bygga på

prognosuppgifter. Med tanke på de svårigheter som

föreligger att beräkna inkomsterna är detta inte

tillfredsställande. Motsvarande svårigheter

föreligger för de transfereringar som är relaterade

till taxerade inkomster, t.ex. bostadsbidragen. Det

kan nämnas att i Storbritannien, som tillhör de

länder som utvecklat budgeteringen och redovisningen

längst i dessa avseenden, är inkomsterna alltjämt

kassamässiga.

De närmare effekterna av en övergång till intäkts-

och kostnadsmässig redovisning av skatter och

transfereringar bör således enligt utskottets mening

belysas i det fortsatta utredningsarbetet.

Konsekvenser för riksdagens beslut om större

investeringar

Ett utgiftsmässigt betydelsefullt område är de

statliga investeringarna. För de investeringar som

görs av myndigheterna för förvaltningsändamål finns

redan i dag lösningar som innebär en fördelning av

kapitalkostnaderna efter ekonomisk livslängd. Men

för övriga investeringar, som större

infrastrukturella investeringar och

försvarsinvesteringar, behöver olika beslutsmodeller

utarbetas, inte minst därför att riksdagen under

årens lopp uttryckt ett betydande intresse för att

kunna utöva sitt inflytande och sin finansmakt i

dessa frågor.

Större infrastrukturinvesteringar liksom

försvarsinvesteringar får betydande effekter just de

år de genomförs, statsfinansiellt och för

utnyttjandet av finansiella och reala resurser.

Detta kommer bättre till uttryck i en budget i

utgiftsmässiga termer som återspeglar anskaffningen

av resurser. Anslag i dessa termer anger också

omfattningen av de investeringar som riksdagen och

regeringen kan påverka när beslutet om investeringen

fattas. I en kostnadsmässig budget kommer

investeringarna att belasta anslagen under 10 till

25 år med avskrivningskostnader som riksdagen under

denna period inte kan påverka. För riksdagen blir

det således mindre intressant att ta ställning till

storleken på ett kostnadsbaserat anslag som

huvudsakligen belastas med avskrivningar. I en

budget redovisad i dessa termer är det i stället

finansierings- och investeringsbudgeten som blir

intressant att ta ställning till om man vill påverka

omfattningen under de år investeringen genomförs.

Det bör dock uppmärksammas att det, när det gäller

vissa infrastrukturinvesteringar och

försvarsinvesteringar, inte finns några lätt

identifierbara framtida intäkter eller minskade

produktionskostnader att bedöma investeringarna mot.

Det går inte att med sedvanlig nuvärdesberäkning av

framtida kapitalströmmar bedöma om investeringen bör

genomföras eller inte. Den är därför inte att

betrakta som en investering i företagsekonomisk

mening. Det är således inte lämpligt att en enskild

myndighet bedömer och tar ställning till

omfattningen av sådana investeringar. Det bör i

stället ankomma på regering och riksdag, som har att

bedöma och värdera effekterna i ett vidare

perspektiv, att fatta sådana beslut.

Nuvarande finansieringsmodell för denna typ av

investeringar med direkt avskrivning, till den del

den inte finansieras med monetära inkomster, innebär

att riksdagen vid varje beslutstillfälle kan besluta

om omfattningen och ändringar av investeringarnas

inriktning och göra prioriteringar mellan olika

ändamål och skatter. Om denna typ av investeringar

skall lånefinansieras eller ej blir därmed en fråga

om hur hela budgeten skall finansieras och vilka

budgetpolitiska mål som regering och riksdag vill

sätta upp för det finansiella sparandet. Att

bestämma att en viss typ av utgift skall finansieras

med en viss typ av lån kan med ett sådant synsätt

bli inoptimalt eller innebära en onödig restriktion

för statsskuldspolitiken. Det bör vara möjligt att

med den inriktning som regeringen föreslår skilja

beslutet om investeringarna från själva

finansieringen.

