Bet. 2000/01:KU12

Konstitutionsutskottets betänkande

2000/01:KU12

Kommunal självstyrelse och flernivådemokrati

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

2000/01

KU12

Sammanfattning

I betänkandet behandlas i olika avsnitt motioner om

kommunal självstyrelse och om lokal demokrati på

skilda nivåer samt andra frågor om hur demokratin

förverkligas.

Utskottet avstyrker motioner om en utredning om ett

starkare skydd för den kommunala självstyrelsen i

regeringsformen. Utskottet erinrar här dels om

uttalanden i förarbetena till regeringsformen att

staten och kommunerna generellt sett samverkar på

skilda områden och i olika former för att uppnå

gemensamma samhälleliga mål och att det varken är

lämpligt eller möjligt att dra orubbliga och

preciserade gränser i grundlag kring en kommunal

självstyrelsesektor, dels om att frågan om

förtydliganden av eller ändringar i

grundlagsbestämmelserna om den kommunala

självstyrelsen och beskattningsrätten utreddes år

1996 utan att förslaget lett till lagstiftning.

Utskottet anser att arbets- och

befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun även

fortsättningsvis bör regleras i lag utan ytterligare

bindning i grundlagsform.

Utskottet avstyrker med hänvisning till pågående

utredningar och beredningsarbete motioner om

särskilda regler för kommunala beslut att överlåta

egendom och verksamhet. Utskottet avstyrker också en

motion om ändring i regeringsformen för att ge

kommunerna rätt att besluta om miljöstyrande

vägavgifter.

Utskottet avstyrker vidare med hänvisning till

pågående utrednings- och beredningsarbete motioner

om regionalt folkstyre och om förändringar inom den

kommunala demokratin, liksom om möjligheten till

insyn och deltagande för olika grupper. Utskottet

föreslår dock med anledning av en motion (v) ett

tillkännagivande till regeringen att även frågan om

att jämställa uppdrag i kommunala företag med andra

kommunala uppdrag såvitt avser förhållandena för de

förtroendevalda bör utredas.

I betänkandet finns fyra reservationer och två

särskilda yttranden. En av reservationerna gäller en

utredning om den kommunala självstyrelsen. Bakom den

reservationen står m-, kd-, c- och fp-ledamöterna.

Motionerna

Motion väckt under allmänna motionstiden

1998

1998/99:K225 av Maria Larsson och Lars Gustafsson

(kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om ett

stärkt grundlagsskydd för den kommunala

beskattningsrätten.

Motioner väckta under allmänna motionstiden

1999

1999/2000:K204 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari

yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om ett tilläggsdirektiv

till Grundlagsutredningen rörande det kommunala

självstyret,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om en översyn av

förhållandena för regioner i regeringsformen 1:7 och

därav beroende lagar.

1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

18. att riksdagen hos regeringen begär förslag om

ändring av grundlagsregleringen för den kommunala

självstyrelsen i enlighet med vad som anförts i

motionen,

21. att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om landstingens

avveckling,

1999/2000:K211 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m)

vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att alla kommande

regeringsförslag som berör kommunal verksamhet skall

innehålla en redovisning av på vilket sätt den

kommunala självstyrelsen påverkas,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en genomgång av

befintlig lagstiftning i syfte att vidta sådana

ändringar som på berörda områden återupprättar den

kommunala självstyrelsen.

1999/2000:K230 av Barbro Westerholm (fp) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en studie av

relationen mellan den politiska och den

verkställande makten.

1999/2000:K254 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om en utredning

för att fastställa en tydlig kommunal kompetens i

regeringsformen.

1999/2000:K329 av Monica Green (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om demokrati och

valdeltagande i framtiden.

1999/2000:K351 av Inger Strömbom (kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om allas likhet inför

lagen.

1999/2000:T208 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari

yrkas

7. att riksdagen begär att regeringen ger

tilläggsdirektiv till den sittande utredningen om

översyn av regeringsformen med syfte att utreda

förutsättningarna för att kommuner och regioner

skall kunna införa miljöstyrande vägavgifter.

1999/2000:A230 av Elver Jonsson m.fl. (fp) vari

yrkas

25. att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om politisk makt.

Motion väckt med anledning av proposition

1999/2000:102

1999/2000:Fi50 av Per Landgren m.fl. (kd) vari yrkas

3. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en

statlig utredning med syftet att ta fram en adekvat

grundlagsskrivning för regeringsformen om den

kommunala kompetensen och dess rättsverkningar.

Motioner väckta under allmänna motionstiden

2000

2000/01:K208 av Lars Hjertén och Olle Lindström (m)

vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag

till ändring av lagen om kommunalförbund i enlighet

med vad som anförs i motionen.

2000/01:K224 av Margareta Viklund (kd) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om lagändring för att göra det

möjligt för icke politiskt valda ledamöter att

ställa frågor direkt till kommun- respektive

landstingsfullmäktige.

2000/01:K231 av Yvonne Andersson och Sven Brus (kd)

vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om att landets regioner skall

styras av direktvalda regionfullmäktige.

2000/01:K232 av Stefan Attefall (kd) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening att i

enlighet med vad i motionen anförs möjliggöra en

försöksverksamhet med direktvalda stads- och

kommundelsnämnder.

2000/01:K235 av Åke Carnerö och Magnus Jacobsson

(kd) vari föreslås att riksdagen fattar följande

beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om ett

utvecklingsarbete om hur subsidiaritetsprincipen kan

tillämpas i praktisk verksamhet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om en ändring av

indelningslagen.

2000/01:K246 av Cinnika Beiming och Carina Moberg

(s) vari föreslås att riksdagen fattar följande

beslut: Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad i motionen anförs om behovet av

särskilda insatser inför valet 2002 i syfte att

engagera fler personer med utländsk bakgrund i

politik, samhällsdebatt och valdeltagande, med en

särskild inriktning på ungdomar.

2000/01:K248 av Inger Lundberg (s) vari föreslås att

riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om särskild information till den som

blir röstberättigad och valbar till uppdrag i det

allmännas tjänst.

2000/01:K256 av Kenneth Kvist m.fl. (v) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag

till ändring av kommunallagen så att definitionen av

förtroendevalda i 4 kap. 1 § omfattar alla

förtroendevalda, även de som är ledamöter och

suppleanter i kommunala företag.

2000/01:K258 av Åsa Torstensson (c) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i motionen anförs om en permanentning

av Västra Götalandsregionen som ett direktvalt

självstyrelseorgan efter 2002,

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i motionen anförs om Västra

Götalandsregionens ansvarsövertagande av

statsbidragets fördelning till de regionala

kulturinstitutionerna.

2000/01:K284 av Elver Jonsson m.fl. (fp) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen begär att regeringen låter utforma ett

arbetsprogram som stimulerar till demokratiskt

utvecklingsarbete och en bredare folklig politisk

representation.

2000/01:K303 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag till ändring av grundlagsregleringen av den

lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs

i motionen.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om landstingen.

2000/01:K313 av Stefan Attefall (kd) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att se över reglerna kring lokala

folkomröstningar i syfte att öka möjligheten att få

till stånd sådana.

2000/01:K327 av Ulf Nilsson och Siw Persson (fp)

vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att permanenta

försöksverksamheten med regionalt självstyre i

Skåne.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att tydliggöra

ansvarsfördelningen mellan regionala och statliga

organ.

2000/01:K362 av Lennart Kollmats (fp) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om ungdomars möjligheter att delta i

det demokratiska arbetet.

2000/01:K371 av Lennart Klockare och Birgitta

Ahlqvist (s) vari föreslås att riksdagen fattar

följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om bildandet av

kommunförbund eller annan lämplig juridisk person

mellan Haparanda och Torneå kommuner.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om instiftande av

försöksprojekt i avvaktan på att lagstiftningen

träder i kraft.

2000/01:K385 av Jan Backman (m) vari föreslås att

riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen begär

att regeringen lägger fram förslag till ändring i

kommunallagen (1991:900) så att en kommun själv kan

avgöra om utflyttad nämndledamot kan kvarstå i

uppdraget hela mandatperioden enligt vad som anförs

i motionen.

2000/01:K388 av Sylvia Lindgren (s) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om behov av och åtgärder för att på

kort och lång sikt öka valdeltagandet och

delaktigheten i demokratin.

2000/01:K389 av Tullia von Sydow och Ola Rask (s)

vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om att i arbetet med

demokratifrågorna särskilt uppmärksamma de äldres

inflytande.

2000/01:K391 av Anders Ygeman (s) vari föreslås att

riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om säkerhetsventil mot avyttrande av

gemensam egendom.

2000/01:K396 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om en kompetenskatalog

för maktfördelningen mellan nationell och lokal

nivå.

2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag om en parlamentarisk kommitté för att belysa

förutsättningarna för ökad direktdemokrati genom

beslutande kommunala folkomröstningar.

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag till ändringar som möjliggör för medborgare

att väcka initiativ i kommunfullmäktige.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om direktval till

kommundelsnämnder.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att de direktvalda

regionförsöken skall permanentas efter 2003.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att varje region

skall ha ett direktvalt högsta beslutande organ.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att stärka

regionaliseringen.

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att överlåta

ansvaret för EU-stödet på regionerna.

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om vikten av att den

vertikala maktdelningen stärks i Sverige.

2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl. (mp) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i kapitel 4.2.2 i motionen anförs om

ungdomsråd.

8. Riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag till ändringar i relevant lagstiftning i

enlighet med vad som anförs i kapitel 5.3 i motionen

angående utförsäljning av kommunal verksamhet.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i kapitel 5.4 i motionen anförs om

förbättring av förtroendevaldas arbetsförhållanden.

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i kapitel 5.5 i motionen anförs om

demokratibokslut m.m.

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i kapitel 6.1 i motionen anförs om

direktvalda regionfullmäktige.

2000/01:Ju247 av Lars Elinderson m.fl. (m) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag till ändring av kommunallagen vad avser

indelning av landsting i enlighet med vad som anförs

i motionen.

2000/01:So299 av Chris Heister m.fl. (m) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att stärka

individens rättsliga ställning,

2000/01:So358 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om ökad demokrati och

stärkt medborgarmakt för ökad livskvalitet.

2000/01:N263 av Helena Bargholtz (fp) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att ge Gotland

huvudansvaret för dess regionala

utvecklingsplanering.

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om Gotlands kommuns

rätt att få kalla sig region.

2000/01:N268 av Yvonne Ångström m.fl. (fp) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

23. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om stödområdena och

EU:s regionalpolitiska stöd.

24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om beslutsfattande i

regionerna.

2000/01:N383 av Matz Hammarström m.fl. (mp) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

32. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om direktvalda

regionfullmäktige.

34. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om kommunala

folkomröstningar.

2000/01:Bo223 av Lennart Daléus (c) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om införande av

direktvalda stadsdelsnämnder och kommundelningar.

2000/01:Bo308 av Margareta Viklund (kd) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att det nuvarande

försöket med utökat regionalt självstyre bör

permanentas.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att direktvalda

regionfullmäktige bör finnas i alla svenska

regioner.

Utskottet

Den kommunala självstyrelsens

grundlagsreglering

Gällande ordning m.m.

Regeringsformens reglering av den kommunala

självstyrelsen begränsar sig till några få

bestämmelser. Av portalparagrafen framgår att den

svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom

kommunal självstyrelse. I 7 § i inledningskapitlet

anges att det i riket finns primärkommuner och

landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av

valda församlingar. I samma paragraf sägs att

kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina

uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som

kommunerna har finns inte i regeringsformen. Däremot

anges i 8 kap. 5 § att grunderna för kommunernas

organisation och verksamhetsformer och för den

kommunala beskattningen liksom kommunernas

befogenheter i övrigt och deras åligganden skall

bestämmas i lag, dvs. av riksdagen. Utan hinder av 5

§ har riksdagen dock enligt 7 § i samma kapitel

möjlighet att bemyndiga regeringen att genom

förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen. I

regeringsformen finns också bestämmelser om att det

för den offentliga förvaltningen finns både statliga

och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §)

samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt en

kommun (11 kap. 6 §).

Närmare bestämmelser om kommunernas befogenheter

finns i kommunallagen (1991:900). I tidigare

gällande kommunallag var kommunernas kompetens

endast bestämd på det sättet att kommunerna själva

skulle vårda sina angelägenheter. Den knapphändiga

regleringen medförde att flera grundprinciper

avseende kommunernas kompetens kom att utvecklas i

rättspraxis. Tre sådana principer är

lokaliseringsprincipen, likställighetsprincipen och

självkostnadsprincipen. Gemensamt för principerna är

att de i rättspraxis behandlats som allmänna

målsättningsprinciper. De är tänkta att begränsa den

kommunalrättsliga kompetensen och leda till att

kommunerna dimensionerar sina resurser så att de kan

producera den mängd tjänster som de egna

kommunmedlemmarna har behov av.

Principerna har getts uttryck i den nu gällande

kommunallagen. Enligt den allmänna kompetensregeln i

2 kap. 1 § får kommuner och landsting själva ta hand

om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har

anknytning till kommunens eller landstingets område

eller deras medlemmar och som inte skall handhas

enbart av staten, en annan kommun, ett annat

landsting eller någon annan.

Paragrafen ger uttryck bl.a. åt

lokaliseringsprincipen. I rättspraxis har godtagits

att undantag från denna princip skett på så sätt att

kommuner och landsting får sälja tillfällig

överskottskapacitet på marknaden. I kravet på

tillfällighet ligger förutsättningen att kommunal

verksamhet inte får överdimensioneras permanent i

syfte att skapa utrymme att sälja ett överskott av

tjänster till andra och således permanent göra sig

beroende av intäkter från externa kunder. Undantag

finns dock, exempelvis inom skolans område. Det har

inom vissa sektorer i lag tillskapats möjligheter

för kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal om

visst samarbete över kommungränserna. I fråga om

skolor, hälso- och sjukvård och räddningstjänst

förutsätts att sådant samarbete sker.

Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och

landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte

finns sakliga skäl för något annat.

Likställighetsprincipen innebär att det inte utan

stöd av speciallag är tillåtet för kommuner och

landsting att särbehandla kommunmedlemmar eller

grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv

grund. Likställighetsprincipen gäller bara gentemot

kommunens eller landstingets egna medlemmar.

Självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8 kap.

3 c §, där det föreskrivs att kommuner och landsting

inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot

kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som

kommunen eller landstinget tillhandahåller.

Kommuner och landsting har som ett led i den

kommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt.

Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen får kommunerna,

dvs. kommuner och landsting, ta ut skatt för

skötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen innebär att

kommunerna och landstingen får besluta om storleken

av den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.

I övrigt är det riksdagen som reglerar

skattebestämmelsernas innehåll.

Bestämmelsen i regeringsformen är ett

principstadgande, och enligt förarbetena till

regeringsformen (prop. 1973:90 s. 231) garanterar

det inte att varje kommun helt obunden kan bestämma

skatteuttagets storlek. Enligt uttalanden av

konstitutionsutskottet måste emellertid en

lagreglering som sätter ett tak för den kommunala

utdebiteringen alltid ge utrymme för en fri sektor

för kommunerna och behålla åtminstone en viss frihet

för dem när det gäller att bestämma skattens storlek

(bet. KU 1980/81:22 och yttr. KU 1981/82:6y). Enligt

senare uttalanden av utskottet begränsar

bestämmelsen kommunernas rätt att ta ut skatt till

att gälla skatt för sådana uppgifter som de genom

lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts

kompetens respektive ålagts att sköta (yttr.

1994/95:KU6y, se vidare nedan).

Om förslag som läggs fram i ett utredningsbetänkande

har betydelse för den kommunala självstyrelsen,

skall enligt kommittéförordningen (1998:1474)

konsekvenserna i det avseendet redovisas i

betänkandet. Kommittéhandboken (Ds 2000:1)

innehåller en checklista och annan vägledning för

hur kommittéerna skall beakta konsekvenserna för den

kommunala självstyrelsen av sina förslag.

Motioner

I motion 2000/01:K303 av Bo Lundgren m.fl. (m)

yrkande 3 föreslås att riksdagen begär att

regeringen lägger fram förslag till ändring av

grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen.

Motionärerna anser att bestämmelserna i 1 kap. 1 §

och 1 kap. 7 § regeringsformen har visat sig vara

otillräckliga för att skydda den kommunala

självstyrelsen. Trots dessa bestämmelser och trots

påpekanden av Lagrådet drivs lagstiftning igenom som

enligt motionärerna påtagligt undergrävt kommunernas

förutsättningar att själva besluta i kommunala

angelägenheter. Som exempel nämns beslut om maxtaxa,

statliga straffsanktioner mot kommuner som vill

sälja ut kommunala bostadsbolag samt det kommunala

skatteutjämningssystemet. Politiska församlingar på

lokal nivå utövar enligt motionärerna demokrati i

dess bästa form i och med att besluten tas så nära

folket som möjligt, och de lokala beslutsfattarna

har en närmare relation till sina väljare och kan

uppmärksamma deras önskemål.

Även i motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl.

(m) yrkande 18 begärs förslag från regeringen om

ändring av grundlagsregleringen för den kommunala

självstyrelsen. Motionärerna anser att den kommunala

självstyrelsen skall regleras i grundlag på ett sätt

som garanterar kommunerna möjligheter att sörja för

just sina medborgares intressen. Bl.a. skall

garanteras att kommunalskatt tas ut på ett sätt som

tillgodoser kommunernas egna medborgares intressen i

stället för att som i dag kunna gå till finansiering

av andra kommuners åtaganden.

Marietta de Pourbaix-Lundin (m) begär i motion

1999/2000:K211 tillkännagivanden till regeringen

dels om att alla kommande regeringsförslag som berör

kommunal verksamhet skall innehålla en redovisning

av på vilket sätt den kommunala självstyrelsen

påverkas (yrkande 1), dels om att en genomgång bör

göras av befintlig lagstiftning i syfte att vidta

sådana ändringar som på berörda områden

återupprättar den kommunala självstyrelsen (yrkande

2). Motionären anför att riksdag och regering inte

kan fortsätta att via lagstiftning detaljstyra både

vad kommunerna skall ha för verksamhet och hur den

skall utformas och bedrivas, om utgångspunkten är

att man även framöver skall ha en kommunnivå med

kommunalpolitiker, som har något utrymme att fatta

lokalt varierade och förankrade beslut.

I motion 1999/2000:K254 av Ingvar Svensson m.fl.

(kd) begärs ett tillkännagivande om en utredning för

att fastställa en tydlig kommunal kompetens i

regeringsformen. Enligt motionärerna pekar

regeringsformens portalparagraf ut den kommunala

självstyrelsen som ett medel att förverkliga

demokratin, men i praktiken har den fungerat som en

del av den statliga förvaltningsorganisationen. Om

regeringen och riksdagsmajoriteten finner beslut som

kommuner har fattat misshagliga, kan de intervenera

i den kommunala beslutskompetensen och inskränka

beslutanderätten i olika avseenden. Samtidigt kräver

logiken att om regeringsformen ger den kommunala

självstyrelsen en ställning i det svenska samhället

så skall den rimligtvis också ha ett substantiellt

innehåll, eller som Lagrådet uttalat i ett yttrande

under våren 1999: "Någon innebörd måste dock den

kommunala självstyrelsen ha." Om

subsidiaritetsprincipen appliceras på synen på

kommunal självstyrelse, kan det konstateras att det

behövs en ökad respekt från statsmaktens sida för

den kommunala gemenskapens eget kompetensområde. En

utredning bör tillsättas med syftet att ta fram en

adekvat grundlagsskrivning för regeringsformen om

den kommunala kompetensen och dess rättsverkningar.

