Bet. 2000/01:JuU30

Justitieutskottets betänkande

2000/01:JUU30

Internationella brottmålsdomstolen

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Följdmotioner

Utskottets överväganden

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Bilaga 2

2000/01

JuU30

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I Justitiedepartementets promemoria Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen (Ds 2001:3)

behandlas frågan om Sveriges tillträde till

Romstadgan och de lagstiftningsåtgärder som anses

vara nödvändiga med anledning av ett svenskt

godkännande av stadgan.

Promemorians förslag angående Sveriges tillträde

till Romstadgan har remissbehandlats separat. En

sammanställning av remissyttrandena finns

tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr

Ju2001/582). Förslaget i propositionen grundar sig

på promemorian i denna del och remissbehandlingen av

den.

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen

jämte översättning av stadgan till svenska återfinns

i ett särtryck till propositionen (se bilaga 1 till

prop. 2000/01:122).

Utskottet har inhämtat yttrande från

konstitutionsutskottet. Yttrandet (2000/01:KU13y)

finns i bilaga 2.

Inga motioner har väckts med anledning av

propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Genom Romstadgan för Internationella

brottmålsdomstolen som antogs den 17 juli 1998

inrättas en permanent internationell domstol för

utredning och lagföring av folkmord, brott mot

mänskligheten och krigsförbrytelser. Sverige

undertecknade stadgan i oktober 1998. För att

stadgan skall träda i kraft och Internationella

brottmålsdomstolen komma till stånd krävs att 60

stater ratificerar stadgan.

I propositionen föreslås att Sverige skall

ratificera Romstadgan och därvid avge förklaringar

angående de språk och den kommunikationsväg som

skall användas vid samarbete med Internationella

brottmålsdomstolen. Den lagstiftning som en

anslutning till stadgan kräver kommer att behandlas

i en särskild proposition inom kort.

Bakgrund

Tillträde till stadgan, m.m.

Romstadgan öppnades för undertecknande den 17 juli

1998 och hittills har 139 stater undertecknat den.

Sverige undertecknade stadgan den 7 oktober 1998.

Stadgan träder i kraft när 60 stater har samtyckt

till att vara bundna av den. Detta kan, enligt vad

utskottet inhämtat, beräknas ske vid årsskiftet

2001/02. Den 21 maj 2001 hade 32 stater ratificerat

eller på annat sätt tillträtt stadgan, bl.a. flera

EU-stater samt Norge och Island.

Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att

ratificera stadgan under år 2000 eller 2001.

Hittills har Italien, Frankrike, Belgien, Luxemburg,

Spanien, Tyskland, Österrike och Finland ratificerat

stadgan. Vidare har nyligen ett förslag om

ratifikation antagits av det danska Folketinget.

Förslag om ratifikation behandlas också för

närvarande av bl.a. parlamentet i Storbritannien.

Enligt regeringen är det av flera skäl angeläget

att Sverige har ratificerat stadgan den dag den

träder i kraft. Genom att tillsammans med andra

industrialiserade länder ansluta sig till stadgan

kan Sverige bidra till att andra stater - där

riskerna för väpnade konflikter är mycket större

eller där väpnade konflikter pågår - också ansluter

sig. Sverige bör därför finnas med bland de 60

anslutna stater som krävs för att domstolen skall

komma till stånd. En ratifikation före

ikraftträdandet innebär också att Sverige kan vara

med och påverka bl.a. antagandet av olika regelverk

för domstolen, dess budget samt valet av domare,

åklagare och andra funktionärer.

Stadgans huvudsakliga innehåll

Internationella brottmålsdomstolen är till skillnad

från de två internationella brottmålstribunalerna

för f.d. Jugoslavien och Rwanda inte något FN-organ,

utan grundar sig på en internationell

överenskommelse som förhandlats fram mellan ett

stort antal stater. De skyldigheter som följer av

Romstadgan är alltså nya konventionsförpliktelser

för de stater som väljer att ansluta sig. Närmare

regler för domstolen skall antas av ett särskilt

inrättat forum, en stadgepartsförsamling, som skall

bestå av representanter för de anslutna staterna

(stadgeparterna).

Domstolen är avsedd att vara en permanent

institution med mandat att ta sig an brott begångna

runt om i världen. I flertalet fall krävs dock viss

anknytning till en stat som har anslutit sig till

dess stadga.

Domstolen skall vara ett komplement till de

nationella rättsordningarna och endast ta vid när

den nationella förundersökningen och lagföringen

inte fungerar på ett tillbörligt sätt - den s.k.

komplementaritetsprincipen. De nationella

rättssystemen skall sålunda i princip ha företräde

framför Internationella brottmålsdomstolen.

Enligt stadgan skall domstolen vara behörig att

utreda och lagföra folkmord och brott mot

mänskligheten såväl vid väpnade konflikter som i

fredstid. Domstolen skall också vara behörig vid

krigsförbrytelser i både internationella och icke-

internationella konflikter. De brott som domstolen

har att pröva har ingående definierats i stadgan.

Definitionerna skall dessutom kompletteras med s.k.

brottskriterier ("elements of crimes") som hjälp vid

tolkningen. I framtiden kan domstolen också komma

att vara behörig att pröva aggressionsbrott.

Domstolen skall inte ha jurisdiktion över personer

som inte hade fyllt 18 år när brottet förövades.

Inte heller skall domstolen ha jurisdiktion över

brott som begåtts före stadgans ikraftträdande -

principen om icke-retroaktivitet.

För domstolen gäller den s.k. legalitetsprincipen.

Av den följer ett förbud att döma någon för ett

brott som inte var reglerat i lag vid den tidpunkt

det begicks samt ett förbud mot analog

strafftillämpning. Domstolen har att tolka de

enskilda straffbuden strikt och det straffbara

området får inte utsträckas genom analogi.

Ordalydelsen av straffstadgandet bildar sålunda en

yttre gräns som inte får överskridas. Om någon

tvetydighet föreligger skall detta tolkas till

förmån för den presumtive gärningsmannen.

En annan viktig princip som kommit till uttryck i

stadgan är den s.k. specialitetsprincipen. Av denna

följer att en person som överlämnats till

Internationella brottmålsdomstolen inte får

lagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvar

för någon annan gärning som har begåtts före

överlämnandet än den eller de gärningar som utgör

grunden för brott för vilka personen överlämnats

till domstolen.

Inte heller skall någon i princip få dömas två

gånger för samma sak (ne bis in idem), dvs. såväl

Internationella brottmålsdomstolens som nationella

domstolars avgöranden skall normalt ha negativ

rättskraft. Undantag finns i fråga om nationella

domstolars avgöranden, huvudsakligen för det fall

att rättegången i den nationella domstolen inte

genomförts på ett oberoende och opartiskt sätt.

Slutligen gäller att brotten under Internationella

brottmålsdomstolens jurisdiktion inte skall kunna

bli föremål för preskription.

De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse i

ett bestämt antal år, dock högst 30, eller på

livstid. Därutöver får domstolen bestämma böter och

förverkande.

Verkställigheten av fängelsestraff som domstolen

dömer ut skall äga rum i stater som har anmält att

de är beredda att ta emot fängelsedömda personer.

Det är domstolen som avgör var verkställighet skall

ske i det enskilda fallet. När domstolen gör detta

val skall den bl.a. ta hänsyn till att en rättvis

fördelning mellan staterna uppnås och att en allmänt

accepterad internationell konventionsstandard

tillämpas vid verkställandet. Vidare skall den

dömdes synpunkter, nationalitet och personliga

omständigheter beaktas, liksom andra faktorer såsom

omständigheterna kring brottet och förutsättningarna

för att fängelsestraffet faktiskt verkställs.

Internationella brottmålsdomstolen skall ha totalt

18 domare indelade i tre avdelningar, nämligen en

förundersöknings-, en rättegångs- och en

överklagandeavdelning. Avdelningarna indelas i

kammare. Vid sidan av de dömande avdelningarna skall

i domstolen även ingå ett åklagarkansli och ett

registratorskontor.

Förundersökningen skall normalt ledas av åklagare

som till sitt förfogande har egna utredare. Vissa

beslut under förundersökningen skall dock fattas av

förundersökningskammaren, t.ex. beslut om häktning.

Innan målet kan gå vidare till huvudförhandling

måste de åtalspunkter som åklagaren riktat mot en

person bekräftas av förundersökningskammaren. För

att en åtalspunkt skall bekräftas krävs att kammaren

anser att det finns tillräcklig bevisning för att

fastställa väsentliga skäl att anta att den

anklagade gjort sig skyldig till de brott som åtalet

kräver. Denna bevisnivå ligger mellan vad som krävs

för ett frihetsberövande och för en fällande dom.

Efter åtalsbekräftelsen är det rättegångskammaren

som förbereder och genomför rättegången.

Rättegångskammaren har härvid en allmän skyldighet

att se till att rättegången är opartisk och

effektiv, att den tilltalades rättigheter

respekteras och att åtgärder vidtas för att skydda

brottsoffer och vittnen.

Rättegångskammarens avgöranden skall få överklagas

till överklagandekammaren av såväl åklagaren som av

den dömde. Efter överklagandetidens utgång skall

vidare omprövning kunna sökas hos

överklagandekammaren om t.ex. nytt bevis framkommit

som kunnat leda till en annan utgång i målet.

Omprövning kommer dock bara att kunna begäras till

den dömdes förmån.

I de fall förundersökning och lagföring omfattas

av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion

finns långtgående bestämmelser om

samarbetsskyldighet för de anslutna staterna.

Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldiga

att till fullo samarbeta med domstolen i fråga om

förundersökning och lagföring av sådana brott.

Anslutna stater är bl.a. skyldiga att på begäran

lämna biträde med anhållande och överlämnande av en

person till domstolen. Bistånd skall också ges med

bl.a. bevisupptagning och delgivning. För att

möjliggöra detta samarbete skall de anslutna

staterna säkerställa att det finns nationella

förfaranden tillgängliga för alla former av

samarbete enligt Romstadgan.

Kostnaderna för domstolen skall främst bäras av de

anslutna staterna men också med medel som FN:s

generalförsamling anslår.

Lagstiftningsbehovet

Genom att tillträda Romstadgan åtar sig Sverige att

samarbeta med Internationella brottmålsdomstolen i

enlighet med de bestämmelser som ges i stadgan.

