Bet. 1999/2000:FiU24

Finansutskottets betänkande

1999/2000:FIU24

Statliga kreditgarantier (förs. 1999/2000:RR8)

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

1999/2000

FiU24

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet de förslag Riksdagens revisorer har lagt

fram med anledning av sin granskning av den nya garantimodell som inför-

des 1997. Finansutskottet ställer sig i allt väsentligt bakom de förslag som

revisorerna för fram.

Den nya garantimodellen skall också omfatta äldre garantier som efter

hand skall inordnas i det nya systemet. Liksom regeringen anser utskottet att

invärderingen av dessa äldre garantier skall ha slutförts senast vid utgången

av 2001. De synpunkter som framkommit vid revisorernas granskning bör

därvid beaktas.

Finansutskottet biträder också ett av bostadsutskottet framfört förslag att

man skall göra en översyn av det garantisystem som används för att främja

bostadsinvesteringar. Till grund för denna översyn skall ligga inte bara revi-

sorernas förslag utan också en i dagarna redovisad utvärdering av detta ga-

rantisystem.

Utskottet kommenterar även vissa andra synpunkter som framkommit som

ett resultat av revisorernas granskning, synpunkter som enligt utskottets

mening bör beaktas av regeringen i det fortsatta utvecklingsarbetet med det

nya garantisystemet.

Förslaget

Riksdagens revisorer har granskat den statliga garantigivningen och föreslår i

en framställning till riksdagen (förs. 1999/2000:RR8)

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört om garantimodellen, garantisystemen och styrningsfrågorna,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört om garantitekniken och myndigheternas handläggning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört om redovisningsmetoderna,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört om regeringens stöd till garantimyndigheterna,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna

anfört beträffande regeringens information till riksdagen.

Någon motion har inte väckts i ärendet.

Yttrande från bostadsutskottet

Bostadsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över revisorernas förslag.

I

sitt yttrande (1999/2000:BoU5y) erinrar bostadsutskottet om att regeringen

låtit en särskild utredningsman utvärdera systemet med statliga kreditgaranti-

er för bostadsinvesteringar och att detta arbete nyligen har slutförts. Utvärde-

ringen finns redovisad i betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostä-

der - En utvärdering av BKN-systemet (SOU 2000:13).

Bostadsutskottet konstaterar att de förslag som Riksdagens revisorer och

den särskilde utredaren har lagt fram avseende de statliga kreditgarantierna

på bostadsområdet uppvisar en betydande samstämmighet. Liksom dessa

anser bostadsutskottet att det finns anledning att se över de statliga kreditga-

rantierna för bostadsinvesteringar. Revisorernas och utredningsmannens

förslag bör ligga till grund för en sådan översyn, anser bostadsutskottet, som

för egen del ser det som självklart att de framtida garantierna ges en sådan

utformning att de fyller sitt syfte, vilket bör vara att underlätta nödvändig

kreditgivning och främja tillkomsten av sådana byggnadsobjekt som annars

inte skulle ha kommit till stånd.

Bostadsutskottets yttrande återfinns i bilaga till detta betänkande.

Utskottet

Det nya garantisystemet

Sedan 1997 skall nytillkomna statliga garantier hanteras vid sidan av stats-

budgeten i nya, mer marknadsmässiga former. Det innebär att avgifter skall

tas ut och att dessa skall ha en sådan nivå att de täcker kostnaderna för såväl

administration som infriade garantier sett över en längre tidsperiod. Garanti-

avgiften skall alltså spegla risken för att en garanti eller grupp av garantier

kan komma att infrias.

Riksdagen kan besluta att man för ett visst åtagande helt eller delvis skall

avstå från att ta ut en sådan avgift. Om så sker uppkommer en statlig sub-

vention som motsvaras av den uteblivna avgiftsintäkten. För att synliggöra

detta skall i sådana fall ett anslag på statsbudgeten belastas med ett belopp

som motsvarar subventionen.

Influtna avgifter samt i förekommande fall uppburna anslagsmedel förs till

Riksgäldskontoret och redovisas där på ett särskilt räntebärande konto som

fungerar som en reserv för framtida förluster. Till samma reserv förs också

medel som återvinns från infriade garantier. För att säkerställa att utbetal-

ningar alltid kan göras från reserven är en obegränsad kredit knuten till den.