Övergripande budgetmässiga restriktioner

Ett av de mest centrala övergripande budgetpolitiska

restriktionerna i dag är utgiftstaket. Detta är en

självklar utgångspunkt för det fortsatta

utvecklingsarbetet. Utgiftstaket utgör en

restriktion på omfånget av den statliga verksamheten

och påverkar därför på längre sikt skatteuttagets

och lånebehovets storlek. En eventuell övergång till

ett kostnadstak - där bl.a. investeringarna

periodiseras efter ekonomisk livslängd - behöver

sannolikt inte försämra restriktionens långsiktiga

innebörd. Det nuvarande utgiftstaket har dock en

nära koppling till det andra budgetpolitiska mål som

riksdagen har fastställt och som innebär att det

finansiella sparandet i den offentliga sektorn skall

uppgå till en viss målsatt nivå. Beslut om

förändrade utgifter, som t.ex. nettoinvesteringar,

påverkar normalt både de takbegränsade utgifterna

och det finansiella sparandet. Detta samband kan

vara en styrka vid en analys av finanspolitikens

inriktning och vid fastställandet av de

budgetpolitiska målen. Självfallet bör man i detta

sammanhang uppmärksamma sambanden med andra

ekonomisk-politiska mål, som sysselsättningsmål och

sparmål, liksom möjligheterna att göra realistiska

prognoser. I det fortsatta utvecklingsarbetet bör

därför sambandet mellan restriktionen för statens

omfång och saldomålet analyseras närmare.

Behovet av ett begripligt och stabilt regelverk som

vårdas och övervakas

I en redovisning enligt kassamässiga eller

utgiftsmässiga principer är beloppen verifierbara

mot faktiska ekonomiska händelser som kan styrkas

med t.ex. fakturor. En redovisning av kostnader och

intäkter bygger på redovisningsprinciper som delvis

grundas på bedömningar och uppskattningar av belopp.

Detta gäller även resultaträkningar i företag, men i

staten finns vissa typer av händelser som är av

speciell karaktär, t.ex. skatter, bidragssystem,

infrastrukturinvesteringar, försvarsinvesteringar

och utlåning med subventionsinslag. Beräkningar av

t.ex. befarade förluster är naturligtvis alltid

osäkra men för staten måste särskilda principer

fastställas för exempelvis skatter och studielån.

En bokföring som inte enbart baseras på styrkta

belopp skulle kunna bli osäkrare och löpa större

risk att utsättas för godtycke. Det är därför

viktigt att entydiga principer fastställs för hur

kostnader och intäkter skall redovisas i specifika

fall. I privata företag bestäms sådana principer av

vad som följer av bokföringslagen och god

redovisningssed samt i viss mån av

skattelagstiftningen. Av ägarna utsedda revisorer

granskar att bokföringslagen och god redovisningssed

tillämpas. Skattemyndigheterna fastställer

taxeringen. Inom staten har skattelagstiftningen

inte samma betydelse, och rollfördelningen mellan

utfärdandet av normer (bokföringsförordningen) och

granskningen är inte lika tydlig. I Storbritannien

övervakas redovisningsprinciperna för den intäkts-

och kostnadsmässiga redovisningen av ett från

regeringen fristående revisionsorgan, National Audit

Office, som gör utlåtanden om hur principerna har

tillämpats.

Målstyrningen

Regeringen påbörjade hösten 1998 ett arbete med en

översyn av mål och målstrukturer inom samtliga

utgiftsområden. Projektet, som benämns två-

årsöversynen, syftar till att ta fram målstrukturer

för samtliga utgiftsområden byggda på samma

principer för hur mål formuleras och hur mål kopplas

till varandra mellan olika nivåer. När översynen är

avslutad i december år 2000 bör det också finnas

uttalade strategier för hur målen skall följas upp

och utvärderas. Detta för att bl.a. säkerställa att

resultatinformationen till riksdagen förbättras.

Utskottet vill framhålla det angelägna i att målen

görs mätbara och uppföljningsbara så att det blir

meningsfullt att ställa dessa i relation till

kostnaderna. Det är också av värde att målen

uttrycks i sådana termer att de kan utgöra

utgångspunkter för politiska prioriteringar och

diskussioner. Målen bör således inte vara alltför

vagt eller allmänt formulerade.