Sverige åtar sig också att säkerställa att det finns

nationella förfaranden som möjliggör alla de former

av samarbete som föreskrivs. För att Sverige skall

kunna uppfylla nu nämnda förpliktelser krävs vissa

lagändringar. Enligt vad utskottet har inhämtat

avser regeringen att återkomma till riksdagen med

förslag till sådana ändringar i en proposition under

hösten år 2001.

Grundlagsändringar

Regeringen anser att Sverige kan tillträda

Romstadgan utan att några grundlagsändringar görs.

Regeringen gör i denna fråga bl.a. följande

överväganden.

Enligt stadgan har Internationella

brottmålsdomstolen rätt att i enskilda ärenden

begära att en viss misstänkt person överlämnas dit

för lagföring, en begäran som en stadgepart i

princip är skyldig att efterkomma. Vidare gäller att

domstolen inte skall hindras i sin verksamhet av

folkrättsliga eller nationella regler om immunitet,

dvs. att offentlig ställning och därmed

sammanhängande immunitet eller särskilda

förfaranderegler inte skall undandra någon från

straffansvar inför domstolen eller hindra den från

att utöva sin jurisdiktion. Situationer skulle

därför kunna uppstå där det är tveksamt om

regeringsformen medger att en begäran från domstolen

i ett visst fall efterlevs. Detta hänger främst

samman med regeringsformens regler om statschefens

immunitet (5 kap. 7 §), lagföring av

riksdagsledamöter (4 kap. 8 §) eller statsråd (12

kap. 3 §) samt det generella förbudet mot

landsförvisning (2 kap. 7 §).

När det gäller brott begångna i tjänsten av ett

statsråd innebär ett tillträde till stadgan att

Sverige medger Internationella brottmålsdomstolen

rätt att lagföra brottet för det fall utredning och

lagföring inte sker på ett tillbörligt sätt här.

Detta bör betraktas som en överlåtelse av en direkt

på regeringsformen grundad beslutanderätt till

domstolen. En sådan beslutanderätt kan inte

överlåtas utan grundlagsändring. Enligt regeringen

torde Sverige sålunda, trots ett tillträde till

stadgan, inte kunna samarbeta fullt ut med

Internationella brottmålsdomstolen när det gäller

lagföring av svenska nuvarande och förutvarande

statsråd. Detsamma torde redan i dag gälla i

förhållande till de befintliga tribunalerna. Detta

är folkrättsligt sett otillfredsställande, särskilt

då såväl domstolen som tribunalerna skall ta sig an

framför allt dem som är ytterst ansvariga för de

aktuella brotten, vilka ofta är statsråd och andra i

verkställande ställning. Utgångspunkten måste

naturligtvis vara att Sverige formellt skall kunna

samarbeta med domstolen också när det gäller

statsråd. Förutom att de situationer då Sverige inte

skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighet

framstår som hypotetiska så inträder inte de

folkrättsliga skyldigheterna enligt stadgan i och

med ratifikationen. Stadgan kan beräknas träda i

kraft tidigast till årsskiftet 2001/02. Därefter

kommer det att ta en ansenlig tid innan

stadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerande

möte och innan domstolen har praktiska möjligheter

att inleda sin verksamhet. Det finns därmed, anför

regeringen, tid att överväga om några

grundlagsändringar alls bör göras.

När det gäller statschefen föreskriver

regeringsformen undantagslöst att konungen inte kan

åtalas för sina gärningar. Detta gäller såväl

gärningar i tjänsten, som i egenskap av

privatperson. Avsikten med bestämmelsen är att freda

statschefen från förföljelse. Straffrättslig

immunitet tillkommer även en riksföreståndare i

fråga om gärningar som statschef. Enligt

regeringsformen gäller vidare särskilda regler för

lagföring av riksdagsledamöter. Åtal mot en

riksdagsledamot för yttranden eller gärningar som

han eller hon begått under utövande av sitt uppdrag

som riksdagsledamot får inte väckas om inte

riksdagen medgivit det. Ett sådant medgivande

fordrar ett beslut med särskilt kvalificerad

majoritet. I fråga om statschefens och

riksdagsledamöters immunitet är alltså, anför

regeringen, stadgans förpliktelser och

regeringsformen formellt sett inte förenliga. Till

skillnad från vad som gäller i många andra länder

har den svenska statschefen emellertid en

konstitutionell ställning som är starkt begränsad

och inte innefattar någon rätt att formellt fatta,

godkänna eller verkställa beslut som skulle kunna

innebära ett brott i Romstadgans mening. Inte heller

kan en enskild ledamot av riksdagen anses ha en

sådan maktställning att han eller hon i sin

tjänsteutövning kan begå brott av det slag som avses

i stadgan. Hypotetiska exempel kan naturligtvis

konstrueras, t.ex. att en större grupp ledamöter

begår brott och därmed kommer att hindra att

immuniteten hävs, men dessa framstår som långsökta.

Regeringen anser att det förhållandet att

Internationella brottmålsdomstolen ges behörighet

att fatta folkrättsligt bindande beslut, vilka

teoretiskt sett skulle kunna försätta Sverige i en

situation där grundlagen inte medger att beslutet

efterlevs, inte bör hindra Sverige från att

tillträda Romstadgan.

När det gäller den principiella skyldighet som

finns i stadgan att överlämna egna medborgare till

Internationella brottmålsdomstolen för lagföring

finns det inte några direkta hinder i

regeringsformen. Dock bör det generella förbudet mot

att landsförvisa svenska medborgare uppfattas så att

svenska medborgare i praktiken också ges visst skydd

i fråga om utlämning och överlämnande på grund av

brott, nämligen för det fall att åtgärden skulle ge

anledning till antagandet att den aktuella personen

skulle bli berövad friheten under så lång tid att

han eller hon knappast någonsin skulle kunna

återvända till Sverige. Med hänsyn till

komplementaritetsprincipen kommer Sverige emellertid

alltid att ha rätt att med företräde framför

domstolen lagföra ett brott av aktuellt slag här i

landet. Därvid kan situationer undvikas där det kan

ifrågasättas om ett överlämnande av en svensk

medborgare till domstolen är förenligt med skyddet

mot landsförvisning. Om det trots

komplementaritetsprincipen skulle uppstå en

situation där någon begärs överlämnad till domstolen

för lagföring, och det kan ifrågasättas om åtgärden

är förenlig med förbudet mot landsförvisning, är en

tänkbar lösning att det träffas en särskild

överenskommelse för det enskilda fallet som innebär

att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis

skall avtjänas i Sverige. Goda skäl, anför

regeringen, finns att utgå från att domstolen skulle

efterkomma en sådan begäran, i vart fall om Sverige

inte tagit aktiv del i den aktuella väpnade

konflikten. Risken för att ett överlämnande till

domstolen skulle komma i konflikt med

landsförvisningsförbudet får alltså anses vara så

gott som utesluten. Enligt regeringens mening kräver

ett tillträde till stadgan inte grundlagsändring på

denna punkt.

Enligt regeringen bör vidare regeringsformens

bestämmelser om regeringens nåderätt (11 kap. 13 §)

och om resning (11 kap. 11 §) beaktas i samband med

ett kommande ställningstagande om att tillåta

verkställighet av domstolens fängelsestraff i

Sverige.

Av stadgan framgår att ett av domstolen fastställt

fängelsestraff är bindande. Den stat där straffet

verkställs får alltså inte på något sätt förändra

straffet eller frige den dömde förrän den av

domstolen fastställda strafftiden löpt ut.

Enligt regeringsformen får regeringen genom nåd

efterge eller mildra brottspåföljd. Bestämmelserna

om regeringens nåderätt är emellertid diskretionära.

Regeringen har sålunda rätt att vägra nåd i fråga om

ett straff som har bestämts av domstolen. Det finns

all anledning att utgå från att varje regering

skulle beakta detta förhållande vid tillämpningen av

nådeinstitutet. Regeringsformens regler om

regeringens nåderätt bör därför inte hindra ett

medgivande att verkställa domstolens fängelsestraff.

Regeringsformens regler om resning gäller endast i

förhållande till svenska avgöranden, varför en

svensk domstol inte kan pröva en ansökan om resning

avseende ett utländskt avgörande. Romstadgans

bestämmelser innebär alltså inte någon begränsning

av tillämpningsområdet för regeringsformens regler

om resning.

Övriga lagändringar

Enligt regeringen måste följande lagändringar göras

för att Sverige skall uppfylla de förpliktelser som

följer av Romstadgan.

När det gäller de straffrättsliga bestämmelserna

innebär stadgan inte något åtagande att de brott

eller straffrättsliga principer som där föreskrivs

skall införlivas också i de anslutna staternas

rättsordningar. I denna del krävs sålunda

lagändringar endast för att tillgodose de krav som

uppställs i stadgan i fråga om brott som riktar sig

mot domstolen och dess verksamhet. I sammanhanget

bör dock noteras att regeringen, med hänsyn till de

stora förändringar den internationella rätten

genomgått under senare tid, givit en utredare i

uppdrag att se över den svenska straffrättsliga

lagstiftningen när det gäller vissa internationella

brott inom folkrätten, bl.a. folkmord, brott mot

mänskligheten och krigsförbrytelser (dir. 2000:76).

Lagändringar behövs vidare för att tillgodose de

krav som stadgan uppställer i fråga om rättsligt

samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, om

rättsverkningar av domstolens domar och

rättegångshinder i Sverige, om verkställighet av

beslut rörande gottgörelse till brottsoffer,

bötesstraff och förverkande av egendom, om immunitet

och privilegier samt om sekretess för uppgifter som

domstolen lämnar. Lagstiftning krävs också om

fängelsestraff som domstolen har dömt ut skall kunna

verkställas i Sverige.

Den lagstiftning som krävs motsvarar i princip vad

som gäller i förhållande till f.d. Jugoslavien- och

Rwandatribunalerna. Det innebär bl.a. att särskilda

bestämmelser behövs för överlämnande av misstänkta

till Internationella brottmålsdomstolen för

lagföring. Vidare krävs att bestämmelserna om

rättslig hjälp i lagen (2000:562) om internationell

rättslig hjälp i brottmål i huvudsak skall kunna

tillämpas i förhållande till domstolen.

Härtill behövs vissa bestämmelser som föranleds av

särskilda regler i Romstadgan och som bara krävs i

förhållande till Internationella brottmålsdomstolen.

Bland annat behöver frågan om specialitetsprincipens

tillämpning regleras.

Förklaringar i samband med ratifikation av

Romstadgan

Enligt stadgan skall staterna i samband med

ratifikationen avge förklaringar angående den kanal

som skall användas för domstolens framställningar

(artikel 87:1) och de språk på vilka framställningar

och andra handlingar till stöd för dessa skall vara

avfattade (artikel 87:2). Språket skall vara

antingen ett officiellt språk i den anmodade staten

eller något av Internationella brottmålsdomstolens

arbetsspråk, engelska eller franska.