Avsikten är att äldre garantier - varmed förstås garantier utfärdade inom

ett garantisystem som införts före 1997 - efterhand skall inordnas i det nya

systemet. Merparten av dessa äldre garantisystem administreras av Riks-

gäldskontoret, som har i uppdrag att beräkna garantiernas subventionsvärde

för att man skall kunna göra en invärdering och ta ut en korrekt avgift för

dem. Subventionsvärdet framkommer i de fall då full avgift inte tas ut och

framtida förväntade infrianden av garantin således inte är fullt ut finansiera-

de. Subventionsvärdet motsvarar det beräknade nuvärdet av dessa framtida

infrianden och är liktydigt med den belastning på statsbudgeten som åtagan-

dena väntas ge upphov till. Riksgäldskontoret har preliminärt beräknat sub-

ventionsvärdet för de äldre garantierna till 18 miljarder kronor, varav dock 7

miljarder kronor har ansetts möjliga att återvinna efter ett eventuellt infrian

de. Netto uppgår därmed subventionsvärdet till 11 miljarder kronor.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2000 slagit fast att Riksgälds-

kontorets arbete med att invärdera äldre garantier bör vara slutfört senast den

31 december 2001.

I anslutning härtill framhöll regeringen också att invärderingen av äldre

garantier kan komma att medföra att en separat garantireserv behöver bildas,

huvudsakligen för vissa äldre garantier föranledda av Sveriges medlemskap i

internationella organisationer. Till en sådan reserv kommer i så fall befintlig

garantianslag och avgifter för äldre garantier att föras. Anslagsmedel skall

tillföras garantireserven senast när ett permanent underskott har uppstått.

Vid utgången av 1999 uppgick den av staten garanterade kapitalskulden till

sammanlagt 290,2 miljarder kronor. Härav var 7,6 miljarder kronor insätt-

ningsgarantier , dvs. garantier som fungerar som ett skydd för allmänhetens

bankinlåning. Av resterande 282,6 miljarder kronor administrerades 205,4

miljarder kronor av Riksgäldskontoret, 52,6 miljarder kronor av Exportkre-

ditnämnden (EKN), 16,6 miljarder kronor av Bostadskreditnämnden (BKN)

och 7,0 miljarder kronor av biståndsorganet Sida. Dessutom fanns det en

garanti på 0,9 miljarder kronor avseende Baltikum.

Syftet med revisorernas granskning

Riksdagens revisorers granskning har omfattat den statliga garantigivningen

med undantag av de garantier som administreras av Insättningsgarantinämn-

den. För dessa garantier gäller särskilda regler.

Syftet med revisorernas granskning har varit att klarlägga i vilken ut-

sträckning den nya garantimodellen har genomförts i praktiken och vilka

eventuella problem som uppstått i samband med genomförandet.

Revisorernas iakttagelser

I sin skrivelse till riksdagen framhåller revisorerna att garantigivningen är

heterogen eftersom olika slag av garantiverksamhet har mycket olika förut-

sättningar. Garantimyndigheterna är också mycket olika varandra. Stora

dolda subventionsbehov finns i vissa av garantisystemen men inte i alla.

Möjligheterna att återvinna fordringar efter tidigare infriade garantier varie-

rar också, både mellan myndigheterna och över tiden.

När det gäller genomförandet av garantimodellen visar granskningen i

korthet följande.

1. För Riksgäldskontoret går genomförandet mycket långsamt. Endast 5 %

av de utestående garantierna är utfärdade enligt de nya principerna.

2. För BKN har den nya modellen inte genomförts alls. Premiesättningen

är standardiserad och regelstyrd. Arbetssättet inom BKN har dock förändrats

avsevärt sedan den nya garantimodellen infördes.

3. EKN, som har en starkt expanderande garantigivning, arbetade redan

från början efter principerna i den nya modellen. Det är dock möjligt för

EKN att ytterligare förbättra sin riskhantering.

4. Sida, vars garantigivning är mera begränsad, följer i stort den nya mo-

dellen. Även här finns möjlighet att förbättra hanteringen.

Revisorernas förslag

Revisorernas skrivelse utmynnar i fem förslag om tillkännagivanden till

regeringen. De fem yrkandena, som finns återgivna i inledningen till detta

betänkande, berör följande frågor.

Revisorerna anser för det första att man bör klarlägga den närmare innebör-

den av vissa begrepp förknippade med den nya garantimodellen. Vad avses

mer konkret med "riskavspeglande premier" och kravet på att garantisystem-

et skall vara "långsiktigt självbärande"? Hur stora bör garantireserverna

(säkerhetsreserverna) vara och vilka uppgifter bör åligga en garantimyndig-

het?

