Bet. 2000/01:KU20

Konstitutionsutskottets betänkande

2000/01:KU20

Granskningsbetänkande

Innehåll

Sammanfattning

Vissa resultat av granskningen

Utskottets anmälan

Reservationer

2000/01

KU20

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall

konstitutionsutskottet granska statsrådens

tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut

protokollen över besluten i regeringsärenden och de

handlingar som hör till ärendena.

Som underlag för den granskning som nu redovisas

har utskottet haft att tillgå material som tagits

fram av utskottets kansli och, på begäran av

utskottet, av Regeringskansliet. Väsentliga delar av

detta material redovisas i bilaga A 1.1.1-A 6.3.2.

För att inhämta ytterligare upplysningar har

utskottet företagit ett antal utfrågningar, alla

offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör

bilaga B 1-B 9.

I det följande lämnas först en

sammanfattande redogörelse för

det granskningsarbete som

ligger till grund för

betänkandet och resultatet av

granskningen. De olika

granskningsfrågorna behandlas

därefter i betänkandets

huvudavsnitt. Därpå följer de

reservationer som har fogats till

betänkandet.

Sammanfattning

Behandlade frågor

I detta betänkande redovisas den granskning som

utskottet slutfört under 2000/01 års riksmöte efter

det granskningsbetänkande som justerades i december

2000 och som avser allmänna administrativt inriktade

granskningsuppgifter (2000/01:KU10).

Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor

som rör regeringens förhållande till riksdagen. Där

behandlas ett beslut av regeringen år 2000 om en

viss organisationsförändring inom Försvarsmakten.

Frågan är om regeringens beslut står i

överensstämmelse med riksdagens beslut. I samma

avsnitt behandlas också frågan om regeringens beslut

om regleringsbrev för Vägverket för år 2001 står i

överensstämmelse med riksdagens anslagsbeslut.

I det närmast följande avsnittet (2) redovisas

utskottets granskning av handläggningen av vissa

regeringsärenden m.m. Det gäller för det första

regeringens fördelning av bidrag till lokala

investeringsprogram och behandlingen av

Östersjömiljard 1. Vidare redovisas utskottets

granskning av upphandlingen av trafiken på

Västkustbanan, indragningen av transportstöd för

transport av jordbruks- och fiskeriprodukter från

årsskiftet 2000 samt en informationsbroschyr till

hushållen i samband med EU-medlemskapet.

Det tredje avsnittet ägnas åt vissa frågor som har

samband med Telia-Telenor-affären. Den första

granskningen gäller upphandlingen av vissa

konsulttjänster inför fusionen Telia-Telenor som har

gjorts vid Näringsdepartementet. Granskningen gäller

frågan om upphandlingarna har gjorts i enlighet med

lagen om offentlig upphandling. I sammanhanget

redovisas också utskottets granskning av vissa

uppgifter om upphandlingen som näringsminister Björn

Rosengren har lämnat till riksdagen. Den andra

frågan gäller prissättningen av Telias aktie vid

börsintroduktionen.

Utskottet har granskat Näringsdepartementet som

beredningsorgan. Granskningen redovisas i avsnitt 4.

I avsnitt 5 redovisar utskottet resultatet av sin

granskning i fråga om svensk export av krigsmateriel

till Natoländerna i samband med Natos bombningar av

Jugoslavien våren 1999.

Slutligen behandlas i avsnitt 6 vissa uttalanden

av statsråd. Det gäller statsminister Göran Perssons

uttalande om en flygplats i Stockholmsregionen, hans

uppmaning till kommunerna om socialbidrag samt

statsrådet Ulrica Messings uttalande om att ladda

ned musik gratis från nätet.

Vissa resultat av granskningen

Utskottet har granskat ett beslut av regeringen om

en viss organisationsförändring inom Försvarsmakten.

Vid denna granskning har utskottet funnit att

regeringens beslut att genom förordningen (2000:555)

med instruktion för Försvarsmakten inordna enheten

Underhållsgrupp Gotland i Mellersta

underhållsregementet, lokaliserat i Strängnäs, inte

kan anses stå i strid med något riksdagsbeslut.

Granskningen har inte heller i övrigt föranlett

något uttalande från utskottets sida.

Vad gäller regleringsbrevet för Vägverket för år

2001 kan utskottet inte finna att anvisningarna i

regleringsbrevet skulle stå i strid med vad

riksdagen beslutat. Utskottet konstaterar emellertid

att i det besluts- och planeringssystem som

tillämpas för väginvesteringar har myndigheterna

givits ett stort handlingsutrymme. Under sådana

förutsättningar är det särskilt viktigt att riksdag

och regering i efterhand följer upp och utvärderar

verksamheten för att förvissa sig om att den bedrivs

i överensstämmelse med vad som har varit avsett.

När det gäller de lokala investeringsprogrammen

har utskottets utgångspunkt för granskningen

utgjorts av en forskningsrapport där vissa teorier

om partiers beteende prövas. En empirisk

undersökning genomfördes av hur det lokala

investeringsbidraget fördelades år 1998. Bland annat

har andelen lättrörliga väljare i kommunerna

skattats på olika sätt. Resultatet ger enligt

forskarna starkt stöd för den teoretiska modell som

förutsäger att en regering beter sig taktiskt genom

att investera i de kommuner där det finns många

lättrörliga väljare. Enligt utskottets mening kan

forskningsresultatet - som bygger på statistiska

beräkningar - inte utan vidare leda till bedömningen

att regeringen verkligen agerat på det taktiska sätt

som teorin går ut på. Utskottets utfrågning med

statsrådet Anna Lindh ger inte stöd för att man inom

Regeringskansliet under ärendenas beredning skaffat

sig eller ens kunnat skaffa sig kännedom om i vilka

kommuner det fanns störst andel lättrörliga väljare.

Granskningen i övrigt visar inte heller att

fördelningen av stödet skett i strid med

riksdagsbeslutet eller bestämmelserna i förordningen

om statliga bidrag till lokala investeringsprogram.

Med hänsyn till att medlen skulle fördelas över

olika politikområden kan det försvaras att besluten

skulle fattas av regeringen. Det kan enligt

utskottets mening dock inte bortses från att i de

fall regeringen själv, i stället för en myndighet,

fördelar bidrag finns en risk för att det riktas

kritik mot fördelningen under påståendet att

regeringen tagit partipolitiska hänsyn. Till detta

kommer att skilda undersökningar av beslutsprocessen

visat på brister i administrationen. En stor mängd

ärenden ställer krav på administrativa resurser som

normalt inte finns i Regeringskansliet.

Ärendevolymen kan därför tränga undan andra viktiga

arbetsuppgifter.

I en reservation från företrädarna för Moderata

samlingspartiet, Kristdemokraterna, Folkpartiet

liberalerna och Centern anförs att det inte kan

bortses från att i de fall regeringen själv i

stället för en myndighet fördelar bidrag finns en

risk för att kritik kan riktas mot fördelningen

under påståendet att regeringen tagit partipolitiska

hänsyn samt för att beredningen förlorar i kvalitet.

Skilda undersökningar av det lokala

investeringsbidraget har också utmynnat i kritik mot

förhållanden som hänger samman med att bidraget

fördelas av regeringen. Reservanterna menar därför

att utskottet borde ha understrukit faran i att

förvaltningsuppgifter, som normalt vilar på myndig-

heter, förs till Regeringskansliet. Redan misstanken

om att ovidkommande politiska hänsyn tagits sätter

ovälden i beredningen i fråga.

I granskningen rörande Östersjömiljard 1

konstaterar utskottet att tidigare granskningar

visat på brister i hanteringen av ärendet. Det

framkommer emellertid av utskottets granskning att

dessa brister har korrigerats. Utskottet har vidare

inte funnit någon anledning till kritik. De

ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet,

Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet

liberalerna riktar i en reservation kritik mot

statsrådet Pagrotsky för handläggningen av ärendet.

Reservanterna framhåller också att det är av vikt

att stävja en utveckling där departementen övertar

uppgifter som rätteligen bör vila på självständiga

myndigheter

När det gäller upphandling av trafiken på

Västkustbanan torde enligt utskottet enighet råda om

att SJ vid den aktuella upphandlingstidpunkten hade

en absolut trafikeringsrätt på stomnätet. Sedan SJ

1998 förklarat att trafiken på stomjärnvägen

Göteborg-Malmö inte kunde bedrivas på kommersiella

grunder genomfördes en upphandling som slutligen kom

att avse trafik under år 2000. Det får anses

klarlagt att enligt den då gällande regleringen

kunde SJ efter avtalstidens utgång återta trafiken,

om SJ ansåg den kommersiellt motiverad, och alltså

inte krävde någon ersättning av staten.

Det förelåg enligt utskottets bedömning således

inte något egentligt utrymme för regeringen att

pröva SJ:s affärsmässiga bedömning. Riksdagens

beslut om konkurrensupphandling av trafik på

stomnätet gällde trafik som SJ förklarat olönsam.

Ett regeringsbeslut om fortsatt

konkurrensupphandling efter den aktuella

avtalstidens utgång, alltså för 2001 och framåt,

hade krävt stöd i ett nytt riksdagsbeslut. En sådan

proposition antogs av riksdagen våren 2000.

Regeringen kan alltså numera göra en bedömning av om

trafiken på en sträcka på stomnätet, som

konkurrensupphandlats för viss period, skall återgå

till SJ eller även fortsättningsvis upphandlas.

Av beskrivningen framgår att det vid olika

tillfällen gällande, av riksdagens beslutade,

regelverket inte helt anpassats till de krav som

konkurrens-upphandling ställer. Mot detta kan i och

för sig kritik riktas. SJ:s beslut om att trafiken

inte var kommersiell fattades i förvissningen om att

trafiken senare kunde återtas. En ändring av detta

rättsförhållande på sådant sätt att trafiken efter

2000 skulle upphandlas i konkurrens skulle ha

stridit mot kravet på förutsebarhet i lagstiftningen

och ha kunnat begränsa SJ:s kommersiella

möjligheter. Utskottet vill därför inte heller

ifrågasätta att frågan om förordnings-ändringar inte

aktualiserades under tiden efter det att avtalet med

Sydvästen godkänts av regeringen.

Det kan emellertid enligt utskottets mening inte

bortses från att det dessförinnan funnits anledning

att föranstalta om de behövliga ändringarna. Enligt

utskottets mening förtjänar bristerna i detta

avseende kritik.

I en reservation från ledamöterna som företräder

Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna,

Folkpartiet liberalerna och Centern anförs att den

slutliga bedömningen av om trafiken skulle

upphandlas ankom på regeringen. Detta gällde såsom

en följd av gällande bestämmelser, men också i

regeringens ägarroll. Det fanns således, menar

reservanterna, en dubbel anledning för regeringen

att göra en bedömning av de kommersiella

förutsättningarna för SJ att återta trafiken.

Näringsministern har under utfrågningen inför

utskottet förklarat att han gjort sådana

bedömningar. Reservanterna ifrågasätter dock om

bedömningarna var tillräckligt grundliga. De anser

vidare mot bakgrund av SJ:s tidigare

ställningstagande i fråga om lönsamheten att det

starkt kan ifrågasättas om de åberopade

förhållandena utgör tillräcklig grund för att

förutsätta att SJ redan år 2001 skulle kunna driva

Västkustbanan på kommersiella grunder. Enligt deras

mening borde en grundligare undersökning ha gjorts,

och SJ:s uppgifter inte utan vidare accepterats.

Rikstrafiken föreslog i en skrivelse till

regeringen den 11 november 1999 - med stöd av en

rättsutredning - att trafiken på Västkustbanan

skulle direktupphandlas från Sydvästen AB för

ytterligare 17 månader. Enligt reservant-ernas

mening borde ett sådant direktupphandlingsförfarande

med oförändrade villkor för driften ha diskuterats

med Sydvästen AB. En riktad direktupphandling skulle

enligt deras mening ha gett regeringen tid att

föranstalta om de förändringar i förordningen om

statens spåranläggningar som kunde anses behövliga.

Uppenbarligen fanns, menar reservanterna, inom

regeringen en insikt om att reglerna inte fungerade

väl utan behövde ändras. Att då inte utnyttja den

tid som stod till buds för att undanröja bristerna i

regelverket och åstadkomma en ordning som stämde

bättre överens med de krav, som ett upphandlad aktör

har rimlig anledning att ställa, innebär enligt

deras mening en försummelse.

Vid en samlad bedömning anser reservanterna att

näringsministern inte kan undgå kritik.

Vad gäller beslutet om att låta

transportstödsförordningen få retroaktiv verkan

strider detta inte mot regeringsformens

retroaktivitetsförbud, eftersom det inte rör sig om

någon betungande reglering på de straff- eller

skatterättsliga områdena. Något EG-rättsligt hinder

mot beslutet torde inte heller föreligga. Utskottet

kan dock instämma i det som näringsministern själv

anfört, nämligen att det är otillfredsställande att

regler av det aktuella slaget får retroaktiv

tillämpning. En näringsidkare skall normalt kunna

bedriva sin verksamhet i den berättigade förväntan

om att rådande bidragssystem inte ändras i

efterhand. Ändringar skall beslutas och meddelas i

förväg för att ge näringsidkaren rimlig möjlighet

att anpassa sin verksamhet till de nya

förutsättningar som därigenom uppstår. Vad gäller

informationen om den förestående förändringen av

reglerna för transportbidraget har

Näringsdepartementet i god tid underrättat berörda

myndigheter. Utskottet instämmer dock i

näringsministerns påpekande, att inget skulle ha

hindrat att Näringsdepartementet vidtagit

ytterligare åtgärder för att förvissa sig om att

information från myndigheterna om förändringarna

skulle nå särskilt berörda företag så tidigt som

möjligt.

Beträffande innehållet i broschyren EU-avtalet,

Sveriges avtal med Europeiska unionen som delades ut

till hushållen inför folkomröstningen om EU-

medlemskap har utskottet inte funnit anledning till

kritik. I en reservation från företrädarna för

Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna anförs att

broschyren EU-avtalet - Sveriges avtal med

Europeiska unionen innehåller uppgifter som kan

ifrågasättas. Det har även visat sig att Europeiska

kommissionen haft en annan uppfattning än den som

regeringen redovisade i broschyren när det gäller

Sveriges möjlighet att behålla de kvantitativa

restriktionerna för import av bl.a. sprit, vin och

öl. Reservanterna anser att det är oansvarigt att i

en upplysningsbroschyr som föregår en folkomröstning

på detta ensidiga sätt återge endast en uppfattning

när det ostridigt finns andra uppfattningar.

När det gäller Näringsdepartementets upphandling

av konsulttjänster i samband med fusionen

Telia-Telenor understryker utskottet vikten av att

lagen om offentlig upphandling följs med god

marginal inom Regeringskansliet. Beträffande

upphandlingen av Goldman Sachs har man från

Regeringskansliets sida lagt tyngdpunkten vid att

det var fråga om sekretesskänsliga uppgifter och att

upphandlingen då i enlighet med

undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 § andra stycket 1

upphandlingslagen skulle ske i enlighet med 6 kap.

sekretesslagen. Vid upphandlingen valdes

direktupphandlingsmöjligheten, som enligt 6 kap. 2 §

andra stycket upphandlingslagen - förutom då

upphandlingens värde är lågt - kan användas om det

finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska,

orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses

och inte heller beror på den upphandlande enheten.

Skälet till detta har vid utskottets utfrågning den

18 april 2001 angetts vara en sammantagen bedömning

av hela situationen där även brådskan hade betydelse

men den viktigaste faktorn var det höga kravet på

sekretess. Enligt utskottets mening framstår inte de

bedömningar som gjordes inom Näringsdepartementet

som orimliga mot bakgrund av det tolkningsutrymme

upphandlingslagen ger. Utskottet vill därför inte

rikta kritik mot valet av upphandlingsform.

Utskottet anser dock inte att det är en godtagbar

ordning att Goldman Sachs utfört huvuddelen av sitt

arbete innan avtal slutits även om denna tid

utnyttjades för att få till stånd ett för staten mer

förmånligt avtal än som ursprungligen föreslogs. Det

är självfallet angeläget att det när arbetet inleds

föreligger ett skriftligt avtal så att det

otvetydigt står klart för båda parter vilka villkor

som skall gälla. Utskottet är emellertid inte berett

att ifrågasätta överenskommelsen om

transaktionsersättning, eftersom ett sådant villkor

följer etablerad branschpraxis. Det saknas också

grund för att rikta kritik mot det förhållandet att

Näringsdepartementet inte tog upp en diskussion med

Goldman Sachs om nedsättning av

transaktionsersättningen.

Också beträffande andra upphandlingar som gjordes

i sammanhanget och som granskats av utskottet

bedömer utskottet att den valda upphandlingsformen

inte är orimlig mot bakgrund av det tolkningsutrymme

upphandlingslagen ger. I två av dessa upphandlingar

- Monitor Company Europe och Schroders - föreligger

emellertid en allvarlig brist, eftersom avtal

slutits långt efter det att arbetet påbörjats, i det

ena fallet så sent som efter det att arbetet

avslutats. Vad gäller en upphandling av Gramma för

informationsrådgivning i fråga om Telia-Telenor

tycks akten ha förkommit. Det går därför inte att

utläsa hur Grammas fortsatta uppdrag upphandlades

eller om anbudet avsåg ett månadsarvode. Den

upphandlade tjänsten skulle kunna ses som en A-

tjänst över tröskelvärdet, vilka skall upphandlas

enligt 5 kap. upphandlingslagen.

Granskningen har enligt utskottets mening visat

att en allvarlig och förhållandevis ofta

förekommande brist när det gäller upphandlingarna är

avsaknaden av dokumentation. Skälen på vilka anbud

antagits och vad som i övrigt förekommit av

betydelse vid anbudsprövningen skall enligt 6 kap.

13 § upphandlingslagen vara dokumenterade. Enligt

utskottets mening ger de påfallande bristerna i

dokumentationen - för sent slutna avtal, sen

registrering av handlingar och en förkommen akt - i

upphandlingsärendena intryck av att tillräcklig vikt

inte lagts vid en förvalningsmässigt betryggande

hantering av upphandlingsärendena.

Utskottet förutsätter att rutinerna för

dokumentering av upphandlingar i Regeringskansliet

kommer att stramas upp avsevärt och leda till en mer

tillfredsställande ordning när det gäller den

förvaltningsmässiga hanteringen av

upphandlingsärendena.

För de brister som utskottet påtalat kan

näringsministern inte undgå kritik.

Med den bedömning utskottet gjort i fråga om

Näringsdepartementets tillämpning av

upphandlingslagens bestämmelser finns enligt

utskottets mening emellertid inte anledning att

rikta kritik mot näringsministern för hans

uttalanden till riksdagen och utskott om

upphandlingen av Goldman Sachs.

I en reservation från företrädarna för Moderata

samlingspartiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet

och Folkpartiet liberalerna anförs att det - med

hänsyn till att undantaget för finansiella tjänster

är svårtolkat och eftersom det kan ifrågasättas om

uppdraget till Goldman Sachs i sin helhet kan anses

ha omfattats av detta undantag - fanns starka skäl

att i upphandlingen undvika att begagna denna

undantagsmöjlighet. Detta särskilt som Nämnden för

offentlig upphandling tidigare i ett fall kritiserat

Näringsdepartementets användning av denna

undantagsmöjlighet.

Från Regeringskansliets sida har emellertid inte

hävdats att sättet att upphandla tjänsten helt

grundade sig på denna undantagsmöjlighet. I stället

har man lagt tyngdpunkten vid att det var fråga om

sekretesskänsliga uppgifter och att upphandlingen då

i enlighet med undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 §

andra stycket 1 upphandlingslagen skulle ske i

enlighet med 6 kap. sekretesslagen.

Vid utfrågningen framhöll näringsministern att

antalet investmentbanker som kunde tillfrågas utan

risk för att information spreds till uppdragstagare

som hade andra intressen var begränsat. I en

förteckning upprättad inom Näringsdepartementet

redovisas åtta investmentbanker som var engagerade i

andra företag på teleområdet. Reservanterna vill

inte ifrågasätta näringsministerns bedömning att en

rad investmentbanker vid den aktuella tidpunkten var

involverade i sådana affärer som kunde innebära att

det inom bankerna fanns intressen som stred mot

regeringens intressen i frågan om en fusion mellan

Telia och Telenor. Enligt reservanternas mening kan

det dock ifrågasättas om detta förhållande utgör

tillräcklig grund för att underlåta förenklad

upphandling, särskilt som en sådan vid den tiden

inte behövde annonseras. Enligt deras mening borde

det rimligen ha funnits möjligheter att skriftligen

tillfråga ytterligare ett par investmentbanker.

Reservanterna finner inte Näringsdepartementets

hänvisning till sekre-tessen som ett synnerligt skäl

rimlig. Inte heller är hänvisningen till brådska

acceptabel. Det faktum att motiven för att undvika

upphandling i konkurrens angivits på olika sätt,

inte minst under utskottets utfrågning av

näringsministern, är enligt utskottets mening

belysande för departementets handläggning av

upphandlingen. Kritiken gäller även upphandlingen av

de juridiska rådgivarna i samband med fusionen.