Utskottets ställningstagande till det fortsatta

utvecklingsarbetet

Utskottet anser att utvecklingsarbetet bör fortsätta

och i huvudsak följa den av regeringen föreslagna

inriktningen. Som utskottet anfört förutsätts den

parlamentariska referensgruppen löpande kunna följa

det fortsatta arbetet. Avsikten är att resultatet av

arbetet skall redovisas i en rapport i

departementsserien. Regeringens slutsatser och

förslag till framtida utformning av den ekonomiska

styrningen med anledning av rapporten förutsätts

därefter bli föremål för riksdagens

ställningstagande. Om det anses lämpligt bör

regeringen i vårpropositionen kunna redovisa hur

arbetet fortskrider.

Motionerna Fi203 (s) och Fi510 (fp) yrkande 7

avstyrks med det anförda av utskottet.

Alternativ finansiering av

infrastrukturprojekt

I motion Fi510 (fp) yrkas att modeller för s.k.

Public Private Partnership införs, där fristående

aktörer tecknar avtal med staten om anläggning,

drift och underhåll av exempelvis vägsträckor eller

broar men lika gärna andra anläggningar och

verksamheter.

Vägverket hävdar i en rapport (Alternativ till

anslagsfinansiering av väginvesteringar med

direktavskrivning, 981215 rev 990104) att Public

Private Partnership är en finansieringslösning som,

åtminstone på kort sikt, skulle kunna ge ökat

handlingsutrymme för investeringar i infrastruktur.

Det är en metod som introducerats i England och som

fått efterföljd i bl.a. Finland. Tanken är att den

privata sektorn, i form av konsortier,

tillhandahåller väghållningstjänster i stället för

att staten skall investera i infrastruktur.

Konsortierna får ersättning från väghållaren på

marknadsmässiga villkor efter den tjänst man

tillhandahåller, alternativt efter hur omfattande

trafiken är på vägen (skuggtullar). I England och

Finland hävdar vägmyndigheterna att man genom denna

upphandlingsform gjort besparingar på i

storleksordningen 15 %.

I årets budgetproposition (volym 12 utgiftsområde 22

Kommunikationer s. 29) erinrar regeringen om att man

redan i proposition 1996/97:53

Infrastrukturinriktning för framtida transporter

föreslog att anslagsmedel skulle kunna användas för

bidrag till samfinansieringsprojekt tillsammans med

privata intressenter. Regeringen anser det därför

angeläget att utreda om de möjligheter till

effektivitetsvinster som konstaterats i vissa andra

länder kan tas till vara även i Sverige. Regeringen

avser att noggrant gå igenom och överväga

möjligheter till alternativ finansiering av

infrastrukturprojekt. Regeringen avser att återkomma

till riksdagen för att inhämta de bemyndiganden som

krävs om något investeringsprojekt skall genomföras

med denna form av finansiering.

Trafikutskottet anför i sitt betänkande

1999/2000:TU1 att regeringens arbete bör bedrivas

skyndsamt och att slutsatserna skall redovisas för

riksdagen.

Finansutskottet vill för sin del framhålla att

finansieringsmetoden som motionärerna förespråkar

inte är en lösning på resursproblemet. Metoden i sig

ökar inte det samhällsekonomiska utrymmet för

infrastrukturinvesteringar. Investeringarna tar i

anspråk resurser antingen de finansieras över anslag

när de genomförs eller om de finansieras genom

avgifter alternativt amorteringar och räntekostnader

över en längre period när de utnyttjas. Som

utskottet framhållit ovan är frågan om hur denna typ

av investeringar skall finansieras en fråga om hur

hela budgeten skall finansieras och vilka

budgetpolitiska mål som regering och riksdag vill

sätta upp för det finansiella sparandet. Att

bestämma att en viss typ av utgift skall finansieras

med en sådan metod som motionärerna föreslår kan bli

inoptimalt för staten som helhet på längre sikt samt

innebära en onödig restriktion på

statsskuldspolitiken.

Det är däremot angeläget att investeringarna

genomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Det

underlättas av att upphandlingen av tjänsterna sker

i konkurrens mellan olika byggentreprenörer och

genom att utnyttja upphandlingslagens bestämmelser.

Det är viktigt att man i detta sammanhang också

uppmärksammar effekterna på de långsiktiga

underhållskostnaderna.