Vissa inslag i de nuvarande garantisystemen bör dessutom omprövas. I

möjligaste mån bör man undvika s.k. kapitaltäckningsgarantier, dvs. garanti-

er som innebär att staten utan begränsning av det garanterade beloppet för-

pliktigar sig att säkerställa att förmånstagarens kapitaltäckningsgrad aldrig

kommer att sjunka under en viss miniminivå. Garantier av detta slag passar

inte in i den nya modellen eftersom de inte kan värderas och prissättas, fram-

håller revisorerna.

De pekar också på vissa problem som uppkommer när statligt ägda bolags

upplåning stöds av garantier och anser att rollfördelningen mellan staten som

ägare och staten som garantigivare bör klaras ut.

Revisorerna anser för det andra att garantiernas tekniska utformning liksom

myndigheternas handläggning bör ha en sådan inriktning att garantitagarnas

intresse för att samarbeta med garantimyndigheten främjas, vilket skulle

begränsa statens förluster. Enligt revisorerna bör regeringen därför ta de

initiativ som behövs för att myndigheterna skall kunna utveckla sin hand-

läggning av garantierna, något som i vissa fall kan motivera regeländringar.

Regeringen bör också utreda på vilket sätt den tekniska utformningen av

garantierna kan utvecklas, varvid även sådana inslag som självrisker bör

övervägas.

I sin skrivelse till riksdagen återger revisorerna de överväganden som

gjorts i en underliggande granskningsrapport. Där föreslås att man bör över-

väga att ändra garantiernas utformning för att begränsa statens risk för för-

luster. Man kan enligt revisorerna exempelvis

- införa självrisker i de garantisystem där sådana i dag saknas,

- ändra garantiernas form (där så är möjligt) från borgensåtaganden till vill-

korade garantier,

- införa en karensperiod som fördröjer garantimyndighetens skyldighet att

infria en garanti,

- utforma bättre avtal för garantierna,

- se över premiernas konstruktion (engångsavgifter eller årliga premier).

Vad beträffar myndigheternas handläggning har revisorerna förordat att

Riksgäldskontoret skall förbättra uppföljningen och kontrollen av de risker

som tas av de garanterade låntagarna. Regeringen bör i detta syfte ge Riks-

gäldskontoret lämpliga befogenheter, anser revisorerna. Riksgäldskontoret

bör enligt deras mening också öka sina insatser för att återvinna fordringar

från tidigare infriade garantier.

I rapporten skriver revisorerna också att Bostadskreditnämnden skulle

kunna agera mera kraftfullt för att begränsa statens förluster i samband med

befarade obestånd om man gavs befogenhet att göra det. För detta krävs en

ändring av regelsystemet.

Exportkreditnämnden bör enligt revisorerna förbättra sin riskhantering,

framför allt genom ökade insatser för uppföljning av utestående garantier och

förbättrade bedömningar av kommersiella risker. Byte av delar av garanti-

portföljen med andra garantiinstitut är enligt rapporten också en möjlig åt-

gärd.

Sida bör ta mer aktiv del i arbetet med betalningsdröjsmål och skaderegle-

ring, anser revisorerna, som även föreslår att Sida skall utveckla sitt infor-

mella erfarenhetsutbyte med EKN.

Revisorerna föreslår för det tredje att regeringen skall göra en översyn av de

statliga redovisningsregler som tillämpas på verksamheter av försäkringstek-

nisk karaktär.

Revisorerna föreslår för det fjärde att regeringen skall ta de initiativ som

behövs för att stödja myndigheterna i deras arbete med att införa och tilläm-

pa den nya garantimodellen. Vilka åtgärder som därvid bör vidtas får rege-

ringen avgöra mot bakgrund av förslagen i revisionsrapporten samt remissin-

stansernas synpunkter.

För Riksgäldskontorets vidkommande föreslås i rapporten bl.a. att kontoret

skall ges ökade befogenheter att agera mot en garantitagare för att få denne

att medverka till att skydda staten mot befarade förluster.

Bostadskreditnämnden bör enligt rapporten stödjas bl.a. genom att rege-

ringen anger ramvillkor inom vilka BKN kan fastställa mer preciserade vill-

kor. Premierna bör vara differentierade och riskbaserade. För de äldre garan-

tierna vore det önskvärt med en övergång till ett riskbaserat premiesystem i

kombination med subventioner. En garantireserv bör byggas upp för de äldre

garantierna vilket skulle göra det lättare att i varje läge uppfylla statens fö

pliktelser i samband med infrianden.

Revisorerna föreslår för det femte att regeringen skall förbättra sin informa-

tion till riksdagen om hur arbetet med att införa den nya garantimodellen

framskrider. Sådan information bör lämnas såväl i samband med budgetpro-

positionen och vårpropositionen som i årsredovisningen för staten.

