Bet. 1999/2000:TU8

Trafikutskottets betänkande

1999/2000:TU08

Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1999/2000

TU8

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet den proposition om ökad konkurrens på

mobiltelemarknaden som lagts fram av regeringen (prop. 1999/2000:57). I

propositionen föreslås en ändring i telelagen som innebär att nätkapacitet för

mobil kommunikation på begäran skall upplåtas till företag som saknar egna

nät. Marknadsmässiga villkor skall gälla för upplåtelsen. Skyldigheten att

upplåta nätkapacitet gäller endast i den mån det finns tillgänglig kapacitet.

Utskottet behandlar också fem motioner som väckts med anledning av pro-

positionen samt en motion som väcktes under allmänna motionstiden hösten

1999.

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag, dock med änd-

ring av tidpunkten för ikraftträdande till den 1 maj 2000. Vidare föreslår

utskottet att riksdagen, med bifall till en av motionerna, begär att regeringen

skall överväga frågan om tillsynsmyndighetens roll och återkomma till riks-

dagen med ett förslag till ändring av telelagen som ger tillsynsmyndigheten

en starkare roll i enlighet med motionärernas önskemål. Övriga motioner bör

enligt utskottets mening avslås av riksdagen.

Till betänkandet har fogats fyra reservationer och ett särskilt yttrande.

Propositionen

Regeringen (Näringsdepartementet) föreslår i proposition 1999/2000:57

Ökad konkurrens på mobilmarknaden att riksdagen antar regeringens förslag

till lag om ändring i telelagen (1993:597). Lagförslaget är fogat som bilaga 1

till betänkandet.

Motionerna

Motioner med anledning av propositionen

1999/2000:T6 av Johnny Gylling och Tuve Skånberg (kd) vari yrkas

1. att riksdagen avvisar regeringens förslag till ändring av telelagen

(1993:597),

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om alternativa åtgärder för att stärka konkurrensen inom mobiltelefo-

nin i Sverige.

1999/2000:T7 av Eskil Erlandsson m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om bedömning av tillgänglig kapacitet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att marknadsmässiga villkor inte bör omfatta framtida investe-

ringar,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om fortsatt utbyggnad av infrastrukturen.

1999/2000:T8 av Monica Öhman m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändring i telela-

gen.

1999/2000:T9 av Kenth Skårvik m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1999/2000:57,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att retroaktiviteten i förslaget inte kan accepteras,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att i första hand bör metoder såsom indirekt anslutning, nummer-

portabilitet och tidsbegränsning nationell roaming prövas för att öka konkur-

rensen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att konkurrensfrågorna bör beaktas i samband med att villkoren

för Telias privatisering utformas,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om auktionering av UTMS-tillstånden.

1999/2000:T10 av Per-Richard Molén m.fl. (m) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1999/2000:57.

Motion från den allmänna motionstiden hösten 1999

1999/2000:T709 av Mikael Johansson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen

hos regeringen begär förslag till ändring i telelagen i enlighet med vad i

motionen anförts.

1 Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till åtgärder för

ökad konkurrens på mobiltelefonmarknaden (prop. 1999/2000:57) tillsam-

mans med sex motioner. Fem av motionerna har väckts med anledning av

propositionen medan en härrör från den allmänna motionstiden hösten 1999.

Som ett led i sin beredning har utskottet inhämtat

yttrande från näringsutskottet. Yttrandet

(1999/2000:NU2y) fogas till detta betänkande som

bilaga 2. Trafik- och näringsutskotten har också

gemensamt anordnat en offentlig utfrågning, vilken

hölls den 24 februari 2000. Vid utfrågningen

medverkade företrädare för två statliga myndigheter

- Post- och telestyrelsen och Konkurrensverket -

och fyra av de berörda företagen, nämligen Telia

Mobile AB, Europolitan AB, Telenordia AB och

MCI WorldCom AB.

2 Sammanfattning av propositionen

2.1 Förslaget i korthet

I propositionen föreslås en ändring i telelagen som innebär att nätkapacitet

för mobil kommunikation på begäran skall upplåtas till företag som saknar

egna nät. Marknadsmässiga villkor skall gälla för upplåtelsen. Skyldigheten

att upplåta nätkapacitet gäller endast i den mån det finns tillgänglig

kapacitet.

2.2 Ärendets beredning

Propositionen är föranledd av en skrivelse från Post- och telestyrelsen (PTS)

den 2 mars 1999. PTS föreslog där vissa ändringar i telelagen (1993:597).

Myndigheten kompletterade sitt förslag i en skrivelse den 1 april 1999. Skri-

velserna har remissbehandlats.

I augusti 1999 uppdrog regeringen åt PTS att utreda vissa ytterligare frågor

i anslutning till myndighetens tidigare förslag. Vidare uppdrog regeringen åt

Centrum för transportekonomi vid Högskolan i Dalarna att utreda frågan om

vilka effekter förslaget kan få för teleföretagens vilja att investera i ny

telein-

frastruktur. Båda uppdragen redovisades till regeringen i början av oktober

1999. Skriftliga synpunkter på rapporterna kom in från en del remissinstan-

ser. Rapporterna behandlades också vid ett remissmöte i Näringsdeparte-

mentet den 25 oktober 1999.

I en skrivelse den 16 september 1999 har PTS lagt fram förslag till ytterligare

ändringar i telelagen. Denna skrivelse bereds för närvarande i Regerings-

kansliet och tas inte upp i propositionen.

En av de lagändringar som PTS hade föreslagit i mars 1999 förelades riksda-

gen i budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 22). Det

gällde möjligheten för tillsynsmyndigheten att genom tillståndsvillkor ålägga

tillståndshavare krav på att verksamheten skall ha viss tillgänglighet och krav

på att bedriva verksamheten så att ett effektivt frekvensutnyttjande främjas.

Riksdagen har antagit lagen. I den nu framlagda propositionen tar regeringen

upp PTS övriga förslag i skrivelsen den 2 mars 1999.

Lagrådets synpunkter har inhämtats. Regeringen har i allt väsentligt följt

Lagrådets förslag.

2.3 Motiven till regeringens förslag

Marknaden och företagsstrukturen

I sin beskrivning av behovet av konkurrensfrämjande åtgärder pekar rege-

ringen bl.a. på att betydelsen av mobil kommunikation ökar samtidigt som

bristen på frekvensutrymme innebär oligopol på mobiltelemarknaden.

Marknaden för mobiltelefoni skiljer sig på ett avgörande sätt från den öv-

riga telemarknaden. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt är begränsat

vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få tillfälle att

bygga

och driva mobiltelenät. Företagen är vertikalt integrerade vilket innebär att

det i princip endast är de operatörer som äger näten som har möjlighet att

erbjuda mobila teletjänster.

I Sverige finns för närvarande endast tre mobilteleoperatörer. Rena

tjänsteleverantörer har, med några få undantag, haft svårt att få till stånd

avtal om att få köpa nätkapacitet från operatörerna. Den begränsning av

antalet operatörer som finns på nätmarknaden på grund av bristen på fre-

kvensutrymme överförs således till tjänstemarknaden. I praktiken begränsas

konsumenternas valfrihet till det utbud som de tre nätoperatörerna väljer att

erbjuda.

Den s.k. konvergensen - sammansmältningen mellan fast och mobil tele-

foni - är en trend som innebär att det blir allt viktigare för aktörerna på

tele-

marknaden att kunna erbjuda integrerade tjänster. Även denna utvecklings-

trend riskerar enligt regeringen att hämmas om inte olika typer av operatörer

har möjlighet att konkurrera på lika villkor.

Regeringen gör bedömningen att utvecklingen på tjänstemarknaden häm-

mas av den struktur som råder. Bortsett från bristen på frekvenser finns det

inget som säger att denna tjänstemarknad inte skulle kunna utvecklas till en

mycket dynamisk marknad där nya innovativa tjänster skapas och den eko-

nomiska tillväxten främjas. Regeringen anser också att den nuvarande situa-

tionen - där konkurrensen inte fungerar tillfredsställande och frekvensbristen

gör att tjänsteutbudet i praktiken begränsas till tre operatörers utbud - riske-

rar att förvärras i takt med att marknaden för mobil kommunikation ökar i

omfattning och betydelse.

Konkurrensen som medel

Det övergripande målet för den svenska telepolitiken är att enskilda och

myndigheter skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer. Det innebär

bl.a. att telekommunikationerna skall vara öppna och flexibla samt främja

mångfald och valfrihet för användarna. Konkurrens utgör ett viktigt medel

för att uppfylla de telepolitiska målen. Dess roll är dels att bidra till

mångfald

och valfrihet för användaren, dels att skapa kostnadseffektivitet i teletjäns-

terna.

Regeringens utgångspunkt är att utvecklingen på telemarknaden i första hand

skall vara marknadsledd. Regelverket syftar till att skapa goda och konkur-

rensneutrala förutsättningar för olika aktörer på området. Regleringen skall

vara enkel och tydlig utan att styra alltför mycket i detalj. Statliga ingrepp

bör främst ske då marknaden inte fungerar och då det finns en risk att de

telepolitiska målen inte uppfylls.

Regeringens principiella inställning är att telemarknaden i huvudsak skall

regleras genom generell lagstiftning. Den telespecifika regleringen bör därför

hållas på ett minimum. Emellertid tar det många år innan en tidigare mono-

polmarknad övergått till en väl fungerande konkurrensmarknad. Under denna

period är det nödvändigt med en särskild sektorsreglering, i vissa fall bestå-

ende av tämligen kraftfulla ingrepp, för att bryta konkurrenshämmande bete-

enden hos marknadsaktörerna.

Konkurrensen behöver främjas

Konkurrensen fungerar i dag inte tillfredsställande. De priserbjudanden de

tre aktiva operatörerna har - i synnerhet på privatmarknaden - är tämligen

lika och förefaller inte ha ändrats nämnvärt över tiden. Vidare har tjänstele-

verantörer hittills haft svårt att få tillgång till nätkapacitet genom att sluta

avtal med nätoperatörerna på frivillig basis. Den osäkerhet kring vilken

marknad som finns tillgänglig för avsättning av tjänsterna kan hämma in-

vesteringarna i dessa företag. Svårigheten att få tillgång till nätkapacitet

innebär också att integrationen av fast och mobil telefoni försvåras.

I propositionen diskuterar regeringen flera alternativa metoder att främja

konkurrensen (nummerportabilitet, indirekt anslutning, nationell roaming

m.m.). Ingen av dessa metoder kan dock lösa det problem som beskrivits

ovan. De utgör därför inga fullvärdiga alternativ utan bör snarare ses som

komplement till det nu aktuella förslaget.

Tidsaspekterna nämns också i sammanhanget. Att genomföra, utvärdera

och analysera effekterna av alternativa åtgärder, så som har föreslagits av

vissa remissinstanser, skulle enligt regeringen ta flera år. Regeringen fram-

håller betydelsen av att agera snabbt för att förhindra att konkurrensbegräns-

ningar permanentas och förvärras. Regeringen anser det också angeläget att

flera åtgärder för att främja konkurrensen vidtas parallellt.

2.4 Förslagets innebörd

En skyldighet att upplåta nätkapacitet införs för nätoperatörerna

I telelagen införs en skyldighet för tillståndshavare som innehar ett telenät

för mobila teletjänster att upplåta kapacitet i nätet. All den kapacitet som

nätoperatören använder i sin verksamhet skall betraktas som nätkapacitet.

Nätkapacitet är överföringskapacitet mellan nätanslutningspunkter, oavsett

om det gäller nätanslutningspunkter i det fasta eller det mobila telenätet.

Begreppet nätkapacitet är definierat i telelagen. Någon ändring i denna defi-

nition föreslås inte. Vad som mer precist skall tillhandahållas kommer enligt

regeringen i första hand att avgöras i förhandlingar mellan parterna. I vissa

fall kan det vara svårt att bedöma vad som är kapacitet i nätet och vad som är

en tjänst i nätet - det kan finnas tjänster som är integrerade i nätet. Sådana

gränsdragningsfrågor bör enligt regeringen kunna lösa i avtal mellan parterna

och ytterst genom rättstillämpningen.

Den funktion som benämns roaming omfattas inte av regeringens förslag.

(Roaming innebär att två nätoperatörer avtalar om att respektive operatörs

kunder skall kunna nyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är

tillräckligt.)

Det finns enligt regeringen inget entydigt svar på frågan vilka nätelement

eller andra funktioner som kommer att handhas av vem. Även SIM-korten

kan vara antingen i tjänsteoperatörens eget namn, där olika nät kan kombine-

ras, eller knutna till ett specifikt nät.

Samma krav ställs på alla nätoperatörer

Samtliga tillståndshavare som agerar på NMT-, GSM- eller den kommande

UMTS-marknaden skall omfattas av skyldigheten att upplåta nätkapacitet.

I Sverige finns det i dag tre mobiloperatörer som är ungefär jämbördiga

vad gäller inflytande på marknaden, även om de har något olika marknads-

andelar. Regeringen anser det rimligt att ställa samma krav på samtliga

nätoperatörer. Det är tills vidare endast Telia Mobile AB som har "ett bety-

dande inflytande" på mobiltelemarknaden i den meningen att dess marknads-

andel överstiger 25 %. Det är dock ovisst om denna operatör också kan anses

ha en "dominerande ställning" i konkurrensrättslig mening. (Med "domine-

rande ställning" avses enligt EG-domstolen att ett företag har så stark ekono-

misk ställning att det har möjlighet att hindra effektiv konkurrens på sin

marknad.)

Rätten att få tillträde till nätkapacitet gäller inte andra nätoperatörer

Alla teleoperatörer utom andra tillståndshavare som innehar telenät för mo-

bila teletjänster har rätt att få tillträde till tillgänglig kapacitet i de

mobila

telenäten. Nätkapaciteten skall användas för att tillhandahålla mobila tele-

tjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät.

Regeringens syfte med förslaget är inte att aktörer skall kunna få tillgång

till nätkapacitet och sedan använda denna för intern verksamhet som inte

kommer en bredare krets användare till del. Upplåtelse av nätkapacitet skall

även kunna ske till återförsäljare. Syftet måste dock vara att nätkapaciteten i

slutskedet skall användas för att tillhandahålla mobila teletjänster till

allmän-

heten.