Även i motion 1999/2000:Fi50 av Per Landgren m.fl.

(kd) yrkande 3 framförs önskemål om en utredning.

Regeringen bör enligt motionärerna tillsätta en

statlig utredning med syftet att ta fram en adekvat

grundlagsskrivning i regeringsformen om den

kommunala kompetensen och dess rättsverkningar.

I motion 1998/99:K225 av Maria Larsson och Lars

Gustafsson (kd) begärs ett tillkännagivande om ett

stärkt grundlagsskydd för den kommunala

beskattningsrätten. Motionärerna framhåller att den

kommunala beskattningsrätten är av helt avgörande

betydelse. Mycket tyder på att den kommunala

beskattningsrätten har ett alltför dåligt skydd i

grundlagen. Skattestopp och skattetak är enligt

motionärernas mening inte över huvud taget förenliga

med den kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten. Skyddet för den kommunala

beskattningsrätten måste stärkas. Skattetak,

skattestopp och konfiskering av kommunala

skattemedel åsidosätter kommunernas

beskattningsrätt. Det är också förödande att först

dra in stora summor från kommunsektorn till

statskassan och sedan föra tillbaka en del i form av

extrapengar från regeringen i stället för att låta

den kommunala beskattningsrätten verka.

I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)

yrkande 13 föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i

Sverige. Motionärerna anser att frågan bör tas upp

hur en grundlag kan se ut som utgår från att makt

styrs underifrån, med bas i det kommunala

självstyret. Den viktigaste uppgiften för Sverige

som rättsstat är nu enligt motionärerna att se över

hur den vertikala maktdelningen fungerar: mellan

stat och kommun, mellan kommun och enskilda samt

mellan staten och överstatliga organisationer.

Utgångspunkten måste enligt motionärerna vara den

ambition som präglat idén om det kommunala

självstyret: att makten i huvudsak skall utövas

lokalt, nära medborgarna.

I motion 1999/2000:K204 av Lennart Daléus m.fl. (c)

yrkande 5 begärs ett tillkännagivande till

regeringen om tilläggsdirektiv rörande det kommunala

självstyret till den utredning som skall utreda

vissa frågor om regeringsformen. Motionärerna anför

att politiska majoriteter i riksdagen ofta ser sina

egna politiska mål som överordnade det som kan ske i

kommuner och kringgärdar det kommunala självstyret

med fler lagar och ständigt nya bestämmelser. Enligt

motionärerna är det en avgörande demokratifråga att

makt utövas så nära och av så många av medborgarna

som möjligt. I dag sker det motsatta. Genom

bestraffningar för kommuner som säljer

fastighetsbolag, bibliotekslag och förslag om lika

taxa för dagis i hela landet vill man ge sken av

handlingskraft och initiativförmåga, till priset av

kraftiga inskränkningar i kommunernas rätt att

själva hantera sina angelägenheter. Den nu tillsatta

grundlagsutredningen bör enligt motionärerna ges

tilläggsdirektiv att utreda hur ett stärkt kommunalt

självstyre skulle kunna förverkligas i grundlagen.

Utgångspunkten bör vara att det kommunala

självstyret inte bör kunna inskränkas annat än genom

kommunernas samtycke eller med hänvisning till

regeringsformens fri- och rättigheter.

I motion 2000/01:K396 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)

yrkande 3 föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

en kompetenskatalog för maktfördelningen mellan

nationell och lokal nivå. Motionärerna anför att det

lokala självstyret under senare år har minskat i

omfattning och att det måste ges ett tydligare

reglerat lagskydd. Frågan om en särskild

kompetenskatalog för maktfördelningen mellan

nationell och lokal nivå bör enligt motionärerna bli

föremål för en närmare prövning, och prövningen bör

omfatta frågan om på vilken nivå - grundlag, lag som

beslutas i samma ordning som riksdagsordningen eller

vanlig lag - kompetenskatalogen bör regleras.

Bakgrund

Motivuttalanden om kommunal självstyrelse

I förarbetena till 1974 års regeringsform (prop.

1973:90 s. 190 f.) uttalas följande om den kommunala

självstyrelsen och den därmed förenade

beskattningsrätten.

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna

och statsmakterna och därmed den kommunala

självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett

gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar

på skilda områden och i olika former för att uppnå

gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta

synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en

gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser

i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor.

Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och

kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna

ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor

måste beaktas att den kommunala självstyrelsen är

föremål för överväganden inom olika statliga

utredningar. Utredningsuppdragen berör flera för

kommunerna betydelsefulla angelägenheter. - - -

Vad jag hittills har framhållit talar visserligen

för att man iakttar återhållsamhet när det gäller

att i grundlag ange den kommunala självstyrelsen.

Det hindrar enligt min mening emellertid inte att RF

ger tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i

fråga om kommunernas ställning i styrelseskicket.

Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått

betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många

gånger stor handlingsfrihet åt kommunerna. Av

grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är

emellertid att de utöver sina särskilda åligganden

har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna

angelägenheter. Inom detta område finns alltså

utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna

initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den

kommunala självbestämmanderätten som bör komma till

klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det

redan i RF:s inledande paragraf tas in en

bestämmelse med innehåll att den svenska

folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett

representativt och parlamentariskt statsskick också

genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket

är visserligen obestämt, men det kan likväl anses

belysande när det gäller att ge uttryck åt principen

om en självständig och inom vissa ramar fri

bestämmanderätt för kommunerna.

Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden

med den kommunala beskattningsrätten. En

ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala

ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av

politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen

[GLB] anser jag att principen om rätt för kommunerna

att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall

förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att

principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF om

statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka

kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis

bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är i

departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och

kommun bör mot bakgrund av vad jag nyss har sagt

inte anges i grundlag. Däremot delar jag

beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket

sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas. I

princip bör också här ställas kravet att lagformen

skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan

skapas en garanti för att frågorna om de kommunala

arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna

debatt och därav följande genomlysning som deras

vikt fordrar. Jag föreslår en bestämmelse i ämnet i

8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen att

kommunernas befogenhet och åligganden skall anges i

lag har jag velat tydligt markera att kommunerna

också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett

område där de själva mera fritt bedömer vilken

verksamhet som skall bedrivas.

Det förhållandet att statsmakterna i särskilda

författningar har ålagt kommunerna att sörja för

betydande samhällsuppgifter, vilka alltså blir

obligatoriska för kommunerna, sätter sin särskilda

prägel på svensk förvaltning. Den omfattande

kommunalisering av förvaltningen som har ägt rum bör

stadfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag

i likhet med beredningen en bestämmelse som anger

att det för den offentliga förvaltningen finns

förutom statliga också kommunala

förvaltningsmyndigheter. I 11 kap. RF, som handlar

om rättskipning och förvaltning, bör emellertid

därutöver enligt min mening tas in ett i förhållande

till beredningens förslag nytt stadgande som direkt

utsäger att förvaltningsuppgift kan anförtros åt

kommun.

I förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117

s. 23) uttalas att bestämmelsen om självstyrelse i

grunden handlar om en princip för relationen mellan

staten och den kommunala nivån och att denna princip

gäller för all kommunal verksamhet. Vidare framhålls

att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara

total. Graden av självstyrelse avgörs - heter det -

ytterst av formerna för samverkan mellan staten och

den kommunala sektorn.

Senare uttalanden av konstitutionsutskottet m.m.

Konstitutionsutskottet har under 1990-talet vid

flera tillfällen gjort principiella uttalanden i

frågor om den kommunala självstyrelsen och

beskattningsrätten m.m.

1990 behandlade utskottet i ett yttrande till

finansutskottet frågan om en begränsning av

kommunernas rätt att ta ut skatt i form av ett

skattestopp för åren 1991-1993 (yttr. 1989/90:KU9y).

Utskottet kunde därvid vid en samlad bedömning från

konstitutionell synpunkt godta en tillfällig

begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina

skattesatser.

Riksdagen ställde sig våren 1995 bakom de

grundläggande principerna för ett nytt bidrags- och

utjämningssystem för kommunerna som regeringen

föreslagit när det gällde syfte, inriktning,

omfattning och införanderegler (prop. 1994/95:150).

Under riksdagsbehandlingen aktualiserades frågan om

grundlagsenligheten i den lagtekniska lösning som

regeringen förordat. Finansutskottet inhämtade

därför yttranden från Lagrådet och

konstitutionsutskottet. Lagrådet avstyrkte

lagförslaget med hänvisning till vad som i

regeringsformen anges om ändamålet med den kommunala

beskattningen. Enligt Lagrådet skulle emellertid ett

system med avgifter och bidrag inte anses strida mot

grundlagens bestämmelser. Konstitutionsutskottet

ansåg (yttr. 1994/95:KU6y) att det fanns flera

omständigheter som gav utrymme åt en annan tolkning

av regeringsformen än den Lagrådet gjort. I detta

sammanhang anförde utskottet bl.a. följande:

Bestämmelsen i 1 kap. 7 § bör enligt utskottets

mening tolkas på så sätt att den dels ger kommunerna

en rätt att ta ut skatt, dels begränsar denna rätt

till att gälla skatt för sådana uppgifter som de

genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts

kompetens resp. ålagts att sköta. Bestämmelsen när

det gäller begreppet "skötseln av sina uppgifter"

kan då ses som riktad i första hand till kommunerna

och mindre mot staten. Vad som närmare skall anses

ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt

regeringsformens principstadgande får närmare

bestämmas genom lagstiftning. Utvecklingen av denna

konstitutionella praxis har varit tydlig.

Enligt konstitutionsutskottets mening var det

samtidigt mycket angeläget att det inte skulle

finnas någon tveksamhet kring tillämpningen av

regeringsformen. Utskottet pekade i sammanhanget på

möjligheten att avdragen och tilläggen enligt

lagförslaget omvandlades till avgift respektive

statligt utjämningsbidrag.

Mot bakgrund av konstitutionsutskottets analys av

grundlagsfrågan ansåg finansutskottet (bet.

1994/95:FiU19) att det i och för sig hade varit

möjligt för riksdagen att godkänna det då

föreliggande förslaget. Bl.a. för att undvika all

tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen

borde i första hand emellertid en annan

lagstiftningsteknik väljas för att uppnå de

eftersträvade utjämningseffekterna. Regeringen borde

därför återkomma till riksdagen med ett nytt

förslag. Detta blev också riksdagens beslut.

Efter att ha hört Lagrådet, som inte ville motsätta

sig att det nya förslaget lades till grund för

lagstiftning, förelade regeringen hösten 1995

riksdagen det nya förslaget (prop. 1995/96:64).

Förslaget godkändes av riksdagen (bet.

1995/96:FiU5). Det innebar att en utjämning av

skatteinkomster och utjämning för skillnader i

strukturella förhållanden görs så att de kommuner

och landsting vars skattekraft och mätbara

strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet

får ett utjämningsbidrag från staten. Kommuner och

landsting vars skattekraft eller mätbara

strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet

betalar en utjämningsavgift. Som ett komplement till

utjämningssystemet infördes ett generellt

statsbidrag till kommuner respektive landsting som

betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare.

För att undvika drastiska förändringar för enskilda

kommuner och landsting i samband med övergången till

det nya bidrags- och utjämningssystemet skulle

särskilda införanderegler tillämpas under en

åttaårig övergångsperiod.

Konstitutionsutskottet har också gjort uttalanden i

samband med ett yttrande till finansutskottet (yttr.

1996/97:KU3y) med anledning av propositionen

1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner och landsting

åren 1997 och 1998. Regeringen föreslog i

propositionen att, om en kommun eller ett landsting

fastställde en högre skattesats för år 1997 eller

1998 än den som gällde för år 1996, det generella

statsbidraget till kommunen respektive landstinget

skulle minskas med ett belopp motsvarande hälften av

den ökning av preliminära kommunalskattemedel

respektive landstingsskattemedel som följde av

skattehöjningen. Som skäl för förslaget anförde

regeringen att det utgiftstak för de offentliga

utgifterna som skulle införas 1997 måste ges en

annan innebörd för kommuner och landsting än för

staten, eftersom staten inte direkt kunde styra de

kommunala utgifterna. Målet för utgiftsbegränsning

för kommunsektorn borde enligt regeringens

uppfattning i stället uppnås genom vissa

restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad

avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp

av sådana restriktioner i kombination med det

lagstadgade krav på ekonomisk balans som regeringen

avsåg att föreslå riksdagen torde kommunsektorns

utgifter enligt regeringen kunna begränsas till en

nivå som var långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.

Utskottet konstaterade att det då aktuella

förslaget till lagstiftning hade samband med såväl

det nya bidrags- och utjämningssystem som trädde i

kraft den 1 januari 1996 som det utgiftstak för de

offentliga finanserna som skulle införas 1997.

Utskottet delade Lagrådets uppfattning att det

aktuella förslaget kunde ses som ett alternativ till

sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som

gällt under åren 1991-1993. Lagrådet hade med

beaktande av sina tidigare ställningstaganden

uttalat att det aktuella förslaget fick godtas från

konstitutionella synpunkter, och utskottet instämde

i denna bedömning.

Utskottet anförde också att det var viktigt att den

kommunala självstyrelsen och dess förhållande till

grundlagen blev föremål för en grundlig analys.

Utskottet konstaterade att detta skedde inom en

särskild parlamentarisk kommitté som inom kort

skulle komma att avsluta sitt arbete.

Utskottet uttalade sig i fråga om den kommunala

självstyrelsen i yttrande 1998/99:KU4y till

bostadsutskottet över regeringens proposition

1998/99:122 Kommunala bostadsföretag jämte motioner.

Även i detta ärende hade yttrande, på initiativ av

bostadsutskottet, inhämtats från Lagrådet (se bet.

1998/99:BoU11). Lagrådet konkluderade att så som

bestämmelserna i regeringsformen är utformade syntes

det dock ytterst vara riksdagen som sätter gränser

för det kommunala självbestämmandet. Någon bestämd

avgränsning mellan statens och kommunernas

verksamhet hade inte varit avsedd eller ens ansetts

möjlig, utan den måste kunna förändras under

skiftande samhällsförhållanden (se prop. 1973:90 s.

190). Någon innebörd måste dock den kommunala

självstyrelsen enligt Lagrådet ha, och Lagrådet

beklagade att regeringsformen trots erfarenheter av

nära 25 års tillämpning fortfarande inte ger

fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat

och kommun eller med andra ord för den kommunala

självstyrelsens reella innebörd. Tills vidare fick

man enligt Lagrådet utgå från att den kommunala

självstyrelsen är en realitet men att det är ovisst

hur långt den sträcker sig. Den av regeringen

föreslagna åtgärden, som syftade till att genom

vissa sanktionsmedel avhålla kommunerna från att

avhända sig sina kommunala bostadsföretag, var

enligt Lagrådet utan tvivel ett ingrepp i den

kommunala självstyrelsen, och frågan var om åtgärden

gick längre än som kan godtas från konstitutionella

utgångspunkter. Med den obestämda avgränsning som

regeringsformen ger åt det kommunala självstyret

ansåg Lagrådet att denna fråga ytterst var av

politisk natur. Sammanfattningsvis ifrågasatte

Lagrådet allvarligt om en inskränkning i den

kommunala rätten till självstyrelse borde göras på

det föreslagna sättet.

Konstitutionsutskottet kunde i sitt yttrande till

bostadsutskottet inte finna att lagförslaget stred

mot bestämmelserna om kommunal självstyrelse i

regeringsformen. Något så omfattande ingrepp i den

kommunala verksamheten handlade det inte om att den

kommunala självstyrelsen helt urgröptes. Inte heller

rubbades de valda kommunala församlingarnas formella

rätt att besluta om avyttring av kommunala

bostadsföretag eller andra åtgärder som drabbades av

sanktionerna. Ingreppet föreslogs i överensstämmelse

med grundlagsregeln bli beslutat i form av lag.

Vid prövningen mot principen om kommunal

självstyrelse, såsom den formulerats av Kommittén om

den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (se

nedan), kunde enligt utskottet bedömningen inte bli

någon annan än att kommunernas självständiga

beslutsfattande inskränktes genom statlig påverkan

av utövningen av ägandet av de kommunala

bostadsföretagen. Enligt utskottet innebar således

lagförslaget att den kommunala självstyrelsen på

detta område inskränktes. Även principen om kommunal

självstyrelse såsom den beskrivits tillät emellertid

enligt utskottet inskränkningar. Utskottet hade

därför att ta ställning till om det rörde sig om ett

godtagbart ingrepp eller ej. Med tanke på det

övergripande ansvar som staten har inom

bostadspolitiken ansåg utskottet, på anförda skäl,

att det fick anses godtagbart att tillfälligt

inskränka det kommunala självbestämmandet på detta

område. - De anförda skälen innefattade behovet av

att motverka att kommunala bostadsföretag såldes ut

eller att pengar fördes över från bostadsföretagen

under den tid som en utredning förutsättningslöst

skulle hitta nya former för hur icke vinstdrivande

företag på bostadsområdet kunde organiseras. Statens

intresse att motverka avyttringar var förstärkt av

de tillskott av medel till de kommunala och

allmännyttiga bostadsföretagen som staten gjort. Den

föreslagna lagstiftningen var också tidsbegränsad.

Under hösten 2000 yttrade sig konstitutionsutskottet

i två ärenden som rörde den kommunala

självstyrelsen.

Det ena yttrandet (yttr. 2000/01:KU6y) riktades

till bostadsutskottet och avsåg regeringens

proposition 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor

m.m. (se även bet. 2000/01:BoU2). Det andra

yttrandet (yttr. 2000/01:KU7y) riktades till

socialutskottet och avsåg regeringens proposition

2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte (se även bet.

2000/01:SoU6 och SoU11).

I ärendet om bostadsförsörjningsfrågor - där

konstitutionsutskottet yttrade sig över den

föreslagna skyldigheten för kommunerna att anordna

bostadsförmedling - erinrade Lagrådet om vad som

sägs i regeringsformen om kommunal självstyrelse

m.m. och att det ansetts varken lämpligt eller

möjligt att dra orubbliga eller preciserade gränser

i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor.

Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och

kommun måste i stället, erinrade Lagrådet, i ganska

vid omfattning kunna ändras i takt med

samhällsutvecklingen. Genom lagstiftning kan därför

kommunerna få viktiga uppgifter och åligganden och

deras uppgiftsområden även avgränsas.

Lagrådet anförde att det åläggande för kommunerna

att ansvara för bostadsförsörjningen som

lagförslaget innebar naturligtvis innebär en uppgift

som riksdagen enligt det sagda har full frihet att

besluta om. Dit hörde enligt Lagrådet bestämmelsen

att en kommun vid behov skall anordna

bostadsförmedling eller, tillsammans med en annan

kommun, gemensam bostadsförmedling.