Regeringen bör också informera riksdagen om bostadskreditgarantierna

och redogöra för i vilka avseenden den nya garantimodellen inte har genom-

förts och orsakerna till detta. Regeringen borde också lägga fram förslag med

en preciserad modell för BKN-garantierna och begära riksdagens godkän-

nande av denna modell.

Revisorerna anser slutligen också att regeringen bör lämna riksdagen en

samlad redogörelse för vilka åtgärder som vidtagits med anledning av deras

granskning.

Finansutskottets tidigare uttalanden

Revisorernas granskning har gällt den nya modell för hantering av statliga

kreditgarantier som tillkom genom beslut av riksdagen hösten 1996 (prop.

1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Finansutskottet tillstyrkte

då regeringens förslag till lösning men gjorde i anslutning till detta vissa

förtydliganden av följande innebörd:

Av propositionen framgår inte hur större, beloppsmässigt öppna garantier

skall inordnas i det nya systemet. Skall den föreslagna modellen kunna

fungera som ett styrinstrument för statlig resurstilldelning är det emellertid

angeläget att i princip alla typer av nya garantier omfattas av systemet med

avgifter/subventionsanslag. Beloppsmässigt obegränsade garantier av det

slag som beviljats bl.a. anordnare av olympiska spel och konsortiet för

Öresundsbroförbindelsen bör därför framdeles i görligaste mån ersättas av

åtaganden som är preciserade till belopp. I den mån detta inte är lämpligt

med hänsyn till starka, samhällsekonomiska skäl bör likväl en avgift alter-

nativt en subventionseffekt beräknas utifrån ett schablonmässigt fastställt

underlag.

Undantag från detta krav bör enligt finansutskottets mening bara få gö-

ras för den typ av garantier som Sverige till följd av medlemskap eller in-

gångna avtal är skyldigt att ikläda sig gentemot EG och sådana institutio-

ner som Världsbanken, Nordiska investeringsbanken och andra liknande

internationella organ. Det bör ankomma på regeringen att utröna vilka in-

ternationella garantiåtaganden som skall hänföras till denna undantagskrets

och som således inte skall omfattas av det nya avgiftssystemet. Dessa un-

dantag bör fastställas av riksdagen.

Liksom regeringen anser utskottet att det är av stor vikt att riksdagen lö-

pande informeras om garantiverksamhetens omfattning, resultat och risk

med tanke på de stora belopp den omfattar. Riksdagen bör därför på före-

slaget sätt återkommande informeras om garantiverksamhetens omfattning

och resultat i vårpropositionen och budgetpropositionen.

Finansutskottets ställningstagande

En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som vanligtvis gäller som för

egen skuld. Garantin leder till en utbetalning om den garanterade låneskulden

inte kan betalas av låntagaren. Staten kan också lämna garantier för att säker-

ställa att en institutions kapital hålls intakt. Garantier används för att stöd

bl.a. jordbruket, exporten, bostadsbyggandet och investeringar i infrastruktu-

ren.

Infriandet av garantier kunde tidigare tvinga fram mycket betydande utbe-

talningar från statsbudgeten. Så var fallet under 1980-talets varvskris och

skuldkris. I än högre grad blev detta emellertid märkbart i samband med

bankkrisen i början av 1990-talet.

Oförutsedda budgetbelastningar av detta slag kan svårligen inordnas i ett

system med utgiftstak, och på förslag av regeringen infördes därför 1997 ett

nytt självbärande garantisystem finansierat vid sidan av statsbudgeten. Äldre

garantier omfattades inte av förändringen, men avsikten är att även de efter-

hand skall inordnas i det nya finansieringssystemet. Görs inget kan enligt

preliminära beräkningar dessa äldre garantier väntas leda till framtida bud-

getbelastningar på 18 miljarder kronor.

Riksdagens revisorer har undersökt hur övergången till det nya finansie-

ringssystemet fungerat i praktiken. I sin skrivelse till riksdagen lyfter de på

ett tydligt sätt fram vissa brister och oklarheter som är förknippade med det

nya systemet.

Revisorernas kartläggning visar också att infasningen av äldre garantier i det

nya systemet inte framskridit i den takt som det funnits anledning att räkna

med. Merparten av de äldre garantierna administreras av Riksgäldskontoret.

Vid utgången av 1998 hade Riksgäldskontoret omklassificerat endast 11

garantiåtaganden till det nya systemet. Tillsammans med andra nytillkomna

garantier motsvarade den garanterade kapitalskulden för dessa endast 5 % av

Riksgäldskontorets samlade garantiåtaganden. Ett år senare hade antalet

omklassificeringar ökat till ca 15, vartill kommer några smärre åtaganden

inom jordbruksområdet.

