Bet. 1999/2000:KU11

Konstitutionsutskottets betänkande

1999/2000:KU11

Fri- och rättighetsskydd

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1999/2000

KU11

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet ett antal motioner

från de allmänna motionstiderna 1998 och 1999.

Motionerna har samband med de grundläggande fri- och

rättigheterna enligt regeringsformen. Utskottet

behandlar i olika avsnitt bl.a. frågor om

- integritet,

- föreningsfrihet,

- religionsfrihet,

- diskriminering,

- egendomsskydd,

- miljö,

- skydd i förhållande till enskilda, och

- ökat minoritetsskydd.

Utskott avstyrker samtliga motioner. Sex

reservationer och två särskilda yttranden har fogats

till betänkandet.

Motionerna

1998/99:K201 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari yrkas

att riksdagen hos regeringen begär lagförslag som

innebär ett förbud i regeringsformen mot

lagstiftning som diskriminerar homo- och bisexuella.

1998/99:K233 av Karl-Göran Biörsmark och Elver

Jonsson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att förbud mot att bära mask för ansiktet vid

demonstration skall kunna påbjudas om polisen vid

tillståndsgivningen för demonstrationen så finner

lämpligt.

1998/99:K253 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om att

kriminalisera enskilds deltagande i organiserad

brottslighet.

1998/99:K260 av Mats Einarsson m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till

ändring av regeringsformen innebärande förbud mot

diskriminering på grund av sexuell läggning,

1998/99:K289 av Sonja Fransson (s) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär att det

tillsätts en särskild parlamentarisk utredning med

uppgift att ta fram ett förslag till skydd för

funktionshindrade i regeringsformen,

1998/99:K300 av Ola Karlsson m.fl. (m, kd, c, fp)

vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om en

övergripande utredning om äganderättslagstiftningen,

att egendomsskydd i första hand skall garanteras i

den nationella svenska rätten.

1998/99:K307 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om en översyn av

regeringsformen som grundläggande rättsnorm.

1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om

ökat minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar i

enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om

sådan förstärkning av skyddet för de mänskliga fri-

och rättigheterna i enlighet med vad som anförts i

motionen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om

ändring av Europakonventionens ställning i enlighet

med vad som anförts i motionen,

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag om

förstärkt grundlagsskydd för äganderätten i enlighet

med vad som anförts i motionen,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om

förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten i

enlighet med vad som anförts i motionen,

6. att riksdagen hos regeringen begär förslag om

förstärkt skydd för den personliga integriteten i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1999/2000:K233 av Ola Karlsson m.fl. (m, kd, c, fp)

vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om en

samlad översyn av grundlagsskyddet för att stärka

äganderätten, de immateriella rättigheterna och

näringsfriheten.

1999/2000:K247 av Magnus Jacobsson (kd) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att regeringen bör

överväga att i Sverige införa en lagstiftning

liknande den i Tyskland.

1999/2000:K274 av Sonja Fransson m.fl. (s, m, v, kd,

c, fp, mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att snarast utreda

lämplig grundlagsändring som bygger på FN:s

standardregler mot diskriminering av

funktionshindrade.

1999/2000:K282 av Magnus Jacobsson (kd) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om vikten av att svensk

djurskyddslagstiftning inte skall kunna uppfattas

som diskriminerande av religionsutövning.

1999/2000:K318 av Ingvar Svensson (kd) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om behovet av en

utredning för att grundlagsfästa fri- och

rättigheter för medborgaren i förhållande till andra

enskilda.

1999/2000:K356 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp)

vari yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att regeringen via

den handlingsplan man åtagit sig att genomföra tar

ett krafttag mot alla typer av diskriminering i

samhället,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att en nationell

handlingsplan där staten identifierar åtgärder som

skall förbättra främjandet och skyddet för mänskliga

rättigheter i Sverige måste upprättas å det

snaraste.

1999/2000:L430 av Anita Johansson (s) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om förstärkt skydd mot

diskriminering av homosexuella.

1999/2000:So225 av Barbro Westerholm m.fl. (fp, s,

v, c, mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om ändring av

tryckfrihetsförordningens, brottsbalkens och

regeringsformens bestämmelser om kränkning av och

hets mot person grundat på tillhörighet till

folkgrupp (delvis),

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om undantag för

transpersoner från skydd mot diskriminering på grund

av sexuell läggning,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om anpassning av svensk

lagstiftning till Europaparlamentets rekommendation

och resolution.

1999/2000:T703 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari

yrkas

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om en översyn av 2

kap. RF.

1999/2000:MJ752 av Karin Svensson Smith m.fl. (v)

vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär

tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av

regeringsformen så att även miljön får ett

grundlagsskydd.

Utskottet

Framväxten av det svenska fri- och

rättighetsskyddet

Redan konungabalken i Magnus Erikssons landslag från

mitten av 1300-talet innehöll föreskrifter med

inriktning på skydd för medborgarna. Konungen skulle

styrka, älska och vårda all rättvisa och sanning och

undertrycka all vrångvisa och osanning och all orätt

samt att han skulle vara sin allmoge trogen och

trofast, så att han icke skulle fördärva någon,

fattig eller rik, på något sätt till liv eller

lemmar, utan att han var lagligen förvunnen, så som

lagen säger och rikets rätt och att han icke heller

skulle på något sätt taga något gods från någon utom

enligt lag och efter laga dom. Delar av denna

konungaed togs in i senare konungaförsäkringar samt

i 1719, 1720 och 1772 års regeringsformer.

Även 1809 års regeringsform innehöll en bestämmelse

vars syfte var att skydda den enskilde mot övergrepp

av den styrande makten, 16 §. Där fastslogs vissa

rättsstatliga och för individen väsentliga principer

- inga ingrepp i den enskildes personliga frihet,

välfärd och egendom utan laga rannsakan och dom,

skydd mot husrannsakan, garanti för laga domstol

samt religionsfrihet - vilka ingår som ett viktigt

led i de medborgerliga fri- och rättigheterna. I

bestämmelsen nämns dock över huvud taget inte vare

sig yttrandefriheten, mötesfriheten eller

föreningsfriheten.

Med undantag för tryckfriheten och rätten att ta

del av allmänna handlingar växte dock de

medborgerliga fri- och rättigheterna fram i sin

moderna form i den vanliga lagstiftningen.

Utvecklingen i Europa under 1930-talet aktualiserade

emellertid frågan om ett starkare skydd för de

medborgerliga fri- och rättigheterna. År 1938

tillsattes den s.k. tingstenska utredningen för att

utreda frågan om "införande i regeringsformen av

sådana principer, som för det fortbestående svenska

samhället var av den fundamentala vikt att de ej

måtte kunna åsidosättas utan grundlagsändring".

Utredningens förslag, som lades fram år 1941, ledde

dock inte till någon lagstiftningsåtgärd.

Erfarenheterna från andra världskriget föranledde

att frågan togs upp nytt. Författningsutredningen

tillsattes år 1954 och lade i sitt slutbetänkande år

1963 fram ett förslag till ny regeringsform som

innehöll ett särskilt kapitel om grundläggande fri-

och rättigheter. På grund av bl.a. den remisskritik

som framfördes ansågs det att förslaget inte kunde

läggas till grund för en författningsreform. En ny

utredning, Grundlagberedningen, tillsattes därför år

1966 för att slutföra arbetet på en ny författning.

1974 års regeringsform kom i allt väsentligt att

bygga på Grundlagberedningens år 1972 avgivna

förslag.

1974 års regeringsform

I förarbetena till 1974 års regeringsform framhöll

departementschefen att den politiska utvecklingen

visat att en demokrati kan växa fram och befästas

utan att grundlagen innehåller några bindande regler

om lagstiftningens innehåll i form av en fri- och

rättighetskatalog av det slag som ofta återfinns i

utländska författningar. Enligt departementschefen

måste medborgarnas främsta skydd mot övergrepp ligga

i det demokratiska systemet som sådant med fritt

verkande politiska partier som slår vakt om de

grundläggande politiska rättigheterna, med fria val

som bygger på allmän och lika rösträtt, med

behandling i riksdagen av lagförslag och med en

vidsträckt allmän debatt. Departementschefen

framhöll att den yttersta garantin för fri- och

rättigheter är demokratins förankring i

folkopinionen (prop. 1973:90 s. 192).

Vad departementschefen hade uttalat föranledde

ingen erinran från konstitutionsutskottet. Utskottet

var angeläget att framhålla att i dessa delar inte

förelåg någon meningsskiljaktighet inom utskottet.

Däremot förelåg delade meningar i fråga om sättet

för och omfattningen av regleringen i grundlag av

medborgerliga fri- och rättigheter (bet. KU

1973:26).

Regeringens förslag till ny regeringsform byggde,

som nämnts, på Grundlagberedningens förslag. När det

gäller fri- och rättighetsregleringen utgjorde

beredningens förslag resultatet av en kompromiss som

innebar att regeringsformen i fråga om de politiska

fri- och rättigheterna och den personliga friheten

skulle innehålla klara beskrivningar men medge att

dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsas

genom enkel majoritet. Lagprövningsrätten erkändes

men skulle inte skrivas in i regeringsformen.

Förstärkta fri- och rättigheter 1976

Vid behandlingen av förslaget till regeringsform

begärde riksdagen en ny utredning med uppgift att i

hela dess vidd på nytt överväga frågan om reglering

i grundlagen av skyddet för enskildas fri- och

rättigheter. Syftet med arbetet skulle vara dels att

sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag

för de politiska fri- och rättigheterna, dels att

överväga frågan om en utvidgning av

rättighetsområdet i övrigt. Denna uppgift utfördes

av 1973 års fri- och rättighetsutredning och ledde

år 1976 fram till vissa ändringar i regeringsformen.

Ändringarna innebar att de rättsligt sett bindande

reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare utökades de

rättigheter som endast kan begränsas genom

grundlagsändring. Även de rättigheter som kan

inskränkas genom vanlig lag utökades samtidigt som

möjligheterna att besluta om rättighetsbegränsande

lag inskränktes (bet. KU 1975/76:56).

1979 års reform

En ny utredning, Rättighetsskyddsutredningen, fick i

uppdrag att utreda några frågor som var föremål för

olika meningar. I utredningen enades de fyra största

riksdagspartierna om flera förstärkningar av skyddet

för de redan införda rättigheterna genom ett

särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande

lagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett

grundlagsfästande av lagprövningsrätten.

Utredningsförslaget fördes fram till riksdagsbeslut

år 1979 (bet. KU 1978/79:39).

Grundlagsfäst integritetsskydd

Den 1 januari 1989 infördes i regeringsformen en

grundregel om skydd för den enskildes personliga

integritet vid dataregistrering. Ändringen byggde på

ett förslag från Data- och offentlighetskommittén.

Alla riksdagspartier var företrädda i kommittén, som

var enig i sitt förslag (bet. 1987/88:KU19).

Samtidigt gjordes en mindre justering i fråga om

mötes- och demonstrationsfriheterna (bet.

1987/88:KU36).

Inkorporering av Europakonventionen och andra fri-

och rättighetsfrågor

Den senaste ändringen av regeringsformens fri- och

rättighetsregler trädde i kraft den 1 januari 1995.

Till grund för ändringarna låg en överenskommelse i

olika författningsfrågor som träffades mellan

riksdagspartierna den 2 december 1993. Av

överenskommelsen framgår bl.a. att de förslag som

den parlamentariska Fri- och rättighetskommittén

hade lagt fram i delbetänkandet Fri- och

rättighetsfrågor (SOU 1993:40) skulle läggas till

grund för lagstiftning.

Fri- och rättighetskommittén, som tillsattes år

1991, hade i uppdrag dels att överväga en

förstärkning av regeringsformens fri- och

rättighetsskydd liksom att utreda frågor som rör

domstols kontroll av normbeslut och

förvaltningsbeslut, dels att överväga om och i så

fall hur Europakonventionen skulle kunna införlivas

med den interna svenska rätten. Kommittén hade fått

stor frihet att ta upp olika frågor på de områden

som uppdraget avsåg. I direktiven nämndes emellertid

särskilt rätten till enskilt ägande, närings- och

yrkesfriheten och den s.k. negativa

föreningsfriheten samt den med fri- och

rättigheterna förenade lagprövningsrätten. Utöver de

i direktiven särskilt nämnda frågorna prövade

kommittén också om det borde införas grundlagsskydd

för rätten till liv, rätten till utbildning och

föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga

rättigheter samt för allemansrätten. Kommittén

prövade även om förfarandet vid

rättighetsbegränsande lagstiftning behövde

förändras. Kommitténs förslag utgjorde resultatet av

en uppgörelse mellan företrädarna för

Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet,

Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet.

Reservationer avgavs från ledamöterna från

Kristdemokratiska samhällspartiet, Vänsterpartiet

och Ny demokrati.

Fri- och rättighetskommittén föreslog att

regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd skulle

utformas så att den gav en närmare precisering av

det egendomsskydd som Europakonventionen ger. Vidare

förslog kommittén ett uttryckligt förbehåll för

allemansrätten och att det skulle införas ett

grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten samt

en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas

av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt

få grundläggande utbildning i allmän skola.

Kommittén föreslog också att Europakonventionen

skulle inkorporeras i den svenska rätten genom en

särskild lag och att det skulle införas en särskild

bestämmelse i regeringsformen som stadgar att lag

eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med

Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

Enligt kommitténs bedömning stod svensk lagstiftning

på praktiskt taget alla områden i överensstämmelse

med Europakonventionen.

Fri- och rättighetskommitténs förslag fördes fram

till riksdagsbeslut år 1994 (prop. 1993/94:117, bet.

1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246, bet. 1994/95:

KU5, rskr. 1994/95:11).

Gällande bestämmelser

Regeringsformen

I 2 kap. regeringsformen finns alltså sedan den 1

januari 1977 samlat bestämmelserna om grundläggande

fri- och rättigheter. Kapitlet inleds med en

beskrivning av de positiva opinionsfriheterna:

yttrandefriheten, informationsfriheten,

mötesfriheten, demonstrationsfriheten,

föreningsfriheten och religionsfriheten. De negativa

opinionsfriheterna behandlas i nästföljande paragraf

och innebär ett skydd mot tvång att ge till känna

sin åskådning i politiska, religiösa, kulturella

eller dylika hänseenden och att tillhöra

sammanslutningar för sådana åskådningar samt skydd

mot tvång att delta i demonstrationer o.d.

Kapitlet innehåller också bestämmelser om skydd mot

integritetskränkande registreringar (3 §), förbud

mot dödsstraff (4 §), förbud mot kroppsstraff och

tortyr (5 §), skydd mot kroppsvisitation och andra

påtvingade ingrepp (6 §), förbud mot landsförvisning

och skydd för medborgarskap (7 §), rörelsefrihet

(8 §), rätt till domstolsprövning vid

frihetsberövande (9 §), förbud mot retroaktiva

straff- och skattelagar (10 §), rätt till offentlig

rättegång och förbud mot att inrätta domstol för

redan begången gärning (11 §). Föreskrifter om

möjligheterna att göra begränsningar i de nämnda

fri- och rättigheterna finns i 12-14 §§. I kapitlet

finns också diskrimineringsförbud såvitt avser ras,

hudfärg och etniskt ursprung (15 §) samt kön (16 §).

Vidare innehåller kapitlet bestämmelser om rätten

till fackliga stridsåtgärder (17 §), egendomsskydd

och allemansrätt (18 §), upphovsrätt och angränsande

rättigheter (19 §), närings- och yrkesfrihet (20 §)

och rätten till utbildning (21 §). Fri- och

rättighetsregleringen i 2 kap. gäller till stor del

även till förmån för utlänningar som vistas i

Sverige (22 §). Kapitlet avslutas med en bestämmelse

om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas

i strid med Sveriges åtaganden enligt

Europakonventionen.

Europakonventionen

Europakonventionen är numera uppdelad i tre

avdelningar. Rättigheter och friheter behandlas i

avdelning I (artikel 2-18).

Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till

liv (artikel 2), förbud mot tortyr samt omänsklig

och förnedrande behandling och bestraffning (artikel

3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete

(artikel 4), rätten till frihet och personlig

säkerhet (artikel 5), rätten till domstolsprövning

och en rättssäker process (artikel 6), förbud mot

att döma till straff utan stöd i lag och mot

retroaktiva straffdomar (artikel 7), rätten till

skydd för privat- och familjeliv, hem och

korrespondens (artikel 8), rätten till tanke-,

samvets- och religionsfrihet (artikel 9), rätten

till yttrandefrihet (artikel 10), rätten till

församlings- och föreningsfrihet (artikel 11),

rätten att ingå äktenskap (artikel 12), rätten till

ett effektivt rättsmedel (artikel 13) samt förbud

mot diskriminering (artikel 14). I artiklarna 15-18

regleras möjligheterna för staterna att i vissa

situationer göra inskränkningar i rättigheterna.

I Europakonventionens första tilläggsprotokoll

finns bestämmelser om skydd för äganderätten

(artikel 1) och rätten till undervisning (artikel

2).

EU-stadga om de grundläggande rättigheterna

I ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet

i Köln den 3-4 juni 1999 uttalas att Europeiska

rådet anser att de på unionsnivå gällande

grundläggande rättigheterna med hänsyn till det

utvecklingsstadium som Europeiska unionen befinner

sig på bör sammanfattas i en stadga och därigenom

göras synligare. Europeiska rådet fattade därför

följande beslut.

Respekten för de grundläggande rättigheterna är en

fundamental princip för Europeiska unionen och en

avgörande förutsättning för dess legitimitet.

Unionens skyldighet att respektera de grundläggande

rättigheterna har genom EG-domstolens rättspraxis

fått sin bekräftelse och utformning. I unionens

nuvarande utvecklingsstadium är det nödvändigt att

utarbeta en stadga med dessa rättigheter för att

deras utomordentliga betydelse och räckvidd skall

förankras på ett för medborgarna synligt sätt.

Enligt Europeiska rådets uppfattning skall denna

stadga omfatta rätten till frihet och jämlikhet samt

de grundläggande procedurrättigheter som garanteras

i den Europeiska konventionen om skydd av de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna och som framkommer genom medlemsstaternas

gemensamma författningstraditioner som allmänna

principer i gemenskapsrätten. Stadgan skall dessutom

innehålla de grundläggande rättigheter som endast

tillkommer unionens medborgare. Vid utarbetandet av

stadgan skall vidare ekonomiska och sociala

rättigheter beaktas, sådana de ingår i Europeiska

sociala stadgan och i gemenskapens stadga om

arbetstagares grundläggande sociala rättigheter

(artikel 136 i EG-fördraget), såvida de inte endast

motiverar mål för unionens handlande.

Europeiska rådet anser att ett utkast till en sådan

stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska

unionen bör utarbetas av ett organ bestående av

företrädare för stats- och regeringscheferna och för

ordföranden i Europeiska kommissionen samt av

ledamöter av Europaparlamentet och de nationella

parlamenten. Företrädare för EG-domstolen bör delta

som observatörer. Företrädare för Ekonomiska och

sociala kommittén, Regionkommittén och olika

samhällsgrupper samt sakkunniga bör rådfrågas.

Sekretariatsuppgifterna skall ombesörjas av rådets

generalsekretariat.

Detta organ skall i tid före Europeiska rådet i

december 2000 lägga fram ett utkast. Europeiska

rådet tänker föreslå Europaparlamentet och

kommissionen att gemensamt med rådet högtidligt

utropa en stadga om grundläggande rättigheter i

Europeiska unionen som bygger på detta utkast.

Därefter skall det undersökas om och eventuellt på

vilket sätt stadgan skulle kunna tas in i fördragen.

Europeiska rådet höll den 15-16 oktober 1999 ett

särskilt möte i Tammerfors där man bl.a. enades om

sammansättning, arbetsmetoder och praktiska

arrangemang för det organ som anförtrotts uppgiften

att utarbeta ett utkast till stadgan om Europeiska

unionens grundläggande rättigheter.

Arbetsgruppen skall bestå av 15 företrädare för

medlemsstaternas stats- och regeringschefer, en

företrädare för Europeiska kommissionens ordförande,

16 ledamöter från Europaparlamentet, vilka skall

utses av parlamentet samt 30 ledamöter från de

nationella parlamenten (två från varje nationellt

parlament) som skall utses av de nationella

parlamenten. Som observatörer skall ingå två

företrädare för Europeiska gemenskapernas domstol

och två företrädare för Europarådet, varvid en av

dessa skall komma från Europeiska domstolen för de

mänskliga rättigheterna. Rådets generalsekretariat

skall sörja för organets sekretariatstjänster. För

att garantera effektiv samordning skall nära

kontakter upprättas med Europaparlamentets

generalsekretariat, kommissionen och, i den mån det

behövs, med sekretariaten för de nationella

parlamenten. Organets möten skall i princip vara

offentliga, liksom handlingar som läggs fram vid

sådana möten.

För Sveriges riksdags vidkommande har talmannen

utsett riksdagsledamöterna Göran Magnusson (s) och

Lars Tobisson (m) att ingå i arbetsgruppen och

riksdagsledamöterna Kenneth Kvist (v) och Ingvar

Svensson (kd) att vara suppleanter. Statsminister

Göran Persson har utsett professor Daniel Tarschys

till sin representant i arbetsgruppen.

Integritet m.m.

Förstärkt skydd för den personliga integriteten

Motioner

I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)

hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag

om förstärkt skydd för den personliga integriteten i

enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 6).

Motionärerna menar att skyddet för den personliga

integriteten inte är tillfredsställande i svensk

lagstiftning. Förutom att det saknas en samlad

personrättslagstiftning finns varken någon

skadeståndsregel som generellt reglerar angrepp mot

den personliga integriteten eller någon särskild

lagstiftning som förbjuder olovlig observation och

fotografering av enskilda personer när dessa tror

sig vara skyddade från integritetskränkningar. Genom

folkrättsliga överenskommelser och inkorporeringen

av Europakonventionen, liksom de EG-rättsliga

principer som följer av Sveriges anslutning till EU,

anser motionärerna att Sverige har anslutit sig till

principer som innebär att individen har vissa

grundläggande rättigheter, som inte får inskränkas

genom nationell lagstiftning. Enligt motionärerna är

den personliga integriteten en sådan grundläggande

rättighet, vilket innebär att en viss nivå på

skyddet måste garanteras även i nationell

lagstiftning. Frågan är enligt motionärerna hur

skyddet för den personliga integriteten generellt

sett kan förstärkas. Motionärerna anser att de

nuvarande svagheterna i skyddet för privatlivet till

stor del bör kunna avhjälpas med en modern

teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning. De

utesluter inte att en sådan lagstiftning kan behöva

kombineras med en förstärkning av det nuvarande

grundlagsskyddet, etiska normer och säkerhetsmässiga

och praktiska åtgärder, som på vissa områden kanske

till och med kan ersätta lagstiftning. Enligt

motionärerna bör en utredning med bred inriktning

snarast tillsättas. Motionärerna menar att en första

utgångspunkt bör vara att bestämma var tyngdpunkten

skall ligga när två motstående intressen kan sägas

väga jämt. En central frågeställning i det

sammanhanget är enligt motionärerna hur skyddet för

den personliga integriteten skall utformas utan att

begränsa medborgarnas yttrandefrihet och insyn i

myndigheternas beslut och samtidigt ge betryggande

vägledning för det framtida bruket av person-

uppgifter. En andra utgångspunkt menar motionärerna

kan vara att den personliga integriteten inte alltid

kan lämnas orubbad men att intrång, antingen det

sker frivilligt eller av tvång, bör utgöra

undantaget medan skyddet för integriteten alltid bör

vara huvudregel.

I motion 1999/2000:T703 av Lennart Daléus m.fl. (c)

hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om en

översyn av 2 kap. RF (yrkande 12). Enligt

motionärerna är medborgarnas rätt till sitt eget

privatliv ett avgörande inslag i rättsstaten. Den

snabba tekniska utvecklingen riskerar att urholka

den personliga integriteten och leda till ökad

otrygghet menar motionärerna. De ser det som en

viktig uppgift att genom olika åtgärder stärka

integritetsskyddet för enskilda. Ett starkt skydd

för offentlighetsprincipen förutsätter enligt

motionärerna också ett starkt skydd för den

personliga integriteten. Motionärerna anser att en

översyn av 2 kap. regeringsformen bör göras för att

klargöra avgränsningar med hänsyn till personlig

integritet i ljuset av den tekniska utvecklingen.

Bakgrund

Den grundläggande bestämmelsen om skydd för den

personliga integriteten finns i 1 kap. 2 § tredje

stycket regeringsformen där det sägs att det

allmänna skall värna den enskildes privatliv och

familjeliv. Varje medborgare skall, enligt 2 kap. 3

§ andra stycket regeringsformen, i den utsträckning

som närmare anges i lag skyddas mot att hans

personliga integritet kränks genom att uppgifter om

honom registreras med hjälp av automatisk

databehandling. Att utlänning här i riket är

likställd med svensk medborgare i fråga om skydd för

den personliga integriteten vid sådan behandling

framgår av 2 kap. 22 § första stycket 2

regeringsformen.

I 2 kap. regeringsformen finns det också andra

bestämmelser som kan sägas röra den personliga

integriteten. Exempelvis är varje medborgare skyddad

mot kroppsstraff samt mot tortyr och medicinsk

påverkan i syfte att framtvinga eller hindra

yttranden (5 §). Vidare är varje medborgare gentemot

det allmänna skyddad mot kroppsliga ingrepp även i

andra fall samt mot kroppsvisitation, husrannsakan

och liknande intrång samt mot undersökning av brev

eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig

avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller

annat förtroligt meddelande (6 §).

Generella lagregler om skydd för den personliga

integriteten saknas emellertid, och varken

tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen

eller någon annan författning innehåller

bestämmelser som gäller integritetskränkande

publicering av personbilder och andra uppgifter.

