Bet. 1999/2000:LU17

Lagutskottets betänkande

1999/2000:LU17

Insolvensrättsliga frågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1999/2000

LU17

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet sju motioner från den allmänna motionsti-

den 1999 i olika insolvensrättsliga frågor. Spörsmålen gäller ett nytt skuldsa-

neringsförfarande och hanteringen av privat pensionssparande vid skuldsane-

ring, kostnader vid konkursförvaltning, förmånsrätten för fordringar på skat-

ter samt ränta vid indrivning.

Med bifall till tre remissbehandlade motioner förordar utskottet ett tillkän-

nagivande om en översyn av hur privat pensionssparande hanteras av de

tillämpande myndigheterna i skuldsaneringsförfarandet. Remissvaren, som

intagits som bilaga till betänkandet, har varit till god ledning för utskottets

ställningstagande.

Övriga motioner avstyrks i huvudsak med hänvisning till tidigare ställ-

ningstaganden och pågående arbete.

Till betänkandet har fogats en reservation och ett särskilt yttrande.

Motionerna

1999/2000:L301 av Margareta Andersson och Birgitta Carlsson (c) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om olikheter i hanteringen av pensionsförsäkringar vid skuldsanering.

1999/2000:L302 av Tanja Linderborg m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till sådana enhetliga regler att skuldsanering kan

genomföras om kronofogdemyndigheten beviljar detta.

1999/2000:L303 av Rolf Åbjörnsson (kd) vari yrkas att riksdagen hos rege-

ringen begär förslag till ny skuldsaneringslag i enlighet med Insolvensutred-

ningens förslag från 1990.

1999/2000:L304 av Ragnwi Marcelind (kd) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till sådan ändring av konkurslagen att konkursför-

valtare alltid erhåller ersättning för nödvändiga kostnader nedlagda i kon-

kurs.

1999/2000:L305 av Ester Lindstedt-Staaf (kd) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om begränsning

av ränteuppräkning på skuld vid införsel till kronofogden.

1999/2000:L306 av Stig Rindborg m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till ändrade möjligheter att ta ut ett pensionssparan-

de i förtid.

1999/2000:Sk326 av Carl Fredrik Graf m.fl. (m) vari yrkas

10. att riksdagen beslutar att förmånsrätten för skatter vid företagskonkur-

ser ändras i enlighet med vad som anförts i motionen.

Utskottet

Skuldsaneringslagen - förfarandet

Hösten 1987 förordade lagutskottet att frågan om en lagreglerad skuldsane-

ring för fysiska personer, som är så skuldsatta att de inte inom överskådlig

tid kan betala sina skulder, borde bli föremål för en samlad bedömning. Vad

utskottet sålunda anförde gav riksdagen som sin mening regeringen till känna

(bet. LU 1987/88:12, rskr. 57).

Med anledning av riksdagsbeslutet tillkallade regeringen år 1988 en utred-

ning, som antog namnet Insolvensutredningen, med uppdrag att överväga

bl.a. frågan om skuldsanering för fysiska personer (dir. 1988:52). Insol-

vensutredningen lade hösten 1990 fram delbetänkandet (SOU 1990:74)

Skuldsaneringslag. Betänkandet remissbehandlades men föranledde inga

lagförslag från regeringens sida. Till följd härav kom ytterligare motioner att

väckas i frågan. Då motionsspörsmålen om skuldsanering behandlades av

riksdagen våren 1993 förordade utskottet i betänkande 1992/93:LU49 att

regeringen skulle utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet

med vissa av utskottet angivna riktlinjer. Dessa riktlinjer innebar i huvudsak

att den skuldsatta personen först och främst själv skulle söka uppnå en frivil-

lig överenskommelse med sina borgenärer. Endast om detta inte var möjligt

skulle en lagreglerad ordning tillämpas med företrädesvis frivillig och endast

i sista hand en tvingande skuldsanering. Riksdagen biföll utskottets hemstäl-

lan och gav regeringen till känna vad utskottet anfört (rskr. 1992/93:412).

I början av år 1994 överlämnade regeringen förslag till riksdagen om en

skuldsaneringslag, och riksdagen antog lagen senare samma vår (prop.

1993/94:123, bet. LU26, rskr. 303).

Genom skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i kraft den 1 juli

1994, har införts möjligheter för privatpersoner att under vissa förutsättning-

ar helt eller delvis befrias från en övermäktig skuldbörda. Som allmänna

villkor för skuldsanering gäller att gäldenären är insolvent och så skuldsatt

att han eller hon inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder (4 § första

stycket 1). Vidare krävs att det vid en allmän bedömning framstår som skä-

ligt att bevilja gäldenären skuldsanering (4 § första stycket 2). Vid denna

skälighetsbedömning skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheter-

na vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären gjort för att fullgöra sin

förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med borgenärerna samt hur gäl-

denären har medverkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet.

Skuldsaneringsförfarandet innehåller tre steg. I det första steget, som i hu-

vudsak lämnas utanför det lagreglerade området, skall gäldenären själv för-

söka träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. Gäldenären skall

därvid kunna få råd och anvisningar av kommunen. Om detta inte lyckas,

skall gäldenären hos kronofogdemyndigheten i ett andra steg kunna ansöka

om frivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsanering avses att gälde-

nären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag till

skuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Kronofogdemyndigheten

skall fastställa ett sådant förslag. Om någon borgenär motsätter sig förslaget,

skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten som i ett

tredje steg kan besluta om tvingande skuldsanering. En skuldsanering enligt

lagen skall regelmässigt vara förenad med en betalningsplan för gäldenären.

En sådan betalningsplan innebär att gäldenären under en period av som regel

fem år skall leva på existensminimum och att betalningsförmågan därutöver

skall komma borgenärerna till godo.

Av Riksskatteverkets årsredovisning för år 1998 framgår att antalet till

kronofogdemyndigheterna inkomna skuldsaneringsärenden år 1995 var

4 415. År 1996 var antalet inkomna ärenden 5 265. År 1997 inkom sam-

manlagt 3 590 skuldsaneringsärenden till kronofogdemyndigheterna och år

1998 uppgick antalet sådana ärenden till 3 410. År 1995 beslutade kronofog-

demyndigheten om skuldsanering i 268 ärenden och överlämnade 659 till

tingsrätten. Motsvarande antal ärenden år 1996 var 578 respektive 965. År

1997 beslutade kronofogdemyndigheten om skuldsanering i 671 ärenden

medan samma år 1 108 överlämnades till tingsrätten. År 1998 beslutade

kronofogdemyndigheten om skuldsanering i 828 ärenden. Samma år över-

lämnades 1 022 ärenden från kronofogdemyndigheten till tingsrätten. Enligt

vad som inhämtats från Riksskatteverket inkom år 1999 sammanlagt 3 196

ärenden om skuldsanering till kronofogdemyndigheten och samma år beslu-

tade myndigheten om skuldsanering i 1 024 ärenden. Antalet ärenden som

kronofogden överlämnade till tingsrätten år 1999 var 924.

Rolf Åbjörnsson (kd) framhåller i motion L303 att institutet skuldsanering

numera är accepterat i svenskt rättsliv såsom ett värdefullt instrument för att

skapa rimliga förhållanden för enskilda människor. Alltjämt måste man

emellertid, enligt motionären, konstatera att det sätt på vilket skuldsanering

skall äga rum blivit mycket illa utformat. Det ligger i sakens natur att man

genom det krångliga trestegsförfarandet lagt in helt onödiga, komplicerande

moment för ett institut som främst har sociala förtecken. Motionären anser

att det är orimligt att människor som hamnat i en mycket besvärande situa-

tion skall förödmjukas genom ett så komplicerat och omständligt förfarande.

Alltsedan lagen trädde i kraft har kritik framförts i medier och annorstädes i

den offentliga debatten, och man bör, anför motionären, ha klart för sig att

utformningen av lagstiftningen ger uttryck för en politisk kompromiss. Såvitt

motionären känner till har skuldsaneringsinstitutet ingenstans i världen fått

den lösning som man fastnat för i Sverige. Motionären anser att Insolvensut-

redningen hade en enklare lösning, som i princip går ut på att rätten förord-

nar en god man som går igenom gäldenärens situation och framlägger ett

förslag till skuldsanering som fastställs av tingsrätten. Insolvensutredningens

förslag var hämtat från Danmark där det visat sig att institutet fungerat väl i

många år. Utvärderingar i Sverige ger vid handen, anförs det i motionen, att

nuvarande system ingalunda är billigare än det danska, snarare tvärtom.

Enligt uppgift kostar det första steget - rådgivningen hos kommunerna -

100 miljoner kronor varje år. Vidare måste enligt motionären beaktas de

långa väntetider som gäller vid nuvarande förfarande. Enligt motionärens

mening är tiden nu mogen att revidera institutet, och i motionen yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till ny skuldsaneringslag i enlighet

med Insolvensutredningens förslag från 1990.

Utskottet vill först peka på att den nuvarande skuldsaneringslagen i stora

delar vad avser de materiella reglerna stämmer överens med Insolvensutred-

ningens förslag. Skillnaderna mellan den nuvarande lagen och Insolvensut-

redningens förslag gäller - såsom också framgår av motionen - förfarandet.

Insolvensutredningens förslag i dessa delar innebar sammanfattningsvis att

domstolarna fick större befattning med skuldsaneringsärenden än vad som

blev fallet. Tingsrätten skulle pröva om villkoren för skuldsanering var upp-

fyllda och gäldenären visa att hans förhållanden var sådana att skuldsanering

borde medges. Förslaget innebar vidare att gäldenären i sin ansökan till rät-

ten noggrant redogjorde för sin och sin familjs ekonomiska situation. Krono-

fogdemyndighetens roll i förfarandet innebar, enligt Insolvensutredningens

förslag, att myndigheten yttrade sig till rätten. Vidare innebar utredningens

förslag att rätten, när det fanns tillräcklig utredning, kunde utse en god man

för att hjälpa gäldenären att klargöra hans eller hennes personliga och eko-

nomiska förhållanden samt upprätta ett förslag till hur skulderna skall av-

vecklas. Utredningen framhöll inte heller lika klart som i förarbetena till

skuldsaneringslagen vikten av frivilliga lösningar på skuldsaneringsområdet.

I de överväganden som föregick det slutliga valet av utformning av

skuldsaneringsförfarandet stod frågan om handläggande myndighet i cent-

rum. I propositionen med förslag till skuldsaneringslag (prop. 1993/94:123)

anförde regeringen att kronofogdemyndigheterna har stor erfarenhet av in-

solvensrättsliga problem - både som verkställande myndighet enligt utsök-

ningsbalken och som tillsynsmyndighet i konkurs - och dagligen kom i nära

kontakt med frågor som har med skuldsanering att göra. Enligt regeringen

passade kronofogdemyndigheterna därför mycket bra för att ha hand om det

andra steget i ett skuldsaneringsförfarande där tyngdpunkten i förfarandet,

enligt regeringens mening, borde ligga. Detta steg bör, anförde regeringen,

innefatta huvuddelen av utredningen i förfarandet och de huvudsakliga bor-

genärskontakterna samt syfta till att en frivillig skuldsanering kan nås.

