Bet. 1999/2000:FiU17

Finansutskottets betänkande

1999/2000:FIU17

Statliga myndigheters lönekostnader

(förs. 1998/99:RR10)

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

1999/2000

FiU17

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har granskat hur myndigheternas

lönekostnader utvecklats efter det att rätten att

förhandla i lönefrågor delegerats till dem 1994.

Sina iakttagelser och förslag har revisorerna

redovisat i en skrivelse till riksdagen.

Flera av de förslag revisorerna för fram rör

förhållandet mellan regering och myndigheter, ett

område där det inte ankommer på riksdagen att i

detalj föreskriva för regeringen hur den skall

utforma sina kontakter. Dock anser utskottet att

resultatet av granskningen och den kartläggning som

revisorerna gjort har givit statsmakterna ett

värdefullt underlag för arbetet med att förbättra

former för uppföljning och utvärdering inom detta

område. Utan att i detalj binda sig för de lösningar

som revisorerna förordat förutsätter utskottet att

regeringen på lämpligt sätt beaktar den kritik som

framförts av revisorerna så att riksdagen får ett

fullgott underlag för sin resultatuppföljning i

frågor med anknytning till myndigheternas

lönekostnader. Regeringens information till

riksdagen inom detta område bör därvid lämnas inte

bara som generella översikter i årsredovisningen för

staten utan också som mer myndighetsinriktade

genomgångar i budgetpropositionen eller annat

lämpligt sammanhang.

Ett av revisorernas förslag har utskottet dock

ställt sig bakom, nämligen att lönekostnaderna bör

särredovisas i myndigheternas årsredovisningar.

Utskottet föreslår att riksdagen skall göra ett

tillkännagivande med anledning av revisorernas

förslag.

Förslaget

Riksdagens revisorer har granskat utvecklingen av

myndigheternas lönekostnader och föreslår i en

framställning till riksdagen (förslag 1998/99:RR10)

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om

myndigheternas redovisningar av den lokala

löneutvecklingen och lönekostnaderna.

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om

myndigheternas redovisningar av den lokala

tillämpningen av kollektivavtal,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om

uppföljning och analys av myndigheternas

löneutveckling och lönekostnader i mål- och

resultatdialogerna.

Någon motion har inte väckts med anledning av

revisorernas förslag.

Utskottet

Bakgrund

År 1994 ombildades den statliga

arbetsgivarorganisationen varvid rätten att

förhandla i lönefrågor delegerades till

myndigheterna. Genom omläggningen har myndigheterna

fått fullt kostnadsansvar för den lönepolitik de

bedriver samtidigt som en tydligare skiljelinje har

dragits upp mellan statsmakterna och myndigheterna i

förhandlingsfrågor.

Efter omläggningen har myndigheterna genomfört

lokala lönerevisioner i enlighet med tre centrala

löneavtal, RALS 1993-1995, RALS 1995-1998 och RALS

1998-2001. RALS står därvid för "Ramavtal om löner

m.m. för arbetstagare hos staten m.fl.".

Det sistnämnda avtalet slöts våren 1998 och löper

under perioden den 1 april 1998 till den 31 mars

2001. När ramavtalet ingicks räknade parterna med

att det skulle resultera i sammantagna

kostnadsökningar på 9 % (kedjat) under

avtalsperioden, inklusive en av parterna uppskattad

löneglidning.

Revisorernas granskning

På förslag av finansutskottet har Riksdagens

revisorer granskat hur myndigheternas lönekostnader

utvecklats efter det att arbetsgivar- och

kostnadsansvaret delegerats till dem. Revisorernas

granskning har inriktats på löneutvecklingen under

de båda senast avslutade ramavtalen, dvs. RALS

1993-1995 och RALS 1995-1998. Granskningen har

därvid lagts upp som ett antal fallstudier, vilka

kompletterats med intervjuer med företrädare för de

lokala parterna. Fallstudierna har omfattat

Domstolsväsendet, Styrelsen för internationellt

utvecklingssamarbete (Sida), Riksrevisionsverket

(RRV), Riksskatteverket, Statens skolverk och

Vägverket.

Efter remissbehandling av en upprättad

granskningsrapport har revisorerna tagit slutlig

ställning i ärendet och redovisat sina överväganden

och förslag i en skrivelse till riksdagen -

Riksdagens revisorers förslag angående

myndigheternas lönekostnader (1998/99:RR10).

Revisorernas förslag

Revisorernas skrivelse utmynnar i tre förslag om

tillkännagivanden till regeringen. De tre förslagen

berör följande frågor.

Revisorerna anser för det första att regeringen

skall ålägga myndigheterna att i sina

årsredovisningar redovisa lönekostnader åtskilda

från övriga personalkostnader. Myndigheterna skall

dessutom kommentera skälen till att lönekostnaderna

förändrats i förhållande till föregående år. Av

redovisningen skall även framgå vilka kostnader som

är föranledda av myndigheternas lönerevisioner och

vilka kostnader som uppstått i samband med beslut om

enskilda anställdas löner mellan lönerevisionerna.