När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har

kritik riktats mot det förhållandet att avtalet

innehöll en rätt till transaktionsersättning. Mot

sådana avtalsvillkor kan invändningar resas,

samtidigt som det också kan hävdas att avtal med

transaktionsersättning är vanliga i sammanhang som

dessa. Oavsett hur man ser på denna typ av avtal

ifrågasätter utskottet lämpligheten av att

regeringen inte försökte minska

transaktionsersättningen när affären inte

fullföljdes. Först genom att aktivt pröva frågan

kunde klarhet ha vunnits om en del av ersättningen

inte behövt betalas ut.

Enligt reservanternas mening ger de påfallande

bristerna i dokumentationen - för sent slutna avtal,

sen registrering av handlingar och en förkommen akt

- i upphandlingsärendena intryck av att tillräcklig

vikt inte lagts vid en förvalningsmässigt

betryggande hantering av upphandlingsärendena.

Den bedömning reservanterna gör i fråga om

Näringsdepartementets tillämpning av

upphandlingslagens bestämmelser får också

konsekvenser för bedömningen när det gäller

näringsministerns uttalanden till riksdagen och

utskott. Som framgått av utskottets bedömning skulle

näringsministerns tidigare redovisning för riksdagen

kunnat ha haft en mindre säker karaktär.

Enligt reservanternas mening kan näringsministern

inte undgå kritik för det sätt på vilket upphandling

skett och för de brister som framkommit i

administrativt hänseende.

När det gäller ärendet om prissättningen av Telias

aktie vid börsintroduktionen har utskottet granskat

bl.a. en sammanställning av lämnade anbud från

institutionella placerare och en förteckning över

vilka institutioner som fick tilldelning av aktier.

Granskningen har inte föranlett något uttalande från

utskottets sida.

När det gäller utskottets granskning av

Näringsdepartementet som beredningsorgan erinrar

utskottet om att det är statsministern som utser

statsråden och regeringen som bestämmer

departementsindelningen. Riksdagen anvisar årligen

medel för Regeringskansliet över statsbudgeten, men

gör i det sammanhanget inte någon detaljreglering.

Det innebär att organiseringen av regeringens och

Regeringskansliets arbete i första hand är en fråga

för regeringen själv. Ansvaret för att

arbetsfördelningen mellan statsråden och

departements-indelningen är funktionell är i första

hand statsministerns. Utskottet vill betona vikten

av en ändamålsenlig departementsindelning och

ansvarsfördelning mellan statsråden. Utskottet utgår

därför från att statsministern försäkrar sig om att

Näringsdepartementets ansvarsområde inte är för

vittomfattande.

Vad gäller krigsmaterielexporten till Natoländer i

samband med Natos bombningar av Jugoslavien våren

1999 konstaterar utskottet att bestämmelserna om

krigsmaterielexport är sådana att om det inte finns

hinder för export, finns heller inget skäl att

överväga återkallande av tidigare givna tillstånd

för utförsel. Regeringens bedömning att

tillståndsgivningen var förenlig med de

folkrättsliga reglerna och med principerna och målen

för Sveriges utrikespolitik får enligt utskottets

mening anses försvarlig i den rådande situationen.

Av detta följer att regeringen inte kan klandras för

att den inte tog initiativ till att återkalla

tillstånd för utförsel av krigsmateriel till de

krigförande länderna.

I en reservation från Vänsterpartiets och

Miljöpartiet de grönas företrädare i utskottet

anförs att oavsett regeringens ställningstagande

till bombningarna av Jugoslavien innebar gällande

svenska regler att krigsmaterielexport till de

krigförande länderna under den tid Natos bombningar

pågick inte kunde medges. Att dessa regler sannolikt

utformats utan övervägande av möjligheten att den

svenska regeringen skulle kunna komma att ge sitt

stöd till ett icke FN-sanktionerat anfallskrig mot

en suverän nation förändrar inte denna bedömning.

Regeringen bör därför klandras för att den inte tog

initiativ till att återkalla tillstånd för utförsel

av krigsmateriel till de krigförande länderna.

Utskottets granskning har också gällt vissa

uttalanden m.m. som regeringsledamöter gjort i

skilda sammanhang. I samband med granskningen av

statsministerns uttalande om byggandet av en

flygplats i Stockholmsregionen framhåller utskottet

att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt

att göra uttalanden i olika sammanhang. Samtidigt

kan auktoritativa uttalanden av statsråd stå i

konflikt med den självständighet som enligt

regeringsformen tillkommer domstolar och

förvaltningsmyndigheter. I fall där remiss-

behandlingen ännu inte är avslutad kan det finnas

anledning för statsråd att ta särskilda hänsyn i

fråga om uttalanden som berör ämnet.

I ärendet som gäller statsministerns uppmaning

till kommunerna om socialbidraget anser utskottet

att uttalandet inte kan anses stå i strid med

regeringsformen men anser att det kan ifrågasättas

om det står i överensstämmelse med den kommunala

likställighetsprincipen. Utskottet vill framhålla

vikten av att uttalanden och uppmaningar av statsråd

inte bör ske på ett sådant sätt att dessa - om de

efterlevs - riskerar att leda till lagbrott.

Statsministerns uppmaning innebar att kommunerna

skulle höja nivån för barnnormen. Enligt vad

Länsrätten i Värnersborg ansett strider ett beslut

om sådan höjning mot lag.

I en reservation från Socialdemokraternas och

Vänsterpartiets företrädare i utskottet anförs att

statsministerns uttalanden kan uppfattas som en

uppmaning till kommunerna. Vid bedömningen av

uttalandena bör emellertid beaktas att kommunerna

genom sina politiskt valda församlingar inom ramen

för den kommunala självstyrelsen på egen hand

beslutar om kommunens angelägenheter.

Granskningen av ärendet om statsrådet Ulrika

Messings uttalande om att ladda ned musik från

Internet utan betalning har inte föranlett något

uttalande av utskottet.

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet har enligt 12 kap. 1 §

regeringsformen granskat statsrådens tjänsteutövning

och regeringsärendenas handläggning i vissa

särskilda fall.

Utskottet anmäler härmed för

riksdagen resultatet av granskningen.

Stockholm den 17 maj 2001

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per

Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson

(kd), Mats Berglind (s), Inger René (m), Kerstin

Kristiansson Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats

Einarsson (v), Per Lager (mp), Åsa Torstensson (c),

Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m), Anders

Bengtsson (s), Inger Strömbom (kd) och Margareta

Nachmanson (m).

1 Regeringens förhållande till

riksdagen

1.1 Regeringens beslut om en viss

organisa-tionsförändring inom

Försvarsmakten

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A.1.1.1, har till

konstitutionsutskottets granskning anmälts

regeringens beslut att utfärda förordningen

(2000:555) med instruktion för Försvarsmakten.

Enligt anmälaren har regeringen genom beslutet

frångått riksdagens beslut.

Anmälaren anför att, oaktat vad riksdagen har gett

regeringen till känna, har regeringen den 15 juni

2000 genom förordningen (2000:555) med instruktion

för Försvarsmakten utfärdat bl.a. beslut om

organisationsförändringar inom Försvarsmakten.

Vidare har enligt anmälaren Högkvarteret inom

Försvarsmakten med stöd av förordningen gjort

ändringar i verksamhetsförordningen att gälla från

den 10 juli 2000. En av ändringarna berör

underhållsgrupp Gotland, som upphör som

självständigt förband och underställs Mellersta

underhållsregementet. Enligt anmälaren är det inte

rimligt att nu göra en betydande omorganisation med

början den 10 juli 2000, när en omorganisation pågår

med anledning av tidigare beslut om försvaret och

med vetskap om att det inom några år kommer en

genomgripande organisationsförändring av hela

underhållstjänsten inom Försvarsmakten.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en

promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet,

bilaga A.1.1.2.

Reglering av Försvarsmaktens organisation

1994 års förordning

Verksamheten vid Försvarsmakten reglerades tidigare

genom förordningen (1994:642) med instruktion för

Försvarsmakten. I 11 § förordningen angavs att

Försvarsmakten i fred bestod av de enheter som

angavs i bilaga 1 till denna förordning.

I bilaga 1 till förordningen redovisas

organisationsenheter i Försvarsmakten

(grundorganisation). Dessa redovisas med tre

kolumner; Benämning, Lokalisering och Anmärkning.

Av bilagan framgår att en organisationsenhet utgörs

av Gotlands militärkommando med lokalisering i

Visby. Som anmärkning anges bl.a. Underhållsgrupp

Gotland.

Förordning år 2000

Försvarsmaktens nuvarande organisation regleras

genom förordning (2000:555) med instruktion för

Försvarsmakten. Förordningen trädde i kraft den 10

juli 2000, då 1994 års förordning upphörde att

gälla.

Enligt 16 § förordningen består Försvarsmakten i

fred av de enheter som anges i bilaga 1 till denna

förordning.

I likhet med tidigare förordning redovisas i

bilagan organisationsenheter i Försvarsmakten

(grundorganisation). Bilagan är utformad på liknande

sätt med tre kolumner för angivande av benämning,

lokalisering och anmärkning. Av bilagan framgår att

en av organisationsenheterna utgörs av Mellersta

underhållsregementet med lokalisering i Strängnäs.

Som anmärkning anges Underhållsfunktion Gotland.

Riksdagens beslut våren 2000

Beslut den 30 mars 2000 med anledning av

proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret

Riksdagen beslutade den 30 mars 2000 om en förnyelse

av det militära försvarets ledningsorganisation

(prop. 1999/2000:30, bet. FöU2, rskr. 168). Beslutet

innebar att hela den befintliga militära

ledningsorganisationen skulle läggas ned. En av de

enheter som därigenom skulle läggas ned var Gotlands

militärkommando (jfr bet. 1999/2000:FöU2 s. 89 och

216). Detta skulle ske den 30 juni 2000 eller vid

den senare tidpunkt som regeringen bestämde.

Genom samma beslut godkände riksdagen också

regeringens förslag att inrätta en ny central

operativ insatsledning. Riksdagen godkände också

regeringens förslag att inrätta fyra

militärdistriktsstaber med lokalisering till

Göteborg, Strängnäs, Visby och Boden. Dessa

organisationsenheter skulle inrättas den 1 juli 2000

eller vid den senare tidpunkt som regeringen

bestämde.

Beslut den 7 juni 2000 med anledning av

proposition 1999/2000:97 Vissa organisatoriska

frågor inom Försvarsmakten, m.m.

Genom proposition 1999/2000:97 återkom regeringen

till riksdagen med förslag när det gällde bl.a.

utformningen av Försvarsmaktens underhållstjänst och

stödverksamhet. I propositionen föreslog regeringen

bl.a. att de tre underhållsregementena, dvs. Södra,

Mellersta respektive Norra underhållsregementet,

skulle läggas ned den 31 december 2001 eller vid den

senare tidpunkt som regeringen bestämde. Riksdagen

godkände regeringens förslag i denna del genom

beslut den 7 juni 2000 (bet. 1999/2000:FöU8, rskr.

251).

I propositionen föreslog regeringen också att en

ny organisationsenhet för Försvarsmaktens

underhållstjänst och stödverksamhet skulle inrättas

den 1 januari 2002 eller vid den senare tidpunkt som

regeringen bestämmer. Vid sin behandling av

propositionen godtog försvarsutskottet utvecklingen

av en ny försvarsmaktsgemensam organisation för

underhållstjänst och stödverksamhet med de uppgifter

och med de tidsförhållanden som regeringen angett.

Som ett led i denna utveckling borde enligt

utskottet underhållsregementena läggas ned. Vidare

anförde utskottet att regeringen emellertid borde

återkomma till riksdagen med ett fullständigt och

mer genomarbetat förslag till ny

underhållsorganisation innan bindande beslut

fattades av regeringen eller Försvarsmakten i de

avgörande strukturfrågorna. Riksdagen beslutade att

ge regeringen till känna vad utskottet anfört om en

ny organisation för under-

hållstjänst och stödverksamhet.

Promemoria från Försvarsdepartementet

I en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet

den 23 februari 2001 anförs att regeringen genom

ändring av regleringsbrev för Försvarsmakten den 30

mars 2000 beslutade att Försvarsmakten skulle lägga

ned bl.a. hela ledningsorganisationen, däribland

Gotlands militärkommando, den 30 juni 2000.

Regeringen beslutade samtidigt att Försvarsmakten

den 1 juli 2000 skulle inrätta en ny

ledningsorganisation med militärdistrikt.

Enligt promemorian gällde för samtliga

organisationsenheter som skulle läggas ned att de

delar av verksamheten som inte skulle finnas kvar i

För-svarsmaktens nya organisation skulle avvecklas.

De delar av verksamheten som skulle bibehållas

skulle organisatoriskt föras över till andra

organisationsenheter. Vidare anförs att i och med

att organisationsenheten Gotlands militärkommando

lades ned, men Underhållsgrupp Gotland skulle

bibehållas, hade denna verksamhet att inordnas i en

annan av Försvarsmaktens organisationsenheter.

Enligt promemorian var det då mest lämpligt och

ändamålsenligt att inordna enheten i Mellersta

underhållsregementet. Vid förändringen ändrades

enhetens benämning till Underhållsfunktion Gotland.

Regeringen beslutade om dessa förändringar genom

förordningen (2000:555) med instruktion för

Försvarsmakten.

I promemorian anförs vidare att den ändrade

organisationstillhörigheten - från Gotlands

militärkommando till Mellersta underhållsregementet

- inte i sig har inneburit förändringar avseeende

innehållet i verksamheten vid Underhållsfunktion

Gotland, dvs. underhållstjänst. Likt annan

verksamhet inom Försvarsmakten har den dock

anpassats till de planeringsförutsättningar och den

insats- och grundorganisation som riksdagen

beslutade om våren 2000. Vidare påpekas att i

enlighet med inriktningen av Försvarsmaktens under-

hållstjänst skall såväl Underhållsfunktion Gotland

som Mellersta underhållsregementet inordnas i den

kommande organisationsenheten Försvarsmaktens

underhållstjänst och stödverksamhet.

Utskottets ställningstagande

I granskningsanmälan aktualiseras frågan, såsom

utskottet uppfattat det, om regeringens beslut att

genom förordningen (2000:555) med instruktion för

Försvarsmakten inordna enheten Underhållsgrupp

Gotland (numera benämnd Underhållsfunktion Gotland)

i Mellersta underhållsregementet är i

överensstämmelse med riksdagens beslut.

I Försvarsdepartementets promemoria anförs att

Underhållsgrupp Gotland fanns inom Gotlands

militärkommando t.o.m. den 30 juni 2000. Enligt

promemorian var denna underhållsgrupp ingen egen

organisationsenhet utan ingick i

organisationsenheten Gotlands militärkommando.

Utskottet konstaterar att detta förhållande framgår

av den tidigare gällande förordningen (1994:642) med

instruktion för Försvarsmakten.

Som redovisats ovan beslutade riksdagen den 30

mars 2000, i enlighet med regeringens förslag, att

hela den befintliga militära ledningsorganisationen

skulle läggas ned. En av de enheter som därigenom

skulle läggas ned var Gotlands militärkommando.

Detta skulle ske den 30 juni 2000 eller vid den

senare tidpunkt som regeringen bestämde. Genom

ändring av regleringsbrev för Försvarsmakten den 30

mars 2000 beslutade regeringen att Försvarsmakten

skulle lägga ned bl.a. hela ledningsorganisationen,

däribland Gotlands militärkommando, den 30 juni

2000.

Utskottet konstaterar att nedläggningen av

Gotlands militärkommando har skett i enlighet med

riksdagens beslut den 30 mars 2000. Som påpekas i

Försvardepartementets promemoria måste

Underhållsgrupp Gotland därefter inordnas i en annan

av Försvarsmaktens organisationsenheter. Regeringen

beslutade därvid att inordna Underhållsgrupp Gotland

i Mellersta underhållsregementet.

Vidare har, som redovisats ovan, riksdagen den 7

juni 2000 godkänt regeringens förslag att samtliga

underhållsregementen, däribland Mellersta

underhållsregementet, skall läggas ned den 31

december 2001 eller vid den senare tidpunkt som

regeringen bestämmer. Vid samma tillfälle beslutade

riksdagen att som sin mening ge regeringen till

känna vad försvarsutskottet anfört om en ny

organisation för underhållstjänst och

stödverksamhet. Försvarsutskottet hade anfört att

regeringen borde återkomma till riksdagen med ett

fullständigt och mer genomarbetat förslag till ny

underhållsorganisation innan bindande beslut

fattades av regeringen eller Försvarsmakten i de

avgörande strukturfrågorna. Enligt

konstitutionsutskottets mening är regeringens beslut

att inordna Underhållsgrupp Gotland i Mellersta

underhållsregementet inte att hänföra till frågan om

en ny underhållsorganisation för Försvarsmakten utan

beslutet är, som framgått ovan, att se som en följd

av riksdagens beslut den 30 mars 2000 att bl.a.

godkänna nedläggningen av Gotlands militärkommando.

En annan fråga kan därvid naturligtvis vara huruvida

det i valet bland befintliga organisationsenheter

var mest lämpligt och ändamålsenligt att inordna

Underhållsgrupp Gotland i Mellersta

underhållsregementet. Det ankommer emellertid inte

på konstitutionsutskottet att göra en sådan prövning

med anledning av den granskning som nu är i fråga.

Sammanfattningsvis finner utskottet

således att regeringens beslut att

genom förordningen (2000:555) med

instruktion för Försvarsmakten

inordna enheten Underhållsgrupp

Gotland i Mellersta

underhållsregementet varken kan

anses stå i strid med riksdagens

beslut den 30 mars eller den 7 juni

2000. Granskningen föranleder inte

heller i övrigt något uttalande från

utskottets sida.

1.2 Regleringsbrev för Vägverket

Ärendet

I en anmälan, bilaga A 1.2.1, har begärts att

utskottet granskar Björn Rosengrens agerande i

samband med beslut om regleringsbrev för Vägverket

för år 2001.

Anmälaren hävdar att när regeringen beslutade om

regleringsbrevet, valde den att i ett avseende

bortse från vad riksdagen hade beslutat när anslaget

36:2 Väghållning och statsbidrag inom utgiftsområde

22 Kommunikationer anvisades, nämligen att vid

fördelningen av medel på anslagsposter dels ta

särskild hänsyn till tjälsäkring m.m., dels att

utsträcka målet att alla länsplaner skall ha kommit

lika långt till år 2002. Därigenom skulle

regeringen få en möjlighet "att under 2001

prioritera genomförandet av länsplanerna i de län

som har en stor andel bärighet, tjälsäkring och

rekonstruktion".

På utskottets begäran har från Regeringskansliet

inkommit en inom Näringsdepartementet upprättad

promemoria i ärendet, bilaga A 1.2.2.

Bakgrund

Våren 1997 fattade riksdagen beslut om

trafikpolitikens inriktning (prop. 1996/97:53, bet.

1996/97:TU7). Bland annat godkände riksdagen den

finansiella planeringsramen för perioden 1998-2007

och en ny planeringsprocess för regionala vägar. Den

nya planeringsprocessen innebär bl.a. att regeringen

beslutar om en regionvis fördelning av den

ekonomiska ramen för länsplaner för regional

transportinfrastruktur. Dessa länsplaner upprättas

och fastställs av länsstyrelserna. Regeringen

återrapporterar årligen i budgetpropositionen till

riksdagen om genomförandet av länsplanerna.

I budgetpropositionerna för åren 2000 och 2001 har

regeringen redovisat utfallet av verksamheten

föregående år. I propositionerna redovisas utfallet

för varje län. Av propositionerna framgår också att

målet är att en lika stor andel av varje länsplan

skall vara genomförd i varje län vid utgången av år

2001.

Uttalanden i budgetpropositionen och

trafikutskottets betänkanden

I budgetpropositionen för 2001 sägs följande

(utgiftsområde 22, avsnitt 4.8.7, anslag 36:2

Väghållning och statsbidrag):

När det gäller väginvesteringar i regionala

planer bedömer regeringen att anslagsposten bör

uppgå till 2 004 miljoner kronor för 2001 jämfört

med 1 143 miljoner kronor 2000. Den kraftiga

ökningen motiveras av att regeringen vill

säkerställa och bevara nuvarande infrastruktur

och därför skapa förutsättningar för en satsning

på ökad bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion

av det regionala vägnätet. Därför bör medel

prioriteras till investeringar i regional

transportinfrastruktur.

I trafikutskottets budgetbetänkande för år 2001 sägs

följande (bet. 2000/01:TU1 s. 35):

Utskottet delar således regeringens uppfattning

att det är nödvändigt att skapa förutsättningar

för en satsning på bärighet, tjälsäkring och

rekonstruktion av det regionala vägnätet. För att

detta skall kunna åstadkommas föreslår regeringen

att medel prioriteras till investeringar i

regional infrastruktur. Regeringen bedömer därför

att anslagsposten för väginvesteringar i

regionala planer bör höjas från 1,1 miljarder

kronor år 2000 till 2 miljarder kronor år 2001.

De regionala planerna avspeglar behoven av

åtgärder inom respektive län. Av dessa kan

utläsas att dessa behov varierar starkt mellan

olika län. Utskottet konstaterar därför att

regeringens ambition att satsa på bärighet,

tjälsäkring och rekonstruktion i viss mån står i

konflikt med målet att länsplanerna efter år 2001

skall ha kommit lika långt i sitt genomförande.