Inte heller finns det några allmänna bestämmelser

som ger en person rätt till skadestånd om ett

fotografi eller annan bild av honom utan tillstånd

utnyttjas på ett sätt som är kränkande för hans

personliga integritet. I den mån bildanvändningen är

ärekränkande kan dock ansvar enligt 7 kap. 4 §

tryckfrihetsförordningen eller 5 kap. brottsbalken

ådömas. Endast i kommersiella sammanhang har det

ansetts erforderligt med ett särskilt skydd mot att

personbilder används utan den avbildades tillstånd.

Enligt lagen (1978:800) om namn och bild i reklam

gäller att näringsidkare vid marknadsföring av

varor, tjänster eller andra nyttigheter inte får

använda framställning i vilken annans namn eller

bild utnyttjas utan dennes samtycke. Den som

uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet

kan dömas till böter. Oavsett om förbudet överträtts

uppsåtligen eller av vårdslöshet har den vars namn

eller bild utnyttjats rätt till skadestånd.

Även Europakonventionen innehåller bestämmelser om

skydd för den personliga integriteten. Var och en

har, enligt artikel 8, rätt till respekt för sitt

privat- och familjeliv, sitt hem och sin

korrespondens. Denna rättighet får inte inskränkas

annat än med stöd av lag och om det i ett

demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till

statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets

ekonomiska välstånd eller till förebyggande av

oordning eller brott eller till skydd för hälsa

eller moral eller för andra personers fri- och

rättigheter. Europakonventionen innehåller också mer

specifika bestämmelser vilka kan sägas röra den

personliga integriteten, t.ex. förbudet mot tortyr

samt omänsklig och förnedrande behandling och

bestraffning (artikel 3), rätten till tanke-,

samvets- och religionsfrihet (artikel 9) samt rätten

till yttrandefrihet (artikel 10).

Den skyddslagstiftning som åsyftas i 2 kap. 3 §

andra stycket regeringsformen finns numera i

personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen

syftar till att skydda enskilda personer mot

kränkning av den personliga integriteten vid all

automatiserad behandling av personuppgifter och

manuell behandling av personregister. Den gäller

inte vid behandling av personuppgifter som ett led i

en verksamhet av rent privat natur. Inte heller

skall lagens bestämmelser tillämpas i den

utsträckning som det skulle strida mot

grundlagsbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet

i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen eller inskränka

offentlighetsprincipen. Vidare gäller lagen i

princip inte på journalistisk, konstnärlig eller

litterär verksamhet. Om det i en annan lag eller

förordning finns bestämmelser som avviker från

personuppgiftslagen, gäller de bestämmelserna i

stället.

Personuppgiftslagen ställer upp vissa grundläggande

krav på behandlingen av personuppgifter, oavsett om

hanteringen kan sägas utgöra ett missbruk eller

inte. Dessa krav innebär bl.a. att personuppgifter

får behandlas bara för särskilda, uttryckligt

angivna och berättigade ändamål. Personuppgifter

får, om de grundläggande kraven är uppfyllda, i

princip behandlas bara om den registrerade lämnar

sitt samtycke till det. Från denna regel finns dock

flera undantag. För behandling av känsliga

personuppgifter, t.ex. om politiska åsikter eller

hälsa, gäller särskilt stränga regler. Den

registrerade har rätt till information om behandling

av personuppgifter som rör honom eller henne. Den

som bryter mot personuppgiftslagen kan bli

skadeståndsskyldig eller dömas till straff.

Genom personuppgiftslagen, som ersätter datalagen

(1973:289), genomförs Europaparlamentets och rådets

direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd

för enskilda personer med avseende på behandling av

per-sonuppgifter och om det fria flödet av sådana

uppgifter (dataskyddsdirektivet).

Personuppgiftslagen följer i huvudsak direktivets

text och struktur.

Den personliga integriteten skyddas även när för den

enskilde känsliga uppgifter förekommer i allmänna

handlingar. Enligt 2 kap. 3 §

tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av

allmänna handlingar begränsas om det är påkallat med

hänsyn till bl.a. skyddet för den enskildes

personliga eller ekonomiska förhållanden.

Föreskrifter som begränsar rätten att ta del av

allmänna handlingar finns i sekretesslagen

(1980:100). I 7 kap. finns bestämmelser om sekretess

med hänsyn främst till skyddet för enskildas

personliga förhållanden. Bestämmelser som främst

skyddar enskildas ekonomiska förhållanden finns i 8

kap. I 9 kap. finns det bestämmelser till skydd för

enskildas förhållanden av såväl personlig som

ekonomisk natur.

Tidigare riksdagsbehandling

I betänkande 1996/97:KU14 behandlade utskottet

frågan om en generell integritetslagstiftning.

Utskottet konstaterade i sin bedömning att frågor

som är av betydelse för den personliga integriteten

regleras i många lagar. Grundläggande är

bestämmelserna om fri- och rättigheter i 2 kap.

regeringsformen. Utskottet påpekade att det för den

personliga integriteten viktiga skyddet för

personuppgifter var under behandling av

Datalagskommittén. Någon utredning därutöver av det

slag som begärdes i motionen var enligt utskottets

mening inte påkallad. Utskottet utgick dock från att

vissa ytterligare frågor som togs upp i motionen

ändå kunde antas bli belysta inom utredningen och

vid beredningen av kommitténs förslag. Utskottet

avstyrkte motionen.

När frågan om införande av personuppgiftslagen

behandlades (bet. 1997/98:KU18) framhöll utskottet,

att skyddet av personuppgifter är av avgörande

betydelse för den personliga integriteten. Utskottet

konstaterade att datalagen endast gällde för

automatisk behandling av personuppgifter medan den

föreslagna personuppgiftslagen skulle komma att

omfatta såväl automatiserad som viss manuell

behandling av personuppgifter. Den särskilda

regleringen till skydd för personuppgifter skulle

enligt utskottet därmed komma att få en vidare

tillämpning än vad som tidigare har varit fallet.

Utskottet framhöll därutöver att regler som syftar

till att skydda den personliga integriteten också

finns i andra lagar. Utskottet avstyrkte med detta

bl.a. motioner om en generell, teknikoberoende

integritetslagstiftning.

I bet. 1998/99:KU15 behandlades ett antal motioner

om personuppgiftslagen och andra integritetsfrågor.

Utskottet uttalade att en modern lagstiftning

avseende behandling av personuppgifter måste

utformas så att den är väl anpassad med hänsyn till

den snabba tekniska utvecklingen på framför allt IT-

området. Enligt utskottets mening talade detta för

att siktet bör vara inställt på att åstadkomma en

teknikoberoende lagstiftning till skydd för den

personliga integriteten. Utskottet framhöll att EG-

direktivet får anses omodernt och att en revidering

av direktivet måste ske. Det var enligt utskottet av

stor vikt att den svenska regeringen inom EU med

kraft verkar för att en revidering av direktivet

sker, vilket tillkännagavs för regeringen. Vidare

ansåg utskottet att en översyn av

personuppgiftslagen bör komma till stånd med syfte

att, så långt det är möjligt inom EG-direktivets

ram, åstadkomma en förändring av lagstiftningen i

riktning mot ett regelverk som tar sikte på missbruk

av personuppgifter. Även detta gavs regeringen till

känna. Enligt utskottet borde - i avvaktan på en

teknikoberoende integritetslagstiftning -

intensifierade åtgärder vidtas för att åstadkomma en

lagstiftning som syftar till att ingripa mot

missbruk av personuppgifter och inte mot själva

hanteringen av sådana uppgifter.

Utskottet har nyligen behandlat regeringens förslag

till ändring av personuppgiftslagens

överföringsregler (prop. 1999/2000:11, bet.

1999/2000:KU7). Utskottet konstaterade att

Mediegrundlagsutredningen har i uppdrag att bl.a.

analysera behovet av och förutsättningarna för en

mer teknikoberoende grundlagsreglering av

yttrandefriheten och förutsatte att de aspekter som

är relaterade till personuppgiftslagen skulle bli

föremål för kommitténs uppmärksamhet.

I lagutskottets betänkande 1991/92:LU5

Upphovsrättsliga frågor behandlades en motion om

användningen främst i massmedier av personbilder

utan den avbildades tillstånd. Motionären hade

framhållit att det i ett rättssamhälle måste finnas

ett starkt skydd för den personliga integriteten som

också omfattar ett skydd mot att någon blir avbildad

mot sin vilja och mot att personbilder sprids i inte

önskvärd omfattning. Lagutskottet uttalade att det

inte är godtagbart att bilder av personer utnyttjas

på ett sätt som kränker den avbildades personliga

integritet. Om man lagstiftningsvägen skall ge

enskilda skydd mot integritetskränkande publicering

av bilder kräver det emellertid en inskränkning av

den grundlagsskyddade tryckfriheten och

informationsfriheten. Det sistnämnda gäller också en

lagreglering inom ramen för det upphovsrättsliga

regelsystemet. Lagutskottet fann det inte motiverat

att riksdagen tog något initiativ i saken, men

pekade på att framstegen på datorområdet skulle

kunna medföra att behovet av lagstiftning till skydd

för den personliga integriteten ökar. Vidare

underströk lagutskottet vikten av att regeringen

noga följer den fortsatta utvecklingen och tar de

initiativ som kan visa sig bli erforderliga i syfte

att motverka publicitetsskador för enskilda.

Pågående utredningsarbete m.m.

Mediegrundlagsutredningen (Ju 1999:01)

Regeringen beslutade den 4 februari 1999 att en

parlamentariskt sammansatt kommitté skall analysera

behovet av och förutsättningarna för en mer teknik-

oberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten

(dir. 1999:8). Utvecklingen inom

informationstekniken har enligt direktiven gått

snabbt sedan yttrandefrihetsgrundlagen trädde i

kraft år 1992. De medier som omfattas av

yttrandefrihetsgrundlagen har fortlöpande

utvecklats. Nya fysiska bärare av information har

tillkommit och tillkommer alltjämt. De blir

tillgängliga och användbara för i stort sett alla.

Samtidigt skapas enligt direktiven nya medel för

kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor.

Till bilden hör också en fortgående

internationalisering.

Den snabba utvecklingen gör det nödvändigt att

kontinuerligt bevaka och anpassa regelverken på

området. Införandet av termen tekniska upptagningar

i yttrandefrihetsgrundlagen kan enligt direktiven

förväntas att på ett tillfredsställande sätt möta

den tekniska utvecklingen när det gäller

upptagningar med sådana yttranden som

yttrandefrihetsgrundlagen är avsedd att skydda. Det

som nu behöver utredas är således i första hand

yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på ny

kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor,

dvs. på informationsöverföringar som sker på annat

sätt än genom att fysiska databärare transporteras

mellan avsändare och mottagare. Det som nu har sagts

hindrar enligt direktiven inte att vissa justeringar

kan behöva göras i såväl tryckfrihetsförordningen

som yttrandefrihetsgrundlagen för att reglerna skall

anpassas till utvecklingen på informationsteknikens

område. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast

den 31 december 2000.

Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06)

Den 16 april 1998 beslutade regeringen (dir.

1998:32) att en kommitté skulle tillkallas med

uppgift att göra en översyn av bestämmelserna om

allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga

möjligheterna för offentlighetsprincipens

tillämpning i IT-samhället. Kommittén skall också

göra en allmän översyn av sekretesslagen.

Kommittén skall undersöka om det i något fall finns

ett behov av att öka möjligheterna att inte

tillhandahålla en allmän handling som omfattas av

upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt

upphovsrättslagen.

Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit

avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i

kommunala respektive statliga företag, överväga om

det är lämpligt med en enhetlig syn på

offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller

sådana företag samt ange vilka kriterier som bör

gälla för insyn i dessa och i andra organ som avses

i 1 kap. 8 § sekretesslagen.

I översynen av sekretesslagen ingår att undersöka i

vilken utsträckning lagen kan förbättras, t.ex.

genom att onödiga bestämmelser upphävs och att lagen

görs mer överskådlig, med bibehållen balans mellan

intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och

integritets- och andra sekretesskyddsintressen å den

andra.

Kommittén skall vidare

- särskilt uppmärksamma några frågor som rör

sekretess och myndigheternas möjligheter att

samverka,

- göra en översyn av de tystnadsplikter som bryter

meddelarfriheten,

- försöka hitta en ändamålsenlig och

öppenhetsvänlig lösning för att genomföra Sveriges

åtaganden när det gäller offentlighet och sekretess

på området för internationellt informationsutbyte,

- göra en uppföljning av utvecklingen i frågor om

utrikessekretess mot bakgrund av bl.a. Sveriges

inträde i EU och en utvärdering av tillämpningen av

bestämmelsen om utrikessekretess.

Utredningsarbetet skall enligt direktiven vara

avslutat, såvitt avser uppdraget som gäller

offentlighetsprincipen och IT, senast den 1

september 2000 och i övrigt senast den 1 maj 2001.

Övrigt

Justitieutskottet höll nyligen en utfrågning med

anledning av regeringens skrivelse Hemlig

teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig

kameraövervakning vid förundersökning i brottmål

under år 1998 (skr. 1999/2000:31). Statssekreteraren

i Justitiedepartementet Kristina Rennerstedt anförde

då att regeringen avser att tillsätta en

parlamentarisk utredning med uppgift att kartlägga,

analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör

den enskildes integritet (se bet. 1999/2000:JuU8 s.

6 f.).

Från Justitiedepartementet har utskottet inhämtat

följande. Direktiv till utredningen förväntas bli

färdigställda under första halvåret år 2000.

Direktivarbetet är för närvarande inriktat på att ge

en kommitté i uppdrag att göra en bred kartläggning

avseende skyddet för den personliga integriteten i

det moderna samhället, inkluderande en undersökning

av hur integritets-aspekten har hanterats och

reglerats i befintlig lagstiftning både på det

offentligrättsliga och privaträttsliga området, och

med utgångspunkt häri identifiera och anlysera

utvecklingstendenserna. Som direktivarbetet för

närvarande är inriktat avses kommittén mot bakgrund

av denna kartläggning få till uppgift att överväga

om det finns behov av att ändra och komplettera

nuvarande lagstiftning på olika normgivningsnivåer

till skydd för den personliga integriteten.

Konstitutionsutskottets bedömning

Som utskottet tidigare har konstaterat regleras

frågor som har betydelse för den personliga

integriteten i många lagar. De grundläggande

bestämmelserna finns i regeringsformen. Av dessa

framgår att det allmänna skall värna den enskildes

privatliv och familjeliv och att varje medborgare, i

den utsträckning som närmare anges i lag, skall

skyddas mot att hans personliga integritet kränks

genom att uppgifter om honom registreras med hjälp

av automatisk databehandling. En väsentlig del av

reglerna till skydd för den personliga integriteten

finns i personuppgiftslagen som bygger på EG:s

dataskyddsdirektiv.

Vid förra riksmötet (bet. 1998/99:KU15)

konstaterade utskottet, i likhet med vad som hade

anförts i flera motioner, att siktet borde vara

inställt på att åstadkomma en teknikoberoende

lagstiftning till skydd för den personliga

integriteten. Vidare menade utskottet att

dataskyddsdirektivet var omodernt och att en

revidering av det måste ske. Enligt utskottet borde

- i avvaktan på en teknikoberoende

integritetslagstiftning - intensifierade åtgärder

vidtas för att åstadkomma en lagstiftning som syftar

till att ingripa mot missbruk av personuppgifter och

inte mot själva hanteringen av sådana uppgifter. Två

tillkännagivanden till regeringen gjordes, dels att

regeringen med kraft bör verka inom EU för att en

revidering sker av dataskyddsdirektivet, dels att en

översyn av personuppgiftslagen bör komma till stånd

med syfte att, så långt det är möjligt inom

direktivets ram, åstadkomma en förändring av

lagstiftningen i riktning mot ett regelverk som tar

sikte på missbruk av personuppgifter.

Mediegrundlagskommittén har i uppdrag att bl.a.

analysera behovet av och förutsättningarna för en

mer teknikoberoende grundlagsreglering av

yttrandefriheten. Som utskottet tidigare uttalat kan

det förutsättas att de aspekter som är relaterade

till personuppgiftslagen blir föremål för kommitténs

uppmärksamhet. Även Offentlighets- och

sekretesskommitténs arbete kommer att inbegripa

frågor som rör den personliga integriteten. Till

detta kommer att regeringen aviserat att man avser

att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift

att kartlägga, analysera och utvärdera sådan

lagstiftning som berör den enskildes integritet.

Direktiven förväntas bli färdigställda under första

halvåret år 2000. Kommittén kommer bl.a. att få till

uppgift att överväga om det finns behov av att ändra

och komplettera nuvarande lagstiftning på olika

normgivningsnivåer till skydd för den personliga

integriteten.

Med de nämnda utredningarna får motionsyrkandena

anses tillgodosedda. Motion 1999/2000:K206 yrkande 6

och motion 1999/2000:T703 yrkande 12 avstyrks

därför.

Förbud att bära mask vid demonstration

Motion

I motion 1998/99:K233 av Karl-Göran Biörsmark och

Elver Jonsson (fp) hemställs att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att förbud mot att bära mask för ansiktet

vid demonstration skall kunna påbjudas om polisen

vid tillståndsgivningen för demonstrationen så

finner lämpligt. Enligt motionärerna missbrukas och

utnyttjas demonstrationsfriheten ibland för andra

syften än att demonstrera och demokratiskt

argumentera för vissa åsikter. I dag förekommer det

bl.a. att demonstranter söker dölja sin identitet

genom att vid demonstration bära stickade huvor,

masker eller liknande, vilket enligt motionärerna

strider mot hela demonstrationsidén och på ett

påtagligt sätt försvårar polisens möjligheter att

upprätthålla god ordning vid demonstrationer. Utan

att regeringsformen lägger hinder i vägen kan

polisen vid tillståndsprövning för demonstration

ange vissa begränsande regler och krav för att en

demonstration skall få genomföras. Krav bör enligt

motionärerna även kunna ställas från polisens sida,

där polisen så finner nödvändigt, att deltagarna

skall uppträda utan sådan maskering, som är till för

att dölja de demonstrerandes identitet.

Bakgrund

Varje medborgare är enligt 2 kap. 1 § första stycket

regeringsformen gentemot det allmänna tillförsäkrad

bl.a. mötesfrihet och demonstrationsfrihet. Med

mötesfrihet avses frihet att anordna och bevista

sammankomst för upplysning, meningsyttring eller

annat liknande syfte eller för framförande av

konstnärligt verk. Demonstrationsfriheten innebär

frihet att anordna och deltaga i demonstration på

allmän plats. Utlänning är likställd med svensk

medborgare i fråga om dessa friheter, om inte annat

följer av särskilda föreskrifter i lag.

Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får,

enligt 2 kap. 14 § första stycket regeringsformen,

begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid

sammankomsten eller demonstrationen eller till

trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas

endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att

motverka farsot.

Enligt artikel 11 i Europakonventionen skall var och

en ha rätt att delta i fredliga sammankomster.

Utövandet av denna rättighet får inte underkastas

andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i

lag och som i ett demokratiskt samhälle är

nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller

den allmänna säkerheten, till förebyggande av

oordning eller brott, till skydd för hälsa eller

moral eller till skydd för andra personers fri- och

rättigheter.

Tidigare riksdagsbehandling

Den fråga som tas upp i motionen har tidigare vid

flera tillfällen behandlats av riksdagen.

Justitieutskottet behandlade frågan om maskerade

demonstranter vid riksmötet 1993/94 och avstyrkte då

en motion i ämnet med hänvisning till ovan angivna

reglering i regeringsformen (bet. 1993/94:JuU1). Vid

behandlingen av ett liknande motionsyrkande

riksmötet 1995/96 vidhöll justitieutskottet denna

ståndpunkt (bet. 1995/96:JuU14).

Konstitutionsutskottet har behandlat frågan om

förbud att bära mask vid demonstration vid

riksmötena 1996/97 och 1997/98 med anledning av

motioner med samma yrkande som i den nu aktuella

motionen. I betänkande 1996/97:KU14 ansåg utskottet

att det inte fanns skäl för riksdagen att frångå sin

tidigare bedömning i frågan och avstyrkte därför

motionen. Vid den senaste behandlingen av frågan,

betänkande 1997/98:KU32, konstaterade utskottet att

det inte hade kommit fram några nya omständigheter

som talade för att införa ett förbud. Utskottet

vidhöll därför sin tidigare inställning och

avstyrkte motionen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i frågan

och avstyrker följaktligen motion 1998/99:K233.

Föreningsfrihet

Gällande bestämmelser m.m.

Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje

medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad

frihet att sammansluta sig med andra för allmänna

eller enskilda syften. Denna frihet brukar benämnas

positiv föreningsfrihet och får enligt 2 kap. 14 §

andra stycket regeringsformen begränsas endast

såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är

av militär eller liknande natur eller innebär

förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss

hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Begränsningen skall ske genom lag, och den får göras

endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart

i ett demokratiskt samhälle, och den får aldrig gå

utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det

ändamål som har föranlett den. Begränsningen får

inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett

hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av

folkstyrelsens grundvalar. Vidare får begränsningen

inte göras enbart på grund av politisk, religiös,

kulturell eller annan sådan åskådning.

Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje svensk

medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång

att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund

eller annan sammanslutning för åskådning i

politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant

hänseende. Denna frihet brukar kallas negativ

föreningsfrihet. Det är en undantagslös rättighet

och kan således inte begränsas annat än efter

ändring av grundlagen.

Den negativa föreningsfriheten avser endast

sammanslutningar för åskådning i politiskt,

religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende,

vilket medför att t.ex. studentkårsobligatoriet

faller utanför skyddet. Detsamma gäller tvånget för

dem som vill bedriva advokatverksamhet att vara

medlemmar i Sveriges Advokatsamfund.

Europakonventionen stadgar i artikel 11 att var och

en har rätt till frihet att deltaga i fredliga

sammankomster samt till föreningsfrihet, däri

inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till

fackföreningar för att skydda sina intressen.

Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas

andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i

lag och som i ett demokratiskt samhälle är

nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller

den allmänna säkerheten, till förebyggande av

oordning eller brott, till skydd för hälsa eller

moral eller till skydd för andra personers fri- och

rättigheter. Enligt sin ordalydelse garanterar

artikeln endast den positiva föreningsfriheten.

Europadomstolen har emellertid fastslagit att

artikeln även skyddar den negativa

föreningsfriheten.

En motsvarande rätt till föreningsfrihet föreskrivs

i den internationella konventionen om medborgerliga

och politiska rättigheter (artikel 22).

Organisationers brottslighet m.m.

Motioner

I motion 1998/99:K253 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)

hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om att

kriminalisera enskilds deltagande i organiserad

brottslighet. Enligt motionärerna är det svårt att

direkt förbjuda rasistiska eller likvärdiga

organisationer, eftersom Sverige saknar en generell

organisationslagstiftning. Då det inte heller finns

specificerade bestämmelser om ideella föreningar,

kan den förening som förbjuds i dag snabbt

återuppstå under annat namn i morgon. Motionärerna

anser därför att det är mycket effektivare att

kriminalisera det enskilda deltagandet i den typen

av organiserad rasism. Det är enligt motionärerna

viktigt att lagstiftningen klart och tydligt

kriminaliserar den som deltar eller lämnar stöd till

en sammanslutning som ägnar sig åt rasistisk

förföljelse antingen genom att ligga bakom eller

uppmana till allvarliga brott. Motionärerna anser

att regeringsformen bör ändras så att

föreningsfriheten inskränks vid förföljelse av t.ex.

invandrare eller flyktingar eller vid förföljelse på

grund av nationellt ursprung eller trosbekännelse.

Ändringar bör enligt motionärerna också göras i

tryckfrihetsförordningen och brottsbalken.

I motion1999/2000:K247 av Magnus Jacobsson (kd)

hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om att

regeringen bör överväga att i Sverige införa en

lagstiftning liknande den i Tyskland. Enligt

motionären kan inget organiserat våld från någon

organisation någonsin accepteras, och det är därför

av yttersta vikt att samhället reagerar på det våld

som enskilda medborgare och myndighetspersoner

utsätts för från extremgrupper. Vår frihet är inte

självklar utan måste, enligt motionären, försvaras

och återvinnas av varje generation. Motionären menar

att Tyskland dragit lärdom av andra världskriget

genom att införa en antiterroristlagstiftning som

tillämpas mot organisationer som arbetar för att

avskaffa den tyska demokratin och författningen. De

principer som bygger upp den tyska

antiterroristlagstiftningen anser motionären bör

undersökas med avseende på möjligheten att införa en

liknande lagstiftning i Sverige.

Bakgrund

Sverige tillträdde år 1971 FN-konventionen om

avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (SÖ

1971:40). Konventionen syftar till faktisk jämlikhet

mellan människor utan åtskillnad på grund av ras,

hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung.

Konventionsstaterna har åtagit sig att förbjuda och

med alla lämpliga medel, däribland den lagstiftning

som omständigheterna påkallar, göra slut på

rasdiskriminering från personers, gruppers eller

organisationers sida (artikel 2 1 d). Staterna

skall, i syfte att avskaffa rasdiskrimineringen och

med vederbörligt beaktande av de principer som

omfattas av den allmänna förklaringen om de

mänskliga rättigheterna och av de rättigheter som

uttryckligen anges i artikel 5, bl.a.

olagligförklara och förbjuda organisationer och

organiserad och annan propaganda som främjar och

uppmanar till rasdiskriminering samt förklara

deltagande i dylika organisationer eller dylik

verksamhet som en brottslig handling, straffbar

enligt lag (artikel 4 b). I artikel 5 nämns bl.a.

rätten till åsikts- och yttrandefrihet samt till

församlings- och föreningsfrihet i fredligt syfte.