För det andra anser revisorerna att regeringen

skall ålägga myndigheterna att i årsredovisningen

redovisa dels vilka kollektivavtal för löner och

andra anställningsvillkor som myndigheten tillämpar,

dels vilka kostnader och bidrag till verksamhetens

resultat som de för verksamheten väsentligaste

kollektivavtalen fört med sig.

För det tredje anser revisorerna att regeringen i

de mål- och resultatdialoger man har med

myndigheterna skall följa upp och analysera

respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna

för denna. Därvid skall myndigheternas

förutsättningar att höja de anställdas löner och

samtidigt genomföra den ålagda verksamheten särskilt

uppmärksammas.

Utgångspunkten för revisorernas förslag har varit

att det är arbetsmarknadens parter som ansvarar för

beslut om lönebildningen. Revisorerna har därför

avgränsat sina förslag till sådana åtgärder som är

avsedda att ge statsmakterna ett bättre underlag för

uppföljning och analys av löneutvecklingens

kostnader och resultat.

I skrivelsen erinrar revisorerna om att

lönebildningen vid statliga myndigheter skall

medverka till att målen för verksamheten uppnås och

att verksamheten kan bedrivas effektivt. De statliga

myndigheternas förvaltningskostnader utgörs till

största delen av kostnader för personal och löner.

Genom statsmakternas beslut och genom utformningen

av de centralt slutna avtalen har myndigheterna fått

långtgående befogenheter och möjligheter att anpassa

löner och andra anställningsvillkor till lokala

förhållanden. Revisorerna anser att den uppföljning

och analys som i dag förekommer av den lokala

löneutvecklingen inte motsvarar riksdagens krav.

Enligt deras mening är det angeläget att regeringen

tar initiativ till en myndighetsvis uppföljning och

analys av hur löneutveckling, lönekostnader,

lönesystem och lönesättning påverkar de enskilda

myndigheternas resultat och effektivitet.

Av myndigheternas årsredovisningar går det inte att

utläsa hur stora lönekostnader en myndighet har haft

eftersom denna kostnad förs upp i resultaträkningen

tillsammans med vissa andra kostnader under posten

"kostnader för personal". Enligt revisorernas mening

är detta inte tillräckligt. De föreslår därför att

lönekostnaderna skall särredovisas och att dessa

kostnaders förändring i förhållande till tidigare år

skall förklaras och kommenteras.

En särredovisning av lönekostnaderna i

årsredovisningen framstår enligt revisorernas mening

också som rimlig sett mot bakgrund av att

lönekostnader utgör en så pass stor del av

myndigheternas förvaltningskostnader.

Årsredovisningen omfattas av Riksrevisionsverkets

årliga revision och är dessutom ett viktigt underlag

för regeringens uppföljning av myndigheternas

verksamhet, påpekar revisorerna.

Enligt nuvarande ordning är det Arbetsgivarverket,

inte myndigheterna själva, som skall informera

regeringen om de statliga kollektivavtalen och deras

resultat. Revisorerna anser emellertid att de

enskilda myndigheterna skall åläggas ett sådant

redovisningsansvar. Enligt revisorerna är det

rimligt att myndigheter, som givits ansvar för såväl

verksamhet som kostnader och som har stor frihet att

sluta lokalt anpassade kollektivavtal, även

redovisar för regeringen hur kollektivavtalen

tillämpas lokalt och vilken resursförbrukning och

resultat de ger upphov till.

Revisorerna konstaterar slutligen också att

lönefrågor bara undantagsvis kommer upp till

diskussion i mål- och resultatdialogen mellan

regering och myndigheter. Enligt revisorerna bör

mål- och resultatdialogen vara ett centralt inslag i

styrningen av förvaltningen. Den bör därför

prioriteras av Regeringskansliet, och revisorerna

förutsätter att regeringen fortlöpande följer upp

varje enskild myndighets löneutveckling och

kostnaderna för denna.

Utskottets ställningstagande

År 1994 ombildades den statliga

arbetsgivarorganisationen. Omorganisationen medförde

att en tydligare skiljelinje drogs upp mellan

statsmakterna och myndigheterna i

löneförhandlingsfrågor. Den innebar samtidigt att

myndigheterna gavs det fulla kostnadsansvaret för

den lönepolitik de bedriver.

Med en ökad frihet för myndigheterna att

självständigt ingå löneavtal följer helt naturligt

att regering och riksdag måste ges bättre

möjligheter att i efterhand följa upp och utvärdera

hur myndigheternas lönekostnader utvecklas. Det

finns också behov av att förbättra redovisningen på

detta område med hänsyn till att mål- och

resultatdialogen generellt sett behöver utvecklas

mellan såväl regering och myndigheter som regering

och riksdag.

På förslag av finansutskottet har Riksdagens

revisorer granskat hur de nya formerna för

lönebildning fungerat i praktiken. Granskningen har

främst inriktats på fem myndigheter och ett

verksamhetsområde, vilka studerats mer i detalj.

Resultatet av granskningen och den kartläggning som

revisorerna gjort har enligt utskottets mening givit

statsmakterna ett värdefullt underlag för det

fortsatta utvecklingsarbetet inom detta område.