I propositionen konstaterade regeringen vidare att en mycket framträdande

plats i Insolvensutredningens förslag intogs av den av utredningen föreslagna

gode mannen. Enligt regeringen var det emellertid inte nödvändigt att skapa

en ytterligare funktion utöver kronofogdemyndigheten, exempelvis i form av

en god man. Det föreföll vara bättre om man kunde koncentrera utrednings-

ansvaret på en hand, nämligen kronofogdemyndigheten. En sådan ordning

bör, enligt vad regeringen anförde, kunna medföra att förfarandet blir såväl

effektivare som billigare.

Vid riksdagsbehandlingen noterade utskottet att regeringens förslag låg i

linje med vad riksdagen uttalat våren 1993 (bet. 1993/94:LU26). Utskottet

ställde sig bakom propositionen i huvudsak och underströk vikten av att en

kontinuerlig uppföljning sker av den nya lagstiftningen. Vidare utgick ut-

skottet från att regeringen redan från början följer utvecklingen på området

och tar de initiativ som kan visa sig påkallade för att lagstiftningens syfte i

skall motverkas.

Som påpekas i motionen har skuldsaneringslagen varit föremål för utvär-

deringar i olika sammanhang. Under år 1995 erhöll Konsumentverket rege-

ringens uppdrag att utvärdera skuldsaneringslagens tillämpning i steg 1 och

steg 2. Utvärderingen skulle påtala eventuella behov av ändringar i lagen.

Uppdraget redovisades hösten 1996 i rapporten 1995/96:34 Utvärdering av

skuldsaneringslagen.

År 1995 utförde Riksdagens revisorer en granskning av skuldsaneringsla-

gens tillämpning. Granskningen resulterade i rapporten Tillämpningen av

skuldsaneringslagen (1995/96:3). Rapporten remissbehandlades, och däref-

ter anmälde revisorerna i början av år 1996 sin granskning till riksdagen med

vissa förslag (förs. 1995/96:RR9). Förslagen handlade bl.a. om Riksskatte-

verkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och om åtgärder

som kan förebygga behov av skuldsanering.

Som ett led i beredningen av Riksdagens revisorers förslag och de i det då-

varande ärendet aktuella motionerna - bl.a. en med yrkande om att tingsrät-

terna i stället för kronofogdemyndigheterna skulle ha ett samlat ansvar för

alla beslut om skuldsanering - anordnade utskottet den 3 december 1996 en

offentlig utskottsutfrågning angående erfarenheterna av tillämpningen av

skuldsaneringslagen. Vad som framkom vid utfrågningen finns redovisat i

lagutskottets betänkande 1996/97:LU6 s. 28.

I betänkandet uttalade utskottet att det inte bör komma i fråga att tingsrät-

terna skall överta de uppgifter i steg 2 som fullgörs av kronofogdemyndig-

heten. Domstolarnas roll bör liksom hittills vara att på grundval av det utred-

ningsmaterial som kronofogdemyndigheterna presterar koncentrera sig på en

rättslig bedömning av om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda

och att bestämma innehållet i skuldsaneringen. Utskottet framhöll vidare att

företrädare för såväl Konsumentverket, Rikskatteverket som Stockholms

tingsrätt vid utskottets offentliga utfrågning uttalat att den nuvarande ord-

ningen med ett lagreglerat förfarande i två steg på det hela taget fungerar väl

I frågan om handläggningstider framhöll utskottet att det var helt klart att

handläggningen av skuldsaneringsärendena tog längre tid än vad som beräk-

nades i samband med skuldsaneringslagens tillkomst. Utskottet hänvisade till

att det i Konsumentverkets rapport konstateras att det i många fall görs ett

alltför omfattande utredningsarbete i steg 1 med bistånd av de kommunala

myndigheterna, ett arbete som i huvudsak bör ankomma på kronofogde-

myndigheterna. Förhållandet medför att hela skuldsaneringsförfarandet för-

senas. Även från kommunalt håll har, enligt vad som anfördes i rapporten,

denna uppfattning kommit till uttryck. Vad beträffar kronofogdemyndighe-

terna syntes, anförde utskottet, de långa handläggningstiderna till stor del

bero på att ärendena allmänt sett är mer komplicerade än vad som antogs vid

skuldsaneringslagens tillkomst. Såvitt framkom var dock kvaliteten i krono-

fogdemyndigheternas verksamhet med skuldsanering av allt att döma god.

Ett stöd för denna uppfattning var att kronofogdemyndigheternas bedöm-

ningar i mycket stor utsträckning ligger fast i de ärenden som senare hand-

läggs av tingsrätt. Utskottet delade påståendena i då aktuella motioner att de

långa handläggningstiderna utgjorde ett problem. Det fanns emellertid enligt

utskottet anledning att anta att handläggningstiderna hos kronofogdemyndig-

heterna liksom i de övriga stegen av förfarandet skulle komma att minska i

takt med att personalens erfarenhet av skuldsanering ökar och att rättsläget

klarnar i frågor som varit föremål för delade meningar. Utskottet utgick från

att regeringen noga följer den fortsatta utvecklingen och, om så skulle visa

sig erforderligt, återkommer till riksdagen med erforderliga förslag som

syftar till att förkorta handläggningstiderna.

När nu frågor om skuldsaneringsförfarandet åter aktualiseras motionsledes

vill utskottet peka på att tillämpningen av skuldsaneringslagen under år 1999

varit föremål för en s.k. förstudie av Riksdagens revisorer (Förstudie 1999/

2000:12). Studien beslutades av revisorerna i plenum den 15 december 1999.

I förstudien redovisas bl.a. ärendeutvecklingen och kommunernas och krono-

fogdemyndigheternas kostnader för skuldsanering. Av redovisningen fram-

går att antalet inkomna ärenden vid kronofogdemyndigheterna minskat de

senaste åren. Ärendebalanserna har emellertid trots det ökat, liksom hand-

läggningstiderna. En förklaring anges vara den omorganisation som krono-

fogdemyndigheterna genomgår och som kan ha lett till störningar i verksam-

heten. Någon analys av orsakerna till att antalet inkomna ärenden till krono-

fogdemyndigheterna minskat de senaste åren har emellertid inte gjorts. Upp-

följningen av den icke lagreglerade delen av skuldsaneringsärenden är också

enligt förstudien eftersatt. I förstudien konstateras vidare att det meddelas

fler beslut om frivillig skuldsanering än tidigare och att samtidigt antalet

domstolsbeslut om tvingande skuldsanering minskar. I förstudien framhålls

att skuldsaneringsärendena blivit mer komplicerade och förfarandet mer

tungrott än vad som förutsågs vid skuldsaneringslagens tillkomst. De gälde-

närer som går igenom samtliga steg i skuldsaneringsprocessen utsätts, anförs

det, för en omständlig och lång process.

Riksdagens revisorer föreslår i förstudien att en granskning bör inriktas på

att studera hanteringen i steg 1 och steg 2 i syfte att effektivisera skuldsane

ringsprocessen. Därvid bör betydelsen av kommunernas rådgivningsarbete

för den fortsatta hanteringen vid kronofogdemyndigheterna särskilt utredas.

Enligt vad utskottet erfarit har Riksdagens revisorer nu inlett en granskning

enligt de riktlinjer som lagts fast i förstudien med siktet inställt på att kun

presentera en rapport i juni år 2000.

Frågor om budgetrådgivning och skuldsanering har även behandlats av

Konsumentpolitiska kommittén, som den 3 april 2000 avslutade sitt arbete

genom att överlämna slutbetänkandet (SOU 2000:29) Starka konsumenter i

en gränslös värld. I betänkandet föreslås bl.a. att en renodling av arbetsupp-

gifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna bör ske. Kom-

munernas uppgifter bör därvid begränsas till i huvudsak information och

budget- och skuldrådgivning. Det innebär, anförs det, att t.ex. förhandlingar

med borgenärer om frivillig skuldsanering inte i första hand bör vara en fråga

för den kommunala budgetrådgivaren, utan en uppgift för kronofogdemyn-

digheten. I betänkandet föreslås också att Konsumentverket och övriga be-

rörda myndigheter bör vidta åtgärder som syftar till att långsiktigt förebygga

behovet av skuldsanering.

Utskottet delar motionärens uppfattning att skuldsaneringsinstitutet är ett

värdefullt instrument för att skapa rimliga förhållanden för enskilda männi-

skor som är så skuldsatta att de inte inom överskådlig tid kan betala sina

skulder och ser med allvar på vad som framkommit vid Riksdagens reviso-

rers förstudie. Enligt utskottets mening kan det inte uteslutas att förändringa

kan behöva göras i lagstiftningen eller andra åtgärder vidtas i syfte att få ti

stånd ett snabbare, effektivare och mindre kostsamt förfarande. Utskottet

anser emellertid att riksdagen nu först bör avvakta resultatet av det gransk-

ningsarbete som utförs av Riksdagens revisorer rörande tillämpningen av

skuldsaneringslagen och inte göra några ytterligare uttalanden med anledning

av motionen.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L303.

Pensionsförsäkringar vid skuldsanering

En person som ansöker om skuldsanering skall normalt, innan ett skuldsane-

ringsförfarande inleds, ha avyttrat de tillgångar som han eller hon inte har

oundgängligt behov av. Det är inte ovanligt att en sökande har en tillgång i

form av pengar sparade i en pensionsförsäkring eller har medel innestående

på ett pensionssparkonto. Privata pensionsförsäkringar går emellertid som

regel inte att återköpa. De avtalsvillkor som förhindrar återköp av privata

pensionsförsäkringar kan vara utformade på två sätt. För det första kan en

privat pensionsförsäkring vara omöjlig att återköpa på grund av att försäk-

ringsavtalet innehåller villkor som innebär att det föreligger försäkringstek-

niska hinder mot återköp. För det andra kan den privata pensionsförsäkringen

innehålla villkor som hänvisar till att försäkringen inte kan återköpas på

andra grunder än de som framgår av 58 kap. 18 § inkomstskattelagen

(1999:1229). Före den 1 januari 2000 fanns motsvarande bestämmelser i

anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen (1928:370). Regleringen inne-

bär att återköp får ske bl.a. om det finns synnerliga skäl. Dispensprövningen

sker hos skattemyndigheten. En motsvarande reglering finns i fråga om

pensionssparkonto i 58 kap. 32 § inkomstskattelagen. Avsikten är att dis-

pensmöjligheten skall tillämpas starkt restriktivt (se prop. 1993/94:85 s. 52

ff.).

I motion L302 anför Tanja Linderborg m.fl. (v) att skuldsaneringslagen

inneburit en verklig lättnad för många tungt skuldsatta personer. Lagen kolli-

derar emellertid ibland med annan lagstiftning. Ett exempel är reglerna om

privata pensionsförsäkringar. Den skuldsatte kan sålunda ha en förmögenhet

i form av pensionssparande som han eller hon normalt inte kan utnyttja i

förtid för att lätta på skuldbördan. Samtidigt innebär vissa kronofogdemyn-

digheters praxis att pensionsförsäkringen ändå beaktas som en tillgång vid

den allmänna skälighetsbedömningen av om skuldsanering skall beviljas.

Här råder, anför motionärerna, olikhet i bedömningarna hos kronofogde-

myndigheterna. Likaså är skattemyndigheternas praxis inte enhetlig när det

gäller att bevilja dispens för återköp av pensionsförsäkringar. Enligt motio-

närernas mening bör ett beslut av kronofogdemyndigheten att inleda en

skuldsanering vara tillräckligt skäl för att tillåta återköp. Det är enligt mot

nen hög tid att regeringen lägger fram förslag för riksdagen med sådan in-

riktning.