I propositionen föreslås att förklaringar avges om

att Justitiedepartementet skall vara kanal för

framställningar från domstolen och att ansökningar

och därtill bifogade handlingar skall vara avfattade

på svenska eller på engelska.

Stadgan ger också staterna möjlighet att avge en

förklaring som begränsar domstolens jurisdiktion i

fråga om krigsförbrytelser (artikel 124). Enligt

regeringen bör Sverige inte avge någon sådan

förklaring då det, med hänsyn till Sveriges önskan

att få till stånd en effektiv och global

brottmålsdomstol samt till Sveriges utrikespolitiska

ståndpunkter i övrigt, inte kan anses ligga i

svenskt intresse att bidra till en sådan begränsning

av domstolens mandat.

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet ett

regeringsförslag om att Sverige skall tillträda

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.

Inga motioner har väckts i ärendet.

Genom Romstadgan inrättas en permanent

internationell domstol för utredning och lagföring

av folkmord, brott mot mänskligheten och

krigsförbrytelser. I framtiden kan domstolen också

komma att vara behörig att pröva aggressionsbrott.

Sverige har arbetat aktivt för att Internationella

brottmålsdomstolen skall inrättas. Att så nu sker är

ett stort och mycket viktigt steg framåt. Genom

domstolens inrättande skapas en internationell

ordning för att bemöta bristande åtgärder på

nationell nivå när det gäller utredning och

lagföring av vissa allvarliga brott mot den

humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

I ärendet finns en reservation (m, kd, c).

Propositionen

I proposition 2000/01:122 föreslår regeringen

(Justitiedepartementet) att riksdagen godkänner

1. att Sverige tillträder Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen,

2. vad regeringen föreslår om avgivandet av en

förklaring om att Justitiedepartementet skall vara

den kanal för domstolens framställningar som avses

i stadgans artikel 87, punkt 1, och

3. vad regeringen föreslår om att de språk som skall

användas för en framställning enligt stadgans

artikel 87, punkt 2 skall vara svenska eller

engelska.

Följdmotioner

Inga motioner har väckts med anledning av

propositionen.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner

Sveriges tillträde till Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen med de

förklaringar regeringen förordat.

Sveriges tillträde till Romstadgan

Den huvudsakliga avsikten med Internationella

brottmålsdomstolen är att begränsa den straffrihet

som hittills rått beträffande vissa brott mot den

internationella humanitära rätten och de mänskliga

rättigheterna. Detta skall i första hand ske genom

att de enskilda staterna uppmuntras att själva

utreda och lagföra sådana brott och i andra hand

genom att en internationell ordning för lagföring

tillhandahålls. Inrättandet av domstolen är sålunda

ett viktigt steg framåt för att främja respekten för

de folkrättsliga regler som gäller i väpnade

konflikter och för att motverka att allvarliga brott

mot mänskliga rättigheter begås såväl under krig som

i fredstid. Utskottet är positivt till att Sverige

tillträder Romstadgan för Internationella

brottmålsdomstolen.

Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen får regeringen

inte ingå för riket bindande överenskommelse utan

att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen

förutsätter att lag ändras eller upphävs, att ny lag

stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket

riksdagen skall besluta. Är särskild ordning

föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts

skall samma ordning iakttas vid godkännandet av

överenskommelsen. Godkännandet av Sveriges tillträde

till Romstadgan måste alltså ske i samma ordning som

gäller för de lagändringar som tillträdet

föranleder.

Som framgår ovan gör regeringen bedömningen att

några grundlagsändringar inte krävs för att Sverige

skall kunna tillträda Romstadgan. Riksdagen skulle i

så fall kunna godkänna Sveriges tillträde utan att

iaktta den ordning som gäller för ändring i

grundlag.

I denna fråga har konstitutionsutskottet, som

förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen

med de förslag till ändring i grundlag som

tillträdet till Romstadgan kan föranleda i sådan tid

att beslut om sådana ändringar kan fattas i

anslutning till riksdagsvalet år 2002, anfört i

huvudsak följande.

En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut

skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som

landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att

fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall

till fall, och det är slutligen Sverige som avgör

vilka åtgärder Sverige skall vidta, exempelvis i

form av lagstiftning. Sannolikheten att en situation

skulle uppstå då en med grundlag oförenlig

förpliktelse enligt Romstadgan aktualiseras för

svensk del är utomordentligt liten, och det finns

tid att överväga behovet av grundlagsändringar fram

till dess att Internationella brottmålsdomstolen har

praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet.

Enligt konstitutionsutskottets uppfattning kan det

godtas att Sverige tillträder Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen utan godkännande

i grundlagsordning.

Justitieutskottet ser ingen anledning att göra

någon annan bedömning än den konstitutionsutskottet

gjort.

Sverige har tillsammans med de övriga nordiska

staterna deltagit aktivt i det arbete som lett fram

till stadgan och starkt verkat för att

Internationella brottmålsdomstolen skall komma till

stånd. Genom domstolens inrättande skapas en

internationell ordning för att bemöta bristande

åtgärder på nationell nivå när det gäller utredning

och lagföring av vissa allvarliga brott mot den

humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna.

Därmed ges en möjlighet att komma tillrätta med den

utbredda straffrihet som hittills rått för denna typ

av brott. Utskottet ser med stor tillfredsställelse

att detta omfattande och svåra arbete nu

framgångsrikt slutförts och att domstolen kan

inrättas.

Genom att tidigt tillträda Romstadgan kan Sverige

bidra till att domstolen så snart som möjligt kommer

till stånd, samt påverka andra stater att också

ansluta sig till stadgan. En ratifikation före

ikraftträdandet innebär dessutom att Sverige får

vara med och påverka bl.a. antagandet av olika

regelverk för domstolen samt valet av domare m.fl.

Sverige kan därigenom bidra till att domstolen ges

en ändamålsenlig utformning. Enligt utskottets

mening bör stadgan tillträdas så snart som möjligt.

Sammantaget föreslår utskottet att riksdagen nu

godkänner Sveriges tillträde till Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen. Riksdagen bör

därvid även godkänna att de förklaringar angående

språk och kommunikationsväg som regeringen förordat

avges. Beslutet kan fattas i den ordning som gäller

för ändring i vanlig lag.

Övrigt

Eftersom Sverige genom att tillträda stadgan i viss

utsträckning överlåter uppgifter som innefattar

myndighetsutövning till Internationella

brottmålsdomstolen måste beslutet fattas i den

ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § fjärde stycket

regeringsformen.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservation. I rubriken anges inom parentes den

punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

Ordningen för riksdagens beslut (punkt 1)

av Fredrik Reinfeldt (m), Maud Ekendahl (m),

Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m), Gunnel

Wallin (c), Anita Sidén (m) och Kjell Eldensjö

(kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen beslutar att den ordning som krävs vid

grundlagsändring skall iakttas i fråga om beslutet

att godkänna att Sverige skall tillträda Romstadgan

för Internationella brottmålsdomstolen.

Ställningstagande

Vi anser i likhet med utskottet att inrättandet av

Internationella brottmålsdomstolen är ett mycket

viktigt steg framåt för att förstärka skyddet för

den internationella humanitära rätten och de

mänskliga rättigheterna. Sverige bör därför

tillträda Romstadgan.

Vi har däremot en annan uppfattning än majoriteten

i fråga om vilken ordning som skall iakttas i fråga

om beslutet att godkänna tillträdet.

En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut

skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som

landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att

fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall

till fall, och det är slutligen Sverige som avgör

vilka åtgärder som skall vidtas, exempelvis i form

av lagstiftning. Sannolikheten att en situation

skulle uppstå då en förpliktelse enligt Romstadgan

aktualiseras för svensk del är visserligen liten.

För att det skall stå klart att Sverige helt skall

kunna leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser

vid ett tillträde till Romstadgan är det enligt vår

uppfattning klarlagt att grundlagsändringar kommer

att krävas. Ett godkännande av ett tillträde till

stadgan kräver därför beslut i den ordning som

gäller för ändring av grundlag.

Riksdagen skall sålunda nu såsom vilande anta ett

beslut att godkänna Sveriges tillträde till stadgan.

Det slutliga beslutet om godkännande kan fattas

efter valet år 2002.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Ordningen för riksdagens beslut

Riksdagen godkänner vad utskottet föreslår om

den ordning som skall iakttas vid godkännandet av

Sveriges tillträde till Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen.

Reservation (m, kd, c)

2. Romstadgan för Internationella

brottmålsdomstolen

Riksdagen godkänner att Sverige tillträder

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen

med de förklaringar angående språk och

kommunikationsväg som regeringen förordat. Därmed

bifaller riksdagen proposition 2000/01:122.

Stockholm den 11 juni 2001

På justitieutskottets vägnar

Fredrik Reinfeldt

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik

Reinfeldt (m), Ingvar Johnsson (s), Märta Johansson

(s), Margareta Sandgren (s), Alice Åström (v), Ann-

Marie Fagerström (s), Maud Ekendahl (m), Ragnwi

Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m), Kia Andreasson

(mp), Gunnel Wallin (c), Göran Norlander (s), Anita

Sidén (m), Yilmaz Kerimo (s) och Kjell Eldensjö

(kd).

Bilaga 2

Yttrande från annat utskott

Konstitutionsutskottets

yttrande

2000/01:KU13y

Sveriges tillträde till

Romstadgan för Internationella

brottmålsdomstolen

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har den 24 april 2001 berett

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över

proposition 2000/01:122 Sveriges tillträde till

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen,

jämte eventuella med anledning av propositionen

väckta motioner.

Några motioner har inte väckts med anledning av

propositionen.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande

till frågor om Romstadgans förhållande till vissa

bestämmelser i regeringsformen.

Företrädare för Justitiedepartementet och

Utrikesdepartementet har inför

konstitutionsutskottet lämnat kompletterande

uppgifter.

Utskottets överväganden

Propositionen

Propositionens huvudsakliga innehåll

Genom Romstadgan för Internationella

brottmålsdomstolen, som antogs den 17 juli 1998,

inrättas en permanent internationell domstol för

utredning och lagföring av folkmord, brott mot

mänskligheten och krigsförbrytelser. Till detta

skall komma aggressionsbrott.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen

skall godkänna bl.a. att Sverige tillträder

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.