Endast ledig kapacitet behöver upplåtas

En nätägare har skyldighet att upplåta nätkapacitet bara i den mån det finns

tillgänglig kapacitet i nätet och om det kan ske utan att nätet eller dess an-

vändare skadas eller att nätets drift störs. Om det inte finns tillgänglig kapa-

citet för alla som begär det är det tillståndshavaren (nätägaren) som avgör

vems eller vilkas begäran som skall tillgodoses.

Regeringens syfte med förslaget är inte att nätoperatörerna skall avhända

sig sådan nätkapacitet som de behöver för sin egen verksamhet. Det är också

angeläget att genomförandet av förslaget inte får till effekt att benägenheten

att investera i all televerksamhet hämmas. Det är vidare angeläget att telenä-

tets driftssäkerhet inte äventyras.

Någon möjlighet att begära en viss dimensionering av nätet ingår inte i re-

geringsförslaget. Regeringen anser inte att det är lämpligt att införa en sådan

dimensioneringsskyldighet. Däremot kan parterna givetvis avtala om en

utbyggnad och vilka villkor som därvid skall gälla.

Nätverksamheten skall särredovisas

Nätverksamheten skall särredovisas vad gäller kostnader och intäkter. Rege-

ringen bedömer att det är tillräckligt att kräva sådan särredovisning och

avvisar därmed ett förslag från Näringslivets telekommitté om strukturell se-

paration mellan nätoperatörer och tjänsteleverantörer. (En strukturell separa-

tion skulle innebära att tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet som tar i an-

språk frekvensutrymme inte skulle ges till företag som tillhandahåller tele-

tjänster.)

Priser och övriga villkor skall bestämmas på marknadsmässig grund

Villkoren för upplåtelse av nätkapacitet skall bestämmas på marknadsmässig

grund. Så långt möjligt bör avtal om tillgång till nätkapacitet ingås utan

ingripande av tillsynsmyndigheten.

Skälet till att regeringen föreslår marknadsmässiga villkor och inte kost-

nadsbaserade är att regeringen anser det vitalt att inte viljan att investera i

nya nät och tjänster hämmas.

Marknadsmässiga villkor innebär enligt regeringen att en skälig avkastning

på gjorda och framtida investeringar beaktas. Begreppet marknadsmässiga

villkor är inte nytt utan finns även i 32 § telelagen beträffande viss

samtrafik.

Villkoren skall vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande

Alla som efterfrågar nätkapacitet under likartade förhållanden skall erbjudas

jämförbara priser och villkor. En nätoperatör som upplåter nätkapacitet till

flera företag måste därför tillämpa villkor som är icke-diskriminerande i

förhållande till vad denne tillämpar för sin egen verksamhet och, om upplå-

telse sker till flera, konkurrensneutrala i förhållandet mellan dessa. Eventu-

ella skillnader i priser och villkor som erbjuds olika marknadsaktörer måste

kunna motiveras på objektiva grunder.

Tillsynsmyndigheten får inte befogenhet att avgöra tvister

Tillsynsmyndighetens befogenhet att i vissa frågor på ansökan av en part

besluta vad som skall gälla mellan parterna skall inte omfatta tvister om

villkor om upplåtelse av nätkapacitet enligt 23 a § telelagen.

Regeringens förslag skiljer sig på denna punkt från det ursprungliga för-

slaget från Post- och telestyrelsen, främst till följd av synpunkter som fram-

förts av Lagrådet. PTS föreslog att myndigheten skulle ha samma befogenhet

att avgöra tvister när det gäller upplåtelse av mobil nätkapacitet som när det

gäller samtrafikvillkor. I regeringsförslaget har PTS en roll som medlare.

Eventuella tvister skall föras till allmän domstol.

Tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet skall kunna tidsbegränsas

I telelagen införs en möjlighet att begränsa giltighetstiden för tillstånd att

tillhandahålla nätkapacitet för mobila teletjänster.

För närvarande gäller att tillstånd enligt 11 § telelagen skall gälla tills

vida-

re. Tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster får dock tidsbegränsas. I

lagen har den vertikala integrationen i allmänhet tagits för given, vilket fram-

går av formuleringarna i 11 och 14 §§. Den av regeringen föreslagna änd-

ringen innebär att tidsbegränsade tillstånd även kan utfärdas för nätkapacitet

för tillhandahållande av mobila teletjänster.

En tidsgräns för tillstånden är motiverad av att man vill kunna utnyttja ra-

diofrekvensspektrum så effektivt som möjligt. Det måste då finnas en möj-

lighet att efter ett visst antal år se till att befintliga system görs mer

spekt-

rumeffektiva eller ändra användningen av ett frekvensutrymme så att nya och

mer effektiva system kan beredas plats.

Övriga frågor

Tillsynsmyndighetens möjlighet att meddela tillståndsvillkor om skyldighet

att tillhandahålla nätkapacitet omfattar enligt telelagens nuvarande lydelse

alla former av nätkapacitet, såväl fast som mobil. Men eftersom upplåtelse av

mobil nätkapacitet regleras särskilt i 23 a § bör sådana villkor bara omfatta

annan nätkapacitet än kapacitet för mobila teletjänster. Detta innebär att 15 §

telelagen anpassas till den nya 23 a §.

Vidare införs en bestämmelse i telelagen som syftar

till att i förhållande till konkurrenslagen förhindra

dubbla sanktioner.

Utskottet

3 Telepolitisk bakgrund

Telepolitiken och telelagen

Den grundläggande telepolitiken beslutades av riksdagen 1993 i samband

med beslut om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket

(bet. 1992/93:TU30). Genom telelagen (1993:597) fick Sverige mycket tidigt

en av världens mest avreglerade marknader. Telelagen har syftet att ge staten

förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksam-

heten så att de telepolitiska målen kan uppfyllas.

De telepolitiska målen framgår av telelagens 2 § som uttrycker lagens syften:

"att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunika-

tioner till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a. att

var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fast

verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt pris inom ett allmän

tillgängligt telenät, att alla skall få tillgång till teletjänster på likvärdig

kor, samt att telekommunikationer skall vara uthålliga och tillgängliga under

kriser och krig." Målen fastställdes av riksdagen 1997 i samband med en

översyn av telelagen (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr. 1996/97:

201).

Telelagen innehåller bl.a. bestämmelser om tillståndsplikt, tillståndspröv-

ning, tillståndsvillkor, taxor, samtrafik, nummerplanering och tillsyn. Tre

kategorier tjänster är tillståndspliktiga under förutsättning att verksamheten

har en omfattning som är betydande och tillhandahålls inom ett allmänt

tillgängligt telenät. Dessa tjänster är telefonitjänst, mobil teletjänst samt f

teleförbindelser. Ett tillstånd får förenas med villkor. Den typ av villkor som

får ställas är numera, som följd av ett EG-direktiv, explicit angivna i lagen.

Post- och telestyrelsen (PTS) prövar frågor om tillstånd.

Lagstiftningen om telekommunikationer är numera i hög grad harmoniserad

inom Europeiska unionen. Som en del i arbetet med att skapa en gemensam

och öppen inre marknad har direktiv antagits som inneburit att telemarkna-

den avreglerats i de flesta länder fr.o.m. den 1 januari 1998. Det finns också

EG-direktiv för t.ex. villkor för samtrafik, hyrda förbindelser och tillhanda-

hållande av telefoni. Villkor för tillgång till kapacitet i telenäten ligger in

inom det harmoniserade området. Diskussioner om huruvida regler för till-

gång till kapacitet i telenäten bör vara harmoniserade förekommer dock inom

ramen för den översyn av teledirektiven som nu pågår.

Det aktuella regleringsarbetet inom EU

Inom EU pågår en s.k. kommunikationsöversyn som skall utmynna i förslag

till nya EG-direktiv senare detta år. Efter beredning och beslut i rådet skall

det nya direktivet införlivas i medlemsländernas nationella lagstiftning.

Tidsramen för införlivandet av ett nytt direktiv är vanligen två år.

Beredningsarbetet inom EU påbörjades hösten 1998 och har under senare tid

resulterat i ett meddelande från Europeiska kommissionen, Mot ett nytt re-

gelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande

tjänster - 1999 års kommunikationsöversyn, KOM (1999) 539. Medlemslän-

dernas regeringar inbjöds att yttra sig över detta dokument.

Den svenska regeringens yttrande, daterat den 17 februari 2000, visar bl.a.

vilken allmän inriktning av de kommande EU-regleringarna som föreslagits

av kommissionen respektive som förespråkas av regeringen.

I yttrandet framhåller regeringen att subsidiaritet och proportionalitet är två

väsentliga utgångspunkter vad gäller utformningen av det framtida regelver-

ket. Det betyder att åtgärder inte skall vidtas på gemenskapsnivå om de lika

väl eller bättre kan vidtas på medlemsstatsnivå och att det regelverk som

utformas bör stå i proportion till de problem regleringen är tänkt att åtgärda.

Det är också angeläget att arbeta för att regelverket är öppet, förutsebart och

objektivt.

Sverige stödjer kommissionens inriktning att man i det nya regelverket

skall skilja mellan dels reglering av infrastruktur och tillhörande tjänster, d

reglering av innehåll. Vidare stöds inriktningen mot en horisontell reglering

av olika typer av infrastruktur för elektronisk kommunikation. För att inte

hämma vare sig den tekniska eller den marknadsmässiga utvecklingen är det

rimligt att utveckla regelverk som inte gör åtskillnad mellan olika typer av

kommunikationsinfrastrukturer.

Det nya regelverket skall inte täcka tjänster som tillhandahålls över nät,

exempelvis radio- och TV-sändningar.

Vidare stödjer Sverige den generella ansatsen att övergå från sektorsspeci-

fik reglering till generell reglering såsom allmän konkurrenslagstiftning och

konsumentlagstiftning. Det är därvid av största vikt att ta bort reglering som

har spelat ut sin roll.

Kommissionen har föreslagit fem principer som skall vara vägledande för

den kommande regleringen. Dessa principer - som den svenska regeringen

har ställt sig bakom - innebär bl.a. att regleringen bör bygga på politiskt

fastställda mål, att den bör ha karaktären av minimireglering, att den skall

präglas av rättssäkerhet, att regelverket måste vara tekniskt neutralt och att

regleringen bör upprätthållas så nära den reglerade verksamheten som möj-

ligt.

Det finns enligt regeringens yttrande flera oklarheter i kommissionens för-

slag, bl.a. när det gäller innebörden av tillsynsmyndighetens befogenheter.

Vad gäller mobiltelefoni föreslår kommissionen att val av operatör - men

inte förhandsval - skall bli tillgängligt för mobilanvändare genom att före-

skriva skyldigheter för mobilaktörer med betydande marknadsinflytande.

Den svenska regeringen anser att skyldigheten för mobilaktörer bör utformas

som en minimireglering med möjlighet för enskilda medlemsläder att skärpa

skyldigheten.

Vidare föreslår kommissionen att administrativ prissättning och utauktione-

ring av radiospektrum kan vara ett sätt att se till att radiospektrum används

effektivt. Mot detta framför den svenska regeringen en rad invändningar.

Bland annat sägs utauktionering eller motsvarande kunna leda till stora skill-

nader i kostnader mellan de operatörer som erhållit licenser. Det finns även

en risk att fördelar som redan etablerade aktörer har stärks. De extra kostna-

der för operatörerna som är resultatet av auktioner resulterar troligtvis i hög

kostnader för slutanvändarna.

Radiospektrum ses av regeringen som en allt viktigare resurs.

Mobiltelemarknaden i dag

Mobiltelefonen har på några få år blivit ett allmänt använt kommunikations-

medel i Sverige. De nordiska länderna har i dag den högsta mobiltelefontät-

heten i världen. I Sverige fanns sommaren 1999 4,6 miljoner mobiltelefon-

abonnemang, vilket motsvarar en telefontäthet på över 50 %. En fortsatt

expansion av marknaden väntas, bl.a. som följd av att tekniken fortsätter att

förbättras.

Den tekniska utvecklingen på området bedöms allmänt som oerhört snabb.

För en närmare beskrivning av denna utveckling hänvisas till propositionen.

Utredningsrapporten Svenska mobiltelemarknaden ur ett konsument- och

konkurrensperspektiv som getts ut gemensamt av Post- och telestyrelsen,

Konsumentverket och Konkurrensverket (Rapport 1999-7) innehåller också

information av betydelse i detta sammanhang.

Företagsstrukturen i branschen har vissa särdrag som bl.a. beror på att samtal

via mobiltelefon kräver tillgång till radiofrekvenser. Det frekvensutrymme

som finns tillgängligt är begränsat, vilket medför att endast ett litet antal

nätoperatörer kan få möjlighet att bygga och driva mobiltelenät. För närva-

rande finns det bara tre mobilteleoperatörer på den svenska marknaden. Den

tekniska utvecklingen pekar mot en sammansmältning av fast och mobil

telefoni (konvergens). Utskottet har noterat att det finns farhågor för att den

nuvarande oligopolsituationen på mobiltelemarknaden därmed kan komma

att få återverkningar på hela den svenska telemarknaden. Det finns också

farhågor för att den kommande utvecklingen av tredje generationens mobil-

telefoner kan komma att domineras av de tre etablerade mobiloperatörerna.

Bedömningssvårigheter

Utvecklingen på mobiltelemarknaden är snabb och svårbedömbar. Även

kraven på regelverket är därför svåra att bedöma. De tekniska och mark-

nadsmässiga förhållandena är snabbt föränderliga och statsmakterna har av

naturliga skäl ett informationsunderläge jämfört med de berörda företagen.

Det gäller t.ex. betydelsen av den vertikala integration mellan infrastruktur

och tjänster som hittills varit rådande på mobiltelemarknaden, liksom bety-

delsen av eventuella stordriftsfördelar i frekvensutnyttjandet. Det finns också

metodmässiga svårigheter att t.ex. genomföra jämförande prisanalyser på ett

sätt som får allmän acceptans.