Även i motion L306 framhåller Stig Rindborg m.fl. (m) det anmärknings-

värda i att ett beslut av kronofogdemyndigheten att inleda skuldsanering inte

är skäl för skattemyndigheten att bevilja dispens för återköp av en pensions-

försäkring. Att en person är aktuell för skuldsanering är enligt motionärerna

oftast att betrakta som just ett hot om personlig konkurs, vilket annars utgör

grund för dispens. Situationen blir ohållbar för en enskild som vill göra rätt

för sig gentemot sina borgenärer men inte kommer åt sitt pensionssparande.

Mot denna bakgrund bör en översyn av problemställningen göras, och i

motionen yrkas ett tillkännagivande om bättre möjligheter att ta ut ett pen-

sionssparande i förtid.

I motion L301 av Margareta Andersson och Birgitta Carlsson (båda c)

framhålls att ett problem i skuldsaneringen är att innestående belopp på en

pensionsförsäkring i princip inte är åtkomliga förrän försäkringstagaren fyllt

55 år. Den olikhet som tillämpas hos skattemyndigheterna vid dispenspröv-

ningen angående återköp innebär att människor inte blir lika behandlade.

Denna skevhet bör enligt motionärerna åtgärdas, och i motionen yrkas ett

tillkännagivande om detta.

På lagutskottets begäran har yttranden över motionerna avgetts av Stock-

holms tingsrätt, Domstolsverket, Finansinspektionen, Riksskatteverket, Kro-

nofogdemyndigheten i Stockholm, Kronofogdemyndigheten i Göteborg,

Kronofogdemyndigheten i Härnösand, Konsumentverket, Konsument Göte-

borg, Konsumentvägledarnas förening, Svenska Bankföreningen och Sveri-

ges Försäkringsförbund.

Stockholms tingsrätt anser i sitt remissvar att sakliga skäl talar starkt för a

skuldsanering skall kunna komma till stånd också i de fall där gäldenären

äger en pensionsförsäkring eller har medel innestående på ett pensionsspar-

konto och att försäkringens förmögenhetsvärde liksom behållningen på pen-

sionssparkontot skall kunna tas i anspråk för att förnöja borgenärerna. Den

olika rättstillämpning som förekommer vid kronofogdemyndigheterna bör

kunna rättas till genom ett vägledande prejudikat från högre rätt. Likaså bör

Riksskatteverket genom ett vägledande avgörande kunna undanröja den

olikhet i dispensprövningen som förekommer hos skattemyndigheterna.

Tingsrätten konstaterar att lagstiftningsvägen givetvis är den mest effektiva

om man vill åstadkomma en snabb förändring. Det torde därvid vara till-

räckligt att i skattelagstiftningen uttryckligen ange att dispens skall medges

om det erfordras för att genomföra en skuldsanering. Huruvida en så långt-

gående konkretion inom lagstiftningen är önskvärd eller om förändringen i

stället bör ske genom rättspraxis är, enligt tingsrätten, en juridisk-teknisk

fråga som lämpligen bör övervägas av lagstiftaren.

Finansinspektionen berör i sitt remissyttrande endast möjligheten att vid

skuldsanering utnyttja återköp av pensionsförsäkring eller individuellt pen-

sionssparande. Om sådana återköp får en större omfattning kan, enligt in-

spektionen, de långsiktiga förutsättningarna för kapitalförvaltning och uttag

av driftskostnader komma att förändras på sätt som försämrar sparvärdena

och ökar kostnaderna. Vid en förhållandevis måttlig omfattning av sådana

återköp kan de nämnda effekterna förväntas bli små och kan dämpas genom

uttag av en rimligt avvägd återköpsavgift.

Riksskatteverket anser det befogat med ett klargörande som innebär an-

tingen att innehav av pensionsförsäkring normalt inte utgör hinder för

skuldsanering eller att pensionsförsäkring får återköpas i samband med

skuldsanering.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm anser att olikheterna i hanteringen av

pensionsförsäkringar i skuldsaneringssammanhang måste åtgärdas samt att

en enhetlig tillämpning bör skapas kring återköpsfrågan. En sådan bör dock

åstadkommas genom skilda lösningar beroende på vilken typ av avtalsvillkor

som gäller för försäkringen. En pensionsförsäkring som över huvud taget inte

går att återköpa på grund av försäkringstekniska hinder bör, enligt kronofog-

demyndighetens mening, inte utgöra ett generellt hinder mot skuldsanering.

Det förhållandet att en gäldenär i dessa fall får behålla en tillgång som han p

sikt kommer i åtnjutande av bör inte utan vidare vara diskvalificerande.

Omständigheten bör i stället vägas in vid bedömningen av den kvalificerade

insolvensen och vid skälighetsbedömningen. I fråga om denna omständighet

bör, anför kronofogdemyndigheten, enhetlighet kunna skapas genom dom-

stolspraxis. Eventuellt kan rekommendationer från Riksskatteverket vara av

värde för att styra rättstillämpningen åt detta håll. När det gäller den typ av

försäkring som kräver dispens från skattemyndigheten finns enligt kronofog-

demyndigheten i Stockholm flera alternativa vägar att gå för att lösa det

uppkomna problemet. Det effektivaste, enklaste och mest ändamålsenliga är

att Riksskatteverket i sina rekommendationer förordar att skattemyndigheter-

na generellt skall medge dispens när ett beslut om att inleda skuldsanering

föreligger. Ett sådant beslut bör alltså alltid anses utgöra synnerliga skäl fö

dispens. Ett annat sätt att skapa enhetlighet är att ändra lagstiftningen så at

det uttryckligen anges att ett beslut om att inleda skuldsanering är ett till-

räckligt skäl för dispens.

Enligt Kronofogdemyndigheten i Göteborg bör personer som är föremål

för skuldsanering omfattas av dispensmöjligheter vad gäller uttagande av

pensionssparande i förtid.

Kronofogdemyndigheten i Härnösand anför i sitt remissyttrande att lag-

stiftaren bör klargöra kriterierna för tillämpning av skuldsaneringslagen när

gäldenären äger en pensionsförsäkring eller likartad tillgång. Enligt myndig-

heten bör därvid möjligheterna till återköp utökas.

Konsumentverket anser att reglerna för återköp av pensionsförsäkringar

och till förtida uttag av även andra privata pensionsformer i samband med

skuldsanering bör ses över. Med hänsyn till att det privata pensionssparandet

ökar kan ännu fler gäldenärer komma att få problem i samband med skuldsa-

nering, om inte dispensmöjligheten förändras.

Enligt Konsument Göteborg skulle en tydlighet i regler och en enhetlig

tillämpning innebära att de olikheter som i dag förekommer på olika håll

minskar, vilket ur konsumenternas synvinkel är positivt. Ändrade möjlighe-

ter att ta ut pensionssparande i förtid alternativt att bortse från pensionsspa

randet vid ställningstagandet till om skuldsanering bör beviljas, bör enligt

Konsument Göteborg utredas.

Konsumentvägledarnas förening är av den uppfattningen att ett pensions-

sparande inte bör hindra en skuldsanering; i annat fall skulle en ekonomisk

rehabilitering av gäldenären få vänta ända till dess att pensionssparandet kan

tas i anspråk, kanske först efter flera år. Det är emellertid, anför föreningen

vidare, rimligt att alla tillgångar, inklusive pensionssparande, realiseras vid

en skuldsanering varvid borgenärerna får bättre utdelning enligt betalnings-

planen.

Svenska Bankföreningen anser att det bör vara möjligt för en person som är

föremål för skuldsanering att få tillgång till sitt privata pensionssparande i

förväg. En lagändring är nödvändig så att utvidgade möjligheter härtill ges.

Kreditgivarna har, anför bankföreningen, av naturliga skäl svårt att anse en

gäldenär insolvent, vilken har stora tillgångar bundna i ett sådant sparande.

Genom att borgenärerna inte får tillgång till pensionssparandet kan dagens

regel dessutom uppmuntra till illojalt beteende av personer som har svårt att

betala sina skulder, t.ex. genom att medel används för pensionssparande i

stället för nedbetalning av skulder. Föreningen välkomnar sålunda en över-

syn av frågan.

Enligt Sveriges Försäkringsförbund kan ett pågående skuldsaneringsförfa-

rande utgöra en av de omständigheter som innefattas i den helhetsbedömning

som görs när en ansökan om återköp av försäkring prövas. Det kan däremot

inte komma i fråga att behandla en ansökan om återköp av försäkring på

särskilt sätt av det skälet att skuldsanering har aktualiserats. Enligt förbund

är det således inte rimligt att återköp av försäkring skall betraktas som ett

villkor för att ett skuldsaneringsförfarande skall komma till stånd. Det är int

heller acceptabelt att förekomsten av en försäkring som inte kan återköpas

utgör hinder mot skuldsanering. Till stöd för detta ställningstagande bör,

anför förbundet, särskilt framhållas att försäkring utgör ett betydande socialt

skydd för den enskilde.

Av remissvaren kan utskottet inte komma till någon annan slutsats än att

det förekommer en olikhet i praxis hos skattemyndigheter och kronofogde-

myndigheter när det gäller hanteringen av pensionsförsäkringar och annat

privat pensionssparande i samband med skuldsanering. Enligt utskottets

mening är denna brist på enhetlighet i bedömningarna otillfredsställande, och

åtgärder bör snarast vidtas för att komma rätta till med förhållandena. Det får

ankomma på regeringen att, med beaktande av vad som anförts i motionerna

och remissvaren, ta initiativ till och bestämma formerna för överväganden

om erforderliga åtgärder och, om lagändringar påkallas, återkomma till riks-

dagen med erforderliga lagförslag.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen, med bifall till motionerna

L301, L302 och L306, som sin mening ge regeringen till känna.

Kostnader vid konkursförvaltning

De väsentligaste bestämmelserna om konkurs finns i konkurslagen

(1987:672). Ett konkursförfarande inleds med att rätten på ansökan av gälde-

när eller borgenär beslutar om konkurs. Genom konkursbeslutet förlorar

gäldenären rådigheten över den egendom som ingår i konkursboet. Rådighe-

ten tillkommer i stället den förvaltare som utses av rätten. I princip anförtro

förvaltaruppdrag advokater som har specialiserat sig på konkursförvaltning.

Förvaltarens uppgift är att realisera tillgångarna i boet och dela ut influtna

medel till borgenärerna. Utdelningen skall ske enligt en viss ordning, den s.k.

förmånsrättsordningen, som regleras i förmånsrättslagen (1970:979). För-

månsrättslagen skiljer mellan särskild och allmän förmånsrätt. Särskild för-

månsrätt följer bl.a. med företagshypotek och med inteckning i fast egendom.

Innan utdelning sker till borgenärerna skall dock, enligt 14 kap. 2 § kon-

kurslagen, betalning ur egendomen utgå för konkurskostnaderna och för

annan skuld som konkursboet ådragit sig, s.k. massaskuld.

Vad som utgör konkurskostnader i konkurslagens mening regleras i 14

kap. 1 §. I första stycket nämns arvode och kostnadsersättning till förvalta-

ren. Som exempel på sådan kostnadsersättning har i förarbetena nämnts

utlägg för resor och kostnader för arkivering av gäldenärens redovisnings-

handlingar (prop. 1986/87:90 s. 374). I den mån konkurskostnaderna inte kan

tas ut ur boet skall de enligt 14 kap. 2 § konkurslagen betalas av staten. För-

valtaren får med stöd av 14 kap. 13 § under förvaltningens gång ur konkurs-

boet ta ut medel för att betala de kostnader som uppdraget medfört.