Den lagstiftning som en anslutning till stadgan

kräver kommer enligt regeringen att behandlas i en

särskild proposition inom kort.

Särskilda aspekter av Romstadgan

Jämförelse med de internationella

brottmålstribunalerna

Internationella brottmålsdomstolen skall vara en

permanent institution för utredning och lagföring av

de mest allvarliga brotten mot den internationella

humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska

brott mot de mänskliga rättigheterna.

Till skillnad från de två internationella

brottmålstribunalerna för f.d. Jugoslavien och för

Rwanda är Internationella brottmålsdomstolen inte

ett FN-organ. De nämnda tribunalerna inrättades

genom beslut av FN:s säkerhetsråd under pågående

konflikter med stöd av kapitel VII i FN-stadgan.

Därmed följer att föreskrifterna och förpliktelserna

enligt deras stadgor, t.ex. i fråga om jurisdiktion

och samarbetsskyldighet, är omedelbart bindande för

FN:s medlemsstater. Medlemsstaterna har därför varit

skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för

att syftet med besluten skall kunna uppnås. Regler

om samarbete med dessa tribunaler finns i lagen

(1994:549) om Sveriges samarbete med de

internationella tribunalerna för brott mot

internationell humanitär rätt (tribunallagen).

Romstadgan är däremot en internationell

överenskommelse som åstadkommits genom förhandlingar

mellan ett stort antal stater. De skyldigheter för

stater som följer av Romstadgan är alltså nya

konventionsförpliktelser för de stater som väljer

att ansluta sig.

Närmare regler för domstolen skall utarbetas av

statssamfundet och antas av en

stadgepartsförsamling.

Komplementaritetsprincipen

Romstadgan bygger i motsats till tribunalernas

stadgor på grundförutsättningen att Internationella

brottmålsdomstolens jurisdiktion över de aktuella

brotten är jämlöpande med de nationella

rättssystemens behörighet. Presumtionen är alltid

att de nationella rättssystemen har företräde så

länge den nationella undersökningen och lagföringen

fungerar på ett tillbörligt sätt. Om så inte är

fallet vänds presumtionen till fördel för

Internationella brottmålsdomstolen. Romstadgan

föreskriver att nationell lagföring i princip skall

ha företräde. Domstolen skall vara ett komplement

till de nationella rättsordningarna och endast ta

vid när de senare inte fullgör sin uppgift på ett

tillbörligt sätt - den s.k.

komplementaritetsprincipen. Tribunalernas stadgor

ger däremot den internationella rättsliga processen

företräde framför nationella förfaranden.

Trots den grundläggande skillnaden beträffande

förhållandet mellan internationell och nationell

lagföring innehåller Romstadgan bestämmelser om

samarbetsskyldighet för de anslutna staterna som i

princip är lika långtgående som motsvarande

skyldighet i förhållande till tribunalerna.

Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldiga

att till fullo samarbeta med Internationella

brottmålsdomstolen i fråga om förundersökning och

lagföring av brott som omfattas av domstolens

jurisdiktion. För att möjliggöra detta skall de

anslutna staterna säkerställa att det finns

nationella förfaranden tillgängliga för alla former

av samarbete som anges i stadgan.

Specialitetsprincipen

En person som efter framställning överlämnas till

Internationella brottmålsdomstolen får inte

lagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvar

för någon annan gärning som har begåtts före

överlämnandet än den eller de gärningar som utgör

grunden för brott för vilka personen har överlämnats

till domstolen.

Domstolens organisation och uppgifter

I Internationella brottmålsdomstolen skall utom

dömande avdelningar också ingå ett åklagarkansli och

ett registratorskontor. De dömande enheterna skall

bestå av en förundersökningsavdelning, en

rättegångsavdelning och en överklagandeavdelning.

Avdelningarna indelas i olika kammare.

En förundersökning skall i normalfallet ledas av

åklagaren. Åklagaren har egna utredare till sitt

förfogande. Dessutom har åklagaren rätt att söka

samarbete med stater, mellanstatliga organisationer

och andra.

Åklagaren har däremot inte biträde av någon egen

poliskår, och utredningsåtgärder på ort och ställe

måste i första hand lösas genom samarbete med staten

i fråga. I viss utsträckning skulle biträde kunna

lämnas av t.ex. en internationell fredsbevarande

styrka som finns på plats. Under mycket begränsade

omständigheter kan sådana utredningsåtgärder vidtas

utan samarbete med den aktuella staten.

Beslut om häktning skall fattas av en

förundersökningskammare.

Sedan domstolen har framställt en begäran om

verkställighet av ett häktningsbeslut skall en

ansluten stat omedelbart vidta åtgärder för att

gripa personen. Detta skall ske i enlighet med

nationella regler och de bestämmelser som gäller för

samarbetet mellan domstolen och de anslutna

staterna.

Domstolen får begära rättslig hjälp med att

anhålla och överlämna misstänkta personer till

domstolen från varje stat på vars territorium den

misstänkte kan befinna sig. Anslutna stater är

skyldiga att på begäran lämna biträde med anhållande

och överlämnande i enlighet med stadgan och

nationella förfaranderegler.

Domstolen kan begära olika former av rättslig

hjälp utöver överlämnande av misstänkta personer

till domstolen. Anslutna stater är skyldiga att

efterkomma en sådan begäran i enlighet med de

förfaranden som föreskrivs i nationell rätt.

Verkställigheten av en begäran får skjutas upp i

avvaktan på Internationella brottmålsdomstolens

prövning av en invändning om bristande

processförutsättningar. En sådan invändning kan

framställas med hänvisning till nationella åtgärder.

De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse i ett

bestämt antal år, högst 30 år, eller på livstid.

Därutöver får domstolen bestämma böter och

förverkande.

Verkställigheten av fängelsestraff som domstolen

dömer ut är avsedd att äga rum i stater som har

anmält sig vara beredda att ta emot fängelsedömda

personer. Liksom beträffande verkställighet av de

internationella tribunalernas fängelsedomar är detta

alltså ett frivilligt åtagande för staterna.

Det är domstolens dömande enheter som i det

enskilda fallet skall avgöra var straffet skall

verkställas. När domstolen gör detta val skall den

bl.a. ta hänsyn till att en rättvis fördelning

mellan staterna uppnås och att en allmänt accepterad

internationell konventionsstandard tillämpas vid

verkställandet. Vidare skall domstolen beakta den

dömdes synpunkter, nationalitet och personliga

omständigheter samt andra faktorer såsom

omständigheterna kring brottet och förutsättningarna

för att fängelsestraffet faktiskt verkställs.

Stadgan utesluter inte att straffet avtjänas i den

dömdes hemland, men vissa av de faktorer som skall

beaktas skulle kunna tala emot detta, t.ex. när

hemstaten också är den stat där brottet har begåtts.

Tillträde till stadgan

Romstadgan öppnades för undertecknande den 17 juli

1998 efter en avslutande diplomatkonferens i Rom,

som börjat den 15 juni samma år.

Sverige undertecknade stadgan i oktober 1998. För

att stadgan skall träda i kraft och Internationella

brottmålsdomstolen komma till stånd krävs att 60

stater har ratificerat eller på annat sätt anslutit

sig till stadgan. Det kan beräknas ske under våren

2002. Per den 12 februari 2001 hade 29 stater

tillträtt stadgan. 139 stater har undertecknat den.

Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att

ratificera stadgan under år 2000 eller 2001.

Hittills har Italien, Frankrike, Belgien, Luxemburg,

Spanien, Tyskland, Österrike och Finland ratificerat

stadgan och förslag om ratifikation behandlas bl.a.

av parlamentet i Storbritannien. Ändringar i

konstitutionen har gjorts i Frankrike och Tyskland.

I Österrike och i Finland har särskilda förfaranden

tillämpats. I Danmark har ett förslag om

ratifikation och lagstiftning lagts fram för

Folketinget. - Förslaget har, enligt vad utskottet

inhämtat, numera antagits av Folketinget.

Norge har ratificerat Romstadgan.

Regeringen framhåller i propositionen att det av

flera skäl är angeläget att Sverige har ratificerat

stadgan den dag den träder i kraft. Förutom att en

svensk anslutning på olika sätt skulle bidra till

att domstolen kommer till stånd, innebär en

ratifikation före ikraftträdandet att Sverige kan

vara med och påverka bl.a. antagandet av olika

regelverk för domstolen, dess budget samt valet av

domare, åklagare och andra funktionärer. Regeringen

föreslår därför att Sverige snarast skall tillträda

stadgan. Regeringen räknar med att inom kort

återkomma till riksdagen med förslag till

lagstiftning. Lagrådsremiss och proposition skall

enligt uppgift från Justitiedepartementet avlämnas i

höst.

Den lagstiftning som krävs avser enligt

regeringens bedömning bestämmelser om rättsligt

samarbete med domstolen, om rättsverkningar av

domstolens domar och rättegångshinder i Sverige, om

verkställighet av vissa avgöranden, om brott mot

domstolen och dess verksamhet, om immunitet och

privilegier och om verkställighet i Sverige av

fängelsestraff, som domstolen har dömt ut. -

Remisstiden för lagstiftningsförslagen i den

departementspromemoria (Ds 2001:3) som propositionen

bygger på gick ut i slutet av april 2001, medan

remisstiden för frågan om godkännande av Romstadgan

gick ut i början av mars.

Regeringen bedömer inte att Romstadgan kräver

någon ändring av regeringsformen men att vissa

ändringar likväl bör övervägas på sikt för att

Sverige fullt ut skall kunna leva upp till

åtagandena enligt stadgan.

Stadgeändringar och frånträde av stadgan

Det finns två sätt att ändra stadgan.

Ändringar av bestämmelser som är av uteslutande

institutionell karaktär kan ske på förenklat sätt

och göras när som helst efter stadgans

ikraftträdande.

Andra ändringar av stadgan kan inte ske förrän sju

år efter dess ikraftträdande och kräver

ratifikation. Antagande skall ske vid ett möte med

stadgepartsförsamlingen eller en översynskonferens

och fordrar två tredjedels majoritet av

stadgeparterna. Ändringen träder i kraft för alla

parter ett år efter det att ratifikations- eller

anslutningsinstrument av sju åttondelar av parterna

har deponerats hos FN:s generalsekreterare.

Härutöver finns vissa särregler om stadgeändring

avseende brottstyper och brottsbeskrivningar.

Stadgan kan frånträdas. Ett sådant frånträde träder

i kraft ett år efter att depositarien, som är FN:s

generalsekreterare, underrättats om frånträdet. En

stat kan dock inte genom frånträde befrias från

förpliktelser som den iklätt sig så länge den var

part i stadgan eller inverka på pågående

förfaranden.