Utskottet har tidigare betonat betydelsen av att

telepolitiken utvecklas i takt med att nya

erfarenheter vunnits och att den anpassas till den

ökade internationaliseringen. Både regelverket och

statens ansvar måste anpassas till den föränderliga

värld som telekommunikationer utgör. Noggranna

utvärderingar måste göras av huruvida de

telepolitiska målen uppfylls (bet. 1996/97:TU5).

Den senaste tidens utveckling visar också att det

finns ett behov av uppföljningar och framsynt

analys av de förändringar som sker fortlöpande.

4 Det aktuella regeringsförslaget

4.1 Motionerna

Avslag på propositionen

I tre motioner yrkas avslag på propositionen med likartade motiveringar.

Motionärerna menar att det saknas tillräckliga skäl för regleringen, att det rö

sig om retroaktiv lagstiftning och att man härmed riskerar att skada företa-

gens investeringsvilja.

Johnny Gylling och Tuve Skånberg (båda kd) pekar i motion T6 på flera

negativa konsekvenser av regeringsförslaget. Även om vi får lägre priser på

kort sikt finns det risk för att prisnivån på lång sikt ökar. Företagens förtro

ende för spelreglerna kan skadas, och därmed investeringsviljan. Motionä-

rerna anser heller inte att det finns några belägg för att Sverige i dag skulle

vara "ett dyrt land" vad gäller mobiltelefoni. En ny och kostsam reglerings-

verksamhet har också nackdelar som i längden kan drabba abonnenterna.

Vidare framhålls att flera viktiga remissinstanser varit negativa till regering

förslaget. Mot denna bakgrund föreslår motionärerna att riksdagen avvisar

regeringens förslag.

Kenth Skårvik m.fl. (fp) yrkar också avslag på propositionen och föreslår

därtill ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att retroaktivitete

i förslaget inte kan accepteras (motion T9, yrkandena 1 och 2). Motionärerna

menar att regeringsförslagets konsekvenser på längre sikt inte är övervägda.

Vidare borde regeringsförslaget beredas tillsammans med det kommande

förslaget om nationell roaming. (Roaming innebär att två nätoperatörer av-

talar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja den

andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt.) Motionärerna

anser att indirekt anslutning och nationell roaming borde prövas innan man

överväger förslagen i propositionen. Motionärerna uttrycker också kritik mot

den glidning i motiveringarna för ingreppen som man tycker sig se. Det

ursprungliga förslaget från PTS motiverades främst med att priserna för

mobiltelefoni ansågs för höga, medan regeringens förslag i propositionen i

första hand är motiverat av önskemålet att skapa förutsättningar för en mer

livaktig produktkonkurrens.

Regeringsförslaget anses av motionärerna också vara tvivelaktigt från

rättssäkerhetssynpunkt och riskerar därtill att negativt påverka företagens

vilja att investera i framtida utbyggnader.

Liknande argument framförs av Per-Richard Molén m.fl. (m) i motion T10.

Regeringens förslag till ändringar i telelagen anses dåligt underbyggda. Den

mobila marknadens miljö i Sverige motiverar inte drastiska regleringar,

enligt motionärerna. Mobiltelebranschen befinner sig fortfarande i en upp-

byggnadsfas som kräver stora investeringar framöver. För att locka till sig

det riskkapital som krävs för dessa investeringar måste man enligt motionen

acceptera att dessa företag under en period gör relativt goda vinster. Vidare

anser motionärerna att regeringens förslag har retroaktiva inslag som skapar

osäkerhet hos de tre aktörer som investerat miljarder i egna nät. Det finns

enligt motionärerna risker för att de ingrepp som regeringen föreslår under-

gräver förtroendet för stabiliteten i regelverket och hämmar investeringsvil-

jan.

Tillgången på nätkapacitet

Vissa inslag i regeringsförslaget kritiseras av Eskil Erlandsson m.fl. (c) i

motion T7. Det gäller kapaciteten i näten och den ersättning som bör lämnas

vid upplåtande av nätkapacitet. Motionärerna invänder mot tanken att ersätt-

ningen skall bestämmas så att "en skälig avkastning på gjorda och framtida

investeringar beaktas". Motionärerna har ingen invändning mot att de som

upplåter nätkapacitet får en marknadsmässig avkastning på sina investering-

ar, men anser samtidigt att detta inte bör innefatta avkastning på investering-

ar som ännu inte är gjorda. En annan fråga som tas upp i motionen gäller

nätägarnas fortsatta utbyggnad av infrastrukturen. Motionärerna anser att

man bör överväga möjligheten för PTS att ställa krav på dem som äger nät

att bygga ut tillräcklig kapacitet, givetvis under förutsättning att pris och

övriga villkor bestäms på marknadsmässig grund. I motionen föreslås till-

kännagivanden till regeringen med denna innebörd (yrkandena 2 och 3).

4.2 Utskottets ställningstagande

En ökad konkurrens behövs

Regeringen har i propositionen framfört argument för att det behövs en ökad

konkurrens på mobiltelemarknaden. Mobiltelemarknaden har i dag höga

inträdesbarriärer, vilket innebär att det är svårt för nya företag att konkurre

med de redan etablerade. Det är också svårt för konsumenterna att byta leve-

rantör. Regeringen framhåller särskilt att den utveckling av nya produkter

och tjänster som är möjlig inom området kan komma att hämmas av den

rådande företagsstrukturen.

Näringsutskottet har i sitt yttrande till trafikutskottet instämt i regeringens

bedömning. Enligt näringsutskottet kan även prisutvecklingen ses som skäl

för att konkurrensen behöver öka.

En ökad konkurrens ses också som önskvärd i alla de motioner som är ak-

tuella. De metoder som förordas är visserligen olika. I några av motionerna

föreslås avslag på propositionen till förmån för andra åtgärder. En annan

grupp av motioner förespråkar mer kraftfulla regleringar än dem regeringen

föreslår. Samtliga partier står dock bakom bedömningen att det behövs ökad

konkurrens på mobiltelemarknaden.

Är motiven för regleringen tillräckliga?

I ett par av motionerna hävdas att ökad konkurrens behövs, samtidigt som

man anser att regeringens skäl för den nya regleringen är svagt underbyggda.

Utskottet delar inte denna uppfattning. Det bör särskilt noteras att regerings-

förslaget är framåtsyftande, dvs. det är inriktat på att förbättra förutsättnin

arna för konkurrens på en marknad med goda utsikter till framtida tillväxt.

Regeringsförslaget syftar framför allt till att få till stånd ett dynamiskt

tjänsteutbud under de kommande åren.

Frågan om prisutvecklingen har diskuterats åtskilligt men utgör inget hu-

vudmotiv för regeringens förslag. Näringsutskottet har emellertid i sitt ytt-

rande betonat att prisutvecklingen i sig är ett tecken på att konkurrensen i

dagsläget är bristfällig och att detta drabbar konsumenterna via samtalspri-

serna. Med en starkare priskonkurrens är det inte troligt att prisnivån hade

förblivit i princip oförändrad så länge. De prissänkningar som företagits

nyligen ses av näringsutskottet som ytterligare belägg för att konkurrensen

behöver främjas på mobiltelemarknaden.

En ny prisanalys som gjorts på uppdrag av Telia Mobile AB har nyligen

presenterats av konsultföretaget PriceWaterhouse Coopers Corporate Fi-

nance. Denna rapport var inte tillgänglig då näringsutskottet behandlade

ärendet. Rapporten tyder på att de svenska priserna för mobiltelefonsamtal

har sjunkit sedan 1996, men att sänkningen varit relativt begränsad och till

större delen ägt rum under 1999.

Retroaktivitet, behovet av fasta spelregler m.m.

En kritik mot regeringsförslaget som framförts i motionerna går ut på att de

berörda företagen inte haft anledning att vänta att villkoren för deras verk-

samhet skulle ändras under löpande tillståndsperiod.

Detta resonemang kan delvis bygga på missförstånd. Ett tillstånd enligt

telelagen har normalt ingen tidsgräns alls (dvs. "tillståndsperioden" är obe-

gränsad), men är ändå förknippat med villkor. För mobiltelefoni har tillstån-

den en tidsgräns på tio år, detta för att regleringsmyndigheten vid vissa till-

fällen skall kunna få till stånd en mera effektiv användning av radiospekt-

rum, något som kan möjliggöras genom förbättrad teknik och omfördelning

av tillstånden. Villkoren för tillstånd kan förändras, men villkoren är inte

knutna till den tioåriga tillståndsperioden. Däremot kan ett tillstånd återkall

om ett företag bryter mot tillståndsvillkoren.

Enligt PTS hade de nuvarande mobiloperatörerna skäl att vänta ändringar

i sina tillståndsvillkor efter fem år, dvs. vid utgången av 1999. Utskottet vil

också hänvisa till Lagrådet, som framhåller att de nuvarande mobiloperatö-

rerna fick sina tillstånd vid en tidpunkt då lagen inte uttömmande reglerade

vilka villkor som fick ställas upp. Tillståndshavarna hade därför enligt Lag-

rådet inte haft fog för några förväntningar om att andra villkor inte skulle

kunna ställas upp när villkoren efter utgången av år 1999 kunde omprövas.

Det nu aktuella regeringsförslaget har givits formen av lag, detta till skill-

nad från PTS ursprungliga förslag som innebar att regleringen skulle införas i

form av ändrade tillståndsvillkor.

Lagrådet har bedömt regeringsförslagets förenlighet med regeringsformen

och Europakonventionen. För Lagrådets bedömning är det väsentligt att den

begränsning i de berörda företagens näringsverksamhet som föreslås kan

anses skydda "angelägna allmänna intressen". Som exempel på vad som i

andra sammanhang ansetts vara angelägna allmänna intressen nämns ingrepp

som är motiverade av naturvårds- och miljöintressen, liksom samhällets

behov av mark för bostäder, gator och andra kommunikationsleder.

Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden kan enligt Lagrådet också be-

traktas som ett angeläget allmänt intresse, sett mot bakgrund av marknadens

karaktär av oligopol och de garantier som ges nätinnehavarna i form av krav

på tillgänglig kapacitet och marknadsmässig ersättning. Lagrådet framhåller

att det här är fråga om värderingar av politisk snarare än rättslig natur.

Lagrådet tar också upp frågan om förslaget utgör retroaktiv lagstiftning

och finner att så är fallet. Den svenska regeringsformen innehåller dock inget

uttryckligt förbud mot retroaktiv lagstiftning, utom på straffrättens område

samt vad gäller skatter och statliga avgifter.

Lagrådet konstaterar att nätinnehavaren vid upplåtelse av nätkapacitet skall

ha rätt till full ersättning för den kapacitet som ställs till annans förfogand

En sådan ersättning får i sig anses godtagbar och medför, tillsammans med

reglerna om bedömning av huruvida nätkapacitet föreligger, att den föreslag-

na regleringen kan godtas i förhållande till regeringsformen och allmänna

rättsgrundsatser rörande retroaktivitet. Lagrådet finner heller inte anledning

att antaga att regeringsförslaget skulle strida mot kraven i Europakonventio-

nen.

Den allmänna frågan om regelsystemens stabilitet - bortsett från de formella

aspekter som diskuterats ovan - tas upp i flera motioner. Fördelarna med

stabila regler framhålls, medan oförutsedda förändringar i regelsystemen

anses kunna skada investeringsviljan i näringslivet.

I propositionen skriver regeringen att ambitionen måste vara att skapa klara

och tydliga spelregler för alla aktörer på olika marknader. Detta betyder

dock inte att spelreglerna kan vara oförändrade. Behovet av stabila regler och

rättssäkerhet måste i själva verket vägas mot behovet av att anpassa regle-

ringen i takt med förändringarna av de aktiviteter som berörs av regleringen.

Utskottet delar detta synsätt. Stabilitet i regelsystemen är i och för sig till

fördel för näringslivet. Utskottet anser dock inte att statsmakterna för den

skull kan avstå från att genomföra motiverade förändringar i regelverken.

Utskottet kan heller inte se att osäkerheten på marknaden skulle vara något

skäl till att dröja med beslut. Tvärtom är det viktigt att snarast göra stats-

makternas avsikter tydliga för de berörda företagen.

Även i tidigare sammanhang har utskottet betonat vikten av att vår lag-

stiftning är modern. Teleregleringen kan därför kräva täta revideringar för att

behålla sin aktualitet (bet. 1996/97:TU5).

Likheter med andra avregleringar

Det finns också skäl att påminna om de likheter som finns mellan det förfa-

rande som regeringen nu föreslår för mobiltelemarknaden och det som till-

lämpas vid avregleringar av vissa andra branscher. Näringsutskottet har i sitt

yttrande till trafikutskottet redogjort för flera sådana fall. Ett exempel är d

enligt näringsutskottet mycket framgångsrika avregleringen av elmarknaden.

Koncessionen för eldistribution avkortades med hänvisning till ett starkt

allmänintresse i kombination med ersättning för överföring av el. Samma

förfarande skall enligt ett EG-direktiv tillämpas för handel med gas. Riksda-

gen väntas senare i år fatta beslut i denna fråga. Gasledningsnät skall få

användas av större förbrukare mot skälig ersättning. Gasnäten har både stat-

liga och privata ägarintressen.

Hur påverkas företagens investeringsvilja?

I flera av motionerna hävdas att den nya regleringen, som tvingar de etable-

rade mobilteleföretagen att upplåta ledig nätkapacitet, skadar dessa företags

investeringsvilja.

Utskottet vill erinra om att regeringens förslag tar stor hänsyn till nätoperat

rernas investeringsvilja, dels genom att dessa företags skyldighet att upplåta

nätkapacitet endast avser överkapacitet, dels genom att nätoperatörerna skall

ges marknadsmässig ersättning då de upplåter nätkapacitet. Att ersättningen

skall vara marknadsmässig och inte endast kostnadsbaserad motiveras ut-

tryckligen med att regeringen anser det nödvändigt att ta hänsyn till företa-

gens investeringsvilja. Denna marknadsmässiga ersättning bör även innefatta

hänsyn till en skälig avkastning på gjorda och framtida investeringar.