Mot den bakgrunden förutsätter utskottet att

regeringen vid fördelningen av anslagsmedel

mellan olika anslagsposter dels tar särskild

hänsyn till behovet av att satsa på bärighet,

tjälsäkring och rekonstruktion, dels utsträcker

målet att genomförandet av länsplanerna skall ha

kommit lika långt i alla län till efter år 2002.

Regeringen får därigenom under år 2001 en

möjlighet att prioritera genomförandet av

länsplanerna i de län som har en stor andel

bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion.

Användning av statens medel

De grundläggande bestämmelserna om användningen av

statens medel finns i regeringsformen. Riksdagen

beslutar om skatt till staten och bestämmer hur

statens medel skall användas (1 kap. 4 § andra

stycket). Dessa medel står till regeringens

disposition men får inte användas på annat sätt än

riksdagen har bestämt. I fråga om utgiftsbesluten

gäller att riksdagen anvisar anslag till angivna

ändamål och att dessa beslut skall tas upp i en

statsbudget. Riksdagen har formellt sett en

obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i

samband med utgiftsbemyndigandena. Detta innebär att

riksdagens beslut att anvisa anslag kan kompletteras

med ytterligare villkor och med motivuttalanden som

binder regeringens och myndigheternas

medelsanvändning.

I lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen,

finns närmare bestämmelser och preciseringar till

regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser

om statsbudgeten och finansmakten. För myndigheter

under regeringen gäller anslagsförordningen

(1996:1189).

Budgetlagen trädde i kraft den 1 januari 1997. I

samband med behandlingen av lagförslaget hösten 1996

uttalade sig konstitutionsutskottet bl.a. om

anslagsvillkor (bet. 1996/97:KU3).

Konstitutionsutskottet ansåg att de villkor

riksdagen kan föreskriva kan vara av en mängd olika

slag och inte alls endast avse anslagstyperna.

Utskottet konstaterade att någon enhetlig ordning då

det gäller utformningen av riksdagens beslut i

budgetfrågor inte finns. Oavsett formulering är

regeringen, enligt vad utskottet anförde, bunden av

riksdagens uttalanden om villkoren för

medelsanvisningen.

Uppföljning inom trafikutskottet

Trafikutskottet har följt upp sitt anslagsbeslut och

därvid begärt in en promemoria från

Näringsdepartementet. I promemorian, daterad den 19

februari 2001, beskriver ansvarig handläggare vilka

åtgärder som vidtogs med anledning av utskottets

uttalande. Promemorian bifogas, bilaga A 1.2.3.

Skrivelsen från Regeringskansliet

Av den skrivelse från Regeringskansliet som inkommit

på utskottets begäran framgår att syftet med målet

om att alla länsplaner skall ha uppfyllts i samma

grad vid utgången av år 2001 var att

försäkra sig om att medel för genomförandet av de

regionala planerna fram till nästa planrevidering

fördelas på ett sådant sätt mellan länen att

planerna kan jämföras i samma omfattning i hela

landet och i enlighet med den fördelning som blev

resultatet av planeringsprocessen.

För att möjliggöra ett rationellt och effektivt

genomförande av åtgärderna har regeringen inte

ansett det som lämpligt att en lika stor andel av

varje länsplan nödvändigtvis skall vara genomförd

i varje län årligen, utan först till år 2001. År

2001 har valts av regeringen som avstämningsår,

eftersom de tioåriga infrastrukturplanerna

normalt förnyas vart fjärde år. Med år 2001 som

avstämningsår skulle således en proportionerlig

fördelning mellan länen ha skett innan nya

länsplaner tar vid.

Genom sitt förfarande menas regeringen, enligt

promemorian, ha visat respekt för den

planeringsprocess som riksdagen har beslutat och de

prioriteringar som länsstyrelserna har gjort. I

skrivelsen pekas vidare på att regeringen i

budgetpropositionen för år 2001 motiverade den

planerade ökningen av anslagsposten 2.2

Investeringar i regional plan med att regeringen

ville säkerställa och bevara nuvarande infrastruktur

och därför skapa förutsättningar för en satsning på

ökad bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av det

regionala vägnätet.

I skrivelsen redovisas också att regeringen, efter

att ha tagit del av trafikutskottets betänkande,

sköt fram avstämningstidpunkten till utgången av år

2002. Planeringsprocessen var försenad ett år och

nya planer skulle kunna gälla först från år 2003.

Regeringen bedömde därför det vara lämpligt att

skjuta fram målåret. "Regeringen anser därmed att

man, utifrån sin tolkning av Trafikutskottets

betänkande, beaktat riksdagens önskemål om att

förlänga tiden innan en lika stor andel av

respektive länsplan skall vara genomförd."

I skrivelsen anförs också att regeringen, mot

bakgrund av vad trafikutskottet uttalat, infört ett

nytt mål som anger att "Vägverket med sina samlade

åtgärder under år 2001 skall förbättra tillståndet

på det statliga vägnätet jämfört med år 2000". Till

målet knyts återrapporteringskrav om bl.a. nedsatt

bärighet på grund av tjällossning och dygnskilometer

avstängning på grund av tjällossning. Statistiken

skall redovisas fördelad på skogslänen och övriga

landet. Dessa uppföljningskriterier anges vara valda

med hänsyn till riksdagens uttalande att prioritera

underhåll av vägnätet samt att prioritera åtgärder

för ökad bärighet och rekonstruktion av vägnätet.

Vägverket har också för år 2001 givits målet att

arbeta för "att utvecklingsmöjligheterna mellan

olika delar av landet utjämnas jämfört med år 2000".

Återrapporteringen skall innehålla uppgifter om

förändring av fördelningen över landet av andel

ojämnheter i vägen samt förändring av fördelning

över landet av beläggning av grusvägar. Även annan

statistik skall redovisas fördelad på olika

regioner.

Sammanfattningsvis anförs i skrivelsen att

Näringsdepartementet anser att "det som påstås i

anmälan till konstitutionsutskottet är felaktigt."

Och att det är "Näringsdepartementets uppfattning

att man har beaktat vad riksdagen anfört i denna

fråga".

Utskottets ställningstagande

Statens medel får inte användas på annat sätt än

riksdagen har bestämt. Genom att anvisa medel på

anslag bemyndigar riksdagen regeringen att använda

ett angivet belopp för ett bestämt ändamål.

Utskottet kan i det aktuella fallet inte finna att

anvisningarna i regleringsbrevet för Vägverket

skulle stå i strid med vad riksdagen beslutat.

Regeringen har haft att beakta dels det av riksdagen

godkända besluts- och planeringssystem som tillämpas

för väginvesteringar och som innebär att Vägverket

och länsstyrelserna tilldelats viktiga funktioner,

dels den av riksdagen antagna ändamålsbeskrivningen

och anslagsvillkoren i budgetpropositionen och

trafikutskottets betänkande. I regleringsbrevet har

avstämningstidpunkten senarelagts och genom

målbeskrivning och återrapporteringskrav har

regeringen till Vägverket meddelat vikten av att

satsa på ökad bärighet, tjälsäkring och

rekonstruktion av det regionala vägnätet. En

förutsättningen för att kunna förverkliga detta var

det höjda anslaget och att extra medel tillfördes

anslagsposten för de regionala planerna.

I det besluts- och planeringssystem som tillämpas

för väginvesteringar har myndigheterna givits ett

stort handlingsutrymme. Under sådana förutsättningar

är det särskilt viktigt att riksdag och regering i

efterhand följer upp och utvärderar verksamheten för

att förvissa sig om att den bedrivs i

överensstämmelse med vad som har varit avsett.

Granskningen föranleder inte något uttalande i

övrigt från utskottets sida.

2 Handläggningen av vissa

regeringsärenden m.m.

2.1 Regeringens fördelning av stöd

till lokala investeringsprogram

Anmälningarna

I två anmälningar har begärts att

konstitutionsutskottet granskar regeringens agerande

när det gäller hanteringen av det statliga stödet

till lokala investeringsprogram för en ekologisk

hållbar utveckling. Anmälningarna finns som bilagor

A 2.1.1-A 2.1.2

I anmälningarna hänvisas till en undersökning av

två forskare, Matz Dahlberg och Eva Johansson, där

slutsatsen dras att regeringen taktiskt fördelat

pengar till kommuner med många osäkra väljare.

I en av anmälningarna framhålls att

konstitutionsutskottet bör granska om regeringen på

ett otillbörligt sätt utnyttjat statliga

anslagsmedel för egna partipolitiska syften.

Granskningen bör enligt anmälan även gälla frågan på

vilket sakligt underlagsmaterial besluten fattats

när det gäller fördelade medel till vissa kommuner.

Bakgrund

Riksdagen beslutade efter förslag i

budgetpropositionen för år 1998 (prop. 1997/98:1,

utg.omr. 18, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:81)

att inrätta ett stöd till lokala investeringsprogram

för ekologisk hållbarhet. Totalt sett beräknades i

budgetpropositionen för år 2001 anslaget till 7,2

miljarder kronor för perioden 1998-2003. I förslaget

till tilläggsbudget för år 2001 minskas anslaget med

4 miljoner kronor för att finansiera en höjning av

anslaget Naturvårdsverket.

I samband med beslutet att inrätta ett anslag för

det statliga stödet gav bostadsutskottet i huvudsak

uttryck för en positiv syn på stödets inriktning

(1997/98: BoU1). Stödet bedömdes kunna påskynda det

lokala arbetet med ekologisk omställning och

utveckling inom ett brett område och bidra till att

sektorsövergripande lösningar med denna inriktning

kommer till stånd. Utskottet framhöll bl.a. att

stödet skulle kunna bidra till att åtgärder i

bostadsbeståndet kan kombineras med

infrastrukturella satsningar så att goda

helhetslösningar uppnås. Utskottet delade

regeringens bedömning att kunskapsspridning borde

ingå som en viktig del i satsningen på lokala

investeringsprogram.

Utskottet uppmärksammade även att fördelningen av

stödet avsågs ske enligt andra principer än vad som

normalt gäller för statlig stödgivning och framhöll

att detta borde föranleda en kontinuerlig

uppföljning såväl av användningen av medlen som av

den tillämpade beredningsmodellen.

Fördelningen av medel regleras i förordningen

(1998:23) om statliga bidrag till lokala

investeringsprogram som ökar den ekologiska

hållbarheten i samhället, som trädde i kraft den 3

februari 1998. En kommuns ansökan om statligt bidrag

till lokala investeringsprogram som avsåg budgetåret

1998 skulle ha kommit in till regeringen senast den

16 februari 1998.

Enligt 1 § i dess inledningsvis gällande lydelse

kan en kommun få bidrag till lokala

investeringsprogram som främjar en ekologiskt

hållbar utveckling. Programmen skall syfta till att

minska belastningen på miljön, öka effektiviteten i

användningen av energi och andra naturresurser,

gynna användningen av förnybara råvaror, öka

återbruk, återanvändning och återvinning, bidra till

att bevara och förstärka den biologiska mångfalden

samt tillvarata kulturmiljövärden eller att bidra

till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen

i ett kretslopp. En kommun kan även få bidrag till

allmänna näringslivsfrämjande insatser med

anknytning till programmen och till administration

av programmen samt till lokala folkbildningsinsatser

och till åtgärder som främjar arkitektoniska

kvaliteten eller ökar jämställdheten mellan könen.

Dessutom kan den få bidrag till åtgärder inom

bostadsbebyggelsen, varvid insatser inom utsatta

bostadsområden skall prioriteras. Dessa bidrag

kräver dock att syftet i övrigt uppfylldes och

åtgärden direkt är knuten till en investering.

Regeringen har enligt sin skrivelse 2000/01:38

Hållbara Sverige - uppföljning av åtgärder för en

ekologiskt hållbar utveckling fattat beslut i tre

omgångar. En förteckning över fördelningen 1998-2000

av stödet finns i bilaga A 2.1.3.

Våren 1998 fattades beslut om att stödja 42

kommuners treåriga lokala investeringsprogram för

perioden 1998-2000. Våren 1999 beslutade regeringen

att fördela bidrag till 47 kommuners treåriga lokala

investeringsprogram för perioden 1999-2001. I

beslutsomgången våren 2000 beviljade regeringen

sammanlagt 1,2 miljarder kronor i bidrag till

ytterligare 56 investerings-program. Totalt har 125

kommuner (varav 20 kommuner mer än en gång) och ett

kommunförbund beviljats sammanlagt 5 miljarder

kronor i bidrag till sina lokala investeringsprogram

vid besluten 1998, 1999 och 2000. Detta ger med de

pengar som bidragsmottagarna själva satsar en total

investeringsvolym på 21,5 miljarder kronor, varav

direkt miljörelaterade investeringar utgör ca 17

miljarder kronor. Programmen bedöms enligt

kommunernas beräkningar skapa cirka 15 600

årsarbeten under perioden fram till 2002.

Enligt skrivelsen beräknas beviljade

investeringsmedel innebära att energiförbrukningen

minskar med 2,1 TWh per år, att fossila bränslen

motsvarande 2,3 TWh per år ersätts med förnybara

energislag, att koldioxidutsläppen minskar med 1,57

miljoner ton eller 2,8 % av de totala svenska

utsläppen, att utsläppen av närsalter till hav och

vattendrag beräknas minska med 2 500 ton kväve, (2

%) och 180 ton fosfor (4 %), att deponeringen av

avfall minskar med 500 000 ton (10 %) samt till att

naturmiljöer som är värdefulla för den biologiska

mångfalden bevaras eller återskapas på minst 2 061

hektar.

I besluten för perioden 2000-2002 fördelar sig

åtgärderna på sex huvudgrupper. Den största andelen

av beviljade bidrag (36 %) går till åtgärder för

omställning till förnybar energi, medan 11 % går

till energieffektivisering. Projekt inom

avfallsområdet får 17 % av bidraget, trafikåtgärder

12 %, vatten- och avloppsprojekt 10 % samt naturvård

och bilogisk mångfald 6 %. Resterande 6 % fördelar

sig på byggnadsåtgärder, stödjande åtgärder m.m.

Andelen bidrag till åtgärder inom privata företag

ökade kraftigt i de program som beviljades år 2000.

Nästan 290 miljoner kronor gick till miljöprojekt

där ett företag är huvudman, vilket motsvarar 23 %

av det totala bidraget för perioden 2000-2002 att

jämföra med 8 % för 1999 års bidrag. Orsaken till

ökningen är främst att kravet på ny teknik eller ny

arbetsmetod i åtgärder inom vinstdrivande verksamhet

har tagits bort ur stödförordningen. I

beslutsomgången 2000 gick 37 % till kommunal

förvaltning, 28 % till kommunala bolag och 4 % till

föreningar och organisationer.

Inför programperioden 2000-2002 lämnades 207

anmälningar in. Alla kommuner som lämnade in

intresseanmälan erbjöds dialog med

Miljödepartementet. 191 ansökningar kom in till

regeringen till den första november 1999.

För perioden 2001-2003 ändrades

ansökningsförfarandet, och Miljödepartementet

genomförde i maj och juni 2000 regionala konferenser

i hela landet i samarbete med länsstyrelserna. I

samband härmed erbjöds de kommuner som sökt men inte

beviljats bidrag individuella samtal för att få

återkoppling på sina ansökningar.

Utredningar

Rapport utarbetad på uppdrag av

bostadsutskottet

Bostadsutskottet beslutade i maj 1998 att initiera

en uppföljning av vissa frågor avseende den

dittillsvarande fördelningen av det statliga stödet

till lokala investeringsprogram. Syftet med

uppföljningen var att med en relativt begränsad

insats ta fram underlag till utskottets vidare

beredning av förslag rörande de lokala

investeringsprogrammen. Uppföljningsarbetet

genomfördes av en tjänsteman vid Riksdagens

revisorers kansli och publicerades i oktober 1998 i

rapportserien Utredningar från riksdagen -

1998/99:URD1.

Sammanfattningsvis redovisas i rapporten att

sektorsmyndigheter vid fördelningen av 1998 års stöd

till lokala investeringsprogram haft vissa

svårigheter att finna sin roll. Detta sammanhänger

med oklarheter om det informella momentets

förvaltningsrättsliga status, icke uppfyllda

förväntningar på det formella remissförfarandets

kvantitativa omfattning, svårigheter att

upprätthålla kvalitet på bedömningarna på grund av

bristfälliga underlagsmaterial och korta remisstider

samt negativa erfarenheter sammankopplade med det

faktum att man endast konsulterades under den

inledande intresseanmälningsfasen.

Det konstateras att sektorsmyndigheternas

kompetens sannolikt kunde ha tagits till vara på ett

mer effektivt sätt vilket i sin tur kunde ha

bidragit till en högre kvalitet i de bedömningar som

gjordes under beredningsprocessen. En positiv

bieffekt av en mer aktivt involverad förvaltning

kunde ha varit en mer utvecklad känsla av

delaktighet i fördelningen av ett så pass ansenligt

statligt bidrag som stödet till de lokala

investeringsprogrammen. Detta skulle enligt

rapporten sannolikt ha gagnat de kommande årens

beredningsarbete. I rapporten framhålls att "vården"

av förvaltningen således inte varit helt tillfyllest

samtidigt som Regeringskansliet åtagit sig tyngande

ärendehantering av förvaltningskaraktär i motsats

till vad som under senare år har eftersträvats.

Det fanns enligt rapporten vissa brister i

rollfördelningen mellan Miljödepartementet och de

inblandade myndigheterna som kunde tillskrivas dels

de oklara styrningsrelationer som uppkom då flera

departement var inblandade, dels att förordningen

och dess förarbeten inte tydligare preciserade

sektorsmyndigheternas roll.

Vidare framhölls att den flexibilitet och

effektivitet som man försökte uppnå genom ett

informellt remissförfarande i form av en "dialog"

med kommunerna samt informella konsultationer med

experter från sektorsmyndigheterna riskerade att

begränsa insynen i beredningsarbetet på ett sådant

sätt att vissa dubier kunde resas vad gällde

kontinuitet, förutsägbarhet och likabehandling.

Många beslutskriterier förekom dessutom endast i den

interna tillämpningspraxis som upprättats vid

Miljödepartementet vilket gjorde att dessa farhågor

riskerade att växa sig starkare. Huruvida dessa

tvivel motsvaras av faktiska tveksamheter hade dock

inte gått att belägga inom ramen för den begränsade

studien. Miljödepartementet hade i diskussioner med

de berörda myndigheterna redan vidtagit ett antal

åtgärder som skulle eliminera fördelningsmodellens

"barnsjukdomar" inför fördelningen av 1999 års stöd

till lokala investeringsprogram. Många av de

grundläggande problem som har sitt ursprung i den

valda fördelningsmodellen skulle emellertid enligt

rapporten sannolikt komma att kvarstå.

Många av de slutsatser som sammanfattade

sektorsmyndigheternas roll i processen ägde enligt

rapporten sin giltighet även när det gäller

länsstyrelsernas erfarenheter av

beredningsförfarandet. Bristen på ett klart

definierat uppdrag i kombination med ett särskilt

dialogmoment mellan kommuner och Miljödepartementet

gjorde att många av länsstyrelserna hade problem att

finna sin roll i processen. Osäkerheten underblåstes

även av att kommuner, särskilt de som inte fått stöd

till sina program, krävde besked från länsstyrelsen

om på vilka grunder de fått avslag och om hur de

lämpligen skulle gå vidare för att få utdelning i

nästa omgång. Sådana besked eller dylik rådgivning

hade länsstyrelserna som regel svårt att ge.

Miljödepartementet har inför fördelningen av 1999

års anslag samlat upp länsstyrelsernas synpunkter på

1998 års fördelning.

Kommunernas arbete med upprättande av

intresseanmälan och ansökan kännetecknades enligt

rapporten av en betydande tidspress. Detta hade

bl.a. resulterat i att många kommuner haft svårt att

hinna förankra investeringsprogrammen hos

kommunmedborgarna samt i vissa fall även i den egna

organisationen. Särskilt svårt hade det varit att

hinna få gehör för de nya idéer som dykt upp, vilket

resulterat i att många av de åtgärder som slutligen

prioriterats i ansökan varit väl kända och

genomarbetade sedan tidigare. Bristfällig intern

förankring hade även resulterat i diskussioner i

efterhand om hur kommunernas finansieringsansvar

skall tacklas.

Kommunernas kontakter med sektorsmyndigheterna

hade varit begränsade, medan de kommuner som

deltagit i dialogen med Miljödepartementet uppfattat

denna som positiv. Hos de kommuner som inte varit på

dialog och som inte erhållit stöd kunde en viss

osäkerhet spåras vad gäller de krav som ställs på

själva investeringsprogrammet samt innehållet i

ansökan om stöd till detta program.

Kommunernas relationer till länsstyrelserna

varierade mellan vad som skulle kunna betecknas som

ömsesidigt givande samförstånd till irriterad

uppgivenhet. I det senare fallet har det vanligen

handlat om att kommuner som inte haft framgång med

sitt investeringsprogram krävt besked från

länsstyrelsen om skälen till avslag samt hur man

skall agera för att lyckas i kommande

ansökningsomgångar. Länsstyrelsen hade ofta haft

svårt att ge klara besked angående detta, vilket

sannolikt spätt på dessa kommuners misströstan.

Många kommuner har, liksom länsstyrelserna, haft

svårigheter att finna formerna för det formella

samråd som stadgas i förordningen. När, var och hur

detta skulle komma in i en pressad ansökningsprocess

tycks ha rest vissa frågetecken.