Högsta domstolen har i ett rättsfall (NJA 1999 s. 358) prövat frågan om en

konkursförvaltare, som av egna medel förskotterat kostnader för försäljning

av i boet ingående fastigheter, varit berättigad till ersättning för utläggen.

Omständigheterna var sådana att fastigheterna inte gick att sälja. Domstolen

konstaterar att gällande rätt innebär att kostnader för vård och försäljning av

sådan egendom vari särskild förmånsrätt gäller inte är att anse som konkurs-

kostnader i lagens mening (se prop. 1986/87:90 s. 387). Detta har, enligt

Högsta domstolen, sin grund i att sådana kostnader avsetts skola belasta

egendomen och bl.a. inte omfattas av statens subsidiära betalningsansvar

enligt 14 kap. 2 § konkurslagen. Enligt Högsta domstolen är det emellertid

tydligt att den angivna regleringen - som terminologiskt är egenartad och

förvillande - kan leda till otillfredsställande resultat. Förvaltaren är i prin

skyldig att realisera egendom som ingår i konkursen (beträffande fast egen-

dom, se 8 kap. 6 § konkurslagen). Om det inte finns avkastning eller andra

medel som förvaltaren får använda till att förskottera kostnad för försäljning

och någon borgenär inte är beredd att lägga ut beloppet, kan det - konstaterar

domstolen - visa sig omöjligt att sälja egendomen. Om förvaltaren förskotte-

rar kostnaden av egna medel - vilket han inte är skyldig att göra - får han

tillbaka beloppet, om egendomen säljs. Men om den inte blir såld, uppstår

den situation som förelåg i målet. Även om bestämmelserna kan medföra

otillfredsställande följder är, enligt Högsta domstolen, förhållandena inte

sådana att det finns anledning att frångå en i och för sig klar reglering som

dessutom varit åsyftad. Domstolen tillägger att det numera, efter 1994 års

ändringar av 12 kap. utsökningsbalken, finns större möjligheter för en kon-

kursförvaltare att få en fastighet såld exekutivt (se prop. 1993/94:191, bet.

LU30). Utgången i målet blev således att konkursförvaltaren inte ansågs

berättigad till ersättning för de ifrågavarande utläggen.

I motion L304 av Ragnwi Marcelind (kd) yrkas att riksdagen hos regering-

en begär förslag till ändring i konkurslagen som innebär att förvaltaren alltid

får ersättning för nödvändiga kostnader nedlagda på förvaltningen.

Utskottet utgår från att motionen väckts med anledning av det ovan redovi-

sade rättsfallet. Högsta domstolens beslut meddelades den 9 juni 1999. I

sammanhanget bör noteras att den ledamot av Högsta domstolen som var

referent i målet i det refererade avgörandet för egen del tillagt att det frams

som ofrånkomligt att regleringen i 14 kap. konkurslagen ses över av lagstif-

taren. Mot denna bakgrund utgår utskottet från att regeringen redan är upp-

märksammad på motionsspörsmålet. För det fall det skulle visa sig att det är

påkallat med ändringar i konkurslagen utgår utskottet från att regeringen

återkommer till riksdagen med erforderliga lagförslag. Något tillkännagivan-

de från riksdagens sida är därför inte erforderligt.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L304.

Förmånsrättsordningen

I förmånsrättslagen (1970:979) görs, som berörts i föregående avsnitt, skill-

nad mellan å ena sidan s.k. särskilda förmånsrätter, som belastar endast viss

egendom och som gäller både vid utmätning och i konkurs, samt å andra

sidan s.k. allmänna förmånsrätter, som avser all gäldenärens egendom och

som gäller enbart i konkurs. Särskild förmånsrätt, som i princip har företräde

framför allmän förmånsrätt, följer bl.a. med företagshypotek, varmed avses

en säkerhetsrätt på grund av inteckning i en näringsidkares lösa egendom,

och med inteckning i fast egendom. Allmän förmånsrätt har exempelvis

under vissa förutsättningar fordringar på skatt och allmänna avgifter samt

vissa fordringar på lön. Den närmare omfattningen av de fordringar som

omfattas av skatteförmånsrätten framgår av lagen (1971:1072) om förmåns-

berättigade skattefordringar m.m.

I motion Sk326 anför Carl Fredrik Graf m.fl. (m) att ett mer jämbördigt

system för samtliga fordringsägare, inklusive staten, skulle vara till fördel f

alla parter. Om staten tvingades att bevaka sina fordringar på samma villkor

som andra fordringsägare skulle dessutom, enligt motionärerna, oseriösa

företagare kunna upptäckas snabbare än i dag. I motionen yrkas att riksdagen

beslutar att förmånsrätten för skatter tas bort (yrkande 10).

I december 1995 tillkallades Förmånsrättskommittén med uppgift att utre-

da frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för företags-

hypotek (dir. 1995:163). Kommitténs huvuduppgift var att ta ställning till

bl.a. om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas och om före-

tagshypoteket bör ges en annan ställning än det har i dag. Utredningsuppdra-

get utvidgades sedermera genom tilläggsdirektiv (dir. 1997:26, 1997:82 och

1999:17).

Förmånsrättskommittén avslutade sina huvudsakliga uppgifter i februari

1999 genom att till Justitieministern överlämna huvudbetänkandet (SOU

1999:1) Nya förmånsrättsregler. Kommitténs förslag innebär bl.a. att statens

förmånsrätt för skatter och avgifter avskaffas och att företagshypoteket om-

vandlas till en allmän förmånsrätt som gäller i hälften av all gäldenärens

egendom som återstår sedan fordringar med bättre förmånsrätt fått full betal-

ning.

Riksdagen har tidigare på utskottets förslag avslagit motioner med krav på

vissa förändringar i förmånsrättsordningen, bl.a. om att statens förmånsrätt

för skatter m.m. avskaffas, med hänvisning till Förmånsrättskommitténs

arbete (se bl.a. bet. 1998/99:LU11).

Förmånsrättskommitténs huvudbetänkande har nu remissbehandlats. För-

slagen i betänkandet och remissvaren bereds för närvarande i Regerings-

kansliet. Det finns enligt utskottets mening inte heller nu anledning att före-

gripa den fortsatta beredningen, och utskottet avstyrker därför bifall till mo-

tion Sk326 yrkande 10.

En utsökningsrättslig fråga

Om en fordran eller något annat anspråk inte fullgörs frivilligt i rätt tid kan

fordringsägaren få biträde av kronofogdemyndigheten för att verkställa an-

språket. Till frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken hör i första

hand verkställighet av domar och andra exekutionstitlar. Om exekutionstiteln

avser betalningsskyldighet verkställs den genom utmätning. Kronofogde-

myndigheterna verkställer också beslut om avhysning och annan handräck-

ning. Utöver de exekutiva uppgifterna enligt utsökningsbalken har kronofog-

demyndigheterna att handlägga verkställighetsärenden enligt vissa andra

författningar, t.ex. lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar

och avgifter samt mål om återtagande av gods som köpts på kredit enligt

konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1978:599) om avbetalningsköp

mellan näringsidkare.

Mål om verkställighet (utsökningsmål) enligt utsökningsbalken kan vara

av två slag - allmänna mål eller enskilda mål. Allmänna mål är i huvudsak

mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och liknande medel som

tillkommer staten. Utsökningsmål som inte är allmänna är enskilda. Ett ut-

sökningsmål uppkommer när någon ansöker om verkställighet av ett anspråk

mot någon annan.

När det gäller hanteringen hos kronofogdemyndighen av mål som gäller

betalningsskyldighet handläggs de flesta allmänna mål lika och är föremål

för kontinuerlig bevakning och verkställighet tills skulderna antingen är fullt

betalda eller har preskriberats. Enskilda mål handläggs i ettårsperioder med

en möjlighet för sökanden till förlängning.

I räntelagen (1975:635) regleras möjligheterna för den som har en pen-

ningfordran mot annan att få ränta på fordringen. Lagen gäller i den mån

något annat inte har avtalats mellan parterna eller annars är föreskrivet i

särskilda bestämmelser. Huvudregeln enligt räntelagen är att ränta på en

fordran inte utgår för tid innan fordringen är förfallen till betalning. I lage

ges ett antal regler för hur räntan skall beräknas när betalning inte sker i rä

tid. I enlighet med dessa regler löper i princip ränta på en fordran även sedan

betalningskravet har lämnats in till kronofogdemyndigheten för indrivning.

I motion L305 av Ester Lindstedt-Staaf (kd) framhålls att människor plöts-

ligt kan hamna i ekonomiska svårigheter på grund av sjukdom, arbetslöshet

m.m. I en sådan situation kan det lätt hända att räkningar och betalningsfö-

relägganden hopar sig och skulderna bara ökar. En skuld på ett obetalt an-

språk ökar också sedan kravet lämnats till kronofogdemyndigheten för in-

drivning genom att ränta löper på fordringen även därefter. Enligt motionä-

rens mening bör ränteuppräkningen begränsas sedan kravet hamnat hos

kronofogdemyndigheten för att underlätta för gäldenären att komma ur sin

skuldsituation. I motionen yrkas ett tillkännagivande härom.

Utskottet vill först peka på att det enligt gällande rätt finns vissa möjlig-

heter till befrielse från eller jämkning av ränta. I skattebetalningslagen

(1997:483) 13 kap. 1 § och 15 kap. 7-8 §§ samt 19 kap. 11 § regleras sålun-

da möjligheten att erhålla befrielse helt eller delvis från förseningsavgift oc

kostnadsränta. Vidare är det genom 36 § avtalslagen (1915:218) möjligt att

jämka eller åsidosätta oskäliga avtalsvillkor. Bestämmelsen medför en möj-

lighet att ta hänsyn till senare inträffade förhållanden för det fall när tillä

ningen av det ursprungliga avtalsvillkoret i ljuset av de nya omständigheter-

na skulle framstå som oskäligt. Av 8 § räntelagen (1975:635) framgår att

räntan får jämkas om en gäldenär på grund av sjukdom, arbetslöshet eller

liknande omständighet som han inte kunnat råda över varit förhindrad att

betala i rätt tid och en sådan skyldighet att utge full ränta med anledning av

dröjsmålet skulle vara oskäligt. I 6 § skuldsaneringslagen stadgas att en

skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på fordran som

omfattas av skuldsaneringen bortfaller för tiden efter det att beslut om att

inleda skuldsanering fattats.

En motion med liknande inriktning som den nu aktuella behandlades ingå-

ende av utskottet våren 1998 (bet. 1997/98:LU14). Motionen remissbehand-

lades varvid samtliga remissinstanser, bl.a. med hänvisning till skuldsane-

ringsinstitutet och ovan redovisade bestämmelser om möjligheter till jämk-

ning av ränta, avstyrkte bifall till den då aktuella motionen. Remissvaren

finns redovisade i lagutskottets betänkande 1997/98:LU14 s. 27. Utskottet

pekade på att det enligt gällande rätt finns vissa möjligheter till befrielse f

eller jämkning av ränta samt redogjorde för innebörden i de berörda reglerna.

Efter att ha redovisat inställningen från de remissinstanser som yttrat sig öve

motionen förklarade sig utskottet inte ha någon annan uppfattning än re-

missinstanserna och avstyrkte bifall till motionen. Riksdagen följde utskottet.