Beträffande den föreslagna bestämmelsen att

regeringen skulle få förelägga en kommun att anordna

kommunal bostadsförmedling anförde Lagrådet att

bestämmelsen innebär att regeringen skulle kunna

ingripa i kommunfullmäktiges beslutanderätt i en

konkret fråga rörande kommunens angelägenheter. Det

var alltså inte fråga om att genom föreskrifter i

lag ge landets kommuner vissa uppgifter eller

åligganden. Lagrådet påpekade att beslut av

kommunfullmäktige kan underkastas en viss statlig

kontroll med tillämpning av

kommunalbesvärsinstitutet, men att detta kan

resultera endast i att ett beslut upphävs, medan den

statliga kontrollen inte kan ta sig uttryck i

förelägganden för kommunen att besluta på ett visst

sätt eller vidta andra åtgärder.

Lagrådet kommenterade vidare att det vid

föredragningen inför Lagrådet framhållits att det

enligt 12 kap. 6 § plan- och bygglagen finns en

möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att

inom viss tid anta, ändra eller upphäva en

detaljplan eller områdesbestämmelser, ett s.k.

planföreläggande. Lagrådet framhöll att regeringen i

det fallet företräder ett riksintresse eller

regionalt intresse som måste hävdas gentemot

kommunens och enskilda medborgares intressen.

Beträffande den kommunala bostadsförsörjningen

skulle staten och kommunen enligt Lagrådet komma att

företräda samma allmänna intresse, nämligen

bostadsförsörjningen i kommunen, och den

meningsskiljaktighet som kan uppstå gällde frågan om

det finns behov av en bostadsförmedling eller inte.

Lagrådet framhöll att den kommunala självstyrelsens

innersta kärna måste vara att de folkvalda i form av

fullmäktige skall kunna dryfta och besluta i frågor

rörande den egna kommunen samt att själva principen

skulle komma att sättas åsido om regeringen - låt

vara såsom i detta fall på ett begränsat område -

medgavs rätt att diktera beslutens innehåll.

Lagrådet ansåg att regeringen bör använda andra

medel i sitt samarbete med kommuner i fråga om

bostadsförsörjningen, och Lagrådet avstyrkte

avslutningsvis förslaget i denna del.

Konstitutionsutskottet delade i sitt yttrande

regeringens bedömning att det är självklart att

kommunerna i lag kan åläggas ett ansvar för

bostadsförsörjningen inom sina respektive områden.

Detta hade inte satts i fråga, inte heller av

Lagrådet. I detta ligger att föreskrifter vid behov

kan meddelas om att kommunerna skall planera

bostadsförsörjningen, att riktlinjer för denna

försörjning skall antas av kommunfullmäktige och att

kommunerna skall anordna bostadsförmedling om det

behövs för att främja bostadsförsörjningen.

Utskottet delade vidare regeringens bedömning att

det mot bakgrund av de skäl som anförts i

propositionen inte fanns några hinder mot att införa

en möjlighet att, som en yttersta utväg, förelägga

en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för

bostadsförsörjningen genom att anordna

bostadsförmedling.

I en motion hade föreslagits att skyldigheten för

kommunerna att anordna bostadsförmedling skall vara

generell, dvs. gälla alla kommuner, men att det

skall ges generösa möjligheter till dispens.

Utskottet ansåg att från de synpunkter utskottet

hade att beakta några hinder inte förelåg för en

generell bestämmelse som ålägger kommunerna

skyldighet att anordna bostadsförmedling, kombinerat

med möjligheter till dispens från skyldigheten.

I ärendet om inskränkning av landstingens rätt att

överlämna driften av akutsjukhus påpekade Lagrådet i

ett yttrande den 20 juni 2000, liksom i ärendet

1998/99 om kommunala bostadsföretag, att det ytterst

är riksdagen som sätter gränser för den kommunala

självstyrelsen och att denna måste ha någon

innebörd, låt vara att det är ovisst hur långt den

sträcker sig. Lagrådet anförde vidare att ett

synsätt som kan ligga nära till hands när man

diskuterar huruvida de föreslagna lagbestämmelserna

inkräktar på den kommunala självstyrelsen är att

undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på

ett för det kommunala självbestämmandet mindre

ingripande sätt än det som föreslogs. Tanken skulle

vara att, om olika möjligheter finns att nå samma

mål, riksdagen skall välja den som lägger minst band

på kommunernas självbestämmanderätt. Man kunde

enligt Lagrådet se det som en sorts

proportionalitetsprincip som motsvarar den som

kommer till uttryck i 2 kap. 12 § regeringsformen

och som avser begränsningar i grundläggande

medborgerliga fri- och rättigheter. Lagrådet

påpekade att det i lagrådsremissen inte hade

diskuterats om målet att bevara grunden för den

allmänna hälso- och sjukvården, som skulle vara

demokratiskt styrd, solidariskt finansierad och

given utifrån behov kunde nås på något annat sätt än

genom det föreslagna förbudet mot att överlämna

driftsansvar för akutsjukhus. Det var enligt

Lagrådet svårt att se att inte ett landsting, som

träffar avtal om sådant överlämnande, skulle kunna

villkora avtalet genom regler som skall tillgodoses

att målet nås. - I det förslag som regeringen

förelade riksdagen gjordes lagen, till skillnad från

i lagrådsremissen, tidsbegränsad.

Konstitutionsutskottet hänvisade i sin bedömning

till bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen och

till att Lagrådet påpekat att det ytterst synes vara

riksdagen som sätter gränser för det kommunala

självbestämmandet. Utskottet hänvisade vidare till

de ovan återgivna uttalandena i förarbetena till

1974 års regeringsform och till kommunallagen.

Utskottet delade regeringens bedömning att allas

rätt till en god hälso- och sjukvård är av sådan

väsentlig betydelse för välfärden i landet som

helhet att statliga åtgärder i detta fall borde

kunna komma i fråga och ansåg att inskränkningen i

landstingens självstyre måste anses godtagbar.

Utredningar m.m.

Kommittén om den kommunala självstyrelsens

grundlagsskydd redovisade sina överväganden hösten

1996 i betänkandet (SOU 1996:129) Den kommunala

självstyrelsen och grundlagen. Kommittén beskriver

sammanfattningsvis den kommunala självstyrelsen på

följande sätt (s. 12):

Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och

allomfattande princip för relationen mellan stat och

kommun. Den säger att kommunen respektive

landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom

sitt område beträffande de kommunala

angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är

bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade

i särskild lag, och här föreligger i regel en

skyldighet för kommunen eller landstinget att

ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala

självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan

mellan stat och kommun. Och det finns motstående

intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför

inte vara total. Frihetsgraden varierar efter

angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen

representerar den kommunala självstyrelsen

grundläggande värden. Den skall därför ha en reell

innebörd och väga mycket tungt i relation till de

motstående intressen som kan finnas.

Av betänkandet framgår vidare att kommittén ansåg

att ingrepp som skattestopp och skattetak och även

minskning i särskilda fall av det generella

statsbidraget till kommuner och landsting 1997 och

1998 endast borde få beslutas för högst två år.

Tillåtligheten av nya föreskrifter av detta slag

borde underställas en ny riksdag. När det gällde

skatteutjämningssystemet ansåg kommittén att

riksdagens ställningstagande fick anses innebära att

solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att

ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska

förutsättningar vägde tyngre vid den

intresseavvägning som alltid måste göras mot

regeringsformens bestämmelser och

beskattningsrätten. Detta synsätt borde enligt

kommittén komma till klart uttryck i

regeringsformen.

Kommitténs förslag har hittills inte föranlett

något förslag till riksdagen. Ärendet är dock

alltjämt öppet inom Regeringskansliet.

Här bör även nämnas att Delegationen för fortsatt

utveckling av utjämningssystemet för kommuner och

landsting avlämnat ett slutbetänkande, (SOU

2000:127) Rättvis kommunal utjämning. Delegationen

har haft i uppdrag att svara för en fortsatt

uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av

träffsäkerheten hos de enskilda delarna i

kostnadsutjämningen samt att utreda alternativa

utformningar av inkomstutjämningen med bibehållen

långtgående utjämning men utan negativa

marginaleffekter. Översynen har resulterat i förslag

om endast små ändringar i utjämningssystemet.

Demokratiutredningen (SB 1997:01, dir. 1997:101 och

1998:100), som presenteras närmare i ett senare

avsnitt, diskuterar i sitt slutbetänkande (SOU

2000:1) En uthållig demokrati! rättsliga och

ekonomiska förändringar för den kommunala

självstyrelsen samt redogör för debatt på området

(bet. s. 139 f.). Utredningen anser att det är dags

att inleda en långsiktigt syftande förstärkning av

den kommunala självstyrelsen. Utredningen inriktar

sig dock i denna fråga främst på medborgarnas

förhållande till kommunen. Som ett medel att säkra

kommunernas handlingsutrymme nämner utredningen att

ge den kommunala självstyrelsen en starkare

grundlags- och lagreglering med möjligheter till

rättsprövning. En sådan utveckling bör vila på en

klarlagd principiell grund för hur

uppgiftsfördelningen bör vara mellan stat och

kommun.

Fördelen med att göra kommunerna till en mer

intressant och relevant arena för politisk påverkan

är enligt utredningen att många medborgare därigenom

erbjuds mer meningsfulla möjligheter att utöva

inflytande över frågor som är viktiga för dem. En

vidgad kommunal självstyrelse kan bl.a. återskapa

den lokala nivån som en vital bas för att bedriva

nationell och europeisk politik. Genom engagemang

och deltagande i det lokala anser utredningen att

medborgarna har en chans att både få kunskap om och

tillföra erfarenheter till större sammanhang av

avvägningar. Dessutom menar utredningen att det bör

skapas större möjligheter att direkt ge utrymme för

andra demokratiska organisationer att självständigt

lösa konflikter och ordna sina gemensamma

angelägenheter på ett sätt som gynnar

medborgarandan. Utredningen säger sin strävan vara

att vidga medborgarnas, inte kommunernas, politiska

spelplan.

Demokratiutredningen har tidigare avlämnat en rad

skrifter och forskarrapporter, som publicerats i

SOU-serien. Betänkandet har remissbehandlats, och en

sammanställning av remissyttranden har planerats

till början av år 2001.

Demokratidelegationen har inrättats för att

genomföra ett utvecklingsarbete för folkstyret.

Delegationen redovisas närmare nedan. Dess arbete,

som skall pågå fram till utgången av år 2002, skall

bl.a. omfatta ett nationellt rådslag om demokrati

och delaktighet för att få in synpunkter på

analyserna, resonemangen och förslagen i

Demokratiutredningens slutbetänkande.

En parlamentarisk kommitté, PARK, (In 1997:08, dir.

1997:80) har haft i uppgift att dels följa upp och

utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional

ansvarsfördelning mellan stat och kommun som

riksdagen har beslutat om, dels utforma vissa

förslag om den framtida regionala organisationen.

Kommittén har i oktober 2000 avlämnat sitt

slutbetänkande (SOU 2000:85) Regionalt folkstyre och

statlig länsförvaltning. Kommittén föreslår i

huvudsak att försöksverksamheten med ändrad regional

ansvarsfördelning i Gotlands, Kalmar, Skåne och

Västra Götalands län fortsätter t.o.m. år 2006 och

utökas så att fler län får möjlighet att ingå samt

att ansvarsfördelningen mellan självstyrelseorganen

och länsstyrelsen i försökslänen görs tydligare

genom att ytterligare uppgifter och ansvar överförs

till självstyrelseorganen. Kommittén föreslår att de

författningar som reglerar försöksverksamheten skall

bli föremål för en allmän översyn. Översynen bör

syfta till att anpassa reglerna till

självstyrelseorganens behov av mer allmänt utformade

regler, som utgår från den kommunala självstyrelsens

principer och mindre från traditionell statlig

reglering. Kommittén föreslår vidare att regeringen

skall initiera en samlad översyn av

uppgiftsfördelningen mellan såväl central och

regional statlig nivå som mellan stat och

kommuner/landsting.

Betänkandet redovisas närmare i ett följande

avsnitt.

Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03, dir. 1999:98)

har i uppdrag bl.a. att föreslå åtgärder som skall

dels öka medborgarnas möjligheter till insyn och

deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka

den kommunala representativa demokratins

funktionssätt och former. Kommitténs uppdrag

redovisas dels övergripande i inledningen till

avsnittet Demokrati på skilda nivåer, dels i

anslutning till särskilda frågor i senare avsnitt av

detta betänkande.

Utskottet har den 1 februari 2001 hållit ett

offentligt seminarium om bl.a. den kommunala

självstyrelsen. En utskrift från seminariet kommer

att publiceras i skriftserien Utredningar från

riksdagen (2000/01:URD3).

Utskottets bedömning

Utskottet vill erinra om det ovan återgivna

uttalandet i förarbetena till regeringsformen att

förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och

därmed den kommunala självstyrelsen präglas av en

helhetssyn, att det sålunda generellt sett gäller

att staten och kommunerna samverkar på skilda

områden och i olika former för att uppnå gemensamma

samhälleliga mål och att det, om man utgår från

detta synsätt, är varken lämpligt eller möjligt att

en gång för alla dra orubbliga och preciserade

gränser i grundlag kring en kommunal

självstyrelsesektor. Arbets- och

befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste

i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i

takt med samhällsutvecklingen.

Frågan om förtydliganden av eller ändringar i

grundlagsbestämmelserna om den kommunala

självstyrelsen och beskattningsrätten utreddes år

1996 av Kommittén om den kommunala självstyrelsens

grundlagsskydd. Förslaget har inte lett till

lagstiftning. Det saknas enligt utskottets

uppfattning anledning tro att en ny utredning nu

skulle leda till ett resultat som är bättre ägnat

att läggas till grund för ändringar i

regeringsformen. Utskottet anser att arbets- och

befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun även

fortsättningsvis bör regleras i lag utan ytterligare

bindning i grundlagsform.

Utskottet avstyrker med det anförda motionerna

1999/2000:K206 (m) yrkande 18, 2000/01:K303 (m)

yrkande 3, 1998/99:K225 (kd), 1999/2000:K254 (kd),

1999/2000:Fi50 (kd) yrkande 3, 1999/2000:K204 (c)

yrkande 5, 2000/01:K397 (c) yrkande 13 och

2000/01:K396 (fp) yrkande 3.

Utskottet, som erinrar om skyldigheten att i

utredningsbetänkanden redovisa framlagda förslags

betydelse för den kommunala självstyrelsen,

avstyrker också motion 1999/2000:K211 (m) yrkandena

1 och 2.

Särskilda frågor om den kommunala

självstyrelsen

Begränsning av rätten att överlåta egendom och

verksamhet

Motioner

I två motioner läggs fram förslag i syfte att

begränsa kommunernas möjlighet att överlåta egendom

och verksamhet.

I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl. (mp)

yrkande 8 föreslås att riksdagen begär att

regeringen lägger fram förslag till ändringar i

relevant lagstiftning angående utförsäljning av

kommunal verksamhet. Motionärerna anför att

äldreomsorg och sjukvård har mycket stor betydelse

för kommunens medborgare och att ett beslut att

sälja ut sådan strategisk verksamhet är av den

digniteten att det bör krävas två likalydande beslut

av kommun- eller landstingsfullmäktige med val

emellan eller beslut med kvalificerad majoritet.

I motion 2000/01:K391 av Anders Ygeman (s) begärs

ett tillkännagivande till regeringen om en

säkerhetsventil mot avyttrande av gemensam egendom.

En sådan ventil skulle kunna reglera prismekanismen

när gemensam egendom avyttras. Andra modeller som

motionären pekar på är ett krav att beslut skall

fattas med kvalificerad majoritet eller ett krav på

mellanliggande val innan beslutet kan verkställas.

Bakgrund

ALLBO-kommittén (Fi 2000:01, dir. 1999:10 och

2000:102) har i sitt nyligen lämnade delbetänkande

(SOU 2000:104) Allmännyttan på 2000-talet -

beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder

redovisat förslag till en särskild lag med kommunala

beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller

andelar i ett kommunalt bostadsföretag och vid

överlåtelse av bostadsfastigheter som ägs av en

kommun eller av ett kommunalt bostadsföretag.

Kommittén anser att särskilda beslutsregler bör

införas vid försäljningar av kommunala bostäder.

Vissa överlåtelser skall beslutas av

kommunfullmäktige. Beslutet skall tillstyrkas av en

kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar

av de avgivna rösterna. - Kommittén har även

övervägt två andra alternativ, nämligen att

överlåtelserna skall godkännas av kommunfullmäktige

genom dels två likalydande beslut med mellanliggande

val, dels en kombination med antingen

tvåtredjedelsmajoritet eller, om det endast uppnås

en enkel majoritet i fullmäktige, två likalydande

beslut med mellanliggande val. Kommittén förordar

kombinationsalternativet i andra hand.

Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv i det

fortsatta arbetet prioritera vissa arbetsuppgifter,

särskilt att

utarbeta regler som klargör när ett

bostadsföretag är att anse som allmännyttigt,

klarlägga de finansiella förutsättningarna för

överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsbestånd

eller bostadsbestånd till andra allmännyttiga

bostadsföretag än kommunala,

ta ställning till om hyresgäster eller andra

bör tillförsäkras rätt till förköp av kommunala

bostadsföretag eller bostadsbestånd,

analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar

och klarlägga om kommunerna behöver tillföras

ytterligare instrument för att fullgöra detta

ansvar, och

sammanfatta vad kommittén har arbetat med och

vad kommittén inte har hunnit att redovisa.

Arbetet skall redovisas i mars 2001.

I uppdraget för Kommundemokratikommittén ingår att

föreslå åtgärder som kan stärka fullmäktiges

ställning och den medborgerliga insynen i beslut av

långsiktig karaktär och av stor principiell och

ekonomisk betydelse. Kommittén skall överväga hur

avgöranden av långsiktig karaktär och av stor

principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot

kortsiktigt framhastade beslut. En viktig

utgångspunkt skall vara att det kommunala

beslutssystemet skall innefatta garantier för att

fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ

alltid skall ha det avgörande inflytandet över

frågor som är av stor vikt för kommunen eller

landstinget.

I föregående avsnitt har utskottet berört

riksdagens nyligen fattade beslut i frågan om

inskränkning av landstingens rätt att överlämna

driften av akutsjukhus (prop. 2000/01:36, bet.

2000/01:SoU6 och SoU11).

Regeringen har härefter i enlighet med uttalande i

propositionen och tillkännagivande av riksdagen

tillkallat en särskild utredare (dir. 2000:103) med

uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa

särskilda tröghetsregler vid beslut om stora

förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården

samt lämna förslag till sådana regler. Utredaren

skall särskilt beakta intresset av att upprätthålla

en verksamhet som är tillgänglig för alla efter

behov. Utredarens förslag skall syfta till att det

demokratiska inflytandet över beslutsprocessen vid

överlåtelse av driftsansvaret för den offentligt

finansierade vården stärks. Utredaren skall avlämna

ett delbetänkande senast den 30 september 2001 och

sitt slutbetänkande senast den 31 december 2002. Han

skall samråda med Kommundemokratikommittén.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att beredningen av ALLBO-kommitténs

förslag samt det fortsatta arbetet inom den

kommittén och Kommundemokratikommittén samt

utredningen om beslutsprocessen vid försäljning av

och överlåtelse av driftsansvar för den offentligt

finansierade vården bör avvaktas. Utskottet

avstyrker därmed motionerna 2000/01:K401 (mp)

yrkande 8 och 2000/01:K391 (s).