Mot denna bakgrund ser utskottet mycket positivt på att regeringen i bud-

getpropositionen för 2000 har angett en tidsgräns för när Riksgäldskontorets

arbete med att invärdera äldre garantier bör vara slutfört. Denna tidsgräns -

den 31 december 2001 - bör enligt utskottets mening gälla som mål för det

fortsatta invärderingsarbetet. Under hand har utskottet också inhämtat att

Riksgäldskontoret räknar med att hinna slutföra sin del av arbetet innan

tidsfristen löper ut om knappt två år.

Revisorernas granskning visar också att garantimyndigheterna behöver re-

geringens stöd och hjälp med regeländringar, förtydliganden och liknande för

att de skall kunna hinna slutföra invärderingen i tid. Sådant stöd kan enligt

utskottets mening eventuellt också vara påkallat med hänsyn till att EU-

kommissionen nyligen har fastställt nya riktlinjer för statlig garantigivning .

Ett särskilt problem är i detta sammanhang de s.k. kapitaltäckningsgaranti-

erna, som är en form av öppna garantier utan beloppsmässig begränsning.

För dessa garantier finns alltså inget tak för statens ersättningsskyldighet.

Revisorerna är kritiska till denna typ av garantier, som enligt deras mening

inte passar in i den nya modellen eftersom de inte kan värderas och prissät-

tas. Revisorernas kritik överensstämmer med de synpunkter som finansut-

skottet framförde när riksdagen godkände den nya garantimodellen. Trots

sina betänkligheter vill emellertid revisorerna inte helt avvisa användningen

av kapitaltäckningsgarantier eftersom de kan vara befogade i vissa fall. De

anser emellertid att man så långt möjligt bör undvika att utfärda sådana ga-

rantier, och eventuellt nya kapitaltäckningsgarantier bör enligt deras mening

alltid föregås av mycket noggranna överväganden varvid Riksgäldskontorets

kompetens bör tas till vara på ett bättre sätt än hittills.

Finansutskottet instämmer i revisorernas syn på användningen av kapital-

täckningsgarantier. De bör begränsas. Som ett led i arbetet med invärdering-

en av de äldre garantierna bör Riksgäldskontoret och regeringen noga pröva

hur befintliga kapitaltäckningsgarantier på lämpligaste sätt kan inordnas i

den nya garantimodellen. I de fall avsteg från dessa principer trots allt anses

nödvändiga bör man i möjligaste mån eftersträva att finna alternativa lös-

ningar som innebär att eventuella framtida infrianden inte kommer att belasta

statsbudgeten och det utrymme som finns avsatt under utgiftstaket. Utform-

ningen måste också anpassas till EU-kommissionens nya riktlinjer för garan-

tigivningen.

Såsom framgått av den tidigare redogörelsen har finansutskottet tidigare

uttalat att utskottet kan tänka sig att garantier som Sverige till följd av med

lemskap eller ingångna avtal är skyldigt att ikläda sig gentemot EG och

sådana institutioner som Världsbanken, Nordiska investeringsbanken och

andra liknande internationella organ skall vara avgiftsbefriade. I budgetpro-

positionen för 2000 har regeringen anmält att en separat garantireserv kan

behöva bildas, huvudsakligen för vissa äldre garantier som sammanhänger

med Sveriges medlemskap i internationella organisationer. Hur dessa garan-

tier skall inordnas i det nya systemet bör också prövas i detta sammanhang.

Ett förslag i dessa frågor bör underställas riksdagen i så god tid att garan-

timyndigheternas prövning av samtliga äldre garantier kan vara avslutad före

utgången av nästa år.

Vid den förestående prövningen av äldre garantier bör garantierna för kredi-

ter till bostadsinvesteringar behandlas i särskild ordning. Såsom framgår av

bostadsutskottets yttrande har en utredningsman helt nyligen redovisat re-

sultatet av sin genomgång av dessa garantier som administreras av Bo-

stadskreditnämnden och som är avsedda att främja tillkomsten av investe-

ringar i bostäder. I likhet med revisorerna och den särskilde utredningsman-

nen anser bostadsutskottet att det finns anledning att se över de statliga kre-

ditgarantierna för bostadsinvesteringar. Revisorernas och utredningsmannens

förslag bör ligga till grund för en sådan översyn, anser bostadsutskottet, som

för egen del ser det som självklart att de framtida garantierna ges en sådan

utformning att de underlättar nödvändig kreditgivning och främjar tillkoms-

ten av sådana byggnadsobjekt som annars inte skulle ha kommit till stånd.