Utskottet har inte ändrat inställning i frågan och avstyrker bifall till motion

L305.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ett nytt skuldsaneringsförfarande

att riksdagen avslår motion 1999/2000:L303,

2. beträffande pensionsförsäkringar vid skuldsanering

att riksdagen med bifall till motionerna 1999/2000:L301,

1999/2000: L302 och 1999/2000:L306 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört,

3. beträffande kostnader vid konkursförvaltning

att riksdagen avslår motion 1999/2000:L304,

res. (m, kd)

4. beträffande statens förmånsrätt för skatter

att riksdagen avslår motion 1999/2000:Sk326 yrkande 10,

5. beträffande ränta vid indrivning

att riksdagen avslår motion 1999/2000:L305.

Stockholm den 11 april 2000

På lagutskottets vägnar

Tanja Linderborg

I beslutet har deltagit: Tanja Linderborg (v), Rolf

Åbjörnsson (kd), Marianne Carlström (s), Stig

Rindborg (m), Karin Olsson (s), Henrik S Järrel

(m), Nikos Papadopoulos (s), Elizabeth Nyström

(m), Marina Pettersson (s), Christina Nenes (s),

Tasso Stafilidis (v), Kjell Eldensjö (kd), Berit

Adolfsson (m), Anders Berglöv (s), Viviann Gerdin

(c), Ana Maria Narti (fp) och Raimo Pärssinen (s).

Reservation

Kostnader vid konkursförvaltning (mom. 3)

Rolf Åbjörnsson (kd), Stig Rindborg (m), Henrik S Järrel (m), Elizabeth

Nyström (m), Kjell Eldensjö (kd) och Berit Adolfsson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Utskottet

utgår" och på s. 12 slutar med "motion L304" bort ha följande lydelse:

Som framgår av rättsfallet NJA 1999 s. 358 och av vad som anförs i mo-

tion L304 kan regleringen i 14 kap. konkurslagen om konkurskostnader leda

till otillfredsställande resultat. Utskottet delar motionärens uppfattning att

konkursförvaltaren alltid bör vara berättigad till ersättning för nödvändiga

kostnader som han eller hon lagt ned för att åstadkomma en avveckling av

konkursboet. Enligt utskottets mening bör därför konkurslagen ändras i den

riktningen.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen, med bifall till motion L304,

som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande kostnader vid konkursförvaltning

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:L304

som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Förmånsrättsordningen

Rolf Åbjörnsson (kd), Stig Rindborg (m), Henrik S Järrel (m), Elizabeth

Nyström (m), Kjell Eldensjö (kd), Berit Adolfsson (m), Viviann Gerdin (c)

och Ana Maria Narti (fp) anför:

Huvudpunkterna i Förmånsrättskommitténs förslag gäller företagshypotekets

ställning, skatteförmånsrätten och löneskyddet vid arbetsgivarens obestånd.

Vi delar kommitténs uppfattning att förslagen bör ses sammantagna och att

reformens syften kan uppnås endast om alla förslag genomförs som en hel-

het. Med hänsyn till det anförda och till att motion Sk326 yrkande 10 är

begränsad till ett förslag om avskaffande av förmånsrätten för skatter har vi

valt att inte reservera oss till förmån för motionsyrkandet. Vi anser i stället

att man nu från riksdagens sida bör avvakta förslag från regeringens sida om

en helhetslösning. Det förtjänar härvid att understrykas att Förmåns-

rättskommittén ansåg att en helhetslösning i sig var av största värde.

Remissyttrande över motionerna

1999/2000:L301, L302 och L306

På lagutskottets begäran har yttrande över motionerna avgivits av Stock-

holms tingsrätt, Domstolsverket, Finansinspektionen, Riksskatteverket, Kro-

nofogdemyndigheten i Stockholm, Kronofogdemyndigheten i Göteborg,

Kronofogdemyndigheten i Härnösand, Konsumentverket, Konsument Göte-

borg, Konsumentvägledarnas förening, Svenska Bankföreningen och Sveri-

ges Försäkringsförbund. Remissinstanserna har därvid anfört följande.

Stockholms tingsrätt

Enligt fjärde stycket till anvisningspunkten 1 i anvisningarna till 31 § kom-

munalskattelagen (jfr numera inkomstskattelag) får skattemyndigheten efter

ansökan besluta att pension, som skall utgå på grund av pensionsförsäkring,

får börja betalas ut innan pensionsspararen fyllt 55 år. En förutsättning är at

det finns "särskilda skäl" för att medge förtida utbetalning. En motsvarande

reglering finns i fjärde stycket till anvisningspunkten 3 i anvisningarna såvit

avser utbetalning från pensionssparkonto enligt lag (1993:931) om individu-

ellt pensionssparande.

Beslut av skattemyndigheten som sagts nu får enligt sista stycket i anvis-

ningspunkten 1 resp. 3 överklagas hos Riksskatteverket. Riksskatteverkets

beslut får inte överklagas.

Enligt tingsrättens uppfattning talar sakliga skäl starkt för att skuldsanering

skall kunna komma till stånd också i de fall där den gäldbundne äger en

pensionsförsäkring eller har medel innestående på ett pensionssparkonto och

att försäkringens förmögenhetsvärde liksom behållningen på pensionsspar-

kontot därvid också skall kunna tas i anspråk för att förnöja borgenärerna.

Det problem som motionärerna tar upp synes ha sin grund i att skattemyn-

digheterna i vart fall inte regelmässigt vill medge dispens som möjliggör

förtida utbetalning. I den mån en förestående skuldsanering tillåts utgöra

dispensgrund kan ju existensen av en pensionsförsäkring eller medel på ett

pensionssparkonto inte gärna ses som ett hinder mot att bevilja skuldsane-

ring. Meddelas dispens bortfaller också automatiskt de problem som följer av

att vissa kronofogdemyndigheter, enligt vad som påstås av några av motionä-

rerna, beviljar skuldsanering trots att pensionsförsäkringens förmögenhets-

värde eller medlen på ett pensionssparkonto inte får användas för att tillgo-

dose borgenärerna. Blir medlen fria kommer de ju att användas för att till en

del ge borgenärerna betalt. Under alla förhållanden borde dock den olika

rättstillämpning som påstås förekomma hos kronofogdemyndigheterna kunna

rättas till genom att vägledande prejudikat kommer till stånd efter överkla-

gande till högre rätt, i sista hand till Högsta domstolen.

På samma sätt borde Riksskatteverket å sin sida genom ett vägledande av-

görande kunna undanröja den olikhet i dispensprövningen som påstås före-

komma hos skattemyndigheterna. Som framgått är det därvid tingsrättens

mening att skuldsanering generellt bör utgöra dispensgrund. En sådan lös-

ning har också den fördelen att den samtidigt, såsom en bieffekt, torde elimi-

nera bristen på likabehandling - om nu sådan förekommer - hos kronofog-

demyndigheterna i skuldsaneringsärenden.

Motionärerna synes syfta till att gällande regler för skuldsanering resp.

dispens för förtida uttag ändras. Vill man åstadkomma en snabb förändring

är givetvis lagstiftningsvägen den mest effektiva. Som framgått torde det

därvid vara tillräckligt att i skattelagstiftningen uttryckligen ange att dispe

skall medges om det erfordras för att genomföra en skuldsanering. Huruvida

en så långtgående konkretion inom lagstiftningen är önskvärd eller om för-

ändringen i stället bör ske genom rättspraxis är en juridisk-teknisk fråga som

lämpligen bör övervägas i lagutskottet och eventuellt inom regeringskansliet

under ärendets fortsatta beredning. Därvid bör också övervägas andra teknis-

ka frågor såsom i vilket skede och på vilka villkor i övrigt utbetalning skall

få äga rum.

Domstolsverket

Domstolsverket har inhämtat att Justitiedepartementet för närvarande arbetar

med en lösning på det problem som tas upp i de remitterade motionerna. Mot

bakgrund härav har verket inte några synpunkter att anföra.

Finansinspektionen

Motion L301 berör närmast möjligheten för skatte- och kronofogdemyndig-

heter att bortse från gjorda inbetalningar till pensionsförsäkringar (eller ind

viduellt pensions-sparande) vid ansökan om skuldsanering. Finansinspektio-

nen avstår från att yttra sig i detta fall.

Motionerna L302 och L306 synes huvudsakligen beröra möjligheten att

vid ansökan om skuldsanering helt eller delvis utnyttja återköp av pensions-

försäkring (eller individuellt pensionssparande). Om sådana återköp får en

större omfattning, kan de långsiktiga förutsättningarna för kapitalförvaltning

och uttag av driftskostnader komma att förändras på sätt som försämrar

sparvärdena och ökar kostnaderna. Vid en förhållandevis måttlig omfattning

av sådana återköp, kan de nämnda effekterna förväntas bli små och kan däm-

pas genom uttag av en rimligt avvägd återköpsavgift.

Riksskatteverket

Skuldsanering

Ett av de kriterier som skall vara uppfyllt för att en ansökan om skuldsane-

ring skall bifallas är att ett bifall kan anses skäligt med hänsyn till gäldenä

rens personliga och ekonomiska förhållanden. Mot den bakgrunden är det

naturligtvis inte tillfredsställande om en person som beviljats skuldsanering

har möjlighet att lyfta stora belopp från en utfallande pensionsförsäkring

efter genomgången betalningsplan. Om gäldenären, i förekommande fall,

inte får återköpa sin pensionsförsäkring återstår därför ingen annan möjlighet

för kronofogdemyndigheten än att avslå ansökan om skuldsanering.

Eftersom det är en allmän skälighetsbedömning som skall göras i ett

skuldsanerings-ärende, dvs. en totalbedömning av samtliga föreliggande

omständigheter, kan det emellertid i det enskilda fallet finnas

omständigheter som gör att en skuldsanering kan beviljas trots

förekomsten av en pensionsförsäkring. Sådana omständigheter kan vara

att pensionsförsäkringen omfattar ett mindre sparat belopp eller att det

dröjer lång tid till dess försäkringen faller ut.

Återköp pensionsförsäkring

Skattemyndigheten får medge dispens från förbudet mot återköp av pen-

sionsförsäkring om det föreligger synnerliga skäl och återköp får ske enligt

försäkringsavtalet och försäkringstekniska riktlinjer (punkt 1 sextonde styck-

et av anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen). Den nu gällande lag-

stiftningen innebär, i förhållande till vad som gällde före den 1 januari 1994,

en skärpning av kraven för att återköpsdispens skall kunna medges. Dispens-

reglerna tillämpas starkt restriktivt (se prop. 1993/94:85, s. 52 ff).

Skattemyndighetens beslut beträffande återköpsdispens får överklagas

hos Riksskatteverket (RSV). Såvitt kan finnas har RSV endast prövat

två ärenden (1994 och 1999) i vilka klaganden har åberopat

skuldsanering som skäl för återköp av pensionsförsäkring. RSV har i

dessa fall funnit att det inte förelegat sådana synnerliga skäl som fordras

för återköpsdispens. RSV har således funnit att man med nuvarande

lagstiftning inte kunnat bifalla överklagandena.

RSV:s synpunkter

RSV anser det befogat med ett klargörande som innebär antingen att innehav

av pensionsförsäkring normalt inte utgör hinder för skuldsanering eller att

pensionsförsäkring får återköpas i samband med skuldsanering.