Miljöstyrande avgifter

Motion

I motion 1999/2000:T208 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

yrkande 7 begärs att regeringen skall ge

tilläggsdirektiv till den sittande utredningen om

översyn av regeringsformen med syfte att utreda

förutsättningarna för att kommuner och regioner

skall kunna införa miljöstyrande vägavgifter. Enligt

motionärerna är det rimligt att kommunerna helt och

hållet skall kunna bestämma om miljöstyrande

vägavgifter enligt ungefär samma modell som gäller

för parkeringsavgifter. Om kommunerna på egen hand

skall kunna ändra avgiftssystemet krävs emellertid

enligt motionärerna ett tillägg i 8 kap. 7 §

regeringsformen.

Bakgrund

I januari 1999 avlämnade en särskild utredare

betänkandet (SOU 1998:16) Miljöstyrande vägavgifter

i tätort. Utredningen hade som en av sina främsta

uppgifter att analysera de konstitutionella frågor

som ett system med miljöstyrande vägavgifter ger

upphov till.

Den första konstitutionella frågan är om den

miljöstyrande vägavgiften skall definieras som en

skatt eller en avgift. Med hänsyn bl.a. till att

motprestationen i fråga inte kan anses vara

tillräckligt specificerad och individuellt bestämd

ansåg utredaren att den miljöstyrande vägavgiften

inte kan definieras som en avgift utan måste

betraktas som en skatt. Främst med hänsyn till att

en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina

egna medlemmar är det inte möjligt att ha

miljöstyrande vägavgifter som kommunala skatter,

vilket gör att endast alternativet statliga skatter

kvarstår.

Utredaren konstaterade med hänvisning till 8 kap. 3

§ regeringsformen att det inte är möjligt för

riksdagen att delegera beslutanderätt avseende

skatter och att delegation därmed inte är någon

framkomlig väg för att ge kommunerna inflytande över

de miljöstyrande vägavgifterna. Ett utvidgande av

den kommunala beskattningsrätten till att avse andra

än kommunmedlemmar skulle kräva en grundlagsändring

och ett omfattande utredningsarbete avseende

skatterättsliga och därmed sammanhängande

konstitutionella frågor, vilket utredaren ansåg

ligga utanför uppdraget.

Utredaren konstaterade vidare med hänvisning till 8

kap. 13 och 5 §§ regeringsformen att utrymmet för

att med hjälp av verkställighetsföreskrifter ge

någon annan än lagstiftaren ett direkt inflytande på

lagen om miljöstyrande vägavgifter får anses vara

mycket begränsat.

Den möjlighet som utredaren förordade för att ge

kommunerna ett avgörande inflytande över systemet

var att utforma lagstiftningen på så sätt att den

kommun i vilken det var aktuellt att införa

miljöstyrande vägavgifter skulle få initiera att

lagen fick tillämpas inom kommunen. Kommunen skulle,

om vägtrafiken orsakade betydande olägenheter inom

kommunen, få anmäla detta till regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer. Därefter skulle

samråd få ske med övriga berörda kommuner och

myndigheter om huruvida det förelåg förutsättningar

att införa en lag om miljöstyrande vägavgifter i den

kommun som gjort anmälan. Om det ansågs föreligga

sådana förutsättningar skulle lokala bestämmelser

utarbetas för kommunen i fråga. Dessa lokala

bestämmelser skulle sedan få godkännas av riksdagen

och fastställas i lag.

Betänkandet har remissbehandlats. Vid

remissbehandlingen har omfattande kritik mot

förslaget framförts främst från rättsvårdande

myndigheter. Förslaget är enligt uppgift från

Regeringskansliet fortfarande under beredning inom

ramen för beredningen av den proposition om

infrastrukturen som regeringen aviserat. Enligt

Regeringskansliets förteckning den 16 januari 2001

över propositioner avsedda att avlämnas under

återstoden av riksmötet planeras en proposition om

infrastrukturinriktning för omställning till ett

hållbart transportsystem till september med

riksdagsbehandling före årets utgång.

Frågan om befogenhet för kommunerna att besluta om

miljöstyrande vägavgifter behandlades av

trafikutskottet i dess betänkande 1998/99:TU8, som

godkänts av riksdagen. Utskottet konstaterade att de

frågeställningar om miljöstyrande vägavgifter som

förts fram i motioner - bl.a. ett yrkande av samma

innebörd som den som nu är aktuell hos

konstitutionsutskottet - behandlades i

utredningsbetänkandet Miljöstyrande vägavgifter i

tätort. Trafikutskottet hänvisade till

remissbehandling av betänkandet och ansåg att

resultatet av beredningsarbetet borde avvaktas.

Utskottets bedömning

Utskottet är inte berett att förorda

tilläggsdirektiv till den sittande

författningsutredningen i det nu aktuella avseendet.

Utskottet avstyrker därför motion 1999/2000:T208 (v)

yrkande 7.

Demokrati på skilda nivåer

Gällande ordning

Vissa grundläggande bestämmelser om den kommunala

styrelsen har redovisats ovan. I kommunallagen finns

därutöver bestämmelser om kommunernas och

landstingens organisation och verksamhetsformer. I

varje kommun och landsting skall det finnas en

beslutande församling: kommunfullmäktige respektive

landstingsfullmäktige. Dessa fullmäktige skall

tillsätta en kommunstyrelse respektive en

landstingsstyrelse samt de nämnder som behövs för

kommunens eller landstingets verksamhet.

Kommunalförbund regleras också i kommunallagen

(1991:900), främst 3 kap. 20-28 §§. Kommuner och

landsting får bilda kommunalförbund och lämna över

vården av kommunala angelägenheter till sådana

förbund. Som beslutande församling i ett sådant

förbund skall det finnas förbundsfullmäktige eller

en förbundsdirektion, som valts av

förbundsmedlemmarna. Kommunalförbundet skall ha en

förbundsordning med närmare bestämmelser om

förbundet. I den mån det inte finns särskilda

bestämmelser för kommunalförbund gäller normalt

bestämmelserna för kommuner och landsting i

tillämpliga delar.

Kommunerna har numera också möjlighet att inrätta

s.k. kommundelsnämnder.

Sedan den 1 juli 1997 pågår i delar av landet

försöksverksamhet med den regionala

samhällsorganisationen. Verksamheten regleras i

lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad

regional ansvarsfördelning. Lagen har tidsbegränsad

giltighet och gäller intill utgången av år 2002.

Skåne, Kalmar och Gotlands län och sedan den 1

januari 1999 också Västra Götalands län ingår i

försöken. Försöksverksamheten innebär i korthet att

det regionala utvecklingsansvaret har överförts från

länsstyrelsen till regionala självstyrelseorgan i de

nämnda länen. Den omfattar också uppgifter som avser

beslut om användningen av vissa regionalpolitiska

medel, beslut om långsiktig plan för den regionala

transportinfrastrukturen samt - utom för Västra

Götalands län - fördelning av statsbidrag till

regionala kulturinstitutioner. Självstyrelseorganen

ansvarar vidare för arbetet med tillväxtavtalen, en

uppgift som åvilar länsstyrelsen i övriga län. I

Gotlands, Skåne och Västra Götalands län ansvarar

självstyrelseorgan med direktvalda

fullmäktigeförsamlingar för försöksverksamheten och

i Kalmar län ett regionförbund med ett av länets

kommuner och landsting valt fullmäktige. I Skåne län

och Västra Götalands län får landstingsfullmäktige

och landstingsstyrelsen med stöd av den nämnda

försöksverksamhetslagen betecknas regionfullmäktige

och regionstyrelsen.

Aktuella utredningar

PARK:s utvärdering av försöksverksamheten med ändrad

regional ansvarsfördelning har direkt betydelse för

frågorna om den regionala ansvarsfördelningen. Andra

aktuella utredningar om utvecklingen av demokratin

på skilda nivåer är Demokratiutredningen och

Kommundemokratikommittén. Även

Demokratidelegationens verksamhet bör nämnas i

sammanhanget.

Utvärdering av försöksverksamheten med ändrad

regional ansvarsfördelning

En parlamentarisk kommitté, PARK, (In 1997:08, dir.

1997:80) har haft till uppgift att dels följa upp

och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad

regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun

som riksdagen har beslutat om, dels utforma vissa

förslag om den framtida regionala organisationen. En

utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag

har enligt direktiven varit att det bör utvecklas

former för en fördjupad demokratisk förankring av

det regionala utvecklingsansvaret och att det bör

finnas en sammanhållen, effektiv statlig

organisation på regional nivå som kan svara för

bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp

och utvärdera statsmakternas beslut. En annan

utgångspunkt har varit att staten måste se till att

de mål som anges i den nationella politiken

fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn

tas till de mål för den regionala utvecklingen som

regionala självstyrelseorgan har ställt upp.

Kommittén har i oktober 2000 avlämnat sitt

slutbetänkande (SOU 2000:85) Regionalt folkstyre och

statlig länsförvaltning.

I betänkandet beskrivs försöksverksamheten i

Gotlands, Kalmar, Skåne och Västra Götalands län.

Kommittén redovisar även regionalt samarbete som

pågår utanför försöksverksamheten. Enligt

betänkandet sker en snabb utveckling mot ökad

samverkan också i de län som inte ingår i

försöksverksamheten. Samverkan mellan staten,

kommunerna och landstingen i frågor som rör

sysselsättning och näringslivsutveckling har vuxit

fram i samtliga län. Ofta har arbetet formaliserats

i utvecklingsråd eller länsstrategiråd. Också andra

samverkansformer har utvecklats. Även regional

samverkan mellan länen har ökat, men det finns inte

några tydliga strävanden mot fastare samarbete

mellan län eller bildande av nya geografiska

regioner. Regionalt samarbete över nationsgränser

har också ökat, vilket framför allt EU-medlemskapet

har bidragit till.

Utvecklingen mot ökad decentralisering och

internationalisering utgör enligt kommittén

tillsammans med fokuseringen på tillväxt och

ekonomisk utveckling de främsta orsakerna till att

regionernas roll och förutsättningarna för den

regionala samhällsorganisationen har förändrats.

Medlemskapet i EU har lyft fram den regionala

frågan. Politik skapas numera, sägs det i

betänkandet, allt oftare i komplexa nätverk, där

övernationella, nationella och subnationella nivåer

är involverade.

De principer och argument för uppgiftsfördelning

och geografisk indelning som kommittén lyfter fram

är subsidiaritetsprincipen, renodling,

uppgiftsfördelning mellan stat och

självstyrelseorgan samt geografisk indelning.

Subsidiaritetsprincipen är enligt kommittén en

given principiell utgångspunkt när

uppgiftsfördelningen mellan central, regional och

lokal nivå övervägs. Det innebär enligt kommittén i

praktiken att det som sköts effektivt lokalt också

skall skötas lokalt, och att, om den lokala nivån

inte kan fylla sin uppgift, uppgifterna i andra hand

förs till den regionala nivån och i sista hand till

den centrala nivån. Utgångspunkten är att de av

besluten närmast berörda skall ha så stort

inflytande över den aktuella uppgiften som möjligt.

Ansvarsfördelningen mellan stat och

självstyrelseorgan skall vara så tydlig som möjligt.

Kommittén ansluter sig här till den princip om

renodling av den statliga verksamheten som utgör en

viktig komponent i den statliga

förvaltningspolitiken. Utvecklingen mot att alltfler

beslut växer fram i nätverk, där såväl statliga som

kommunala och privata aktörer deltar, är inte helt

oproblematisk, eftersom ett grundläggande krav på

ett demokratiskt styrelseskick är att det skall vara

överskådligt. Ett nätverksorienterat och

gränsöverskridande arbetssätt underlättas av en

tydligare ansvarsfördelning.

Uppgiftsfördelningen mellan stat och

självstyrelseorgan gäller frågan hur bästa möjliga

balans kan uppnås mellan statliga och kommunala

intressen. Kommittén gör ett försök att sortera och

systematisera de principer och argument som anförs

när uppgiftsfördelningen mellan stat och

självstyrelseorgan diskuteras och anser att följande

principer och argument kan urskiljas.

För ett statligt ansvar:

Behovet av genomslag för nationella mål och

garanti för likvärdiga förutsättningar.

Behov av en enhetlig ledning och nationell

överblick.

Behov av enhetlig tillämpning av regler samt

rättssäkerhet.

Särskilda styrningsbehov, som bäst tillgodoses

av en statlig regional eller lokal förvaltning.

För lokal och regional självstyrelse:

Behov av demokratisk förankring och effektivare

resursanvändning.

Behov av variation och anpassning.

Enligt kommittén har utvecklingen under 1990-talet

inneburit att diskussionen nu förs under andra

förutsättningar än på 1970- och 1980-talen, då

samordnad statlig länsförvaltning sågs som ett

viktigt instrument för att främja den regionala

utvecklingen. Den regionala debatten handlar i dag

om att överföra just det samordningsansvar som då

var ett huvudargument för en samordnad statlig

länsförvaltning till regionala självstyrelseorgan.

Förutsättningarna för en fortsatt utveckling av den

samordnade länsförvaltningen har därmed förändrats,

och länsstyrelsens roll som företrädare för den

nationella politiken har enligt kommittén markerats

starkare på bekostnad av uppgiften att främja länets

utveckling.

I fråga om den geografiska indelningen konstaterar

kommittén att tendensen mot större regioner inom den

statliga förvaltningen håller i sig. Större

regionbildningar grundas på en strävan att

regionerna skall bli mer funktionella eller mer

kostnadseffektiva. Regiongränserna spelar dock i dag

en mindre roll tack vare ny teknik och nya

informations- och kommunikationsmöjligheter.

Kommittén anser att det inte är realistiskt att

återgå till länet som indelningsgrund för de

statliga regionala myndigheterna i stort. Ett sätt

att lösa samordningsproblemen kan enligt kommittén

vara en mer funktionell organisering av

länsstyrelserna. Länsstyrelsen behöver inte se

likadan ut i hela landet utan bör kunna variera i

olika regioner. Länsstyrelsens och de regionala

självstyrelseorganens gränser behöver inte heller

sammanfalla.

Kommittén har haft ambitionen att göra en allsidig

utvärdering av försöksverksamheten med ändrad

regional ansvarsfördelning men har funnit att den

korta tiden för utvärderingen utgjort en tydlig

begränsning. Kommitténs förslag avseende den

regionala samhällsorganisationen i försökslänen kan

i huvudsak delas upp i två delar: dels fortsatt och

utvidgad försöksverksamhet, dels en tydligare

ansvarsfördelning mellan stat och självstyrelseorgan

i försökslänen.

Kommittén redovisar att huvudintrycket av

försöksverksamheten är positivt. Vid en jämförelse

mellan de två demokratimodellerna - direkt

respektive indirekt valda fullmäktigeförsamlingar -

delar kommittén bedömningen att det knappast går att

slå fast att den ena modellen är mer demokratisk än

den andra utan demokrativärdet i respektive modell

bestäms av de normer bedömaren själv utgår ifrån.

Kommittén har iakttagit att självstyrelseorganen i

samtliga försökslän har lyckats skapa konstruktiva

och positiva relationer med kommunerna i respektive

region samt att också samarbetsklimatet mellan

kommunerna i respektive försökslän har förbättrats.

Kommittén konstaterar att det finns för- och

nackdelar med regionala partnerskap. Framför allt

upplevs beslutsfattandet som otydligt, och klarare

regler för partnerskapens ställning efterlyses.

Arbetet i partnerskap är inte unikt för försökslänen

utan samtliga län deltar i exempelvis

tillväxtavtalsarbetet. Kommittén konstaterar

slutligen att försöket med vidgad samordnad

länsförvaltning i Gotlands län mest uppfattats som

en intern organisationsfråga.

Kommitténs förslag innebär bl.a. följande.

Försöksverksamheten med ändrad regional

ansvarsfördelning i Gotlands, Kalmar, Skåne och

Västra Götalands län skall förlängas till att

omfatta även perioden 2003-2006. Under samma period

skall försöksverksamheten kunna utvidgas till att

omfatta ytterligare län.

Självstyrelseorganen i Skåne, Västra Götalands och

Gotlands län skall få betecknas region i stället för

landsting respektive kommun. Gotlands kommun skall

få rätt att använda beteckningen regionfullmäktige i

stället för kommunfullmäktige, och detta bör gälla

även för tillkommande försökslän med direktvalda

fullmäktige.

De författningar som reglerar försöksverksamheten

skall bli föremål för en allmän översyn. Översynen

bör syfta till att anpassa reglerna till

självstyrelseorganens behov av mer allmänt utformade

regler, som utgår från den kommunala självstyrelsens

principer och mindre från traditionell statlig

reglering.

Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och

självstyrelseorganen bör förtydligas, och därför

skall en särskild instruktion för länsstyrelserna i

försökslänen utarbetas. Samtliga uppgifter som avser

regionalpolitik och regional näringspolitik samt

planering av regional transportinfrastruktur skall

överföras från länsstyrelsen till

självstyrelseorganen.

NUTEK:s bindande föreskrifter vad gäller

redovisningen av det regionala utvecklingsprogrammet

skall ersättas med icke bindande allmänna råd.

Självstyrelseorganen skall ges hela beslutsansvaret

för fördelning av statliga medel för regionala

utvecklingsprojekt och rätt att, i stället för

NUTEK, disponera och därmed själva utbetala de

regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel

som de beviljar.

Planeringssystemet för transportinfrastrukturen

skall reformeras med utgångspunkterna dels en bättre

koordinering mellan planeringen av den regionala

transportinfrastrukturen och arbetet med de

regionala tillväxtavtalen, dels en bättre följsamhet

mellan planeringsramar och de statliga medel som i

realiteten ställs till förfogande, dels också bättre

möjligheter till en demokratisk förankring av

planeringsarbetet.

Självstyrelseorganen skall ges befogenhet att

själva avgöra till vilka regionala

kulturinstitutioner som statsbidraget fördelas. En

överenskommelse (avtal/kontrakt) om den övergripande

inriktningen på bidragsanvändningen skall träffas

mellan staten och självstyrelseorganen.

Regeringen skall initiera en samlad översyn av

uppgiftsfördelningen mellan såväl central och

regional statlig nivå som mellan stat och

kommuner/landsting.

Demokratiutredningen

Demokratiutredningen (SB 1997:01, dir. 1997:101 och

1998:100), som varit en parlamentarisk kommitté, har

haft i uppdrag att belysa de nya förutsättningar,

problem och möjligheter som det svenska folkstyret

möter inför 2000-talet. Kommitténs arbete skulle

koncentreras till internationaliseringen av

ekonomin, ekonomi och demokrati i samspel, Sverige i

EU, nya informations- och kommunikationsmönster,

informationstekniken, det nya medielandskapet och

förändringarna i den offentliga sektorn och

utveckling inom folkrörelserna. Utredningen har

bl.a. haft i uppdrag att utreda orsakerna till det

sjunkande valdeltagandet och att föreslå åtgärder

för att öka medborgarnas delaktighet och engagemang

i det demokratiska systemet. Utgångspunkten för

kommitténs arbete borde vara varje medborgares rätt

till full delaktighet i samhället. Kommittén skulle

summera och värdera de senaste årens

demokratiutredningar och demokratiforskning och

bedöma om ytterligare undersökningar och forskning

borde initieras. Kommittén skulle utöver analyser

och beskrivningar lämna konkreta förslag inom de

områden där den ansåg det behövligt.