Möjligheterna till frånträde omfattas av

särreglerna för stadgeändring av brottstyper och

brottsbeskrivningar.

Regeringens övergripande bedömning av

Romstadgans förhållande till regeringsformen

Som nyss nämnts bedömer regeringen att Sverige kan

tillträda stadgan utan grundlagsändring. För att

Sverige till fullo skall kunna uppfylla samtliga de

förpliktelser som stadgan medför bör ändå övervägas

om regeringsformen på sikt skall ändras.

Regeringen framhåller att flertalet

remissinstanser delar bedömningen i den

departementspromemoria som ligger till grund för

propositionen att ett tillträde till Romstadgan inte

kräver någon grundlagsändring. Justitiekanslern och

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

har dock, liksom Stockholms tingsrätt, redovisat en

annan uppfattning och anfört att ändringar av

regeringsformen fordras eller i vart fall bör

genomföras.

Genom ett tillträde till Romstadgan åtar sig

Sverige att till fullo samarbeta med Internationella

brottmålsdomstolen i enlighet med de närmare

bestämmelser som ges i stadgan. Sverige åtar sig

vidare att säkerställa att det finns nationella

förfaranden som möjliggör alla de former av

samarbete som föreskrivs. Ett tillträde kräver

därmed att lagstiftning införs i fråga om bl.a.

överlämnande av misstänkta personer till domstolen

för lagföring och olika former av rättslig hjälp.

Stadgan ger ett mycket begränsat utrymme för att

vägra en begäran från domstolen att överlämna en

misstänkt för lagföring. Domstolen har rätt att i

enskilda ärenden begära att en viss misstänkt person

överlämnas till domstolen för lagföring, och en

stadgepart är i princip skyldig att efterkomma en

sådan begäran. Vidare gäller att domstolen inte

skall hindras i sin verksamhet av folkrättsliga

eller nationella regler om immunitet, dvs. att

offentlig ställning och därmed sammanhängande

immunitet eller särskilda förfaranderegler inte

skall undandra någon från straffansvar inför

domstolen eller hindra den från att utöva sin

jurisdiktion.

Situationer där det enligt regeringen är tveksamt

om regeringsformen medger att en begäran från

domstolen i ett visst fall efterlevs hänger främst

samman med regeringsformens regler om statschefens

immunitet, lagföring av riksdagsledamöter eller av

statsråd samt det generella förbudet mot

landsförvisning. Av Romstadgan framgår vidare att

ett av domstolen fastställt fängelsestraff är

bindande och att en stat inte får förändra det på

något sätt samt att den stat där straffet verkställs

inte får frige den dömde förrän den av domstolen

fastställda strafftiden har löpt ut. Därmed måste

enligt regeringen regeringsformens bestämmelser om

regeringens nåderätt och om resning beaktas i

samband med ställningstagande om att tillåta

verkställighet av domstolens fängelsestraff i

Sverige.

Härutöver måste enligt regeringen en bedömning

göras i vad mån ett tillträde till stadgan innebär

att beslutanderätt eller rättskipnings- eller

förvaltningsuppgifter överlåts till domstolen och

därmed hur detta i så fall överensstämmer med

bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen.

Regeringen påpekar att stadgorna för de två

internationella brottmålstribunalerna för f.d.

Jugoslavien och Rwanda innehåller bestämmelser som

förpliktar alla FN:s medlemsstater och som motsvarar

de förpliktelser enligt Romstadgan som redovisats.

På motsvarande sätt som enligt Romstadgan

föreskriver tribunalernas stadgar en strikt

samarbetsskyldighet, vilken innebär att staterna är

skyldiga att uppfylla varje begäran från en tribunal

som t.ex. avser gripande och kvarhållande av

personer eller överlämnande eller överföring av en

anklagad till tribunalen. Inte heller inför

tribunalerna utgör den anklagades officiella

ställning hinder mot att lagföring sker där. I

teorin skulle därmed en tribunal redan i dag kunna

begära att en person som i Sverige åtnjuter

immunitet eller som enligt regeringsformen skall

vara föremål för ett särskilt förfarande vid

lagföring i vissa fall skall överlämnas för

lagföring där. Sverige skulle vara skyldigt att

efterkomma en sådan begäran enligt tribunalernas

stadgor. I samband med att lagstiftning infördes för

Sveriges samarbete med tribunalerna övervägdes inga

grundlagsändringar (prop. 1993/94:142 och

1995/96:48). Till detta kommer att tribunalerna har

principiellt företräde framför nationella

rättsordningar att lagföra någon som gjort sig

skyldig till ett brott under deras jurisdiktion,

medan däremot enligt Romstadgan gäller den

grundläggande förutsättningen att en nationell

utredning eller lagföring som sker eller har skett

på ett tillbörligt sätt skall ha företräde framför

ett förfarande inför domstolen.

Regeringen framhåller att svenska materiella

straffrättsliga bestämmelser redan i dag stämmer väl

överens med de brott som domstolen enligt stadgan

har att pröva. De svenska straffrättsliga reglerna

är dessutom för närvarande föremål för översyn. Det

finns därför anledning att utgå från att det i

allmänhet kommer att finnas rättsliga

förutsättningar - såväl i fråga om behörighet som

beträffande materiella straffrättsliga bestämmelser

- att lagföra aktuella brott i Sverige.

Internationella brottmålsdomstolen och svenska

domstolar kommer alltså att ha parallell behörighet.

Det finns enligt regeringen skäl att utgå från

antagandet att lagföring som sker i Sverige kommer

att ges företräde i enlighet med

komplementaritetsprincipen.

Internationella överenskommelser och

regeringsformen

Införlivande i svensk rätt av internationella

överenskommelser

En överenskommelse som Sverige har ingått med en

annan stat eller en mellanfolklig organisation

binder endast Sverige som stat och blir vanligen

inte utan vidare rättsligt bindande inom landet. För

att överenskommelsen skall kunna tillämpas av

svenska myndigheter krävs därför normalt att

överenskommelsen genom ett beslut här i landet

införlivas med vår interna rättsordning. Ett vanligt

sätt att åstadkomma detta är att överenskommelsens

bestämmelser ges motsvarigheter i en svensk lag

eller annan författning (den s.k.

transformationsmetoden). Ett annat sätt att

införliva en internationell överenskommelse med vår

inhemska rättsordning är att det i en lag eller

annan författning föreskrivs att den internationella

överenskommelsen skall gälla som svensk rätt (den

s.k. inkorporationsmetoden). Används den metoden,

brukar den internationella överenskommelsen kungöras

tillsammans med den svenska författningen.

Överlåtelse av konstitutionella befogenheter

Regeringsformen bygger på grundsatsen att

konstitutionell kompetens inte kan överlåtas, såvida

inte grundlagen uttryckligen medger det. Även

regeringsformens föreskrifter om rättskipning och

förvaltning vilar på förutsättningen att dessa

funktioner skall fullgöras av svenska organ.

Funktionerna kan således inte överlåtas utan

grundlagsstöd.

Regeringsformen medger emellertid att

offentligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåts

till utländska organ. Bestämmelser om detta finns i

10 kap. 5 §.

Enligt andra stycket i paragrafen kan

beslutanderätt, som direkt grundar sig på

regeringsformen och som avser meddelande av

föreskrifter, användningen av statens tillgångar

eller ingående eller uppsägning av internationella

överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad

omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation

för fredligt samarbete eller till mellanfolklig

domstol. Beslutanderätt får inte överlåtas om

beslutanderätten avser ändring av grundlag. Beslut

skall i princip fattas i samma ordning som gäller

för stiftande av grundlag. Om beslut i den ordningen

inte kan avvaktas, får riksdagen besluta i fråga om

överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem

sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar

av ledamöterna förenar sig.

Enligt fjärde stycket samma paragraf kan

rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte

grundar sig direkt på regeringsformen överlåtas till

bl.a. internationell inrättning eller samfällighet.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall

riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom

minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig

eller i den ordning som gäller för stiftande av

grundlag.

RF 10:5-utredningen (SOU 1984:14) framhöll att en

extensiv tolkning av begreppet konstitutionell

befogenhet kunde te sig sakligt motiverad före

regeringsformens ikraftträdande, då alternativet

till grundlagsförfarande utgjordes av riksdagsbeslut

med enkel majoritet. I samband med regeringsformens

införande kompletterades dock bestämmelsen med ett

stycke (numera st. 4) som innehåller spärrar mot

överlåtelser av andra offentligrättsliga uppgifter

än sådana som innefattar konstitutionella

befogenheter, och läget förändrades väsentligt.

Enligt utredningen måste man göra en klar boskillnad

mellan å ena sidan beslutanderätt som grundar sig

direkt på regeringsformen och å andra sidan

uppgifter som visserligen i regeringsformen

principiellt förbehålls svenska organ men som

konkret anges i normer av lägre valör och där

tilldelas bestämda myndigheter.

Den genomgång som utredningen har gjort av

regeringsformens bestämmelser visar att åtskilliga

av dem reglerar beslutanderätt - konstitutionella

befogenheter - som över huvud taget inte kan

överlåtas utan att det konstitutionella systemet

råkar ur balans. - - - Det är enligt utredningen

givetvis uteslutet att t.ex. talmannens,

statsministerns eller riksdagens beslutanderätt i

samband med regeringsbildning skulle kunna överlåtas

till mellanfolkligt organ. - - - Inte heller kan det

enligt utredningen komma i fråga att beröva Högsta

domstolen eller Regeringsrätten den principiella

rätten att vara slutinstans inom respektive domstols

kompetensområde eller att överföra befogenheten att

bevilja resning av svenska myndigheters beslut till

ett mellanfolkligt organ.

Överlåtelse av den högsta domsmakten

En särskild fråga, som togs upp i RF 10:5-

utredningen, är vad som skall anses gälla om en

överlåtelse av en rättskipnings- eller

förvaltningsuppgift till ett icke-svenskt organ får

till konsekvens att Högsta domstolen eller

Regeringsrätten inte kan bevilja resning eller

återställande av försutten tid i de ärenden som

omfattas av överlåtelsen.

Funktionen att utgöra högsta domstol är enligt

RF 10:5-utredningen "konstitutionell", och ett

avsteg därifrån av innebörd att ett internationellt

organ blev överordnat Högsta domstolen eller

Regeringsrätten skulle kräva tillämpning av 10 kap.