Varje möjlig reglering kan tänkas påverka investeringsviljan i olika företag

på olika sätt. I detta sammanhang kan man t.ex. skilja mellan olika typer av

företag (etablerade nätoperatörer, rena tjänsteleverantörer respektive nya

nätoperatörer) och olika typer av investeringar (investeringar i infrastruktur

respektive i utveckling av nya produkter och tjänster). Diskussionen om

regleringens effekter på investeringsviljan har framför allt handlat om de

etablerade nätoperatörernas investeringar i infrastruktur. Som framgått ovan

är regeringsförslaget konstruerat för att göra dessa effekter så små som möj-

ligt. Effekterna på övriga slag av investeringar kan snarast väntas bli positi-

va. Utskottet anser därför inte att det finns skäl att frukta att investeringar

på mobiltelemarknaden allmänt sett skulle komma att hämmas av den nya

reglering som föreslagits av regeringen.

Blir tillgången till nätkapacitet tillräcklig?

Vikten av att nya tjänsteleverantörer skall kunna få tillgång till nätkapacitet

tillräcklig utsträckning till överkomliga priser betonas särskilt i motion T7

(c). Utskottet är ense med motionärerna om betydelsen av detta. Önskemålet

att ge marknadsutrymme åt nya tjänsteleverantörer är också ett grundmotiv

för regeringens förslag.

Utskottet har således förståelse för syftet med motionen men anser, i likhet

med regeringen, att det är viktigt att nätoperatörerna erhåller marknadsmäs-

sig ersättning då de upplåter nätkapacitet. Med detta avses enligt propositio-

nen att ersättningen skall utformas så att skälig avkastning på gjorda och

framtida investeringar beaktas. "Framtida investeringar" kan här närmast

tolkas som sådana investeringar som är nödvändiga för att tillgodose den

beräknade efterfrågan på nätkapacitet, både för nätoperatörens egna behov

och för andra företags behov. Avsikten är ju att inte begränsa investerings-

viljan hos nätoperatörerna, något som lätt skulle kunna bli fallet om dessa

företag tvangs upplåta framtida planerad nätkapacitet utan att få skälig er-

sättning för detta. Utskottet vill även erinra om Lagrådets synpunkter på

denna fråga.

Frågan om upplåtelse av nätkapacitet och ersättning härför kommer nor-

malt att bli föremål för förhandlingar mellan parterna. Post- och telestyrelsen

kommer därvid att anlitas som medlare vid behov. PTS har således en viktig

roll för att göra den föreslagna regleringen effektiv. Denna fråga tas upp

senare i detta betänkande. Utskottets bedömning är att syftet med motion T7

(c) härmed kommer att tillgodoses.

Samband med förslaget om nationell roaming

I motion T9 (fp) framhålls att det nu aktuella regeringsförslaget borde bere-

das tillsammans med det förslag om nationell roaming som har beretts inom

Regeringskansliet under senare tid. Roaming innebär att två nätoperatörer

avtalar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja den

andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt.

Det nu aktuella förslaget är inriktat på rena tjänsteleverantörer; de företag

som innehar egna nät är uttryckligen undantagna. För nya nätoperatörer är

frågan om nationell roaming därmed mycket viktig. Dessa företag kan inte

förväntas få nya kunder om de inte får möjlighet till samtrafik med de tidiga-

re etablerade nätoperatörerna på GSM-marknaden. Ett förslag från regering-

en i denna fråga kan, enligt vad utskottet erfarit, väntas i den kommande vår-

propositionen som kommer att läggas fram den 13 april 2000. Med hänsyn

till den snabba utvecklingen på mobiltelemarknaden anser utskottet att det är

angeläget att de planerade åtgärderna för att främja konkurrensen beslutas så

snart som möjligt.

Sammanfattning

Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår utskottet

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i telelagen, dock med ändring av tidpunkten

för ikraftträdande till den 1 maj 2000, och att

riksdagen samtidigt avslår motionerna T6 (kd), T7

(c) yrkandena 2 och 3, T9 (fp) yrkandena 1 och 2

samt T10 (m).

5 Tillsynsmyndighetens roll

5.1 Motionerna

I två motioner föreslås att tillsynsmyndigheten på teleområdet borde få ökade

befogenheter för att de föreslagna regleringarna skall bli mer effektiva.

Monica Öhman m.fl. (s) betonar i motion T8 vikten av att nätkapacitet för

mobila teletjänster tillhandahålls på villkor som är konkurrensneutrala och

icke-diskriminerande. Vidare anser motionärerna att regeringen bör åter-

komma till riksdagen med förslag till ändring av telelagens 60 § så att till-

synsmyndigheten får befogenhet att lösa tvister även när det gäller frågor om

upplåtelse av nätkapacitet. På ansökan av part borde tillsynsmyndigheten få

befogenhet att besluta vad som skall gälla mellan parterna. Enligt motionen

bör detta gälla i tvister om samtrafik, upplåtelse av nätkapacitet, villkor för

sammankoppling av nätkapacitet, överlämnande av telefonnummer eller

förval. Motionärerna framhåller att en ändring av detta slag skulle vara helt i

linje med den nuvarande telelagstiftningen som ger Post- och telestyrelsen

beslutanderätt vid tvister om samtrafikvillkor, förval, nummerportabilitet och

olika former av nätuppkoppling.

Motion T7 av Eskil Erlandsson m.fl. (c) tar särskilt upp frågan om hur kapa-

citeten i mobiltelenäten skall bedömas och pekar på tillsynsmyndighetens

roll i detta sammanhang. Motionärerna anser att det är angeläget att det, vid

olika bedömningar av tillgänglig kapacitet, finns tillgång till oberoende in-

stanser, förmodligen PTS, som kan bedöma vilken kapacitet som är tillgäng-

lig. Det får ankomma på regeringen att utarbeta förslag i denna riktning,

anser motionärerna, och föreslår ett tillkännagivande till regeringen med

denna innebörd (yrkande 1).

Motion T709 av Mikael Johansson m.fl. (mp) lades fram under den allmänna

motionstiden hösten 1999. Motionen är således inte föranledd av regeringens

nu aktuella proposition. I motionen föreslås att telelagen ändras i enlighet

med det förslag PTS tidigare framfört och att de nya operatörerna får möjlig-

het att använda egna SIM-kort när de utnyttjar andra operatörers nät. Motio-

närerna anser att det inte är Telia, Europolitan eller Comviq som genom

SIM-korten skall "äga" andra företags kunder.

5.2 Utskottets ställningstagande

Utskottet vill betona vikten av att den nya regleringen om upplåtelse av

nätkapacitet blir effektiv.

Den ersättning som nätoperatörerna erhåller vid upplåtelse av nätkapacitet

skall baseras på en prissättning som är icke-diskriminerande i förhållande till

nätoperatörens egen verksamhet och konkurrensneutral mellan de olika fö-

retag som hyr nätkapacitet av samma operatör. De priser som en nätoperatör

tar ut för upplåtelse av nätkapacitet till andra företag får med andra ord inte

vara högre än de interna transferpriser som tillämpas för operatörens egen

verksamhet. För att upprätthålla detta villkor och kontrollera att det är upp-

fyllt är det, som framhålls i propositionen, nödvändigt att kostnader och

intäkter i nätverksamheten särredovisas i företagens redovisning.

I likhet med vad som framhålls i motion T8 (s) anser utskottet att tillsyns-

myndigheten bör ges en starkare roll än vad som föreslås i propositionen.

Även utskottet anser att det vore en stor fördel om tillsynsmyndigheten fick

befogenhet att besluta i fall där parterna är oeniga. Det skulle innebära att

myndigheten fick en roll som tvistlösare och inte endast medlare. En sådan

organisation av tvistlösningen skulle sannolikt också bli mera kostnads-

effektiv än den som föreslås i propositionen. I propositionen förutsätts att

tvister antingen löses av parterna själva - något som lätt kan innebära att den

starkare parten dikterar villkoren - eller, vid behov, överklagas av ena parten

och förs till allmän domstol för avgörande. Regeringen bör överväga denna

fråga och återkomma till riksdagen med förslag till ändring av telelagen som

ger tillsynsmyndigheten en starkare roll i enlighet med motionärernas öns-

kemål.

Utskottet skall här även behandla motion T709 (mp) som lades fram under

allmänna motionstiden hösten 1999. Motionen är närmast föranledd av Post-

och telestyrelsens förslag till regeringen våren 1999. Motionärerna framför

kritik mot regeringen för dess underlåtenhet att utforma en proposition till

riksdagen på grundval av Post- och telestyrelsens förslag. Utskottets bedöm-

ning i dag är att motionärernas önskemål nu till större delen har blivit tillgo

dosedda. Motionen bör därför inte föranleda något initiativ från riksdagens

sida.

Vad utskottet nu anfört, vilket innebär att motion T8

(s) tillstyrks och motion T7 (c) blir tillgodosedd, bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Motion T709 (mp) påkallar inget initiativ från

riksdagens sida varför utskottet föreslår att den

avslås av riksdagen.

6 Andra åtgärder av betydelse för mobiltelemark-

naden

6.1 Motionerna

Nummerportabilitet, indirekt anslutning m.m.

Johnny Gylling och Tuve Skånberg (båda kd) framhåller i motion T6 att det

finns flera alternativa åtgärder för att stärka konkurrensen inom mobiltelefo-

nin i Sverige och föreslår ett tillkännagivande till regeringen med denna

innebörd. Exempel på sådana åtgärder kan vara att införa nummerportabilitet

mellan operatörerna eller förval av operatör, samt att ge ytterligare ett till-

stånd på GSM-marknaden. Den s.k. tredjepartsaccessen i befintliga GSM-nät

borde kunna säljas ut på frivillighetens väg fram till år 2005 då nya beslut

om lagändringar kan fattas. Vidare borde regeringen snarast se till att komma

ut med UMTS-licenser så att den s.k. tredje generationens mobiltelefoni kan

börja växa även i Sverige.

En liknande uppfattning förs fram av Kenth Skårvik m.fl. (fp) i motion T9

(yrkande 3). Motionärerna anser att man för att öka konkurrensen i första

hand borde pröva metoder såsom indirekt anslutning via prefix eller förval av

teleoperatör, nummerportabilitet och tidsbegränsad nationell roaming.

Villkoren för privatisering av Telia

Privatiseringen av Telia tas upp i motion T9 (yrkande 4) av Kenth Skårvik

m.fl. (fp). Telia Mobile är enligt motionärerna den enda aktör som har ett

betydande inflytande på mobiltelemarknaden. Eftersom staten är ende ägare

så finns det enligt motionärerna goda möjligheter för staten att vid försälj-

ningen av Telia ställa sådana villkor att konkurrensen främjas. I motionen

föreslås ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att konkurrens-

frågorna bör beaktas i samband med att villkoren för Telias privatisering

utformas.

Fördelningen av UMTS-tillstånd

Ytterligare en fråga som tas upp i samma motion gäller metoderna att fördela

UMTS-tillstånd. PTS avser att fördela fyra sådana tillstånd genom s.k. skön-

hetstävling där de ansökande operatörerna bedöms efter hur väl de uppfyller

de kriterier som PTS har ställt upp. I motionen förordas att licenserna i ställ

fördelas genom auktionering, något som enligt motionärerna är en mindre

byråkratisk procedur (motion T9 [fp] yrkande 5).

6.2 Utskottets ställningstagande

Nummerportabilitet, indirekt anslutning m.m.

Nummerportabilitet innebär att abonnenten kan behålla sitt telefonnummer

vid byte av teleoperatör. För abonnenten blir det betydligt lättare att byta

operatör då bytet inte drar med sig några krav på att informera omgivningen

om ett nytt telefonnummer. Införande av nummerportabilitet kan vara ett

verksamt medel att öka kundernas valfrihet och rörlighet mellan leverantö-

rerna. Detta gäller dock bara rörligheten mellan de redan etablerade aktörer-

na. Nummerportabilitet är med andra ord ingen metod att släppa in nya

tjänsteleverantörer på marknaden. Däremot kan nummerportabilitet göra det

lättare för en ny nätoperatör att konkurrera med de tidigare etablerade

nätoperatörerna.

Att införa nummerportabilitet på mobiltelemarknaden är självfallet önsk-

värt, men kan inte ses som något alternativ till de åtgärder som regeringen

föreslagit i proposition 1999/2000:57. Utskottet vill även påpeka att det

redan i dag finns stöd i telelagen för att införa nummerportabilitet mellan

mobilteleoperatörer. PTS arbetar för närvarande med att utforma de före-

skrifter som är nödvändiga.

Indirekt anslutning innebär att abonnenten kan få sina samtal kopplade via en

vald operatörs nät. Detta kan ske antingen genom att abonnenten slår ett

prefix före telefonnumret vid ett enstaka samtal eller genom förval av tele-

operatör på permanent basis. Indirekt anslutning (troligen via prefix) ger i

princip en möjlighet för nya aktörer att komma in på mobiltelemarknaden.

Det finns numera lagliga möjligheter att införa indirekt anslutning för digital

mobiltelefoni. De tekniska möjligheterna att genomföra ett sådant system i

mobilnäten är dock ännu inte utredda. Det finns avsevärda skillnader mellan

fastnäts- och mobilnätstelefoni på detta område. De föreskrifter som behövs

kommer att utarbetas av PTS, men dessförinnan krävs ett förhållandevis

omfattande förberedelsearbete.

Såväl nummerportabilitet som indirekt anslutning kan göra det lättare för

abonnenterna att byta leverantör. Bägge åtgärderna är viktiga för att åstad-

komma en ökad konkurrens på mobiltelemarknaden. Utskottet kan emellertid

inte se att det skulle föreligga något motsatsförhållande mellan dessa åtgär-

der och de nya regler om upplåtelse av nätkapacitet som föreslagits av rege-

ringen. Åtgärderna kan tvärtom komplettera varandra. Utskottet utgår från att

PTS inriktar sitt arbete så att detta blir fallet.

Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen avslår motionerna T6

(kd) och T9 (fp) yrkande 3.

Villkoren för Telias privatisering

Att utforma villkoren för Telias privatisering så att konkurrensen främjas

framhålls i motion T9 (fp) som ett möjligt alternativ till den reglering som

föreslagits av regeringen.

Regeringen kommer att lägga fram en proposition om privatisering av Telia.