Den 21 december 1998 antog rådet en s.k. gemensam

åtgärd om att göra deltagande i en kriminell

organisation i Europeiska unionens medlemsstater

till ett brott (EGT L 351, 29.12.1998, s. 1). I den

gemensamma åtgärden åtar sig medlemsstaterna bl.a.

att kriminalisera vissa förfaranden. Åtgärden

innehåller en definition av vad som avses med en

kriminell organisation vid tillämpningen av den

gemensamma åtgärden. Definitionen är således inte

allmängiltig utan syftar enbart till att avgränsa

tillämpningsområdet för den gemensamma åtgärden.

Enligt definitionen krävs bl.a. att organisationens

kriminella verksamhet skall inbegripa brott med ett

maximistraff på minst fyra års fängelse. Kravet på

kriminalisering knyter an till deltagandet i

organisationens brottsliga aktiviteter eller i andra

aktiviteter om detta sker med kännedom om att

deltagandet bidrar till organisationens

brottslighet. Endast medlemskap i en kriminell

organisation är inte tillräckligt, utan det krävs en

påtaglig koppling mellan den enskildes deltagande

och den kriminella verksamheten.

Den gemensamma åtgärden är, enligt regeringens

bedömning, så utformad att det inte torde krävas

några svenska lagändringar för att Sverige skall

leva upp till åtagandena (skr. 1998/99:60 s. 265).

Brottsbalkens bestämmelser om straffansvar för

medverkan till brott menar regeringen är

tillräckliga för att Sverige skall leva upp till

kravet på kriminalisering.

Även inom FN är bekämpning av organiserad

brottslighet ett ämne på dagordningen. På

rekommendation av FN:s brottsförebyggande och

straffrättsliga kommission och Ecosoc beslöt

generalförsamlingen i resolution 52/85 att tillsätta

en öppen arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en

internationell konvention med åtgärder mot

organiserad brottslighet.

Den som hotar eller uttrycker missaktning för

folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med

anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt

ursprung eller trosbekännelse i ett uttalande eller

annat meddelande som sprids, döms enligt 16 kap. 8 §

brottsbalken för hets mot folkgrupp. Straffet är

fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa,

böter. Det är enligt bestämmelsen straffbart såväl

att göra ett uttalande som att sprida vad man hört

av någon annan. Bestämmelsen omfattar inte endast

muntlig och skriftlig framställning utan även t.ex.

framställning i bild som inte kan anses som skrift

samt åtbörder. Det är således otillåtet att annat än

inom den helt privata sfären sprida yttranden som

uttrycker hot eller missaktning mot en folkgrupp.

Också spridning inom en förening eller annan

avgränsad grupp av personer är straffbelagd.

Regleringen syftar bl.a. till att försvåra för

rasistiska organisationer att nå ut med sitt

budskap.

En motsvarande bestämmelse om hets mot folkgrupp

finns i 7 kap. 4 § 11 tryckfrihetsförordningen.

Gärningen är således straffbelagd även när den begås

i tryckt skrift. Genom en hänvisning i 5 kap. 1 §

yttrandefrihetsgrundlagen omfattas även andra

massmedier.

Även vid andra typer av brott än hets mot folkgrupp

skall rasistiska eller diskriminerande aspekter

uppmärksammas. Vid bedömningen av ett brotts

straffvärde skall nämligen, enligt 29 kap. 2 § 7

brottsbalken, såsom försvårande omständigheter

beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en

person, en folkgrupp eller annan sådan grupp av

personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller

etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan

liknande omständighet.

Tidigare riksdagsbehandling

Riksdagen behandlade utförligt frågor om rasistisk

brottslighet under våren 1994 med anledning av ett

regeringsförslag om åtgärder mot rasistisk

brottslighet och etnisk diskriminering i arbetslivet

(prop. 1993/94:101, bet. 1993/94:JuU13, rskr.

1993/94:298).

Justitieutskottet, som instämde i regeringens

bedömning, ansåg att FN-konventionen om avskaffande

av alla former av rasdiskriminering inte innebär en

absolut plikt att lagstifta om ett sådant förbud,

utan att varje stat har rätt att själv bestämma

vilka metoder som skall användas för att uppfylla

konventionens syfte. Den svenska lagstiftningen

uppfyllde enligt justitieutskottet konventionens

krav, eftersom den medför att varje yttring av

rasism är förbjuden; vilket i praktiken tvingar

organisationer som främjar rasdiskriminering till

passivitet. Med hänvisning till bl.a. svårigheter

att upprätthålla grundläggande rättssäkerhetskrav

vad gäller förutsebarhet och avgränsning av det

straffbara området avstyrkte justitieutskottet

motioner om förbud mot rasistiska organisationer.

I justitieutskottets betänkande 1995/96:JuU14

behandlades ånyo frågan om förbud mot rasistiska

organisationer m.m. Justitieutskottet vidhöll sin

inställningen från våren 1994 och avstyrkte en

motion om sådant förbud.

Konstitutionsutskottet behandlade i betänkande

1996/97:KU14 bl.a. en motion om kriminalisering av

den som deltar i eller lämnar stöd till

sammanslutning som ägnar sig åt rasistisk

förföljelse antingen genom att ligga bakom eller

uppmana till allvarliga brott. Utskottet ansåg att

riksdagen borde vidhålla sin tidigare bedömning i

fråga om förbud mot rasistiska organisationer m.m.

och avstyrkte motionen.

Konstitutionsutskottet avstyrkte i betänkande

1997/98:KU32 en motion om ändringar i

regeringsformen som syftade till att kunna

kriminalisera enskilds deltagande i organiserad

brottslighet. Från Justitiedepartementet hade

utskottet inhämtat att det skulle tillsättas en

utredning med uppgift att bl.a. överväga frågan om

kriminalisering av aktivt deltagande i

organisationer som sysslar med organiserad

brottslighet. De frågor som togs upp i motionen

borde enligt utskottet kunna bli ordentligt belysta

i det sammanhanget. Utskottet ansåg att utredningens

arbete inte borde föregripas.

Justitieutskottet avstyrkte nyligen två motioner om

förbud mot deltagande i och stöd till rasistiska och

kriminella organisationer med hänvisning till att

det pågående utredningsarbetet inte borde föregripas

(bet. 1999/2000:JuU7). Riksdagen följde utskottet

(prot. 1999/2000:67).

Pågående utredningsarbete m.m.

Den 20 augusti 1998 beslutade regeringen direktiv

till en utredning om brottslighet med anknytning

till vissa organisationer, m.m. (dir. 1998:66). En

parlamentariskt sammansatt kommitté har tillsatts

med uppdrag att bl.a. utreda frågor om straffansvar

för deltagande i organisationer som sysslar med

brottslig verksamhet. Kommittén skall bl.a. följa

det internationella arbetet avseende åtgärder mot

organiserad brottslighet, inom bl.a. EU, Europarådet

och FN, samt studera lagstiftningen i några med

Sverige jämförbara länder.

Kommittén skall överväga om det bör göras

straffbart att aktivt delta i organisationer som har

brottslighet som ett väsentligt inslag i sin

verksamhet. Sådant aktivt deltagande kan enligt

direktiven t.ex. bestå i finansiering av

organisationen, upplåtelse av lokal till denna eller

aktivt stöd på annat sätt, dock inte enbart genom

medlemskap. I det sammanhanget skall utredningen

även överväga om den nuvarande bestämmelsen om hets

mot folkgrupp är tillräcklig för att hindra

rasistiska organisationer från att verka. Vidare

skall kommittén överväga frågan om den numera

föråldrade lagen om förbud mot politiska uniformer

bör ersättas med ett nytt förbud mot att bära

uniform eller uniformsliknande klädsel för att

markera politisk meningsriktning. Dessutom skall

kommittén ta upp frågan om att straffbelägga hets

mot homosexuella och granska argumenten för och emot

en sådan kriminalisering. Kommittén, som antagit

namnet Kommittén om straffansvar för organiserad

brottslighet m.m., skall redovisa uppdraget senast

den 31 oktober 2000.

Regeringen har vidare tillsatt en kommitté med

parlamentariskt inslag med uppdrag att utreda

polisens organisation för att bekämpa den grova och

organiserade brottsligheten (dir. 1998:101). Målet

för utredningen är att säkerställa att sådan

kriminalitet kan bekämpas på ett effektivt sätt med

hänsyn till det hot som inte minst den grova

internationella kriminaliteten utgör mot landet och

människorna. Uppdraget skall redovisas senast den 30

april 2000.

Konstitutionsutskottets bedömning

Kommittén om straffansvar för organiserad

brottslighet m.m. har bl.a. i uppdrag att utreda

frågan om straffansvar för deltagande i

organisationer som sysslar med brottslig verksamhet.

Härvid skall kommittén överväga om det bör göras

straffbart att aktivt delta i organisationer som har

brottslighet som ett väsentligt inslag i sin

verksamhet. Bland kommitténs uppgifter ingår också

att följa det internationella arbetet och att

studera lagstiftningen i några med Sverige

jämförbara länder. Konstitutionsutskottet anser att

kommitténs arbete inte bör föregripas och avstyrker

därför motionerna 1998/99:K253 och 1999/2000:K247.

Negativ föreningsrätt

Motion

I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)

hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag

om förstärkt skydd för den negativa

föreningsfriheten i enlighet med vad som anförts i

motionen (yrkande 5). Med rätten att ansluta sig

till en förening borde enligt motionärerna också

följa en rätt att utan sanktion utträda ur en

förening. Den negativa föreningsfriheten, dvs.

rätten att stå utanför olika sammanslutningar, är

skyddad genom Europakonventionen. Trots att

Arbetsdomstolen vid flera tillfällen klargjort att

en medlem i en facklig organisation har rätt att

lämna organisationen på egen begäran, menar

motionärerna att det alltjämt förekommer att

fackliga organisationer nekar eller ställer upp

hinder om en medlem önskar utträda eller skapar

svårigheter för arbetsgivare som vill anställa någon

som inte är fackligt ansluten. Med hänvisning till

bl.a. Europadomstolens dom i fallet Torgny

Gustafsson ser motionärerna det som en brist att

regeringsformens fri- och rättighetskatalog inte

innehåller något skydd för den enskildes rätt att

stå utanför en organisation. Denna brist anser

motionärerna snarast bör avhjälpas, så att det av

grundlagen tydligt framgår att enskilda utan

organisationstvång kan ingå exempelvis icke

kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal.

Bakgrund

Fri- och rättighetskommittén behandlade utförligt

frågan om en utbyggnad av grundlagsskyddet för den

negativa föreningsfriheten i sitt delbetänkande,

Fri- och rättighetsfrågor SOU 1993:40. I sina

överväganden konstaterade kommittén att grundlagens

rättighetsreglering - med undantag för rätten till

fackliga stridsåtgärder och författares m.fl. rätt

till sina verk (2 kap. 17 och 19 §§ regeringsformen)

- endast gäller förhållandet mellan den enskilde och

det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda

inbördes. För att skydda medborgarnas rättigheter

mot angrepp från andra enskilda, exempelvis

organisationer, ansåg kommittén att det, till

skillnad från skyddet gentemot den offentliga

makten, i de flesta fall var tillräckligt med vanlig

lag. Kommittén ifrågasatte om det är praktiskt

möjligt att i grundlagen ta in en klar och

meningsfull regel beträffande skyddet för

föreningsfriheten mellan enskilda parter. För att få

ett fullgott skydd för sin negativa föreningsfrihet

borde enligt kommittén den enskilde åtnjuta skydd

mot diskriminerande handlingar inte bara från en

organisation utan också mot sådana åtgärder från

exempelvis sin arbetsgivare och sina arbetskamrater.

För att ett sådant skydd skall vara fullgott krävs

också att eventuella kränkningar av negativ

föreningsfrihet på något sätt sanktioneras. Enligt

kommittén låter sig detta inte med lätthet göras i

grundlagen. - Kommittén ansåg att de personer eller

organisationer mot vilka en skyddsregel i grundlagen

för den negativa föreningsfriheten skulle verka

borde ha rätt att någorlunda detaljerat få veta

vilka handlingar från deras sida som är förbjudna.

Detta låter sig inte göras med hjälp av sådana

allmänna regler som används i regeringsformen. Inte

heller ansåg kommittén det möjligt att i grundlagen

reglera vilka påföljder som eventuellt skall följa

då exempelvis en facklig organisation, en

arbetsgivare eller arbetskamrater utövar

påtryckningar på eller diskriminerar en enskild. Ett

ytterligare problem som enligt kommittén skulle

uppstå om ett skydd för den negativa

föreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en

sådan reglering skall förhålla sig till principen om

avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa

föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om

denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer

av avtalsklausuler, exempelvis

organisationsklausuler. Kommittén ansåg att

principen om avtalsfrihet är så viktig att den inte

bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten

klart missbrukas. Inte heller detta förhållande fann

kommittén möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa

i en grundlagsregel. Kommittén lade inte fram några

förslag om en ytterligare reglering av den negativa

föreningsfriheten i grundlagen.

Europadomstolen prövade i juni 1993 i fallet

Sigurdur A. Sigurjonsson mot Island om det var

förenligt med artikel 11 att endast den som var

medlem av en förening av taxiförare kunde erhålla

licens att bedriva taxirörelse. Europadomstolen

gjorde för första gången ett principiellt uttalande

om den negativa föreningsrätten genom att fastslå

att rätten till föreningsfrihet inbegriper rätten

att inte vara medlem av en förening.

I fallet Gustafsson mot Sverige var

omständigheterna i huvudsak följande. Gustafsson

drev en restaurang. Han var inte ansluten till någon

arbetsgivarorganisation och han var inte heller

bunden av något kollektivavtal och vägrade att ingå

ett s.k. hängavtal med en fackförening.

Fackföreningen utfärdade bojkott och blockad mot

Gustafssons restaurang. Europadomstolen ansåg (april

1996) att målet gällde Gustafssons rätt enligt

artikel 11. Domstolen uttalade att artikeln även

skyddar den negativa föreningsfriheten. Staterna

fick enligt domstolen anses skyldiga att i viss

utsträckning ingripa i relationer mellan enskilda i

syfte att tillse att denna frihet respekterades. När

det gällde relationerna på arbetsmarknaden fick

staterna anses ha stor frihet att avgöra var

gränserna skall gå för statligt ingripande och vilka

medel som skulle komma till användning. I det

aktuella fallet hade Gustafsson haft möjlighet att

tillmötesgå de fackliga kraven utan att ansluta sig

till en arbetsgivarorganisation, nämligen genom att

sluta ett hängavtal. Artikel 11 kunde inte anses

innefatta en rätt att inte ingå sådana avtal. Staten

var därför inte skyldig att ge honom skydd häremot.

Något brott mot artikel 11 förelåg inte.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om den negativa föreningsfriheten har

behandlats av konstitutionsutskottet vid ett flertal

tillfällen (se bet. KU 1983/84:8, 1984/85:30,

1986/87:17, 1987/88:9, 1987/88:32, 1989/90:KU7,

1990/91:KU6 och 1992/93:KU2). Vid varje tillfälle

har motionerna avstyrkts. Som skäl härför har i

huvudsak anförts att det inte är praktiskt möjligt

eller lämpligt att till utredning ta upp också den i

sin helhet mycket omfattande frågan om

rättighetsskydd för enskild mot annan enskild.

Frågor om sådant skydd borde enligt utskottets

mening som dittills lösas inom den vanliga

lagstiftningens ram.

I betänkande 1993/94:KU24 behandlades regeringens

proposition om inkorporering av Europakonventionen

och andra fri- och rättighetsfrågor. Utskottet

behandlade bl.a. en motion vari begärdes ett

tillkännagivande till regeringen om grundlagsfäst

negativ föreningsrätt. Utskottet som avstyrkte

motionen gjorde följande bedömning.

De personer eller organisationer mot vilka en

skyddsregel i grundlagen för den negativa

föreningsfriheten skulle verka bör, som Fri- och

rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlunda

detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida

som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med

hjälp av sådana allmänna regler som skulle bli

aktuella i regeringsformen. Utskottet anser att det

inte heller är möjligt att i grundlagen reglera

vilka påföljder som eventuellt skall följa då

exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare

eller arbetskamrater utövar påtryckningar på eller

diskriminerar en enskild.

Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett

skydd för den negativa föreningsfriheten infördes i

grundlagen är, som kommittén påpekar, hur en sådan

reglering skall förhålla sig till principen om

avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa

föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om

denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer

av avtalsklausuler, exempelvis

organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet med

kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig

att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då

avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta

förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt

avgränsa i en grundlagsregel.

I betänkande 1997/98:KU32 behandlades frågan om

förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten

ånyo. Utskottet gjorde då följande bedömning.

Den grundlagsskyddade negativa föreningsrätten ger

medborgarna ett skydd mot att det allmänna tvingar

någon att tillhöra en politisk sammanslutning,

trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning

i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat

sådant hänseende.

Den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna gäller sedan den 1 januari 1995 som lag i

Sverige. Enligt konventionen skall envar äga rätt

till frihet att deltaga i fredliga sammankomster

samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten

att bilda och ansluta sig till fackföreningar för

att skydda sina intressen. Enligt sin ordalydelse

garanteras endast den positiva föreningsfriheten.

Europadomstolen har emellertid fastslagit att rätten

till föreningsfrihet inbegriper rätten att inte vara

medlem av en förening.

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning när

det gäller frågan om en utvidgad grundlagsfäst

negativ föreningsrätt och avstyrker därför

motionerna.

Konstitutionsutskottets bedömning

Några nya omständigheter som talar för att förstärka

regeringsformens skydd för den negativa

föreningsfriheten har inte framkommit. Utskottet

vidhåller sin tidigare inställning i frågan och

avstyrker motion 1999/2000:K206 yrkande 5.

Religionsfrihet

Motion

I motion 1999/2000:K282 av Magnus Jacobsson (kd)

hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om

vikten av att svensk djurskyddslagstiftning inte

skall kunna uppfattas som diskriminerande av

religionsutövning. Enligt motionären tillåts inte

judiska och muslimska trosutövare att i Sverige

slakta lamm och nötkreatur i enlighet med sina

historiska och religiösa traditioner. Sverige är

tillsammans med Schweiz och Norge ett av de få

länder där man inte tillåter koscher- och

halalslakt. Motionären menar att dessa grupper

upplever att deras religiösa övertygelse kränks av

den svenska lagstiftningen.

Bakgrund

Religionsfrihet

Religionsfriheten, dvs. friheten att ensam eller

tillsammans med andra utöva sin religion, hör till

de grundläggande fri- och rättigheter som skyddas i

2 kap. 1 § regeringsformen. Efter 1976 års

författningsreform (prop. 1975/76:209, bet. KU

1975/76:56 och 1976/77:1, rskr. 1976/77:2) kan

religionsfriheten över huvud taget inte begränsas.

Religionsfriheten är den enda av de positiva

opinionsfriheterna som detta gäller för. Det hänger

samman med det sätt varpå friheten har definierats i

grundlagstexten. Definitionen syftar nämligen

uteslutande på vad som är specifikt just för

religionsfriheten - att ensam eller tillsammans med

andra utöva sin religion. De moment i

religionsfriheten som närmast är utflöden av andra

friheter, såsom yttrandefriheten,

informationsfriheten, mötesfriheten och

föreningsfriheten, kan begränsas enligt vad som

gäller för dessa friheter.

De allmänna begränsningar som gäller för människors

handlande i samhället kan i vissa fall komma att

beröra åtgärder som uppfattas såsom utövande av

religionsfriheten. En i allmänhet straffbar handling

är t.ex. inte skyddad bara därför att den förekommer

i ett religiöst sammanhang. Grundlagsskyddet innebär

ett förbud mot bestämmelser som uttryckligen riktar

sig mot någon viss religionsutövning eller som, även

om de har fått en mera allmän avfattning, uppenbart

syftar till att motverka en viss religiös riktning.

Europakonventionen stadgar i artikel 9 att var och

en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och

religionsfrihet. Denna rätt innefattar bl.a. frihet

att utöva sin religion eller tro genom gudstjänst,

undervisning, sedvänjor och ritualer. Friheten att

utöva sin religion eller tro får endast underkastas

sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och

som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med

hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd

för allmän ordning, hälsa eller moral eller till

skydd för andra personers fri- och rättigheter.

Fri- och rättighetskommittén gjorde i sitt

betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40,

del B s. 62) en jämförelse mellan Europakonventionen

och svenska regler till skydd för bl.a.

religionsfriheten, och kommittén fann inte annat än

att svensk lagstiftning stod i överensstämmelse med

Europakonventionen.

I FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna,

som antogs år 1948, sägs i artikel 18 att envar har

rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och

religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att

byta religion eller tro och att ensam eller i

gemenskap med andra offentligt eller enskilt utöva

sin religion eller tro genom undervisning,

andaktsordningar, gudstjänst och iakttagande av

religiösa sedvänjor. - Internationella konventionen

om medborgerliga och politiska rättigheter

innehåller också bestämmelser om tankefrihet,

samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 18).

Slakt

Bestämmelser om slakt finns i 13-15 §§

djurskyddslagen (1988:534). Där föreskrivs bl.a. att

djur skall skonas från onödigt obehag och lidande

när de förs till slakt och när de slaktas, att

husdjur vid slakten skall vara bedövat när blodet

tappas av och att andra åtgärder vid slakten inte

får vidtas innan djuret är dött. Regeringen eller,

efter regeringens bemyndigande, Jordbruksverket får

dock meddela undantag från föreskriften om bedövning

när det gäller fjäderfä och kaniner samt meddela

ytterligare föreskrifter om slakt och om avlivning

av djur i andra fall. Jordbruksverket har i 31 och

32 §§ djurskyddsförordningen (1988:539) fått sådana

bemyndiganden av regeringen.

I 30 § djurskyddsförordningen stadgas att bedövning

före slakt skall ske så att djuret snabbt blir

medvetslöst och att Jordbruksverket får meddela

föreskrifter om vilka bedövningsmetoder som får

användas.

Enligt Lantbruksstyrelsens föreskrifter (LSFS

1988:39) om undantag från bedövning vid slakt av

fjäderfä och kaniner, vilka alltjämt gäller, får

fjäderfä och kaniner avlivas utan föregående

bedövning genom att huvudet hastigt skiljs från

kroppen under förutsättning att avlivningen endast

avser enstaka djur. Regeringen hade tidigare för

visst slakteri medgivit dispens från

Lantbruksstyrelsens föreskrifter innebärande att

fjäderfä fick slaktas utan föregående bedövning på

sådant sätt att köttets beskaffenhet blev godtagbart

från judisk religiös synpunkt (kosher). Verksamheten

har numera upphört.

Förbudet mot slakt av obedövade djur infördes i

svensk lagstiftning år 1938 (prop. 1937:188, Första

Lagutskottets bet. 1937:54, rskr. 1937:352). Frågan

om införande av bestämmelser mot onödigt plågande av

husdjur vid slakt hade dessförinnan vid upprepade

tillfällen varit föremål för behandling inom

riksdagen. Redan år 1887 kom den första motionen i

ämnet. Justitieombudsmannen gjorde en framställning

om införande av en slaktlag år 1922. År 1925

begärdes det i två motioner att riksdagen skulle

anta ett förslag till lag angående förfarandet vid

slakt som utarbetats av de svenska

djurskyddsföreningarnas centralförbund. Inom

Justitiedepartementet upprättades år 1926 ett

förslag till lag om slakt av husdjur enligt vilket

huvudregeln skulle vara att bedövning skedde före

avtappning av blodet. Förslaget gav emellertid också

möjlighet för Konungen att besluta om undantag från

bedövningstvånget vid vissa slakterier, bl.a. avsågs

att kunna tillåta skäktning. Förslaget fördes fram i

proposition 1927:6. Det förföll emellertid sedan de

två kamrarna fattat olika beslut och sammanjämkning

inte kom till stånd. Ytterligare motioner i ämnet

väcktes vid riksdagarna 1928, 1931 och 1934.

Nordiska djurskyddsföreningen och Svenska allmänna

kvinnoföreningen till djurens skydd begärde i

skrivelser till Kungl. Maj:t såväl år 1930 som

år 1935 att en slaktlag med undantagslöst

bedövningstvång skulle införas.

I 1937 års proposition uttalade departementschefen

att den grad av lidande som vid skäktning tillfogas

djuret var oviss men att den vanliga

bedövningsslakten i varje fall framstår som en

humanare slaktmetod än skäktningen (s. 58 f.).

Vidare uttalade departementschefen bl.a. följande.

Oavsett hur det förhåller sig med graden av det

lidande som vid skäktning tillfogas djuret,

föreligga även andra omständigheter som tala för ett

skäktningsförbud. Man kan således icke bortse ifrån

att skäktningen gör ett mera motbjudande och ett

råare intryck på åskådaren än bedövningsslakten.

Symptomatiskt härför är att de flesta

slakteriarbetare vägra taga befattning med sådan

slakt. Vidare måste beaktas, att det otvivelaktigt

för stora delar av vårt folk framstår som stötande,

att en sådan slaktmetod är lagligen tillåten, och

att en kraftig opinion kräver att skäktningen

förbjudes.

När det gäller skälen mot ett införande av ett

skäktningsförbud ansåg departementschefen att man

torde kunna bortse från de ekonomiska verkningarna

av ett sådant förbud (prop. s. 59). Vidare uttalade

han följande.

Större vikt måste däremot tillerkännas den

invändning, som framställts från judiskt håll,

nämligen att reglerna om skäktning för de mosaiska

trosbekännarna hade religiös karaktär och att

föreskrifter som omöjliggjorde denna slaktform

därför skulle utgöra ett ingrepp i den religions-

och samvetsfrihet som råder i Sverige. Enligt min

mening bör man - hur främmande det än må vara för

det allmänna föreställningssättet i vårt land att

tillmäta religiös betydelse åt förfaringssättet vid

slakt - i möjligaste mån taga hänsyn till att utav

de mosaiska trosbekännarna här i landet, vilkas

antal kan beräknas till 8 à 9 000, en betydande del

faktiskt hysa nyssnämnda uppfattning. Å andra sidan

är det enligt min mening uppenbart att intresset av

att någon störning icke äger rum i ett numerärt

ringa antal medborgares religiösa sedvänjor av

dylikt innehåll icke får väga över det etiska

intresse, som uppbäres av en mycket betydande del av

befolkningen och som kräver att djuren skyddas mot

onödigt lidande, samt intresset av att undanröja

förekomsten av en slaktmetod som i vida kretsar

framstår såsom stötande eller förargelseväckande.