5 § (numera andra) stycket. Däremot påverkas enligt

utredningen inte de högsta domstolarnas

konstitutionella uppgift av att en enskild

rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överförs

till ett icke-svenskt organ, även om konsekvensen

blir att Högsta domstolen och Regeringsrätten därmed

fråntas rätten att vara slutinstans i just den

aktuella ärendetypen.

På liknande sätt förhåller det sig enligt

utredningen med resningsbefogenheten. Själva rätten

att bevilja resning och återställande av försutten

tid är direkt i grundlagen förbehållen Högsta

domstolen respektive Regeringsrätten och faller

således inom tillämpningsområdet för 10 kap. 5 §

(numera andra) stycket. Resningsbefogenheten är

alltså "konstitutionell" i den meningen att

regeringsformen inte medger att Högsta domstolen och

Regeringsrätten ersätts av utländska

resningsinstanser. De båda domstolarna tillförsäkras

emellertid i regeringsformen i övrigt endast den

principiella befogenheten att bevilja resning i

ärenden, som vid varje tidpunkt faktiskt handläggs

av svenska myndigheter. Den omständigheten att en

viss rättskipnings- eller förvaltningsuppgift

överförs till ett icke-svenskt organ och att

möjligheten att bevilja resning i ett ärende som

omfattas av överlåtelsen därmed bortfaller, kan

alltså inte anses påverka någon konstitutionell

uppgift. Offentligrättsliga uppgifter får dock inte

överföras i en sådan omfattning att

resningsinstitutet helt skulle sättas ur spel.

I den mån regeringsformen direkt tillägger Högsta

domstolen eller Regeringsrätten beslutanderätt -

vilket alltså endast i mindre utsträckning kan anses

vara fallet - kan denna inte överlåtas till ett

icke-svenskt organ. Detta följer av att dömande

verksamhet inte innefattas bland de

befogenhetsområden varifrån delegering av

beslutanderätt skall kunna ske enligt [numera andra]

stycket. Kärnan i de högsta domstolarnas

befogenheter erhåller således ett skydd som inte kan

begränsas ens i den ordning som anges i 10 kap. 5 §

(numera andra) stycket regeringsformen.

Bestämmelserna om beviljande av resning och

återställande av försutten tid har numera ändrats på

så sätt att sådana åtgärder i vissa fall kan

beviljas av lägre domstolar.

Närmare om formerna för godkännande

Ordning för att ingå internationella

överenskommelser

10 kap. 2 § regeringsformen

Regeringen får ej ingå för riket bindande

internationell överenskommelse utan att riksdagen

har godkänt denna, om överenskommelsen

förutsätter att lag ändras eller upphäves eller

att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller

ämne i vilket riksdagen skall besluta.

Är i fall som avses i första stycket särskild

ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som

förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid

godkännandet av överenskommelsen.

Regeringen får ej heller i annat fall än som

avses i första stycket ingå för riket bindande

internationell överenskommelse utan att riksdagen

har godkänt denna, om överenskommelsen är av

större vikt. Regeringen kan dock underlåta att

inhämta riksdagens godkännande av

överenskommelsen, om rikets intresse kräver det.

I sådant fall skall regeringen i stället

överlägga med Utrikesnämnden innan

överenskommelsen ingås.

Regeringens bedömning

Regeringen kommenterar inte bestämmelsen om

formkraven för godkännande av internationella

överenskommelser annat än genom kommentaren till

bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt.

Överlåtelse av beslutanderätt

10 kap. 5 § regeringsformen

Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till

Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har

ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som

ges i denna regeringsform och i den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom

beslut, varom minst tre fjärdedelar av de

röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också

fattas i den ordning som gäller för stiftande av

grundlag.

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt

grundar sig på denna regeringsform och som avser

meddelande av föreskrifter, användningen av

statens tillgångar eller ingående eller

uppsägning av internationella överenskommelser

eller förpliktelser, i begränsad omfattning

överlåtas till mellanfolklig organisation för

fredligt samarbete, till vilken riket är eller

skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig

domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt

som avser fråga om stiftande, ändring eller

upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller

lag om val till riksdagen eller fråga om

begränsning av någon av de fri- och rättigheter

som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om

överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om

stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning

ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om

överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem

sjättedelar av de röstande och minst tre

fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Föreskrivs i lag att en internationell

överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får

riksdagen genom beslut i den ordning som anges i

andra stycket föreskriva att också en framtida,

för riket bindande ändring i överenskommelsen

skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast

avse framtida ändring av begränsad omfattning.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej

direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i

annat fall än som avses i första stycket, genom

beslut av riksdagen överlåtas till annan stat,

till mellanfolklig organisation eller till

utländsk eller internationell inrättning eller

samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga

regeringen eller annan myndighet att i särskilda

fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar

uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens

förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre

fjärdedelar av de röstande förenar sig.

Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse

kan också fattas i den ordning som gäller för

stiftande av grundlag.

Regeringens bedömning

Inrättandet av Internationella brottmålsdomstolen

innebär ingen inskränkning av utrymmet för svensk

rättskipning och annan myndighetsutövning när det

gäller lagföring för folkmord, brott mot

mänskligheten och krigsförbrytelser. Stadgans

komplementaritetsprincip innebär tvärtom ett

uttryckligt företräde för nationell lagföring som

sker på ett korrekt sätt samt en uppmaning till

staterna att i första hand sköta den uppgiften, och

det finns skäl att utgå från att Sverige kommer att

ha såväl vilja som förmåga att ta sig an detta

ansvar.

Det kan emellertid inte uteslutas att ett svenskt

förfarande i vissa fall kan vara praktiskt omöjligt

att genomföra, särskilt när gärningarna har begåtts

långt bort och om den väpnade konflikten dessutom

fortfarande pågår. I fråga om en sådan, på praktiska

realiteter grundad oförmåga, överlämnar Sverige

rättskipande uppgifter till domstolen genom att

ansluta sig till stadgan. Det kan också tänkas andra

skäl för att låta domstolen utreda och lagföra brott

i stället för att detta sker nationellt. Olika

överväganden kan t.ex. medföra att Sverige väljer

att hänskjuta en viss situation till domstolen trots

att det föreligger formell behörighet att pröva

saken i Sverige.

En annan sak är att den verksamhet som domstolen

därvid utövar inte utgör svensk rättskipning eller

svensk myndighetsutövning.

Verksamheten är i första hand uppbyggd på

samarbete med stater och andra. Det är därmed främst

nationella myndigheter som skall vidta åtgärder på

en stats territorium som kan innefatta

myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses

normalt beslut eller andra åtgärder som ytterst är

ett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Det

gäller befogenheter som kommer till stånd och får

sina rättsverkningar mot enskilda i kraft av

offentligrättsliga regler och som beslutas ensidigt

av det allmännas företrädare i en monopolställning

som gör det omöjligt för någon enskild att vidta

samma åtgärd med motsvarande verkan. Ett typexempel

är olika tvångsåtgärder i brottmål. När svenska

myndigheter utför sådana åtgärder på begäran av

domstolen är det fråga om svensk myndighetsutövning.

Stadgan medger även att domstolens åklagare under

vissa förutsättningar får vidta utredningsåtgärder

på en stats territorium. De åtgärder som åklagaren

får utföra inom ramen för det rättsliga samarbetet

undantar uttryckligen alla former av tvångsåtgärder.

Stadgan ger däremot domstolen ett visst utrymme för

att i undantagsfall vidta utredningsåtgärder, som

också kan inbegripa myndighetsutövning på en stats

territorium utan att statens samtycke har kunnat

inhämtas. För sådana åtgärder krävs

förundersökningskammarens tillstånd, och de får

endast vidtas om det har slagits fast att staten

helt klart saknar förmåga att tillmötesgå en

framställning om rättslig hjälp från domstolen på

grund av att det inte finns någon myndighet som är

behörig att verkställa den. Det är alltså främst

fråga om stater vars myndighetsstruktur har slagits

sönder, t.ex. på grund av den konflikt där de

aktuella brotten har begåtts.

De höga rättssäkerhetskrav som allmänt ställs i

stadgan gäller naturligtvis även i dessa fall.

Stadgan säger inget om hur sådana åtgärder skall

kunna genomföras, och de fordrar med all sannolikhet

att någon annan internationell insats pågår i staten

i fråga. Det är ytterst osannolikt att bestämmelsen

någonsin kommer att tillämpas i förhållande till

Sverige. Med hänsyn till att dess tillämpning

förutsätter frånvaro av nationella myndigheter kan

inte heller särskilda regler anses vara påkallade då

de knappast kan förväntas få någon praktisk

betydelse. Bestämmelsen innebär dock att ett

mellanfolkligt organ medges rätt att i visst fall

vidta åtgärder på svenskt territorium som kan

innefatta myndighetsutövning. Även detta måste anses

vara ett överlämnande av svensk rättskipande

verksamhet, om än begränsat till mycket speciella

omständigheter. Det finns därför anledning att

beröra de särskilda bestämmelserna i 10 kap. 2 och 5

§§ regeringsformen i samband med att riksdagen tar

ställning till frågan om godkännande av Romstadgan.

Statschefens och riksdagsledamöters immunitet

Enligt Romstadgan, liksom i tribunalernas stadgor,

skall en persons officiella ställning inte frita

personen från straffrättsligt ansvar enligt stadgan

eller utgöra grund för strafflindring. I Romstadgan

föreskrivs vidare att immunitet eller särskilda

förfaranderegler som följer av nationella eller

folkrättsliga regler inte skall hindra domstolen

från att utöva sin jurisdiktion.

5 kap. 7 § regeringsformen

Konungen kan ej åtalas för sina gärningar.

Riksföreståndare kan åtalas för sina gärningar

som statschef.

4 kap. 8 § regeringsformen

Ingen får väcka talan mot den som utövar eller

har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller

beröva honom friheten eller hindra honom att resa

inom riket på grund av hans yttranden eller

gärningar under utövandet av uppdraget, utan att

riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket

minst fem sjättedelar av de röstande har förenat

sig.

Misstänkes riksdagsledamot för brott i annat

fall, skall bestämmelser i lag om gripande,

anhållande eller häktning tillämpas endast om han

erkänner brottet eller har tagits på bar gärning

eller fråga är om brott för vilket ej är

föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två

år.