När det gäller resultatet av 1998 års fördelning

av stöd till lokala investeringsprogram drogs i

rapporten följande slutsatser:

Det finns ett svagt, om än inte statistiskt

säkerställt, negativt samband mellan stöd per capita

och befolkningsstorlek i de stödberättigade

kommunerna. Norrlandskommuner hade erhållit

betydligt mindre stöd per capita än kommuner i

Götaland och Svealand. Tätortsbaserade kommuner, dit

bl.a. de befolkningsmässigt största kommunerna

räknas, hade inte erhållit mer stöd per capita än de

mer landsbygdsdominerade kommunerna. Det gick inte

att finna något stöd för hypotesen om ett positivt

samband mellan andelen socialdemokratiska väljare i

en kommun och hur mycket kommunen erhållit i stöd

per capita. Det fanns inget som talade för att

stödet per capita blev större ju högre

arbetslösheten var i en kommun. Det fanns inget

samband mellan en kommuns arbetslöshetssituation och

storleken på stödet per årsarbete.

Av de elva kategorier av olika åtgärder som

preliminärt redovisats av Miljödepartementet, var

det kategorin "flerdimensionella åtgärder" som

erhållit mest stöd (660 mkr). I denna kategori var

undergruppen "åtgärder inom annat

bostads/fastighetsbestånd" störst. Det mest

omfattande projektet inom undergruppen var

satsningen på att omdana två av Stockholms

stadsdelar till s.k. kretsloppsstadsdelar samt att

miljöanpassa nyproduktionen av bostäder i Hammarby

Sjöstad. Av de 152 mkr som fördelats på kategorin

"byggnads-åtgärder" gick närmare 71% till

ombyggnaden av miljonprogramområdet Navestad i

Norrköping. Minst stöd hade gått till de åtgärder

som hamnade i kategorin "industriprojekt" (15 mkr).

Stödets andel av såväl den totala

investeringskostnaden som av den miljörelaterade

kostnaden varierade enligt rapporten i mycket stor

utsträckning. Åtgärder kunde erhålla stöd på allt

från några få procent till total kostnads-täckning.

Stödandelen till vinstdrivande verksamhet var dock

enligt förordningen begränsad till 30% av den

skäliga kostnad som tillkommit för att ge åtgärden

ekologisk prägel. Störst stödandel hade

efterbehandling av förorenade områden,

administration och uppföljning erhållit.

Stödandelarnas storlek avgjordes från fall till

fall.

Rapport från Riksrevisionsverket

I september 1998 fick Riksrevisionsverket

regeringens uppdrag att granska de statliga bidragen

till lokala investeringsprogram för ekologisk

hållbarhet. I augusti 1999 avlämnade verket sin

rapport kallad De lokala investeringspro-grammen i

praktiken - En uppföljning av kommunernas arbete

(RRV 1999:37). Rapporten grundade sig på en

undersökning av investeringspro-grammen i 10 av de

42 kommuner som fick bidrag 1998.

Verket ansåg att fem kriterier framför allt

utgjorde grundförutsättningar för ett framgångsrikt

genomförande av programmen. Det gällde bred lokal

förankring, dokumenterat långvarigt miljöarbete,

tydlig koppling mellan lokala hinder för ekologisk

hållbar utveckling och åtgärder, definierade

projektägare i ansökan för alla åtgärder samt att

alla åtgärder är finansierade i ansökan. RRV ansåg

att Miljödepartementet i sin beredning borde

förvissa sig om att alla program som beviljas bidrag

uppfyller dessa fem grundläggande kriterier.

De granskade kommunernas arbete med lokala

investeringsprogram var enligt verket förknippade

med såväl förtjänster som brister.

De lokala investeringsprogrammen hade bidragit

till att miljöprofilen stärkts i flera ofta redan

planerade projekt. Redan planerade miljöåtgärder

inom de kommunala förvaltningarna hade ofta

tidigarelagts. I många kommuner fanns en utbredd

uppfattning att investeringsprogrammen hade stärkt

den lokala samverkan för en ekologiskt hållbar

utveckling. Miljöarbetets status hade höjts bland

företag och kommunala förvaltningar.

Investeringsprogrammen hade dessutom gett en

möjlighet att pröva och utvärdera tekniska

lösningar.

Enligt RRV var dock många av de granskade

kommunernas projektbeskrivningar bristfälliga.

Verket bedömde att de förväntade miljöeffekterna i

många fall hade överskattats. För den ansökande

kommunen fanns få incitament att ifrågasätta

projektägarens bedömning av effekterna eftersom de

skulle kunna försvåra möjligheten att få bidrag till

kommunerna. Andra vanliga brister i

projektbeskrivningarna var alltför grova

uppskattningar av kostnader och förväntade

sysselsättningseffekter. De kvantitativa

sammanställningar som gjordes av

investeringsprogrammens förväntade miljö- och

sysselsättningseffekter var därmed i praktiken inte

tillförlitliga eftersom beräkningsunderlaget var

alltför osäkert.

Till fördelarna med utformningen av de lokala

investeringsprogrammen hörde att sektorsövergripande

lösningar på miljöproblem möjliggjordes. Å andra

sidan hade investeringsprogrammen inte visat sig

vara anpassade för stora projekt eller för

nytänkande eller innovationer.

RRV fann vissa brister i regeringens beredning.

Hanteringen av de lokala investeringsprogrammen

skiljer sig från den traditionella hanteringen, där

en sektorsmyndighet i stället för regeringen

handlägger och fattar beslut om bidrag till enskilda

projekt. Miljödepartementets första år med de lokala

investeringsprogrammen präglades av en rad

inkörningsproblem, vilket enligt RRV är vanligt när

helt nya verksamheter dras i gång. Problemen gällde

handläggningen av bidragsansökningar, frånvaron av

beslutsmotivering liksom kompetensen och resurserna

att följa upp och kontrollera beviljade bidrag.

Miljödepartementets organisation var enligt RRV

mycket liten i förhållande till de stora

bidragssummorna och den mycket stora mängden projekt

i kommunernas ansökningar. Miljödepartementets

kompetensresurser hade varit otillräckliga för

erforderlig kvalitetssäkring och för att bedöma de

olika projektägarnas uppgifter och bärkraften hos

projektidéerna. Under det första året hade

Miljödepartementet inte i tillräcklig utsträckning

utnyttjat sektorsmyndigheterna för kvalitetssäkring

av ansökningarna. RRV hänvisade till att enligt 7

kap. 2 § regeringsformen skall behövliga

upplysningar och yttranden inhämtas från berörda

myndigheter vid beredningen av regeringsärenden.

RRV ansåg att det var nödvändigt att ökade

resurser avsattes för den återstående

programperioden för en förstärkning av

Miljödepartementets beredning av inkommande

ansökningar samt att sektorsmyndigheterna gavs i

uppgift att svara för en kvalificerad

kvalitetssäkring av uppgifterna i

projektansökningarna.

RRV riktade vidare kritik mot att förordningen

kommit alltför sent, knappt två veckor innan

ansökningarna skulle vara inlämnade och mot att

informationen om programmet var otillräcklig under

det första ansökningsåret samt mot att

regeringsbesluten saknat transparens eftersom

avslagsbeslut inte motiverats. Enligt RRV borde

regeringen följa Statsrådsberedningens allmänna råd

om beslutsmotivering, vilket skulle bidra till

praxisbildning och förutsägbarhet. Regeringen borde

också i besluten tydligt ange vilka kostnadsposter

som var bidragsberättigade för respektive projekt. I

beredningen av bidragsansökningar gällande

vinstdrivande företag måste regeringen enligt RRV

beakta konkurrensaspekterna, vilket skedde i alltför

liten utsträckning under 1998.

RRV fann också att Miljödepartementets uppföljning

och kontroll varit otillräcklig. Regeringen

förlitade sig på kommunernas kontroll, vilket

innebar att kommunerna kontrollerade sig själva

eftersom det ofta var kommunala förvaltningar som

var projektägare. RRV pekade på att kommunerna

saknade en oberoende revision. RRV hade vidare

funnit enstaka spekulativa program utan tillräcklig

substans. Syftet med dessa program och projekt

tycktes främst vara att skaffa sig tillgång till

statliga bidrag - inte att lösa de lokala

miljöproblemen. RRV ansåg detta oacceptabelt och att

det måste finnas ett kontrollsystem som uppdagade

sådana brister.

Riksdagens revisorers förslag (1999/2000:RR3)

angående det statliga stödet till lokala

investeringsprogram för en ekologiskt hållbar

utveckling

Riksdagens revisorer lade i oktober 1999 fram

rubricerat förslag för riksdagen. Revisorernas

granskning avgränsades till de processer som

resulterade i fördelningen av 1998 och 1999 års stöd

till lokala investeringsprogram samt resultatet av

dessa båda års fördelning.

Riksdagens revisorer framhöll att satsningen i

jämförelse med tidigare satsningar med liknande

inriktning var betydligt mer omfattande. Valet av

modell för fördelning av stödet avviker också från

såväl mer traditionell bidragsfördelning som de

modeller som under senare år använts för fördelning

av stöd till satsningar på ett hållbart

samhällsbyggande.

Riksdagens revisorer ansåg att en omfattande

statlig satsning på ekologiskt hållbar utveckling av

flera skäl hade varit betjänt av en mer

konkretiserad målbild än den som fanns tillgänglig

under de två första fördelningsåren. Revisorerna

ville särskilt betona att man inte ansåg att det

behövde finnas en motsättning mellan lokala och

nationella miljömål. En konkretiserad målbild hade

enligt revisorernas förmenande sannolikt underlättat

kommunernas sammanställningar av lokala

investeringsprogram samt fungerat som ett stöd för

regeringens prioriteringar vid beslut om att bevilja

stöd eller inte. Den konkretiserade målbilden skulle

även ha tydliggjort regeringens bedömnings-grunder,

vilket flera aktörer hade efterfrågat.

Riksdagens revisorer konstaterade att

Miljödepartementets formella remit-tering av

åtgärder till sektorsmyndigheter blivit något mer

omfattande än under det första fördelningsåret. Det

var dock alltjämt endast ett begränsat antal

åtgärder som ingick i den formella remittering där

myndigheternas be-dömningar kunde granskas av

berörda kommuner eller andra intresserade.

Revisorerna ansåg att det var viktigt att råda bot

på de insynsproblem som fanns i Miljödepartementets

informella konsultationer med sektorsmyndig-heterna

samt att förstärka inslaget av formella

expertbedömningar i bered-ningsarbetet.

Enligt ett regeringsbeslut hade tio myndigheter i

uppdrag att biträda Miljödepartementet och

kommunerna med bedömningar av projekt som sökte

statligt stöd inom ramen för de lokala

investeringsprogrammen. Revisorerna ansåg att AMV

borde inkluderas.

Enligt Riksdagens revisorers uppfattning borde

strävan från regeringens sida vara att låta praxis

få genomslag i den reglerande förordningen.

Revisorerna var medvetna om att en förhållandevis

öppen förordning skänker ett visst handlingsutrymme

för regeringen att själv avgöra hur exempelvis

samrådsförfarandet skulle utformas. Samtidigt

riskerade bristen på vägledning i förordningen att

skapa onödig förvirring kring vad som efterfrågas av

exempelvis en länsstyrelses samrådsinsatser.

Revisorerna ansåg att det av förordningen borde

framgå att länsstyrelserna bör bedöma

investeringsprogrammens förenlighet med kommunernas

olika planer och nationella mål nedbrutna till

regional nivå samt med regionala strategier.

I Riksdagens revisorers rapport konstaterades att

fanns en besvärande motsättning mellan å ena sidan

en tendens från regeringen att ta en mer aktiv del i

förvaltningsliknande ärendehantering och kommunernas

önskan om tydlighet och klargörande återkopplingar.

Avsaknaden av tydlig vägledning i förordningen och

regeringsbesluten gjorde att den beredande enheten

vid Miljödepartementet fick handla under betydande

osäkerhet som ledde till ett i många fall

improviserat agerande, och kontinuiteten i de besked

som gavs blev lidande. Regeringskansliet kände sig

dessutom i viss utsträckning tvingat till otydlighet

då man inte ansåg sig ha rätt att binda upp

regeringens framtida beslutsfattande genom att

tydligt tillkännage vilka bedömningskriterier som

använts. Miljödepartementet ansåg sig inte heller ha

befogenheter att tolka regeringens

ställningstaganden. Revisorerna föreslog att

regeringen i sina beslut att inte bevilja stöd

skulle informera om sina bedömningar och motiv för

avslag. Vidare föreslogs att regeringen skulle

överväga en sådan tillämpning av förordningen att

hindren för kommungemensamma initiativ eliminerades.

Revisorerna ansåg också att Miljödepartementet

skulle bearbeta tillgängligt databasmaterial så att

beräkningar av miljöeffekternas kostnads-

effektivitet möjliggjordes, och att departementet

skulle sammanställa ett informationsmaterial där det

framgår vilka miljöeffekter som förväntas av olika

åtgärdstyper och som därför bör beaktas samt vilka

beräkningsunderlag som lämpligen bör användas.

Revisorerna föreslog dessutom att regeringen skulle

redovisa för riksdagen hur man har för avsikt att

främja ny teknik och/ eller nya arbetsmetoder under

återstoden av satsningen på lokala

investeringsprogram.

Bostadsutskottet avstyrkte revisorernas förslag i

huvudsak med hänvisning till pågående

utvecklingsarbete i Regeringskansliet (bet.

1999/2000:BoU4).

En forskningsrapport

Under år 2000 publicerade forskarna vid

nationalekonomiska institutionen i Uppsala fil.dr

Matz Dahlberg och fil.dr Eva Johansson en artikel i

tidskriften Ekonomisk debatt om fördelningen av det

statliga stödet till lokala investeringsprogram för

en ekologiskt hållbar utveckling (Ekonomisk Debatt

2000, årg. 28, nr 4). För att undersöka huruvida

taktik har spelat roll i fördelningen av det

statliga stödet har författarna studerat vilka

kommuner som har fått sina projekt beviljade i den

första vågen av ansökningar. Besluten om denna

fördelning togs i mars-april 1998, några månader

före valet. Författarna anser att analysen stöder

hypotesen att regeringen har utnyttjat den unika

situationen som uppstått kring fördelningen av de

ekologiska bidragen till att köpa röster.

Enligt artikeln är det framför allt två saker som

är häpnadsväckande med utformningen av detta

speciella bidragssystem. För det första den praxis,

eller snarare brist på praxis som tillämpats i

fördelningen av bidragen och, för det andra, den

stora makt över hur pengarna skall fördelas som

lagts direkt i händerna på regeringen. Traditionella

statsbidrag fördelas enligt forskarna till

kommunerna enligt strikta och på förhand fastställda

regler, beslutade av riksdagen. Det finns då mycket

litet utrymme för regeringen att påverka hur mycket

olika kommuner skall få. Det statliga stödet för

lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar

utveckling styrdes däremot inte av något detaljerad

regelverk utan gav regeringen en unik möjlighet att

på eget bevåg rikta statsbidrag till utvalda

kommuner.

De båda forskarna fann starkt stöd för hypotesen

att regeringen utnyttjat sin makt över det speciellt

utformade ekologiska statsbidragsprogrammet för att

köpa röster. Kommuner där det fanns många

lättrörliga väljare hade enligt forskarna större

sannolikhet att få sina ansökningar beviljade.

Däremot verkade det enligt rapporten inte som

regeringen gynnade sina egna väljare, något som

många av programmets kritiker varit rädda för.

Undersökningen gjordes med utgångspunkt i bl.a. en

teori som utvecklats i Lindbeck & Weibull och Dixit

& Londregan. I denna modell slåss två partier om

röster i ett kommande val. Partierna lovar bidrag

till olika grupper av väljare, för att på så sätt

försäkra sig om dessa väljares röster. Det visar sig

att den mängd bidrag som de olika grupperna kommer

att erhålla beror positivt på antalet lättrörliga

väljare i gruppen. Dessa grupper kommer att bli

gynnade på bekostnad av grupper av väljare med

mycket starka ideologiska preferenser.

I undersökningen testades denna teori på det

statliga stödet till lokala investeringsprogram för

en ekologiskt hållbar utveckling. I beslutsomgången

mars-april 1998 ansökte 115 kommuner om bidrag och

42 ansökningar beviljades. Samtliga tre

storstadskommuner, Stockholm, Göteborg och Malmö,

erhöll bidrag. Ingen av de elva ansökningarna från

glesbygdskommuner beviljades. Ingen av de 21 sökande

kommunerna i Gävleborg, Jämtland, Västerbotten och

Norrbotten fick sin ansökning beviljad. I analysen

användes tre olika kategorier av förklarande

variabler - politiska variabler, miljövariabler och

variabler som på olika sätt mätte kommunernas

ekonomiska behov.

Analysen visade enligt rapporten att ju fler

lättrörliga väljare som fanns i en kommun desto

högre var sannolikheten att kommunerna fick pengar

från regeringen. Ju längre från varandra blocken var

i riksdagsvalet 1994 ju mindre var sannolikheten att

en kommun fick pengar. Med andra ord, säger

författarna, ju jämnare loppet var mellan de båda

blocken, desto fler lättrörliga väljare fanns i

kommunen och desto högre var sannolikheten att

kommunen fick sin ansökan om bidrag beviljad av

regeringen.

Bland de övriga förklarande variablerna var det

endast miljö- och arbetsmarknadsvariablerna som såg

ut att ha någon inverkan: ju lägre andel vakanta

jobb i kommunen, ju högre kommunens miljöranking var

1997 och ju fler som röstade på Miljöpartiet 1994

desto större var sannolikheten att kommunen erhöll

pengar från de ekologiska bidragen.

De båda forskarna anser att undersökningen ger

starkt stöd för den hypotes som Lindbeck-Weibulls

och Dixit-Londregans modell leder fram till:

regeringen agerar taktiskt genom att ge pengar till

de kommuner där det finns en stor andel

lättpåverkade väljare.

En kritisk granskning utförd inom Svenska

naturskyddsföreningen

På Svenska Naturskyddsföreningens webbsida finns en

rapport med en kritisk granskning av stödet till de

lokala investeringsprogrammen för hållbar utveckling

författad av Per Kågesson och Ann-Marie Lidmark.

Granskningen avser den första fördelningsomgången.

Sammanfattningsvis anges bl.a. följande. Nästan

allt bidrag har gått till kommunala förvaltningar

och företag medan privata företag endast fått 2 % av

pengarna.

Flera av de 42 kommuner som fick bidrag hade en

imponerande bredd i sin satsning, men det finns

också exempel på kommuner som fått stöd trots att

deras program saknar den bredd och lokala förankring

som reglerna förutsätter.

Mycket talar för att omkring hälften av de projekt

som fått stödet 1998 skulle ha genomförts även utan

bidrag. Stödet kan dock i en del fall ha medverkat

till en tidigareläggning av redan planerade

åtgärder. Stödet hade sannolikt störst betydelse för

tillkomsten av naturvårdsprojekt och sanering av

mark. De flesta åtgärderna var meningsfulla från

miljösynpunkt. Till undantagen hör den mycket

dyrbara upprustningen av kvarteret Ringdansen i

Norrköping som fått 260 miljoner kronor av

regeringen.

Stödet urholkar principen att förorenaren skall

betala. De flesta åtgärder som avser avlopp och

avfall skulle ha kunnat drivas fram med hjälp av

skärpta föreskrifter, medan höjda skatter på el och

fossila bränslen hade kunnat vara ett alternativ

till det omfattande stödet till energiåtgärder.

En del projekt är lönsamma även utan bidrag eller

med mindre stöd än de erhållit. I åtskilliga fall

riskerar bidragen till vinstdrivande privata och

kommunala företag för att snedvrida konkurrensen.

Förordningens krav på en analys av konsekvenserna

för konkurrensen med andra företag uppfylldes

sällan. För stöd till konkurrensutsatt verksamhet

krävdes vidare att investeringarna kunde väntas

bidra till ny teknik och nya arbetsmetoder. Bara

omkring 2 % av bidraget gick till utveckling av helt

ny teknik. Därutöver hade stödet i många fall

underlättat fortsatt marknadsintroduktion av redan

existerande men relativt ny teknik.

Författarnas slutsats är bl.a. att bidrag bör

användas som komplement till lagstiftning och

skatter och bör var generella och hanteras av

fackmyndigheterna snarare än ett departement.

Därigenom undviker man dubbelarbete och minskar

risken för orättvisor och godtycke.

Riksdagens revisorers rapport 2000/01:7 Anslag

till regeringens disposition

Den 22 mars 2001 fastställde revisorerna i plenum en

rapport avseende en granskning av de anslag som

regeringen eller Regeringskansliet disponerar.

Granskningen har bl.a. omfattat de lokala

investeringsprogrammen. Rapporten har

remissbehandlats.

Revisorerna anger inledningsvis sin principiella

syn på regeringen som bidragsfördelare och

understryker att förslagen syftar till att stärka

riksdagens roll i samband med beredning,

beslutsfattande och kontroll av anslag som står till

regeringens disposition. För de fall där regeringen

väljer att ta på sig operativa uppgifter genom att

själv fördela bidrag bör strävan vara att få till

stånd en stramare hantering.