Med hänvisning till vad utskottet redovisat

avstyrks motion Fi510 (fp) yrkande 8.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande den ekonomiska styrningen

att riksdagen med bifall till proposition 1999/2000:1

Förslag till statsbudget, finansplan m.m.

yrkande 14 samt med avslag på motionerna

1999/2000:Fi203 och 1999/2000:Fi510 yrkande 7

godkänner de riktlinjer för den fortsatta

utvecklingen av den ekonomiska styrningen i

staten som regeringen förordar,

2. beträffande alternativ finansiering av

infrastrukturprojekt

att riksdagen avslår motion 1999/2000:Fi510 yrkande 8.

res. (m, kd, fp)

Stockholm den 2 december 1999

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan

Bergqvist (s), Mats Odell (kd),

Bengt Silfverstrand (s), Lisbet

Calner (s), Lennart Hedquist (m),

Sonia Karlsson (s), Fredrik

Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s),

Siv Holma (v), Per Landgren (kd),

Anna Åkerhielm (m), Matz

Hammarström (mp), Lena Ek (c),

Gunnar Axén (m), Hans Hoff (s),

Marie Engström (v) och Bijan Fahimi

(fp).

Reservation

Alternativ finansiering av

infrastrukturprojekt (mom. 2) (m, kd, fp)

Mats Odell (kd), Lennart Hedquist (m), Fredrik

Reinfeldt (m), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm

(m), Gunnar Axén (m) och Bijan Fahimi (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som under

rubriken Alternativ finansiering av

infrastrukturprojekt börjar med "Finansutskottet

vill" och slutar med "yrkande 8" bort ha följande

lydelse:

Som framgår såväl av Vägverkets rapport som av

redovisningen i budgetpropositionen kan en

finansieringslösning som bygger på samfinansiering

med privata intressenter bidra till väsentliga

kostnadsminskningar för väghållningstjänster. I

England och i Finland har besparingar i

storleksordningen 15 % gjorts i förhållande till

andra upphandlingsformer. Belastningen på

statsbudgeten anpassas dessutom till hur tjänsten

utnyttjas och vid själva byggandet beaktas också de

framtida underhållskostnaderna. Sådana

finansieringsmodeller bör därför prövas av staten

vid exempelvis vägbyggande men bör också kunna

prövas i andra sammanhang.

Vad utskottet anfört med anledning av motion Fi510

(fp) yrkande 8 bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande alternativ finansiering av

infrastrukturprojekt

att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Fi510 yrkande

8 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Den ekonomiska styrningen (mom. 1)

(m, kd, fp)

Mats Odell (kd), Lennart Hedquist (m), Fredrik

Reinfeldt (m), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm

(m), Gunnar Axén (m) och Bijan Fahimi (fp) anför:

På initiativ av finansutskottet har en

parlamentarisk referensgrupp kopplats till VESTA-

projektet. Inom ramen för denna grupps arbete har

givits stort utrymme åt riksdagens partier att följa

projektets arbete, men också åt att få framföra

substantiella förslag kring hur projektet skall

utvecklas framöver. Därvid har samtliga partier

givit sitt stöd åt utgångspunkten för arbetet.

Syftet är att budgeteringen och redovisningen i

staten konsekvent skall uttryckas i termer av

intäkter och kostnader, inbetalningar och

utbetalningar samt tillgångar och skulder. Detta för

att skapa jämförbarhet mellan de olika dokument som

underställs riksdagen samt underlätta för en

redovisningsmässigt mer riktig hantering av

resursförbrukning i staten och kostnadsföring av

bland annat olika former av investeringar.

Utskottsbetänkandets skrivningar kan ses som exempel

på svårigheter som en omläggning enligt ovanstående

riktlinjer kan komma att stöta på. Utan motsvarande

beskrivning av likartade problem till följd av

dagens budgeteringsprinciper blir framställningen

emellertid skev. Risken finns också att den tidigare

markerade enigheten kring projektet till följd av

denna skevhet kan komma att sättas i fråga.

Utskottsskrivningarna bör diskuteras inom ramen för

den parlamentariska referensgruppen i deras

fortsatta arbete.