Denna proposition skall behandlas av näringsutskottet. Trafikutskottet finner

därför ingen anledning att i detta sammanhang kommentera de frågor som tas

upp i motionen. Utskottet föreslår att riksdagen avslår motion T9 yrkande 4.

Fördelning av UMTS-tillstånd

Fördelning av UMTS-tillstånd tas också upp i motion T9 (fp) yrkande 5.

Motionärerna förespråkar att fördelningen sker genom utauktionering i stället

för genom s.k. skönhetstävling. Det motiv som anges i motionen är att

utauktionering skulle vara en mindre byråkratisk procedur.

Utskottet vill med anledning härav framföra följande. Den byråkratiska

proceduren torde inte vara alltför betungande med tanke på att det gäller så

pass få företag. Utskottets bedömning är också att denna procedur rymmer

fördelar för konsumenterna som inte skulle kunna tillvaratas vid ett standar-

diserat auktioneringsförfarande. Som framhållits av regeringen i dess yttran-

de till kommissionen (se avsnitt 3 i detta betänkande) har utauktionering vis-

sa klara nackdelar när det gäller att skapa likvärdiga konkurrensvillkor. De

väsentliga fördelarna med utauktionering skulle närmast vara av statsfinansi-

ell art. Denna aspekt nämns dock inte av motionärerna. Det statsfinansiella

intresset måste emellertid vägas mot konsumentintresset och mot önskemålet

om en dynamisk utveckling på mobiltelemarknaden.

Mot denna bakgrund anser utskottet inte att riksdagen bör ta något initiativ

i denna fråga. Utskottet föreslår att riksdagen avslår motion T9 (fp) yrkande

5.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande det aktuella regeringsförslaget

att riksdagen, med avslag på motionerna 1999/2000:T6 yrkande 1,

1999/2000:T7 yrkandena 2 och 3, 1999/2000:T9 yrkandena 1 och 2

samt 1999/2000:T10, antar regeringens förslag till lag om ändring i

telelagen (1993:597) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträ-

dandet senareläggs till den 1 maj 2000,

res. 1 (m, kd, fp)

res. 2 (m, c) - motiv.

2. beträffande tillsynsmyndighetens roll

att riksdagen, med bifall till motion 1999/2000:T8, med anledning

av motion 1999/2000:T7 yrkande 1 samt med avslag på motion

1999/2000:T709, som sin mening ger regeringen till känna vad ut-

skottet anför,

res. 3 (m)

3. beträffande nummerportabilitet, indirekt anslutning m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:T6 yrkande 2 och

1999/2000:T9 yrkande 3,

res. 4 (kd, fp)

4. beträffande villkoren för Telias privatisering

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T9 yrkande 4,

5. beträffande fördelning av UMTS-tillstånd

att riksdagen avslår motion 1999/2000: T9 yrkande 5.

Stockholm den 28 mars 2000

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Sven

Bergström (c), Per-Richard Molén (m), Jarl Lander

(s), Hans Stenberg (s), Karin Svensson Smith (v),

Johnny Gylling (kd), Tom Heyman (m), Krister

Örnfjäder (s), Monica Green (s), Inger Segelström

(s), Stig Eriksson (v), Tuve Skånberg (kd), Birgitta

Wistrand (m), Mikael Johansson (mp), Kenth

Skårvik (fp) och Jan-Evert Rådhström (m).

Reservationer

1. Det aktuella regeringsförslaget (mom. 1)

Johnny Gylling (kd), Tom Heyman (m), Tuve Skånberg (kd) och Kenth

Skårvik (fp) anför:

Vi ansluter oss till regeringens uppfattning att det krävs åtgärder för att

främja konkurrensen på mobilteleområdet i Sverige. Ett genomförande av

regeringens nu aktuella förslag riskerar dock att hämma den framtida inves-

teringsviljan på detta område - och på andra högteknologiska områden.

Därmed hotas Sveriges position som ledande IT-nation.

De tre nuvarande mobilteleoperatörerna (Telia, Europolitan och Tele2) har

från början förespeglats att deras tillstånd inte i grunden skulle ändras utan

gälla till åren 2004 respektive 2005. Detta har naturligtvis påverkat investe-

ringskalkylerna för företagen. Att nu tvinga fram en upplåtelse av näten

skulle allvarligt rubba förtroendet för framtida investerare i mobiltelenät i

Sverige. Det finns anledning att iaktta särskilt stor försiktighet i reglering

arbetet på en marknad där förändringstakten är mycket hög. Företagens be-

hov av stabila spelregler är nämligen särskilt tydliga när den verksamhet som

skall regleras i sig själv är dynamisk och rörlig.

Regeringens förslag innebär retroaktiv lagstiftning, vilket även Lagrådet

har påpekat. Från näringslivets utgångspunkter är retroaktiv lagstiftning

allvarlig och kan få till följd att svenska företagare väljer att flytta utomla

i ökad utsträckning.

Ett genomförande av förslaget i propositionen kommer därutöver att skapa

en ny och kostsam regleringsverksamhet som i längden drabbar abonnenter-

na. Det råder oklarhet om vad som menas med tillgänglig kapacitet, och det

är osäkert vad som skall gälla i fråga om prissättningen för upplåtelse av

nätkapacitet. Risken med regeringens förslag är att operatörerna ägnar tid

och kraft åt att komma förbi denna reglering, något som enbart skulle resulte-

ra i ökade transaktionskostnader och högre priser.

Flera remissinstanser är skeptiska till den föreslagna regleringen. Konkur-

rensverket har i sitt remissvar påpekat att förslaget är förenat med en risk at

investeringsbenägenheten på området påtagligt hämmas. Verket pläderar i

stället för en ordning som ger mobilteleabonnenterna möjlighet att via indi-

rekt anslutning välja vilken operatör som skall förmedla samtalen.

Den modell som regeringen förordar har förkastats i t.ex. Storbritannien

och Finland. Europeiska kommissionen har inte heller föreslagit att det skall

införas en generell skyldighet för nätinnehavare att upplåta sina nät till kon-

kurrenterna.

Sammanfattningsvis anser vi att det ingrepp som regeringen föreslår under-

gräver förtroendet för stabiliteten i det regelverk som gäller för den svenska

mobiltelesektorn och att det inte underlättar en fortsatt utveckling på områ-

det. Propositionen bör därför avslås.

Vi anser att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande det aktuella regeringsförslaget

att riksdagen, med bifall till motionerna 1999/2000:T6 yrkande 1,

1999/2000:T9 yrkandena 1 och 2 och 1999/2000:T10 samt med av-

slag på motion 1999/2000:T7 yrkandena 2 och 3, avslår regeringens

förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597),

2. Det aktuella regeringsförslaget (mom. 1, motiveringen)

Sven Bergström (c), Per-Richard Molén (m), Birgitta Wistrand (m) och Jan-

Evert Rådhström (m) anför:

Vi anser att det finns skäl att främja konkurrensen på mobiltelemarknaden.

Vi anser också att förslaget om skyldighet för tillståndshavare att upplåta

tillgänglig kapacitet till andra ligger i linje med vad riksdagen tidigare be-

slutat om för elmarknaden och inom kort kommer att besluta om när det

gäller handeln med gas.

Det finns emellertid anledning att i denna fråga rikta skarp kritik mot ett

senfärdigt och ofullständigt agerande från regeringens sida. Ingen samman-

hållen linje har presenterats för riksdagen. Det hade varit ytterligt angeläget

att befintliga lagförslag om samtrafik inom mobiltelefonin hade lagts fram

tillsammans med förslag dels om s.k. nationell roaming (gemensam täckning

av hela landet av licenshavarna), dels om lika tillträde för alla från konsu-

mentens telefonuttag till första kopplingsstation, dels om ett snabbt införande

av full nummerportabilitet även inom mobiltelefonin. Senfärdigheten från

regeringen kan ha försenat införandet av den tredje generationens mobiltele-

foni (UMTS) med 9-12 månader. Detta har skadat vår internationella kon-

kurrenskraft på området.

Ett sammanhållet förslag hade dessutom kraftigt minskat monopol-

oligopoltendenser på marknaden. Det hade gett konsumenten möjlighet att

byta operatör lätt, skapat ökad kostnadseffektivitet och väsentligt skärpt

konkurrenstrycket på s.k. bredbandsuppkopplingar.

Regeringens förslag innebär att eventuell överkapacitet i mobilnäten skall

kunna utnyttjas av andra tjänsteföretag, som för denna rätt skall betala mark-

nadsmässiga priser. Regeringens motiv till lagändringarna är dock inte i alla

avseenden underbyggda med klara och övertygande bevis. Ett omfattande

arbete för att analysera prisnivån inom mobilteleområdet har inte kunnat

klargöra om rådande förhållanden har lett till en högre prisnivå i Sverige än

övriga Europa.

Regeringens förslag har dessutom retroaktiva inslag som förändrar in-

gångna avtal mellan staten och mobilnätsinnehavarna. Detta innebär att

avkall görs på fasta spelregler. Regeringen har inte heller på ett övertygande

sätt kunnat belägga att de föreslagna ändringarna av telelagen inte får negati-

va konsekvenser för den framtida utbyggnaden av mobilnäten, något som är

avgörande för om överkapacitet kommer att föreligga eller inte. Det är berät-

tigat att ställa sig frågan om nuvarande mobilnätsägare är villiga att invester

i ökad kapacitet som skall ställas till andra aktörers förfogande - aktörer som

kan tänkas konkurrera med nätägarna när det gäller tjänsteutbudet.

Trots dessa stötande inslag i regeringens proposition är vi, med hänsyn till

behovet av en mera skärpt konkurrens och det angelägna i att processen med

licensieringen av den tredje generationens mobiltelenät snabbt påbörjas,

beredda att stödja regeringens förslag. Varje ytterligare fördröjning av igång-

sättningen av en utbyggnad av UMTS, utöver den fördröjning som regering-

en bidragit med, riskerar att få till följd att Sveriges ledande position på

mobilområdet går förlorad.

3. Tillsynsmyndighetens roll (mom. 2)

Per-Richard Molén (m), Tom Heyman (m), Birgitta Wistrand (m) och Jan-

Evert Rådhström (m) anför:

Vi invänder mot motion 1999/2000:T8 rörande tillsynsmyndighetens roll.

Med hänvisning till Lagutskottets yttrande vill vi betona vikten av ett rättssä

kert förfaringssätt som ansluter sig till de processrättsliga regler som finns.

Av de redan befintliga reglerna i telelagen följer att myndighetens beslut i

en tvist mellan två parter kommer att kunna överklagas hos länsrätt.

Den tvist som det då är fråga om står mellan två enskilda parter. Rättsför-

hållandet dem emellan har kunnat regleras eller har reglerats genom avtal.

De har till och med kunnat komma överens om att eventuella tvister skall

lösas genom skiljeförfarande. Enligt rättegångsbalken skall tvistemål som är

av dispositiv art handläggas av allmän domstol.

Det är enligt Lagrådet en unik företeelse i svensk rätt att ett dispositivt

tvistemål mellan två enskilda parter skall prövas av en ordinär förvaltnings-

myndighet. Förvaltningslagens regler är inte avpassade för tvåpartsprocess.

Vidare kan svåra komplikationer förutses sedan tvisten hänskjutits till pröv-

ning i förvaltningsdomstol.

Vi anser att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande tillsynsmyndighetens roll

att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:T7 yrkande 1 och

1999/2000:T8 samt 1999/2000:T709.

4. Nummerportabilitet, indirekt anslutning m.m. (mom. 3)

Johnny Gylling (kd), Tuve Skånberg (kd) och Kenth Skårvik (fp) anför:

Det finns flera alternativa sätt att stärka konkurrensen på mobiltelemarkna-

den utan att ta till de metoder som föreslås av regeringen. Som exempel kan

nämnas att införa nummerportabilitet mellan operatörerna, att införa möjlig-

heter till indirekt anslutning genom prefix eller förval av operatör, att utfär

ytterligare ett tillstånd på GSM-marknaden samt att införa tidsbegränsad

nationell roaming. Vi anser att dessa metoder borde prövas i första hand.

Regeringen bör överväga vilka möjligheter som finns och återkomma till

riksdagen med ett samlat förslag.

Vi anser att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande nummerportabilitet, indirekt anslutning m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna

1999/2000:T6 yrkande 2 och 1999/2000:T9 yrkande

3 ger regeringen till känna vad ovan anförs,

SÄRSKILT YTTRANDE

Fördelning av UMTS-tillstånd (mom. 5)

Kenth Skårvik (fp) anför:

Post- och telestyrelsen avser att fördela fyra UMTS-tillstånd genom s.k.

skönhetstävling där de ansökande operatörerna bedöms efter hur väl de upp-

fyller de kriterier som PTS har ställt upp. Jag vill i detta sammanhang fram-

hålla möjligheten att fördela licenserna genom auktionering. Detta är en

mindre byråkratisk metod som används i flera andra länder, som t.ex. Stor-

britannien, Nederländerna, Österrike och Tyskland. I Sverige har denna

metod också visat sig fungera väl när den av den borgerliga regeringen an-

vändes för att fördela närradiolicenser.

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597)

Näringsutskottets yttrande 1999/2000:NU2y

Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden

Till trafikutskottet

Trafikutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över

proposition 1999/2000:57 om ökad konkurrens på mobiltelemarknaden jämte

motioner.

För att få ytterligare belysning av ärendet har trafik- och näringsutskotten

gemensamt hållit en offentlig utfrågning om konkurrensen på mobiltele-

marknaden. Vid utfrågningen lämnades upplysningar och synpunkter av

företrädare för Post- och telestyrelsen, Konkurrensverket, Europolitan AB,

MCI WorldCom AB, Telenordia AB och Telia Mobile AB.

Näringsutskottet

Bakgrund

Utvecklingen på mobiltelemarknaden

Det första automatiska systemet för mobiltelefoni introducerades av Telever-

ket hösten 1981. Då togs det nordiska mobiltelefonsystemet (NMT 450) i

drift. Detta kompletterades år 1986 med NMT 900. Det var emellertid inte

förrän i samband med att de digitala GSM 900-näten (Global System for

Mobile Communications) öppnades för trafik under hösten 1992 som det

breda genomslaget för mobiltelefonin kom.