Revisorerna betonar att regeringens främsta

uppgift i förhållande till förvaltningen gäller

ledning, styrning och samordning. Revisorerna

konstaterar samtidigt ( mot bakgrund av det underlag

som tagits fram ( att det faktum att regeringen tar

på sig vissa förvaltningsuppgifter i och för sig går

att förena med den svenska förvaltningsmodellen.

Att regeringen själv hanterar enskilda

bidragssystem bör emellertid enligt revisorerna

endast förekomma i undantagsfall. Om regeringen

väljer att fullgöra operativa uppgifter inom

budgetområdet bör utgångspunkten vara att samma krav

på styrning och kontroll ställs på regeringen och

Regeringskans-liet som på myndigheter under

regeringen.

Revisorerna förordar vidare en restriktiv

användning av stöd i projektform. Huvuddelen av de

anslag till regeringens disposition som studerats i

granskningen gäller bidragsgivning i projektform.

För flera av de mest omfattande projektstöden

handlar det om bidragsgivning till kommuner.

Grundprincipen bör enligt revisorerna vara att

statliga medel till olika offentliga verksamheter

skall fördelas i generella termer, efter

förutbestämda kriterier och till den ordinarie

verksamheten. Det gäller inte minst statligt stöd

till kommuner.

Även om regeringen endast undantagsvis själv bör

fördela bidrag kan det enligt revisorerna i vissa

fall vara ändamålsenligt att regeringen tar på sig

ett sådant operativt ansvar. Det kan t.ex. vara

ändamålsenligt i ett initialt skede där

ställningstaganden krävs av regeringen som politiskt

organ eller när frågor spänner över flera sektorer.

Utgångspunkten i sådana fall bör vara att detta görs

under en begränsad tid och att beslutanderätt och

beredningsansvar därefter förs över till en

förvaltningsmyndighet under regeringen.

Grundprincipen måste enligt revisorerna vara att

statliga satsningar och program genomförs av

statliga myndigheter under regeringen.

Om regeringen själv avser att fungera som

bidragsfördelare bör detta enligt revisorerna

anmälas och motiveras i samband med att

budgetförslag presenteras för riksdagen.

Enligt revisorerna behöver riksdagen i

sammanhanget också ett bättre beslutsunderlag och en

utökad resultatrapportering. Revisorerna konstaterar

att redovisningen till riksdagen av mål och resultat

för de studerade anslagen är av ojämn kvalitet.

Enligt revisorerna bör bestämmelserna i budgetlagen

(2 §) om redovisningen till riksdagen tillämpas på

ett likartat sätt oavsett om det är en vanlig

statlig myndighet eller regeringen själv som

hanterar statliga medel. Regeringen bör mot denna

bakgrund se till att tillämpningen förbättras, t.ex.

genom ändrade riktlinjer för budgetpropositionens

utformning eller genom en ändring och precisering av

budgetlagen.

Regeringens bidragshantering måste också

förbättras. Revisorernas bild är att en successiv

och välbehövlig uppstramning har skett av

berednings- och beslutsprocessen under perioden

1996(2000. Stöden styrs numera för flera av anslagen

av särskilda förordningar. Samtidigt noteras att

flera av förordningarna är oprecisa och ger stort

utrymme för tolkning. För flera av anslagen föregås

vidare regeringens bidragsbeslut numera av särskilda

delegationer.

Revisorerna anser vidare att regeringens beslut om

fördelning av stöd i projektform i princip bör

regleras i en författning. Det är därvid viktigt att

i en sådan författning så lång möjligt preciseras de

kriterier som skall gälla för bidragsgivningen. Inte

minst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker i

författningsreglerad och för mottagarna förutsebar

ordning. Revisorerna menar också att det av

författningarna skall framgå hur uppföljning och

utvärdering av de beslutade bidragen skall göras.

Revisorerna anser också att det kan vara lämpligt

att i regel skapa särskilda delegationer med uppgift

att svara för berednings- och beslutsuppgifter.

Därigenom underlättas medverkan av extern expertis

liksom av olika intressenter.

Slutligen behöver enligt revisorerna kraven på

redovisning och revision skärpas. Enligt

förordningen (1996:1515) med instruktion för

Regeringskansliet (45 §) skall Regeringskansliet

tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som

gäller för myndigheter under regeringen, med

undantag för bestämmelserna om resultatredovisning.

Bakgrunden till undantaget är svårigheterna att mäta

och bedöma resultat i en i hög grad politiskt styrd

organisation av det slag som Regeringskansliet

utgör.

Revisorerna anser att det finns starka skäl för

att Regeringskansliet skall likställas med andra

myndigheter när det gäller resultatredovisning om

regeringen väljer att ta på sig uppgifter som

normalt ankommer på myndigheter under regeringen.

Regeringen bör därför ändra instruktionen för

Regeringskansliet på denna punkt. Därigenom

förbättras också förutsättningarna för en fördjupad

resultatåterföring till riksdagen.

Regeringskansliet bör också överväga ett antal

förändringar i den ekonomiadministrativa hanteringen

av de anslag som regeringen förfogar över; bl.a.

skulle en del av de anslag som regeringen nu

formellt disponerar med fördel kunna flyttas över

till myndigheter under regeringen. Revisorerna anser

vidare att internrevisionen inom Regeringskansliet

bör utvidgas till att även omfatta granskning av

användningen av de medel regeringen disponerar.

Organisationen kring fördelningen av det lokala

investerings-stödet åren 1998 och 1999

I Riksdagens revisorers rapport 1998/99:8 som fogats

till förslaget 1999/2000:RR3 finns en redovisning av

den interna samordningen inom Regeringskansliet när

det gäller 1998 respektive 1999 års fördelning av

stödet till lokala investeringsprogram.

1998 års fördelning av stöd till lokala

investeringsprogram

Den interna samordningen inom Regeringskansliet

kring arbetet med upprättande av förordning och

beredningen av de lokala investeringsprogrammen har

dels skett genom informella underhandskontakter,

dels genom sammanträden i ett flertal olika grupper.

Bland de viktigaste grupperingarna bör följande

nämnas:

1. Delegationen för en ekologiskt hållbar

utveckling. Delegationen tillsattes av regeringen

och bestod under föregående mandatperiod av fem

ministrar. Arbetet styrdes av kortfattade

direktiv som ingick i regeringsbeslutet.

Delegationen hade täta möten under 1997 men

träffades därefter mer sällan. Den fungerade som

"bollplank" under urvalet av "dialogkommuner".

2.

3. Statssekreterargruppen bestod av

statssekreterarna från de fem departement som var

representerade i delegationen (Jordbruks-,

Finans-, Miljö-, Arbetsmarknads- och

Utbildningsdepartementet) samt statssekreterarna

från Kommunikations-, Närings- och

Irikesdepartementen. Mötesfrekvensen var beroende

av frågans art.

4.

5. Grupp av politiskt sakkunniga. Gruppen

representerade de åtta ovan nämnda departementen

och fungerade som forum för information om de

lokala investeringsprogrammen och som kanal för

den politiska förankringen. Gruppen träffades

ungefär en gång i veckan. Tjänstemannagruppens

ordförande föredrog vad som avhandlats i

tjänstemannagruppen (se nedan).

6.

7. Tjänstemannagruppen bestod av tjänstemän på

främst departementssekreterarnivå från de åtta

departementen. Gruppen träffades ungefär en gång

per vecka med chefen vid Miljödepartementets

enhet för stöd till ekologisk omställning och

utveckling som sammankallande. Här fördes breda

diskussioner på såväl övergripande principiell

nivå som mer konkret ärendenivå. Denna grupp

spelade en viktig roll under hela

beredningsförfarandet och har enligt dess

tidigare sammankallande fungerat mycket bra.

Enligt hans uppfattning bryter den sektorsgränser

och skapar tillsammans med gruppen av politiskt

sakkunniga en god förankring inom

Regeringskansliet.

8.

1999 års fördelning av stöd till lokala

investeringsprogram

Av de ovan nämnda grupperingarna spelar de politiskt

tillsatta konstellationerna en betydligt mer

undanskymd roll under det andra fördelningsåret.

Delegationens roll minskade gradvis redan under det

första året, och när flera av de i delegationen

ingående statsråden inte fick plats i regeringen

efter ombildningen i samband med valet 1998 upphörde

också delegationen.

Det existerade inte heller någon grupp av

politiskt sakkunniga eller en statssekreterargrupp

som diskuterade stödet till de lokala

investeringspro-grammen. Vad som däremot kvarstod

och som alltså utgjorde det huvudsakliga forumet för

samordning inom Regeringskansliet var den s.k.

tjänstemannagruppen. Viss omstrukturering hade skett

av denna efter omorganisationen av

Regeringskansliet, men sammansättningen och

arbetssättet var i huvudsak desamma. Ordförande i

gruppen var den biträdande enhetschef vid

Miljödepartementet som i huvudsak ägnade sig åt de

lokala investeringsprogrammen.

Kommande utvärderingar

Regeringen har gett Riksrevisionsverket i uppdrag

att genomföra en utvärdering av hela stödsystemet

under våren 2002 med syfte att ge underlag inför

eventuella kommande satsningar på ekologisk

hållbarhet.

Under våren 2001 börjar de investeringsprogram som

inleddes 1998 att slutrapporteras. Kommunernas

rapportering blir en viktig bas för centrala

initiativ för att utvärdera investeringsprogrammen

och för spridning av kunskaper och erfarenheter.

Planering pågår för olika centrala initiativ för

vetenskaplig utvärdering av de lokala

investeringsprogrammen.

Regeringens inställning

Riksdagsdebatter

Riksdagens revisorers förslag diskuterades den 23

februari 2000 i riksdagen under debatten med

anledning av bostadsutskottets betänkande 1999/2000:

BoU4 Statligt stöd till lokala investeringsprogram

som behandlade Riksdagens revisorers förslag

1999/2000:RR3.

Miljöminister Kjell Larsson framhöll att kritiken

för en oklar målbild lite grann sköt förbi målet.

Själva syftet med stödet är att det baserar sig på

kommunernas egen miljöanalys och kommunernas egna

miljöprioriteringar. Det är kommunerna som bestämmer

innehållet i sina lokala investeringsprogram. Sedan

våren 1998 hade mycket hänt inklusive att

sektorsmyndigheterna fått en betydligt större roll

och en betydligt fastare medverkan i arbetet. Det

gällde en rad sektorsmyndigheter. Detsamma gällde

länsstyrelsernas roll som också har fått en starkare

utformning genom de förändringar som gjorts under

hand. Länsstyrelserna deltog på ett mycket mer

aktivt sätt än från början.

När det gäller regeringens avslagsmotiveringar

ansåg statsrådet att det var en lite knepig fråga.

Den avslagsmotivering som användes var att det inte

finns pengar till programmen. Det hängde ihop med

uppgiften att stödja de bästa programmen, och när de

bästa programmen hade hittats måste man tyvärr säga

nej till ett stort antal kommuner. Det har varit en

plåga för statsrådet att tvingas säga nej till så

många kommuner som ändå hade bra program. Han skulle

fundera på en förändring av det slag som efterlystes

av revisorerna. Det var enligt statsrådet inte så

att kommunerna inte fick veta vilka krav som

ställdes, vilka diskussioner som fördes, och varför

de inte fick bidrag. Man samlade nu, vilket inte

skedde 1998, alla ansökningskommuner till möten med

Miljödepartementet. I ansökningsomgången år 2000

hade statsrådet träffat ungefär 200 kommuner på det

sättet. Han trodde att kommunerna hade en väldigt

tydlig bild av vad som krävdes för att få del av

programmen, just genom dessa möten.

När det gällde stöd till ny teknik och till nya

arbetsformer innehöll investeringsprogrammen väldigt

lite av rent ny teknik. Det hängde givetvis samman

med att kommunerna själva tog en väldigt stor risk.

Kommunerna riskerade i regel ungefär 70 %, medan

staten riskerade ungefär 30 %. Det fanns däremot

många exempel på projekt där man använde en icke

etablerad teknik. Det var väldigt viktiga projekt,

eftersom de kommer att skapa erfarenheter som så

småningom kommer att göra bra teknik etablerad.

Också när det gäller kunskapsspridningen hade det

skett stora förändringar och förbättringar sedan

1998. Det fanns nu helt andra möjligheter att göra

utvärderingar och att sprida erfarenheter. Härvid

spelade den nya myndigheten Swecol, som har

inrättats efter 1998 med just detta syfte, en viktig

roll, också för framtiden.

Det hade alltså enligt ministern skett väldigt

många förändringar under den tid som har gått efter

de ansökningsomgångar som granskats av revisorerna.

De förändringarna hade inte skett slumpmässigt, utan

det hade varit ständiga försök att förbättra

programmen och att ta till sig den kritik som har

funnits. Det var också statsrådets bestämda

uppfattning att kritiken har minskat genom de

förändringarna.

Budgetpropositionen för år 2001

I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1,

utg.omr. 18 och 20) angavs att 30 miljoner kronor av

anslaget får användas för administration,

uppföljning och utvärdering av

investeringsprogrammen och till informationsinsatser

om programmen och arbetet för en hållbar utveckling.

Av anslaget får ytterligare 10 miljoner kronor

användas för att finansiera ett grönt kunskapslyft.

Högst 1 miljon kronor ur anslaget får användas för

att stödja integrationen av hållbarhetsfrågorna i

arbetet med regionala tillväxtavtal. I propositionen

framhölls att det fanns investeringsprogram i olika

stadier av genomförande. Vissa kommuner

slutrapporterar våren 2001. I andra fall hade

kommunerna nyligen beviljats stöd för kommande

treårsperiod. Totalt 145 investeringsprogram

genomförs under perioden 1998-2002 och följs upp av

Miljödepartementet och länsstyrelserna. En

utvärdering av de första investeringsprogrammens

miljö- och sysselsättningseffekter skulle kunna ske

under år 2001. I förhållande till beräkningen i

vårpropositionen år 2000 föreslog regeringen en

minskning av anslaget med 50 miljoner kronor 2001

och 65 miljoner kronor 2002 och 2003.

Stöd till lokala investeringsprogram har getts

till såväl stora som små kommuner i alla delar av

landet. Glesbygds- och förortskommuner samt norra

Sverige är dock underrepresenterade. Regeringen har

gett Centrum för kunskap om ekologisk hållbarhet i

uppdrag att stödja glesbygdskommunerna med att

utveckla sina lokala investeringsprogram.

Kunskapscentrumet disponerar för detta ändamål 3,5

miljoner kronor till stöd för lokalt

utvecklingsarbete.

Under våren 2000 har de 81 kommuner som beviljats

bidrag för perioderna 1998-2000 och 1999-2001 lämnat

verksamhetsrapporter till regeringen. I rapporterna

redovisar kommunerna hur arbetet med det lokala

investeringsprogrammet fortskrider samt begär

regeringens godkännande av de förändringar i

programmen som kommunen önskar genomföra. Den

vanligaste förändringen som kommunerna redovisar är

förseningar av investeringarna. Ungefär en tredjedel

av de 869 åtgärderna kommer att försenas minst ett

år. Ett fåtal (6 %) av samtliga planerade åtgärder

kommer enligt årets verksamhetsrapporter inte att

kunna genomföras alls. Detta exempelvis som en följd

av svårigheter att finansiera ökade

investeringskostnader. En del åtgärder genomförs i

förändrad form eller i mindre skala.

Kommunerna har möjlighet att när som helst under

året begära förändringar av investeringsprogrammen.

Regeringen har i allmänhet godkänt förändringar av

tidsplaner om det funnits goda skäl till

förseningen. För att andra förändringar skall

godkännas har som regel krävts att de leder till

resultat och effekter som motsvarar vad som

uppgivits i ansökan. Våren 2001 kommer kommuner som

beviljats bidrag för perioden 1998-2000 att lämna

slutrapporter och redovisa utfallet av

investeringsprogrammen. Slutrapporterna ger underlag

för regeringens slutliga bedömning av vilket

statsbidrag som kommunen har rätt till.

Slutrapporterna ger också underlag för redovisningar

och analyser av vilka resultat och effekter som

uppnåtts beträffande miljö, sysselsättning,

teknikutveckling samt för sammanställningar av nya

kunskaper och erfarenheter.

Promemorior från Miljödepartementet

I en promemoria den 14 februari 2001 som utarbetats

inom Miljödepartementet, bilaga A 2.1.4 har som

svar på frågor från utskottet framhållits att den

kritik som Riksdagens revisorer och

Riksrevisionsverket riktat mot hanteringen av de

lokala investeringsprogrammen i huvudsak gäller de

beslut som fattades under våren 1998 och att

förändringar skett därefter. Vidare sägs att det är

viktigt att framhålla att det tidsbegränsade stödet

till lokala investeringsprogram skiljer sig från

många statliga bidrag genom det lokala perspektivet

och kommunala ansvaret. Det är kommunerna som avgör

vilka åtgärder som skall ingå i programmet.

Skälen för att det är regeringen som beslutar om

stöd skall enligt promemorian ses i ljuset av att

frågorna spänner över flera departements och

myndigheters verksamhetsområden och att det gäller

frågor som regeringen vill arbeta intensivt med

under en begränsad tid. I promemorian påpekas också

att bostadsutskottet ställt sig bakom regeringens

förslag att regeringen skulle fördela bidragen (bet.

1997/98:BoU1).

När det gäller underlaget för regeringsbesluten

under den första fördelningen hänvisas i promemorian

till budgetpropositionen för år 1998 och till

förordningen (1998:23) om statligt bidrag till

lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska

hållbarheten i samhället.

Enligt promemorian varierade i den första omgången

ansökningarnas detaljeringsgrad och konkretion,

liksom redovisningen av vilka resultat och effekter

som åtgärderna väntades leda till. Inför de senare

beslutsomgångarna har därför anvisningarna till

kommunerna utvecklats, liksom beredningsrutinerna.

Skälen för att avslå ansökningar har redovisats på

ett tydligare sätt.

I en promemoria den 23 mars 2001 som överlämnats

som svar på ytterligare frågor från utskottet har

från Miljödepartementets sida som skäl för att

endast 3 av 30 kommuner i norra Sverige fick sina

ansökningar beviljade år 1998 anförts att regeringen

inte får göra någon regionalpolitisk bedömning vid

urvalet av kommuner, bilaga A 2.1.5. Programmen

skall värderas framför allt utifrån vilka resultat

och effekter som kommunen bedömer att programmen ger

med avseende på ekologisk hållbarhet och ökad

sysselsättning, satt i relation till bidragsbehovet.

I samma promemoria sägs att drygt en tiondel eller

606 miljoner kronor av hittills fördelade

bidragsmedel gått till företagssektorn, och denna

andel ökar successivt. I de lokala

investeringsprogrammen för perioden 2000-2002 går en

fjärdedel av bidragsmedlen till privata företag.

Skälet till att det ser ut att vara så få

industriprojekt är att som sådana redovisas endast

andra slags projekt än energieffektivisering,

energiomställning, byggnads- eller va-åtgärder. Som

industriprojekt redovisas framför allt mer

miljövänliga produktions-processer. Det finns enligt

promemorian många skäl till att inte fler projekt

innehåller ny teknik. Stödet till lokala

investeringsprogram är inte i första hand ett stöd

till ny teknik. Syftet är i stället att få till

stånd investeringar som ökar den ekologiska

hållbarheten med utgångspunkt i de lokala

förutsättningarna i den enskilda kommunen. Relativt

få projekt innehåller enligt promemorian ny teknik i

den meningen att det är fråga om teknik som prövas

för första gången. Men det finns många exempel på

hur icke etablerad teknik eller nya arbetssätt

prövas i större skala än tidigare eller i delvis nya

tillämpningar.

Utfrågningar

Fil. dr Matz Dahlberg och fil.dr Eva Johansson

utfrågades den 27 mars 2001 av

konstitutionsutskottet, bilaga B 2.

De båda forskarna redovisade att det genom

nationalekonomisk och statsvetenskaplig forskning

under de senaste två decennierna har utvecklats två

olika modeller för hur en regering kan bete sig

taktiskt. Den ena teorin säger att om en regering

vill bete sig taktiskt bör den ge stöd till regioner

där man har många egna väljare, dvs. de regioner där

man redan har ett stort väljarstöd. Den andra

teoretiska modellen säger att om en regering vill

bete sig taktiskt ska den ge stöd till regioner där

det finns många lättrörliga väljare, dvs. till de

regioner där det finns många väljare som står och

väger när det gäller vilket parti eller vilket block

de ska rösta på.

Problemet med dessa hypoteser är att de har varit

svåra att testa på tidigare data. Det huvudsakliga

problemet är att när det gäller de traditionella

statsbidragen har regeringen mycket liten makt över

hur de fördelas.

Det nya bidraget, det ekologiska bidraget, dess

design och tillämpning 1998 var ett väl lämpat

material för att testa dessa hypoteser.

Vid fördelningen av det ekologiska statsbidraget

verkar arbetsmarknadssituationen och miljövariabeln

ha spelat roll för fördelningen.

När det gäller de variabler som är tänkta att mäta

kommunernas ekonomiska behov ser man inte helt

oväntat att dessa inte har någon effekt.

När det gäller de politiska variablerna har två

variabler använts för att mäta antalet lättrörliga

väljare i varje kommun. Dels har antalet direkt

skattats genom att använda enkätdata från Svensk

valundersökning 1994, dels mäts för varje kommun

avståndet mellan de två blockens röstandelar i valet

till riksdagen 1994. Tanken med den andra variabeln

är att ju större avståndet är mellan blocken, desto

färre lättrörliga väljare finns det.