Sverige är anslutet till Europeiska konventionen om

skydd av djur som förs till slakt (SÖ 1982:1). I

konventionen finns bestämmelser om föregående

bedövning vid slakt (artiklarna 12 och 16) samt om

möjlighet för en stat att bevilja avvikelse från

dessa bestämmelser vid slakt enligt religiösa

ritualer (artikel 17).

Konventionen har godkänts på EG:s vägnar (rådets

beslut 88/306/EEG).

EG har också egna direktiv om djurskyddet, bl.a.

rådets direktiv 93/119/EEG om skydd av djur vid

tidpunkten för slakt eller avlivning. I inledningen

till detta direktiv hänvisas till den förklaring om

djurskydd som är knuten till slutakten av

unionsfördraget, där unionens institutioner och

medlemsstater anmodas att vid utformning och

införande av gemenskapslagstiftning om den

gemensamma jordbrukspolitiken fullt ut ta hänsyn

till djurens behov av välbefinnande. Direktivet

innehåller bestämmelser för att undvika onödigt

lidande för djur före slakten. Bland annat finns en

föreskrift om bedövning före slakt. Undantag från

föreskriften gäller beträffande djur som slaktas med

särskilda metoder som krävs i samband med vissa

religiösa ceremonier.

Jordbruksverkets rapport om slakt av obedövade djur

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) Peter

Nobel uppmanade i ett brev till jordbruksministern

år 1991 regeringen att tillsätta en utredning för

att undersöka förutsättningarna för en förändring av

djurskyddslagens bestämmelser om slakt och

möjligheterna att införa en slaktmetod medelst

skäktsnitt med efterföljande bedövning. Utredningen

borde enligt DO inhämta lagstiftnings- och

forskningserfarenheter från andra länder med

utgångspunkten att verka för en

lagstiftningsharmonisering med Europa och övriga

världen. DO hade själv låtit göra en utredning om

förbudet mot skäktning. DO uppmärksammade att

skäktningsförbudet hade införts i Sverige under det

sena 1930-talet, liksom i andra europeiska länder.

DO påpekade vidare att förbudet efter krigsslutet

1945 upphävdes i de länder där det införts under den

nazistiska eran, utom i Norge, Schweiz och Sverige,

där det behölls.

Regeringen gav den 20 juni 1991 Statens

jordbruksverk i uppdrag att bedöma om det fanns

vägande skäl för dispens från djurskyddslagen.

Jordbruksverket redovisade uppdraget år 1992 i

rapporten Slakt av obedövade djur (1992:37). Verket

hade med anledning av uppdraget tillsatt en

arbetsgrupp med huvudsakligen veterinärmedicinsk

kompetens. I rapporten redovisades arbetsgruppens

syn på möjligheterna att tillämpa en slaktmetod som

innebär att bedövning sker först efter det att

skäktsnittet lagts och som dels är förenligt med de

krav som bör ställas från djurskyddssynpunkt, dels

kan accepteras från judisk och muslimsk religiös

synpunkt.

Rapporten sammanfattades enligt följande.

Enligt svensk djurskyddslag skall husdjur vid slakt

vara bedövat när blodet tappas av. Detta innebär att

religiös judisk och muslimsk slakt, där halssnittet

och avblodning sker på obedövade djur (skäktning),

är förbjuden. Arbetsgruppens uppgift har varit att

bedöma om vägande skäl finns att medge dispens från

lagen i fråga, därest bedövning görs omedelbart

efter skäktsnittet. Gruppen har kommit till den

enhälliga slutsatsen att dylik dispens ej bör ges av

i huvudsak följande skäl.

Bedövning utförd omedelbart efter det halsens

mjukdelar genomskurits skulle visserligen ge

befrielse från ångest och annat lidande som kan

uppkomma under själva avblodningen. I

djurskyddslagen föreskrivs dock utöver vad som ovan

angivits att när djur förs till slakt och när de

slaktas, skall de skonas från onödigt obehag och

lidande. Den emotionella stress och ångest som

djuren sannolikt erfar under den för skäktning

nödvändiga infängslingen och fixeringen av huvudet

samt under själva snittet strider mot denna

bestämmelse. Att medge dispens i en tid då

strävandena att humanisera våra slaktmetoder främst

koncentreras på att skydda djuren från transport-

och fixeringsstress före bedövningen vore från

djurskyddssynpunkt att ta ett stort steg tillbaka.

Ett annat, och i arbetsgruppens ögon tungt vägande

skäl att ej ge dispens för judisk slakt är att

huvudparten av köttet från skäktade djur ej godkänns

för konsumtion enligt judisk ortodox tro. Detta kött

skulle komma att saluföras på den öppna marknaden.

Det skulle innebära att många av de människor, som

av etiska skäl motsätter sig religiös slakt, skulle

komma att äta skäktat kött, oinformerade om

ursprunget och mot sin övertygelse.

Arbetsgruppen redovisade i rapporten att en

sammankomst arrangerats med företrädare för berörda

trossamfund och djurskyddsorganisationer. Något

sammanträffande med trossamfunden kom dock inte till

stånd.

Jordbruksverkets rapport har remissbehandlats. Under

remissbehandlingen framfördes från judiska och

muslimska organisationer kritik mot verket för bl.a.

bristande samråd med organisationerna.

Pågående utredningsarbete m.m.

Regeringen beslutade i maj 1998 att ge

Jordbruksverket i uppdrag att årligen göra en

utvärdering av olika s.k. religiösa slaktmetoder i

syfte att finna en metod som inte strider mot

svenska bestämmelser om skydd av djur vid slakt, men

som kan accepteras av de parter vars sedvänjor

innebär tillämpning av skäktning, dvs. slakt utan

att djuret är bedövat. Jordbruksverket skall i

utvärderingen beakta nationell och internationell

forskning på området.

Utvärderingen skall ske i samråd med bl.a.

företrädare för olika religiösa grupper och

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Ett sådant

samråd har skett under våren 1999. Vid mötet var

även djurskyddsorganisationerna, Köttbranschens

riksförbund och Livsmedelsverket representerade.

Utvärderingen skall redovisas till regeringen i

fortlöpande rapporter, vilka skall innehålla nämnda

parters åsikter i frågan. Jordbruksverkets första

rapport har nyligen överlämnats till regeringen.

I rapporten konstaterar Jordbruksverket att judar

och muslimer är de grupper i Sverige som av

religiösa skäl ställer krav på speciella

slaktmetoder. Enligt verket är de båda gruppernas

krav i grunden liknande. Djur som skall slaktas för

livsmedelsändamål skall behandlas väl och skonas

från onödigt lidande, såväl under som före slakt.

Djuret som skall slaktas skall vara friskt och

oskadat. Vid slakten skall blodet fullständigt

tappas av djuret. Kravet på att djuret skall vara

oskadat vid dödsögonblicket medför enligt

Jordbruksverket att t.ex. mekanisk bedövning inte

kan accepteras av alla eftersom djuret tillfogas en

traumatisk skada innan avlivningen sker genom

blodavtappning.

Beträffande dagens situation i Sverige konstaterar

Jordbruksverket i rapporten att inga djur slaktas på

ett sätt som accepteras inom judisk trosuppfattning.

De muslimska grupperna kan enligt verket till stor

del få sitt behov täckt genom att ett flertal

slakterier slaktar lamm, nötkreatur och fjäderfä på

ett sådant sätt att köttet accepteras som

halalslaktat. Enligt Jordbruksverket innebär det att

djuren bedövas före slakt och därefter avlivas genom

avblodning enligt religiösa regler. Under

offerfesten är det dock, framhåller verket, även för

muslimerna viktigt att djuret slaktas utan

bedövning.

I rapporten redovisas bl.a. följande slutsatser

från det samrådsmöte som ägde rum våren 1999.

I uppdraget ligger att slaktmetoderna skall vara i

överensstämmelse med såväl djurskyddslagen som de

religiöst motiverade kraven. Eftersom

djurskyddslagen kräver bedövning före slakt så är -

- - den enda slaktmetod som kan uppfylla kraven i

uppdraget den halalslakt som i dag bedrivs på

svenska slakterier. Om någon annan slaktmetod ska

kunna redovisas inom detta uppdrag krävs att den

religiösa slakten kan kombineras med någon form av

bedövning, exempelvis en reversibel bedövning.

DO samt representanter för de religiösa samfunden

framförde att djurskyddslagen inte står i

överensstämmelse med religionsfriheten. Därför ansåg

de att frågan om djurskyddslagens överensstämmelse

med den grundlagsfästa religionsfriheten och den

europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna borde utredas.

Flera av deltagarna ansåg att endast

Jordbruksverkets experter fått inflytande över det

utredningsarbete som under åren utförts angående

slakt utan bedövning. De religiösa samfunden ansåg

att deras vetenskapsmän inte fått tillfälle att

förklara sitt ställningstagande.

Jordbruksverket anför vidare i rapporten att verket

under första halvåret 2000 kommer att inbjuda till

ett möte där slakt och bedövningsmetoder diskuteras

mellan vetenskapsmän som de religiösa grupperna

väljer ut och de vetenskapsmän Jordbruksverket

anlitar.

Från judiskt och muslimskt håll hävdar man, i

yttranden som bifogats rapporten, att det saknas

objektiva metoder för att mäta ångest, stress och

smärta hos djur under slakt. Vidare menar man att

regeringen bör återta uppdraget till Jordbruksverket

i dess nuvarande form, eftersom det är

kontradiktoriskt och omöjligt för Jordbruksverket

att genomföra.

Det skall i sammanhanget nämnas att

Demokratiutredningen i sin skriftserie publicerat en

skrift som analyserar slaktfrågan som en fråga om

religionsfrihet och demokrati: Att slakta ett får i

Guds namn (SOU 1999:9).

Tidigare riksdagsbehandling

Jordbruksutskottet konstaterade i betänkande

1990/91:JoU18 att utskottet vid flera tidigare

tillfällen (bet. JoU 1987/88:22 och 1988/89:JoU17)

avstyrkt förslag om dispensmöjligheter för

kosherslakt av övriga djurslag utöver fjäderfä.

Jordbruksutskottet fann inte heller denna gång

anledning att frångå sina tidigare

ställningstaganden beträffande eventuella

dispensmöjligheter. När det gäller

religionsfrihetsaspekten framhöll jordbruksutskottet

att de allmänna begränsningar som gäller för

människors handlande i samhället i vissa fall kan

komma att beröra åtgärder som uppfattas såsom

utövande av religionsfriheten. Som exempel nämnde

utskottet att en i allmänhet straffbar handling inte

är skyddad bara för att den förekommer i ett

religiöst sammanhang. Jordbruksutskottet

konstaterade avslutningsvis, med hänvisning till

proposition 1975/76:209 s. 115, att allmänna regler

om medborgarnas handlingsfrihet gäller också i

religiösa sammanhang.

Jordbruksutskottet behandlade frågan ånyo i

betänkande 1994/95:JoU1 och fann inte heller då

anledning att frångå sina tidigare

ställningstaganden beträffande eventuella

dispensmöjligheter för kosherslakt och avstyrkte

även de då föreliggande motionerna.

Med anledning av en motion om skydd för religiösa

slakt- och kosttraditioner konstaterade

konstitutionsutskottet i betänkande 1996/97:KU14 att

kost- och födotraditioner är en viktig del i

människors kultur och att dessa traditioner också

kan vara starkt bundna i religionen. Lagstiftning om

slakt av djur utgjorde enligt utskottet därmed ett

område där frågor om religion aktualiseras.

Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen med

hänvisning till att beredningen av Jordbruksverkets

rapport pågick inom Regeringskansliet och uttalade

följande.

Utskottet utgår från att under den fortsatta

beredningen - utom djurskyddsaspekter på olika

slaktmetoder - noga beaktas även vilka förpliktelser

Europakonventionen och andra internationella

konventioner ålägger oss. Härvid kommer också att

beaktas betydelsen av att Europakonventionen numera

är svensk lag.

Utskottet utgår vidare från att beredningen av

ärendet innefattar lämpliga jämförelser med

lagstiftning och erfarenheter i andra länder.

Miljö- och jordbruksutskottet behandlade i

betänkande 1999/2000:MJU4 frågan om slakt av

obedövade djur. I en motion hade yrkats fortsatt

förbud mot skäktning, att bestämmelserna om slakt i

djurskyddslagen skulle gälla även fortsättningsvis

och att veterinärer, neurologer och

djurskyddsorganisationer skulle ingå i den grupp som

tillsatts för att göra årliga utvärderingar. Miljö-

och jordbruksutskottet ansåg att de synpunkter

angående skäktning som framfördes i motionen i

huvudsak var tillgodosedda genom det uppdrag som

givits till Jordbruksverket och avstyrkte motionen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Europakonventionen tillförsäkrar var och en rätt

till religionsfrihet. Religionsfriheten innefattar

bl.a. frihet att utöva sin religion eller tro genom

sedvänjor och ritualer. Den får bara inskränkas om

det är nödvändigt med hänsyn till den allmänna

säkerheten eller för att skydda allmän ordning,

hälsa eller moral eller för att skydda andra

personers fri- och rättigheter. Kost- och

födotraditioner utgör en viktig del i människors

kulturliv och de kan ibland vara starkt bundna i

religiösa sedvänjor eller ritualer. Detta medför

bl.a. att lagstiftning om slakt av djur är ett

område där frågor om religionsfrihet aktualiseras.

Som nämnts ovan har Jordbruksverket i uppdrag att

årligen utvärdera olika s.k. religiösa slaktmetoder

i syfte att finna en metod som inte strider mot

svenska bestämmelser om skydd av djur vid slakt, men

som kan accepteras av de parter vars sedvänjor

innebär att djur slaktas utan bedövning. Verkets

första rapport har nyligen överlämnats till

regeringen. Konstitutionsutskottet förutsätter, i

likhet med vad utskottet tidigare uttalat (bet.

1996/97:KU14), att det under den fortsatta

beredningen - förutom djurskyddsaspekter på olika

slaktmetoder - noga beaktas vilka förpliktelser som

Europakonventionen och andra internationella

konventioner ålägger oss.

Med det anförda anser utskottet att något

tillkännagivande med anledning av motion

1999/2000:K282 inte är nödvändigt. Motionen

avstyrks.

Diskriminering

Bakgrund

Gällande bestämmelser m.m.

I förarbetena till regeringsformen framhölls att det

inte är möjligt att ställa upp en grundregel som

generellt förbjuder lagstiftning att göra skillnad

mellan olika grupper (prop. 1975/76:209 s. 97 f.). I

stället valdes ett stadgande som ger uttryck för

principen om likabehandling. Den offentliga makten

skall, enligt 1 kap. 2 § första stycket

regeringsformen, utövas med respekt för alla

människors lika värde och för den enskilda

människans frihet och värdighet. I tredje stycket

stadgas dessutom att det allmänna skall tillförsäkra

män och kvinnor lika rättigheter. Enligt paragrafens

fjärde stycke bör vidare etniska språkliga och

religiösa minoriteters möjligheter att behålla och

utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas.

Dessa föreskrifter tillhör regeringsformens program-

och målsättningsstadganden. De har inte karaktären

av rättsligt bindande regler utan anger mål för den

samhälleliga verksamheten.

Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen får lag eller

annan föreskrift inte innebära att någon medborgare

missgynnas därför att han med hänsyn till ras,

hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

Vidare stadgas i 2 kap. 16 § att lag eller annan

föreskrift inte får innebära att någon medborgare

missgynnas på grund av sitt kön, om inte

föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma

jämställdhet mellan kvinnor och män eller avser

värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Utlänning

här i riket är, enligt 2 kap. 22 § första stycket 7,

likställd med svensk medborgare i fråga om dessa

skydd mot diskriminering.

Europakonventionen innehåller också ett stadgande om

förbud mot diskriminering. Enligt artikel 14 skall

åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i

konventionen säkerställas utan någon åtskillnad

såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk,

religion, politisk eller annan åskådning, nationellt

eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell

minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i

övrigt. Artikelns uppräkning av s.k.

diskrimineringsgrunder är inte uttömmande. Den

omfattar således även sådana diskrimineringsgrunder

som funktionshinder och sexuell läggning utan att

detta direkt anges. Diskrimineringsförbudet är inte

generellt utan gäller endast de fri- och rättigheter

som i övrigt garanteras av konventionen och dess

tilläggsprotokoll.

FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna

innehåller i artikel 2 ett förbud mot diskriminering

på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion,

politisk eller annan uppfattning, nationellt eller

socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i

övrigt.

Enligt 16 kap. 9 § brottsbalken (BrB) döms en

näringsidkare, som i sin verksamhet diskriminerar

någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella

eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom

att inte gå honom till handa på de villkor som

näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i

förhållande till andra, för olaga diskriminering.

För olaga diskriminering döms också den som på samma

sätt diskriminerar någon på grund av att denne har

en homosexuell läggning. Det som gäller

näringsidkare tillämpas även på den som handlar på

näringsidkarens vägnar samt på den som är anställd i

allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag.

I 29 kap. 2 § 7 BrB stadgas att som försvårande

omständighet vid bedömandet av straffvärdet skall

vid sidan av vad som gäller för varje brottstyp

särskilt beaktas bl.a. om ett motiv för brottet

varit att kränka en person, en folkgrupp eller en

annan sådan grupp av personer på grund av ras,

hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,

trosbekännelse eller annan liknande omständighet.

Enligt förarbetena (prop. 1993/94:101 s. 22) tar

bestämmelsen sikte inte bara på hets mot folkgrupp

utan även på t.ex. fall där ett motiv för brottet

har varit att kränka någon på grund av dennes

sexuella läggning.

Några bestämmelser som på liknande sätt tar sikte

på handlingar som riktas mot personer med

funktionshinder finns inte.

Den 1 maj 1999 infördes tre nya lagar mot

diskriminering i arbetslivet: lagen (1999:130) om

åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet,

lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i

arbetslivet av personer med funktionshinder och

lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i

arbetslivet på grund av sexuell läggning. Lagarna

har till stor del likartad utformning. Det som

framför allt skiljer dem åt är grunden för

diskrimineringen. En annan väsentlig skillnad är att

enligt den förstnämnda lagen är arbetsgivare

skyldiga att bedriva ett målinriktat arbete för att

aktivt främja etnisk mångfald i arbetslivet. Någon

motsvarande skyldighet finns inte när det gäller

funktionshinder eller sexuell läggning.

Lagarna, som samtliga har arbetsrättslig karaktär,

gäller på hela arbetsmarknaden och avser alla

kategorier arbetstagare liksom även arbetssökande.

De omfattar förbud mot direkt och indirekt

diskriminering. Förbudet mot diskriminering av

arbetssökande omfattar hela rekryteringsförfarandet

och gäller oavsett om det fattas ett

anställningsbeslut eller inte. Förbuden omfattar

också arbetsgivarens beslut om befordran, utbildning

för befordran, tillämpning av löne- och andra

anställningsvillkor, arbetsledningsbeslut och beslut

om uppsägning, avskedande, permittering eller annan

ingripande åtgärd.

Arbetsgivare åläggs en utrednings- och

åtgärdsskyldighet vid trakasserier arbetstagare

emellan på grund av etnisk tillhörighet,

funktionshinder eller sexuell läggning. Med

trakasserier avses sådant uppträdande i arbetslivet

som kränker en arbetstagares integritet och som har

samband med etnisk tillhörighet, arbetstagarens

funktionshinder eller sexuella läggning. Lagarna

omfattar även förbud mot repressalier till följd av

en anmälan om diskriminering.

Förbudet mot direkt diskriminering gäller även då

en arbetsgivare vid anställning, befordran eller

utbildning för befordran genom att vidta stöd- och

anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en

person med funktionshinder som är likartad som den

för personer utan sådant funktionshinder och det

skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana

åtgärder.

Skadestånd och ogiltighet är de rättsliga

påföljderna vid en överträdelse av

diskrimineringsförbuden. Skadestånd kan också utgå

om arbetstagaren utsätts för repressalier eller om

arbetsgivaren inte fullgör sin utrednings- och

åtgärdsskyldighet vid trakasserier.

Tillsynen över efterlevnaden av lagarna ligger på

tre ombudsmän: Ombudsmannen mot etnisk

diskriminering, Handikappombudsmannen och en

nyinrättad myndighet, Ombudsmannen mot

diskriminering på grund av sexuell läggning.

Ombudsmännen har en processförande roll med rätt att

föra talan i Arbetsdomstolen. Tvister skall

handläggas enligt lagen om rättegången i

arbetstvister.

Pågående utredningsarbete m.m.

Regeringen beslutade den 17 juni 1999 att tillkalla

en särskild utredare med uppgift att göra en översyn

av bestämmelsen om olaga diskriminering (dir.

1999:49). I uppdraget ingår också att göra en analys

av rättsväsendets tillämpning av bestämmelsen.

Utredaren skall ta ställning till om lagstiftningen

om olaga diskriminering har en lämplig omfattning

och utformning för att kunna utgöra ett effektivt

medel mot diskriminering.

Utredaren skall också ta upp frågan om termen ras,

använd om människor, i lagstiftningen och göra en

analys av i vilken utsträckning det är möjligt och

lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser.

Utredaren skall vidare utreda behovet av och

formerna för en reglering av ett generellt förbud

mot diskriminering i näringsverksamhet av personer

med funktionshinder. Utredaren skall belysa

eventuella fördelar och problem med ett sådant

förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och

sanktioneras. Dessutom skall utredaren behandla

frågan om användningen av termen sexuell läggning i

syfte att åstadkomma en konsekvent användning av den

i lagstiftningen.

Utredaren skall lämna de förslag till

författningsändringar och andra åtgärder som

utredningen kan ge anledning till. Det ingår dock

inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar.

Uppdraget skall utredaren, som antagit namnet

Utredningen om översyn av lagstiftningen om olaga

diskriminering m.m., redovisa senast den 30 april

2001.

Det skall i sammanhanget nämnas att den, ovan

nämnda, parlamentariskt sammansatta Kommittén om

straffansvar för organiserad brottslighet m.m. också

skall ta upp frågan om att straffbelägga hets mot

homosexuella.

Utskottet har från Justitiedepartementet inhämtat

att regeringen inom kort kommer att besluta

tilläggsdirektiv till Författningsutredningen (se

även s. 47). Genom dessa kommer

Författningsutredningen att få i särskilt uppdrag

att föreslå hur funktionshindrades och andra utsatta

gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall

komma till tydligare uttryck i 1 kap. 2 §

regeringsformen. I uppgiften kommer det även att

ingå att bedöma om bara personer med funktionshinder

skall framhållas eller om också andra grupper

uttryckligen skall nämnas i stadgandet. Arbetet i

denna del skall redovisas före utgången av år 2000.

Internationellt arbete mot diskriminering m.m.

Frågor om hur handlingar som kränker principen om

alla människors lika värde skall bekämpas har

tilldragit sig uppmärksamhet inom bl.a. Förenta

nationerna (FN), Europarådet och Europeiska unionen

(EU). I internationella sammanhang ges ofta termer -

motsvarande bl.a. de svenska termerna rasism,

främlingsfientlighet och diskriminering - en delvis

annan och ofta vidare innebörd än den de i regel ges

när de används i Sverige.

FN

FN:s konvention om avskaffande av alla former av

rasdiskriminering antogs av generalförsamlingen år

1965. Den vänder sig mot varje form av

rasdiskriminering, även den som förekommer i

vardagslivet och som inte beror på statlig reglering

och maktutövning utan på att det finns enskilda

personer, företag och sammanslutningar som i skilda

sammanhang låter sitt handlingssätt bestämmas av

rasfördomar.

I december 1993 antog FN:s generalförsamling

enhälligt ett förslag om internationella regler för

personer med funktionshinder: FN:s standardregler

för att tillförsäkra människor med

funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet.

Regel nr 15 behandlar staternas ansvar för

lagstiftningen. Av regeln framgår bl.a. att all

diskriminering av människor med funktionsnedsättning

måste undanröjas och att lagstiftning bör innehålla

regler om sanktioner mot kränkningar av principen om

icke-diskriminering.

Europarådet

Inom Europarådet pågår ett arbete med ett

tilläggsprotokoll (nr 12) till Europakonventionen

som på ett generellt sätt skall utvidga

tillämpningsområdet för diskrimineringsförbudet i

artikel 14. En särskild expertgrupp inom Europarådet

lade i november 1999 fram ett förslag med denna

inriktning. Expertgruppens förslag kommer sannolikt

att behandlas i Ministerkommittén under hösten 2000.

Europarådets parlamentariska församling avgav den

26 januari 2000 ett yttrande angående styrkommitténs

för mänskliga rättigheter (CDDH) förslag till

tilläggsprotokoll nr 12. I yttrandet rekommenderar

den parlamentariska församlingen ministerkommittén

att lägga till sexuell läggning ("sexual

orientation") till listan av diskrimineringsgrunder

i tilläggsprotokollet.

Vid Europarådets toppmöte i Wien år 1993 antog

medlemsländerna en deklaration och en handlingsplan

för bekämpningen av rasism, främlingsfientlighet,

antisemitism och intolerans (Wiendeklarationen).

Sedan år 1996 finns det en reviderad europeisk

social stadga. Artikel 15 i denna behandlar

funktionshindrades rätt till oberoende, social

integrering och deltagande i samhällslivet i

allmänhet. Sverige har godkänt den reviderade

stadgan i fråga om bl.a. denna artikel.

EU

Frågor om rasism och främlingsfientlighet har fått

ökad uppmärksamhet inom EU-samarbetet. I juli 1996

antogs bl.a. en s.k. gemensam åtgärd om åtgärder mot

rasism och främlingsfientlighet (EGT L 185, 24.7.96

s. 5-7).