Finansutskottet ansluter sig till bostadsutskottets uppfattning i denna fråga

och förordar att den föreslagna översynen skyndsamt kommer till stånd.

Revisorernas granskning visar också att garantimyndigheternas riskhantering

kan behöva förbättras i olika avseenden. Så t.ex. bör Sida ta mer aktiv del i

arbetet med betalningsdröjsmål och skadereglering, anser revisorerna, som

också framhåller att Exportkreditnämnden bör öka sina insatser för bedöm-

ning av kommersiella risker och uppföljning av utestående garantier. Riks-

gäldskontoret bör enligt revisorerna utöka sin kontroll av de risker som tas av

de låntagare som beviljats en garanti, vilket förutsätter att kontoret ges stör

befogenheter än det har i dag. Revisorerna pekar också på möjligheten att

ändra utformningen av garantierna i syfte att begränsa statens risk och öka

garantitagarnas intresse av att samarbeta med garantimyndigheterna; bl.a.

skulle man kunna införa självrisker och karensperioder i garantisystemen,

anser revisorerna.

En för garantimyndigheterna självklar uppgift är att se till att statens risk i

samband med garantigivningen begränsas. Den kontroll och övervakning

som garantimyndigheten utövar för att i detta syfte kunna ta till vara statens

intressen som garantigivare kan emellanåt komma i konflikt med andra stat-

liga intressen. Särskilt märkbart blir detta när garantier lämnas till statligt

helägda bolag.

Revisorerna har vid sin granskning närmare studerat garantigivningen till

Venantius, ett statligt bolag som bildades 1995 för att förvalta statliga bo-

stadslån med särskilt stor risk för kapitalförluster. Bolagets ägaransvar utöv-

as av Finansdepartementets bolagsenhet, medan Riksgäldskontoret förvaltar

de mycket omfattande garantier som ställts ut på bolaget. Statens styrning

och kontroll av bolaget kännetecknas därigenom av vad revisorerna anser

vara ett "dubbelkommando", som inte bara förorsakar extraarbete utan som

de också anser vara principiellt betänkligt. Oklara styrnings- och ansvarsför-

hållanden bör inte få fortgå på detta område, framhåller revisorerna.

Enligt finansutskottets mening bör regeringen i sitt fortsatta utvecklingsar-

bete på lämpligt sätt beakta de av utskottet här återgivna rekommendationer-

na beträffande riskhanteringen samt oklara styrnings- och ansvarsförhållan-

den, liksom de övriga synpunkter som kommit fram vid granskningen.

Förutom den redovisning som regeringen lämnar till riksdagen om den

statliga garantiverksamheten bör regeringen i budgetpropositionerna för 2001

och 2002 samt i den ekonomiska vårpropositionen för 2001 redovisa hur

arbetet med invärderingen av äldre garantier fortskrider.

Vad utskottet här har anfört med anledning av Riksdagens revisorers förslag

om statliga kreditgarantier bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande statliga kreditgarantier

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag

1999/2000:RR8 om statliga kreditgarantier som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört om invärdering av äldre garantier, om översyn

av bostadskreditgarantier samt om de övriga synpunkter som framkommit

vid revisorernas granskning.

Stockholm den 30 mars 2000

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Mats Odell (kd), Gunnar Hök-

mark (m), Bengt Silfverstrand (s), Johan Lönnroth (v), Lennart Hedquist (m),

Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s), Sven-Erik

Österberg (s), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm (m), Matz Hammarström

(mp), Lena Ek (c), Karin Pilsäter (fp), Kjell Nordström (s) och Marie Eng-

ström (v).

Bostadsutskottets yttrande

1999/2000:BoU5y

Statliga kreditgarantier

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett bostadsutskottet tillfälle att yttra sig över Riksda

gens revisorers förslag 1999/2000:RR8 Statliga kreditgarantier i de delar

förslaget berör bostadsutskottets beredningsområde.

Revisorernas förslag avser risktagande och informationsgivning i samband

med statliga kreditgarantier. Bland de fyra garantimyndigheter som berörs av

förslaget finns Statens bostadskreditnämnd. Bostadsutskottets yttrande avser

primärt revisorernas förslag i de delar det berör kreditgivningen vid nämn-

den.