I sin framställning till riksdagen föreslår

revisorerna att myndigheterna i sina

årsredovisningar tydligare skall redovisa sina

lönekostnader samt vilka kollektivavtal de

tillämpar. Regeringen bör också på ett bättre sätt

följa upp och analysera respektive myndighets

löneutveckling i de mål- och resultatdialoger man

har med myndigheterna.

De krav som revisorerna reser på en tydligare redovisning

av myndigheternas lönekostnader och ett bättre utnyttjande

av dessa uppgifter har till en del redan börjat anammas av

regeringen. Strax efter det att revisorerna redovisade

sina förslag presenterade nämligen regeringen en

årsredovisning för staten 1998. Jämfört med tidigare års

motsvarande skrivelser innehåller denna en redogörelse för

utvecklingen inom statsförvaltningen. I det sammanhanget

redovisas bl.a. en uppföljning av myndigheternas

arbetsgivarpolitik med information om lönenivåer och

löneutveckling (skr. 1998/99:150, s. 106-110).

Redovisningen bygger på statistik från Arbetsgivarverket

och avser myndigheterna som grupp. Av redovisningen kan

man utläsa hur genomsnittslönerna utvecklats inom olika

sektorer av statsförvaltningen under 1998. Där framgår

också att myndigheternas lönekostnader (beräknad på fast

lön för identiska individer) ökade med 1,8 % under 1998

och att 0,6 procentenheter av denna ökning är ett resultat

av lokala lönerevisioner med anledning av de båda senaste

ramavtalen. Av resterande ökning är 0,8 procentenheter en

följd av befordringar medan återstående 0,4 procentenheter

förklaras av lokala tariffsystem m.m. I efterföljande

diagram som är hämtat ur Årsredovisning för staten 1998

återges de komponenter som bidragit till löneökningarna

under 1998.

Myndigheternas löneutveckling 1998 uppdelad på komponenter

Källa: Årsredovisning för staten 1998

Från Arbetsgivarverket och myndigheterna själva

inhämtar regeringen dessutom återkommande uppgifter

som belyser löneutveckling och olika sidor av

myndigheternas arbetsgivarpolitik. Den

arbetsgivarpolitiska uppföljningen omfattar därvid

sådana områden som personalrörlighet, åldersstruktur

och könsstruktur inom olika befattningskategorier

och innebär att myndigheterna sedan 1997 är skyldiga

att årligen redovisa till regeringen dels faktisk

utveckling, dels vilka mål de har ställt upp inom

dessa områden för de närmaste tre åren.

Utskottet ser mycket positivt på denna utveckling.

Dock anser utskottet att regeringens framställning i

årsredovisningen för staten kan behöva kompletteras

för att riksdagen skall få en tydligare bild av hur

myndigheternas lönekostnader har utvecklats under

det gångna året och vilka mekanismer som styrt denna

utveckling.

Revisorerna har i sin skrivelse föreslagit ett

antal åtgärder av vilka några i första hand rör

regeringens förhållande till myndigheterna. Det

ankommer dock inte på riksdagen att i detalj

föreskriva hur regeringen skall utforma sina

kontakter med myndigheterna. Den kritik som

revisorerna riktat mot bristerna i dessa kontakter

förutsätter emellertid utskottet att regeringen

tillgodogör sig och beaktar på lämpligt sätt utan

särskilt uttalande från riksdagens sida. Regeringen

bör således självständigt få avgöra hur kontakterna

med myndigheterna skall fördjupas och vilken

ytterligare information som behöver samlas in för

att regeringen skall kunna förse riksdagen med ett

fullgott underlag för dess resultatuppföljning i

frågor med anknytning till myndigheternas

lönekostnader. Regeringens information till

riksdagen inom detta område bör därvid lämnas inte

bara som generella översikter i årsredovisningen för

staten utan också som mer myndighetsinriktade

genomgångar i budgetpropositionen eller i annat

lämpligt sammanhang.

Även om utskottet således inte i detalj vill binda

sig för de av revisorerna föreslagna lösningarna

finns det ett förslag som revisorerna för fram som

är av så stort allmänt intresse att det bör komma

till stånd. Lönekostnader svarar för en mycket

betydande del av myndigheternas utgifter och bör

därför redovisas särskilt i myndigheternas

årsredovisningar och inte som en del av

personalkostnaderna.

Vad utskottet här har sagt med anledning av

revisorernas förslag bör riksdagen som sin mening ge

till känna för regeringen.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande statliga myndigheters

lönekostnader

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag

1998/99:RR10 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört om förbättrat underlag

för riksdagens resultatuppföljning.

Stockholm den 21 mars 2000

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Mats

Odell (kd), Gunnar Hökmark (m), Lisbet Calner (s),

Johan Lönnroth (v), Sonia Karlsson (s), Fredrik

Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s), Sven-Erik

Österberg (s), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm

(m), Matz Hammarström (mp), Lena Ek (c), Karin

Pilsäter (fp), Gunnar Axén (m), Hans Hoff (s) och

Marie Engström (v).