I Fördraget om upprättandet av Europeiska

gemenskapen (EG-fördraget) har, genom

Amsterdamfördraget, en ny artikel 13 införts. Rådet

ges enligt artikeln möjlighet att vidta lämpliga

åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av

kön, ras, etniskt ursprung, religion eller

övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell

läggning. Ett sådant beslut skall fattas enhälligt

på förslag av kommissionen och efter hörande av

Europaparlamentet.

De enda uttryckliga förbud mot diskriminering som i

dag finns inom EU gäller nationalitet och kön. Det

saknas således bestämmelser om förbud mot

diskriminering på grund av sexuell läggning och

diskriminering av personer med funktionshinder.

I slutet av november 1999 lade kommissionen fram ett

förslagspaket i kampen mot diskriminering bestående

av två direktivförslag - ett direktiv om

diskriminering i arbetslivet och ett direktiv om

diskriminering på grund av ras eller etniskt

ursprung - samt ett förslag till gemenskapens

handlingsprogram mot diskriminering 2001-2006. De

tre förslagen grundar sig på artikel 13 i

Amsterdamfördraget.

Det första förslaget till gemenskapsdirektiv syftar

till att garantera lika behandling i arbetslivet

mellan alla människor oavsett ras eller etniskt

ursprung, religion eller övertygelse,

funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Genom

direktivet förbjuds direkt och indirekt

diskriminering när det gäller tillträde till ett

arbete eller yrke, befordran, yrkesutbildning samt

arbetsvillkor och medlemskap i vissa organisationer.

Medlemsstaterna skall se till att den nationella

lagstiftningen innehåller adekvata sanktioner - som

är effektiva, proportionella och avhållande - mot

dem som överträder diskrimineringsförbuden. Den som

anser sig utsatt för diskriminering måste påvisa

förekomsten av faktiska omständigheter av vilka det

kan presumeras att en direkt eller indirekt

diskriminering ägt rum. Sker detta skall svaranden,

normalt ett företag, bevisa att det inte skett någon

överträdelse av diskrimineringsförbudet. Direktivet

ger utrymme för vissa undantag från

diskrimineringsförbudet så att exempelvis ett

trossamfund kan kräva att dess anställda delar

trossamfundets religiösa övertygelse, om det är

nödvändigt för att kunna utföra arbetet.

Syftet med det andra förslaget till

gemenskapsdirektiv är att genomföra principen om

likabehandling av människor oavsett ras eller

etniskt ursprung inom EU. Tanken är att

diskriminering som grundas på ras och etniskt

ursprung skall bekämpas på en lång rad andra områden

än arbetsplatsen i strikt mening. Genom direktivet

förbjuds - i likhet med vad som föreslås i det

första direktivet - direkt och indirekt

diskriminering i arbetslivet. Därutöver innehåller

direktivet förbud mot direkt och indirekt

diskriminering i de sociala trygghetssystemen, i

fråga om sociala förmåner samt inom

utbildningsområdet. Inte heller när det gäller

tillgång eller tillträde till varor och tjänster får

diskriminering förekomma. Även enligt detta direktiv

skall den nationella lagstiftningen innehålla

adekvata sanktioner - som är effektiva,

proportionella och avhållande - mot dem som

överträder diskrimineringsförbuden. I likhet med vad

som föreslås i det första direktivet skall den som

anser sig utsatt för diskriminering påvisa

förekomsten av faktiska omständigheter som gör att

det kan presumeras att en direkt eller indirekt

diskriminering ägt rum. Sker detta skall svaranden

bevisa att det inte skett någon överträdelse av

diskrimineringsförbudet. Vidare föreslås i

direktivet att medlemsstaterna skall vara skyldiga

att se till att det finns en eller flera

självständiga organisationer för främjande av

likabehandlingsprincipen när det gäller ras och

etniskt ursprung. Medlemsstaterna skall dessutom se

till att dessa organisationer, när det gäller

diskriminering på grund av ras eller etniskt

ursprung, har möjlighet att ta emot och fullfölja

klagomål från enskilda, att utreda och kartlägga

diskriminering, att publicera rapporter samt att

lämna förslag till åtgärder.

I båda direktiven bemyndigas organisationer - som

t.ex. försvarar mänskliga rättigheter - att väcka

talan vid domstol på den utsattes vägnar.

Det föreslagna handlingsprogrammet är målinriktat

och syftar till att hjälpa medlemsstaterna att

utveckla strategier och praxis i kampen mot

diskriminering. Programmet omfattar alla

diskrimineringsgrunder utom kön. Tre huvudmål har

fastställts: För det första att tillhandahålla

analyser och utvärdering av hur omfattande

diskrimineringen är i gemenskapen och vilken form av

diskriminering det är fråga om samt hur effektiva

åtgärderna mot diskriminering är. För det andra att

hjälpa till att bygga upp kapaciteten hos de aktörer

som i medlemsstaterna och på europeisk nivå är

aktiva i kampen mot diskriminering. För det tredje

att öka medvetenheten hos dem som arbetar på fältet

och opinionsbildarna om de värderingar och den

praxis som ligger till grund för kampen mot

diskriminering.

För att uppnå dessa mål är programmets verksamhet

uppdelad i tre delar, som kommer att löpa

parallellt. Programdel 1 är inriktad på ökad

förståelse av frågor som har samband med

diskriminering genom ökad kunskap och bättre

mätmetoder samt genom utvärdering av effektiviteten

i strategier, lagstiftning och åtgärder. Programdel

2 eftersträvar utveckling av aktörernas kapacitet

att ta sig an diskriminering på ett effektivt sätt,

bl.a. genom främjande av samhällsdebatt som ett

nödvändigt stöd för utveckling av strategier på

europeisk nivå. Detta skall omfatta stöd till

transnationellt utbyte av information av och goda

lösningar mellan berörda aktörer, med utgångspunkt i

verksamhet som redan pågår i medlemsstaterna.

Gemenskapen kommer endast att stödja sådan

verksamhet som har direkt samband med

transnationellt utbyte. De projekt som

informationsutbytet grundar sig på skall finansieras

med nationella medel. Programdel 3 syftar till ökad

medvetenhet, t.ex. genom att understryka den

europeiska dimensionen i kampen mot diskriminering

och genom att ge publicitet åt programresultaten.

Detta kommer att innefatta meddelanden,

publikationer, kampanjer, konferenser och evenemang

till stöd för genomförandet av

gemenskapslagstiftningen och gemenskapens strategier

på diskrimineringsområdet.

Förbud mot diskriminering på grund av sexuell

läggning m.m.

Motioner

I motion 1998/99:K201 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp)

hemställs att riksdagen hos regeringen begär

lagförslag som innebär ett förbud i regeringsformen

mot lagstiftning som diskriminerar homo- och

bisexuella. Enligt motionärerna finns det flera

områden inom svensk lagstiftning där homo- och

bisexuella diskrimineras; det mest påfallande av

dessa områden handlar om homosexuellt föräldraskap.

Ett stort problem med avsaknaden av ett

diskrimineringsskydd är enligt motionärerna att det

närmast slentrianmässigt fortsätter att införas nya

bestämmelser som särbehandlar homo- och bisexuella

negativt. Som exempel på diskriminerande

bestämmelser som införts under förra mandatperioden

nämner motionärerna 10 kap. 2 § i förordningen

(1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga,

17 § första punkten i förordningen (1997:909) om

handläggning av ärenden om statliga

tjänstepensionsförmåner samt 1 § andra punkten i

förordningen (1997:1158) om statsbidrag för

teckenspråksutbildning för vissa föräldrar.

Motionärerna menar att ett diskrimineringsskydd i

regeringsformen hade förhindrat att dessa

bestämmelser infördes.

I motion 1998/99:K260 av Mats Einarsson m.fl. (v)

hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag

till ändring av regeringsformen innebärande förbud

mot diskriminering på grund av sexuell läggning

(yrkande 1). Enligt motionärerna utgör de

homosexuella en grupp som förföljts, utestängts,

osynliggjorts och diskriminerats på ett för ett

demokratiskt samhälle oacceptabelt sätt.

Motionärerna menar att hot och övergrepp mot

enskilda homosexuella, liksom hets mot de

homosexuella som grupp, sannolikt har ökat kraftigt

under senare år, trots stora framsteg i synen på

homosexualitet. Samhället måste enligt motionärerna

tydligt visa att övergrepp mot och diskriminering av

homosexuella inte accepteras. Motionärerna anser att

det är särskilt viktigt att våra grundlagar är

entydiga på denna punkt. Riksdagen bör enligt

motionärerna av regeringen begära förslag om tillägg

till regeringsformen som innebär skydd för

homsexuellas likaberättigande och förbud mot

diskriminering på grund av sexuell läggning.

I motion 1999/2000:L430 av Anita Johansson (s)

hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om

förstärkt skydd mot diskriminering av homosexuella

(yrkande 2). Motionären framhåller att alla

människor är olika och att intolerans mot olikheter

bland enskilda människor och grupper av människor

riskerar att till sist bli en intolerans som kan

vändas mot vem som helst. Intolerans undergräver

enligt motionären demokratins jordmån och förråar

samhällsklimatet. Därför är tolerans ett

livsavgörande värde för alla människor i samhället

och ett gemensamt värde att försvara, anser

motionären.

I motion 1999/2000:So225 av Barbro Westerholm m.fl.

(fp, s, v, c, mp) hemställs att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om ändring av tryckfrihetsförordningens,

brottsbalkens och regeringsformens bestämmelser om

kränkning av och hets mot person grundat på

tillhörighet till folkgrupp (yrkande 1 delvis), att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om undantag för transpersoner

från skydd mot diskriminering på grund av sexuell

läggning (yrkande 4) och att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om anpassning av svensk lagstiftning till

Europaparlamentets rekommendation och resolution

(yrkande 5). Enligt motionärerna är det oacceptabelt

att våld, hot och diskriminering mot homo-

/bisexuella och transpersoner är vardagliga

företeelser i Sverige och övriga världen. Därför,

menar motionärerna, måste arbetet att bekämpa våld,

hot och diskriminering mot homo-/bisexuella och

transpersoner bedrivas både i Sverige och

internationellt. Konkreta åtgärder som enligt

motionärerna behöver vidtas är bl.a. att införa ett

diskrimineringsförbud i regeringsformen. Den

parlamentariska kommitté som har fått i uppdrag att

ta upp frågan om att straffbelägga hets mot

homosexuella skall vara klar den 31 oktober 2000.

Motionärerna anser att det brådskar att få dessa

ändringar till stånd och att frågan måste behandlas

med förtur. Vidare menar motionärerna att det är

beklagligt att transpersoner uttryckligt undantas

från skyddet mot diskriminering på grund av sexuell

läggning. Svensk lagstiftning bör enligt

motionärerna snarast anpassas så att den på alla

punkter omfattar det skydd för transsexuella - bl.a.

ett lagstadgat förbud mot diskriminering i

arbetslivet - som uttalas i Europaparlamentets

"Recommendation 1117 (1989) On the conditions of

transsexuals" och "Resolution on discrimination

against transsexuals".

Tidigare riksdagsbehandling m.m.

Vid 1995/96 års riksmöte uttalade

konstitutionsutskottet att det enligt utskottets

uppfattning inte kan råda någon tvekan om att de

homosexuella trots en ökad tolerans och vidsynthet i

samhället alltjämt är en utsatt grupp. Det fanns

enligt utskottet goda skäl för att lagstiftningen på

olika sätt ger de homosexuella ett särskilt skydd.

Utskottet erinrade också om att den offentliga

makten, enligt 1 kap. 2 § regeringsformen, skall

utövas med respekt för alla människors lika värde

och för den enskilda människans frihet och

värdighet. Samtidigt avstyrkte utskottet två

motioner om förstärkt skydd mot diskriminering av

homosexuella i regeringsformen med motiveringen att

tillräckliga skäl inte framkommit för att ändra

regeringsformen i detta hänseende (bet.

1995/96:KU8).

Vid 1996/97 års riksmöte vidhöll

konstitutionsutskottet sin ovan redovisade

inställning i frågan om att i regeringsformen

uttryckligen föreskriva förbud mot diskriminering av

homosexuella och avstyrkte tre motioner i ämnet

(bet. 1996/97:KU14).

Vid 1997/98 års riksmöte konstaterade

konstitutionsutskottet att Utredningen mot

diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell

läggning hade föreslagit att en ny lag skulle

införas med förbud mot diskriminering i arbetslivet

på grund av sexuell läggning och att regeringen hade

aviserat en proposition i frågan. Utskottet framhöll

vikten av att samhället på olika sätt söker motverka

att homosexuella personer i olika sammanhang

diskrimineras. Enligt utskottet skulle regeringens

förslag på ett väsentligt område kunna tillgodose

kravet på ökat skydd mot diskriminering av

homosexuella. Utskottet ansåg därför att förslaget

borde avvaktas och avstyrkte två motioner om

förstärkt skydd mot diskriminering av homosexuella i

regeringsformen (bet. 1997/98:KU32).

Konstitutionsutskottets bedömning

Som ett grundläggande mål för den offentliga

verksamheten gäller principen om likabehandling.

Enligt 1 kap. 2 § första stycket regeringsformen

skall den offentliga makten utövas med respekt för

alla människors lika värde och för den enskilda

människans frihet och värdighet. Det allmänna

försöker på olika sätt leva upp till detta mål

avseende likabehandling, bl.a. genom lagstiftning

som på olika sätt syftar till att förhindra

diskriminering på grund av sexuell läggning. Enligt

16 kap. 9 § brottsbalken kan näringsidkare och de

som handlar på en näringsidkares vägnar samt

anställda och uppdragstagare hos det allmänna dömas

för olaga diskriminering, om de diskriminerar någon

på grund av dennes homosexuella läggning. Till detta

kommer att det ses som en försvårande omständighet

vid bedömningen av ett brotts straffvärde om ett

motiv för brottet varit att kränka någon på grund av

dennes sexuella läggning. Sedan den 1 maj 1999 råder

det dessutom förbud mot diskriminering i arbetslivet

på grund av sexuell läggning.

Vidare framgår det av redovisningen ovan att det

pågår ett omfattande arbete mot diskriminering både

nationellt och internationellt. Inom EU har

kommissionen nyligen föreslagit ett direktiv om

diskriminering i arbetslivet och ett

handlingsprogram mot diskriminering vilka båda

behandlar frågan om diskriminering på grund av

sexuell läggning.

På nationell nivå undersöker Utredningen om översyn

av lagstiftningen om olaga diskriminering m.m. dels

om lagstiftningen om olaga diskriminering har en

lämplig omfattning och utformning för att kunna

utgöra ett effektivt medel mot diskriminering, dels

om termen sexuell läggning används på ett konsekvent

sätt i lagstiftningen. Kommittén om straffansvar för

organiserad brottslighet m.m. överväger om hets mot

homosexuella skall straffbeläggas. Inom kort kommer

dessutom Författningsutredningen, enligt vad

utskottet inhämtat från Justitiedepartementet, att

genom tilläggsdirektiv få i särskilt uppdrag att

föreslå hur funktionshindrades och andra utsatta

gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall

komma till tydligare uttryck i 1 kap. 2 §

regeringsformen. I uppgiften kommer det även att

ingå att bedöma om bara personer med funktionshinder

skall framhållas eller om också andra grupper

uttryckligen skall nämnas i stadgandet.

Mot denna bakgrund är utskottet för närvarande inte

berett att förorda vare sig att det införs ett

diskrimineringsförbud avseende sexuell läggning i

regeringsformen eller att det vidtas andra ändringar

på det sätt som begärs i motionerna. Utskottet

avstyrker därför motionerna 1998/99:K201, 1998/99:

K260 yrkande 1, 1999/2000:L430 yrkande 2 och

1999/2000:So225 yrkande 1 (delvis) samt yrkandena 4

och 5.

Förbud mot diskriminering av funktionshindrade

Motioner

I motion 1998/99:K289 av Sonja Fransson (s)

hemställs att riksdagen hos regeringen begär att det

tillsätts en särskild parlamentarisk utredning med

uppgift att ta fram ett förslag till skydd för

funktionshindrade i regeringsformen (yrkande 1). I

regeringsformen finns stadganden som är avsedda att

tillförsäkra alla ett drägligt och värdigt liv. Där

finns också bestämmelser om diskrimineringsförbud i

fråga om etniska minoriteter och kön. Enligt

motionären bör det införas ett förbud mot

diskriminering av funktionshindrade i

regeringsformen.

I motion 1999/2000:K274 av Sonja Fransson m.fl. (s,

m, v, kd, c, fp, mp) hemställs att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att snarast utreda lämplig

grundlagsändring som bygger på FN:s standardregler

mot diskriminering av funktionshindrade (yrkande 1).

Motionärerna framhåller att Sverige har åtagit sig

att tillämpa och verka för att dessa standardregler

används i praktiken. Enligt motionärerna finns det

brister i människors kunskaper om vad det innebär

att ha en funktionsnedsättning. För att komma till

rätta med de problem som detta medför i fråga om

bl.a. samhällsutformning och bemötande, finns det

olika förslag till lagstiftning som griper över alla

sektorer i samhället. Motionärerna anser att det bör

införas ett förbud mot diskriminering av

funktionshindrade i regeringsformen.

Tidigare riksdagsbehandling m.m.

1989 års handikapputredning föreslog att det skulle

införas en ny paragraf i 2 kap. regeringsformen - 16

a § - med följande lydelse:

Lag eller annan föreskrift får inte innebära att

någon medborgare missgynnas på grund av

funktionshinder.

Handikapputredningen hänvisade till att 2 kap.

regeringsformen innehåller rättsligt bindande regler

på fri- och rättighetsområdet. Kapitlet innehåller

förbud mot särbehandling på grund av t.ex.

åskådning, ras och kön. Det framstod enligt

utredningen som helt oförenligt med svenskt

rättsmedvetande att samhället skulle behandla någon

sämre än andra på grund av dessa omständigheter.

Därför hade det ansetts angeläget och naturligt att

den svenska grundlagen genom bindande rättsregler

ger klart uttryck för att en negativ särbehandling

på sådana grunder inte kan godtas vare sig i fråga

om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller i

övrigt. Utredningen hänvisade till att ett sådant

förbud enligt lagstiftaren kan innebära en

betydelsefull förstärkning av det rättsskydd som kan

åstadkommas på annat sätt. Utredningen ansåg att

samma resonemang borde kunna användas i fråga om

särbehandling på grund av funktionshinder. En

bestämmelse med diskrimineringsförbud i fråga om

funktionshindrade fick ses som ett allmänt uttryck

för handikappolitiken i samhället och kunde hindra

att diskriminerande normgivning i fråga om

funktionshindrade kom till stånd och kunde också få

betydelse som ett incitament för utgallring av

befintliga regler om särbehandling.

Handikapputredningens förslag i denna del bereds

fortfarande inom Regeringskansliet.

Utredningen om bemötande av personer med

funktionshinder föreslog i sitt slutbetänkande

Lindqvists nia - nio vägar att utveckla bemötandet

av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) att

rätten till delaktighet skulle lagfästas i

regeringsformen. Enligt förslaget skall ett tillägg

göras i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen som

innebär att det allmänna skall verka för att alla

medborgare oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras,

sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös

tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och

jämlikhet i samhället. Utredningens förslag bereds

för närvarande i Regeringskansliet.

Konstitutionsutskottet behandlade våren 1994 en

motion om att grundlagen borde innehålla en regel av

innebörd att lagar och föreskrifter inte får

utformas så att människor med funktionshinder

diskrimineras. Enligt utskottets mening var ämnet

mindre väl lämpat för grundlagsreglering.

Motionsyrkandet avstyrktes (bet. 1993/94:KU24).

Vid 1995/96 års riksmöte behandlade

konstitutionsutskottet två motioner i vilka det, med

hänvisning till Handikapputredningens förslag,

begärdes att regeringsformens förbud mot

diskriminering skulle utvidgas till att också gälla

funktionshindrade. Utskottet, som framhöll att den

offentliga makten skall utövas med respekt för alla

människors lika värde, ansåg att tillräckliga skäl

inte hade angetts för att motivera en

grundlagsreglering av denna fråga och avstyrkte

motionerna (bet. 1995/96:KU8).

Konstitutionsutskottets bedömning

Inledningsvis vill utskottet framhålla att den

offentliga makten, enligt 1 kap. 2 § första stycket

regeringsformen, skall utövas med respekt för alla

människors lika värde och för den enskilda

människans frihet och värdighet. Som redovisats ovan

har det nyligen införts en särskild lag om förbud

mot diskriminering i arbetslivet av personer med

funktionshinder. För närvarande utreds dessutom

behovet av och formerna för en reglering av ett

generellt förbud mot diskriminering i

näringsverksamhet av personer med funktionshinder av

Utredningen om översyn av lagstiftningen om olaga

diskriminering. Enligt utskottet finns det därutöver

anledning att överväga åtgärder för att förbättra

möjligheterna för funktionshindrade att uppnå ökad

delaktighet och jämlikhet i samhället. Ett sätt att

markera betydelsen av detta är att låta frågan komma

till tydligare uttryck i regeringsformen. Som nämnts

ovan har utskottet från Justitiedepartementet

inhämtat att regeringen inom kort kommer att ge

Författningsutredningen i särskilt uppdrag att

föreslå en reglering med denna inriktning i 1 kap.

2 § regeringsformen.

De nämnda utredningarnas arbete bör inte

föregripas. Utskottet avstyrker därför motionerna

1998/99:K289 yrkande 1 och 1999/2000:K274 yrkande 1.

Egendomsskydd m.m.

Motioner

I motion 1998/99:K300 av Ola Karlsson m.fl. (m, kd,

c, fp) hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om en

övergripande utredning om äganderättslagstiftningen,

att egendomsskydd i första hand skall garanteras i

den nationella svenska rätten. Enligt motionärerna

är den personliga äganderätten en av de viktigaste

grundstenarna för den svenska rättsordningen.

Motionärerna menar att skyddet för äganderätten har

förbättrats genom 1995 års ändringar - införlivandet

av Europakonventionen i svensk rätt och den nya

lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen - men att

det fortfarande är otillräckligt. Det gäller enligt

motionärerna framför allt på tre punkter: skyddet

måste gälla alla slag av egendom, full ersättning

skall ges vid intrång i äganderätten och starkare

restriktioner måste gälla för begränsningar av

skyddet genom lag. Motionärerna anser att

äganderätten bör skyddas på samma sätt som t.ex.

yttrandefriheten. Enligt motionärerna krävs det en

ordentlig översyn av äganderättslagstiftningen.

I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)

hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag

om förstärkt grundlagsskydd för äganderätten i

enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 4).

Motionärerna menar att äganderätten måste ges ett

starkare grundlagsskydd. Den nuvarande bestämmelsen

anser motionärerna inte är tillräckligt tydlig eller

omfattande. Utgångspunkten bör enligt motionärerna

vara att ingrepp i äganderätten skall berättiga till

full ersättning. Enligt motionärerna bör

äganderättsskyddet dessutom uttryckligen omfatta all

egendom, som t.ex. fordringar och immateriella

rättigheter.

I motion 1999/2000:K233 av Ola Karlsson m.fl. (m,

kd, c, fp) hemställs att riksdagen som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

en samlad översyn av grundlagsskyddet för att stärka

äganderätten, de immateriella rättigheterna och

näringsfriheten. Grundlagen ger i dag ett visst

skydd för dessa rättigheter, men enligt motionärerna

är skyddet mycket ofullständigt för äganderätten och

i det närmaste formellt i fråga om de immateriella

rättigheterna och näringsfriheten. Motionärerna

anser att enskilt ägande är en av grundpelarna för

ett fritt och demokratiskt samhälle och att det

därför är angeläget att stärka skyddet för

äganderätten och göra det likvärdigt med skyddet för

de s.k. politiska rättigheterna. Även rätten till

ersättning vid intrång anser motionärerna bör

stärkas så att det finns ett klart stöd för full

ersättning. Vidare menar motionärerna att

grundlagsskyddet bör vara detsamma oavsett vilket

slags egendom det är fråga om.

Motionärerna anför att allmän näringsfrihet och fri

konkurrens är grundläggande värden i en fungerande

marknadsekonomi och enskilt företagande den bästa

och effektivaste formen att driva företagsamhet.

Intrång i näringsfriheten bör enligt motionärerna

motverkas och, om speciella omständigheter inte

föreligger, bör principen enligt motionärerna vara

att full ersättning skall utgå till den som är

föremål för sådana intrång.

Motionärerna anser att den utredning som regeringen

beslutat tillsätta med uppgift att bl.a. se över

äganderätten (dir. 1999:71) bör få i uppdrag att

behandla också dessa frågor.

Bakgrund

Äganderätt

Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen är

varje medborgares egendom tryggad genom att ingen

kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna

eller till någon enskild genom expropriation eller

annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad utom

när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna

intressen.

Rätten till ersättning behandlas i paragrafens

andra stycke. Den som genom expropriation eller

annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom

skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten.

Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den

för vilken det allmänna inskränker användningen av

mark eller byggnad på sådant sätt att pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten

avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är

betydande i förhållande till värdet på denna del av

fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt

grunder som anges i lag.

I fråga om immateriella rättigheter stadgas det i

2 kap. 19 § regeringsformen att författare,

konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk

enligt bestämmelser som meddelas i lag. Enligt

propositionen har den verksamhet som bedrivs av

författare och andra konstnärer stor betydelse för

opinionsbildningen och den andliga odlingen över

huvud taget. Det yttersta syftet med bestämmelsen är

att förstärka skyddet för den fria åsiktsbildningen

i samhället. Föredragande statsråd ansåg det därför

inte motiverat att låta den omfatta rättigheter av

det slag som tillkommer uppfinnare och

mönsterskapare. Inte heller sådana upphovsrätten

närstående rättigheter som innehas av

fonogramframställare eller radioföretag ansågs böra

omfattas (prop. 1975/76:209 s. 129).