Utskottet

Inledning

På förslag av regeringen i budgetpropositionen för 1997 beslutade riksdagen

hösten 1996 om en ny modell för statens garantigivning (prop. 1996/97:1

volym 1, s. 89-92, bet. 1996/97:FiU1 s. 228-231). Den nya formen för ga-

rantihanteringen grundade sig på riksdagens beslut om tak för de offentliga

utgifterna och de därmed ökade kraven på utgiftskontroll. Den utgjorde

också en anpassning till bestämmelserna i den nya budgetlagen. Enligt bud-

getlagen skall en avgift tas ut för statliga garantier. Avgiften skall motsvara

den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte riksdagen för

ett visst fall beslutar om annat. I de fall riksdagen beslutar att avgift inte

utgå uppkommer en subvention som skall finansieras över budgeten i förväg.

I korthet innebär den nya garantimodellen att risken i varje garanti-

engagemang eller grupp av engagemang skall beräknas och att det därige-

nom sätts ett pris på garantin. Priset erläggs i form av en årlig avgift som

betalas av garantitagaren eller genom subventioner som tillförs via anslag.

Såväl avgifter som subventioner förs till ett konto inom det statliga betal-

ningssystemet i form av en särskild reserv. Till reserven förs även eventuella

återvinningar. Reserven används för att finansiera garantiåtaganden, admi-

nistration och andra utgifter. Till garantireserven är kopplad en kreditmöjlig-

het om inte tillgängliga medel täcker garantiåtaganden som måste infrias.

Resultatansvaret för garantiverksamheten har fördelats på fem myndigheter.

En av dessa myndigheter är Statens bostadskreditnämnd (BKN).

Garantigivningen vid Statens bostadskreditnämnd

Riksdagens revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av risk-

tagande och informationsgivning i samband med statliga kreditgarantier.

Granskningen behandlar framför allt statsmakternas generella kontroll av

garantigivningen. Utgångspunkten för granskningen är den nya modell för

hanteringen av statliga kreditgarantier som riksdagen fattat beslut om. Syftet

med granskningen har varit att klarlägga i vilken mån den nya modellen har

genomförts i praktiken och vilka eventuella problem som uppstått i samband

med genomförandet.

Revisorerna har i rapporten Statliga kreditgarantier - kontrollen över risk-

tagande redovisat en sammanfattande analys samt myndighetsvisa studier av

garantigivningen. De fyra garantimyndigheter som omfattas av rapporten är

Riksgäldskontoret, Statens bostadskreditnämnd (BKN), Exportkreditnämn-

den och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida). På grund-

val av granskningsrapporten och remissbehandlingen av den har Riksdagens

revisorer för riksdagen redovisat sina överväganden och lagt fram förslag till

förändringar m.m.

Enligt revisorerna måste utgångspunkten för den statliga garantigivningen

vara att den baseras på ekonomiskt sunda principer. Det anges bl.a. innebära

att kostnaderna för garantigivningen liksom frågan om finansieringen måste

klargöras innan beslut fattas om att utfärda en garanti.

Sammanfattningsvis föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen som sin

mening skall ge regeringen till känna vad revisorerna anfört

- om garantimodellen, garantisystemen och styrningsfrågorna,

-

- om garantitekniken och myndigheternas handläggning,

-

- om redovisningsmetoderna,

-

- om regeringens stöd till garantimyndigheterna samt

-

- beträffande regeringens information till riksdagen.

-

De av revisorerna förordade tillkännagivandena innebär i korthet följande.

Innebörden av den nya garantimodellen bör preciseras. Garantisystemet

som sådant bör ses över för att så långt möjligt anpassa det till garantimo-

dellens intentioner. De oklarheter i styrningen som i dag finns måste klaras

ut.

Garantitekniken och myndigheternas handläggning bör bl.a. utformas så

att man så långt möjligt ökar garantitagarnas incitament att samarbeta med

garantimyndigheten för att begränsa statens förluster.

Redovisningsmetoderna bör utredas.

Regeringen bör ta erforderliga initiativ för att stödja myndigheternas arbete

med att införa den nya garantimodellen.

Regeringen bör förbättra sin information till riksdagen genom att bl.a. re-

dovisa i vilka avseenden den nya garantimodellen inte har genomförts när det

gäller BKN-garantierna och orsakerna till detta. Dessutom bör regeringen

presentera en preciserad modell för BKN-garantierna för riksdagen och begä-

ra riksdagens godkännande av denna modell.

Sedan arbetet med den granskningsrapport som ligger till grund för reviso-

rernas förslag avslutats tillsatte regeringen hösten 1999 en särskild utredare

för att utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostäder. Utredaren

har helt nyligen - efter det att Riksdagens revisorer lagt fram sitt förslag -

avgivit sitt slutbetänkande Statsgarantier för investeringar i bostäder - en

utvärdering av BKN-systemet (SOU 2000:13).