Det finns en positiv effekt på den första

variabeln och en negativ effekt på den andra

variabeln. Ju fler lättrörliga väljare som fanns i

en kommun desto större var då sannolikheten för att

kommunen fick sin ansökan beviljad. Tolkningen här

är alltså enligt de båda forskarna att ju större

väljarstöd regeringen hade i en kommun desto lägre

var sannolikheten för att kommunen skulle få sin

ansökan beviljad.

De slutsatser de skulle vilja dra från studien är

följande.

Först och främst finner de ett starkt stöd för den

teoretiska modell som förutsäger att en regering

beter sig taktiskt genom att investera i de kommuner

där det finns många lättrörliga väljare. De taktiska

element de finner stöd för är enligt forskarna

statistiskt säkerställda med mycket god precision

och robusta mot en mängd olika

modellspecifikationer. De är dessutom betydelsefulla

från ekonomisk-politisk synvinkel.

Det kan naturligtvis enligt forskarna vara så att

det finns någon variabel som de inte har med som

råkar vara korrelerad precis på detta sätt och som

gör att de får de resultat de får. Någon sådan

variabel har de hittills inte fått förslag på. De

vet själva inte vilken det skulle vara. De skulle

felaktigt ha fått samma resultat om de hade lämnat

en variabel utanför som borde vara med, och det

råkar vara så att variabeln förekommer i just

kommuner där det finns många osäkra väljare, och om

regeringen delade ut sina statsbidrag enligt denna

okända variabel som råkar förekomma just i de

kommunerna där det är många lättrörliga väljare.

När det gäller variabeln lättrörliga väljare har

de dels utgått ifrån hur tätt det är mellan blocken,

ju tätare mellan blocken, desto fler lättrörliga

väljare kommer det att vara, dels har enkätdata

använts. De har försökt att mäta, estimera, skatta

med ekonometriska metoder för att få en direkt

skattning. Då vet man att den variabel som man får

fram skall vara större ju fler lättrörliga väljare

det finns.

I egenskap av f.d. miljöminister utfrågades

statsrådet Anna Lindh av konstitutionsutskottet den

5 april 2001, bilaga B 6. Anna Lindh framhöll att

intresset från kommunerna var betydligt större än

förväntat. Samtliga landets kommuner utom två

ansökte om stöd det första året.

Fördelningen av pengar följde uppställda kriterier

om miljöeffekter. Det gällde minskning av

miljöbelastningen, ökad energieffektivisering,

gynnande av förnybara råvaror, återanvändning och

återvinning samt ökad biologisk mångfald. De

kommuner som bäst uppfyllde dessa kriterier utsågs.

Även om det redovisades sysselsättningseffekter var

det i huvudsak miljöeffekterna som fällde utslaget.

När det gäller ny teknik trodde man inte på att

stödet skulle kunna användas för helt ny teknik som

inte prövats tidigare. Om det fanns ny teknik som

tidigare inte prövats i större skala eller om man

kunde hjälpa till att introducera ganska ny teknik

som inte var allmänt använd var detta en viktig del

i programmet. Det var alltså inte ett sätt att ge

uppfinningsbidrag utan att höja den allmänna

tekniknivån. I programmet fanns också ett

folkupplysande inslag.

I budgetpropositionen redovisades hur processen

skulle gå till och vilka miljöeffekter man skulle

utgå ifrån. Därefter utgavs en förordning som

detaljerat angav hur besluten skulle fattas.

Naturvårdsverket och andra sektorsmyndigheter

lämnade synpunkter, och besluten bereddes gemensamt

i departementen.

Det är enligt statsrådet fullständigt absurt att

tro att alla de som arbetade med stödet, bl.a.

statsråd och ansvariga tjänstemän, skulle ha gjort

en analys av vilka kommuner som hade rörliga väljare

och utifrån en sådan analys ha fattat beslut om

fördelningen av stödet. De kommuner som hade den

bästa miljöförankringen fick stödet. Det var ofta

fråga om större kommuner.

Ingen som har insyn i Regeringskansliet skulle

mena att regeringen skulle kunna få en hel enhet

samt sektorsmyndigheter och länsstyrelser att ställa

upp gemensamt i en stor konspiration för att ge

regeringen förslag på kommuner med lättrörliga

väljare eller kommuner där det var jämt mellan

blocken. En sådan fördelning skulle stå i direkt

strid med allt regeringen tror på. Anledningen till

att stödet gick till de bästa kommunerna var att man

ansåg att det var rimligast att börja med kommuner

som kunde föregå med gott exempel.

Anledningen till att regeringen själv beslutade om

fördelningen var att många myndigheter och flera

departement var inblandade. Det finns både för- och

nackdelar med att lägga ansvaret direkt i

Regeringskansliet. Man skulle inte ha fått det breda

underlaget om ansvaret lagts endast på en myndighet.

Den myndighet som annars skulle ha varit naturligast

var Naturvårdsverket, men även t.ex.

Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet,

Energimyndigheten, Boverket och Banverket var

berörda. Hade beslutsfattandet lagts på

Naturvårdsverket skulle övriga berörda

sektorsmyndigheter inte ha känt samma engagemang.

Det var fråga om ett projektbidrag i syfte att

engagera kommunerna aktivt. Kommunernas främsta

företrädare skulle känna ett engagemang i frågorna.

I och med att ett antal statsråd var direkt

involverade var det klart att kommunalråden och

kommunstyrelsernas ordförande själva skulle ha ett

övergripande intresse, följa processen och vara

ansvariga för den.

En nackdel med att regeringen avgör ansökningarna

är att det innebär en stor arbetsbelastning på

Regeringskansliet. Nackdelarna diskuterades

självfallet, men fördelarna med att få alla berörda

sektorer involverade övervägde.

Departementen baserade sina bedömningar bl.a. på

underlag från en särskild enhet som bildats för

ärendena och som fick synpunkter från de respektive

myndigheterna. Efter inledningsåret försökte man

stärkta de olika sektorsmyndigheternas och

länsstyrelsernas roll i beslutsprocessen.

Det har redan från början varit regeringens mening

att arbeta mycket med utvärdering för att kunna dra

lärdom av första året och få en förbättrad hantering

senare år. Riksrevisionsverket och Centrum för

utvärdering har arbetat med utvärderingarna och den

stora slututvärderingen har just påbörjats. De

preliminära utvärderingarna har visat att man bl.a.

kommer att göra 1,5-3 % besparing på

koldioxidutsläppen, vilket är väldigt mycket. När

det gäller sysselsättningseffekterna har det i

huvudsak inte handlat om permanenta arbeten, utan

det har varit fråga om insatser under en period av

hög arbetslöshet. Indirekt skulle stödet i och för

sig kunna leda till permanenta

sysselsättningsökningar.

Avslagsbesluten motiverades efter hand på ett

utförligare sätt och kommunerna fick muntliga

genomgångar med sekretariatet om vad som brast i

ansökningarna i syfte att de skulle få bättre

förutsättningar vid ett senare ansökningstillfälle.

Det var ett viktigt projekt som regeringen ville

komma i gång med. Det var viktigt att ha ett

ordentligt miljöprojekt.

Utskottets ställningstagande

I den forskningsrapport som åberopas i

granskningsanmälningarna prövas vissa teorier om

partiers beteenden. En empirisk undersökning

genomfördes av hur det lokala investeringsbidraget

fördelades år 1998. Bland annat har andelen

lättrörliga väljare i kommunerna skattats på olika

sätt. Resultatet ger enligt forskarna starkt stöd

för den teoretiska modell som förutsäger att en

regering beter sig taktiskt genom att investera i de

kommuner där det finns många lättrörliga väljare.

Enligt utskottets mening kan forskningsresultatet

- som bygger på statistiska beräkningar - inte utan

vidare leda till bedömningen att regeringen

verkligen har agerat på det taktiska sätt som teorin

går ut på. Utskottets utfrågning med statsrådet Anna

Lindh ger inte stöd för att man inom

Regeringskansliet under ärendenas beredning har

skaffat sig eller ens har kunnat skaffa sig kännedom

om i vilka kommuner det fanns störst andel

lättrörliga väljare. Granskningen i övrigt visar

inte heller att fördelningen av stödet har skett i

strid med riksdagsbeslutet eller bestämmelserna i

förordningen om statliga bidrag till lokala

investeringsprogram.

Med hänsyn till att medlen skulle fördelas över

olika politikområden kan det försvaras att besluten

skulle fattas av regeringen. Det kan enligt

utskottets mening dock inte bortses från att i de

fall regeringen själv, i stället för en myndighet,

fördelar bidrag finns en risk för att det riktas

kritik mot fördelningen under påståendet att

regeringen tagit partipolitiska hänsyn. Till detta

kommer att skilda undersökningar av beslutsprocessen

visat på brister i administrationen. En stor mängd

ärenden ställer krav på administrativa resurser som

normalt inte finns i Regeringskansliet.

Ärendevolymen kan därför tränga undan andra viktiga

arbetsuppgifter.

Riksdagens revisorer har utarbetat en rapport som

handlar om regeringens anslag till egen disposition

(2000:7). Rapporten kan om den överlämnas till

riksdagen bli föremål för konstitutionsutskottets

ställningstaganden.

Granskningen föranleder inte något ytterligare

uttalande från utskottets sida.

2.2 Behandlingen av

Östersjömiljarden

Ärendet

I en anmälan har begärts att utskottet granskar

statsrådet Leif Pagrotskys behandling av

Östersjömiljarden, bilaga A 2.2.1. Anmälaren anser

att det finns betydande brister i beredningen av de

ärenden som Östersjömiljarden omfattar. En intern

utredning i UD visar att det finns stora brister i

hanteringen av projektmedlen. Det råder oklarhet om

den övergripande målsättningen med Östersjömiljarden

samt om vilka kriterier som skall gälla för att

projekt skall beviljas medel. De uppställda målen

med satsningen är, enligt anmälaren, vagt

formulerade och det finns otydligheter i vilka

sorters projekt som förväntas. Det brister i

kopplingen mellan mål och medel och det finns stora

brister i administrationen. Enligt anmälaren bör

utskottet granska huruvida regeringen uppfyllt

beredningskravet enligt regeringsformen (RF).

Granskningen bör enligt anmälningen även avse om

brister i upphandlingen föreligger utöver vad som

framkommit vid utskottets tidigare granskning av

dessa frågor i samband med Östersjömiljarden.

Bakgrund

Regeringsformen

Enligt 7 kap. 2 § RF skall vid beredningen av

regeringsärenden behövliga upplysningar och

yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den

omfattning som behövs skall tillfälle lämnas

sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

Östersjömiljarderna

Riksdagen beslutade 1996 om den nu aktuella s.k.

första Östersjömiljarden (prop. 1995/96:222, bet.

1995/96:FiU15). Beslutet innebar att 200 miljoner

kronor per år skulle avsättas för

Östersjösamarbetet, under en femårsperiod. Anslaget,

B2 Samarbete och utveckling inom Östersjöområdet,

ställdes, i och med beslutet, till regeringens

disposition. Syftet med den första Östersjömiljarden

var att stärka tillväxt och sysselsättning genom att

anvisa medel bl.a. inom områdena livsmedel,

energisystem, kunskapsutbyte, infrastruktur och

miljö.

Den andra Östersjömiljarden aviserades i 1998 års

ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150). I

budgetförslaget för år 1999 föreslogs därefter att

en miljard kronor skulle tillföras under fem år,

till näringslivsinriktade insatser i

Östersjöregionen. Medel skulle beviljas ett år i

taget under de fem åren, varav 150 miljoner kronor

för år 1999. Riksdagen beslutade i enlighet med

propositionens förslag att anvisa 150 miljoner

kronor för budgetåret 1999 på ett ramanslag benämnt

E5 Näringslivsutveckling i Östersjöregionen (bet.

1998/99:NU1).

Huvudansvaret för hantering av Östersjömiljarderna

låg till att börja med i Statsrådsberedningen, men

det fördes i december 1997 över till dåvarande

Närings- och handelsdepartementet. Under hösten 1998

flyttades ansvaret till UD, enheten för

exportfrämjande och den inre marknaden och därefter

till enheten för Central- och Östeuropa. Inom den

senare enheten upprättades under hösten 1999 ett

Östersjömiljardsekretariat med ansvar för

uppföljning och avslutning av den första

Östersjömiljarden, men också för hantering av den

andra Östersjömiljarden.

Tidigare granskningar

Riksdagen

Konstitutionsutskottet granskade år 2000 vissa

upphandlingsfrågor i samband med den första

Östersjömiljarden (1999/2000:KU20). Utskottet fann

att tjänster köpts utan regelrätt upphandling och

utan tillräcklig dokumentation i samband med det

s.k. Polenåret och en IT-satsning i

Östersjöregionen.

Konstitutionsutskottet granskade under hösten 2000

även Regeringskansliets organisation för särskilda

projekt, bland dem Östersjömiljarden (2000/01:

KU10). I betänkandet noterar utskottet bl.a. att

samordningen i upphandlingsfrågor, enligt uppgifter

från Regeringskansliet, skärpts genom att interna

föreskrifter om Regeringskansliets upphandlingar

utfärdats.

Riksdagen behandlade Östersjömiljarderna även i

anslutning till tilläggsbudget 2 för 1999.

Finansutskottet underströk i betänkandet vikten av

en grundlig utvärdering av den första

Östersjömiljarden (bet. 1999/2000:FiU11).

Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer framför i

granskningspromemorian Svenska miljöinsatser i

Baltikum (1998/99:1) vissa kritiska synpunkter bl.a.

i fråga om handhavandet av den första

Östersjömiljarden. Revisorerna anför bl.a. att

eftersom ansvaret för olika led i hanteringen av

insatser genom Östersjömiljarden var uppdelat både

mellan departement, myndigheter och andra organ har

möjligheterna till insyn, kontroll och överblick

varit begränsade. Vidare har det inte funnits några

fastställda kriterier för tillväxt och utveckling

att utgå från för den som ansökt om medel.

Den 8 februari 2001 presenterade Riksdagens

revisorer en förstudie angående de båda

Östersjömiljarderna (Förstudie 2000/01:14).

Revisorerna lyfter i förstudien fram att det i olika

sammanhang har konstaterats att beredningen av den

första Östersjömiljarden varit behäftad med olika

brister. Vidare pekar revisorerna på att det av

studien framgår att det finns bättre förutsättningar

för hantering av den andra Östersjömiljarden än för

den första. De konstaterar emellertid att de problem

som hänger samman med att de anslagna medlen

disponeras av Regeringskansliet kvarstår, dvs. att

insyn och kontroll inte fungerar som för merparten

av den statliga verksamheten. Revisorerna finner det

därför motiverat med en fortsatt granskning.

Revisorerna har därför fattat beslut om fortsatt

granskning. Den kommer att inriktas på hur

regeringens ekonomiska redovisning är upplagd vad

gäller medel genom Östersjömiljarden.

Revisorerna fastställde vidare den 22 mars 2001 en

rapport om styrning och kontroll vad gäller de medel

som regeringen fördelar (rapport 2000/01:7).

Östersjömiljarderna är ett av de anslag som granskas

i rapporten. Sammanfattningsvis drar revisorerna

slutsatsen att riksdagen bör ställa ökade krav på

regeringen i samband med att den hanterar statliga

bidrag. Det gäller främst krav på fylligare

beslutsunderlag, förbättrad återrapportering av

resultat till riksdagen, en stramare berednings- och

beslutsprocess samt vissa förändringar av

redovisning och revision.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till

Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Vilka upphandlingar har förekommit med medel

från den första Östersjömiljarden?

Vilka kommentarer föranleder uppgifterna i

granskningsanmälningen rörande brister i fråga

om handhavandet av den första

Östersjömiljarden.

Regeringskansliet har den 16 mars 2001 översänt en

inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria,

bilaga A 2.2.2. Av promemorian framgår att

Regeringskansliet gjort två upphandlingar med medel

från den första Östersjömiljarden, dels Polen i

fokus, dels IT-fonden. Det påpekas att dessa

upphandlingar har granskats i KU:s betänkande

1999/2000:KU20. Härutöver har avrop gjorts från

ramavtal för vissa projekt.

Angående utskottets andra fråga hänvisas till att

organisatoriska arrangemang för den första

Östersjömiljarden samt motiv för att inom

Regeringskansliet handha särskilda projekt har

redovisats i Statsrådsberedningens PM den 16

november 2000, vilken föranleddes av KU:s

granskningsärende Regeringskansliets organisering

för särskilda projekt.

I Utrikesdepartementets promemoria tas även upp

att Riksdagens revisorer beslutat att genomföra en

fortsatt granskning av hur den ekonomiska

redovisningen av Östersjömiljarderna fungerat. I

promemorian anförs att den fortsatta granskningen av

Östersjömiljarderna som Riksdagens revisorer

beslutat om bl.a. får ses i skenet av KU:s och

revisorernas arbete med Regeringskansliets

organisering av särskilda projekt, inklusive hur

medel till regeringens disposition skall redovisas

och hur revision bör ske. Arbetet kommer, såväl vad

gäller Östersjömiljarderna som generellt, att kunna

bidra till en ytterligare utveckling av nuvarande

rutiner i riktning mot ökad klarhet och

ändamålsenlighet, dvs. vara ett led i det

administrativa förbättringsarbete som löpande drivs

inom RK och statliga myndigheter.

När det gäller den interna utredningen från

Östersjösekretariatet konstateras att den innehåller

preliminära iakttagelser samt att det aktuella

utkastet utgjorde ett arbetsmaterial under beredning

på tjänstemannanivå samt att näringsutskottet

(1999/2000:NU1y) anfört att en utvärdering av

arbetsmetoden först kan ske när programmet är

avslutat.

Slutligen påpekas att handelsministern kommenterat

frågor rörande beredningsordningen för den första

Östersjömiljarden samt åtgärder som vidtagits för

att utveckla och stärka hanteringen av såväl den

första som den andra Östersjömiljarden, i ett

interpellationssvar den 16 februari 2001 (2000/01:

177) och i ett frågesvar den 5 mars 2001

(2000/01:774). I svaren noteras att man i efterhand

kan konstatera att inslag i beredningsordningen för

den första Östersjömiljarden varit behäftade med

vissa nackdelar samt att, i skenet av dessa,

ambitionsnivån höjts vad avser riktlinjer,

verksamhetsplanering, rutiner för avrapportering

m.m. och att ett löpande arbete med att utveckla och

förbättra hanteringen pågår.

Regeringskansliet har den 11 april 2001 till

utskottet översänt en inom Utrikesdepartementet

upprättad kompletterande promemoria, bilaga A 2.2.3,

samt bilagt Östersjömiljardsekretariatets interna

promemoria Lägesrapport Östersjömiljarden 1 från den

30 oktober 2000, bilaga A 2.2.4.

Av den kompletterande promemorian framgår bl.a.

följande. Kompletteringen gäller dels genomförda

avrop från RK:s ramavtal, dels upphandlingar som

gjorts av myndigheter - i båda fallen med

finansiering från Östersjömiljard 1. Medel från

Östersjömiljard 1 har fördelats genom att bedömning

och prioritering gjorts av ca 550 ansökningar. I

regeringsbeslut har medel anvisats för stöd till

respektive projekt. Medlen har i vissa fall gått

direkt till projektgenomföraren, i andra till

myndigheter och liknande som i sin tur anlitat

genomförare av insatserna. Inom Regeringskansliet

upphandlas externa tjänster antingen som

departementsspecifika upphandlingar eller i form av

gemensamma ramavtal. Ramavtal används då det rör sig

om återkommande behov hos fler än ett departement

och då den sammantagna volymen blir relativt stor.

Syftet med ett ramavtal är att Regeringskansliet,

genom den samlade relativt stora volymen, skall

uppnå ekonomiska fördelar jämfört med att göra flera

mindre upphandlingar. I och med att ramavtal

upphandlats kan avrop på avtalet göras utan särskild

upphandling. Avrop sker genom att ansvarigt

departement gör en beställning direkt från

leverantören. Ramavtalen kan även användas av

Regeringskansliets kommittéer och

utlandsmyndigheterna. Ramavtal finns inom ett

flertal områden t.ex. juridiska och ekonomiska

konsulttjänster, webbtjänster, tryckerier,

översättare, tolkar m.m. Sålunda har

Näringsdepartementet under 2000-2001 inom ramen för

Östersjömiljard 1-projekt 58 (Barents IT) i två

fall, till ett sammanlagt belopp av närmare 215 000

SEK, avropat tjänster för genomförande av en

förstudie respektive uppbyggnad av en webbplats för

energisamarbetet i Barentsregionen. Statliga

myndigheter som fått uppdrag och medel från

Östersjömiljard 1 för att genomföra projekt har i

vissa fall själva upphandlat varor och tjänster. I

och med att myndigheter ansökt om och beviljats

pengar från Östersjömiljard 1 ansvarar också

respektive myndighet för att de upphandlingar som

görs blir korrekt genomförda. Upphandlingar som

genomförs av myndigheter ingår i den granskning av

myndigheternas redovisning som görs av

Riksrevisionsverket. Sålunda har exempelvis Sida,

Naturvårdsverket, Energimyndigheten och

Riksantikvarieämbetet gjort upphandlingar med medel

från Östersjömiljard 1 vilka överskridit gränsen för

direktupphandling. Det gäller katastrofprogram för

Polen, gränsöverskridande vattendrag, miljöinsatser

i Polen och fjärrvärmeprojekt. De redovisade

upphandlingarna rör såväl konsultinsatser som

utrustning. Leverantörerna är till en helt

dominerande del svenska företag. Sammanlagt belopp

för myndigheternas upphandling torde uppgå till

minst 120 miljoner SEK.