Av grundlagsbestämmelsen framgår att det skall

finnas lagbestämmelser om författares, konstnärers

och fotografers verk, men den säger ingenting om vad

dessa skall innehålla. De avsedda lagbestämmelserna

finns i lagen (1960:729) om upphovsrätt till

litterära och konstnärliga verk. Där finns bl.a.

föreskrifter om upphovsmannens förfoganderätt och

ideella rätt, om upphovsrättens övergång och dess

giltighetstid samt om ersättningsskyldighet och

straffansvar vid intrång i upphovsmannens

förfoganderätt eller ideella rätt.

De begränsningar av yttrandefriheten som

upphovsrätten innebär anses föranledda av särskilt

viktiga skäl och därför tillåtna enligt 2 kap. 13 §

regeringsformen (se prop. 1975/76:209 s. 155).

Den 1 januari 1995 fick 2 kap. 18 § regeringsformen

ny lydelse. I de förarbeten som låg till grund för

ändringen (prop. 1993/94:117) framhölls att det

egendomsskydd som Europakonventionen ger borde

preciseras närmare i regeringsformen. Förutom ett

skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller

annat sådant förfogande borde även ges ett

motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen

av mark och byggnader. Vidare borde grundlagsskyddet

utökas genom en rätt till ersättning för förlusten

vid både tvångsöverföringar och

rådighetsinskränkningar. Ersättningsregeln för

rådighetsinskränkningar borde utformas i enlighet

med de huvudprinciper för ersättning som gällde

redan i vanlig lag vid inskränkningar i rätten att

använda mark och byggnader. De närmare grunderna

skulle anges i vanlig lag.

Flera remissinstanser hade ansett att den enskilde

genom grundlagsbestämmelsen borde tillförsäkras full

ersättning eller ersättning för hela förlusten.

Enligt regeringen skulle detta dock inte vara helt

rättvisande med hänsyn till att sådana

förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 §

expropriationslagen (1972:719) inte är

ersättningsgilla inte omfattas av skyddet. I den

bestämmelsen tillförsäkrades den vars egendom togs i

anspråk genom expropriation eller annat sådant

förfogande ersättning för förlusten. Detta fick

enligt regeringen anses ge uttryck för att den

drabbade skulle hållas skadeslös och att inte enbart

symboliska belopp skulle betalas ut. Ett skydd som

tillförsäkrade den enskilde ersättning för

inskränkning utan avseende på intrångets eller

skadans storlek överensstämde enligt regeringen inte

med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått

en viss kvalifikationsgrad för att ersättning skulle

komma i fråga. En motsvarande begränsning borde

komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen.

Regeringen framhöll att meningen inte var att i

grundlagen precisera beräkningsgrunderna utan endast

att ange huvudprinciperna. Att rätten för

rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd

innebar enligt regeringen således inte att

ersättningsrätten utvidgades i förhållande till de

dittills gällande ersättningsreglerna.

I första tilläggsprotokollet till Europakonventionen

föreskrivs i artikel 1 att varje fysisk eller

juridisk person skall ha rätt till respekt för sin

egendom och att ingen får berövas sin egendom annat

än i det allmännas intresse och under de

förutsättningar som anges i lag och i folkrättens

allmänna grundsatser. Dessa bestämmelser inskränker

dock inte en stats rätt att genomföra sådan

lagstiftning som staten finner nödvändig för att

reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med

det allmännas intresse eller för att säkerställa

betalning av skatter eller andra pålagor eller av

böter och viten.

Näringsfrihet

Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva

yrke får, enligt 2 kap. 20 § första stycket

regeringsformen, införas endast för att skydda

angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte

enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller

företag.

Till grund för bestämmelsen, som infördes den 1

januari 1995, låg Fri- och rättighetskommitténs

delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU

1993:40) och en överenskommelse som träffades mellan

riksdagspartierna den 2 december 1993. I förarbetena

(prop. 1993/94:117) uttalade regeringen att behovet

av inskränkningar i närings- och yrkesfriheten

tidigare hade ansetts utgöra hinder för en

grundlagsbestämmelse till skydd för dessa friheter.

Gällande rätt utgick dock från att det här i landet

rådde i princip full frihet för svenska medborgare

att driva näring och utöva yrke.

I propositionen anfördes att det var av

grundläggande betydelse för det moderna samhället

att enskilda så långt det är möjligt garanteras

närings- och yrkesfrihet. Enligt regeringen borde

detta föranleda att dessa friheter gavs ett skydd i

regeringsformens fri- och rättighetskapitel.

Regeringen anförde vidare att det kan vara svårt att

ge närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll

med hänsyn till de möjligheter till begränsningar

som nödvändigtvis måste finnas. Av detta skäl ansåg

regeringen det missvisande att tala om dessa

friheter som rättsligt bindande rättigheter.

Regeringen ansåg i stället att den s.k.

likhetsprincipen utgjorde en lämplig utgångspunkt

för en grundlagsbestämmelse. Fri- och

rättighetskommittén hade beskrivit innebörden av

likhetsprincipen som att alla skall ha möjlighet att

konkurrera på lika villkor under förutsättning att

de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på

t.ex. kompetens. Regeringen anförde att

likhetsprincipen som utgångspunkt för en

grundlagsreglering inte fick hindra att det infördes

generella inskränkningar i närings- och

yrkesfriheten för att tillgodose intressen som från

allmänna utgångspunkter bedömdes angelägna. Att

under denna förutsättning garantera likhetsprincipen

en överordnad ställning innebar enligt regeringen

svårigheter. Genom att, såsom kommittén valt att

göra, ta fasta på en väsentlig sida av

likhetsprincipen, nämligen den ekonomiska, kunde

denna princip enligt regeringen utan svårigheter ges

en överordnad ställning.

Syftet med en begränsning av närings- och

yrkesfriheten får således inte vara att ekonomiskt

gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför

andra. För att en begränsning skall få införas krävs

att syftet är att skydda något från samhällets

synpunkt skyddsvärt intresse.

Konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU24)

tillstyrkte regeringens förslag och uttalade därvid

följande.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är

av grundläggande betydelse för det moderna samhället

att enskilda så långt möjligt skall garanteras

närings- och yrkesfrihet. En lämplig utgångspunkt

för en grundlagsreglering bör som regeringen anför

vara den s.k. likhetsprincipen. Regeringens förslag

har utformats i överensstämmelse härmed och innebär

att begränsningar i rätten att driva näring eller

utöva yrke får införas endast för att skydda

angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte

enbart att gynna vissa personer eller företag.

Tidigare riksdagsbehandling

När riksdagen behandlade regeringens förslag till ny

lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen avstyrkte

konstitutionsutskottet en rad motioner om längre

gående grundlagsskydd än vad regeringen hade

föreslagit (bet. 1993/94:

KU24). Utskottet ansåg det därvid inte motiverat att

låta all egendom, både fast och lös, omfattas av

grundlagens egendomsskydd. Utskottet pekade också på

att bestämmelser om att den enskilde tillförsäkras

full ersättning eller ersättning för hela förlusten

inte skulle vara helt rättvisande med hänsyn till

att s.k. förväntningsvärden inte är

ersättningsgilla. Utskottet underströk vidare att

införandet av ett grundlagsskydd för

rådighetsinskränkningar i sig inte innebar att

ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad

som redan gällde.

Frågor om regeringsformens egendomsskydd behandlades

även i betänkande 1997/98:KU30. Med anledning av

flera motioner om utformningen av

ersättningsbestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket

regeringsformen, fann konstitutionsutskottet att

frågan borde utredas under parlamentarisk medverkan.

Ett enigt utskott konstaterade att det inte gick att

bortse från att bestämmelsens ordalydelse varit

föremål för en omfattande debatt och att Lagrådet

förordat en ändring av bestämmelsen. Enligt

utskottets mening var det otillfredsställande att

bestämmelsens ordalydelse är sådan att tolkningen av

den kan bli föremål för en sådan diskussion som

förevarit. Även om utskottet ansåg att bestämmelsen

måste kunna uppfattas i enlighet med vad som avsetts

vid dess tillkomst, fanns det därför anledning att

se över dess lydelse.

I betänkandet behandlades även frågan om ett

förstärkt grundlagsskydd för äganderätten.

Konstitutionsutskottet framhöll att utskottet vid

flera tillfällen avslagit yrkanden dels om att det

skall införas en regel i regeringsformen som slår

fast att den enskilda äganderättens princip är

orubblig och att inskränkningar endast får ske i

klart angivna fall med full ersättning för den

enskilde, dels om en utvidgning av grundlagens

egendomsskydd till att omfatta all egendom, såväl

fast som lös. Utskottet, som fortfarande gjorde

samma bedömning och således inte ansåg att dessa

frågor borde bli föremål för utredning, avstyrkte

motionerna.

Pågående utredningsarbete

Regeringen beslutade den 2 september 1999 att en

parlamentariskt sammansatt kommitté skulle

tillkallas med uppdrag att bl.a. se över lydelsen av

regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd (dir.

1999:71).

Kommittén har getts i uppgift att lämna förslag

till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i

2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Kommittén

skall föreslå en utformning av stadgandet som ger

ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt.

Regeringen uttalar i direktiven att det inte kan

uteslutas att hela bestämmelsen kan komma att behöva

ändras av lagtekniska skäl, även om tveksamheten

kring tolkningen av 2 kap. 18 § regeringsformen

främst rör andra stycket. Det står därför kommittén

fritt att föreslå ändringar av paragrafens lydelse i

dess helhet.

Kommittén, som antagit namnet

Författningsutredningen (Ju 1999:13), skall redovisa

sitt arbete senast den 31 december 2000.

Konstitutionsutskottets bedömning

Utskottet har, som framgått ovan, vid flera

tillfällen avstyrkt motioner om utvidgning av

grundlagens egendomsskydd till att omfatta all

egendom, såväl fast som lös. Något skäl för

utskottet att nu ändra sin bedömning har inte

framkommit. Utskottet anser inte heller att det

finns skäl att ge äganderätten samma skydd mot

begränsningar som gäller för de s.k. politiska

rättigheterna. Även när det gäller ersättningsfrågan

har utskottet vid flera tillfällen avstyrkt motioner

om en utvidgning till full ersättning. När utskottet

förordade att ordalydelsen till 2 kap. 18 §

regeringsformen skulle ses över, ansåg utskottet att

utredningen inte borde omfatta frågan om utvidgning

till full ersättning. Utskottet gör fortfarande

samma bedömning.

Det är enligt utskottets uppfattning av

grundläggande betydelse för det moderna samhället

att enskilda så långt det är möjligt garanteras

närings- och yrkesfrihet. Intrång i dessa friheter

bör i görligaste mån motverkas. Emellertid finns det

områden - exempelvis med anknytning till miljö-

eller säkerhetsintressen - där möjligheten till

begränsningar måste finnas. Det har därför inte

ansetts möjligt med en rättsligt bindande reglering

av dessa friheter. När bestämmelsen om närings- och

yrkesfrihet infördes i regeringsformen ställde sig

utskottet bakom regeringens bedömning att den s.k.

likhetsprincipen utgjorde en lämplig utgångspunkt

för regleringen. Grundlagsbestämmelsen skall

förhindra att någon enskild skall få gynnas på

andras bekostnad. För att en begränsning skall få

införas krävs att syftet är att skydda något från

allmän synpunkt skyddsvärt intresse.

Utskottet vidhåller sin bedömning att regleringen

av närings- och yrkesfriheten bör ta sin

utgångspunkt i likhetsprincipen. Vidare menar

utskottet att det måste vara möjligt att begränsa

dessa friheter för att tillgodose angelägna allmänna

intressen. Med hänsyn härtill är det inte rimligt

att i grundlagen införa en bestämmelse om rätt till

ersättning vid intrång i närings- och yrkesfriheten.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna

1998/99:K300 och 1999/2000:K206 yrkande 4 samt

motion 1999/2000:K233.

Grundlagsskydd för miljön

Motion

I motion 1999/2000:MJ752 av Karin Svensson Smith

m.fl. (v) hemställs att riksdagen hos regeringen

begär tilläggsdirektiv till utredningen om översyn

av regeringsformen så att även miljön får ett

grundlagsskydd (yrkande 1). Att skydda naturresurser

som bör vara till glädje för kommande generationer

är enligt motionärerna svårt att förena med

vinstintresse. Motionärerna anser att det i tider då

ordet etik har en särskild klang borde vara på sin

plats att tala om det arv vår generation lämnar till

den som kommer efter. För att förstärka

miljöintressena i förhållande till andra intressen

bör, enligt motionärerna, den planerade översynen av

regeringsformen ges i tilläggsdirektiv att formulera

hur ett skydd för miljön kan infogas i grundlagen.

Bakgrund

Regeringsformen innehåller inte någon särskild

skyddsbestämmelse för miljön. Däremot stadgas det i

2 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen, sedan

den 1 januari 1995, att alla skall ha tillgång till

naturen enligt allemansrätten. Härigenom görs det

således ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten

i grundlagens egendomsskydd. I sammanhanget bör även

bestämmelsen i 1 kap. 2 § andra stycket

regeringsformen nämnas. Där sägs bl.a. att det

särskilt skall åligga det allmänna att verka för en

god levnadsmiljö. Bestämmelsen skall dock uppfattas

som syftande på den enskildes sociala välfärd (se

prop. 1975/76:209 s. 137).

Inte heller Europakonventionen innehåller någon

bestämmelse om miljön.

I miljöbalken finns bestämmelser vilka syftar till

att främja en hållbar utveckling som innebär att

nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en

hälsosam och god miljö. Enligt 1 kap. 1 § första

stycket bygger en sådan utveckling på insikten att

naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt

att förändra och bruka naturen är förenad med ett

ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall enligt 1 kap. 1 § andra stycket

tillämpas så att

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador

och olägenheter oavsett om dessa orsakas av

föroreningar eller annan påverkan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och

vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används

så att en från ekologisk, social, kulturell och

samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god

hushållning tryggas, och

5. återanvändning och återvinning liksom annan

hushållning med material, råvaror och energi främjas

så att ett kretslopp uppnås.

Utskottet har från Justitiedepartementet inhämtat

att regeringen inom kort kommer att besluta

tilläggsdirektiv till Författningsutredningen. Genom

dessa kommer Författningsutredningen bl.a. att få i

särskilt uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön

skall komma till uttryck i 1 kap. 2 §

regeringsformen. Arbetet i denna del skall redovisas

före utgången av år 2000.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade hösten 1991 ett

par motionsyrkanden om grundlagsskydd för älvar

(bet. 1991/92:KU10). Utskottet hänvisade till att

riksdagen genom naturresurslagen beslutat om skydd

för de outbyggda älvarna och att detta skydd inte

kan brytas på annat sätt än genom riksdagsbeslut.

Utskottet fann inte skäl att i grundlagen införa

bestämmelser på området och avstyrkte

motionsyrkandena.

Våren 1994 behandlade konstitutionsutskottet

regeringens förslag till reglering av

egendomsskyddet och allemansrätten (bet.

1993/94:KU24). Utskottet gjorde följande bedömning

när det gäller allemansrätten.

Det skydd som den enskildes egendom tillförsäkras

genom den i det föregående förordade bestämmelsen om

egendomsskyddet får inte utgöra något hinder mot att

allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer

av allemansrätten. Utskottet tillstyrker därför

regeringens förslag att det i grundlagsbestämmelsen

om egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll

för allemansrätten. På detta sätt ges allemansrätten

en grundlagsförankring.

Utskottet vill liksom regeringen framhålla att

avsikten inte är att ge allemansrätten en för all

framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till

just den rörelsefrihet i naturen som i dag får anses

ha stöd i denna rätt. Mot bakgrund härav och då

allemansrättens gränser kan anses föränderliga är

det som regeringen anför inte lämpligt att - som

begärs i vissa motioner - i detta sammanhang ange

något om hänsyns- och ansvarstagande eller

föreskriva begränsningar i allemansrätten. Också

utskottet vill för tydlighets skull understryka att

syftet med förbehållet för allemansrätten inte är

att ge en längre gående rätt att utnyttja naturen än

enligt nu accepterade former.

I betänkande 1995/96:KU8 behandlade

konstitutionsutskottet ånyo en motion om

grundlagsskydd för outbyggda älvar och älvsträckor.

Utskottet gjorde samma bedömning som hösten 1991 och

avstyrkte följaktligen motionen.

Våren 1998 behandlade konstitutionsutskottet i

betänkande 1997/98:KU32 en motion om att införa en

paragraf i regeringsformen där varje individs rätt

till en god miljö fastställs. Utskottet erinrade om

att bestämmelserna i den då föreslagna miljöbalken

syftade till att främja en hållbar utveckling som

innebär att nuvarande och kommande generationer

tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Enligt

utskottet kom rätten till en god miljö väl till

uttryck genom förslaget till miljöbalk. Utskottet

ansåg inte att en ändring i regeringsformen till

skydd för en god miljö var påkallad och avstyrkte

därför motionen.

I samma betänkande behandlade utskottet en motion

där motionärerna ville få allemansrätten garanterad

i grundlag. Utskottet var emellertid inte berett att

föreslå någon ändring av regeringsformen med

anledning av motionen varför denna avstyrktes.

Konstitutionsutskottets bedömning

Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja

en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och

kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och

god miljö. Genom införandet av miljöbalken har

miljöintressena lyfts fram och tydliggjorts på ett

helt annat sätt än tidigare. Trots detta kan det

finnas skäl att behandla skyddet av miljön även i

grundlagen, särskilt om Sverige också

fortsättningsvis skall kunna vara ett föregångsland

när det gäller skyddet av miljön.

Författningsutredningen kommer - enligt vad

utskottet inhämtat från Justitiedepartementet - inom

kort att få i särskilt uppdrag att föreslå hur

skyddet för miljön skall regleras i 1 kap. 2 §

regeringsformen. Härigenom torde de önskemål som

framförs i motion 1999/2000:MJ752 yrkande 1 vara

tillgodosedda. Motionen avstyrks.

Grundlagsskydd för fri- och rättigheter i

förhållande till enskilda

Motion

I motion 1999/2000:K318 av Ingvar Svensson (kd)

hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om

behovet av en utredning för att grundlagsfästa fri-

och rättigheter för medborgaren i förhållande till

andra enskilda. Motionären pekar på att

regeringsformen, med smärre undantag, endast

tillförsäkrar medborgarna fri- och rättigheter i

förhållande till det allmänna. Enligt motionären

råder det inte full parallellitet mellan

regeringsformen och Europakonventionen, eftersom

konventionen ålägger konventionsstaterna viss

skyldighet att genom lagstiftning trygga vissa fri-

och rättigheter även mellan enskilda. Att utreda om

även fri- och rättigheter mellan enskilda borde

grundlagsfästas vore därför värdefullt, anser

motionären. En sådan grundlagsfäst rätt skulle

enligt motionären stärka Sverige som rättsstat.

Bakgrund

Regeringsformens fri- och rättighetskapitel reglerar

- med vissa undantag, exempelvis rätten till

fackliga stridsåtgärder - endast förhållandet mellan

enskilda och det allmänna, inte förhållandet mellan

enskilda inbördes. För att skydda medborgarnas

rättigheter mot angrepp från andra enskilda,

exempelvis organisationer, har det i de flesta fall

ansetts tillräckligt med vanlig lag.

Artikel 1 i Europakonventionen stadgar att

konventionsstaterna skall garantera var och en som

befinner sig under deras jurisdiktion de fri- och

rättigheter som anges i konventionen.

Europakonventionen riktar sig alltså i första hand

till konventionsstaterna. Det är dessa som skall

rätta sig efter konventionens bestämmelser och

således avhålla sig från att inkräkta på enskilda

personers grundläggande fri- och rättigheter, utom i

de fall där det finns stöd för sådant handlande i

konventionens undantagsbestämmelser.

Många av konventionens bestämmelser förpliktar

konventionsstaterna att inte handla på ett visst

sätt. Som exempel kan nämnas artiklarna 2, 9 och 10:

staten skall inte beröva någon livet och inte hindra

någon att utöva sin religion eller att uttrycka sina

åsikter, såvida det inte finns stöd för ingrepp i

konventionen. Till staternas skyldigheter att inte

handla på ett visst sätt är i många fall kopplat en

plikt till positivt handlande för att tillse att den

enskilda individen kommer i åtnjutande av

konventionens rättigheter också i relation till

andra enskilda rättssubjekt (se Danelius Mänskliga

rättigheter i europeisk praxis s. 62). Rätten till

skydd för yttrandefriheten kan t.ex. kräva att

staten ingriper om enskilda grupper söker hindra

utgivning av en tidning.

I sitt betänkande (SOU 1975:75) Medborgerliga fri-

och rättigheter diskuterade 1973 års fri- och

rättighetsutredning frågan mot vem ett

grundlagsskydd för fri- och rättigheter skulle

gälla. Slutsatsen blev att det inte var praktiskt

möjligt att i grundlag ta in en generell reglering

av skyddet för fri- och rättigheterna såvitt gällde

förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall -

utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av

regelsystemet - tvingas till en reglering som så

detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna

och vilka påföljder som skulle knytas till de

uppställda förbuden att den till följd av sin

omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt

tilltagen ram. Utredningen anförde vidare att en

grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och

rättigheterna också gentemot enskilda medför vissa

problem som gäller förhållandet mellan grundlagens

rättighetsskydd och vissa av avtalsrättens

principer. Ett av dessa problem angavs ha sin grund

i principen om enskildas avtalsfrihet. En

grundlagsreglering skulle nämligen enligt

utredningen ge upphov till frågan huruvida fri- och

rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot

vissa typer av avtalsklausuler. Utredningen anförde

att man t.ex. kan hävda att det inte bör vara

möjligt för någon att i ett avtal förbinda sig att

aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller

lämna en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att

en fri- och rättighetsreglering, som gäller också

för förhållandet enskilda emellan, som huvudregel

skulle utesluta avtalsfrihet, tvingas man enligt

utredningen att undersöka i vilken omfattning man

genom särskilda föreskrifter skall tillåta

avtalsmässiga inskränkningar i fri- och

rättigheterna. Utredningen anförde att det torde

vara ofrånkomligt att sådana inskränkningar i viss

utsträckning måste vara möjliga.

Flertalet av remissinstanserna godtog utredningens

slutsats att det inte var praktiskt möjligt att i

grundlag reglera förhållandet mellan enskilda

parter. Någon remissinstans pekade dock på den allt

starkare ställning som organisationsväsendet fått

och anförde att det syntes angeläget att överväga,

vid en förnyad prövning av grundlagsskyddet, den

enskildes ställning i förhållande till

organisationerna, exempelvis de stora

organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala

förbunden som tenderade att få en roll som var

jämförbar med det allmänna.

I proposition 1975/76:209 delade regeringen

utredningens bedömning att det inte var praktiskt

möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett

omfattande skydd mot angrepp från enskilda. I de

flesta fall förelåg enligt propositionen inte något

behov av ett sådant skydd då de möjligheter som

erbjöds genom vanlig lagstiftning fick anses vara

helt tillräckliga.

I sitt betänkande Förstärkt skydd för fri- och

rättigheter (SOU 1978:34) diskuterade

Rättighetsskyddsutredningen frågan om det

rättighetsskydd som genom regeringsformen

tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna

borde utsträckas till att gälla även förhållanden

mellan enskilda. Utredningen fann emellertid att det

inte var möjligt att gå in på dessa vittomfattande

problem.

Fri- och rättighetskommittén konstaterade, i sitt

delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU

1993:40), att grundlagens rättighetsreglering - med

undantag för rätten till fackliga stridsåtgärder och

författares m.fl. rätt till sina verk (2 kap. 17 och

19 §§ regeringsformen) - endast gäller förhållandet

mellan den enskilde och det allmänna, inte

förhållandet mellan enskilda inbördes. För att

skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från

andra enskilda, exempelvis organisationer, var det

enligt kommittén, till skillnad från skyddet

gentemot den offentliga makten, i de flesta fall

tillräckligt med vanlig lag. Detta hindrade enligt

kommittén dock inte att det kunde finnas skäl att i

grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som

gällde förhållandet mellan enskilda. Kommittén

anförde att detta exempelvis kunde vara fallet då

man gjort bedömningen att den vanliga lagformen i

vissa hänseenden inte ger tillräckligt starkt skydd

för den enskilde gentemot andra enskilda.

Kommittén återgav Fri- och rättighetsutredningens

slutsats att det inte var praktiskt möjligt att i

grundlag ta in en generell reglering av skyddet för

de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt

gällde förhållandet mellan enskilda. Vidare återgavs

utredningens uttalanden att man i så fall - utan att

ändå helt kunna överblicka verkningarna av

regelsystemet - tvingas till en reglering som så

detaljerat anger vilka beteenden som var förbjudna

och vilka påföljder som skulle knytas till de

uppställda förbuden att den till följd av sin

omfattning svårligen kunde inrymmas inom en rimligt

tilltagen ram.

Kommittén förklarade att den ansåg att detta

förhållande alltjämt gällde. Vidare uttalade

kommittén att den ansåg principen om avtalsfrihet

vara så viktig att denna inte borde inskränkas annat

än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om grundlagsskydd för fri- och rättigheter

för enskilda mot andra enskilda har berörts av

konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen i

samband med behandling av motioner om negativ

föreningsrätt. Som skäl för avstyrkande av

motionerna har i huvudsak anförts att det inte är

praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning

ta upp också den i sin helhet mycket omfattande

frågan om rättighetsskydd för enskild mot annan

enskild. Frågor om sådant skydd borde enligt

utskottets mening som dittills lösas inom den

vanliga lagstiftningens ram. (Se bet. KU 1983/84:8,

1984/85:30, 1986/87:17, 1987/88:9, 1987/88:32,

1989/90:KU7, 1990/91:KU6 och 1992/93:KU2.)