Regeringens bedömning

Bestämmelserna i Romstadgan reglerar domstolens eget

arbete och inneär i sig inte några förpliktelser för

de stater som ansluter sig till stadgan att lagföra

personer som nationellt åtnjuter straffrättslig

immunitet. Bestämmelserna ställer alltså inte något

uttryckligt krav på ändringar av nationella

föreskrifter, i grundlag eller annars, som kan

utgöra hinder mot nationell lagföring. De ger

emellertid, sammantagna med den samarbetsskyldighet

för anslutna stater som stadgan föreskriver, upphov

till vissa grundlagsrättsliga frågor. Domstolen

skulle nämligen i ett enskilt fall kunna komma att

rikta en folkrättsligt bindande begäran till Sverige

där regeringsformen kan anses hindra att begäran

uppfylls. Liksom i övriga fall medför

komplementaritetsprincipen som grundförutsättning

för en eventuell normkonflikt att Sverige inte har

förmåga eller vilja att vidta egna åtgärder på ett

tillbörligt sätt.

I fråga om statschefens immunitet har bl.a. JK

anfört att stadgans förpliktelser och

regeringsformen formellt sett inte är förenliga men

liksom övriga remissinstanser instämt i att en

grundlagsändring på denna punkt inte är nödvändig

för ett tillträde till stadgan.

JK har anfört att Sverige inte utan en ändring av

4 kap. 8 § regeringsformen kan ikläda sig de

förpliktelser som följer av stadgan.

Regeringen bedömer att det naturligtvis är

osannolikt att statschefen eller en svensk

riksdagsledamot någonsin skulle komma att misstänkas

för brott av det slag som domstolen skall hantera.

Stadgan är utformad för att ge domstolen möjlighet

att lagföra dem som är ytterst ansvariga för sådana

brott, dvs. även statschefer med en reell

verkställande makt. Den svenska statschefen har en

konstitutionell ställning som är starkt begränsad,

och den innefattar inte någon rätt att formellt

fatta, godkänna eller verkställa beslut som skulle

kunna innebära ett brott i Romstadgans mening.

Historiska skäl ligger bakom den immunitet som

föreskrivs. Som JK påpekat kan inte heller en

enskild ledamot av riksdagen anses ha en sådan

maktställning att han eller hon i sin

tjänsteutövning kan begå brott av det slag som avses

i stadgan. Ett hypotetiskt exempel är att en större

grupp riksdagsledamöter begår brott och kommer att

hindra att immuniteten hävs.

Svenska grundlagsregler om immunitet gäller

naturligtvis bara i Sverige och för svenska

officiella funktionärer. De bör därför skiljas från

de inskränkningar i folkrättsliga regler om

statsimmunitet som stadgan kan innebära. Den

immunitet som svenska statsföreträdare kan åtnjuta

utomlands följer av folkrättsliga regler och inte av

svensk grundlag.

Mot den bakgrunden bör enligt regeringen

immunitetsreglerna i regeringsformen inte hindra att

Sverige ansluter sig till stadgan. Det förhållandet

att domstolen ges behörighet att fatta folkrättsligt

bindande beslut vilka teoretiskt sett skulle kunna

försätta Sverige i en situation där grundlagen inte

medger att beslutet efterlevs, bör inte hindra

Sverige från att tillträda konventionen.

Åtal mot statsråd

12 kap. 3 § regeringsformen

Den som är eller har varit statsråd får fällas

till ansvar för brott i utövningen av

statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt

har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av

konstitutionsutskottet och prövas av Högsta

domstolen.

Regeringens bedömning

Som JK särskilt framhåller är många av de gärningar

som omfattas av stadgan sådana att de teoretiskt

skulle kunna begås i tjänsten som statsråd och

därmed skulle vara föremål för de särskilda

förfaranderegler som regeringsformen anvisar.

Regeringen påpekar att detta för svensk lagföring

gäller oavsett om brottet har begåtts i Sverige

eller i utlandet. Det är dock enligt regeringens

mening viktigt att framhålla att de svenska

grundlagsbestämmelserna inte hindrar en lagföring

för motsvarande gärningar vid en utländsk eller

internationell domstol av brott som begåtts

utomlands. Redan i dag har de internationella

brottmålstribunalerna och vissa stater rätt att göra

så. En sådan rätt kan visserligen inskränkas av

folkrättsliga regler om immunitet och interna regler

i den stat eller för den mellanfolkliga domstol där

frågan om lagföring blir aktuell, men det bör

framhållas att t.ex. tribunalstadgorna inte

innehåller några begränsningar i detta avseende.

Tribunalerna har tvärtom ett uttryckligt mandat att

även lagföra stats- eller regeringschefer och andra

ansvariga statstjänstemän utan hinder av den

anklagades officiella ställning, och de har även

tillämpat denna rätt i praktiken.

Det bör också enligt regeringen understrykas att

andra folkrättsliga regler ger varje stat rätt att

lagföra vissa brott oavsett var de har begåtts.

Framför allt Genèvekonventionerna, som omfattar

många av de brott som också ingår i Romstadgan och

som Sverige och ett stort antal andra stater har

tillträtt, föreskriver en sådan rätt. Det kan vidare

hävdas att detta enligt folkrättslig sedvanerätt

även gäller för andra brott mot mänskligheten.

Det bör även uppmärksammas att domstolen har rätt

att, under vissa förutsättningar, utöva jurisdiktion

beträffande stadgans huvudbrott också över en person

som är medborgare i en stat som inte är part i

stadgan. I princip skulle därmed t.ex. ett svenskt

statsråd kunna lagföras vid domstolen även om

Sverige inte har tillträtt stadgan och utan hinder

av regeringsformen. En förutsättning för det är dock

att brottet har begåtts på en stadgeparts

territorium, och även i detta fall innebär

komplementaritetsprincipen att en tillbörlig

nationell lagföring skall ha företräde.

När det gäller brott i tjänsten av ett statsråd

som begås i Sverige innebär emellertid ett tillträde

till stadgan att Sverige medger Internationella

brottmålsdomstolen rätt att lagföra brottet för det

fall utredning och lagföring inte sker på ett

tillbörligt sätt här.

Detta bör enligt regeringen, som JK framhållit,

betraktas som en överlåtelse av en direkt på

regeringsformen grundad beslutanderätt till

domstolen. En sådan överlåtelse omfattas inte av

bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket

regeringsformen och ingår inte heller bland de

former av beslutanderätt som får överlåtas till

bl.a. en mellanfolklig domstol enligt paragrafens

andra stycke. Den beslutanderätt som avses kan

därmed inte överlåtas till domstolen utan

grundlagsändring, vilket innebär att Sverige trots

ett tillträde till stadgan inte kan samarbeta fullt

ut med domstolen när det gäller lagföring av svenska

nuvarande och förutvarande statsråd. Detsamma torde

gälla redan i dag i förhållande till de befintliga

tribunalerna.

Detta är enligt regeringen folkrättsligt sett

otillfredsställande, särskilt då såväl domstolen som

tribunalerna skall ta sig an framför allt dem som är

ytterst ansvariga för de aktuella brotten, vilka

ofta är statsråd och andra i verkställande

ställning. Utgångspunkten måste naturligtvis vara

att Sverige formellt skall kunna samarbeta med

domstolen också när det gäller statsråd.

Till stöd för att någon grundlagsändring inte

behövs för tillträde till Romstadgan anför

regeringen, förutom att de situationer då Sverige

inte skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighet

framstår som hypotetiska, att de folkrättsliga

skyldigheterna enligt stadgan inte inträder i och

med den svenska ratifikationen. Stadgan kan beräknas

träda i kraft tidigast under våren 2002. Därefter

kommer det att ta en ansenlig tid innan

stadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerande

möte och innan domstolen har praktiska möjligheter

att inleda sin verksamhet. Det finns därmed tid att

överväga om några grundlagsändringar alls bör göras.

Förbudet mot landsförvisning

Den principiella skyldigheten enligt Romstadgan att

överlämna egna medborgare till domstolen för

lagföring motsvarar vad som gäller i förhållande

till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna.

2 kap. 7 § regeringsformen

Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras

att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt

i riket får berövas sitt medborgarskap i annat

fall än då han samtidigt, efter uttryckligt

samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst,

blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav

får dock föreskrivas att barn under aderton år i

fråga om sitt medborgarskap skall följa

föräldrarna eller en av dem. Vidare får

föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse

med annan stat, den som sedan födelsen är

medborgare även i den andra staten och är

varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska

medborgarskap vid aderton års ålder eller senare.

Regeringens bedömning

Regeringsformen innehåller inte något direkt förbud

mot utlämning av egna medborgare. Skyddet för

svenska medborgare mot landsförvisning bör uppfattas

så att det i praktiken också ger ett visst skydd i

fråga om utlämning och överlämnande på grund av

brott. Enligt förarbetena till bestämmelsen bör

skyddet mot landsförvisning uppfattas så att det

även avser det fall då utlämning av en svensk

medborgare på grund av brott skulle ge anledning

till antagandet att den aktuella personen skulle bli

berövad friheten under så lång tid att han eller hon

knappast någonsin skulle kunna återvända till

Sverige.

Till skillnad från vad som gäller beträffande

tribunalerna innebär komplementaritetsprincipen

enligt Romstadgan att Sverige alltid har rätt att

med företräde framför domstolen lagföra ett brott av

aktuellt slag här i landet. Därvid kan situationer

undvikas där det kan ifrågasättas om ett

överlämnande av en svensk medborgare till domstolen

är förenligt med skyddet mot landsförvisning. I

andra fall skulle det, i likhet med vad som angavs i

förarbetena till tribunallagen, kunna vara en

förutsättning för överlämnande att ett eventuellt

fängelsestraff skall verkställas i Sverige.

Stadgan utesluter inte att den som dömts kan få

verkställa sitt fängelsestraff i hemlandet. Stadgan

ger dock inte några uttryckliga garantier för att

domstolen kommer att godta en svensk begäran om

verkställighet i Sverige i fall då förbudet mot

landsförvisning annars skulle kunna innebära ett

hinder mot att överlämna en svensk medborgare till

domstolen. Det är domstolen som avgör var

verkställigheten skall ske i det enskilda fallet.

Även om landsförvisningsförbudet inte får

begränsas hindrar grundlagen inte att Sverige

tillträder konventioner som innebär att svenska

medborgare får utlämnas. Om det trots

komplementaritetsprincipen skulle uppstå en

situation där någon begärs överlämnad till domstolen

för lagföring och det kan ifrågasättas om åtgärden

är förenlig med förbudet mot landsförvisning är det

en tänkbar lösning - som dock torde kräva

lagstiftning - att det träffas en särskild

överenskommelse för det enskilda fallet, som innebär

att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis

skall avtjänas i Sverige. Det finns enligt

regeringens uppfattning goda skäl att utgå från att

domstolen skulle efterkomma en svensk begäran om

verkställighet i Sverige vid en eventuell fällande

dom, i vart fall om Sverige inte tagit aktiv del i

den aktuella väpnade konflikten.