Det kan i sammanhanget nämnas att RSV senast 1999-09-14 i hemställan

till Finansdepartementet om vissa lagändringar bl.a. föreslagit att dispen-

sprövningen avseende återköp av pensionsförsäkring skall överflyttas från

skattemyndigheten till försäkringsbolagen.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm

Sammanfattning

Kronofogdemyndigheten anser att frågan måste lösas så att en enhetlig praxis

uppnås för när en pensionsförsäkring kan återköpas. Det enklaste sättet före-

faller att vara att Riksskatteverket utfärdar rekommendationer för skattemyn-

digheterna som innebär att dispens för återköp av en pensionsförsäkring ska

medges när förutsättningar för skuldsanering föreligger. Ett annat alternativ

är att anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen ändras så att det klart

framgår att återköp av försäkringen får ske bl.a. när förutsättningar för

skuldsanering föreligger enligt skuldsaneringslagen.

Kort om problemet

En person som ansöker om skuldsanering skall normalt, innan ett skuldsane-

ringsförfarande inleds, ha avyttrat de tillgångar som han eller hon inte har

oundgängligt behov av. Det är inte ovanligt att en sökande har en tillgång i

form av pengar sparade i en pensionsförsäkring. På grund av de regler om

återköp som normalt gäller för pensionsförsäkringar har gäldenären dock

sällan haft möjlighet att avyttra den tillgången. Möjligheterna till återköp

efter det att ett skuldsaneringsförfarande inletts är också begränsade och styr

delvis av att skattemyndigheten beviljar dispens. För att dispens skall kunna

ges krävs synnerliga skäl. En del skattemyndigheter anser att ett beslut om att

inleda skuldsanering är ett sådant synnerligt skäl som motiverar en dispens,

medan andra skattemyndigheter och Riksskatteverket har motsatt uppfatt-

ning.

De nämnda situationerna är inte ovanliga och visar på ett rättsområde där

skuldsaneringslagen och annan lagstiftning inte harmonierar på ett ända-

målsenligt sätt.

De motioner som nu väckts i frågan förespråkar huvudsakligen att enhetli-

ga regler bör skapas gällande möjligheten att återköpa pensionsförsäkringar,

att olikheterna i hanteringen av pensionsförsäkringar vid skuldsanering bör

åtgärdas och att lagen bör ändras så att det blir möjligt att få ut pengar som

sparade i pensionsförsäkring i förtid.

Kort om reglerna för återköp av pensionsförsäkringar

Privata pensionsförsäkringar går som regel inte att återköpa. De avtalsvillkor

som förhindrar återköp av privata pensionsförsäkringar kan vara utformade

på två sätt. För det första kan en privat pensionsförsäkring vara omöjlig att

återköpa på grund av att försäkringsavtalet innehåller villkor som innebär att

det föreligger försäkringstekniska hinder mot återköp. Ett sådant villkor

innebär att det inte är meningsfullt att gå vidare i frågan.

För det andra kan den privata pensionsförsäkringen innehålla villkor som

hänvisar till att försäkringen inte kan återköpas på andra grunder än de som

framgår av anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen (KL). Från förbudet

som följer av 31 § KL om återköp av privata pensionsförsäkringar finns dock

ett antal undantag. Återköp får bl.a. ske om det finns synnerliga skäl för

återköp. Dispens kan ges av skattemyndigheten.

Genom 1975 års reform om beskattning av pensionsförsäkringar slopades

dispensregeln med verkan fr.o.m. den 1 januari 1976. År 1980 återinfördes

den emellertid (prop. 1979/80:68, SkU22) genom ett tillägg till stycket 17 i

nämnda anvisningar. Enligt propositionen bör tre skilda slags faktorer beak-

tas vid dispensgivningen, nämligen försäkringstagarens personliga förhållan-

den, försäkringsvillkoren samt att obehöriga skatteförmåner inte uppkommer.

Den nu gällande lagstiftningen infördes den 1 januari 1994 och innebär en

skärpning av kraven för att återköpsdispens ska kunna medges. Tidigare fick

dispens medges om det förelåg särskilda skäl. Av förarbetena framgår att

dispensmöjligheten är avsedd att tillämpas starkt restriktivt. Det anges att de

omständigheten att försäkringstagaren hamnat i allvarliga ekonomiska svå-

righeter och att förhållandena är ömmande inte är tillräckliga skäl för dispens

(prop. 1993/94:85 s. 52 och prop. 1992/93:187 s. 205).

Erfarenheter från Kronofogdemyndigheten i Stockholm

När kronofogdemyndigheten har beslutat att inleda skuldsanering för en

sökande som har en tillgång i form av pensionsförsäkring ombeds han att

tillskriva försäkringsbolaget för att få ett skriftligt beslut i frågan om åter

På så vis får myndigheten, om inte förr, besked om vilken typ av avtalsvill-

kor som gäller för den aktuella försäkringen. Visar det sig att försäkringen

inte är möjlig att återköpa på grund av försäkringstekniska hinder utreds

saken inte vidare. Handläggningen av ärendet fortsätter på vanligt sätt vilket

får till följd att förslaget om skuldsanering bygger på att gäldenären får be-

hålla sin försäkring. Tilläggas bör att försäkringens storlek och den tid som

kvarstår innan gäldenären har möjlighet att göra ett förtida uttag av försäk-

ringen kan ha betydelse för såväl den kvalificerade insolvensbedömningen

som vid skälighetsprövningen av skuldsaneringsansökan. I förekommande

fall finns det således skäl att redan innan ett beslut om inledande fattas utre

vilka villkor som gäller för försäkringen.

I de ärenden där kronofogdemyndigheten har inlett skuldsanering för en

gäldenär som har en privat pensionsförsäkring som innehåller villkor om

återköp med hänvisning till 31 § KL, uppmanas gäldenären att tillskriva

skattemyndigheten och ansöka om dispens från förbudet om återköp i 31 §

KL. Gäldenären uppmanas att till dispensansökan foga en kopia av myndig-

hetens beslut om att inleda skuldsanering samt en kopia av försäkringsbola-

gets beslut/yttrande i fråga om återköp. Skattemyndigheten i Stockholm har

sedan ett antal år tillbaka regelmässigt beviljat dispens i dessa fall eftersom

ett beslut om att skuldsanering är inledd har ansetts utgöra synnerliga skäl.

De erfarenheter Kronofogdemyndigheten i Stockholm har av Skattemyndig-

hetens i Stockholm sätt att hantera dessa frågor är i allt väsentligt goda.

Beslutet om att dispens beviljats skickas sedan till försäkringsbolaget med

en begäran om att pengarna skall betalas ut till försäkringsinnehavaren. De

medel som avyttringen av försäkringen innebär fördelas (efter avdrag för

betalning av skatt) mellan borgenärerna i skuldsaneringsförslagets betal-

ningsplan.

Kronofogdemyndighetens bedömning

Kronofogdemyndigheten anser, i likhet med de synpunkter som kommer till

uttryck i de aktuella motionerna, att olikheterna i hanteringen av pensionsför-

säkringar i skuldsaneringssammanhang måste åtgärdas samt att en enhetlig

tillämpning bör skapas kring återköpsfrågan. Enhetligheten är bl.a. av vikt

för förtroendet för skuldsaneringslagen. Det är rimligt att en juridisk/teknisk

fråga, likt återköpsfrågan, regleras på ett sätt som gör att tillämpningen blir

enhetlig i samtliga regioner. Enhetlighet bör dock skapas genom skilda lös-

ningar beroende på vilken typ av avtalsvillkor som gäller för försäkringen.

Kronofogdemyndigheten anser att en pensionsförsäkring som inte går att

återköpa på grund av försäkringstekniska hinder inte bör utgöra ett generellt

hinder mot skuldsanering. Det förhållandet att en gäldenär i dessa fall får

behålla en tillgång som han på sikt kommer att komma i åtnjutande av bör

inte utan vidare vara diskvalificerande. Omständigheten bör i stället - på sätt

redan sker vid Kronofogdemyndigheten i Stockholm - vägas in vid bedöm-

ningen av den kvalificerade insolvensen och vid skälighetsbedömningen.

Härvid torde pensionsförsäkringens storlek i förhållande till den totala skuld-

bördan samt gäldenärens ålder vara av störst intresse, dvs. hur många år som

resterar innan försäkringen faller ut. Att genom lagstiftning tvinga försäk-

ringsbolagen till återköp i dessa situationer anser kronofogdemyndigheten

inte vara möjligt med hänsyn till det kraftiga ingrepp i avtalsförhållandena

mellan privatpersoner och försäkringsbolag som en sådan lösning skulle

innebära. Enhetlighet i fråga om denna omständighet bör i stället kunna

tillskapas genom domstolspraxis. Eventuellt skulle rekommendationer från

RSV som ligger i linje med kronofogdemyndighetens tillämpning kunna vara

av värde för att söka styra rättstillämpningen åt detta håll.

När det gäller den typ av försäkring som kräver dispens från skattemyn-

digheten finns flera alternativa vägar att gå för att lösa det uppkomna pro-

blemet. Kronofogdemyndigheten finner att det effektivaste, enklaste och

mest ändamålsenliga alternativet är att Riksskatteverket i rekommendationer

förordar att skattemyndigheterna generellt skall medge dispens när ett beslut

om att inleda skuldsanering föreligger. Ett sådant beslut bör alltså alltid ans

utgöra synnerliga skäl för dispens.

Ett annat sätt att skapa enhetlighet kring tolkningen av begreppet synnerli-

ga skäl i anvisningarna till 31 § KL är att ändra anvisningarna så att de ut-

tryckligen anger att ett beslut om att inleda skuldsanering är ett tillräckligt

skäl för att ge dispens. Mot bakgrund av de tidigare mycket restriktiva utta-

landena i förarbetena förefaller denna lösning också rimlig.

Riksskatteverket har i en framställning till Finansdepartementet (RSV dnr

8539-99/100) föreslagit att dispensprövningen skall överlåtas till försäk-

ringsbolagen själva. Förslaget har uppenbara fördelar även om det är svårt att

se hur det skall leda till en större enhetlighet i synen på frågan om när dis-

pens skall ges.

Kronofogdemyndigheten i Göteborg

Sammanfattning

Kronofogdemyndigheten i Göteborg instämmer i förslaget att riksdagen hos

regeringen begär förslag till ändrade dispensmöjligheter vad gäller uttag av

pensionssparande i förtid så att också personer som är föremål för skuldsane-

ring omfattas av denna möjlighet.

Bakgrund

Om det finns synnerliga skäl kan skattemyndigheten i dag ge dispens för

återköp av pensionsförsäkring och besluta om förtida utbetalning av behåll-

ningen av pensions-sparkonto. Synnerliga skäl bedöms vara sjukdom, verkli-

ga hot om personlig konkurs eller när borgenärerna går med på en uppgörel-

se som varaktigt hjälper den skuldsatte. Tillämpningen är mycket restriktiv

och skattemyndighetens beslut kan överklagas till RSV. Förra året fick RSV

200 överklagande och endast 30 godkändes. Skattemyndigheterna tolkar

lagen olika på olika håll i landet. Skattemyndigheten i Göteborg är exempel-

vis hårdare än skattemyndigheten i Stockholm och hänvisar till lagtext, för-

arbeten och RSV:s praxis i återköpsärende, dnr 6636-94/607, där RSV vägrat

återköp när skuldsanering var skälet.

Olikheterna i bedömningarna mellan skattemyndigheterna resulterar i att

kronofogdemyndigheterna behandlar frågan på olika sätt. Vissa kronofog-

demyndigheter hävdar att skuldsanering är omöjlig så länge den sökande har

ett outtaget pensionsförsäkrings-kapital, medan andra menar att skuldsane-

ring är möjlig under förutsättning att den sökande försökt få en dispens för

uttag av densamma. Detta innebär att människor inte blir lika behandlade i

riket. Någon måste leva under mycket knappa ekonomiska förhållanden i

många år medan en annan får skuldsanering och efter en tid kan börja ta ut

pensionsbelopp.