I betänkande 1993/94:KU24 behandlade

konstitutionsutskottet regeringens proposition om

inkorporering av Europakonventionen och andra fri-

och rättighetsfrågor. Utskottet avstyrkte bl.a. en

motion om grundlagsfäst negativ föreningsrätt efter

att ha gjort följande bedömning.

De personer eller organisationer mot vilka en

skyddsregel i grundlagen för den negativa

föreningsfriheten skulle verka bör, som Fri- och

rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlunda

detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida

som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med

hjälp av sådana allmänna regler som skulle bli

aktuella i regeringsformen. Utskottet anser att det

inte heller är möjligt att i grundlagen reglera

vilka påföljder som eventuellt skall följa då

exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare

eller arbetskamrater utövar påtryckningar på eller

diskriminerar en enskild.

Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett

skydd för den negativa föreningsfriheten infördes i

grundlagen är, som kommittén påpekar, hur en sådan

reglering skall förhålla sig till principen om

avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa

föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om

denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer

av avtalsklausuler, exempelvis

organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet med

kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig

att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då

avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta

förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt

avgränsa i en grundlagsregel.

Konstitutionsutskottets bedömning

Inledningsvis vill utskottet framhålla att

bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen och

Europakonventionen kompletterar varandra. I den mån

de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer den

regel som går längst att avgöra hur långt skyddet

för fri- och rättigheterna sträcker sig.

Såväl Fri- och rättighetsutredningen 1975 som Fri-

och rättighetskommittén 1993 konstaterade att det

inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en

generell reglering av skyddet för fri- och

rättigheterna såvitt gällde förhållandet mellan

enskilda. Utskottet har vid ett flertal tillfällen

uttalat sitt stöd för den uppfattningen. Det finns

inte anledning för utskottet att nu ändra sin

inställning. Frågor om skydd för enskilda mot andra

enskilda bör som hittills lösas inom den vanliga

lagstiftningens ram. De olika önskemål som därvid

kan vara aktuella får hanteras allteftersom de

framkommer. Utskottet avstyrker motion

1999/2000:K318.

Ökat minoritetsskydd m.m.

Motion

I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)

hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag

om ökat minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar

i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande

1), att riksdagen hos regeringen begär förslag om

sådan förstärkning av skyddet för de mänskliga fri-

och rättigheterna i enlighet med vad som anförts i

motionen (yrkande 2) och att riksdagen hos

regeringen begär förslag om ändring av

Europakonventionens ställning i enlighet med vad som

anförts i motionen (yrkande 3). Motionärerna pekar

på att regeringsformen utgår från att

majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar

demokratin och folkstyrelsens princip. Enligt

motionärerna bör ökad hänsyn tas också till

minoritetens legitima intressen. I linje härmed

anser motionärerna att minoritetsskyddet bör stärkas

generellt vid beslut om lagstiftning som innebär

inskränkningar i de medborgerliga fri- och

rättigheterna. Detta kan enligt motionärerna ske

genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2

kap. 12 § tredje stycket regeringsformen görs

tillämpliga på all rättighetsbegränsande

lagstiftning. Enligt motionärerna bör dessutom

grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara

lika starkt oavsett vilken fri- och rättighet det

gäller. Detta innebär bl.a. att de allmänna

begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket

regeringsformen blir tillämpliga även vid

begränsningar av t.ex. äganderätten. Motionärerna

anser vidare att Europakonventionens rättighetsskydd

bör anpassas till regeringsformens högre skyddsnivå.

De framhåller att bestämmelsen i 2 kap. 23 §

regeringsformen formellt bara utgör en anvisning för

lagstiftaren och inte ger ett skydd som är

likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och

rättigheterna. Motionärerna pekar också på att

konventionen inte omfattas av det skydd mot

rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 §

regeringsformen ger. En sådan anpassning av

Europakonventionens skyddsnivå till den som gäller

för regeringsformen kan antingen ske genom att

Europakonventionen upphöjs till grundlag eller genom

att tillämpningsområdet för 2 kap. 12 §

regeringsformen utvidgas till att omfatta även

Europakonventionen.

Bakgrund

Minoritetsskydd

De grundläggande fri- och rättigheterna som regleras

i 2 kap. regeringsformen kan sägas vara av tre slag.

För det första finns där fri- och rättigheter som är

absoluta i den meningen att de inte kan begränsas

annat än efter en ändring i grundlagen. Till denna

grupp av fri- och rättigheter hör religionsfriheten

(1 § första stycket 6) och de s.k. negativa

opinionsfriheterna (2 §) samt förbuden mot

åsiktsregistrering (3 § första stycket), dödsstraff

(4 §), kroppsstraff och tortyr (5 §). Hit hör vidare

förbudet mot landsförvisning och skyddet för svenskt

medborgarskap (7 §), rätten att få ett

frihetsberövande prövat av domstol eller därmed

jämställd nämnd (9 §) samt förbuden mot retroaktiv

strafflag (10 § första stycket), retroaktiv

skattelag (10 § andra stycket) och tillfälliga

domstolar (11 §).

För det andra finns det fri- och rättigheter som

får begränsas, men i princip bara genom lag. Dessa

fri- och rättigheter är yttrandefriheten (1 § första

stycket 1), informationsfriheten (1 § första stycket

2), mötesfriheten (1 § första stycket 3),

demonstrationsfriheten (1 § första stycket 4),

förenings-friheten (1 § första stycket 5), skyddet

mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation

och husrannsakan och liknande intrång (6 §), skyddet

för förtrolig kommunikation (6 §), rörelsefriheten

(8 §) samt rätten till offentlig rättegång (11 §

andra stycket).

De nu angivna fri- och rättigheterna får, enligt 2

kap. 12 § andra stycket regeringsformen, endast

begränsas i viss utsträckning. En begränsning får

bara göras för att tillgodose ett ändamål som är

godtagbart i ett demokratiskt samhälle.

Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är

nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har

föranlett den och inte heller sträcka sig så långt

att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen

såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En

begränsning får vidare inte göras enbart på grund av

politisk, religiös, kulturell eller annan sådan

åskådning. För yttrande- och informationsfriheterna

ges ytterligare föreskrifter i 13 § och för mötes-

och demonstrationsfriheterna i 14 §. Vid begränsning

av rättigheter måste lagstiftaren också beakta

förbud i 15 och 16 §§ mot diskriminering med hänsyn

till ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på

grund av kön.

Till de två nu behandlade grupperna av rättigheter

- de absoluta och de som kan begränsas, men endast i

viss utsträckning - kommer ett antal rättigheter som

alla kan få en stor del av sitt innehåll bestämt

genom vanlig lag, varvid lagstiftaren inte i

nämnvärd mån är bunden av några styrande regler i

grundlagen. Hit hör reglerna om skydd mot

integritetskränkande ADB-registrering (3 § andra

stycket) och om skyddet för de fackliga friheterna

(17 §), för äganderätten och allemansrätten (18 §),

för upphovsrätten och liknande rättigheter (19 §),

för närings- och yrkesfriheten (20 §) och för rätten

till utbildning (21 §).

Av 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen

framgår att ett särskilt lagstiftningsförfarande

skall tillämpas i fråga om rättighetsbegränsande

lagstiftning. Bestämmelsen, som är utformad som ett

uppskovsförfarande, infördes den 1 januari 1980 i

syfte att förstärka skyddet för de grundläggande

fri- och rättigheterna (prop. 1978/79:195, bet. KU

1978/79:39, rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1,

rskr. 1979/80:2). Om minst tio riksdagsledamöter

begär det skall ett lagförslag om begränsningar i de

icke-absoluta fri- och rättigheterna vila i minst

tolv månader från det att det första

utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i

kammaren. Ett uppskov kan dock undvikas på två sätt.

Lagförslaget kan omedelbart avslås. Det kan också

omedelbart antas om minst fem sjättedelar av de

röstande förenar sig om beslutet. Förfarandet skall

alltså tillämpas på de fri- och rättigheter som är

begränsningsbara, men undantag gäller enligt fjärde

stycket för vissa ofta återkommande typer av

lagförslag. Enligt paragrafens femte stycke prövar

konstitutionsutskottet för riksdagens vidkommande om

det särskilda lagstiftningsförfarandet är

tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag. Enligt

4 kap. 10 § riksdagsordningen får utskottet inte

förklara att det särskilda förfarandet inte är

tillämpligt utan att Lagrådet först hörts i saken.

Utskottet är emellertid inte bundet av Lagrådets

yttrande.

I samband med 1976 års reform av

rättighetsskyddslagstiftningen behandlade

konstitutionsutskottet bl.a. motioner med krav på

kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar

(bet. KU 1975/76:56). Enligt utskottets mening

talade starka principiella skäl mot ett system som

innebar att riksdagsminoriteter kunde framträda med

anspråk på att kontrollera det grundlagsenliga i

riksdagsmajoritetens handlande. Utskottet fann också

att en ordning med kvalificerad majoritet skulle

komma att medföra olika praktiska problem i fråga om

riksdagsproceduren. Sammantagna hade de skäl som

talade mot ett system med kvalificerad majoritet som

en del av skyddet för de medborgerliga fri- och

rättigheterna en sådan styrka att utskottet inte

kunde godta en sådan ordning. Utskottet avstyrkte de

då aktuella motionerna. I betänkandet uttalade

utskottet emellertid att det i en ny

utredningsomgång med efterföljande remissbehandling

borde övervägas frågan om att ytterligare förstärka

skyddet för de rättigheter som inte kunde skyddas på

samma sätt som tryckfriheten. Utskottet pekade bl.a.

på möjligheten att införa ett särskilt förfarande

för rättighetsbegränsande lagstiftning.

Det utredningsarbete som konstitutionsutskottet

förordat genomfördes av den parlamentariska

Rättighetsskyddsutredningen. I sitt betänkande

Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU

1978:34) var utredningen enig om att det vore bäst

om rättighetsskyddet utformades med hjälp av en s.k.

materiell metod, varmed avses bl.a. att man i

grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som

riksdagen skall få besluta genom vanlig lag.

Utredningen kom emellertid fram till att det var

svårt att på detta sätt förstärka rättighetsskyddet,

oavsett om det gällde opinionsfriheterna eller de

"kroppsliga" fri- och rättigheterna, och att ett

särskilt förfarande för beslut om lagar som

begränsar fri- och rättigheterna var det enda

ytterligare grundlagsskydd som kunde ges.

Rättighetsskyddsutredningen föreslog därför att ett

särskilt lagstiftningsförfarande skulle införas.

Bakom förslaget stod representanterna i utredningen

för riksdagens fyra största partier. Endast

representanten för Vänsterpartiet kommunisterna

reserverade sig mot förslaget.

När det gäller tillämpningsområdet för det

särskilda förfarandet hade det i direktiven bl.a.

uttalats att kommittén borde överväga om

förfarandereglerna kunde begränsas till

opinionsfriheterna eller om de skulle ha större

räckvidd. Rättighetsskyddsutredningen ansåg att inte

bara opinionsfriheterna utan också de kroppsliga

friheterna var av grundläggande betydelse för

demokratins funktion och bestånd, varför skyddet i

största möjliga utsträckning borde omfatta också

dessa. Det särskilda beslutsförfarandet borde enligt

utredningen vara tillämpligt på de begränsningsbara

fri- och rättigheter som fanns upptagna i 2 kap.

1-11 §§ regeringsformen. Bestämmelsen om författares

m.fl. rätt till sina verk passade enligt utredningen

inte för att omfattas av detta skydd. Inte heller i

fråga om de fackliga rättigheterna ansåg utredningen

att begränsningar behövde beslutas med särskilt

förfarande. Utredningen menade vidare att förbuden

mot rasdiskriminering och mot könsdiskriminering

hade en absolut karaktär inom sina respektive

tillämpningsområden och därför inte var aktuella i

detta sammanhang samt att även regeln om ersättning

vid expropriation i princip var av denna natur.

I proposition 1978/79:195, som hade föregåtts av

partiledaröverläggningar, menade regeringen att det

föreslagna förfarandet skulle innebära en väsentlig

förstärkning av rättighetsskyddet och att det i allt

väsentligt borde genomföras. Beträffande

tillämpningsområdet för det särskilda förfarandet

konstaterade regeringen att utredningens förslag i

allt väsentligt hade godtagits av remissinstanserna.

Inte heller regeringen såg några skäl att frångå

utredningsförslaget. - Konstitutionsutskottet

tillstyrkte enhälligt regeringens förslag (bet. KU

1978/79:39).

Vid 1996/97 och 1997/98 års riksmöten behandlade

konstitutionsutskottet motioner om kvalificerad

majoritet vid rättighetsbegränsningar.

I betänkande 1996/97:KU26 fann utskottet att de

skäl som utskottet tidigare anfört mot ett system

med kvalificerad majoritet vid

rättighetsbegränsningar fortfarande var giltiga.

Utskottet konstaterade att möjligheterna att införa

rättighetsbegränsande lagar dessutom försvårats

ytterligare genom det särskilda

lagstiftningsförfarandet, enligt vilket en minoritet

kan skjuta upp riksdagsbehandlingen i minst tolv

månader. Den aktuella motionen avstyrktes.

I betänkande 1997/98:KU32 avstyrkte utskottet den

aktuella motionen med motiveringen att bestämmelsen

om särskilt lagstiftningsförfarande i 2 kap. 12 §

tredje stycket regeringsformen ger ett tillräckligt

skydd för minoriteter när det gäller inskränkningar

i de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Europakonventionens ställning

Europakonventionen gäller som lag här i landet sedan

den 1 januari 1995. När det gäller konventionens

ställning i svensk rätt ansåg Fri- och

rättighetskommittén att regler om de mänskliga fri-

och rättigheterna var av sådan vikt att de har sin

plats i en grundlag (SOU 1993:40 Del B s. 127).

Kommittén konstaterade dock att 2 kap.

regeringsformen redan innehöll en omfattande

reglering av fri- och rättigheter, vari också

stadgades under vilka förutsättningar fri- och

rättigheterna får begränsas, och att denna reglering

till stor del utformats med Europakonventionen som

inspirationskälla. Enligt kommittén skulle en

inkorporering av konventionen med status av grundlag

leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av

vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vid

en eventuell konflikt mellan konventionen och

regeringsformen skulle konventionen enligt kommittén

dessutom som senare lag ges företräde. Detta fann

kommittén mindre lämpligt och föreslog i stället att

Europakonventionen skulle få status av vanlig lag.

Konsekvensen av detta skulle enligt kommittén bli

att en lag stiftad före inkorporeringslagen inte

skulle tillämpas om den stred mot konventionen. För

att garantera Europakonventionen företräde även i

förhållande till senare stiftad lag ansåg kommittén

att den skulle ges en särskild betydelse genom en

bestämmelse i regeringsformen som, efter förebild av

1 kap. 7 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen,

stadgade att lag eller annan föreskrift inte får

meddelas i strid med Europakonventionen.

Frågan om inkorporering av Europakonventionen

behandlades i proposition 1993/94:117. Till grund

för propositionen låg en överenskommelse i olika

författningsfrågor som hade träffats mellan

riksdagspartierna i december 1993. I propositionen

delade regeringen kommitténs bedömning att

inkorporeringen av Europakonventionen skulle ske

genom vanlig lag. Vidare menade regeringen att den

föreslagna grundlagsbestämmelsen hade ett betydande

värde. Genom en regel i regeringsformen markerades,

enligt regeringen, den särskilda betydelse som

konventionen har och som själva

inkorporeringsförfarandet syftade till att

förstärka. Regeringen underströk att konventionen

genom den föreslagna bestämmelsen inte fick

grundlags status och att det inte heller skapades

någon ny nivå i normhierarkin mellan vanlig lag och

grundlag. Enligt regeringen innebar det att i fall

av verklig eller skenbar konflikt mellan

konventionen och annan lag - och motstridigheten

inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i

lagprövningsregeln (11 kap. 14 § regeringsformen) -

måste konflikten lösas genom lagtolkning eller med

hjälp av rättstillämpningsmetoder. Propositionen

innehåller därtill en ingående redogörelse för

principer som kan bli aktuella när det eventuellt

finns en konflikt mellan Europakonventionens

bestämmelser och inhemska lagregler. Vidare framhöll

regeringen att någon risk för en konflikt mellan

Europakonventionens bestämmelser och föreskrifterna

i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. I

den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd

kommer, enligt regeringen, den regel som går längst

att bli den som avgör hur långt skyddet för fri- och

rättigheterna sträcker sig. Med andra ord

kompletterar regelsystemen varandra. Detsamma kunde

enligt regeringen sägas om tryckfrihetsförordningens

och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till

konventionen.

Vid riksdagsbehandlingen ställde sig

konstitutionsutskottet bakom regeringens förslag,

med undantag i ett visst avseende för motivtexten

beträffande aktuella principer för lagtolkning och

rättstillämpningsmetoder (bet. 1993/94:KU24).

Konstitutionsutskottets bedömning

Enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får de fri- och

rättigheter som avses i 2 kap. 1 § 1-5 samt 6 och

8 §§ och i 11 § andra stycket begränsas genom lag i

den utsträckning som 2 kap. 13-16 §§ medgiver. De

avsedda fri- och rättigheterna är i huvudsak de

positiva opinionsfriheterna och de "kroppsliga" fri-

och rättigheterna. I 2 kap. 12 § andra stycket

stadgas ytterligare inskränkningar i möjligheterna

att begränsa dessa fri- och rättigheter. Av

paragrafens tredje stycke framgår att ett särskilt

lagstiftningsförfarande, utformat som ett

uppskovsförfarande, skall kunna tillämpas i fråga om

rättighetsbegränsande lagstiftning. Det

väsentligaste motivet för dessa inskränkningar i

begränsningsmöjligheterna är att de fri- och

rättigheter som omfattas anses ha särskild stor

betydelse för demokratins funktion och bestånd.

Den nu redovisade regleringen har vuxit fram under

stort samförstånd mellan riksdagspartierna.

Utskottet har tidigare funnit att regleringen ger

tillräckligt skydd för minoriteter i riksdagen och

gör inte nu någon annan bedömning.

Europakonventionen gäller som lag här i landet sedan

den 1 januari 1995. Dess särskilda betydelse

markeras genom att lagar och andra föreskrifter,

enligt 2 kap. 23 § regeringsformen, inte får

meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av

konventionen. Detta innebär dock inte att

konventionen har fått grundlags status eller att det

har skapats någon ny nivå i normhierarkin mellan

vanlig lag och grundlag. I sammanhanget bör det

framhållas att regleringen av grundläggande fri- och

rättigheter i 2 kap. regeringsformen till stor del

utformats med Europakonventionen som

inspirationskälla. Att Europakonventionen inte gavs

grundlags status berodde främst på att man ville

undvika en dubbelreglering på samma konstitutionella

nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får

begränsas.

Om Europakonventionen gavs ställning som grundlag,

skulle det innebära att den som senare tillkommen

lag gavs företräde framför regeringsformen. I likhet

med Fri- och rättighetskommittén anser utskottet att

det skulle vara mindre lämpligt. Till den del fri-

och rättigheterna i Europakonventionen har sin

motsvarighet i regeringsformen, omfattas de av samma

skydd mot rättighetsbegränsningar som det som gäller

enligt regeringsformen. Utskottet vill i

sammanhanget också framhålla dels att artiklarna

15-18 i konventionen reglerar möjligheterna för

staterna att i vissa situationer göra begränsningar

i konventionens rättigheter, dels att flera av

konventionens artiklar innehåller en tydlig

reglering av i vilka situationer som den rättighet

som avses i artikeln får begränsas. Att införa

ytterligare inskränkningar av när en rättighet som

avses i konventionen kan begränsas skulle skapa

oklarhet om konventionens ställning. Enligt

utskottets mening saknas det mot denna bakgrund

anledning att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap.

12 § regeringsformen till att omfatta även

Europakonventionen.

Sammanfattningsvis anser utskottet således att de

inskränkningar i möjligheterna att besluta

rättighetsbegränsande lagar som gäller enligt 2 kap.

12 § andra och tredje styckena ger ett tillräckligt

minoritetsskydd och att det inte finns anledning att

ge Europakonventionen grundlags status eller att

förstärka konventionens ställning på annat sätt.

Utskottet avstyrker därför motion 1999/2000:K206

yrkandena 1-3.

Översyn av regeringsformen

Motion

I motion 1998/99:K307 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)

hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om en

översyn av regeringsformen som grundläggande

rättsnorm. Motionärerna framhåller att grundlagarna

utgör det ramverk som skall klargöra villkoren för

hela rättssystemet och att de - framför allt

regeringsformen - alltså utgör den grundläggande

rättsnormen. Därför menar motionärerna att det är

centralt att denna rättsnorm är djupt förankrad i

den kulturtradition som i sina grunddrag omfattas av

svenska folket. Enligt motionärerna utgår den

nuvarande författningen i hög grad från ett

rättspositivistiskt betraktelsesätt, där rätten

definieras operationellt, dvs. rätt är det som

lagstiftarna kallar rätt. Rätten ingår enligt

motionärerna som ett undersystem i ett samhälle, där

de grundläggande värdena - etiken - utgör ett

sammanhållande band. Motionärerna anser därför att

rättsnormen skall ta sin utgångspunkt i det som är

etiskt godtagbart och alltså förankras i den svenska

och västerländska kulturtraditionen. Enligt

motionärerna är det nödvändigt att genomföra en

översyn av de svenska grundlagarna utifrån detta

perspektiv. Grundlagarna, anför motionärerna, skall

präglas av en människosyn som beaktar människans

värde, förutsättningar, behov och ansvar. En sådan

översyn skall enligt motionärerna i mindre grad

behandla det politiska beslutande systemet och de

olika institutionerna i förvaltningen och i stället

fokusera på grundlagarna som rättsnorm. Motionärerna

anser att utredningen bör syfta till att sortera ut

rättspositivismen ur regeringsformen, att fastställa

och utöka de mänskliga fri- och rättigheterna och

deras rättsliga konsekvenser i regeringsformen, som

till exempel rätten till liv och integritet,

föräldrarätten och den negativa föreningsfriheten,

att överväga möjligheten att göra familjen till

rättssubjekt, att inrätta en författningsdomstol,

att inskriva subsidiaritetsprincipen som

arbetsverktyg i maktdelningen, att införa ett

förstärkt grundlagsskydd för de kommunala nivåerna,

att varje institution som har domstols befogenhet

också skall arbeta och sammansättas som domstol, att

överväga diskrimineringsskydd för människans

integritet oberoende av religion, ålder, ras, kön,

sexuell identitet, ekonomisk eller social ställning,

funktionshinder, etnisk eller politisk tillhörighet,

att förstärka äganderätten.

Bakgrund

Vissa av de frågor som motionärerna tar upp har

utskottet behandlat ovan i detta betänkande. Det

gäller frågor om integritet, negativ

föreningsfrihet, diskriminering och äganderätt. I

dessa delar hänvisas därför till vad utskottet där

har anfört.

Enligt artikel 2 i Europakonventionen skall envars

rätt till livet skyddas genom lag. I samma artikel

sägs vidare att ingen avsiktligen skall berövas

livet utom för att verkställa domstols dom i de fall

då han dömts för brott som enligt lag är belagt med

dödsstraff. Artikel 1 i protokoll nr 6 till

konventionen stadgar dock att dödsstraffet skall

vara avskaffat och att ingen får dömas till ett

sådant straff eller avrättas.

Även regeringsformen förbjuder dödsstraff (2 kap. 4

§). Däremot finns det ingen bestämmelse om rätten

till liv i regeringsformen.

I FN:s universella förklaring om de mänskliga

rättigheterna från år 1948 uttalas i artikel 3 att

"envar har rätt till liv, frihet och personlig

säkerhet".

I FN:s internationella konvention om medborgerliga

och politiska rättigheter från år 1966 stadgas i

artikel 6 punkt 1 följande. "Varje människa har en

inneboende rätt till livet. Denna rätt skall skyddas

genom lag. Ingen skall godtyckligt berövas sitt

liv."

Vid Sveriges ratificering av FN-konventionerna

uttalades bl.a. att konventionsstaterna får anses ha

en viss rörelsefrihet vid tolkningen och

tillämpningen av konventionsbestämmelserna. Det

avgörande var om den inhemska rätten till sin

allmänna syftning överensstämde med

konventionsbestämmelserna. Det föredragande

statsrådet fann således att svensk rätt

överensstämde med konventionsbestämmelserna (prop.

1971:125).

Fri- och rättighetskommittén övervägde i sitt

delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU

1993:40) frågan om rätten till liv skulle ges

grundlagsskydd. Utredningen anförde följande.

Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna

är rätten till liv. Den står också främst i

rättighetskatalogen såväl i FN:s universella

förklaring om de mänskliga rättigheterna som i FN-

konventionen om medborgerliga och politiska

rättigheter och i Europakonventionen. Vi har därför

tagit upp frågan om ett stadgande om rätten till liv

skall införas i den svenska grundlagen. Vi har

emellertid funnit att befintlig lagstiftning väl

motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Vi

lägger därför inte fram några förslag i denna del.

Vi vill emellertid framhålla att en inkorporering av

Europakonventionen, som vi föreslår i detta

betänkande, innebär att rätten till liv kommer till

positivt uttryck i svensk rätt.

Enligt artikel 2 i Europakonventionens första

tilläggsprotokoll får ingen förvägras rätten till

undervisning. Vidare stadgas att

konventionsstaterna, vid utövandet av den verksamhet

som de kan ta på sig i fråga om utbildning och

undervisning, skall respektera föräldrarnas rätt att

tillförsäkra sina barn sådan utbildning och

undervisning som står i överensstämmelse med

föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

Rätten till utbildning skrevs in i regeringsformen

den 1 januari 1995 och byggde på förslag från Fri-

och rättighetskommittén. Beträffande föräldrarätten

uttalade kommittén att den inte hade funnit något

skäl att införa ett särskilt stadgande om denna i

grundlagen (SOU 1993:40, del A, s. 195).

Subsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet

Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Däri

påpekas att man när uttrycket subsidiaritet används

om politiska maktförhållanden åsyftar att den högre

nivån skall vara ett stöd för de lägre nivåernas

insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någon

entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan

användas för att motivera såväl centralisering som

decentralisering beroende på omständigheterna i det

enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en

ansvarsregel som avgör vems ansvar det är att

förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha två

dimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens

uppbyggnad och de politiska nivårelationerna, där

tanken är att uppgifterna skall utföras på lägsta

nivå. Den horisontella dimensionen gäller

avvägningen mellan det offentliga och det privata

(dvs. omfattningen av statens roll i det civila

samhället och mark-nadsekonomin), där utgångspunkten

är att det skall finnas så stort utrymme för

mångfald och självorganisering som möjligt.

I betänkandet påpekas vidare att det i alla

politiska system finns en dragkamp om hur makten

skall delas och om vad politiska institutioner på

olika beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I

Sverige har det ständigt förts en diskussion om hur

uppgifterna skall fördelas mellan den statliga

centralmakten och den kommunala självstyrelsen,

heter det. I betänkandet erinras om att den statliga

Länsberedningen år 1974 gjorde ett försök att

sammanfatta de vägledande principerna för

uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn. I

det sammanhanget formulerades

subsidiaritetsprincipen som vägledning för politiska

nivårelationer i Sverige enligt följande: "En

uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än

nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt

berörda" (SOU 1974:84 s. 20).

Tidigare riksdagsbehandling

I betänkande 1997/98:KU32 behandlade

konstitutionsutskottet två motioner om att

grundlagsfästa rätten till liv. Utskottet delade

Fri- och rättighetskommitténs bedömning att något

behov inte finns av att införa ett stadgande om

rätten till liv i den svenska grundlagen. Den

befintliga svenska lagstiftningen motsvarade enligt

utskottet väl de krav som kan ställas i en

rättsstat. Utskottet framhöll också att

inkorporeringen av Europakonventionen innebär att

rätten till liv kommer till positivt uttryck i

svensk rätt. Utskottet avstyrkte motionerna.

När det gäller föräldrarätten konstaterade

konstitutionsutskottet i betänkande KU 1975/76:56

bl.a. att Fri- och rättighetsutredningen ansett att

regler som tog sikte på föräldrarätten inte lämpade

sig för grundlag samt att departementschefen instämt

i denna bedömning. Utskottet anslöt sig till vad

departementschefen anfört om svårigheterna att

utforma en grundlagsregel om föräldrars rätt till

vårdnaden om sina minderåriga barn på ett sådant

sätt att det ger ett verkligt skydd för

vårdnadsrätten men ändå inte kommer i konflikt vare

sig med föräldrabalkens regler om vårdnad eller med

föreskrifter om samhällsvård samt avstyrkte yrkandet

om att införa föräldrarätten i grundlag. Vid senare

behandling av yrkanden om grundlagsskydd för

föräldrarätt eller familjerätt har utskottet

vidhållit denna bedömning (bet. KU 1987/88:9,

1988/89:KU11, 1989/90:KU12 och 1990/91:KU13). I de

två sistnämnda betänkandena avstyrkte utskottet även

motioner om en grundlagsstadgad familjerätt med

motiveringen att det, jämfört med föräldrarätten,

förelåg än större svårigheter att lagreglera det

vidare begreppet familjerätt (bet. 1989/90:KU12 och

1990/91:KU13). Vidare avstyrkte utskottet en motion

om föräldrarätten i betänkande 1992/93:KU2 med

hänvisning till att Fri- och rättighetskommittén

beslutat ta upp frågan och resultatet av kommitténs

arbete borde avvaktas.

I betänkande 1995/96:KU6 behandlade

konstitutionsutskottet en motion om att skriva in

subsidiaritetsprincipen i grundlagen. Utskottet

ansåg inte att det fanns någon anledning att

grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen och avstyrkte

motionen. Vid det efterföljande riksmötet behandlade

utskottet en motion med liknande innehåll. Utskottet

vidhöll sin tidigare bedömning och avstyrkte

motionen (bet. 1996/97:KU26).

Konstitutionsutskottets bedömning

Utskottet har i inledningen av detta betänkande

översiktligt redogjort för huvuddragen i det svenska

fri- och rättighetsskyddets framväxt. De

väsentligaste dragen har vuxit fram i stor politisk

enighet, även om det har funnits och alltjämt finns

olika meningar mellan partierna när det gäller

enskildheter i fri- och rättighetsregleringen.

Enligt utskottets mening saknas det därför anledning

att göra en större översyn av regeringsformen på det

sätt som förespråkas i motionen. Vissa av de

enskildheter i fri- och rättighetsskyddet som

motionärerna särskilt pekar på som föremål för en

sådan översyn har utskottet behandlat ovan. Inte

heller i övrigt anser utskottet att de frågor som

motionärerna tar upp bör bli föremål för utredning i

vidare mån än vad som redan sker. Motion

1998/99:K307 avstyrks.

Nationell handlingsplan för mänskliga

rättigheter

Motion

I motion 1999/2000:K356 av Marianne Samuelsson m.fl.

(mp) hemställs att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om dels

att en nationell handlingsplan där staten

identifierar åtgärder som skall förbättra främjandet

och skyddet för mänskliga rättigheter i Sverige

måste upprättas å det snaraste (yrkande 8), dels att

regeringen via den handlingsplan man åtagit sig att

genomföra tar ett krafttag mot alla typer av

diskriminering i samhället (yrkande 6). Motionärerna

framhåller att det i slutdokumentet från

Wienkonferensen 1993 rekommenderas att varje stat

upprättar en sådan handlingsplan. Icke-

diskrimineringsprincipen är enligt motionärerna en

av de viktigaste principerna inom mänskliga

rättigheter. Motionärerna anser att det återstår

mycket att göra för att avskaffa olika former av

diskriminering. De pekar på att antalet ärenden hos

Handikappombudsmannen har ökat och att kvinnor inte

får lika lön för lika arbete inom svensk

förvaltning. Enligt motionärerna måste allt agerande

från samhällets sida och dess institutioner

genomsyras av principen om icke-diskriminering.

Bakgrund

FN:s andra världskonferens om mänskliga rättigheter

ägde rum i Wien den 14-25 juni 1993. Den första

världskonferensen ägde rum i Teheran år 1968. Enligt

ett beslut i FN:s generalförsamling hösten 1990

sattes sex mål upp för konferensen. Dessa mål var:

genomgång av gjorda framsteg och hinder för att

skydda de mänskliga rättigheterna, analys av

förhållandet mellan en stats utvecklingsnivå och

åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna, metoder

för att förbättra genomförandet av gällande

regelsystem, genomgång av FN-systemets

övervakningsmekanismer, lämna rekommendationer för

att förbättra effektiviteten hos FN och för att

tillförsäkra FN nödvändiga resurser på området för

de mänskliga rättigheterna. Under

förberedelseprocessen strävade Sverige som allmän

utgångspunkt efter att befästa reglernas

universalitet och att förstärka genomförandet av

existerande konventioner. Särskilt angeläget var att

motverka och undanröja folkrättsstridiga

reservationer till de internationella

konventionerna.

Konferensens slutdokument "Vienna Declaration and

Programme of Action" har i engelsk språkdräkt

bifogats utrikesutskottets betänkande 1993/94:UU3. I

slutdokumentet bekräftades i huvudsak vad som

dittills beslutats både i fråga om normerna och

övervakningsmekanismerna. Detta var i och för sig

inte oviktigt mot bakgrund av att många av

instrumenten och processerna hade beslutats av ett

FN med betydligt färre medlemmar; sedan den allmänna

förklaringen antogs har medlemsantalet mer än

fördubblats (se skr. 1997/98:89 s. 63).

De följande var några av de viktigare besluten på

Wienkonferensen:

- Rättigheternas universalitet bekräftades.

-

- Det klargjordes att det är en legitim

angelägenhet för det internationella samfundet

att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.

-

- Kvinnors mänskliga rättigheter betonades som en

integrerad och oskiljbar del av de universella

rättigheterna. Barns rättigheter och betydelsen

av dem bekräftades likaså.

-

- Betydelsen av de ekonomiska och sociala

rättigheterna underströks liksom att alla

rättigheter är ömsesidigt beroende och del av

samma helhet.

-

- I diskussionen om rätten till utveckling nåddes

enighet om att den enskilda individen är det

väsentliga subjektet i all utveckling och om att

utveckling underlättar åtnjutandet av

rättigheterna samtidigt som bristen på utveckling

inte kan rättfärdiga kränkningar.

-

- Det slogs fast att demokrati, utveckling och

respekt för de mänskliga rättigheterna är

inbördes beroende och förstärkande. FN-systemet

uppmanades att väsentligt öka resurserna för de

program som syftar till att stärka rättsstaten,

demokratin och de mänskliga rättigheterna.

-

- FN-organ och -program som relaterar till

mänskliga rättigheter uppmanades att samarbeta

och integrera rättighetsaspekten i sina program.

-

I slutdokumentet rekommenderades varje stat också

att överväga önskvärdheten av att upprätta en

nationell handlingsplan som identifierar åtgärder

vilka kan förbättra främjandet och skyddet av

mänskliga rättigheter.

När utrikesminister Anna Lindh talade vid MR-

kommissionen i Genève den 31 mars 1999 sade hon

bl.a. att regeringen i år har initierat arbetet med

en nationell handlingsplan ("initiated the

preparation of a national Human Rights Plan").

Statsrådet Lena Hjelm-Wallén besvarade den 18

januari 2000 en interpellation om en handlingsplan

för trygghet och demokrati (Ip 1999/2000:129). Av

svaret framgår bl.a. att regeringen avser att

tillsätta en särskild arbetsgrupp med syfte att

kartlägga det nationella arbetet med mänskliga

rättigheter samt föreslå åtgärder för hur detta kan

förstärkas och utvidgas. Vidare uttalade statsrådet

att regeringen avser att senare i vår till riksdagen

presentera en nationell handlingsplan som behandlar

frågor om rasism och främlingsfientlighet.

Handlingsplanen kommer att beröra flera

politikområden, bl.a. integrations-, rätts- och

utbildningsfrågor. Handlingsplanen skall omfatta

både direkt motverkande och långsiktigt förebyggande

åtgärder, såväl sådana åtgärder som redan genomförs

som nya åtgärder. Handlingsplanen skall också

redovisa en tydlig ansvarsfördelning i dessa frågor

inom regeringen och bland myndigheterna.

Handlingsplanen kommer slutligen att ta upp former

för utvärdering av gjorda insatser (snabbprotokoll

1999/2000:51).

Konstitutionsutskottets bedömning

Som framgått ovan avser regeringen att tillsätta en

särskild arbetsgrupp för att kartlägga det

nationella arbetet med mänskliga rättigheter samt

föreslå åtgärder för hur detta kan förstärkas och

utvidgas. Vidare avser regeringen att senare i vår

för riksdagen presentera en nationell handlingsplan

som behandlar frågor om rasism och

främlingsfientlighet. Med detta torde de önskemål

som framförs i motionen vara tillgodosedda. Motion

1999/2000:K356 yrkandena 6 och 8 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande förstärkt skydd för den

personliga integriteten

att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K206 yrkande 6 och

1999/2000:T703 yrkande 12,

2. beträffande förbud att bära mask vid

demonstration

att riksdagen avslår motion 1998/99:K233,

3. beträffande organisationers

brottslighet m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K253 och

1999/2000:K247,

4. beträffande negativ föreningsrätt

att riksdagen avslår motion 1999/2000:K206 yrkande 5,

res. 1 (m, kd, c, fp)

5. beträffande religionsfrihet

att riksdagen avslår motion 1999/2000:K282,

6. beträffande förbud mot diskriminering

på grund av sexuell läggning

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K201, 1998/99:K260

yrkande 1, 1999/2000:L430 yrkande 2 och

1999/2000:So225 yrkandena 1 (delvis), 4 och 5,

res. 2 (v, c, fp, mp)

7. beträffande förbud mot diskriminering

av funktionshindrade

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K289 yrkande 1 och

1999/2000:K274 yrkande 1,

8. beträffande förstärkt skydd för

äganderätten och näringsfriheten

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K300, 1999/2000:K206

yrkande 4 och 1999/2000:K233,

res. 3 (m, kd)

9. beträffande grundlagsskydd för miljön

att riksdagen avslår motion 1999/2000:MJ752 yrkande 1,

10. beträffande grundlagsskydd för fri- och

rättigheter i förhållande till enskilda

att riksdagen avslår motion 1999/2000:K318,

res. 4 (kd)

11. beträffande ökat minoritetsskydd

m.m.

att riksdagen avslår motion 1999/2000:K206 yrkandena

1-3,

res. 5 (m)

12. beträffande översyn av

regeringsformen

att riksdagen avslår motion 1998/99:K307,

res. 6 (kd)

13. beträffande nationell handlingsplan

för mänskliga rättigheter

att riksdagen avslår motion 1999/2000:K356 yrkandena 6 och

8.

Stockholm den 9 mars 2000

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel

(m), Göran Magnusson (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär-Axel

Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v),

Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind

(s), Inger René (m), Kerstin

Kristiansson Karlstedt (s),Tommy

Waidelich (s), Mats Einarsson (v),

Nils Fredrik Aurelius (m), Per

Lager (mp), Åsa Torstensson (c),

Helena Bargholtz (fp) och Per-

Samuel Nisser (m).

Reservationer

1. Negativ föreningsrätt (mom. 4)

Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René

(m), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c),

Helena Bargholtz (fp) och Per-Samuel Nisser (m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 25

börjar med "Några nya" och slutar med "yrkande 5"

bort ha följande lydelse:

Den negativa föreningsfriheten, dvs. rätten att stå

utanför olika sammanslutningar, är skyddad genom

Europakonventionen. Trots att Arbetsdomstolen vid

flera tillfällen klargjort att en medlem i en

facklig organisation har rätt att lämna

organisationen på egen begäran, förekommer det

alltjämt att fackliga organisationer nekar eller

ställer upp hinder om en medlem önskar utträda eller

skapar svårigheter för arbetsgivare som vill

anställa någon som inte är fackligt ansluten. Enligt

utskottets mening är det en brist att

regeringsformens fri- och rättighetskatalog inte

innehåller något skydd för den enskildes rätt att

stå utanför en organisation. Denna brist anser

utskottet snarast bör avhjälpas, så att det av

grundlagen tydligt framgår att enskilda utan

organisationstvång kan ingå exempelvis icke-

kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal. Riksdagen

bör därför hos regeringen begära förslag om

förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten.

Detta bör med bifall till motion 1999/2000:K206

yrkande 5 ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande negativ föreningsrätt

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:K206 yrkande 5

som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

2. Förbud mot diskriminering på grund av

sexuell läggning (mom. 6)

Kenneth Kvist (v), Per Lager (mp), Mats Einarsson

(v), Åsa Torstensson (c) och Helena Bargholtz (fp)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 40

börjar med "Mot denna" och på s. 41 slutar med "4

och 5" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är de vidtagna åtgärderna

emellertid inte tillräckliga. Våld, hot och

diskriminering mot homo-/bisexuella och

transpersoner är fortfarande vardagliga företeelser

i Sverige och övriga världen, vilket är

oacceptabelt. Det är därför viktigt att arbetet att

bekämpa våld, hot och diskriminering mot homo-

/bisexuella och transpersoner bedrivs både i Sverige

och internationellt. Samhället måste tydligt visa

att övergrepp mot och diskriminering på grund av

sexuell läggning inte accepteras. Det är enligt

utskottets uppfattning särskilt viktigt att våra

grundlagar är entydiga på denna punkt. Det bör

därför införas ett diskrimineringsförbud i

regeringsformen. Vidare finner utskottet det

beklagligt att transpersoner uttryckligt undantas

från skyddet mot diskriminering på grund av sexuell

läggning. Regeringen bör återkomma med förslag om

förändringar i diskrimineringsskyddet som innebär

att det även omfattar transpersoner. Svensk

lagstiftning bör dessutom, enligt utskottets mening,

snarast anpassas så att den på alla punkter omfattar

det skydd för transsexuella - bl.a. ett lagstadgat

förbud mot diskriminering i arbetslivet - som

uttalas i Europaparlamentets "Recommendation 1117

(1989) On the conditions of transsexuals" och

"Resolution on discrimination against transsexuals".

Vad utskottet nu har anfört bör med bifall till

motion 1999/2000:So225 yrkandena 1 (delvis), 4 och 5

ges regeringen till känna.

Härigenom tillgodoses i huvudsak också motionerna

1998/99:K201, 1998/99:K260 yrkande 1 och

1999/2000:L430 yrkande 2.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha

följande lydelse:

6. beträffande förbud mot diskriminering på

grund av sexuell läggning

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:So225 yrkandena

1 (delvis), 4 och 5 och med anledning av

motionerna 1998/99:K201, 1998/99:K260 yrkande 1

och 1999/2000:L430 yrkande 2 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Förstärkt skydd för äganderätten och

näringsfriheten (mom. 8)

Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René

(m), Nils Fredrik Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser

(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 47

börjar med "Utskottet har" och på s. 48 slutar med

"motion 1999/2000:K233" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är den personliga

äganderätten en av de viktigaste grundstenarna för

den svenska rättsordningen. Grundlagens nuvarande

skydd för den enskilda äganderätten anser utskottet

är alltför svagt. Detta gäller framför allt på tre

punkter. Utgångspunkten bör enligt utskottet vara

att ingrepp i äganderätten skall berättiga till full

ersättning. Äganderättsskyddet bör dessutom

uttryckligen omfatta all egendom, som t.ex.

fordringar och immateriella rättigheter. Slutligen

bör det införas starkare restriktioner för

begränsningar av skyddet. Enligt utskottets mening

bör skyddet för den enskilda äganderätten göras

likvärdigt med skyddet för de s.k. politiska

rättigheterna.

Allmän näringsfrihet och fri konkurrens är enligt

utskottets uppfattning grundläggande värden i en

fungerande marknadsekonomi och enskilt företagande

den bästa och effektivaste formen att driva

företagsamhet. Det är därför av grundläggande

betydelse för det moderna samhället att intrång i

näringsfriheten motverkas och, om speciella

omständigheter inte föreligger, bör principen enligt

utskottet vara att full ersättning skall utgå till

den som är föremål för sådana intrång.

Utskottet anser att en samlad översyn av

grundlagsskyddet bör göras i syfte att stärka

äganderätten, de immateriella rättigheterna och

näringsfriheten i enlighet med vad utskottet ovan

anfört. Detta bör med bifall till motionerna

1998/99:K300, 1999/2000:K206 yrkande 4 och

1999/2000:K233 ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha

följande lydelse:

8. beträffande förstärkt skydd för

äganderätten och näringsfriheten

att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K300,

1999/2000:

K206 yrkande 4 och 1999/2000:K233 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Grundlagsskydd för fri- och rättigheter

i förhållande till enskilda (mom. 10)

Ingvar Svensson (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53

börjar med "Inledningsvis vill" och på s. 54 slutar

med "motion 1999/2000:K318" bort ha följande

lydelse:

Regeringsformens fri- och rättighetsreglering

gäller, med smärre undantag, endast förhållandet

mellan den enskilde och det allmänna, inte

förhållandet mellan enskilda inbördes.

Europakonventionen däremot ålägger

konventionsstaterna viss skyldighet att genom

lagstiftning trygga vissa fri- och rättigheter även

mellan enskilda. Det råder således inte full

parallellitet mellan regeringsformen och

Europakonventionen i detta avseende, vilket

utskottet anser vara olyckligt. Enligt utskottets

mening skulle en sådan grundlagsfäst rätt stärka

Sverige som rättsstat. Utskottet anser därför att

frågan om att grundlagsfästa fri- och rättigheter

mellan enskilda bör bli föremål för utredning. Detta

bör med bifall till motion 1999/2000:K318 ges

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 10 bort ha

följande lydelse:

10. beträffande grundlagsskydd för fri- och

rättigheter i förhållande till enskilda

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:K318 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

5. Ökat minoritetsskydd m.m. (mom. 11)

Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 58

börjar med "Enligt 2 kap." och på s. 59 slutar med

"yrkandena 1-3" bort ha följande lydelse:

Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är

den beslutsform som bäst gagnar demokratin och

folkstyrelsens princip. Enligt utskottets mening bör

ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima

intressen. I linje härmed anser utskottet att

minoritetsskyddet bör stärkas generellt vid beslut

om lagstiftning som innebär begränsningar i de

medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske

genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2

kap. 12 § tredje stycket regeringsformen görs

tillämpliga på all rättighetsbegränsande

lagstiftning. Vidare anser utskottet att grundlagens

skydd mot rättighetsbegränsningar bör vara lika

starkt oavsett vilken fri- och rättighet det gäller.

Detta skulle bl.a. innebära att de allmänna

begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket

regeringsformen blev tillämpliga även vid

begränsningar av t.ex. äganderätten.

Europakonventionens bestämmelser om mänskliga fri-

och rättigheter skyddas inte mot begränsningar på

samma sätt som regeringsformens motsvarande

bestämmelser. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får

lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med

konventionen. Formellt utgör detta emellertid bara

en anvisning för lagstiftaren. Något ytterligare

grundlagsskydd för Europakonventionen finns inte.

Detta innebär bl.a. att Europakonventionen inte

omfattas av det skydd mot rättighetsbegränsande

lagstiftning som 2 kap. 12 § regeringsformen ger.

Enligt utskottets mening bör Europakonventionens

rättighetsskydd anpassas till regeringsformens högre

skyddsnivå. En sådan anpassning av

Europakonventionens skyddsnivå till den som gäller

för regeringsformen kan antingen ske genom att

Europakonventionen upphöjs till grundlag eller genom

att tillämpningsområdet för 2 kap. 12 §

regeringsformen utvidgas till att omfatta även

Europakonventionen.

Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag

om ökat minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar,

om förstärkning av skyddet för de mänskliga fri- och

rättigheterna och om Europakonventionens ställning i

enlighet med vad utskottet anfört. Detta bör med

bifall till motion 1999/2000:K206 yrkandena 1-3 ges

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 11 bort ha

följande lydelse:

11. beträffande ökat minoritetsskydd m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:K206 yrkandena

1-3 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

6. Översyn av regeringsformen (mom. 12)

Ingvar Svensson (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 63

börjar med "Utskottet har" och slutar med "Motion

1998/99:K307 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Grundlagarna utgör det ramverk som skall klargöra

villkoren för hela rättssystemet och de - framför

allt regeringsformen - utgör alltså den

grundläggande rättsnormen. Enligt utskottets mening

är det därför centralt att denna rättsnorm är djupt

förankrad i den kulturtradition som i sina grunddrag

omfattas av svenska folket. Den nuvarande

författningen utgår i hög grad från ett

rättspositivistiskt betraktelsesätt, där rätten

definieras operationellt, dvs. rätt är det som

lagstiftarna kallar rätt. Rätten ingår emellertid

som ett undersystem i ett samhälle, där de

grundläggande värdena - etiken - utgör ett

sammanhållande band. Utskottet anser därför att

rättsnormen skall ta sin utgångspunkt i det som är

etiskt godtagbart och alltså förankras i den svenska

och västerländska kulturtraditionen. Enligt

utskottets mening är det nödvändigt att genomföra en

översyn av de svenska grundlagarna utifrån detta

perspektiv. Grundlagarna skall präglas av en

människosyn som beaktar människans värde,

förutsättningar, behov och ansvar. En sådan översyn

skall i mindre grad behandla det politiska

beslutande systemet och de olika institutionerna i

förvaltningen och i stället fokusera på grundlagarna

som rättsnorm.

Utskottet anser att översynen bör syfta till att

sortera ut rättspositivismen ur regeringsformen, att

fastställa och utöka de mänskliga fri- och

rättigheterna och deras rättsliga konsekvenser i

regeringsformen, som till exempel rätten till liv

och integritet, föräldrarätten och den negativa

föreningsfriheten, att överväga möjligheten att göra

familjen till rättssubjekt, att inrätta en

författningsdomstol, att inskriva

subsidiaritetsprincipen som arbetsverktyg i

maktdelningen, att införa ett förstärkt

grundlagsskydd för de kommunala nivåerna, att varje

institution som har domstols befogenhet också skall

arbeta och sammansättas som domstol, att överväga

diskrimineringsskydd för människans integritet

oberoende av religion, ålder, ras, kön, sexuell

identitet, ekonomisk eller social ställning,

funktionshinder, etnisk eller politisk tillhörighet,

att förstärka äganderätten.

Vad utskottet anfört om en översyn av

regeringsformen som grundläggande rättsnorm bör med

bifall till motion 1998/99:K307 ges regeringen till

känna.

dels att utskottets hemställan under 12 bort ha

följande lydelse:

12. beträffande översyn av regeringsformen

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K307 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

Särskilda yttranden

Översyn av regeringsformen

Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser (m) anför:

I motion 1998/99:K307 påfordras en större översyn av

regeringsformen enligt i motionen angivna

riktlinjer. Också Moderata samlingspartiet föreslår

i olika sammanhang betydande förändringar i

regeringsformen. Det kan finnas skäl att, när den nu

pågående Författningsutredningen avslutat sitt

arbete, pröva om inte en mera samlad

grundlagsöversyn skulle vara lämplig för att bedöma

kvarstående förändringskrav i ett sammanhang.

Nationell handlingsplan för mänskliga

rättigheter

Per Lager (mp) och anför:

Jag delar utskottsmajoritetens uppfattning att de

önskemål som framförs i motion 1999/2000:K356

yrkandena 6 och 8 torde bli tillgodosedda genom de

åtgärder som statsrådet Lena Hjelm-Wallén uttalat

att regeringen ämnar vidta. Emellertid vill jag

understryka vikten av att arbetsgruppen tillsätts så

snart som möjligt och att den nationella

handlingsplanen mot rasism och främlingsfientlighet

presenteras för riksdagen under våren 2000.