Utredningen har avlämnat en rad skrifter och

forskarrapporter, som publicerats i SOU-serien.

Utredningen avlämnade i februari 2000 sitt

slutbetänkande (SOU 2000:1) En uthållig demokrati!.

Utredningen behandlar i slutbetänkandet i en

resonerande form frågor om att stärka den

demokratiska medvetenheten, att utveckla deltagandet

i den politiska processen, att stärka

självstyrelsen, att öka den institutionella

ansvarigheten och att utvärdera folkstyrelsen.

Utredningen förordar en deltagardemokrati med

förstärkta inslag av den deliberativa

demokratiteorin. Det innebär att varje medborgare

måste ges större möjligheter till deltagande,

inflytande och delaktighet. Jämställdhetsarbetet

måste enligt utredningen fortsätta med oförminskad

kraft. De etablerade organen måste bejaka det

engagemang som ungdomar visar och skapa möjligheter

till dialog. Personer med utländsk bakgrund, i

synnerhet de med utomeuropeisk bakgrund, och

arbetslösa, i synnerhet långtidsarbetslösa, är

enligt utredningen 1990-talets stora förlorare

avseende politisk mobilisering. Extraordinära

ansträngningar måste därför till för att öka den

etniska integrationen, och utredningen pekar på

arbetsmarknadens viktiga roll i denna strävan. De

funktionshindrades rätt att höras och ses som

likvärdiga medborgare med samma demokratiska

rättigheter som andra framhålls också.

Skolans roll, liksom betydelsen av offentliga rum

för samtal, betonas.

Utredningen framhåller informationsteknikens roll.

IT kan enligt utredningen användas för att stärka

civilsamhället och för att främja

deltagardemokratin. Tekniken har en potential när

det gäller att vidga medborgarnas möjligheter att

delta i och påverka problemformuleringarna och

diskussionerna före beslut i folkvalda församlingar.

En statlig och kommunal politik bör i första hand

inrikta sig på att utveckla tekniker och metoder för

en sådan deltagardemokrati med IT-stöd. Enligt

utredningen bör det prövas om och i vilken

utsträckning den nya informationstekniken kan

stimulera ett politiskt intresse och deltagande.

Utredningen anser att blankröster vid val bör

redovisas, att lobbare inte bör registreras och att

det offentliga måste bejaka och främja den pluralism

av fria och från staten oberoende

medborgarsammanslutningar som finns i samhället.

Utredningen efterfrågar ett större utrymme för en

lokal självstyrelse, som går bortom den kommunala

och som kan återknyta kontakten med en lokal

medborgarskapstradition. Eftersom den representativa

demokratins värden är omistliga, är det enligt

utredningen särskilt viktigt att framhäva betydelsen

av ett rikt och levande socialt kapital men också

att skapa kompletterande möjligheter att utöva

direkt demokrati. Förhållandet mellan direkt och

indirekt demokrati är motsägelsefullt och

komplicerat. För att stärka den representativa

demokratin måste partierna utveckla både idéer och

arbetsformer som svarar mot medborgarnas behov och

krav. Frågan om öppenhet och insyn i partiernas och

kandidaternas finansiering är enligt utredningen av

största vikt för att skapa förtroende för politiker

och för politiken i stort, och utredningen föreslår

att deras finansiering redovisas offentligt. Arbetet

med att granska förutsättningarna för en sådan

redovisning bör inledas snarast.

Den kommunala självstyrelsen bör enligt

utredningen, som redovisats ovan, ges en starkare

grundlags- och lagreglering med möjligheter till

rättsprövning för att säkra kommunernas

handlingsutrymme. En vidgad kommunal självstyrelse

kan enligt utredningen bl.a. återskapa den lokala

nivån som en vital bas för att bedriva nationell och

europeisk politik. Genom engagemang och deltagande i

det lokala har medborgarna en chans att både få

kunskap och tillföra erfarenheter till större

sammanhang av avvägningar. Dessutom bör det skapas

större möjligheter att direkt ge utrymme för andra

demokratiska organisationer att självständigt lösa

konflikter och ordna sina gemensamma angelägenheter

på ett sätt som gynnar medborgarandan. Utredningens

strävan är att vidga medborgarnas, inte kommunernas,

politiska spelplan.

Medborgarnas möjlighet att få till stånd lokala

folkomröstningar måste enligt utredningen stärkas

genom att göra det svårare för fullmäktige att vägra

ordna folkomröstningar.

Utredningen nämner skilda valdagar och kommunala

extraval som moment i en stärkt självstyrelse. Det

starkaste argumentet för skilda valdagar har enligt

utredningen att göra med att valrörelser har en

mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst på

partiorganisationerna. Med skilda valdagar skulle

ansvarsfunktionen i de allmänna valen ytterligare

betonas.

Försöken med kommundelsnämnder har enligt

utredningen mest av allt lyckats skapa en större

närhet mellan förtroendevalda och

verksamhetsansvariga, medan framgången när det

gäller medborgarinflytande inte är lika påtaglig. I

första hand bör enligt utredningen den svåra

målkonflikten mellan ekonomisk bärkraft och

effektivitet å ena sidan och medborgarinflytande å

den andra lösas genom att dela kommuner. Samtidigt

måste känslan för solidariteten fördjupas, så att

exempelvis storstädernas starka socioekonomiska

segregering inte får orättfärdiga genomslag i fråga

om resursfördelning. Om kommundelning av olika skäl

inte bedöms rimlig, bör kommunerna få införa

direktval till kommundelsnämnder för att öka

genomskinligheten och möjligheterna för medborgare

att bestämma vem som skall företräda dem.

Utredningen anser det viktigt att försöka öka

antalet förtroendeuppdrag och att sprida dem. Fler

personer bör också få träna sig i demokratiskt

beslutsfattande och ansvarstagande i brukarorgan.

Befintliga institutioner för deltagande i politiska

processer bör tas till vara.

Utredningen understryker behovet av att utveckla

nya slags gemensamma organ inom områden där det

politiska utanförskapet breder ut sig. Erfarenheter

bör dokumenteras och spridas av de initiativ som tas

runtom i landet av kommuner, ideella organisationer,

företag och andra för att ersätta marginalisering

med delaktighet. Resurscentrum för lokal

mobilisering bör stödjas på nationell nivå.

Vikten av Sveriges ansträngningar för att på alla

nivåer utveckla demokrati och mänskliga rättigheter

inom ramen för utvecklingssamarbetet betonas av

utredningen. Förslagen till åtgärder för en

förbättrad demokratisk styrning på global nivå bör

ha stor tyngd i den svenska FN-politiken.

För att öka den institutionella ansvarigheten anser

utredningen att myndigheternas självständighet bör

stärkas. Myndigheter har uppgifter som regeringen

definierar, och de skall inte ägna sig åt lobbning

och opinionsbildning i eget intresse. En demokratisk

professionalism bör utvecklas. En oberoende och

avgiftsfri statistik bör finnas för att ge de

offentliga aktörerna underlag för analys, debatt och

beslut. Utredningsarbetet bör ges rimliga

arbetsförutsättningar med tillräcklig tid för att

skaffa fram, analysera och sammanväga professionella

rapporter till bärkraftiga politiska

beslutsunderlag.

Utredningen anser att ytterligare ansträngningar

måste göras för att bringa ökad klarhet i

ansvarsfördelningen mellan statliga organ och mellan

dessa och kommunerna. Regelverken måste vara

tydligare, spelreglerna klarare och styrningen

konsekvent. Mellan staten och kommunerna måste det

råda balans mellan ansvar och ekonomiska

förutsättningar. I stigande utsträckning är enligt

utredningen så gott som alla delar av

statsförvaltningen indragna i flernivåstyrningens

komplexa och svåröverskådliga förhandlingsprocesser.

Det har radikalt förändrat myndigheternas

arbetsformer, och det skapar ett demokratiskt

dilemma. Utredningen ser ingen bortre gräns för

myndigheternas ansträngningar att ge medborgarna en

ökad öppenhet och insyn. Att offentliggöra alla

viktiga dokument via Internet är ett steg i rätt

riktning.

Den enskildes möjligheter att få rättelse bör

förstärkas. Internt bör de offentliga myndigheterna

säkra sin kvalitet genom att bl.a. finna vägar att

mer effektivt hantera klagomål. Utredningen

välkomnar den juridiska, utomparlamentariska

kontroll av politiken som bl.a. medlemskapet i EU

ger. Den juridiska kvalitetssäkringen bör stärkas.

Staten har skäl att utveckla säkrare system för

extern tillsyn och domstolskontroll till skydd för

medborgarnas rättigheter och integritet. Ett sätt

att göra det vore enligt utredningen att slopa det

s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Utredningen anser att

meddelarskydd bör införas i all offentligfinansierad

verksamhet.

I fråga om den regionala demokratin anser

utredningen det vara en utmaning för de politiska

partierna att utveckla relevanta och intressanta

system som kan ge medborgarna meningsfulla processer

för att lösa centrala gemensamma problem i

regionerna. På sikt måste spelregler för partnerskap

och nätverk utvecklas. I de försök som nu pågår bör

man inte försitta möjligheterna att sprida makten,

att involvera nya och andra medborgargrupper. De nya

partnerskapen, som är försök att inlemma ledare från

olika samhällssektorer, får inte negligera

medborgarnas legitima krav på genomskinlighet,

offentliga rum och ansvarsutkrävande. Det är viktigt

att de offentliga mandatens olika källor klargörs.

Regionutvecklingen får inte leda till att den

kommunala självstyrelsen gröps ur.

Enligt utredningen bör direktval ordnas till

regionala organ och medborgarna beredas tillfälle

att i folkomröstning ta ställning till förslag om

nya länsgränser.

Utredningen anger också riktlinjer för

demokratisering av EU-samarbetet. Enligt

riktlinjerna skall offensivt tas till vara

globaliseringen och EU-medlemskapets demokratiska

möjligheter men dess demokratiska risker i största

möjliga utsträckning pareras. Ett initiativ bör tas

till att lägga fast en folkligt förankrad svensk

uppfattning om efter vilka linjer som EU långsiktigt

bör utvecklas med utgångspunkt i demokratifrågan. En

särskild parlamentarisk utredning bör få i uppgift

att utreda frågan. Arbetet bör bedrivas med maximal

öppenhet och syfta till att engagera breda

samhällsgrupper i en diskussion om EU:s framtida

organisation.

Utredningen betonar slutligen värdet av kunskap om

hur folkstyrelsen fungerar. Genom forskning,

utvärdering och revision kan underlag fås för

reflektion och gemensamt lärande.

Demokratiutredningens slutbetänkande har skickats

ut på remiss till ett stort antal myndigheter,

kommuner, landsting och organisationer samt till 501

slumpmässigt utvalda medborgare. Remissinstanserna

har haft fram till den 31 december 2000 på sig att

yttra sig över slutbetänkandet. Remissammanställning

skall göras i början av år 2001.

Demokratidelegationen

Regeringen har vidare beslutat att inrätta en

demokratidelegation (Ju 2000:P). För att på längre

sikt utveckla demokratin och skapa förutsättningar

för att öka medborgarnas aktiva deltagande i de

politiska beslutsprocesserna och i samhällslivet

genomförs ett utvecklingsarbete för folkstyret.

Arbetet skall pågå fram till utgången av år 2002.

Mottot för utvecklingsarbetet är Tid för demokrati.

Demokratidelegationen har inrättats för ändamålet

och leds av statsrådet Britta Lejon. Ledamöterna i

delegationen har utsetts på personliga meriter

utifrån erfarenheter från arbete med

demokratiutveckling. De har sin bakgrund i de

målgrupper som utvecklingsarbetet är inriktat mot

såsom forskare, glesbygd, medier, kvinnor,

invandrare, ungdomar/skola, storstad,

funktionshindrade etc.

Delegationen är rådgivande och deltar i beredningen

av beslut med anknytning till utvecklingsarbetet som

senare fattas av regeringen eller av statsrådet. En

särskild förordning om projektbidrag för

utvecklingsarbete för folkstyrelsen finns.

Under åren 2000-2002 skall delegationen genomföra

en rad aktiviteter som knyter an till

utvecklingsarbetets huvudaktiviteter. De aktiviteter

som delegationen stöder skall ha ambitionen att nå

sådana grupper som normalt inte brukar nås av denna

typ av aktiviteter. En ambition skall vara att

aktiviteterna sker i nära samverkan med andra

aktörer.

De aktiviteter som delegationen genomför skall

anknyta till utvecklingsarbetets tre

huvudaktiviteter: nationellt rådslag om demokrati

och delaktighet, stöd till demokratiutveckling och

80-årsjubileet av den allmänna rösträtten. Syftet

med rådslaget är att få in synpunkter på analyserna,

resonemangen och förslagen i Demokratiutredningens

slutbetänkande.

Kommundemokratikommittén

Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03, dir. 1999:98),

som har parlamentarisk sammansättning, har till

uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka

medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i

den kommunala demokratin, dels stärka den kommunala

representativa demokratins funktionssätt och former.

I direktiven nämns särskilt följande uppgifter:

1. analysera och föreslå förbättringar i dels de

förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna

för det politiska arbetet och då särskilt åtgärder

för att öka antalet förtroendevalda, underlätta

rekrytering, förbättra representativiteten och

motverka förtida avhopp,

2. föreslå åtgärder som underlättar för personer

med utländsk bakgrund samt funktionshindrade

medborgare att åta sig och genomföra politiska

förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i den

kommunala verksamheten, liksom goda möjligheter att

delta i den,

3. föreslå åtgärder som kan göra barn och ungdomar

mer delaktiga i den kommunala demokratin och också

ge barn och ungdomar bättre kunskaper om hur den

kommunala förvaltningen och politiken fungerar,

4. föreslå åtgärder som kan stärka fullmäktiges

ställning och den medborgerliga insynen i beslut av

långsiktig karaktär och av stor principiell och

ekonomisk betydelse,

5. föreslå åtgärder som kan stärka den

medborgerliga insynen i kommunalt delägda företag,

kommunala entreprenader och andra alternativa drift-

och samverkansformer,

6. utvärdera erfarenheterna av kommundelsnämnderna

som organisationsform och då särskilt deras

betydelse för att öka medborgarnas möjligheter till

inflytande i det lokala samhällslivet,

7. studera erfarenheterna i de kommuner som i sin

verksamhet upprättat s.k. demokratibokslut eller

utnyttjat möjligheten att inrätta s.k.

medborgarpaneler,

8. studera erfarenheterna i de försök som gjorts

med kommunala ungdomsråd och ungdomsparlament och

utifrån detta föra en diskussion om hur dessa kan

användas i större utsträckning som ett sätt att öka

ungdomars erfarenheter av och kunskap om den

kommunala demokratin,

9. utvärdera erfarenheterna av s.k. folkinitiativ

till kommunala folkomröstningar enligt kommunallagen

(1991:900),

10. göra en översyn av procedurerna för ändringar

av den kommunala indelningen samt behovet av och

förutsättningarna för att införa en lagreglerad

möjlighet att vid indelningsändringar besluta om

extraval under en löpande mandatperiod.

Kommittén skall lämna förslag till de

författningsändringar och andra åtgärder som den

finner befogade.

Kommittén beräknas avsluta sitt arbete senast den

31 maj 2001.

I direktiven till kommittén nämns att under senare

år ett flertal utredningar, bl.a. Kommunala

förnyelsekommittén (Förnyelse i kommuner och

landsting, SOU 1996:169) och

Demokratiutvecklingskommittén (På medborgarnas

villkor, SOU 1996:162) behandlat frågor som rör

medborgarnas insyn och deltagande i den kommunala

demokratin.

Regionalt styre

Motioner

I motion 2000/01:K303 av Bo Lundgren m.fl. (m)

yrkande 4 föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

landstingen. Enligt motionärerna har staten och

primärkommunerna breda ansvarsområden, medan

landstingens uppgifter är mer specialiserade.

Motionärerna ifrågasätter om det är ändamålsenligt

att även i framtiden utnyttja två kommunala nivåer,

desto mera som medlemskapet i EU tillfört Sverige

ytterligare en beslutsnivå. Landstingen bör enligt

motionärerna avvecklas som en del av en större

reform av hälso- och sjukvården, och områden som kan

kräva samverkan i större regioner kan och bör lösas

genom institutionella arrangemang från fall till

fall, t.ex. genom samverkan i kommunalförbund.

Också i en motion från förra riksmötet, motion

1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkande 21,

begärdes med i huvudsak samma motivering ett

tillkännagivande till regeringen om landstingens

avveckling.

I motion 2000/01:K231 av Yvonne Andersson och Sven

Brus (kd) begärs ett tillkännagivande om att

regionerna skall styras av direktvalda

regionfullmäktige. Motionärerna anser att en

förnyelse i det politiska systemet kan vara en

nödvändighet för att kunna möta de nya krav som det

framtida samhället ställer och anser att regeringen

bör skynda på sina beslut om regionernas styrning.

I motion 2000/01:Bo308 av Margareta Viklund (kd)

begärs tillkännagivanden dels om att det nuvarande

försöket med utökad regional självstyrelse bör

permanentas (yrkande 1), dels om att direktvalda

regionfullmäktige bör finnas i alla svenska regioner

(yrkande 3).

I motion 2000/01:K235 av Åke Carnerö och Magnus

Jacobsson (kd) yrkande 1 föreslås att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om ett utvecklingsarbete om hur

subsidiaritetsprincipen kan tillämpas i praktisk

verksamhet. Motionärerna framhåller som en viktig

grund för maktfördelningen i samhället att beslut

fattas på lägsta möjliga effektiva nivå.

I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus (c) begär

motionärerna tillkännagivanden om att de direktvalda

regionförsöken skall permanentas efter 2003 (yrkande

7), om att varje region skall ha ett direktvalt

högsta beslutande organ (yrkande 8) och om att

regionaliseringen skall stärkas (yrkande 9).

Motionärerna framhåller som sin ideologiska

utgångspunkt att en av folket vald församling alltid

har ett högre demokratiskt värde än en indirekt vald

församling och att därför alla landets regioner bör

ha direktvalda regionfullmäktigeförsamlingar som

högsta beslutande organ. De anför vidare att det är

viktigt att inte blanda ihop regionalisering med

geografiska sammanslagningar och att regionerna bör

verka aktivt med demokrati- och delaktighetsfrågor.

I samma motion yrkande 10 föreslås att riksdagen

tillkännager för regeringen att ansvaret för EU-

stödet bör överlåtas på regionerna. Motionärerna

anser att ansvaret för att samordna EU-projekt bör

föras över till regionerna och att därigenom

kontakten stärks mellan det civila samhället,

näringslivet och regionens politiska nivå.

Regeringen bör enligt motionärerna återkomma till

riksdagen med förslag om detta.

I motion 2000/01:So358 yrkande 1 föreslår Lennart

Daléus m.fl. (c) ett tillkännagivande om ökad

demokrati och stärkt medborgarmakt för ökad

livskvalitet. I motionen anförs att en vitalisering

av den representativa demokratin kan nås genom att

stärka medborgarinflytandet, öppna möjligheter för

fler förtroendevalda genom en tydlig

decentralisering och ett stärkt kommunalt

självstyre.