År 1990 fanns det knappt 0,5 miljoner abonnenter i Sverige. Vid halvårs-

skiftet 1999 uppgick antalet mobiltelefonabonnemang i Sverige till drygt 4,6

miljoner. Detta motsvarar en mobiltelefontäthet på över 50 % av befolkning-

en. En faktor som har haft stor betydelse för den fortsatt snabba ökningen av

användningen av mobiltelefoner är introduktionen av s.k. kontantkort som

genomfördes år 1997. I dag utgör abonnemangen med kontantkort ca 34 %

av det totala antalet abonnemang.

Sverige är bland världens mest mobiltelefontäta länder. Enligt uppgifter

från OECD (juni 1999) ligger Sverige på fjärde plats efter Finland (ca 60 %),

Norge (ca 55 %) och Island (ca 53 %). Den genomsnittliga mobiltelefontät-

heten för länderna inom OECD har mellan åren 1990 och 1999 ökat från 1

till 27 %.

Det finns för närvarande tre mobiltelefonioperatörer på den svenska mark-

naden: Telia Mobile AB, Europolitan AB och Tele2 AB. De tre aktörerna har

varit verksamma på marknaden sedan år 1992. Vidare disponerar Telenordia

AB genom Tele8 Kontakt AB ett tillstånd för att tillhandahålla mobila tele-

tjänster. Bolaget har dock ännu inte utnyttjat detta tillstånd. Telias andel av

det totala marknadsvärdet har under perioden 1994-1998 minskat från 87 till

63 %. Under samma period ökade Europolitans andel från 6 till 20 % och

Tele2:s andel från 7 till 17 %. Av abonnemangen på marknaden har Telia

minskat sin andel under den aktuella perioden från 85 till 54 %. Europolitans

andel har samtidigt ökat från 5 till 15 % och Tele2:s från 10 till 31 %. Tre

olika företag (s.k. service providers) har träffat avtal med Telia om köp av

mobila tjänster från Telia för att kunna tillhandahålla mobilkommunika-

tionstjänster till egna kunder.

Operatörernas infrastruktur är väl utbyggd över landet. Enligt en under-

sökning från hösten 1998 når Telia ca 99 % av befolkningen. Europolitan

och Tele2 når ca 96 % var. Den geografiska täckningen var hösten 1998 för

Telia 80-90 % och för Europolitan och Tele2 41-60 %. Telia, som ensamt

erbjuder tjänster också i NMT-näten, har beslutat att stänga NMT 900-nätet

vid utgången av år 2000.

Prisnivån på mobilsamtal

I propositionen påpekas att Post- och telestyrelsen har gjort en jämförelse av

listpriserna för privatabonnemang under perioden 1995-1999. Denna jämfö-

relse visar att priserna varit mer eller mindre oförändrade sedan år 1995 och

att de olika priser som de tre operatörerna erbjuder är och har varit tämligen

likartade sedan den digitala mobiltelefonin introducerades. Enligt prisjämfö-

relser av Eurodata, som är en stiftelse som bl.a. genomför studier av tele-

marknaden, ligger priserna i Sverige betydligt högre än i andra nordiska

länder.

På den svenska marknaden är det mycket vanligt att telefonerna subven-

tioneras. I Eurodatas undersökning har dock inte hänsyn tagits till den effekt

som dessa subventioner har för abonnenternas totalkostnad. Den stora mäng-

den abonnemangsformer gör det också svårt att jämföra priser.

Samtidigt framhålls i propositionen att Europolitan AB har åberopat

prisjämförelser som visar att prisnivån i Sverige inte skiljer sig nämnvärt frå

den i andra jämförbara länder. Europolitan har vidare låtit analysera priserna

för mobiltelefoni i Norden. Analysen kan inte bekräfta de slutsatser som

Eurodata drar utan visar att de svenska operatörerna erbjuder priser som

ligger i nivå med övriga operatörer i Norden.

I en konsultrapport som tagits fram inom ramen för den pågående översy-

nen av gemenskapens telereglering visas, enligt uppgift i propositionen, att

priserna dels ligger lägre i Sverige än i andra europeiska länder, dels har

sjunkit under 1990-talet.

Således finns det studier som pekar på att priserna i Sverige är höga och

andra som pekar på motsatsen. Några entydiga slutsatser av hur prisutveck-

lingen på mobiltelemarknaden sett ut är därför enligt regeringen svåra att dra.

I dagarna har två av de tre mobiloperatörerna genomfört relativt kraftiga

prissänkningar på samtalsavgiften vid s.k. lågtrafik för privatabonnemang.

Samtidigt införs en s.k. öppningsavgift för samtalen.

Utveckling av nytt system för mobiltelefoni

Ett intensivt arbete pågår nu med att utveckla framtidens system för mobil

kommunikation. Ofta talar man om tredje generationens system för sådan

kommunikation. I denna process är bredbandstjänster ett ledord och överfö-

ringskapaciteter på upp till 2 megabit per sekund nämns ofta. Den internatio-

nella teleunionen (ITU) har bedrivit arbetet sedan slutet av 1980-talet. Ut-

gångspunkten är att det nya systemet för mobil kommunikation skall vara

globalt.

Parallellt med ITU:s arbete sker ett standardiseringsarbete i olika organi-

sationer. Inom ITU används beteckningen IMT-2000 när man talar om tredje

generationens mobiltelefonisystem. Inom EU är motsvarande beteckning

UMTS (Universal Mobile Telecommunications Systems).

Man behöver emellertid inte invänta införandet av UMTS för att få tillgång

till snabbare överföringshastighet. Redan nu höjs kapaciteten i de befintliga

GSM-näten. De möjligheter som för närvarande förutses är HSCSD (High

Speed Circuit Switch Data Technology), med överföringskapacitet på unge-

fär 64 kilobits per sekund, GPRS (General Packet Radio Service), med över-

föringskapacitet på upp till 115 kilobit per sekund, och EDGE (Enhanced

Data Rates for GSM Evolution), med överföringskapacitet på upp till 384

kilobit per sekund.

Till skillnad från utvecklingen av UMTS så bygger de nu nämnda utveck-

lingsstegen på en utveckling av GSM-näten. Vidare används t.ex. samma

frekvensband som dagens GSM, och tjänsteutbudet kommer fortfarande på

grund av hinder vad gäller överföringshastighet att vara begränsat i förhål-

lande till de möjligheter till utveckling av tjänster som UMTS medför.

UMTS är inte ett enda system eller nät, utan ett koncept som innehåller

olika delar. Det kombinerar utvecklingen av olika befintliga tekniker, såsom

GSM, DECT (Digital European Cordless Telephone) och ISDN (Integrated

Services Digital Network), med nya tekniker för att kunna erbjuda mobila

multimedietjänster oavsett var användarna är lokaliserade, har för nätverk

eller har för terminal.

Samordnat införande av UMTS i EU

Europaparlamentet och rådet beslutade i december 1998 om ett samordnat

införande av ett system för mobil och trådlös kommunikation av tredje gene-

rationen inom gemenskapen (128/1999/EG). Syftet med beslutet är att på

gemenskapsnivå skapa förutsättningar för särskilda åtgärder i medlemssta-

terna rörande ett snabbt och samordnat införande av UMTS. Enligt beslutet

skall medlemsstaterna ha inrättat ett auktorisationsförfarande för UMTS

senast den 1 januari 2000 för att möjliggöra ett samordnat och gradvist infö-

rande av UMTS-tjänsterna på sitt område senast den 1 januari 2002.

Frågan om att införa en skyldighet för nätoperatörer att tillhandahålla nät-

kapacitet diskuteras även i andra länder. I Storbritannien har regleringsmyn-

digheten (Oftel) beslutat att kräva att innehavarna av UMTS-licenserna ges

möjlighet till s.k. nationell roaming på GSM-näten under en övergångsperi-

od. Roaming innebär att två operatörer avtalar om att respektive operatörs

kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när det egna

nätet inte är tillgängligt. Däremot har myndigheten beslutat att det i dagsläge

inte finns skäl att via regulatoriska åtgärder underlätta för s.k. virtuella mo

biloperatörer, dvs. mobiloperatörer utan egna nät, att få tillträde till de mo-

bila näten. Finland har hittills avvisat förslag att införa en skyldighet att

tillhandahålla nätkapacitet då man hellre ser marknadsledda lösningar. I

Norge finns vissa bestämmelser om användning av annan operatörs allmänt

tillgängliga mobilkommunikationsnät. En operatör (Sense) har försökt ut-

nyttja dessa bestämmelser för att inleda verksamhet som virtuell mobilope-

ratör men fick inte tillgång till Telenors nät på önskat sätt. I Danmark finns

dagsläget en lagstadgad skyldighet att erbjuda nationell roaming på kommer-

siella villkor till andra licenshavare. Enligt uppgift i propositionen övervägs

nu i Danmark att utvidga rättigheten att sluta roamingavtal till även virtuella

mobiloperatörer.

I kommissionens meddelande Mot ett nytt regelverk för infrastruktur för

elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster (KOM 1999/539) har

kommissionen intagit hållningen att regelverket främst bör förlita sig på

kommersiella förhandlingar. Alla skall ha rätt att begära tillträde till in-

frastruktur, dvs. man bör inte begränsa denna rätt till aktörer som innehar

egen infrastruktur. Någon skyldighet att tillmötesgå denna begäran skall

emellertid inte föreligga i det fall ingen av aktörerna har betydande inflytan-

de på marknaden. I det fall infrastrukturinnehavaren har inflytande på mark-

naden föreslår kommissionen ett tvåstegsförfarande. Om aktören har bety-

dande inflytande på marknaden (vanligtvis ca 25 % av den relevanta mark-

naden) så skall en skyldighet att förhandla om tillträde föreligga. Om aktören

har dominerande ställning i enlighet med konkurrensrätten, föreslås en skyl-

dighet att tillmötesgå varje rimlig begäran om tillträde till infrastrukturen.

Regleringsmyndigheten skulle i samtliga fall ha möjlighet att ingripa på

begäran av någon part.

Förslag från Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen föreslog i en skrivelse till regeringen i mars 1999

vissa ändringar i telelagen (1993:597). Myndigheten kompletterade förslaget

i en ny skrivelse i april 1999. Förslaget innebär att vissa tillståndshavare

genom tillståndsvillkor skall åläggas skyldighet att på rimlig begäran och till

marknadsmässiga villkor till andra upplåta nätkapacitet i mobila telenät.

Avsikten med förslaget är att främja konkurrensen på marknaden för mobila

teletjänster. Enligt förslaget skulle Post- och telestyrelsen ges möjlighet att

medla eller på ansökan av någon part besluta vad som skulle gälla om tvist

uppkommer i någon fråga.

Propositionen

I propositionen konstateras att betydelsen och behovet av mobil kommuni-

kation ökar samt att nya tillämpningar för mobilmarknaden introduceras på

marknaden. Samtidigt gäller att det frekvensutrymme som finns tillgängligt

är begränsat, vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få til

fälle att bygga och driva mobiltelenät och även tillhandahålla mobila tele-

tjänster. Enligt regeringen finns det emellertid i dag ett växande antal

tjänsteleverantörer som vill erbjuda sina tjänster till konsumenterna. Det

innebär - med dagens regelverk - att om ingen av nätoperatörerna är intres-

serade av en speciell tjänst så kommer inte tjänsten att tillhandahållas mark-

naden. Regeringen menar att dagens konkurrensbegränsningar riskerar att

permanentas och också överföras till UMTS-marknaden om inga regulatoris-

ka ingrepp sker för att konkurrensen skall främjas.

I propositionen diskuteras om det finns alternativa sätt att främja konkur-

rensen. Konkurrensen på tjänstemarknaden kan främjas genom införandet av

nummerportabilitet och indirekt anslutning via prefix eller förval av teleope-

ratör. Genom tilldelning av ytterligare GSM-tillstånd kan konkurrensen på

infrastrukturmarknaden också stärkas. Nummerportabilitet innebär att abon-

nenten kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Med indirekt

anslutning via prefix eller förval kan abonnenten genom att slå ett prefix före

telefonnumret vid ett enstaka samtal eller på permanent basis få sina samtal

kopplade via en vald operatörs nät. Vad gäller såväl nummerportabilitet som

indirekt anslutning så finns det redan i dag, konstateras det i propositionen,

stöd i telelagen för att införa dessa möjligheter även för digital mobiltelefon

Regeringen anser att det är angeläget att så också sker.

Nummerportabilitet är emellertid enligt regeringen behäftad med den

svagheten att den inte möjliggör för ytterligare aktörer att få tillträde till

marknaden. Införandet av nummerportabilitet kan endast bidra till att öka

rörligheten mellan redan existerande aktörer. Indirekt anslutning via prefix

eller förval ger däremot i princip en möjlighet för nya aktörer att komma in

på marknaden. Det finns dock begränsningar som innebär att det inte är

möjligt för operatörerna att erbjuda tjänster direkt till sina kunder vilket är

möjligt för nätoperatörerna, utan de kan endast erbjuda tjänster till nätägar-

nas kunder. I fråga om ytterligare GSM-tillstånd redovisas i propositionen

vissa betänkligheter när det gäller effekten av detta för nya tjänstetillhanda-

hållande företag.

Ytterligare en möjlighet är att införa regler om nationell roaming. Roaming

innebär, som tidigare nämnts, att två operatörer avtalar om att respektive

operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när

det egna nätet inte är tillgängligt. Mellan operatörer i olika länder finns ett

mycket stort antal sådana avtal, och det får därför anses vara en välkänd

lösning ur såväl teknisk som andra synvinklar. En fördel med detta är att en

nyetablerad operatör genom ett roamingavtal omedelbart kan erbjuda täck-

ning i samma geografiska område som partnern. Detta skulle dock endast,

noterar regeringen, ha effekt på konkurrensen mellan nätoperatörerna och

således inte vara lika långtgående som det förslag regeringen lämnar. Infö-

randet av obligatorisk nationell roaming skulle vidare kunna ifrågasättas med

samma argument och leda till samma principiella och praktiska övervägan-

den som regeringens förslag.