Östersjömiljardsekretariatets interna

promemoria Lägesrapport Östersjömiljarden 1

från den 30 oktober 2000

Av Östersjömiljardsekretariatets interna

promemoria Lägesrapport Östersjömiljarden 1,

Samarbete och utveckling i Östersjöregionen från

den 30 oktober 2000, (bilaga A 2.2.4), framgår

bl.a. följande under rubriken Slutsatser:

Syftet med Östersjömiljarden var att få

eventuella stödmottagare att vidta åtgärder inom

de prioriterade områdena livsmedel, energi,

kunskapsutbyte, infrastruktur samt miljö. Detta

för att på lång sikt bidra till ökad

sysselsättning och tillväxt.

Följande stycke från Näringsutskottets yttrande

inför förlängningen av Östersjömiljard 1

sammanfattar tämligen väl erfarenheterna från

Östersjömiljard 1.

Beträffande erfarenheterna av den första

Östersjömiljarden konstateras generellt att denna

har stärkt Sveriges roll i Östersjösamarbetet och

utgjort ett värdefullt instrument för stöd till

svensk närvaro inom olika områden i regionen.

Verksamheten inom ramen för Östersjömiljarden

präglas av såväl solidaritet med Östersjöländerna

samt intresse av att främja företagsamhet och

sysselsättning i Sverige Sammantaget har

verksamheten för den första miljarden haft

karaktär av försöksverksamhet. De erfarenheter

som gjorts i arbetet med den första miljarden har

påverkat utformningen och inriktningen av

Östersjömiljard 2.

Samtidigt som den politiska dimensionen således

varit påtaglig kan regeringens användande av

Östersjömiljarden för att uppnå angivna mål sägas

ha fungerat relativt bra. Hittills har 68 projekt

av olika karaktär beslutats till en summa av 840

miljoner kronor. Dessa projekt har på olika sätt

bidragit till förändringar och förbättringar på

de fem prioriterade områdena och främst på längre

sikt medverkat till ökad tillväxt och

sysselsättning.

Processen har dock inte löpt helt problemfritt

och det finns flera skäl till det. Administrativa

rutiner och nödvändiga personalresurser för att

uppnå ett effektivt resultat av regeringsåtgärden

fanns tyvärr inte att tillgå i inledningsskedet

av Östersjömiljarden. Många projektansökningar

har inte genomgått en ordentlig utvärdering innan

beslut om bifall fattats. Flertalet projekt har

försenats p g a den interna administrationen,

byråkratin i mottagarländerna, språkbarriärer och

många inblandade parter.

Både vad gäller Östersjömiljardprogrammet

övergripande och vissa av dess projekt har målen

inte varit särskilt tydliga. Som tidigare nämnts

har tyvärr även vissa projektbidrag utbetalats

utan att några tydliga uppföljningsmekanismer

utformats i form av exempelvis tidsram och krav

på återrapportering. På grund av detta har inte

heller, som framgått, en kontinuerlig

datainsamling skett. Ett antal projekt kommer att

utvärderas efter avslutning, dock inte alla.

Östersjömiljardprogrammet som helhet avses

utvärderas i anslutning till att programperioden

löper ut.

Det faktum att inte samtliga projekt uppfyller

målen har till viss del att göra med valet av det

politiska instrumentet. Empirin visar att

programmål som ställs upp i samband med ett

anslag av det här slaget som regel är ganska

oklara och att det ofta inte finns utarbetade

rutiner för att jämföra kostnader och vinster.

Empirin visar sig stämma ganska väl på

Östersjömiljarden. De uppställda målen för

Östersjömiljarden är tämligen vaga och detta kan

ha medverkat till att projekten inte fått det

resultat man förväntat sig. Om ett projekt ansågs

följa målen ställdes kanske inga övriga krav på

projektet. Genom otydlighet i vilka sorts projekt

som förväntades öppnade regeringen dörren för

projekt som i själva verket inte medverkade till

att uppfylla huvudmålen. När regeringen beslutade

om bifall till projektansökningar togs heller

inte alltid hänsyn till sysselsättningsmålet. Ett

antal projekt erhöll bidrag från anslaget trots

att de inte uppgav några sysselsättningseffekter

i sin målangivelse.

Mycket talar för att upprättandet av

Östersjömiljarden gärna kunde varit mer genom-

tänkt och välplanerad. Huruvida tillräcklig

personal skulle finnas tillgänglig och hur

ansvaret skulle fördelas verkar inte ha

klargjorts tillräckligt innan propositionen lades

fram. Det fanns egentligen inga riktlinjer eller

en klar utformning för hur programmet skulle

administreras och vad medlen skulle användas

till. Något som blir tydligt under studerandet av

projektrapporter var att ingen heller riktigt

verkar ha insett svårigheterna i att genomföra

projekt i dessa länder. Nästan samtliga

projektgenomförare har stött på byråkrati och

krångliga myndighetsstrukturer vilket har

försenat och komplicerat genomförandet. Det bör

därför finnas möjlighet och beredskap för

relativt flexibel förändring av projektmålen

(inom programmets målområden).

Slutsatsen är ändå att Östersjömiljarden har

gett positiva effekter och får sägas ha fungerat

efter omständigheterna väl. Tidigare erfarenheter

visar att det är svårt att lyckas med program av

det här slaget bland annat för att man ställer

upp för ambitiösa och oklara mål. Majoriteten av

projekten har ändå lett till ett antal viktiga

resultat på bl a miljö- och energiområdet. Här är

det nu mycket viktigt att man tar tillvara det

som åstadkommits. Det finns också skäl att

förmoda att många pågående projekt kommer att ge

goda effekter.

Det är angeläget att de projekt som fortfarande

pågår följs upp på ett noggrant sätt och att

Östersjömiljarden utvärderas i anslutning till

att programperioden löper ut. När en utvärdering

kommer att göras är det viktigt att innan

klargöra vilken sorts utvärdering som är aktuell.

Vad är det som man vill ska utvärderas? Är det t

ex mottagarländernas syn på programmet och de

genomförda biståndsåtgärderna det viktiga eller

den arbetslöse svenskens, anledningen till

sysselsättningsåtgärder? Det bör således

klargöras vad som är önskvärt att utvärdera och

vad utgångspunkten bör vara.

Utfrågningar

Utskottet har hållit offentlig utfrågning med

chefsjuristen Hans Sylvén, bilaga B 1.

Utskottet har hållit offentlig utfrågning med

handelsminister Leif Pagrotsky, bilaga B 8. Vid

utfrågningen framkom bl.a. följande.

Administrationen av Östersjömiljarden förlades

ursprungligen till Statsrådsberedningen bl.a. för

att visa frågans vikt, både inför andra länder och

inom Sverige. På så sätt markeras att frågan är

angelägen för regeringen och att det rör sig om en

nationell kraftsamling. Pagrotsky lyfte särskilt

fram den "signaleffekt" detta har gentemot det

svenska näringslivet. Han påpekade att det inte är

ovanligt att administrationen av frågor av särskild

vikt förläggs till Statsrådsberedningen. Det finns

emellertid nackdelar med detta förfarande. Framför

allt gäller det bristerna på administrativa resurser

i Statsrådsberedningen.

Pagrotsky framhöll att erfarenheterna från den

första Östersjömiljarden har granskats och värderats

noggrant. Detta har skett såväl inom

Utrikesdepartementet som av t.ex. KU och Riksdagens

revisorer.

Pagrotsky redogjorde för var ansvaret för de olika

projekten och medlen har legat. Cirka 80 % av medlen

har kanaliserats genom olika myndigheter,

Regeringskansliet har anskaffat varor och tjänster

genom avrop från ramavtal för 215 000 kr. För ca 2 %

av medlen har Regeringskansliet även anskaffat varor

och tjänster genom upphandling och slutligen har ca

15 % tilldelats privata genomförare, t.ex. företag,

genom ett ansökningsförfarande.

När det gäller de 15 % som tilldelats genom

ansökningsförfarande, faller detta inte under lagen

om offentlig upphandling. I stället har

ansökningarna rangordnats efter kvalitet på det som

skall uträttas i förhållande till det syfte som

angavs i propositionen. De bästa projekten har sedan

tilldelats medel. Detta förfarande går, enligt

Pagrotsky, inte att kombinera med en offentlig

upphandling, eftersom få - om någon - i så fall

skulle vara beredd att ge offentlighet till sina

projektidéer.

Utskottets ställningstagande

Flera granskningar vad gäller Östersjömiljard 1 har

tidigare genomförts, bl.a. av utskottet och av

Riksdagens revisorer. Analyser av ärendets hantering

har även gjorts inom Utrikesdepartementet. I samband

med dessa granskningar har problem bl.a. vad gäller

mål, upphandling och dokumentation uppmärksammats.

Dessa brister i hanteringen får anses väl kända. Av

utfrågningen med handelsminister Leif Pagrotsky samt

av de i Regeringskansliet upprättade promemoriorna

framgår att bristerna fortlöpande har korrigerats.

Kritik kan uttalas mot den tidigare handläggningen.

Enligt utskottets mening bör stor kraft läggas vid

att förebygga sådana brister som påvisats

beträffande handhavandet av Östersjömiljard 1.

Vidare anser utskottet att flera av de problem som

påvisats i samband med hanteringen av

Östersjömiljard 1 kan förutsättas hänga samman med

att verksamheten hanterats av Regeringskansliet,

vars organisation inte i första hand är konstruerad

för sådan hantering. Som utskottet redovisar i

gransknings-ärendet om fördelning av stöd till

lokala investeringsprogram har skilda undersökningar

av beslutsprocesser i dylika ärenden visat på vissa

brister i administrationen. En stor mängd ärenden

ställer krav på administrativa resurser som normalt

inte finns i Regeringskansliet.

Riksdagens revisorer har utarbetat en rapport som

handlar om regeringens anslag till egen disposition

(2000:7). Rapporten kan om den överlämnas till

riksdagen bli föremål för konstitutionsutskottets

ställningstaganden.

Granskningen föranleder inte något uttalande i

övrigt från utskottets sida.

2.3 Upphandlingen av trafiken på

Västkustbanan

Anmälan

I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet

granskar Näringsdepartementets ansvar kring

upphandlingen av trafiken på Västkustbanan.

Granskningen bör enligt anmälan omfatta såväl

förfarandet som dokumentationen. Anmälan finns som

bilaga A 2.3.1.

Gällande regler m.m.

Enligt 11 § förordningen (1996:734) om statens

spåranläggningar har SJ trafikeringsrätten för

persontrafik på stomjärnvägarna. Sedan den 1

november 2000 gäller att regeringen kan inskränka

denna trafikeringsrätt om den trafik som bedrivs

enligt trafikeringsrätten konkurrerar med trafik som

staten har upphandlat. Enligt 12 § har en

trafikhuvudman trafikeringsrätten för persontrafik

på länsjärnvägarna och för lokal och regional

persontrafik på stomjärnvägarna inom länet.

Regeringen får under vissa förutsättningar medge att

huvudmannen bedriver persontrafik på stomjärnvägar

också i angränsande län. Om SJ eller

trafikhuvudmannen inte ansöker om tågläge på en

järnvägsdel får Tågledningen besluta att annan får

bedriva persontrafik på denna del. Enligt 15 § i

dess lydelse före den 1 november 2000 har den som

staten har upphandlat trafikeringsrätt ifrån

trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken.

Enligt paragrafens gällande lydelse gäller dessutom

att regeringen kan besluta att persontrafik som inte

är lokal eller regional och för vilken det saknas

förutsättningar för kommersiell drift skall

upphandlas. Vidare gäller numera att när ett avtal

om upphandlad persontrafik upphör att gälla avgör

regeringen om trafiken skall upphandlas på nytt.

Någon reglering av hur ett återtagande av tidigare

upphandlad trafik skall initieras finns inte nu och

fanns inte heller tidigare.

Den ändring som infördes den 1 november 2000 byggde

på ett riksdagsbeslut (bet. TU11) med anledning av

proposition 1999/2000:78. I propositionen som

beslutades den 16 mars 2000 konstaterades att SJ

enligt den då gällande förordningen alltid hade

trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet och

med denna rätt bedrev sådan interregional

persontrafik som kunde ske på kommersiella grunder.

Om det inte fanns kommersiella förutsättningar kunde

SJ anmäla trafiken i fråga till staten för

upphandling. Ändringarna i förordningen om statens

spåranläggningar föreslogs med hänvisning till ett

förslag i Utredningens om Rikstrafiken

slutbetänkande SOU 1999:57 som lades fram i maj

1999. Vidare hänvisades till att Banverket i

skrivelse den 22 december 1999 föreslagit ändringar

i förordningen om statens spåranläggningar med

innebörd bl.a. att regeringen efter hörande av

Rikstrafiken skall besluta dels vilken trafik som

skall upphandlas, dels om trafik fortsatt skall

upphandlas efter en avtalsperiod.

I propositionen framhöll regeringen att

förordningen om statens spåranläggningar är skriven

mot bakgrund av riksdagens beslut (prop. 1995/96:92,

bet. 1995/96:TU121, rskr. 1995/96:108) när statens

spåranläggningar bl.a. öppnades för konkurrens vad

gäller godstrafik. Utvecklingen inom järnvägssektorn

hade på grund av att andra aktörer än SJ vunnit

upphandlingar av persontrafik som bedömts inte vara

lönsam gått mot en alltmer ökande konkurrens.

Förordningen kunde inte längre sägas svara mot

dagens verkliga förhållanden och den gav inte de

klara spelregler som aktörerna har rätt att kräva.

Bakgrund

Det trafikpolitiska beslutet 1988 (prop. 1987/88:50,

bet. TU19, rskr. 260) innebar bl.a. att Statens

järnvägar delades i två delar: trafikutövaren SJ och

infrastrukturhållaren Banverket. Järnvägsnätet

indelades i stomjärnvägar, dvs. banor och bandelar

som är av nationell och internationell betydelse,

samt länsjärnvägar. Trafikhuvudmännen har

trafikeringsrätten på länsjärnvägarna och dessutom

rätt att själva driva och upphandla trafik. SJ fick

ensamt trafikeringsrätten för persontrafiken på

stomnätet samt för godstrafik på hela järnvägsnätet.

Riksdagens beslut innebar att staten dessutom skulle

köpa sådan interregional persontrafik på stomnätet

som är regionalpolitiskt önskvärd men som inte

kommer till stånd på företagsekonomiska grunder.

År 1992 beslutade riksdagen att

trafikupphandlingen fortsättningsvis skulle ske i

konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Detta

innebar att andra trafik-utövare än SJ skulle kunna

tilldelas trafikeringsrätt på stomnätet för den

interregionala persontrafiken som staten upphandlar

(prop. 1991/92:130, bet. 1991/92:TU21, rskr.

1991/92:314).

År 1996 öppnades det statliga bannätet för

konkurrens inom godstrafiken dock med viss

företrädesrätt för SJ (prop. 1995/96:92, bet.

1995/96:TU12, rskr. 1995/96:108). Trafikhuvudmännen

fick utökade rättigheter att bedriva persontrafik på

stombanor inom sina respektive län. Enligt

propositionen - Nya förutsättningar för

järnvägstrafiken - måste en fullständig

konkurrensutsättning av den interregionala

persontrafiken dock vägas mot de negativa effekter

för landets totala persontrafikförsörjning som detta

skulle kunna få. Regeringen bedömde därför att det

då inte var lämpligt att förändra villkoren för den

interregionala persontrafiken.

Genom 1998 års transportpolitiska beslut godkände

riksdagen principer för trafikeringsrätt för

järnvägstrafik som bl.a. innebär att SJ även

fortsättningsvis skall ha ensamrätt till den

interregionala persontrafik som man bedriver på

kommersiella grunder. Beslutet innebar också

inrättande av Rikstrafiken, en myndighet med uppgift

att verka för samordning och upphandling av den

interregionala kollektivtrafiken (prop. 1997/98:56,

bet. 1997/98:TU10).

Utredningen om Rikstrafiken redovisade i en bilaga

till sitt betänkande Rikstrafiken - vissa

principfrågor (SOU 1998:148) situationen när det

gällde upphandling av persontrafik på järnväg. I och

med 1998 års trafikpolitiska beslut förutsågs enligt

bilagan tre olika slags persontrafik på järnväg -

SJ:s kommersiella trafik, trafik som bedrivs enligt

avtal med trafikhuvudmännen och statens köp av

interregional trafik. Utvecklingen sedan 1988 pekade

emellertid åt betydligt mer komplexa samarbetsavtal

med flera parter inblandade. Olika former av

entreprenadavtal eller andra överenskommelser hade

tecknats mellan SJ, trafikhuvudmännen, kommuner och

andra intressenter. Sådana avtal hade ansetts skapa

förutsättningar för fortsatt drift av

företagsekonomiskt olönsam trafik som inte

upphandlas av staten. De budgetmedel som varit

tillgängliga för upphandling hade kontinuerligt

minskat i omfattning sedan upphandlingarna inleddes

1993. Trafikomfattningen var i stort sett

bibehållen. Upphandlingen skedde enligt den s.k.

nettomodellen, vilket innebär att trafikutövaren

själv bär den ekonomiska risken och behåller

biljettintäkterna.

Även om staten upphandlat trafiken i konkurrens

har avtalen i huvudsak tecknats med SJ. Det visade

sig svårt för andra aktörer att konkurrera med SJ.

Det berodde - framhålls det i betänkandet - enligt

Konkurrensverket och andra dels på SJ:s dominerande

ställning på marknaden, dels på SJ:s kontroll över

vissa gemensamma funktioner och rullande materiel

som även andra operatörer var beroende av för att

snabbt kunna etablera sig på ett ekonomiskt

försvarbart sätt. Med en avtalslängd på högst fem år

hade det inte visat sig möjligt för andra operatörer

att köpa nya fordon då de inte kan skrivas av på den

korta tiden.

För att förhandla och administrera statens köp av

interregional persontrafik på järnväg m.m. samt

ersättning till trafikhuvudmännen för köp av viss

kollektivtrafik tillkallade regeringen i april 1991

en förhandlare, generaldirektören Kaj Janérus.

Dessförinnan hade uppgiften skötts av

Transportrådet. Förhandlaren inordnades den 1

januari 1996 i Banverket och omvandlades sedermera

till Delegationen för köp av viss kollektivtrafik,

bestående av förhandlaren samt en kansli- och

handläggarfunktion tillhandahållen av Banverket.

Den 29 april 1998 uppdrog regeringen åt

delegationen att överväga om en upphandling var

nödvändig för att säkerställa att den långväga

persontågstrafiken på Västkustbanan mellan Göteborg

och Malmö skulle kunna upprätthållas på tidigare

nivå. Om en upphandling bedömdes nödvändig skulle

denna gälla åren 1999 och 2000. Upphandlingen skulle

ske i konkurrens. Förslag till preliminärt avtal

skulle senast den 1 november 1998 underställas

regeringen för godkännande. Sträckan Göteborg-Malmö

var det första exemplet på en sträcka där regeringen

definierat vilken trafik som borde upphandlas. På

delegationens begäran uppsköts starten för den

upphandlade trafiken och skulle enligt regeringens

ändringsbeslut den 22 oktober 1998 gälla trafik från

den 1 januari 2000. Upphandlingen fick enligt

regeringen avse en tidsperiod om två år om detta

skulle främja en mer långsiktig lösning. Den 22

december 1998 redovisades uppdraget för regeringen

tillsammans med ett preliminärt avtal med

Västkustpendeln, sedermera Sydvästen AB. Detta avtal

som godkändes av regeringen den 18 februari 1999

avsåg på bolagets begäran endast ett år, år 2000.

Bakom Sydvästen AB stod ett konsortium bestående av

ett franskt och ett engelskt bolag samt svenska BK

Tåg. Enligt avtalet utgick inte någon ersättning

från staten för trafikeringsrätten och för att

Västkustpendeln i egen regi skulle utföra

personbefordran med tåg på Västkustbanan.

Västkustpendeln hade i gengäld full frihet att

bestämma biljettpriser och taxor. SJ å sin sida

bedömde i sitt anbud inkomstbortfallet för

Västkustbanan Göteborg-Malmö till 20-29 miljoner

kronor.

Innan regeringen godkände det preliminära avtalet

redovisades i en skrivelse den 12 januari 1999 från

SJ till Näringsdepartementet konsekvenser och

samordningsaktiviteter som måste beaktas med ny

operatör på Västkustbanan, bilaga A 2.3.2.

I skrivelsen förklarade SJ att upphandlingen av

Västkustbanan inte initierats av SJ, men att SJ inte

motsatt sig att upphandling skedde. Detta berodde

enligt skrivelsen på att SJ inte bedömt det som

realistiskt att något annat företag skulle vara

berett att lämna en seriös offert för en så kort

trafikeringsrätt som här gällde. Trafikeringsrätten

angavs var så kort att omställningskostnaderna inte

kunde täckas.