I en motion från föregående riksmöte, motion

1999/2000:K204 av Lennart Daléus m.fl. (c) yrkande

11, begär motionärerna ett tillkännagivande till

regeringen om en översyn av förhållandena för

regioner enligt 1 kap. 7 § regeringsformen och därav

beroende lagar. Regeringsformen bör ses över så att

regionfullmäktige kan erkännas. Regeringen bör

inleda en översyn av regeringsformens förhållande

till regionaliseringens effekter antingen genom

tilläggsdirektiv till Författningsutredningen eller

genom en ny utredning syftande till att i

regeringsformen och därav beroende lagar bekräfta

bildandet av regioner.

I motion 2000/01:K258 av Åsa Torstensson (c) begärs

tillkännagivanden dels om en permanentning av Västra

Götalandsregionen som ett direktvalt

självstyrelseorgan efter 2002 (yrkande 1), dels om

att Västra Götalandsregionen, liksom de övriga

försöksregionerna, bör överta ansvaret för

fördelningen av statsbidragen till de regionala

kulturinstitutionerna (yrkande 2).

Utom i partimotionen 2000/01:K396 av Lars Leijonborg

m.fl. (fp), som i denna del har behandlats i

avsnittet om den kommunala självstyrelsens

grundlagsreglering, tas frågor om den regionala

samhällsorganisationen upp i tre andra

folkpartimotioner.

I motion 2000/01:N268 av Yvonne Ångström m.fl. (fp)

yrkande 24 föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

beslutsfattande i regionerna. Motionärerna anser

bl.a. att direktvalda regionfullmäktige skall

ersätta landstingen och dessutom överta betydande

delar av länsstyrelsernas och andra statliga organs

uppgifter. De anser vidare att regionerna bör ha

makten över de medel som kommer från EU:s

strukturfonder och begär ett tillkännagivande om

stödområdena och EU:s regionalpolitiska stöd

(yrkande 23).

I motion 2000/01:K327 av Ulf Nilsson och Siw

Persson (fp) begärs tillkännagivanden dels om att

försöksverksamheten med regionalt självstyre i Skåne

bör permanentas (yrkande 1), dels om att

ansvarsfördelningen mellan regionala och statliga

organ bör tydliggöras (yrkande 2). Motionärerna

anför att Skåne på senare år har fått kraftigt ökade

möjligheter till ekonomiskt och kulturellt utbyte

över gränserna till Danmark och Tyskland samt att

människor som känner de regionala förhållandena

måste vara med och forma utvecklingen. De anser att

det i fråga om det regionala självstyret återstår

att tydligare klargöra vilka ansvarsområden som

skall ligga på regional respektive statlig nivå och

att det direktvalda beslutande organet bör kallas

regionfullmäktige.

I motion 2000/01:N263 av Helena Bargholtz (fp)

begärs tillkännagivanden dels om att Gotland bör ha

huvudansvaret för sin regionala utvecklingsplanering

(yrkande 12), dels om att Gotlands kommun bör få

kalla sig region (yrkande 13). Motionären anser att

de undantag som gäller för Gotlands ansvar som

självstyrelseorgan som finns i dag bör ses över.

I motion 2000/01:N383 av Matz Hammarström m.fl. (mp)

yrkande 32 föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

direktvalda regionfullmäktige. Motionärerna vill gå

vidare med en utveckling som innebär att alltfler

politiska områden lyfts ned till kommunal nivå. De

vill utveckla den representativa demokratin och

införa nya regionfullmäktige, direktvalda organ som

övertar uppgifter från länsstyrelserna och

landstingen.

I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl.

(mp) yrkande 11 begärs ett tillkännagivande om

direktvalda regionfullmäktige. Motionärerna anser

att sådana regionfullmäktige skall ersätta

landstingen med ett utökat ansvar för länets

planerings- och utvecklingsfrågor samt att

folkomröstning skall hållas om självstyrelseorganets

ansvarsområde skall vara annat än länet.

Lagrådsyttrande 1996 om regionförbund och

regionfullmäktige

Yttrandet redovisas med anledning av yrkandet i

motion 1999/2000:K204 yrkande 11.

I samband med behandlingen av regeringens

proposition 1996/97:36 Den regionala

samhällsorganisationen inhämtade utskottet yttrande

från Lagrådet över lagförslagens grundlagsenlighet

(se bet. 1996/97:KU4). Lagrådet anslöt sig i

yttrandet till Regionberedningens uppfattning att

det inte behövs någon grundlagsändring, om man även

i fortsättningen använder ordet landstingskommun för

det regionala självstyrelseorganet, medan, om man

däremot skulle vilja ge det nya organet ett annat

namn, det förutsätter en ändring av regeringsformen.

Skulle man, vid sidan av primärkommuner och

landstingskommuner, vilja inrätta nya kategorier av

kommuner, krävs enligt Lagrådet en ändring av 1 kap.

7 § regeringsformen.

De regionförbund som föreslogs hade enligt Lagrådet

inte en sådan karaktär att de var att jämställa med

primärkommuner och landsting. De föreslagna

regionförbunden skulle bildas av kommunerna och

landstingen i respektive län, och ledamöterna i

förbundsfullmäktige skulle väljas av

förbundsmedlemmarnas, dvs. kommunernas och

landstingens, fullmäktige. De var närmast att

jämställa med kommunalförbund. Det stod enligt

Lagrådet klart att bestämmelserna i 1 kap. 7 §

första stycket regeringsformen inte hindrade att

kommunala angelägenheter - såväl primärkommunala som

landstingskommunala - överfördes till

kommunalförbund. Med kommunalförbund likställdes

enligt regeringsformens förarbeten "liknande subjekt

för samverkan mellan kommuner".

Utskottets bedömning

Huvuddelen av de motioner som behandlas i detta

avsnitt avser frågor som har ingått i

försöksverksamheten med ändrad regional

ansvarsfördelning. Utskottet anser att den fortsatta

beredningen av PARK:s förslag bör avvaktas och

avstyrker därmed motionerna 2000/01:K231 (kd),

2000/01:K235 (kd) yrkande 1, 2000/01:Bo308 (kd)

yrkandena 1 och 3, 2000/01:K258 (c) yrkandena 1 och

2, 2000/01:K397 (c) yrkandena 7-10, 2000/01:So358

(c) yrkande 1, 2000/01:K327 (fp) yrkandena 1 och 2,

2000/01:N263 (fp) yrkandena 12 och 13, 2000/01:N268

(fp) yrkandena 23 och 24 samt 2000/01:N383 (mp)

yrkande 32 och 2000/01:K401 (mp) yrkande 11.

Även den fråga om regionfullmäktige och dess

förhållande till bestämmelsen i 1 kap. 7 §

regeringsformen som berörs i motion 1999/2000:K204

(c) yrkande 11 kan förutsättas komma att övervägas i

den fortsatta beredningen av ärendet om regionalt

folkstyre. Utskottet avstyrker därmed motionen.

Enligt utskottets uppfattning finns det ingen

anledning nu att ifrågasätta landstingens roll i den

svenska demokratin. Utskottet avstyrker motionerna

2000/01:K303 (m) yrkande 4 och 1999/2000:K206 (m)

yrkande 21.

Kommundelsnämnder och direktval

Motioner

Frågan om direktval till kommundelsnämnder tas upp

bl.a. i två partimotioner från Centerpartiet.

I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)

yrkande 6 föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

direktval till kommundelsnämnder. Motionärerna anför

att ett hinder för kommundelsnämnderna att samverka

med det civila samhället är att de i dag. liksom

andra kommunala nämnder, väljs genom proportionella

val i fullmäktige. Motionärerna anser att direktval

bör införas till kommundelsnämnderna för att ge

medborgarnas vilja större lokalt genomslag. I motion

2000/01:Bo223 av Lennart Daléus m.fl. (c) yrkande 2

(delvis) föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

införande av direktvalda stadsdelsnämnder.

Motionärerna hänvisar till pågående försök med lokal

förvaltning, stadsdelsnämnder och egenförvaltning

och anser att dessa försök bör permanentas och att

lokal förvaltning och egenförvaltning bör bli regel

mer än undantag. Ett sätt att uppnå ett större

engagemang hos invånarna kan enligt motionärerna

vara att införa direktval till stadsdelsnämnder.

Även i motion 2000/01:K232 av Stefan Attefall (kd)

föreslås ett tillkännagivande till regeringen om att

en försöksverksamhet med direktvalda stads- och

kommundelsnämnder bör göras möjlig.

Aktuella utredningar m.m.

I fråga om kommundelning och kommundelsnämnder ser

Demokratiutredningen det inte som demokratiskt

önskvärt att inrätta fler nivåer inom den

representativa demokratin utan tvärtom en fara i att

överbelasta den partibaserade demokratin. Om

kommundelning av olika skäl inte bedöms rimligt,

anser utredningen att frågan om att införa direktval

till kommundelsnämnder bör prövas för att öka

genomskinligheten och möjligheterna för medborgare

att bestämma vem som skall företräda dem. - Oavsett

om man har indirekt eller direkt valda stads- eller

kommundelsnämnder får enligt utredningen inte

variationsrikedomen bli så stor att medborgarnas

rätt till likvärdig offentlig service äventyras.

En av Kommundemokratikommitténs uppgifter är, som

nämnts, att utvärdera erfarenheterna av

kommundelsnämnderna som organisationsform och då

särskilt deras betydelse för att öka medborgarnas

möjligheter till inflytande i det lokala

samhällslivet samt att göra en översyn av

procedurerna för ändringar av den kommunala

indelningen samt behovet av och förutsättningarna

för att införa en lagreglerad möjlighet att vid

indelningsändringar besluta om extraval under en

löpande mandatperiod.

Utskottet behandlade frågor om direktval till

kommundelsorgan senast i betänkande 1999/2000:KU13.

Utskottet konstaterade att kommundelsnämndsreformen

skulle komma att bli föremål för en allsidig

utvärdering av den kommitté som har till uppgift att

föreslå åtgärder för att stärka den kommunala

demokratin i olika hänseenden. Utskottet fann det

rimligt att resultatet av denna utvärdering

föreligger innan ställning tas till frågan i vilka

former val till kommundelsorgan bör ske. Om

utvärderingen ger vid handen att frågan om direktval

bör övervägas, bör kommittén enligt utskottets

mening vara oförhindrad att göra detta. I avvaktan

på att kommitténs arbete med frågan om

kommundelsnämnderna avslutas borde riksdagen inte

vidta någon åtgärd med anledning av motioner om

direktval till kommundelsnämnder.

Utskottets bedömning

En utvärdering av erfarenheterna av

kommundelsnämnderna som organisationsform och deras

betydelse för att öka medborgarnas möjligheter till

inflytande i det lokala samhällslivet ingår i

Kommundemokratikommitténs uppdrag. Utskottet anser

att resultatet av kommitténs arbete - liksom

beredningen av Demokratiutredningens betänkande -

bör avvaktas, och utskottet avstyrker motionerna

2000/01:K397 (c) yrkande 6, 2000/01:Bo223 (c)

yrkande 2 i denna del och 2000/01:K232 (kd).

Särskilda frågor om lokal demokrati

Kommunala folkomröstningar

Motioner

Frågan om lokala folkomröstningar tas upp i tre

motioner från olika partier.

I motion 2000/01:K313 av Stefan Attefall (kd)

föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen

som sin mening vad i motionen anförs om att se över

reglerna kring lokala folkomröstningar i syfte att

öka möjligheten att få till stånd sådana.

Motionärerna anser att om en viss andel av

kommunmedborgarna kräver en folkomröstning, skall en

sådan omröstning genomföras.

I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)

yrkande 3 föreslås att riksdagen begär att

regeringen lägger fram förslag om en parlamentarisk

kommitté för att belysa förutsättningarna för ökad

direktdemokrati genom beslutande kommunala

folkomröstningar.

I motion 2000/01:N383 av Matz Hammarström m.fl.

(mp) yrkande 34 begärs ett tillkännagivande om

kommunala folkomröstningar. Enligt motionärerna bör

det bli lättare att genomföra beslutande

folkomröstningar på kommunal, regional och nationell

nivå samt att 5 kap. 23 § kommunallagen bör ändras

så att kommunfullmäktige blir skyldigt att genomföra

en folkomröstning om 10 % av kommuninvånarna begär

det.

Bakgrund

Kommunallagen innehåller bestämmelser om kommunala

folkomröstningar. Närmare föreskrifter om

förfarandet vid folkomröstning finns i lagen

(1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Fullmäktige får som ett led i beredningen av ett

ärende som fullmäktige skall handlägga besluta att

synpunkter skall inhämtas från medlemmarna i

kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom

folkomröstning, opinionsundersökning eller liknande

förfarande.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga

får enligt 5 kap. 23 § väckas i fullmäktige av en

nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna i vissa

fall, en fullmäktigeberedning samt styrelsen i ett

företag där kommunen eller landstinget innehar

samtliga aktier eller bestämmer tillsammans med

någon annan samt genom folkinitiativ bakom vilket

står minst 5 % av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna. Ett sådant initiativ skall

vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt

innehålla initiativtagarnas egenhändiga

namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om

deras adresser.

Utskottet behandlade motioner om kommunala

folkomröstningar senast våren 2000 (bet.

1999/2000:KU13).

Utskottet hänvisade till tidigare bedömning (bet.

1998/99:KU21), då riksdagen på utskottets förslag

gjort ett tillkännagivande om att en förstärkning av

medborgarnas inflytande beträffande folkinitiativ i

fråga om kommunala folkomröstningar borde utredas.

Utskottet konstaterade att frågan om

minoritetsinitiativ i fullmäktige respektive frågan

om beslutande kommunal folkomröstning inte tagits

upp i direktiven till Kommundemokratikommittén.

När det gäller frågan om minoritetsinitiativ ansåg

utskottet att folkomröstning är ett så viktigt

demokratiskt instrument att ett beslut om att

genomföra en sådan omröstning bör vara förankrat i

en majoritet i fullmäktige. Om en rätt infördes för

en minoritet i fullmäktige att utlösa en

folkomröstning, skulle enligt utskottets mening en

risk uppkomma att en minoritet utnyttjar en sådan

möjlighet för att i onödan fördröja angelägna

politiska beslut.

När det gäller frågan om beslutande folkomröstning

ansåg utskottet att en sådan ordning skulle försvaga

det representativa demokratiska systemet.

Demokratiutredningen har behandlat frågan om s.k.

folkinitiativ till kommunal folkomröstning och

ansett att medborgarnas möjlighet att få till stånd

lokala folkomröstningar måste stärkas genom att göra

det svårare för fullmäktige att vägra ordna

folkomröstningar.

Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03, dir. 1999:98)

har i uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels

öka medborgarnas möjligheter till insyn och

deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka

den kommunala representativa demokratins

funktionssätt och former. I direktiven nämns

särskilt uppgiften att utvärdera erfarenheterna av

s.k. folkinitiativ till kommunala folkomröstningar

enligt kommunallagen.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att resultatet av

Kommundemokratikommitténs arbete - liksom

beredningen av Demokratiutredningens betänkande -

bör avvaktas. Utskottet avstyrker motionerna

2000/01:K313 (kd), 2000/01:K397 (c) yrkande 3 och

2000/01:N383 (mp) yrkande 34.

Medborgardeltagande i fullmäktige

Motioner

Två motioner rör medborgarnas inflytande i

fullmäktigeförsamlingar.

I motion 2000/01:K224 av Margareta Viklund (kd)

föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen

som sin mening vad i motionen anförs om lagändring

för att göra det möjligt för icke politiskt valda

ledamöter att ställa frågor direkt till kommun-

respektive landstingsfullmäktige. Motionären anser

att en enskild medborgare borde ges laglig rätt att

ställa skriftliga enkla frågor till

kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige. Det

skulle sedan ankomma på fullmäktige att behandla och

besvara frågan under en punkt på dagordningen, en

"allmänhetens frågestund".

I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)

yrkande 4 föreslås att riksdagen begär att

regeringen lägger fram förslag till ändringar som

möjliggör för medborgare att väcka initiativ i

kommunfullmäktige. Motionärerna hänvisar till en

modell i Finland, där initiativ för medborgare

redovisas årligen för kommunfullmäktige och

initiativ som samlat mer än 2 % av medborgarnas

underskrifter måste behandlas i fullmäktige inom sex

månader.

Bakgrund

Demokratiutredningen redovisar bl.a. 1990-talets

organisatoriska förändringar i kommuner och

landsting (s. 142 f.), bl.a. möjligheten sedan 1994

att ha öppna nämndsammanträden. Enligt utredningen

arbetar de flesta kommuner intensivt med att

utveckla sina demokratiska arbetsformer.

Medborgarpaneler, där ett antal invånare lottas ut

till att inbjudas till diskussioner, har prövats i

en del kommuner. Det kan enligt utredningen vara ett

sätt att få fram fler synpunkter i kommunal politik

men har också kritiserats för att strida mot

grunderna i det lokala representativa folkstyret.

Som nämnts ovan har Kommundemokratikommittén till

uppgift bl.a. att föreslå åtgärder som kan stärka

fullmäktiges ställning och den medborgerliga insynen

i beslut av långsiktig karaktär och av stor

principiell och ekonomisk betydelse samt att föreslå

åtgärder som kan stärka den medborgerliga insynen i

kommunalt delägda företag, kommunala entreprenader

och andra alternativa drift- och samverkansformer.

Kommittén skall bl.a. studera erfarenheterna i de

försök som gjorts i arbetet med medborgarpaneler och

utifrån detta föra en diskussion om hur dessa skulle

kunna användas i större utsträckning. Kommittén

skall vidare mot bakgrund av den kritik som riktats

mot utformningen av det s.k. folkinitiativet i 5

kap. 23 § kommunallagen och det förhållandet att

reglerna nu har varit i kraft under ett antal år

utvärdera erfarenheterna av folkinitiativets

användning. Kommittén skall såväl överväga behovet

av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta

utformning (se bl.a. 1998/99:KU21). Kommittén skall

också bedöma de demokratiska effekterna av

folkomröstningsinstitutet.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att beredningen av

Demokratiutredningens betänkande samt arbetet inom

Demokratidelegationen och resultatet av

Kommundemokratikommitténs arbete bör avvaktas.

Utskottet avstyrker motionerna 2000/01:K224 (kd) och

2000/01:K397 (c) yrkande 4.

Förtroendevaldas arbetsförhållanden m.m.

Motioner

Olika frågor om de förtroendevaldas

arbetsmöjligheter tas upp i motioner.

I motion 2000/01:K256 av Kenneth Kvist m.fl. (v)

föreslås att riksdagen begär att regeringen lägger

fram förslag till ändring av kommunallagen så att

definitionen av förtroendevalda i 4 kap. 1 §

omfattar alla förtroendevalda, även de som är

ledamöter och suppleanter i kommunala företag.

Motionärerna kritiserar det förhållandet att sådana

ledamöter och suppleanter inte omfattas av rätten

till ledighet från anställning enligt kommunallagen.

Det är enligt motionärerna viktigt att den

demokratiska styrningen och insynen i den kommunala

verksamheten inte försämras när den överförs i

bolagsform.

I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl.

(mp) yrkande 9 föreslås att riksdagen tillkännager

för regeringen som sin mening vad som anförs i

motionen om förbättring av förtroendevaldas

arbetsförhållanden. Motionärerna anser att behovet

är påtagligt att förbättra förtroendevaldas

arbetsförhållanden och öka attraktiviteten i

politiskt engagemang. Det är enligt motionärerna

viktigt att ledighet och ersättning för politiska

insatser omvärderas och uppvärderas.