Samtidigt konstaterar regeringen att utformningen av krav på nationell

roaming kräver en del ytterligare överväganden. Post- och telestyrelsen har i

en skrivelse i december 1999 föreslagit vissa lagändringar i syfte att införa

krav på nationell roaming. Regeringen meddelar i propositionen att den för

närvarande bereder förslaget med avsikt att under våren 2000 komma med ett

ställningstagande i frågan.

Sammantaget leder regeringens överväganden till bedömningen att kon-

kurrensen behöver främjas ytterligare på såväl dagens som morgondagens

marknad för mobil kommunikation. Med utgångspunkt i Post- och telestyrel-

sens förslag från våren 1999 föreslås i propositionen att det i telelagen skall

införas en skyldighet för tillståndshavare som innehar ett telenät för mobila

teletjänster att upplåta kapacitet i nätet. Den som innehar ett telenät för mo-

bila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster

eller nätkapacitet skall omfattas av skyldigheten att upplåta nätkapacitet. All

teleoperatörer utom andra tillståndshavare som innehar telenät för mobila

teletjänster skall ha rätt att få tillträde till tillgänglig kapacitet i de mob

telenäten. Skyldigheten att upplåta nätkapacitet skall ske på villkor som är

konkurrensneutrala och icke-diskriminerande och gäller bara i den mån det

finns tillgänglig kapacitet i nätet. Framställs begäran av flera och finns det

inte tillgänglig kapacitet för samtliga, skall tillståndshavaren avgöra vems

eller vilkas begäran som skall tillgodoses. Priser och övriga villkor för upp-

låtelse av nätkapacitet skall bestämmas på marknadsmässig grund. Till-

synsmyndighetens befogenhet att i vissa frågor på ansökan av en part besluta

vad som skall gälla mellan parterna skall - i motsats till Post- och telestyrel

sens förslag och efter allvarliga anmärkningar från Lagrådet - inte omfatta

tvister om villkor om upplåtelse av nätkapaciteten. Enligt regeringens förslag

skall vidare en bestämmelse införas i telelagen som syftar till att i förhållan

de till konkurrenslagen (1993:20) förhindra dubbla sanktioner. Lagändring-

arna föreslås träda i kraft den 1 april 2000. Enligt de föreslagna övergångsbe-

stämmelserna skall skyldigheten att upplåta nätkapacitet tillämpas även på

tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet.

I fråga om tillgänglig kapacitet anförs följande i propositionen. Syftet med

regeringens förslag är inte att nätoperatörerna skall avhända sig nätkapacitet

som behövs för den egna verksamheten. Det är också angeläget att genomfö-

randet av förslaget inte får till effekt att benägenheten att investera i all t

verksamhet, inklusive investeringar i infrastruktur, hämmas. Det är därför

viktigt att understryka att skyldigheten att upplåta nätkapacitet bara gäller i

den mån det finns tillgänglig kapacitet. Det är således endast överkapacitet

som nätoperatörerna är skyldiga att upplåta till andra. Genom detta förhål-

lande och genom att ersättningen för upplåtelsen av nätkapacitet skall grun-

das på marknadsmässiga villkor bedömer regeringen att risken att investe-

ringsviljan hämmas som en följd av den föreslagna skyldigheten minimeras.

Bedömningen av huruvida det finns tillgänglig kapacitet får göras utifrån

omständigheterna i det enskilda fallet. Det ger enligt regeringen utrymme för

skilda lösningar för olika operatörer. Inledningsvis bör fastställas hur mycket

kapacitet det totalt finns i nätet. Därefter bör en bedömning göras av hur

mycket nätoperatören behöver i den egna verksamheten. Om nätoperatören

gjort investeringar i nätet med avsikten att tillmötesgå ökad efterfrågan från

sina egna kunder är det inte rimligt, understryker regeringen, att denna kapa-

citet skall upplåtas till andra trots att överkapacitet sannolikt temporärt för

ligger. Detta innebär att också ett rimligt förväntat framtida behov av nätka-

pacitet måste beaktas. Slutligen måste en bedömning göras av det behov av

kapacitet som skall tillgodoses.

När det gäller förslagets förenlighet med grundlag m.m. anförs bl.a. föl-

jande i propositionen. Även om den föreslagna förpliktelsen går ut på att

upplåta endast sådan kapacitet i nätet som dess ägare i princip inte har behov

av måste skyldigheten ändå sägas innebära en begränsning i närings- och

yrkesfriheten. Syftet med förslaget är dock att säkerställa de telepolitiska

målen genom att öka konkurrensen på mobiltelemarknaden. Enligt regering-

ens bedömning tillgodoser detta ett angeläget allmänt intresse, och den före-

slagna begränsningen har dessutom ingalunda till syfte enbart att gynna vissa

personer eller företag. Den föreslagna lagbestämmelsen är generell till sin

utformning och innebär att var och en som vill tillhandahålla mobila tele-

tjänster har möjlighet att göra detta med upplåten kapacitet om förutsättning-

arna i övrigt för en upplåtelse är uppfyllda. Förslaget strider därmed inte mot

regeringsformen, framhålls det.

Motionerna

Fem motioner har väckts med anledning av propositionen. I tre av dessa

yrkas avslag på propositionen, medan det i den fjärde motionen redovisas

tveksamheter till vissa delar av regeringens förslag. I den femte motionen -

motion 1999/2000:T8 (s) - föreslås att Post- och telestyrelsen skall få besluta

vad som skall gälla vid tvister om upplåtelse av nätkapacitet. Denna fråga

ligger utanför näringsutskottets beredningsområde, varför denna motion inte

kommenteras ytterligare i detta yttrande.

I motion 1999/2000:T10 (m) framhålls betydelsen av fri konkurrens och

att mobila tjänsteföretag (service providers) ges goda konkurrensfördelar.

Emellertid frågar sig motionärerna om en statlig intervention kan riskera att

allvarligt störa en pågående gynnsam utveckling. Enligt motionärerna är

regeringens förslag dåligt underbyggt. Vidare har inte konsekvenserna av

lagförslaget varit föremål för godtagbara analyser. Regeringen kritiseras för

att den inte har presenterat några alternativa vägar för att uppnå en förbätt-

ring av konkurrensen. Det anförs också att förslaget har retroaktiva inslag

som skapar osäkerhet hos de tre aktörer som till uppenbara risker har investe-

rat i egna nät till betydande kostnad. En omotiverad eller felaktig form av

statlig reglering kan förändra operatörernas riskbild och investeringslust och

därmed hämma utvecklingen, heter det avslutningsvis i motionen, som ut-

mynnar i ett krav på att propositionen skall avslås.

Liknande synpunkter utvecklas i motion 1999/2000:T6 (kd). Motionärerna

instämmer i regeringens ambition att öka konkurrensen på mobiltelefoniom-

rådet men de är mycket skeptiska till det sätt som regeringen anvisar. Risken

är, påpekas det, att det uppnås lägre priser på kort sikt men att investerings-

viljan hämmas och att prisnivån på längre sikt kommer att öka. Motionärerna

avvisar regeringens förslag av flera olika skäl: (1) De tre mobilteleoperatö-

rerna med egna nät har förespeglats att deras tillstånd med nuvarande villkor

skall gälla till år 2004/2005, vilket har påverkat företagens investeringskal-

kyler. (2) Det finns inget belägg för att prisnivån i Sverige på mobilsamtal

skulle vara högt. (3) Regeringens förslag riskerar att skapa en ny och kost-

sam regleringsverksamhet. (4) Flera remissinstanser - bl.a. Konkurrensver-

ket och Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) - har avrått från den

typ av reglering som föreslås i propositionen. I stället borde regeringen pröva

de andra alternativ som skisseras i propositionen för att öka konkurrensen på

mobiltelemarknaden.

Med i princip likartade åsikter avstyrks propositionen också i motion

1999/2000:T9 (fp). Enligt motionärerna har regeringen hastat fram sitt för-

slag utan att överväga konsekvenserna på längre sikt och utan att ta ett hel-

hetsgrepp på frågan. Motionärerna erinrar härvid om den pågående bered-

ningen av förslaget om nationell roaming samt till möjligheterna till s.k.

indirekt anslutning via prefix eller förval och till nummerportabilitet. Vidare

anförs att frågan om konkurrensen på området borde behandlas i samband

med fastställandet av villkoren för privatiseringen av Telia AB. Även i denna

motion redovisas tvivel till förslaget från rättssäkerhetssynpunkt och med

hänsyn till viljan till framtida investeringar. För oss som liberaler, anför

motionärerna, är det retroaktiva inslaget i propositionen oacceptabelt.

En motsatt uppfattning förs till torgs i motion 1999/2000:T7 (c). Center-

partiet välkomnar förslaget, heter det. Emellertid är motionärerna tveksamma

till vissa delar av den föreslagna propositionen. Bland annat påpekas att det

krävs ledig kapacitet för att regeringens förslag skall leda till en fungerande

konkurrens. Motionärerna anser att det måste vara en oberoende instans

(förmodligen Post- och telestyrelsen) som skall bedöma om det finns ledig

kapacitet, så att inte befintliga operatörer med hänvisning till egna bedöm-

ningar av kapaciteten förhindrar konkurrenter att få tillgång till näten.

Vidare riktas kritik i motionen när det gäller prissättningen för upplåtelsen

av näten. Enligt regeringens förslag skall priset bestämmas på marknadsmäs-

sig grund, bl.a. med hänvisning till gjorda och framtida investeringar. Mo-

tionärerna invänder starkt mot att operatörerna skulle kunna ta ut "god-

tyckliga överpriser" med åberopande av framtida investeringar.

Näringsutskottets ställningstagande

Marknaden för mobiltelefoni skiljer sig på ett avgörande sätt från den övriga

telemarknaden. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt är begränsat,

vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få tillfälle att byg

och driva mobiltelenät. Som tidigare nämnts finns det för närvarande bara tre

mobiltelefonoperatörer på den svenska marknaden.

Med några få undantag förefaller det som rena tjänsteleverantörer har svårt

- med gällande regelverk - att få till stånd avtal om att få köpa nätkapacitet

från operatörerna. Som påpekas i propositionen torde det inte vara osannolikt

att det beror på ett begränsat intresse hos nuvarande GSM-operatörer att på

frivillig väg avtala med nya aktörer om tillgång till GSM-näten och därige-

nom släppa in potentiella konkurrenter på marknaden.

Utvecklingen på mobiltelemarknaden sker nu mycket snabbt, och en allt

större andel av befolkningen väljer att skaffa sig mobiltelefon. Vidare gäller

att mobiltelemarknaden förändras mot en marknad där telefoni inte längre

utgör det huvudsakliga användningsområdet. I stället möjliggör den ökade

överföringskapaciteten i näten att nya tjänster blir tillgängliga eller utveckl

Härtill kommer integreringen av fast och mobil telefoni. I takt med denna

utveckling kommer sannolikt allt fler tjänsteleverantörer att vilja ha tillgång

till mobilnäten. Utvecklingen av denna tjänstemarknad riskerar emellertid att

hämmas på grund av den struktur som råder på marknaden.

Den redovisade bakgrunden leder näringsutskottet till att instämma i rege-

ringens uppfattning att konkurrensen på mobiltelemarknaden behöver främ-

jas ytterligare. Behovet av detta har också nyligen framhållits av Post- och

telestyrelsen, Konsumentverket och Konkurrensverket i en gemensam rap-

port (Svenska mobiltelemarknaden ur ett konsument- och konkurrenspers-

pektiv).

En ytterligare faktor som näringsutskottet vill lyfta fram som argument för

behovet att främja konkurrensen på området är prisutvecklingen på mobilte-

lemarknaden. Även om det föreligger olika uppgifter om prisnivån i Sverige

i förhållande till nivån i andra länder har utskottet noterat att prisnivån i

Sverige - trots den kraftiga ökningen av antalet abonnemang i landet - inte

har sänkts i nämnvärd utsträckning under senare år. Enligt uppgift från Post-

och telestyrelsen har listpriserna för privata abonnenter varit mer eller mind-

re oförändrade under perioden 1995-1999. Med en starkare priskonkurrens

på marknaden är det inte troligt att prisnivån med den kraftiga marknadsut-

vecklingen hade legat i princip oförändrad så länge. Att sedan t.ex. Telia i

dagarna har sänkt samtalsavgiften för privatabonnemang under lågtrafik med

60 % är, menar näringsutskottet, ett ytterligare belägg för att konkurrensen

behöver främjas på marknaden för mobil kommunikation.

Näringsutskottet vill vidare påpeka att samma förfarande som det nu aktu-

ella - med införande av skyldighet för tillståndshavare att upplåta kapacitet

till andra - tillämpas också i andra liknande avregleringar:

1. Förfarandet har tillämpats vid den mycket framgångsrika avregleringen

av elmarknaden. Koncessionen för eldistribution avkortades med hänvisning

till ett starkt allmänintresse i kombination med ersättning för överföring av

el. Distributionsnäten har en blandad ägarbild med statliga, kooperativa,

kommunala och privata bolag.

2. Enligt ett EG-direktiv är Sverige ålagt att senast i augusti 2000 genom-

föra samma förfarande för handeln med gas. Överkapacitet i gasledningsnät

skall få användas av större förbrukare mot skälig ersättning. Gasnäten har

både statliga och privata ägarintressen.

3. Samma problemställning gäller för det s.k. accessnätet från konsument

till kopplingsstation, som för närvarande utgör ett naturligt monopol. I

Tyskland har införts möjlighet till s.k. tredjepartsaccess för överkapacitet i

dessa nät (s.k. local loop unbundling, LLUB). Införande av samma möjlighet

övervägs för närvarande inom Regeringskansliet.