Ställningstagande och skäl

En person som är aktuell för skuldsanering är av lika stort behov av dispens

för återköp av pensionsförsäkring som en person som hotas av personlig

konkurs då dessa institut kan jämställas. Fråga är om inte behovet är än stör-

re vid skuldsanering med tanke på att skuldsanering är en totalreglering av en

gäldenärs ekonomiska situation. Vidare kan en skuldsanering delvis jämföras

med en uppgörelse med borgenärerna som normalt är dispensgrundande, då

det i skuldsaneringssammanhang är en uppgörelse som varaktigt hjälper den

skuldsatte.

Till detta ska läggas kraven som ställs enligt skuldsaneringslagen. För att

skuldsanering skall kunna beviljas krävs enligt skuldsaneringslagen att den

sökande är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att

betala sina skulder inom överskådlig tid (s.k. kvalificerad insolvens) och att

det med hänsyn till hans personliga och ekonomiska förhållanden är skäligt

att bevilja skuldsanering. Skuldsaneringslagen bygger på den allmänna förut-

sättningen att gäldenären hela tiden aktivt verkar för att lösa sina problem

med överskuldsättningen. Det bör krävas av honom att han på olika sätt själv

har försökt reda ut sina ekonomiska problem innan ett mer organiserat

skuldsaneringsförfarande kommer till stånd.

Vid den skälighetsbedömningen som skall göras enligt skuldsaneringsla-

gen skall det följaktligen särskilt beaktas vilka ansträngningar som gäldenä-

ren har gjort. Av förarbetena till skuldsaneringslagen framgår att i kravet på

skuldernas omfattning ligger att det skall vara fråga om en nettoskuldsätt-

ning, det vill säga den återstående skuldbördan efter det att gäldenären har

realiserat egendom som han och hans familj inte är i outgängligt behov av,

som skall beaktas.

Mot bakgrund av detta resonemang bör personer som är föremål för

skuldsanering omfattas av dispensmöjligheter vad gäller uttag av pensions-

sparande i förtid.

Kronofogdemyndigheten i Härnösand

Kronofogdemyndigheten tillstyrker rubricerade motioner. Närmare om skä-

len för detta och om förslag på ändringar, som torde undanröja de brister som

motionärerna pekar på, framgår av bilagda yttrande. (Bilagan, som har upp-

rättats av en tjänsteman inom myndigheten, återges nedan). De förslag som

där förs fram är bra och bör kunna genomföras efter en inte alltför omfattan-

de utredning. De idéer som framförs i sista stycket av yttrandet är goda upp-

slag som är väl värda att närmare granska. Det får inte bli så, att en lagänd-

ring i syfte att underlätta för en skuldsatt att disponera sin tillgång, öppnar

dörren för ett illojalt förfogande över densamma.

Bilaga till yttrandet från Kronofogdemyndigheten i Härnösand

Sammanfattning: Jag tillstyrker motionerna. Detta för att i skuldsaneringsin-

stitutet skapa enhetlighet, ge gäldenärer med pensionsförsäkringar valfrihet

och tillgång till skuldsaneringsinstitutet och ge borgenärerna ökad möjlighet

till betalning. Dessutom bör ett förslag förenkla handläggningen av skuldsa-

neringsärendena.

Inledning: Av motionerna framgår, som jag uppfattar dem, i huvudsak föl-

jande frågeställningar. a) Föreligger enhetlighet vid rättstillämpningen. b)

Kan gäldenärer med pensionsförsäkringar ges möjlighet att få sin ekonomi

sanerad och kan borgenärer ges ökad möjlighet till betalning.

Rättstillämpning: Myndighetens rättstillämpning har till största delen utar-

betats inom myndigheten och med hjälp av rättsfall med lågt prejudikatvärde

och är sammanfattningsvis följande.

Skuldsanering är inte låst enbart av förekomsten av pensionssparande eller

ej. Värdet av pensionsförsäkringen ligger bland annat till grund för bedöm-

ning om kvalificerad insolvens föreligger (4 § 1 punkten skuldsaneringslag

(1994:334). Omständigheterna kring pensionsförsäkringen ligger även till

grund för bedömning om det allmänna skälighetskriteriet uppfylls (4 § 2

punkten skuldsaneringslag).

Skuldsanering kan under vissa förutsättningar medges trots att det före-

kommer ett visst pensionskapital som inte är återköpsbart. Möjligheten till

återköp regleras av avtal om pensionssparande och skattemyndighetens be-

slut. Erfarenhet av återköp av pensionsförsäkringar (jämför 31 § 15 och 16

anv. punkt kommunalskattelag (1928:370)) och utkrävande av tillgodoha-

vande (117 § lag (1927:77) om försäkringsavtal) saknas varför detta inte

vidare kommenteras.

Omständigheter till stöd för skuldsanering är till exempel ett relativt lågt

pensionssparande som inte mer än marginellt varit till nackdel för borgenä-

rerna. Vidare tas hänsyn till när pensionsutfallet kan ske i förhållande till

tidpunkten för beslut i skuldsaneringsärendet. I praktiken innebär detta att et

försäkringskapital under 30 000-40 000 kr som inbetalats under en period då

insolvens inte förelegat och utfallet ligger längre bort än fem år ofta leder t

skuldsanering. Detta trots att återköp inte varit möjligt genom att försäk-

ringsbolaget vägrat återköp eller skattemyndigheten vägrat medge återköp.

Misstankar om att tillgångar undandragits borgenärerna får inte finnas.

Rättsfall saknas till stor del men följande korta referat återges. I ett fall

vägrades skuldsanering eftersom det kvalificerade insolvenskriteriet inte

varit uppfyllt. Gäldenären hade skulder om cirka 450 000 kr och en tillgång i

form av ett vinstandelningssy-stem om 565 000 kr. Det sista var tillgängligt

för gäldenären cirka tolv år efter beslutet. (Hovrätten för nedre Norrlands

beslut den 30 april 1998, Ö-1170/98, prövningstillstånd i HD vägrades).

Av myndighetens ärenden innehåller omkring sju procent pensionsförsäk-

ringar. Värdet på dessa överstiger sällan 30 000-40 000 kr. Skattemyndighe-

ten har inte medgivit återköp vid något tillfälle. Inga borgenärer har motsatt

sig skuldsanering under ovan angivna förutsättningar.

Slutsats: Inom myndighetens ansvarsområde finns ovan angivna enhetliga

rättstillämpning. En bedömning av situationen inom riket överlämnas åt

andra. Enligt min mening bör lagstiftaren klargöra kriterierna för tillämpning

av skuldsaneringslagen när gäldenären äger en pensionsförsäkring eller lik-

artad tillgång.

Av ovan angivna rättstillämpningen följer att gäldenärer med mindre pen-

sionsförsäkringar med vissa speciella omständigheter gynnas i förhållande

till de övriga genom att dessa kan medges skuldsanering efter en allmän

skälighetsprövning. Enligt min mening strider inte rättstillämpning mot

kravet på enhetlighet.

I övervägande delen av nu aktuella ärenden hindrar myndighetens

rättstillämpning inte skuldsanering. Gäldenärens tillgång realiseras inte till

betalning av fordringarna. Borgenären berövas möjlighet till betalning ur

tillgången. Enligt min mening är inte rättstillämpning orimlig trots att ett

uteblivet återköp av pensionsförsäkring ger gäldenären en mindre vinst och

borgenären en relativt försumbar förlust. Det senare eftersom realisering ofta

är oförmånlig.

Enligt min mening bör följande övervägas. Att i första hand skapa en möj-

lighet att på gäldenärens begäran tvångsvis återköpa pensionsförsäkringar

och likartade tillgångar. Att i andra hand ge skattemyndigheterna ökad möj-

lighet att medge återköp (jämför 31 § 16 anvisningspunkterna kommunal-

skattelag (1928:370)).

Båda förslagen bör innebära enhetligare och enklare rättstillämpning av

skuldsaneringslagen. Gäldenärer ges valfrihet till om de vill utnyttja skuld-

saneringsinstitutet. Borgenärerna ges ökad möjlighet till betalning. Återköp

bör inte ur ett ekonomiskt perspektiv få påverka till exempel ett försäk-

ringskollektiv negativt. Bedömning av hur ett normsystem med bland annat

värdering av tillgången bör överlämnas till andra. Ett eventuellt återköps

skatteffekter bör kommenteras av andra.

Behörigheten att fatta beslut om återköp bör göras av till exempel krono-

fogdemyndighetens skuldsaneringsfunktionen. Vidare kan övervägas att

uppdra åt behörig myndighet att fördela tillgången på borgenärerna för att

förhindra att återköpsinstitutet missbrukas. En sådan konstruktion innebär att

skuldsaneringsinstitutet på ett kostnadseffektivt sätt närmade sig konkursin-

stitutet.

Konsumentverket

Konsumentverket delar motionärernas uppfattning att det finns problem för

vissa gäldenärer som vill ta ut privata pensionsförsäkringar eller individuellt

pensionssparande i förtid för att kunna få skuldsanering. Förtida uttag regle-

ras på ett flertal ställen i lagstiftningen och dessutom i försäkringsavtal.

Möjligheten att få dispens är en komplex fråga som vi tycker behöver analy-

seras djupare och vi föreslår därför att frågan utreds.

Konsumentverket har tidigare visat på problemet och föreslagit, i samband

med utvärdering av skuldsaneringslagen (Rapport 1995/96:34), att möjlig-

heterna till återköp av pensionsförsäkring bör ses över. Vi har fortfarande

samma åsikt och anser att ändrade möjligheten till förtida uttag bör gälla

även andra privata pensionsformer i samband med skuldsanering. Privat

pensionssparande ökar i Sverige och spararna erbjuds olika former av pen-

sionssparande. Därmed kan ännu fler gäldenärer komma att få problem i

samband med skuldsanering, om inte dispensmöjligheten förändras.

Konsument Göteborg

Motionerna

Yttrandet omfattar tre motioner som samtliga fäster uppmärksamheten på

problematiken kring möjligheterna att för personer som har ett pensionsspa-

rande kunna bli aktuella för skuldsanering. Innehavet av ett pensionssparan-

de med därtill hörande strikta regler om förtida uttag utgör ett hinder för

möjligheten till skuldsanering.

Av en av motionerna framkommer därutöver att tolkningar och tillämp-

ningar av gällande regler varierar mellan olika skatte- och kronofogdemyn-

digheter.

Motionärerna hemställer därför i en motion om att riksdagen hos regering-

en skall begära ändrade möjligheter att ta ut ett pensionssparande i förtid. I

en motion görs en hemställan om att riksdagen ger regeringen "till känna vad

i motionen anförts om olikheter i hanteringen av pensionsförsäkringar vid

skuldsanering". I den tredje motionen hemställs slutligen om enhetliga regler

så att skuldsaneringar kan genomföras om kronofogdemyndigheten beviljar

detta.

Synpunkter

Konsument Göteborg har inte i sin budgetrådgivning mött något enskilt fall

där denna problematik förekommit. Däremot är problematiken som sådan

känd för oss.