I motion 2000/01:K385 av Jan Backman (m) föreslås

att riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag till ändring i kommunallagen (1991:900) så

att en kommun själv kan avgöra om utflyttad

nämndledamot kan kvarstå i uppdraget hela

mandatperioden enligt vad som anförs i motionen.

Motionären påpekar att många ungdomar valdes in i

kommunala nämnder efter valet 1998 och att många av

dem tvingats avsluta sina uppdrag därför att de

påbörjat högskolestudier och blivit folkbokförda på

studieorten. Enligt kommunallagen måste de avsäga

sig sina kommunala uppdrag.

I motion 2000/01:K362 av Lennart Kollmats (fp)

föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen

som sin mening vad i motionen anförs om ungdomars

möjligheter att delta i det demokratiska arbetet.

Motionären efterlyser undantagsregler för ungdomar

under 30 år från antingen kravet på mantalsskrivning

på studieorten eller kravet på att vara skriven i en

kommun för att få ha kommunala förtroendeuppdrag.

Bakgrund

Enligt kommunallagen gäller att förtroendevalda har

rätt till den ledighet från sina anställningar som

behövs för uppdragen.

Med förtroendevalda avses ledamöter och ersättare i

fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt

revisorer och revisorsersättare. Med förtroendevalda

avses också ledamöter och ersättare i den beslutande

församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd,

de beslutande församlingarnas beredningar samt

revisorer och revisorsersättare i ett

kommunalförbund.

För att ha rösträtt vid val av ledamöter och

ersättare i kommunfullmäktige skall man enligt

kommunallagen vara folkbokförd i kommunen. För att

vara valbar till fullmäktige krävs att man har

rösträtt. Vid valen av ledamöter och ersättare i

nämnderna samt valen av revisorer och

revisorsersättare är, oberoende av vad som framgår

av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för

sådant val uppfyller valbarhetsvillkoren. Om en

förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också

uppdraget genast.

Kommundemokratikommittén har, som nämnts ovan, till

uppdrag att föreslå åtgärder som skall öka

medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i

den kommunala demokratin och stärka den kommunala

representativa demokratins funktionssätt och former.

En särskild uppgift för kommittén anges i

direktiven vara att analysera och föreslå

förbättringar dels i de förtroendevaldas

arbetsförhållanden, dels i formerna för det

politiska arbetet, särskilt åtgärder för att öka

antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering,

förbättra representativiteten och motverka förtida

avhopp. Kommittén skall göra en grundlig analys av

de förtroendevaldas arbetsförhållanden och i det

sammanhanget också utvärdera de nuvarande

bestämmelserna i kommunallagen som reglerar de

förtroendevaldas villkor. Kommittén skall föreslå de

förändringar som den anser behövliga för att

medborgarna skall stimuleras till att åta sig

förtroendeuppdrag. Det handlar bl.a. om att se över

rekryteringen, representativiteten, orsakerna till

de förtida avhoppen och formerna för det politiska

arbetet i allmänhet. Det handlar också om att

analysera hur de nya arbetsformerna samt nya styr-

och organisationsformer - bl.a. en ökad användning

av privaträttsliga verksamhetsformer - påverkat

politikerrollen. De åtgärder som föreslås skall

syfta till att öka antalet förtroendevalda. I

uppdraget ingår också att föreslå åtgärder för att

göra barn och ungdomar mer delaktiga i den kommunala

demokratin. Enligt vad utskottet inhämtat diskuteras

i detta hänseende inom kommittén även möjligheterna

för ungdomar att behålla förtroendeuppdrag i en

kommun, medan de studerar på annan ort.

Utskottet behandlade i sitt betänkande 1993/94:KU40

en motion om att ge ungdomar möjlighet att fortsätta

sitt politiska engagemang i hemkommunen även om de

skaffar sig högskoleutbildning på annat håll.

Utskottet redovisade att riksdagen ansett att vuxna

studerande bör folkbokföras enligt samma regler som

den övriga befolkningen och att, i de fall då dubbel

bosättning enligt gällande bestämmelser kan anses

föreligga för en vuxen studerande, en bedömning

skall göras på samma sätt som för andra personer med

dubbel bosättning. Detta innebär, anförde utskottet,

att det är folkbokföringsmyndigheten som med hjälp

av bosättningsreglerna måste avgöra vilken av två

eller flera tänkbara platser som är en persons rätta

folkbokföringsort. Mot denna bakgrund var utskottet

inte berett att föreslå införande av särskilda

bestämmelser i kommunallagen innebärande ett

undantag för studerande från regeln om att ett

uppdrag som kommunalt förtroendevald upphör om den

förtroendevalde upphör att vara valbar. Utskottet

ville emellertid framhålla att detta självfallet

inte hindrar en vuxen studerande från att vara aktiv

i det politiska livet, dock inte såsom

förtroendevald i annan kommun än den där hon eller

han var att anse som folkbokförd.

Utskottets bedömning

I Kommundemokratikommitténs uppgifter ingår att

analysera och föreslå förbättringar i de

förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för

det politiska arbetet. Särskilt nämns åtgärder för

att öka antalet förtroendevalda, underlätta

rekrytering, förbättra representativiteten och

motverka förtida avhopp. Motion 2000/01:K401 (mp)

yrkande 9 är därmed enligt utskottets mening

tillgodosedd, och något tillkännagivande till

regeringen behövs inte.

Kommitténs arbete handlar också om att analysera

hur de nya arbetsformerna och nya styr- och

organisationsformer - bl.a. en ökad användning av

privaträttsliga verksamhetsformer - påverkar

politikerrollen. I uppdraget ingår däremot inte

uttryckligen frågan om att jämställa uppdrag i

kommunala företag med andra kommunala uppdrag såvitt

avser förhållandena för de förtroendevalda.

Utskottet anser att även denna fråga bör utredas och

föreslår att detta med anledning av motion

2000/01:K256 (v) ges regeringen till känna.

I fråga om möjligheten för den som flyttar till en

annan kommun att behålla förtroendeuppdrag i en

kommun, där han eller hon tidigare har varit bosatt,

vidhåller utskottet sin tidigare inställning. Såvitt

avser ungdomar som börjat studera på annan ort än

den där de valts till förtroendeuppdrag anser

utskottet att arbetet inom Kommundemokratikommittén

bör avvaktas. Motionerna 2000/01:K385 (m) och

2000/01:K362 (fp) avstyrks därmed.

Indelningsfrågor

Motioner

Frågor om indelningen i kommuner och landsting tas

upp i tre motioner.

I motion 2000/01:K235 av Åke Carnerö och Magnus

Jacobsson (kd) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande

till regeringen om att indelningslagen bör ändras så

att Kammarkollegiet skall bemyndigas att företa en

utredning om den kommun som berörs inte motsätter

sig en sådan.

I motion 2000/01:Bo223 av Lennart Daléus m.fl. (c)

yrkande 2 (delvis) föreslås att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om kommundelningar. Motionärerna

hänvisar till pågående försök med lokal förvaltning,

stadsdelsnämnder och egenförvaltning och anser att

dessa försök bör permanentas samt att lokal

förvaltning och egenförvaltning bör bli regel mer än

undantag. Ett sätt att uppnå ett större engagemang

hos invånarna kan enligt motionärerna vara att

tillåta bildandet av nya kommuner i

storstadsområdena.

I motion 2000/01:Ju247 av Lars Elinderson m.fl. (m)

yrkande 1 föreslås att riksdagen beslutar begära att

regeringen lägger fram förslag till ändring av

kommunallagen vad avser indelning av landsting.

Motionärerna hänvisar som bakgrund till sin begäran

till omständigheterna kring bildandet av Västra

Götalands län.

Bakgrund

Sverige är enligt kommunallagen indelat i kommuner

och landsting. Varje landsting omfattar enligt 1

kap. 2 § denna lag ett län, om inte något annat är

särskilt föreskrivet.

Den kommunala indelningen regleras i lagen

(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i

kommuner och landsting (indelningslagen).

Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen skall en ändring

för att komma till stånd antas medföra bestående

fördel för en kommun eller en del av en kommun eller

andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av

frågan om indelningsändring skall särskild hänsyn

tas till önskemål och synpunkter från den eller de

kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en

sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får

beslut om ändring meddelas endast om det finns

synnerliga skäl. Särskilda hänsyn skall också tas

till befolkningens önskemål och synpunkter. Beslut

om ändring fattas av regeringen eller i vissa fall -

en indelningsändring som behövs på grund av

oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till

fastighetsförhållandena och inte föranleder

ekonomisk reglering mellan kommuner - av

Kammarkollegiet. Kammarkollegiet får avslå en

ansökan om indelningsändring om det finner att

ändringen inte bör ske.

Det praktiska förfarandet inför ett beslut om

delning av en kommun regleras i 20-26 §§

indelningslagen. Fråga om ändring i den kommunala

indelningen väcks av en kommun eller medlem av en

kommun som skulle beröras av förändringen. Ansökan

skall ges in till Kammarkollegiet. Regeringen,

Kammarkollegiet och länsstyrelsen kan ta upp en

fråga om ändrad indelning på eget initiativ.

Kammarkollegiet skall göra den utredning som behövs

eller överlämna åt länsstyrelsen att göra en

utredning. Kammarkollegiet får vid behov uppdra åt

en särskild utredare att göra en utredning. Samråd

skall ske med berörda kommuner vid utredningen. När

det finns särskilt skäl skall en särskild

undersökning, efter beslut av Kammarkollegiet eller

länsstyrelsen, göras om befolkningens inställning

till en ändrad indelning. Om utredningen visar att

en indelningsändring bör göras, skall ett förslag

upprättas till ändring samt till den ekonomiska

regleringen m.m. Regeringen fattar därefter beslut

om indelningsändringen.

När det gäller förutsättningarna för en

indelningsändring framhölls i förarbetena till

indelningslagen (prop. 1978/79:157) att en ändring

inte bör få genomföras utan att det från allmän

synpunkt föreligger objektivt bärande skäl för den.

På grund av de skilda förhållanden som gäller från

fall till fall var det inte möjligt att dela upp

indelningsändringar i väl avgränsade kategorier för

vilka bestämda förutsättningar för genomförandet av

en ändring skall gälla. Föredragande statsrådet

framhöll att bestämmelsernas huvudsyfte bör vara att

säkerställa att olika intressen som vägs mot

varandra beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka

skäl för en indelningsförändring som måste föreligga

och hur tungt de skall väga i förhållande till

eventuella skäl mot en ändring måste i huvudsak

överlämnas åt praxis. Bestämmelsen om

förutsättningarna för en indelningsförändring borde

inte innehålla någon exemplifiering av

omständigheter som kunde utgöra skäl för en

indelningsändring. I stället borde som en allmän

förutsättning för en ändring gälla att ändringen

kunde antas medföra bestående fördel för en kommun

eller del av kommun eller andra fördelar från allmän

synpunkt. En grundtanke borde vidare vara att

kommunernas inställning borde ges särskilt stor

tyngd.

Indelningen i landsting får ändras, om det inte

finns hinder mot en ändring i länsindelningen och om

ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett

landsting eller en del av ett landsting eller andra

fördelar från allmän synpunkt. Beslut fattas av

regeringen eller i vissa fall av Kammarkollegiet.

Demokratiutredningen har, som nämnts ovan i

avsnittet om kommundelsfrågor, diskuterat frågan om

kommundelning. Utredningen menar att den svåra

målkonflikten mellan ekonomisk bärkraft och

effektivitet å ena sidan och medborgarinflytande å

den andra bör lösas genom att dela kommuner.

Därigenom får man ett sammanhållet ansvar för

skatter och verksamhet inom kommunerna. Samtidigt

måste känslan för solidariteten fördjupas, så att

exempelvis storstädernas starka socioekonomiska

segregering inte får orättfärdiga genomslag i fråga

om resursfördelning.

I Kommundemokratikommitténs uppdrag, som har

föregåtts av en begäran av riksdagen på utskottets

förslag (bet. 1998/99:KU21), ingår att göra en

översyn av bestämmelserna i indelningslagen, i vilka

förutsättningarna för att genomföra en

indelningsändring läggs fast, samt föreslå de

ändringar som kan anses motiverade.

Kommittén skall därför se över hur de procedurer

som har samband med kommundelningar kan underlättas,

dvs. hur ärendena utreds, vem som beslutar samt

möjligheten att genomföra en snabb indelningsändring

när beslut väl fattats. Kommittén skall också göra

en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska

erfarenheterna från de kommundelningar som

genomförts under 1990-talet.

Utskottets bedömning

Utskottet anser att Kommundemokratikommitténs

översyn av bestämmelserna i indelningslagen bör

avvaktas. Utskottet avstyrker därmed motionerna

2000/01:K235 (kd) yrkande 3, 2000/01:Ju247 (m)

yrkande 1 och 2000/01:Bo223 (c) yrkande 2 i denna

del.

Kommunalförbund över nationsgränser

Motioner

Frågan om kommunalförbund över nationsgränser tas

upp i två motioner.

I motion 2000/01:K208 av Lars Hjertén och Olle

Lindström (m) föreslås att riksdagen begär att

regeringen lägger fram förslag till ändring av lagen

om kommunalförbund så att kommunalförbund kan bildas

över nationsgränserna. Motionärerna hänvisar till

pågående samarbete mellan Haparanda kommun i Sverige

och Torneå kommun i Finland. Samarbetet skulle

underlättas både ekonomiskt och administrativt om

ett gemensamt kommunalförbund kunde bildas i stället

för att, som nu, den ena kommunen får stå som

huvudman och den andra betala sin del i verksamheten

till den andra kommunen.

I motion 2000/01:K371 av Lennart Klockare och

Birgitta Ahlqvist (s) föreslås att riksdagen gör

tillkännagivanden dels om bildandet av

kommunalförbund eller annan lämplig juridisk person

mellan Haparanda och Torneå kommuner (yrkande 1),

dels om instiftande av försöksprojekt i avvaktan på

att lagstiftningen träder i kraft (yrkande 2).

Motionärerna anför att möjligheten till

kommunalförbund över gränserna kräver

grundlagsändring, som tar tid, och att därför

försöksprojekt bör inledas. De anför vidare att den

finska regeringen ligger långt framme med förslag

till lagstiftning men avvaktar ett svenskt

ställningstagande.

Bakgrund

Som nämnts ovan regleras också kommunalförbund i

kommunallagen, främst 3 kap. 20-28 §§. Kommuner och

landsting får bilda kommunalförbund och lämna över

vården av kommunala angelägenheter till sådana

förbund. Som beslutande församling i ett sådant

förbund skall det finnas förbundsfullmäktige eller

en förbundsdirektion som valts av

förbundsmedlemmarna. Kommunalförbundet skall ha en

förbundsordning med närmare bestämmelser om

förbundet. I den mån det inte finns särskilda

bestämmelser för kommunalförbund gäller normalt

bestämmelserna för kommuner och landsting i

tillämpliga delar.

PARK ger i sitt betänkande Regionalt folkstyre och

statlig länsförvaltning en beskrivning av län som

samarbetar med nya samverkansformer över

nationsgränser. Utredningen noterar att det finns en

lång tradition av samarbete i gränsregionerna i

Norden och att detta samarbete numera omfattar hela

EU. Samarbetet har under senare tid utvecklats till

att omfatta inte enbart gränsregioner utan också

regioner och länder utan gemensamma gränser men ofta

med gemensamma intressen.

Från Regeringskansliet har inhämtats att frågan om

samverkan över nationsgränser har uppmärksammats och

att arbete pågår med att försöka finna former för

att underlätta sådant samarbete som sker mellan

Haparanda och Torneå kommuner. Samråd har också

hållits mellan vederbörande enheter inom de svenska

och de finska departementen.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att arbete pågår inom

Regeringskansliet för att försöka nå en lösning på

den fråga om samarbete över nationsgränser som

motionärerna aktualiserar. Någon åtgärd från

riksdagens sida är inte påkallad, och utskottet

avstyrker motionerna 2000/01:K208 (m) och

2000/01:K371 (s) yrkandena 1 och 2.

Allmänna demokratifrågor

Delaktighetsfrågor

Motioner

Flera motioner tar upp delaktighetsfrågor mera

allmänt.

I motion 1999/2000:A230 av Elver Jonsson m.fl. (fp)

yrkande 25 begärs ett tillkännagivande till

regeringen om politisk makt. Den yttersta yttringen

av vanmakt och utanförskap är det låga

valdeltagandet i de utsatta bostadsområdena. Det

finns ett samband mellan makten över den egna

vardagen och makten över samhällets framtid. En

förklaring till att invandrarnas valdeltagande har

sjunkit kan enligt motionärerna ligga i det låga

antalet invandrare i de politiska församlingarna

såväl på kommunal nivå som på riksnivå. Personvalet

ger nya möjligheter för väljarna. Partierna måste,

om de vill lyckas, ändra sina arbetsformer och öppna

sig. Många invandrare bor i storstädernas förorter

med stadsdelsnämnder, men de har inte rätt att välja

sina egna företrädare. Direktvalda stadsdelsnämnder

och ökade inslag av personval är några viktiga

förändringar. Lokalt förankrade politiker och

politiska församlingar ger verkliga möjligheter till

lokalt självstyre och lokal utveckling. Lika viktigt

är det att utforma det vardagliga politiska arbetet

som en ständig dialog med invånarna, att partierna

utvecklar stora lokala nätverk och att de ständigt

söker inspiration i kontakterna med alla

medmänniskor.

I motion 2000/01:K284 av Elver Jonsson m.fl. (fp)

föreslås att riksdagen begär att regeringen låter

utforma ett arbetsprogram som stimulerar till

demokratiskt utvecklingsarbete och en bredare

folklig politisk representation.

I motion 1999/2000:K329 av Monica Green (s) begärs

ett tillkännagivande till regeringen om demokrati

och valdeltagande i framtiden. Motionären pekar med

oro på att invandrare i mycket mindre utsträckning

än andra delar av befolkningen vill utnyttja sin

demokratiska rättighet att rösta och att

invandrarbarn känner sig mindre delaktiga i

samhället. Motionären anför att passivitet, vanmakt

och ont i magen måste bytas till egenmakt,

självförtroende och engagemang. Det görs delvis

genom att man satsar mer pengar på de barn som

behöver det, men det handlar förstås också om att ge

barnen inflytande över sin situation.

I motion 2000/01:K246 av Cinnika Beiming och Carina

Moberg (s) föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen behovet av särskilda insatser inför valet

2002 i syfte att engagera fler personer med utländsk

bakgrund i politik, samhällsdebatt och

valdeltagande, med en särskild inriktning på

ungdomar.

I motion 2000/01:K388 av Sylvia Lindgren (s)

föreslås att riksdagen tillkännager behovet av

åtgärder för att på kort och lång sikt öka

valdeltagandet och delaktigheten i demokratin.

Motionären framhåller behovet av att snabbt få upp

valdeltagandet i områden och hos grupper där

valdeltagandet i dag är katastrofalt lågt. Detta bör

ske med hjälp av de nätverk som finns, med en bred

folkbildningskampanj och med speciella insatser för

vissa grupper. Motionären framhåller vidare behovet

på lång sikt av stöd till föreningsliv och

möteslokaler för att skapa mötesplatser för politisk

debatt och dialog mellan människor.