I propositionen redovisas olika kompletterande sätt att stärka konkurrensen

på marknaden. Till dessa hör införandet av nummerportabilitet och indirekt

anslutning via prefix eller förval av teleoperatör samt införande av krav på

nationell roaming, varav förslag om det sistnämnda alternativet för närvaran-

de bereds inom Regeringskansliet. Även om näringsutskottet hade förordat

ett sammanhållet förslag från regeringen är utskottet berett att tillstyrka det

nu aktuella förslaget om skyldighet för nätoperatörer att upplåta nätkapacitet

i mobila nät. Det är nämligen angeläget, enligt utskottets uppfattning, att

konkurrensen främjas så snart som möjligt. Det är vidare, såsom också påpe-

kas i propositionen, väsentligt att dagens konkurrensbegränsningar inte över-

förs till den tredje generationens mobiltelefoni (UMTS). För närvarande

pågår förberedelser hos Post- och telestyrelsen med föreskrifterna för de nya

tillstånd för UMTS som styrelsen väntas fatta beslut om senare under hösten

2000 och som är baserade på att det lagförslag som regeringen nu har lagt

fram godtas av riksdagen.

Näringsutskottet tillstyrker alltså - med delvis instämmande i vad som an-

förs i motion 1999/2000:T7 (c) - förslaget i propositionen om att det skall

införas en skyldighet för nätoperatörer att upplåta nätkapacitet till andra.

Med hänsyn till att skyldigheten endast gäller om det finns tillgänglig kapa-

citet och att upplåtelsen skall ske på marknadsmässiga villkor ser näringsut-

skottet ingen större risk för att investeringsviljan skulle hämmas av denna

skyldighet. Av det sagda följer att näringsutskottet avtyrker de berörda yr-

kandena i motionerna 1999/2000:T10 (m), 1999/2000:T6 (kd) och

1999/2000:T9 (fp). Från näringsutskottets utgångspunkter bör vidare de

aktuella yrkandena i motion 1999/2000:T7 (c) inte leda till något initiativ

från riksdagens sida.

Stockholm den 9 mars 2000

På näringsutskottets vägnar

Per Westerberg

I beslutet har deltagit: Per Westerberg (m), Barbro Andersson Öhrn (s),

Reynoldh Furustrand (s), Lennart Beijer (v), Göran Hägglund (kd), Karin

Falkmer (m), Sylvia Lindgren (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Marie Granlund

(s), Gunilla Wahlén (v), Inger Strömbom (kd), Ola Sundell (m), Ingegerd

Saarinen (mp), Åke Sandström (c), Eva Flyborg (fp), Stefan Hagfeldt (m)

och Karl Gustav Abramsson (s).

Avvikande meningar

1. Per Westerberg (m), Karin Falkmer (m), Ola Sundell (m), Åke Sandström

(c) och Stefan Hagfeldt (m) anser att näringsutskottets ställningstagande bort

ha följande lydelse:

Telemarknaden är fortfarande ett s.k. naturligt monopol. En dominerande

aktör som inte tillåter samtrafik i sina nät uppnår på kort tid monopolställ-

ning. Utmanarna kan endast nå ett litet antal abonnenter till skillnad från

dominanten. Detta förhållande gäller alltjämt med eftertryck på svensk tele-

marknad.

Enbart konkurrenslagen förmår inte att framtvinga konkurrens. Telelagen

har därför skapats för att bryta upp monopolet och framtvinga konkurrens

genom samtrafik i alla nät - mot marknadsmässig ersättning. Med hänsyn till

teknikutvecklingen måste lagen fortlöpande kompletteras, liksom lagstift-

ningen i hela vår omvärld. Alla aktörer på marknaden strävar efter - i det

närmaste - monopol på sin del (accessnäten, mobiltelefonin, bredbandsupp-

kopplingarna m.fl.) och försvårar byte av leverantör, samtidigt som de kräver

skarp konkurrens på de områden där de själva är kunder.

Post- och telestyrelsen, Konsumentverket och Konkurrensverket har i en

gemensam rapport i slutet av år 1999 (Svenska mobiltelemarknaden ur ett

konsument- och konkurrensperspektiv) konstaterat att telemarknaden kän-

netecknas av ett svagt konkurrenstryck och i förhållande till övriga nordiska

länder högre priser.

När nummerportabiliteten inom fasttelefonin genom lag genomdrevs till-

kom ett stort antal nya aktörer. Priset sjönk med ca 25 % och ett stort antal

konsumenter bytte leverantör. Den nu aktuella förändringen i telelagen före-

faller - när majoritet tycks ha säkrats - redan ha framtvingat prissänkningar

med upp till 60 % på kvällar och helger. Men inte förrän lagen trätt i kraft

kan de nya små företagen och konkurrenterna komma in på marknaden under

full konkurrens på lika villkor.

Syftet med lagändringen är att införa samtrafik för alla inom mobiltelefo-

nin i likhet med vad som gäller i de fasta näten. Post- och telestyrelsen och

Näringsdepartementet har fått stöd i sin lagtolkning av ett enigt Lagråd. Ett

starkt allmänintresse i kombination med marknadsmässig ersättning tar över

det tidigare licensavtalet, och detta oaktat möjligheten att meddela nya vill-

kor vid utgången av år 1999. Dessutom gäller att EU driver krav om att

väsentlig aktör - med mer än 25 % i marknadsandel - skall släppa in tredje

part på nätet.

Näringsutskottet vill vidare påpeka att samma förfarande som det nu aktu-

ella - med införande av skyldighet för tillståndshavare att upplåta kapacitet

till andra - tillämpas också i andra liknande avregleringar.

Sålunda användes liknande förfarande i samband med avregleringen av

elmarknaden, då koncessionen för eldistribution avkortades med hänvisning

till ett starkt allmänintresse i kombination med ersättning för överkapacitet i

ledningarna. Detta förfarande tillämpas också i de regler som EU ålagt med-

lemsstaterna vad gäller möjligheterna för andra att utnyttja befintliga gasnät

Europa.

Vidare gäller samma problemställning för det s.k. accessnätet från konsu-

ment till kopplingsstation, som för närvarande utgör ett naturligt monopol. I

Tyskland har införts möjlighet till s.k. tredjepartsaccess för överkapacitet i

dessa nät (s.k. local loop unbundling, LLUB). Införande av samma möjlighet

övervägs för närvarande inom Regeringskansliet.

Sammanfattningsvis menar näringsutskottet dels att det finns skäl att

främja konkurrensen på mobiltelemarknaden, dels att förslaget om skyldighet

för tillståndshavare att upplåta tillgänglig kapacitet till andra ligger i linj

med vad riksdagen tidigare beslutat om för elmarknaden och inom kort

kommer att besluta om när det gäller handeln med gas.

Det finns enligt näringsutskottets uppfattning emellertid anledning att i den

nu aktuella frågan rikta skarp kritik mot ett senfärdigt och ofullständigt age-

rande från regeringens sida. Ingen sammanhållen linje har presenterats för

riksdagen. Det hade varit ytterligt angeläget att befintliga lagförslag om

samtrafik inom mobiltelefonin hade lagts fram tillsammans med förslag dels

om s.k. nationell roaming (gemensam täckning av hela landet av licensha-

varna), dels om lika tillträde för alla från konsumentens telefonuttag till

första kopplingsstation, dels om ett snabbt införande av full nummerportabi-

litet även inom mobiltelefonin. Senfärdigheten från regeringen kan ha förse-

nat införandet av den tredje generationens mobiltelefoni (UMTS) med 9-12

månader. Det innebär att Sverige från att ha legat i tätposition kommit att

hamna i den nedre halvan av Europas stater som inför systemet. Detta har

skadat vår nationella konkurrenskraft på området.

Ett sammanhållet förslag hade dessutom kraftigt minskat monopol-/oligo-

poltendenser på marknaden. Det hade gett konsumenten möjlighet att byta

operatör lätt, skapat ökad kostnadseffektivitet och väsentligt skärpt konkur-

renstrycket på s.k. bredbandsuppkopplingar.

Regeringens förslag innebär, som redan nämnts, att eventuell överkapacitet

i mobilnäten skall kunna utnyttjas av andra tjänsteföretag, som för denna rätt

skall betala marknadsmässiga priser. Regeringens motiv till lagändringarna

är dock inte i alla avseenden underbyggda med klara och övertygande bevis.

Ett omfattande arbete för att analysera prisnivån inom mobilteleområdet har

inte kunnat klargöra, om rådande konkurrens har lett till en i jämförelse med

Europa i övrigt högre prisnivå i Sverige.

Regeringens förslag har dessutom retroaktiva inslag, som förändrar in-

gångna avtal mellan staten och mobilnätsinnehavarna, vilket i sin tur leder

till att avkall görs på fasta spelregler. Regeringen har inte heller på ett öve

tygande sätt kunnat belägga, att de föreslagna ändringarna av telelagen inte

får negativa konsekvenser vad gäller den framtida utbyggnaden på mobilnä-

ten, som är avgörande för om överkapacitet eller inte kommer att föreligga.

Det är berättigat att ställa sig frågan, om nuvarande mobilnätsägare är villiga

att investera i ökad kapacitet som skall ställas till andra aktörers förfogande

aktörer som kan tänkas konkurrera med ägarna vad gäller tjänsteutbudet.

Trots dessa stötande inslag i regeringens proposition är näringsutskottet

med hänsyn till dels behovet av en mera skärpt konkurrens, dels det angeläg-

na i att processen med licensieringen av den tredje generationens mobiltele-

nät snabbt påbörjas, berett att stödja förslaget. Varje ytterligare fördröjning

av igångsättningen av en utbyggnad av UMTS utöver den fördröjning som

regeringen bidragit med, riskerar få till följd att Sveriges ledande position p

mobilområdet går förlorad.

Enligt näringsutskottets mening bör alltså trafikutskottet tillstyrka proposi-

tionen och avstyrka de aktuella motionerna.

2. Göran Hägglund (kd), Inger Strömbom (kd) och Eva Flyborg (fp) anser att

näringsutskottets ställningstagande bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att det krävs åt-

gärder för att främja konkurrensen på mobilteleområdet i Sverige. Med den

snabba utvecklingen på mobiltelemarknaden och framväxten av nya använd-

ningsområden genom den ökade överföringskapaciteten i näten är det vä-

sentligt med en väl fungerande konkurrens på området. Detta är också en

förutsättning för att nya tjänsteleverantörer skall kunna utvecklas och erbjuda

sina tjänster i mobiltelenäten.

Med instämmande i vad som anförs i motionerna 1999/2000:T6 (kd) och

1999/2000:T9 (fp) - men också i motion 1999/2000:T10 (m) - måste nä-

ringsutskottet emellertid konstatera att ett genomförande av regeringens nu

aktuella förslag riskerar att hämma den framtida investeringsviljan på detta

område - och på andra högteknologiska områden. Därmed hotas Sveriges

position som ledande IT-nation.

De tre nuvarande mobilteleoperatörerna (Telia, Europolitan och Tele2) har

från början förespeglats att deras tillstånd med nuvarande villkor skulle gälla

till åren 2004 respektive 2005. Detta har naturligtvis påverkat investe-

ringskalkylerna för företagen. Att nu tvinga fram en upplåtelse av näten

skulle allvarligt rubba förtroendet för framtida investerare i mobiltelenät i

Sverige. Det finns, menar utskottet, anledning att iaktta särskilt stor försik-

tighet i regleringsarbetet på en marknad där förändringstakten är mycket hög.

Företagens behov av stabila spelregler är nämligen särskilt tydligt när den

verksamhet som skall regleras i sig själv är dynamisk och rörlig.

Regeringens förslag innebär vidare - vilket även Lagrådet har påpekat -

retroaktiv lagstiftning. Från näringslivets utgångspunkter är retroaktiv lag-

stiftning allvarlig, och sådan lagstiftning kan få till följd att svenska föret

re väljer att flytta utomlands i ökad utsträckning.

Ett genomförande av förslaget i propositionen kommer därutöver att skapa

en ny och kostsam regleringsverksamhet, som i längden drabbar abonnenter-

na. Trots skrivningarna i propositionen råder oklarhet om vad som menas

med tillgänglig kapacitet. Vidare är det osäkert om vad som skall gälla i

fråga om prissättningen för upplåtelse av nätkapacitet. Risken med regering-

ens förslag är att operatörerna ägnar tid och kraft åt att komma förbi denna

reglering, vilket enbart resulterar i ökade transaktionskostnader och högre

priser.

Vidare framgår det av propositionen att flera remissinstanser - däribland

Konkurrensverket - är skeptiska till den föreslagna regleringen. Sålunda har

Konkurrensverket i sitt remissvar påpekat att förslaget är förenat med en risk

att investeringsbenägenheten på området påtagligt hämmas. I stället pläderar

verket för att det skall införas en ordning som ger mobilteleabonnenterna

möjlighet att via indirekt anslutning kunna välja vilken operatör som skall

förmedla samtalen. Dessutom noterar näringsutskottet att den modell som

regeringen förordar har förkastats i t.ex Storbritannien och Finland. Inte

heller har EG-kommissionen föreslagit att det skall införas en generell skyl-

dighet för nätinnehavare att upplåta sina nät till konkurrenterna.

Som utskottet tidigare framhållit finns det skäl att främja konkurrensen på

mobilteleområdet i Sverige. Precis som regeringen resonerar i propositionen

finns det alternativa åtgärder för att främja konkurrensen. Exempel på dessa

åtgärder är införande av nummerportabilitet mellan operatörerna och indirekt

anslutning vid prefix eller förval samt införande av krav på nationell roa-

ming, varav förslag om det sistnämnda alternativet för närvarande bereds

inom Regeringskansliet. Ett ytterligare tillstånd på GSM-marknaden skulle

också kunna skärpa konkurrensen. Vidare borde regeringen snarast se till att

komma ut med licenser för den tredje generationens mobiltelefoni (UMTS),

så att detta system kan börja växa även i Sverige.

Sammanfattningsvis anser näringsutskottet att det ingrepp som regeringen

föreslår undergräver förtroendet för stabiliteten i det regelverk som gäller fö

den svenska mobiltelesektorn och att resultatet av den föreslagna regleringen

skapar mera problem än underlättar en fortsatt utveckling på mobilteleområ-

det. Mot den bakgrunden förordar näringsutskottet att trafikutskottet - i

enlighet med förslagen i motionerna 1999/2000:T6 (kd), 1999/2000:T9 (fp)

och 1999/2000:T10 (m) - avstyrker propositionen. I stället bör regeringen

ges i uppdrag att se över alternativa sätt att främja konkurrensen på området

och återkomma till riksdagen med ett sammanhållet förslag.