I betänkandet föreslår utredaren att garantisystemet för lån till bostadsin-

vesteringar skall behållas men reformeras. Förslaget innebär att staten även i

fortsättningen skall vara engagerad i att lämna garantier för investeringar i

bostäder och kunna utfärda kreditgarantier för nybyggnader oavsett besitt-

ningsform. Även för ombyggnader av hyresrätter och bostadsrätter skall

garantier kunna ställas ut. Förslagen går sammanfattningsvis ut på att

- "äkta" garantier ställs ut och att dessa skall kunna ställas ut vid byggstart

-

- utgångspunkten för verksamheten skall vara att minimera statens risker för

förlust, dvs. övergång till ett försäkringsmässigt agerande,

-

- det ekonomiska målet behålls, dvs. att verksamhetens kostnader långsiktigt

skall täckas av intäkterna,

-

- en övergång till differentierad och riskrelaterad avgiftssättning sker,

-

- en övergång från årliga avgifter till att ta ut avgiften för hela eller delar

garantiperioden i förväg övervägs,

-

- BKN i fortsättningen fastställer garantivillkoren och inte som nu regering-

en,

-

- BKN får i uppdrag att utforma konkreta förslag utifrån de av utredaren

redovisade förslagen.

-

De motiv som utredaren redovisar för sina förslag är i korthet följande:

BKN-systemet har brister som behöver rättas till för att det skall kunna

medverka till att förverkliga de bostadspolitiska målen. Utvärderingen visar

att garantisystemet har positiv betydelse för bostadsbyggandet i tillväxtregi-

onernas ytterområden.

Kreditgarantin är enligt utredaren inte en "äkta" garanti i den meningen att

utgångspunkterna leder till att BKN undviker att skador uppstår och att av-

giftssättningen begränsar vilka projekt som BKN kan garantera. Detta skapar

en osäkerhet om garantins värde som gör att risktagandet hos kreditgivarna

minskar och som håller tillbaka byggandet.

Statens engagemang måste tjäna ett reellt syfte och bostadspolitiska motiv

måste finnas om BKN-systemet skall behållas. Utredaren konstaterar att det

finns bärande bostads- och regionalpolitiska skäl för att behålla de statliga

kreditgarantierna. Samtidigt anförs att branschen av i första hand kommersi-

ella skäl inte är intresserad av att utveckla ett privat alternativ, men att ex

tensen av BKN inte utestänger sådana alternativ från att växa fram.

Utan att här gå in i detalj på de förslag som Riksdagens revisorer respekti-

ve den särskilde utredaren lagt fram avseende de statliga kreditgarantierna på

bostadsområdet kan utskottet konstatera att förslagen i väsentliga avseenden

uppvisar en betydande samstämmighet.

Både revisorerna och utredaren har sålunda i sin granskning funnit att den

nya garantimodellen inte har genomförts fullt ut för BKN. Såväl revisorerna

som utredaren riktar också kritik mot premiesättningen och mot metoden för

att fastställa garantivillkoren. Det finns alltså i viktiga principiella frågor

gemensam syn på behovet av förändringar. Även enligt utskottets mening

finns det anledning att nu överväga de statliga kreditgarantiernas roll och

utformning när det gäller bostadsinvesteringar. Till grund för de förordade

övervägandena bör förutom Riksdagens revisorers förslag ligga den särskilde

utredarens förslag och remissbehandlingen av detta. Det får närmast anses

vara en självklarhet att de fortsatta övervägandena skall ha som utgångspunkt

att framtida garantier skall utformas så att de fyller sitt avsedda syfte. Som

anfördes redan i samband med införandet av de nuvarande kreditgarantierna

1992 bör garantin utformas så att den utgör ett stöd för sådant önskvärt byg-

gande som annars inte skulle komma till stånd. Garantin bör sålunda under-

lätta den nödvändiga kreditgivningen liksom igångsättningen av sådana

byggnadsprojekt. Övervägandena bör enligt utskottets mening därför göras

ur ett brett perspektiv där inte minst bostadspolitiska motiv vägs in.

Stockholm den 21 mars 2000

På bostadsutskottets vägnar

Knut Billing

I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Bengt-Ola

Ryttar (s), Lilian Virgin (s), Owe Hellberg (v), Ulf Björklund (kd), Sten

Andersson (m), Carina Moberg (s), Inga Berggren (m), Anders Ygeman (s),

Sten Lundström (v), Ulla-Britt Hagström (kd), Carl-Erik Skårman (m), Rig-

mor Stenmark (c), Yvonne Ångström (fp), Carina Adolfsson (s) och Leif

Jacobsson (s).