En tydlighet i regler och en enhetlig tillämpning skulle innebära att de

olikheter som enligt en av motionerna i dag förekommer på olika håll skulle

minska, vilket ur konsumentens och den enskildes synvinkel är att betrakta

som positivt. Ändrade möjligheter att ta ut ett pensionssparande i förtid al-

ternativt ett bortseende från pensionssparandet vid ställningstaganden till

rätten att beviljas en skuldsanering bör enligt vår mening ses över.

Konsumentvägledarnas förening

Om skuldsanering beviljas trots att gäldenären får ha kvar sitt pensionsspa-

rande kan detta utan tvekan anses stötande. Det är rimligt att alla tillgångar

realiseras vid en skuldsanering och något skäl att undanta pensionsförsäkring

från detta finns inte. T.ex. har många företagare hunnit trygga sitt eget kapi-

tal före en konkurs då pensionsförsäkringen inte får röras vid konkurs.

Konsumentvägledarnas förening anser att det är rimligt att vid en skuldsa-

nering skall pengar från privata pensionsförsäkringar eller IP-sparande kunna

lyftas för att bidra till skulderna. Det är borgenärsgynnande då borgenärerna

får tillbaka mer av sitt kapital.

Det är också viktigt att visa på det rehabiliterande syftet då fler ges möjlig-

het att få skuldsanering om reglerna för pensionsförsäkringar ändras. I dag

kan avslag ges eftersom man ser att en pensionsförsäkring kommer att falla

ut om ett antal år. Det innebär att personen i fråga inte får någon ekonomisk

rehabilitering på flera år vilket kan drabba hårt. Det är klart emot lagens

ursprungliga intentioner om ekonomisk rehabilitering.

Svenska Bankföreningen

Bankerna har i sin verksamhet uppmärksammat de i motionerna beskrivna

problemen när det gäller hantering av pensionsförsäkring och pensionsspa-

rande vid skuldsanering. Bankföreningen anser att det bör vara möjligt för en

person som är föremål för skuldsanering att få tillgång till sitt privata pen-

sionssparande i förväg. Riksskatteverket bör härvid kunna ge dispens. En

lagändring är nödvändig så att utvidgade möjligheter ges att ta ut ett pen-

sionssparande i förtid. Kreditgivarna har av naturliga skäl svårt att anse en

gäldenär insolvent, som har stora tillgångar bundna i ett sådant sparande.

Genom att borgenärerna inte får tillgång till pensionssparandet kan dagens

regel dessutom uppmuntra till illojalt beteende av personer som har svårt att

betala sina skulder, t.ex. genom att medel används för pensionssparande i

stället för nedbetalning av skulder.

Föreningen välkomnar därför en översyn av frågan och ställer sig bakom

synpunkterna och förslagen i Stig Rindborgs motion.

Sveriges Försäkringsförbund

Motioner rörande skuldsanering

I motionerna behandlas skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. Gemen-

samt för de tre motionerna är att de i anslutning härtill tar upp reglerna om

pensionssparande. Härvid aktualiseras frågan om återköp av pensionsförsäk-

ring.

Frågan om återköp av försäkring i anslutning till skuldsanering har tidigare

behandlats av Svenska Livförsäkringsbolagets Skattenämnd enligt vad som

framgår av bifogade yttrande den 9 oktober 1995 vilket förbundet åberopar.

Skattenämnden hade att ta ställning till om återköp av försäkring kan ses som

ett naturligt led i ett förfarande enligt skuldsaneringslagen.

Av Skattenämndens yttrande framgår bl.a. att nämnden anser att det för att

ge en fullständig bild av gäldenärens personliga och ekonomiska situation ter

sig naturligt och är av synnerlig vikt att uppgift om innehav av livförsäkring-

ar meddelas borgenärer som berörs av skuldsanering. Det kan däremot enligt

nämndens mening inte komma i fråga att en ansökan om återköp av försäk-

ring i anslutning till ett skuldsaneringsförfarande ska behandlas på annat sätt

än enligt de kriterier som tillämpas och som framgår av yttrandet. Nämnden

påpekar att en tidigareläggning av utbetalning, som ett återköp innebär, ofta

är till nackdel för rättighetsinnehavaren. Härvid nämns också att i de fall

försäkringen är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagareförordnande, ett

medgivande av förmånstagaren är en förutsättning för återköp och att som

förmånstagare kan vara insatt exempelvis make eller barn. Det noteras att,

bortsett från den skattemässiga prövningen, hinder mot återköp kan föreligga

av försäkringstekniska skäl.

Försäkringsförbundet ansluter sig till den uppfattning som kommit till ut-

tryck i Skattenämndens yttrande och som innebär att ett pågående skuldsane-

ringsförfarande kan utgöra en av de omständigheter som innefattas i den

helhetsbedömning som görs när en ansökan om återköp av försäkring prövas.

Det kan däremot inte komma i fråga att behandla en ansökan om återköp av

försäkring på särskilt sätt av det skälet att ansökan har aktualiserats av ett

skuldsaneringsförfarande. Det är således inte rimligt att återköp av försäkring

skall betraktas som ett villkor för att ett skuldsaneringsförfarande skall

komma till stånd. Det är inte heller acceptabelt att förekomsten av en försäk-

ring som inte kan återköpas utgör hinder mot skuldsanering. Till stöd för

detta ställningstagande bör särskilt framhållas att försäkring utgör ett bety-

dande socialt skydd för den enskilde.

Bilaga till yttrandet från Sveriges Försäkringsförbund

Angående fråga om återköp av försäkring i anslutning till skuldsanering

enligt skuldsaneringslagen

Sedan skuldsaneringslagen (1994:334) har trätt i kraft har fråga uppkommit

huruvida återköp av försäkring kan ses som ett naturligt led i ett förfarande

enligt nämnda lag. Den frågeställning som här initierats föranleder Svenska

Livförsäkringsbolags Skattenämnd att avge följande yttrande.

Skuldsanering innebär enligt skuldsaneringslagen att en gäldenär helt eller

delvis befrias från ansvar för betalning av de skulder som omfattas av

skuldsaneringen. De allmänna villkoren för skuldsanering anger att sådant

får beviljas en gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person och inte

är näringsidkare och inte är ålagd näringsförbud. Personen skall vara på

obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina

skulder inom överskådlig tid. Vidare skall det vara skäligt med hänsyn till

gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsanering be-

viljas honom. Vid den skälighetsbedömning som skall göras skall särskilt

beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträng-

ningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att själv n

en uppgörelse med sina borgenärer samt det sätt på vilket gäldenären har

medverkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet.

En ansökan om skuldsanering enligt skuldsaneringslagen skall innehålla

bl.a. en förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder. För att ge en

fullständig bild av gäldenärens personliga och ekonomiska situation ter det

sig, enligt Skattenämndens mening, naturligt att en sådan förteckning även

innefattar eventuellt livförsäkringsinnehav. Det är nämligen enligt nämndens

mening av synnerlig vikt att uppgift om innehav av livförsäkringar meddelas

borgenärer som berörs av skuldsaneringen eftersom förekomsten av sådana

försäkringar i många fall torde påverka borgenärens ställningstagande. I

sammanhanget bör påpekas att det är oklart om utbetalning av en livförsäk-

ring skall kunna anses innebära att gäldenärens ekonomiska förhållanden

väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen (jfr 27 § 1 st 5 p skuldsanerings

lagen).

När det gäller frågan om återköp av pensionsförsäkring kan sådant komma

till stånd under vissa förutsättningar enligt vad som framgår av bestämmel-

serna under punkt 1 av anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen

(1928:370). Här anges att återköp av pensionsförsäkring får ske om det tek-

niska återköpsvärdet uppgår till högst ett basbelopp och försäkringen inte är

förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande samt premier för

försäkringen inte har betalats senare än 10 år före återköpet, eller om det

tekniska återköpsvärdet uppgår till högst 30 procent av ett basbelopp. Vidare

sägs att om det i annat fall finns synnerliga skäl för återköp och sådant får

ske enligt försäkringstekniska grunder, återköp får medges.

Reglerna om återköp av pensionsförsäkring har stramats upp genom lag-

stiftning som trätt i kraft den 1 januari 1994. Reglerna innebär bl.a. att den

tidigare förutsättningen för återköp, särskilda skäl, har ersatts med ett krav

synnerliga skäl. Samtidigt uttalas i förarbetena (prop. 1993/94:85) bl.a. att

ekonomiska svårigheter i allmänhet inte skall leda till ett medgivande av

återköp. Ett sådant medgivande bör kunna komma i fråga endast om återkö-

pet är helt avgörande för möjligheten att undvika en personlig konkurs. Det

framhålls vidare att det i princip skall vara uteslutet att återköpa en försäk-

ring som är eller tidigare varit en tjänstepensionsförsäkring.

Skattenämnden prövar ansökningar om återköp såvitt avser pensionsför-

säkringar tecknade senast under år 1975. Denna prövning görs med stöd av

de regler för vilka redogjorts ovan. Varken i förarbetena till skuldsanering-

slagen eller i något annat sammanhang har getts uttryck för uppfattningen att

ett skuldsaneringsförfarande skall leda till större möjligheter till återköp av

livförsäkringar. Det kan därför enligt nämndens mening inte komma i fråga

att en ansökan om återköp av pensionsförsäkring i anslutning till ett skuldsa-

neringsförfarande skall behandlas på annat sätt än enligt de kriterier som för

närvarande tillämpas.

Såvitt gäller återköp av kapitalförsäkring med återköpsspärr tillämpar

Skattenämnden vid prövningen av ansökningar principer motsvarande de

som gäller vid ansökningar avseende pensionsförsäkring. Enligt nämndens

mening saknas även i dessa fall skäl att vid prövningen behandla en ansökan

på annat sätt än enligt för närvarande tillämpade kriterier, även om prövning-

en sker i anslutning till ett skuldsaneringsförfarande.

När Skattenämnden prövar en ansökan om återköp av försäkring görs en

samlad bedömning av samtliga de omständigheter som framkommer i ären-

det. Ett pågående skuldsaneringsförfarande kan utgöra en av dessa omstän-

digheter. Vidare kan det faktum att gäldenären på eget initiativ ansöker om

återköp av försäkring i anslutning till ett sådant förfarande utgöra en av dess

omständigheter som beaktas vid prövningen. En förutsättning torde emeller-

tid vara att hans ansökan om återköp inte är en obligatorisk åtgärd i ett

skuldsaneringsförfarande. Det skall dock understrykas att de nyss nämnda

kriterierna för återköp enligt kommunalskattelagen alltjämt ligger till grund

för nämndens prövning.

Det bör i sammanhanget upplysningsvis nämnas att en tidigareläggning av

utbetalning, som ett återköp innebär, ofta är till nackdel för rättighetsinne-

havaren. Vidare bör nämnas att i de fall försäkringen är förenad med ett

oåterkalleligt förmånstagareförordnande, ett medgivande av förmånstagaren

är en förutsättning för återköp och att som förmånstagare kan vara insatt den

försäkrades make eller förutvarande make eller barn m.fl.

Slutligen kan pekas på det förhållandet att i de fall tjänstepension tryggats

genom en kollektiv försäkring, individuell försäkring ägd av arbetsgivaren

eller avsättning till konto "Avsatt till pensioner" återköp inte kan medges.

Mot den bakgrunden bör - för att åstadkomma överensstämmelse - stor

försiktighet visas i det fall en tidigare egenföretagare under sin tid som nä-

ringsidkare tecknat en pensionsförsäkring av i stort samma omfattning som

gäller för pension enligt allmän pensionsplan.