Risken för att ett överlämnande till domstolen

skulle komma i konflikt med landsförvisningsförbudet

får anses vara så gott som utesluten. Regeringen

delar därmed inte den uppfattning som bl.a. JK

anfört att ett tillträde till stadgan kräver en

grundlagsändring på denna punkt.

Nåd och resning

Enligt Romstadgan skall överklaganden och

ansökningar om resning prövas endast av domstolen.

Stadgorna för de internationella

brottmålstribunalerna saknar sådana bestämmelser.

Bestämmelser i regeringsformen

11 kap. 13 §

Regeringen får genom nåd eftergiva eller mildra

brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av

brott samt eftergiva eller mildra annat liknande

av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds

person eller egendom.

När synnerliga skäl föreligger, får regeringen

förordna att vidare åtgärd för att utreda eller

lagföra brottslig gärning ej skall äga rum.

11 kap. 11 §

Resning i avgjort ärende samt återställande av

försutten tid beviljas av Regeringsrätten eller,

i den mån det föreskrives i lag, av en lägre

förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för

vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller

förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat

fall beviljas resning och återställande av

försutten tid av Högsta domstolen eller, i den

mån det föreskrives i lag, av annan domstol som

icke är förvaltningsdomstol.

Närmare bestämmelser om resning och

återställande av försutten tid kan meddelas i

lag.

Regeringens bedömning

Att medge verkställighet av fängelsestraff i Sverige

är ett frivilligt åtagande från svensk sida och

regeringsformens bestämmelser om nåd har därför inte

betydelse för frågan om ett tillträde till stadgan

utan bara för frågan om att medge sådan

straffverkställighet i Sverige. För domstolens

legitimitet är det viktigt att dess straff inte

ändras genom nationella beslut och att

förutsättningarna för straffets längd inte kommer

att bero på var det kommer att avtjänas. I likhet

med vad som gäller enligt tribunallagen, innebär

inte ett medgivande att verkställa ett

fängelsestraff för domstolens räkning att straffet

omvandlas till ett svenskt straff. Däremot bör

svensk lag tillämpas vid straffverkställigheten.

Regeringen kan vid sin tillämpning av de

diskretionära nådebestämmelserna vägra nåd i fråga

om ett straff som har bestämts av stadgan. Det finns

all anledning att utgå från att varje regering

skulle beakta detta förhållande vid tillämpningen av

nådeinstitutet. Regeringsformens regler om nåderätt

bör därför inte anses hindra ett medgivande att

verkställa domstolens fängelsestraff.

Reglerna i 11 kap. 11 § regeringsformen gäller

endast extraordinära rättsmedel mot svenska

avgöranden. Stadgans bestämmelser innebär alltså

inte någon begränsning av tillämpningsområdet för

regeringsformens bestämmelser om resning.

Konstitutionsutskottets

ställningstagande

Regeringens förslag att riksdagen skall godkänna att

Sverige tillträder Romstadgan för Internationella

brottmålsdomstolen åtföljs inte av något förslag

till den lagstiftning som ett tillträde föranleder.

Konstitutionsutskottet noterar detta som en brist.

Betydelsen av att Sverige så snart som möjligt

tillträder stadgan, bl.a. för att kunna påverka

andra länder att tillträda den och att kunna

medverka vid tillsättningen av domare och andra

befattningshavare, har understrukits av regeringen

och anförts som skäl till att förslaget om

godkännande läggs fram för riksdagen trots att

förslag till lagstiftning inte kan presenteras

samtidigt.

Bristen på lagförslag utgör emellertid inte i sig

något hinder för riksdagen att godkänna ett

tillträde till stadgan. Bestämmelsen i 10 kap. 2 §

regeringsformen innebär inte att behövliga

lagändringar måste antas samtidigt med att en

överenskommelse godkänns. Den innebär däremot att

godkännandet skall ske i samma ordning som gäller

för behövliga lagändringar. Detta innebär i sin tur

att, om behövliga ändringar avser grundlag, den

ordning som gäller för ändringar i grundlag skall

tillämpas vid godkännandet. Om de ändringar som

behövs avser vanlig lag, kan godkännandet göras

genom enkelt riksdagsbeslut, på samma sätt som

gäller för ändring i vanlig lag.

Riksdagen kan alltså, utan att behövliga

lagförslag antagits eller samtidigt antas, godkänna

ett tillträde till Romstadgan. Behövliga

lagändringar kan antas senare enligt de formkrav som

gäller för respektive lag. Vad som nu behöver

iakttas är att godkännandet sker i den form som

gäller för sådana lagändringar.

Förslag till de ändringar i vanlig lag som behövs

kommer enligt propositionen att läggas fram för

riksdagen i höst.

Regeringen har i propositionen redovisat

bestämmelser i regeringsformen som kan behöva ändras

för att Sverige till fullo skall kunna leva upp till

förpliktelser enligt stadgan, om svenska medborgare

skulle behöva ställas till svars inför domstolen.

Den bestämmelse i regeringsformen som synes stå i

allvarligast motsättning till dessa förpliktelser är

bestämmelsen i 12 kap. 3 § om åtal mot statsråd.

Regeringen har samtidigt framhållit det osannolika i

att en konfliktsituation skulle uppstå. Enligt

regeringens uppfattning kan riksdagen godkänna

Sveriges tillträde till Romstadgan utan att iaktta

den ordning som gäller för stiftande eller ändring

av grundlag. Främst har regeringen därvid pekat på

komplementaritetsprincipen, som innebär att

lagföring i första hand skall ske nationellt, dvs. i

Sverige med tillämpning av svenska lagar och inom

det svenska rättsväsendet.

Regeringen har bl.a. framhållit att de

folkrättsliga förpliktelser som Sverige åtar sig i

förhållande till Romstadgan är mindre långtgående än

de förpliktelser som följer av stadgorna för

tribunalerna för brott i f.d. Jugoslavien respektive

Rwanda. Konstitutionsutskottet vill i fråga om

tribunalerna peka på att de har inrättats med stöd

av bestämmelserna i kapitel VII i FN-stadgan, vilket

innebär att beslutet är omedelbart bindande för

samtliga FN:s medlemmar. Dessa stater är därför

skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för

att syftet med beslutet skall kunna uppnås. Något

särskilt riksdagsbeslut om tillträde till dessa

stadgor har således inte varit aktuellt.

Regeringen har vidare hänvisat till att Norge och

Danmark, som har liknande grundlagslagstiftning, har

ratificerat Romstadgan.

Som nämnts avser regeringen att i höst lägga fram

förslag för riksdagen om de ändringar som behöver

göras i vanlig lag i höst. Konstitutionsutskottet

förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen

med de förslag till ändring i grundlag som

tillträdet till Romstadgan kan föranleda i sådan tid

att beslut om sådana ändringar kan fattas i

anslutning till riksdagsvalet år 2002.

Som regeringen framhållit är det angeläget att

Sverige snarast ratificerar Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen.

En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut

skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som

landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att

fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall

till fall, och det är slutligen Sverige som avgör

vilka åtgärder Sverige skall vidta, exempelvis i

form av lagstiftning. Sannolikheten att en situation

skulle uppstå då en med grundlag oförenlig

förpliktelse enligt Romstadgan aktualiseras för

svensk del är utomordentligt liten, och det finns

tid att överväga behovet av grundlagsändringar fram

till dess att Internationella brottmålsdomstolen har

praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet.

Enligt konstitutionsutskottets uppfattning kan det

godtas att Sverige tillträder Romstadgan för

Internationella brottmålsdomstolen utan godkännande

i grundlagsordning.

Vid det angivna ställningstagandet aktualiseras

frågan om formen för riksdagens godkännande med

hänsyn till bestämmelserna om överlåtelse av

beslutanderätt och rättskipnings- eller

förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 5 §

regeringsformen. Om uppgifterna innefattar

myndighetsutövning - vilket de aktuella uppgifterna

gör - skall riksdagen enligt fjärde stycket i

paragrafen fatta beslut med kvalificerad majoritet,

nämligen med tre fjärdedelar av de röstande.

Stockholm den 31 maj 2001

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit

i beslutet: Per Unckel (m),

Göran Magnusson (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär Axel

Sahlberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd),

Inger René (m), Kerstin

Kristiansson Karlstedt (s),

Kenth Högström (s), Mats

Einarsson (v), Björn von der

Esch (kd), Nils Fredrik

Aurelius (m), Per Lager (mp),

Åsa Torstensson (c), Helena

Bargholtz (fp), Per-Samuel

Nisser (m) och Anders Bengtsson

(s).

Avvikande mening

Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René

(m), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius

(m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och

Per-Samuel Nisser (m) anser att utskottets yttrande

som på s. 18 börjar med "Som regeringen framhållit"

och på s. 19 slutar med "av de röstande." bort ha

följande lydelse.

Beredningen av frågan om riksdagen bör godkänna

Sveriges tillträde till Romstadgan ankommer på

justitieutskottet, medan konstitutionsutskottet har

att yttra sig över frågan om vilken form som krävs

för ett godkännande.

En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut

skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som

Sverige ingår. Vilka åtgärder som behövs för att

fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall

till fall, och det är slutligen Sverige som avgör

vilka åtgärder vi skall vidta, exempelvis i form av

lagstiftning. Sannolikheten att en situation skulle

uppstå då en med grundlag oförenlig förpliktelse

enligt Romstadgan aktualiseras för svensk del är

visserligen liten. Konstitutionsutskottet bedömer

dock nu att grundlagsändringar kommer att krävas för

att det skall stå klart att Sverige helt skall kunna

leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser vid

ett tillträde till Romstadgan. Ett godkännande av

ett sådant tillträde kräver därför beslut i den

ordning som gäller för ändring av grundlag. Detta

innebär att riksdagen nu såsom vilande kan anta ett

beslut att godkänna Sveriges tillträde till stadgan

men att det slutliga beslutet om godkännande kan

fattas först efter valet år 2002.

Vid det angivna ställningstagandet aktualiseras

inte frågan om att godkänna överlåtelse av

rättskipnings- eller förvaltningsuppgift enligt 10

kap. 5 § regeringsformen i annan form än med

iakttagande av den ordning som gäller för ändring av

grundlag.