I motion 2000/01:K389 av Tullia von Sydow och Ola

Rask (s) föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen behovet av att i arbetet med

demokratifrågorna särskilt uppmärksamma de äldres

inflytande. Motionärerna betonar att det är

angeläget att den demokratidebatt och det arbete som

görs med anledning av Demokratiutredningens rapport

också beaktar frågorna om de äldres inflytande.

I motion 2000/01:K248 av Inger Lundberg (s)

föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen

att den som blir röstberättigad och valbar till

förtroendeuppdrag i det allmännas tjänst bör få en

särskild handling som bekräftar detta. Motionären

anser att en sådan symbolhandling tillsammans med

enkla uppgifter om hur valet går till skulle bidra

till att påminna ungdomar och deras kamrater om att

myndighetsdagen inte bara är en dag för glada

kamratträffar utan också en dag när man måste dela

vuxensamhällets ansvar för demokratin. Samma glädje

av att hälsas välkomna i det gemensamma ansvaret för

den svenska demokratin bör enligt motionären de

utländska medborgare ha som blir svenska medborgare

eller efter tre år i landet blir röstberättigade och

valbara till förtroendeuppdrag i kommuner och

landsting.

I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl.

(mp) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande till

regeringen om ungdomsråd. Motionärerna anför att

ungdomsråd är en särlösning för att ge unga

inflytande och att det finns risk för skendemokrati.

De syften och mål som gäller för ungdomsråd och

ungdomsparlament måste därför vara mycket tydliga,

och motionärerna pekar på möjligheten att ge

ungdomsråden förslagsrätt till kommunfullmäktige. I

samma motion yrkande 10 begärs ett tillkännagivande

om demokratibokslut m.m. Motionärerna anför att

demokratibokslut, där man går igenom vilka

möjligheter medborgarna har haft att ta del av och

påverka beslut, kan bli ett komplement till den

naturekonomiska resultatredovisning eller de gröna

räkenskaper som flera kommuner bilägger sina

bokslut.

Utredningar

Demokratiutredningens och Demokratidelegationens

arbete har redovisats ovan.

I Kommundemokratikommitténs direktiv framhålls att

barns och ungdomars inflytande och betydelsen av

kön, utländsk bakgrund samt funktionshinder

genomgående skall belysas i de undersökningar och

analyser som kommittén genomför. Uppdraget, som

också har redovisats ovan, innefattar bl.a.

följande.

Kommittén skall lämna förslag på åtgärder som kan

underlätta för funktionshindrade medborgare att åta

sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i

övrigt få insyn i och goda möjligheter att delta i

den kommunala verksamheten. Särskilt skall

tillgången på stöd i olika former, t.ex. IT-stöd och

behovet av resurspersoner, beaktas.

Kommittén skall lämna förslag på åtgärder som kan

underlätta för personer med utländsk bakgrund att

åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag

och i övrigt få insyn i och goda möjligheter att

delta i den kommunala verksamheten. Utgångspunkten

för dessa åtgärder skall vara att

representativiteten bland de förtroendevalda skall

förbättras i förhållande till samhällets etniska och

kulturella mångfald.

Kommittén skall lämna förslag på hur barn och

ungdomar kan göras mer delaktiga i den kommunala

demokratin och också ge barn och ungdomar bättre

kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och

politiken fungerar.

Kommittén skall studera erfarenheterna av de försök

som gjorts med kommunala ungdomsråd och utifrån

detta föra en diskussion om hur ungdomsråd skall

kunna användas i större utsträckning som ett sätt

att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den

kommunala demokratin och hur ungdomars inflytande

och delaktighet i denna kan förbättras.

Kommittén skall studera de försök som gjorts med

s.k. demokratibokslut i syfte att vinna erfarenheter

för regeringens fortsatta arbete med att följa

förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och

rättssäkerhet. Kommittén skall studera

erfarenheterna i de försök som gjorts i arbetet med

medborgarpaneler och utifrån detta föra en

diskussion om hur dessa skulle kunna användas i

större utsträckning.

Utskottets bedömning

De flesta av de frågor som tas upp i motionerna

behandlas av Demokratiutredningen och i arbetet inom

Demokratidelegationen. I Kommundemokratikommitténs

direktiv nämns särskilt att lämna förslag till

åtgärder för att underlätta för olika grupper att

vara delaktiga i beslutsfattande. Särskilt nämns

också demokratibokslut, ungdomsråd och ungdoms-

paneler. Utskottet anser att resultatet av

kommitténs arbete, liksom arbetet inom

Demokratidelegationen och beredningen av

Demokratiutredningens betänkande, bör avvaktas och

avstyrker motionerna 1999/2000:A230 (fp) yrkande 25,

2000/01:K284 (fp), och 2000/01:K401 (mp) yrkandena 3

och 10, 1999/2000:K329 (s), 2000/01:K246 (s),

2000/01:K248 (s), 2000/01:K388 (s) och 2000/01:K389

(s).

Relationen mellan politisk och verkställande makt

Motion

I motion 1999/2000:K230 av Barbro Westerholm (fp)

begärs ett tillkännagivande till regeringen om en

studie av relationen mellan den politiska och den

verkställande makten. Motionären hänvisar till en

studie "Försvaret och de svarta hålen" av fil. dr

Eva Haldén, där författaren funnit en problematisk

relation mellan politikerna och försvarsledningen.

Författaren påtalar risken för bristande förtroende

mellan dem som fattar beslut om politiska reformer

och dem som skall genomföra reformerna och att ett

sådant bristande förtroende i sin tur bidrar till

minskning av allmänhetens förtroende för politiker

och det demokratiska beslutsfattandet. Ett bristande

förtroende kan också ligga bakom täta byten av

verkschefer med följande effektivitetsförlust. En

vetenskaplig studie bör enligt motionären göras i

ämnet och kopplas till en studie över relationen

mellan landstingspolitiker och sjukhusdirektörer.

Utskottets bedömning

Förhållandet mellan politiker och tjänstemän hör

till de frågor som bör diskuteras inom en levande

demokrati. Utskottet kan nämna att de har tagits upp

både inom Demokratiutredningen och tidigare inom

Förvaltningspolitiska kommissionen (se exempelvis

Lekmannastyre i experternas tid, SOU 1998:102, och I

demokratins tjänst, SOU 1997:28) och att SNS

publicerat en undersökning av forskare med

anknytning till statsvetenskapliga institutionen vid

Stockholms universitet, Makthavare i fokus, 1999.

Enligt utskottets mening är något sådant

tillkännagivande till regeringen som motionären

föreslår inte påkallat. Utskottet avstyrker motion

1999/2000:K230 (fp).

Individens ställning

Motion m.m.

I motion 2000/01:So299 av Chris Heister m.fl. (m)

yrkande 6 begärs ett tillkännagivande till

regeringen om vad som anförs i motionen om

individens rättsliga ställning. Motionen rör

valfrihet och inflytande för handikappade.

Motionärerna anser att, i stället för

handlingsplaner på området, andra länders

erfarenheter av att i ökad utsträckning använda

civilrättsliga regler för att stärka den enskildes

ställning i samhället bör studeras. De framför

vidare förslaget att slå ihop olika

ombudsmannaverksamheter till en enda myndighet för

att förstärka ombudsmannafunktionen.

Riksdagen beslöt under hösten 2000 på förslag av

konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU3) med

anledning av motioner att ge regeringen till känna

att frågan om förutsättningarna för att slå samman

några av eller samtliga av de ombudsmän som är

underställda regeringen till en institution bör

undersökas.

Utskottets bedömning

Utskottet hänvisar till riksdagens nämnda

tillkännagivande om att förutsättningarna att slå

samman vissa ombudsmannafunktioner bör utredas och

avstyrker därmed motion 2000/01:So299 (m) yrkande 6.

Likhet inför lagen och kulturell bakgrund

Motion

I motion 1999/2000:K351 av Inger Strömbom (kd)

yrkande 1 begärs ett tillkännagivande till

regeringen om allas likhet inför lagen. Motionären

kritiserar ett domstolsavgörande i ett mål om

serveringstillstånd. Hon anför att innehavaren av en

kinarestaurang behandlats annorlunda med hänvisning

till den kinesiska kulturen och att det är

grundläggande för allt integrationsarbete att alla

är lika inför lagen oavsett kulturell bakgrund.

Utskottets bedömning

Principen om allas likhet inför lagen är

grundläggande i vårt rättssystem. Utskottet anser

inte att något tillkännagivande till regeringen om

detta är påkallat, och utskottet avstyrker motion

1999/2000:K351 (kd) yrkande 1.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande grundlagsreglering av den

kommunala självstyrelsen

att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K225, 1999/2000:K204

yrkande 5, 1999/2000:K206 yrkande 18,

1999/2000:K211 yrkandena 1 och 2,

1999/2000:K254, 1999/2000:Fi50 yrkande 3,

2000/01:K303 yrkande 3, 2000/01:K396 yrkande 3

och 2000/01:K397 yrkande 13,

res. 1 (m, kd, c, fp)

2. beträffande kommuners rätt att överlåta

egendom

att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K391 och

2000/01:K401 yrkande 8,

3. beträffande kommuner och miljöstyrande

avgifter

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T208 yrkande 7,

res. 2 (v, mp)

4. beträffande ändrad regional

ansvarsfördelning

att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K204

2000/01:K231, 2000/01:K235 yrkande 1,

2000/01:K258 yrkandena 1 och 2, 2000/01:K327

yrkandena 1 och 2, 2000/01:K397 yrkandena 7-10,

2000/01:K401 yrkande 11, 2000/01:So358 yrkande

1, 2000/01:N263 yrkandena 12 och 13,

2000/01:N268 yrkandena 23 och 24, 2000/01:N383

yrkande 32 och 2000/01:Bo308 yrkandena 1 och 3,

res. 3 (c)

5. beträffande landstingens roll

att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K206

res. 4 (m)

6. beträffande direktval till

kommundelsnämnder

att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K232,

7. beträffande lokala folkomröstningar

att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K313, 2000/01:K397 yr

8. beträffande medborgardeltagande i

kommunfullmäktige

att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K224 och 2000

9. beträffande förtroendevaldas

arbetsförhållanden

att riksdagen avslår motion 2000/01:K401 yrkande 9,

10. beträffande förtroendeuppdrag i

kommunala företag

att riksdagen med anledning av motion 2000/01:K256 som sin me

11. beträffande studerande med

förtroendeuppdrag

att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K362 och 2000/

12. beträffande indelningsfrågor

att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K235 yr

13. beträffande kommunsamverkan över

nationsgränser

att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K208 och 2000

14. beträffande delaktighet i demokratin

att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K329, 19

15. beträffande relationen mellan politisk

och verkställande makt

att riksdagen avslår motion 1999/2000:K230,

16. beträffande individens ställning

att riksdagen avslår motion 2000/01:So299 yrkande 6,

17. beträffande likhet inför lagen

att riksdagen avslår motion 1999/2000:K351 yrkande 1.

Stockholm den 22 februari 2001

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel

(m), Göran Magnusson (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär Axel

Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v),

Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind

(s), Inger René (m), Kerstin

Kristiansson Karlstedt (s), Mats

Einarsson (v), Nils Fredrik

Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa

Torstensson (c), Helena Bargholtz

(fp), Britt-Marie Lindkvist (s),

Per-Samuel Nisser (m) och Maria

Larsson (kd).

Reservationer

1. Grundlagsreglering av den kommunala

självstyrelsen (mom. 1)

Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René

(m), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c),

Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m) och

Maria Larsson (kd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 20

börjar med "Utskottet vill" och slutar med "1 och

2." bort ha följande lydelse:

Som anförs i flera motioner har bestämmelserna i 1

kap. 1 och 7 §§ regeringsformen visat sig

otillräckliga för att skydda den kommunala

självstyrelsen. Kommunernas förutsättningar att

själva besluta i kommunala angelägenheter bör därför

regleras i grundlag på ett sätt som garanterar

kommunerna möjligheter att sörja för sina invånares

intressen utan opåkallade ingrepp från statens sida.

Enligt utskottets uppfattning är det en avgörande

demokratifråga att den offentliga makten utövas så

nära medborgarna som möjligt. Lokala beslutsfattare

har en närmare relation till sina väljare och kan

lättare uppmärksamma deras önskemål. En tydligt

förstärkt kommunal kompetens bör fastställas i

regeringsformen med ledning av

subsidiaritetsprincipen. En utredning bör tillsättas

i syfte att lägga fram förslag om en sådan

reglering. Utredningen bör omfatta frågan om på

vilken nivå - grundlag, lag som beslutas i samma

ordning som riksdagsordningen eller vanlig lag -

olika kompetenser bör regleras.

Riksdagen bör således i enlighet med önskemål i

motionerna 2000/01:K303 (m) yrkande 3,

1999/2000:K206 (m) yrkande 18, 1999/2000:K254 (kd),

1999/2000:Fi50 (kd) yrkande 3, 2000/01:K397 (c)

yrkande 13, 1999/2000:K204 (c) yrkande 5 och

2000/01:K396 (fp) yrkande 3 som sin mening ge

regeringen till känna vad utskottet anfört.

Utredningen om den kommunala självstyrelsen bör,

som aktualiseras i motion 1998/99:K225 (kd), omfatta

även frågan om stärkt grundlagsskydd för den

kommunala beskattningsrätten.

Genom den begärda utredningen tillgodoses syftet

med motion 1999/2000:K211 (m). Motionen avstyrks.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande grundlagsreglering av den

kommunala självstyrelsen

att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K225,

1999/2000:K204 yrkande 5, 1999/2000:K206 yrkande

18, 1999/2000:K254, 1999/2000:Fi50 yrkande 3,

2000/01:K303 yrkande 3 och med anledning av

motionerna 2000/01:K397 yrkande 13 och

2000/01:K396 yrkande 3 samt med avslag på motion

1999/2000:K211 yrkandena 1 och 2 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Kommuner och miljöstyrande avgifter

(mom. 3)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Per Lager

(mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24

börjar med "Utskottet är" och slutar med

"1999/2000:T208 (v)." bort ha följande lydelse:

Det är enligt utskottets uppfattning rimligt att

frågan om miljöstyrande vägavgifter skall införas

inom en kommun helt och hållet skall kunna avgöras

av kommunen. I utredningsbetänkandet Miljöstyrande

vägavgifter i tätort uttalas att sådana avgifter

måste betraktas som en skatt och att en utvidgning

av den kommunala beskattningsrätten att omfatta

sådana avgifter skulle kräva en grundlagsändring och

ett omfattande utredningsarbete. Regeringen bör

därför, som begärs i motion 1999/2000:T208, ge

tilläggsdirektiv till den sittande

författningsutredningen med syfte att utreda

förutsättningarna för att ge kommuner rätt att

införa miljöstyrande vägavgifter. Förutsättningarna

för att ge regioner denna rätt bör utredas

samtidigt.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande kommuner och miljöstyrande

avgifter

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:T208

känna vad utskottet anfört,

3. Ändrad regional ansvarsfördelning

(mom. 4)

Åsa Torstensson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 36

börjar med "Huvuddelen av" och på s. 37 slutar med

"därmed motionen." bort ha följande lydelse:

En klar majoritet i PARK har konstaterat att

resultaten av utvärderingarna över lag varit

positiva men att den inledda processen behöver

ytterligare tid för att utvecklas vidare. En

ideologisk utgångspunkt är enligt utskottets mening

att en av folket vald församling alltid har ett

högre demokratiskt värde än en indirekt vald

församling. Samtliga regioner bör därför ha

direktvalda regionfullmäktigeförsamlingar som högsta

beslutande organ och försöken med direktvalda

regionorgan bör permanentas från 2003. Ansvaret för

fördelning av EU-stödet bör tillkomma regionerna.

Samtliga regioner bör också ges ansvaret för

fördelning av statsbidrag till regionala

kulturinstitutioner.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande ändrad regional ansvarsfördelning

att riksdagen med bifall till motionerna 2000/01:K231,

2000/01:K258 yrkandena 1 och 2, 2000/01:K327

yrkande 1, 2000/01:K397 yrkandena 7-10 och

2000/01:Bo308 yrkande 1 och med anledning av

motionerna 1999/2000:K204 yrkande 11,

2000/01:K235 yrkande 1, 2000/01:K327 yrkande 2,

2000/01:K401 yrkande 11, 2000/01:So358 yrkande

1, 2000/01:N263 yrkandena 12 och 13,

2000/01:N268 yrkandena 23 och 24, 2000/01:N383

yrkande 32 och 2000/01:Bo308 yrkande 3 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

4. Landstingens roll (mom. 5)

Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 37

börjar med "'Enligt utskottets uppfattning" och

slutar med "yrkande 21." bort ha följande lydelse:

Som framhålls i motionerna 1999/2000:K206 och

2000/01:K303 (m) har staten och primärkommunerna

breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter

är mer specialiserade. Det kan enligt utskottets

mening ifrågasättas om det är ändamålsenligt att

även i framtiden ha två kommunala nivåer, särskilt

som medlemskapet i EU tillfört Sverige ytterligare

en beslutsnivå. Landstingen bör därför som en del av

en större reform av hälso- och sjukvården avvecklas.

Frågor om verksamheter som kan kräva samverkan i

större regioner kan och bör enligt utskottets

uppfattning lösas genom institutionella arrangemang

från fall till fall, t.ex. genom samverkan i

kommunalförbund.

Frågan om landstingens avveckling bör bli föremål

för utredning.

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha

följande lydelse:

5. beträffande landstingens roll

att riksdagen med bifall till motionerna

1999/2000:K206 yrkande 21 och

2000/01:K303 yrkande 4 som sin

mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört,

Särskilda yttranden

1. Kommuners rätt att överlåta egendom (m,

kd, c, fp)

Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René

(m), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c),

Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m) och

Maria Larsson (kd) anför:

Vi vill påminna om att regeringen under senare tid

har lagt fram och drivit igenom flera förslag som

innebär ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det

senaste exemplet utgörs av inskränkningen i

landstingens rätt att överlämna driften av

akutsjukhus. Denna politik syftar till att hindra

demokratiskt valda majoriteter i kommunerna, som har

en annan politisk åskådning än regeringen, från att

genomföra den politik som de gått till val på. Vi

anser att förslag om att vissa beslut i fullmäktige

skall behöva fattas med kvalificerad majoritet eller

att det skall krävas två beslut med mellanliggande

val från demokratisk synpunkt är helt oacceptabla.

Något förslag från regeringens sida om

beslutsfattandet i kommunfullmäktige föreligger

inte. Utskottet avstyrker motioner om särskilda

regler för visst kommunalt beslutsfattande. Vi har

därmed inte nu något yrkande i frågan.

2. Kommuners rätt att överlåta egendom (mp)

Per Lager (mp) anför:

Äldreomsorg och sjukvård har, liksom

bostadsförsörjningen, mycket stor betydelse för

kommunernas medborgare. För att en kommun skall få

sälja ut sådan strategiskt viktig verksamhet och

egendom bör därför krävas särskilda regler om

beslutsfattandet. De särskilda reglerna bör innebära

att beslut antingen fattas med kvalificerad

majoritet eller att samma beslut fattas med enkel

majoritet men två gånger med mellanliggande val.

ALLBO-kommitténs fortsatta arbete och beredningen

av dess förslag bör, som utskottet finner, avvaktas,

och jag avstår därför från att reservera mig i

frågan.