När det gäller Västkustbanan konstaterades det att

enligt resultaträkningen för trafiken genererade

banan ett underskott. Det kunde enligt skrivelsen

ifrågasättas om detta var att likställa med att

trafiken inte var kommersiell för SJ. SJ ansåg att

trafiken på banan inom en tämligen kort tidsperiod

skulle vara lönsam både som isolerad linje och för

SJ totalt. I SJ:s affärsplaner bedömdes att banan

ekonomiskt skulle stå på egna ben när

infrastrukturen blev klar och bron färdig, senast år

2002. SJ ansåg att Västkustbanan var en del av ett

lönsamt svenskt fjärrtågsnät.

I skrivelsen angavs vidare att Västkustbanan har

en stor betydelse för den positiva utvecklingen av

järnvägstrafiken som förutspåddes i västra och södra

Sverige de kommande åren. Sträckan Göteborg-Malmö

var en viktig delsträcka i den s.k. Nordiska

triangeln. Konsekvenserna av ett avtal med

Västkustpendeln skulle bli att arbetet med att

etablera gemensam tågtrafik Oslo-Malmö/Köpenhamn

tillsammans med NSB sannolikt skulle komma att

fördröjas. Kalkylerna för trafiken på Öresundsbron

skulle behöva göras om.

Enligt en från Näringsdepartementet inhämtad

uppgift förekom under tidig höst 1999 flera

sammanträden där företrädare för SJ presenterade

kalkyler med beräkningar i fråga om lönsamheten för

trafiken på Västkustbanan.

I november 1999 lämnade Rikstrafiken ett förslag

till regeringen om hur trafikupphandlingarna borde

hanteras de närmaste åren. Rikstrafiken föreslog

att regeringen skulle bemyndiga myndigheten att

utnyttja optionerna i avtalen med tågoperatörerna

och att göra en riktad direktupphandling omfattande

fem månaders trafik av dåvarande tågoperatörer. När

det gäller trafiken på Västkustbanan föreslogs ett

bemyndigande att genomföra en riktad

direktupphandling med en avtalstid om ca 17 månader

för persontrafiken på Västkustbanan med dåvarande

operatör. Om avtalen förlängdes kunde Rikstrafikens

omfattande bristanalys av hela den interregionala

trafikförsörjningen hinna färdigställas. Analysen

och den vidföljande förankringsprocessen skulle

ligga till grund för den framtida upphandlingen.

Under år 2000 skulle Rikstrafiken utveckla de

långsiktiga upphandlingsformerna. Rikstrafiken

hänvisade till en promemoria upprättad av den

upphandlingsjurist man brukade anlita.

I en skrivelse den 13 december 1999 kommenterade

SJ Rikstrafikens skrivelse och framhöll att SJ avsåg

att från den 1 januari 2001 trafikera sträckan

Göteborg-Malmö med ett attraktivt trafikupplägg,

integrerat med trafikering av den Nordiska triangeln

och Öresundstrafiken. SJ ansåg därför att

trafikeringsrätten skulle återgå till SJ med

utgången av år 2000. Något behov av förlängning av

avtalet med operatören förelåg därför inte.

Den 14 december 1999 hölls ett remissammanträde

med anledning av

Rikstrafikens förslag. Enligt minnesanteckningar

från sammanträdet ansåg de olika närvarande

trafikoperatörerna att ett anbudsunderlag borde gå

ut 18 månader före trafikstart och att en

förberedelsetid på ett år var nödvändig. När det

gäller upphandlingsformerna ansåg Nämnden för

offentlig upphandling, NOU, stött av

Konkurrensverket, att det inte var klarlagt om en

direktupphandling för ytterligare fem månader av de

aktörer som hade optionsrätt var förenlig med

gällande upphandlingsregler. När det gäller

Västkustbanan ansåg NOU att en direktupphandling om

17 månader skulle vara att betrakta som

tjänstekoncession, vilket skulle kunna innebära att

upphandlingen föll utanför upphandlingsdirektivet.

Något belysande rättsfall fanns dock inte. SJ

hävdade att man med stöd av gällande regler avsåg

att återta trafiken 2001 medan Sydvästen AB ansåg

att trafiken borde upphandlas en omgång till, annars

åsidosattes möjligheterna till konkurrens. I ett

beslut den 13 januari 2000 uppdrog regeringen åt

Rikstrafiken att utnyttja optionen i avtalen om en

ettårig förlängning av avtalen med tågoperatörerna

för trafiken under 2000 så att dessa även gäller

2001. I övrigt lämnades Rikstrafikens hemställan

utan åtgärd. Som skäl angav regeringen att bl.a. NOU

vid remissammanträde med anledning av Rikstrafikens

redovisning ansett att det inte var fullt klarlagt

att en direktupphandling omfattande ytterligare fem

månaders trafik kunde göras enligt gällande

upphandlingsregler. När det gällde Västkustbanan

konstaterade regeringen endast att SJ avsåg driva

trafiken utan någon statlig ersättning.

Sydvästen startade trafiken den 10 januari 2000.

Efter tre dagar meddelades ett regeringsbeslut med

anledning av förslaget från Rikstrafiken, bilaga

A 2.3.3. Regeringen uppdrog genom beslutet åt

Rikstrafiken att utnyttja optionen i avtalen om en

ettårig förlängning av avtalen med tågoperatörerna

för trafiken under år 2000 så att dessa även gällde

år 2001. I övrigt lämnades Rikstrafikens hemställan

utan bifall. Regeringen framhöll att Sydvästen AB

skulle komma att bedriva trafiken på Västkustbanan

utan ersättning från staten under 2000. Vidare

framhölls att SJ och NSB avsåg att i ett gemensamt

bolag bedriva trafiken Oslo-Köpenhamn fr.o.m. år

2001, vilket enligt planerna inkluderade den svenska

nationella trafiken på Västkustbanan. Detta avsåg

man göra utan statlig ersättning. Mot den bakgrunden

kunde regeringen konstatera att trafiken på

Västkustbanan efter år 2000 borde kunna bedrivas på

kommersiella villkor utan upphandling.

Den 20 april 2000 ställde Sydvästen AB in

betalningarna. Den 28 april begärde Sydvästen AB sig

i konkurs. Den 10 maj övertog SJ trafiken. Sydvästen

hade enligt tidningsuppgifter hyrt lok och vagnar

från SJ och värvat nästan alla sina 80 anställda

därifrån, och SJ var därmed den största

fordringsägaren i konkursen.

I proposition 1999/2000:78 som lades fram den 16

mars 2000 föreslog regeringen ändringar i villkoren

för att bedriva trafik på statens spåranläggningar.

Förslagen syftade bl.a. till att stärka ställningen

gentemot SJ för den interregionala persontrafik som

upphandlas av staten. Regeringen konstaterade att SJ

enligt då gällande förordning alltid hade

trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet och

med denna rätt bedrev sådan interregional

persontrafik som kunde ske på kommersiella grunder.

Om det inte fanns kommersiella förutsättningar kunde

SJ anmäla trafiken i fråga till staten för

upphandling. Därvid fick den som vann upphandlingen

trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken. Men

SJ:s absoluta trafikeringsrätt bestod, vilket gav SJ

möjlighet dels att bedriva trafik som konkurrerade

med den upphandlade trafiken, dels att återta

trafikeringsrätten sedan avtalstiden för upphandlad

trafik löpt ut genom att hävda att trafiken åter kan

bedrivas på kommersiella grunder.

Enligt regeringens bedömning kunde nämnda

förhållanden minska nya aktörers benägenhet att göra

satsningar inom järnvägssektorn. Eftersom

erfarenheterna visade att reell konkurrens kan sänka

statens upphandlingskostnader väsentligt ansåg

regeringen att förordningen om statens

spåranläggningar snarast borde ändras så att

bestämmelserna bättre överensstämmer med dagens

situation. Sammanfattningsvis fann regeringen dels

att den upphandlade trafiken borde ges en starkare

ställning i förhållande till SJ:s trafikeringsrätt,

dels att staten borde få besluta om att trafik skall

fortsätta att upphandlas efter en avtalsperiod.

Riksdagen godkände den 31 maj 2000 vad regeringen

föreslagit om villkoren för att bedriva

järnvägstrafik på statens spåranläggningar (bet.

1999/2000: TU11).

Rikstrafiken

Riksdagsbeslutet 1998 om en ny transportpolitik

resulterade bl.a. i att en ny myndighet -

Rikstrafiken - inrättades i Sundsvall den 1 juli

1999.

Inrättandet föregicks av att en särskild utredare

tillkallades i juni 1998 med uppgift att utreda

verksamhetsmål, preciserade arbetsuppgifter och

organisation m.m. för den nya myndigheten. Under

utredningsarbetet förekom ett mycket omfattande

samråd med statliga myndigheter, Kommunförbundet och

Landstingsförbundet, operatörer, trafikhuvudmän och

andra företrädare för kollektivtrafiken. I november

1998 överlämnade utredaren ett delbetänkande (SOU

1998:148) till Näringsdepartementet, som den 12

februari 1999 höll en hearing angående

delbetänkandet. I slutbetänkandet (1999:57) som

avlämnades i maj 1999 framhölls att Rikstrafiken i

huvudsak borde koncentrera sitt arbete till den

interregionala kollektivtrafikens del i

kollektivtrafiksystemet. Men myndigheten skulle

också kunna fungera som en statlig samtalspartner i

kollektivtrafikfrågor. I detta syfte måste goda

samverkansformer mellan kollektivtrafikens aktörer

etableras och ett antal arbetsgrupper skapas.

Rikstrafiken skall arbeta för ett samverkande

långväga kollektivtransportsystem som är

resurshushållande och miljöriktigt och som

tillvaratar resenärernas intressen. Detta görs bl.a.

genom kartläggning av brister, samarbete med

marknadens aktörer och en kontinuerlig dialog med

resenärerna. Rikstrafiken skall också för statens

räkning upphandla långväga kollektivtrafik som inte

bedrivs av trafikhuvudmännen eller de kommersiella

trafikutövarna men som är transportpolitiskt

motiverad.

Staten upphandlade vid tidpunkten för inrättandet

av Rikstrafiken långväga persontrafik på järnväg på

sträckor som SJ anmält som kommersiellt olönsamma,

flygtrafiken mellan Umeå och Östersund samt

färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet för en

kostnad om ca 800 miljoner kronor per år. Dessa

medel fördes över till Rikstrafiken, men till

skillnad från tidigare är medlen inte öronmärkta för

en viss typ av trafik. Rikstrafiken skall utifrån en

kartläggning av bristerna i den långväga

kollektivtrafiken göra en samhällsekonomisk

bedömning av vilken trafik som behöver upphandlas

och vilket trafikslag som skall väljas för

uppgiften. För att utnyttja de statliga medlen så

effektivt som möjligt skall Rikstrafiken utveckla

formerna och metoderna för statens upphandling och

skapa en stabilitet inom den upphandlade delen av

den långväga kollektivtrafiken.

Dokumentationen i Regeringskansliet

I Regeringskansliets akt i ärendet om godkännande av

det preliminära avtalet med Västkustpendeln finns

förutom diverse fullmakter regeringsbeslutet den 29

april 1998 om uppdraget till Delegationen för köp av

viss kollektivtrafik att upphandla

persontågstrafiken på järnväg, en skrivelse från SJ

till delegationen om avtal mellan SJP och

Hallandstrafiken, delegationens anbudsunderlag den 5

augusti 1998, regeringens ändrade beslut den 22

oktober 1998, SJ:s anbud den 22 oktober 1998,

delegationens redovisning den 22 december 1998 av

uppdraget bl.a. med kritik mot

upphandlingsperioderna jämte preliminärt avtal med

Västkustpendeln, brev till SJ från delegationen om

fordonshyra och presentation av samarbetet mellan

VIA, Go-Ahead och BK Tåg AB samt Karlssonsgruppens

och respektive företags verksamhetsberättelser.

Dessutom finns en skrivelse den 12 januari 1999 från

SJ till Näringsdepartementet om konsekvenser och

samordningsaktiviteter som måste beaktas med ny

operatör på Västkustbanan samt en skrivelse den 25

januari 1999 från Seko trafik väst med synpunkter på

trafiken på Västkustbanan. Slutligen finns ett

regeringsbeslut daterat den 18 februari 1999 om

godkännande av den preliminära överenskommelsen.

I Regeringskansliets akt i ärendet om förlängning

av avtalet finns Rikstrafikens förslag den 11

november 1999 till hantering av upphandlingsfrågorna

på kort sikt och en skrivelse den 13 december 1999

från SJ, som förklarade sin avsikt att från den 1

januari 2001 trafikera sträckan Göteborg-Malmö. En

kortfattad beskrivning av förutsättningarna för

denna trafik gavs. I skrivelsen utgick SJ ifrån att

trafikeringsrätten på banan skulle återgå till SJ

med utgången av år 2000. Vidare finns en skriftlig

beskrivning av SJ/NSB-projektet Nordlys. I akten

finns också minnesanteckningar från ett

remissammanträde den 14 december angående

Rikstrafikens förslag, där företrädare för bl.a.

Banverket, Vägverket, Konkurrensverket, NOU,

Rikstrafiken, SJ, BK Tåg och Sydvästen AB ingick.

Promemoria upprättad i Näringsdepartementet

Inom Näringsdepartementet har upprättats en

promemoria med svar på frågor som ställts av

konstitutionsutskottet, bilaga A 2.3.4.

Enligt promemorian var skälen för beslutet att

upphandla trafiken på Västkustbanan att SJ framfört

farhågor om att en fortsatt avreglering av den

långväga busstrafiken skulle komma att allvarligt

påverka förutsättningarna för den interregionala

tågtrafiken. SJ hävdade att man måste pröva

omfattningen av trafiken på ett antal linjer om

busstrafiken avreglerades. I den transportpolitiska

propositionen 1998 (prop. 1997/98:56) gjordes

bedömningen att en ökad konkurrens från busstrafik i

kombination med förseningarna i utbyggnaden av

Västkustbanan kunde undergräva tågtrafikens

utvecklingsmöjligheter. Regeringen ansåg det därför

rimligt att - till dess det fanns en långsiktig

lösning på infrastrukturen - säkerställa att den

långväga persontågtrafiken kunde upprätthållas på

dittillsvarande nivå, om så erfordrades genom att

staten upphandlade trafiken.

När Delegationen för köp av viss kollektivtrafik

fått uppdraget att överväga om en upphandling var

nödvändig hörde den SJ om behovet. SJ förordade då

att en upphandling borde ske avseende åren 1999 och

2000 med motiveringen att trafiken var olönsam. I

det sammanhanget anmälde SJ således att trafiken var

olönsam och borde omfattas av en statlig

upphandling.

I promemorian framhålls vidare att

regeringsbeslutet den 22 oktober 1998, om att någon

upphandling för år 1999 inte borde göras, inte angav

någon definitiv avtalsperiod. Om upphandlingen

skulle gälla ett eller två år lämnades öppet. I

promemorian hänvisas dock till att delegationen

tidigare i anbudsunderlaget angett att

avtalsperioden skulle sträcka sig till utgången av

år 2000. När delegationen tagit del av

regeringsbeslutet den 22 oktober 1998 meddelade man

muntligen alla anbudsgivare att avtalstiden kunde

sträckas ut till två år. Bara Sydvästen AB lämnade

anbud för endast ett år.

Skälen bakom bestämningen av avtalsperiod var att

den nya myndigheten Rikstrafiken skulle bildas och

ta över delegationens uppgifter. Rikstrafikens

verksamhet borde inte belastas av redan ingångna

avtal. Avsikten var att Rikstrafiken skulle göra en

förutsättningslös bedömning av vilken trafik som

staten skulle upphandla. I beslutet den 22 oktober

1998 gjorde regeringen dock den bedömningen att det

kunde finnas skäl för en något längre avtalsperiod,

och delegationen fick därför möjlighet att utsträcka

avtalsperioden till två år.

Skälen till beslutet den 13 januari 2000 som

innebar att avtalet med Sydvästen inte skulle

förlängas var att SJ och NSB meddelade att man

fr.o.m. år 2001 skulle bedriva trafiken

Oslo-Köpenhamn, inklusive trafiken på Västkustbanan,

i ett gemensamt bolag utan någon statlig ersättning.

Persontrafiken på sträckan kunde alltså bedrivas av

SJ på kommersiella villkor, och någon upphandling

blev därför inte aktuell eftersom SJ enligt

förordningen om statens spåranläggningar har

trafikeringsrätten på stomjärnvägarna. Vidare gäller

att endast om det inte är möjligt att bedriva viss

trafik lönsamt kan staten pröva om trafiken skall

upphandlas.

När det gäller innehållet i ett pressmeddelande i

april 2000 framhålls i promemorian att huvudsyftet

var att meddela att Sydvästen lämnat in sin

konkursansökan och att Rikstrafiken ansträngde sig

för att lösa situationen. Ett underordnat syfte var

att för medierna påvisa att det rimligen borde ha

stått klart för Sydvästen att upphandlingen avsett

en kort tidsperiod och att inga garantier getts för

en fortsatt upphandling.

Utfrågningar

Den 24 maj 2000 utfrågades f.d. generaldirektören

Kaj Janérus av trafikut-skottet om upphandlingen av

trafiken på Västkustbanan.

Kaj Janérus uppgav att han alltsedan upphandling i

konkurrens blev aktuell hävdat att det i praktiken

gällande tåg- och vagnmonopolet samt de korta

förhandlings- och förberedelsetiderna försvårade och

kanske t.o.m. äventyrade möjligheterna för en reell

konkurrensupphandling. Till detta kom att beslutet

att bilda Rikstrafiken förde med sig konsekvenser

för avtalsperiodernas längd. Inget avtal fick

sträcka sig över tiden för Rikstrafikens inrättande.

Enligt Kaj Janérus lämnade SJ inga garantier om

bibehållen trafik under åren 1999 och 2000 på

Västkustbanan för det fall upphandling inte skulle

genomföras. SJ var emellertid bundet av ett avtal

med Hallandstrafiken, vilket inte kunde upphöra att

gälla förrän tidigast 1999/2000. Kaj Janérus

meddelade därför i augusti 1998 regeringen att

upphandlingen inte borde gälla året 1999. Regeringen

medgav detta den 22 oktober 1998, och den 22

december skrevs ett avtal med Västkustpendeln,

sedermera Sydvästen, för år 2000. SJ och andra

anbudsgivare hade lämnat anbud för åren 2000-2001.

Västkustpendelns anbud gällde bara ett år. Kaj

Janérus uppfattade att Västkustpendeln i en

nästföljande förhandling räknade med längre

avtalsperioder.

I en skrivelse den 19 februari 1999 till

regeringen tog Kaj Janérus upp frågan om SJ:s

ensamrätt på stomnätet. I skrivelsen framhölls att

det var en affärsmässigt och principiellt viktig

fråga huruvida SJ:s ensamrätt på en sträcka av

stomnätet kan återgå till SJ utan förhandling efter

det att trafiken en gång upphandlats. I det

trafikpolitiska arbetet och i förordningen verkade

denna problematik inte ha förutsatts. I grunden

gällde SJ:s ensamrätt. När upphandling skett i

konkurrens upphör självfallet ensamrätten. Frågan

hade uppkommit om SJ:s ensamrätt påverkades av att

upphandlingen i det aktuella fallet initierats av

regeringen och inte av SJ, vilket tidigare alltid

varit fallet. Enligt Janérus saknade detta

betydelse. SJ kunde alltid hävda sin ensamrätt genom

att förklara en upphandling onödig. När SJ

accepterade att delta i en anbudsgivning i

konkurrens hade SJ emellertid också accepterat

upphandlingssituationen. Kaj Janérus framförde som

självklar sin uppfattning att SJ:s ensamrätt på en

sträcka som förlorats genom upphandling måste anses

förbrukad intill den tidpunkt då SJ återtog trafiken

genom rättvis konkurrens-upphandling. Det hade dock

enligt Janérus hävdats att SJ kunde återfå sin

ensamrätt utan föregående förhandling rätt och slätt

genom att meddela att man bedömde att trafiken åter

var kommersiellt intressant. En sådan uppfattning

skulle dock enligt skrivelsen till regeringen få

ödesdigra effekter på tilltron för svensk

näringspolitik och etiken i den.

Kaj Janérus kritiserade under utfrågningen ett

pressmeddelande från Näringsdepartementet den 28

april 2000 vari hänvisats till Sydvästens egna

ansvar med åberopande av att avtalstiden avsett ett

år enligt anbudsunderlag och avtal. Eftersom

delegationen tvingades skicka ut anbudsunderlag

innan den fått regeringens besked om att

upphandlingen skulle gälla med början fr.o.m. den 1

januari 2000 i stället för den 1 januari 1999 angavs

i underlaget att avtalsperioden för trafiken skulle

vara år 2000. Regeringens den 22 oktober 1998

ändrade uppdrag innehöll att upphandlingen fick avse

en tidsperiod om upp till två år om detta skulle

främja en mer långsiktig lösning. Därför meddelade

delegationen muntligen alla anbudsgivare att

avtalsperioden kunde utsträckas till två år. I

regeringens skrivelse den 18 februari 1999 med

godkännande av den preliminära överenskommelsen

upprepades att upphandlingen skulle avse upphandling

först för år 2000 och fick avse en period om upp

till två år.

Kaj Janérus ansåg att ansvaret för Sydvästens

misslyckande ligger hos staten som så brutalt ändrat

förutsättningarna.

Den 5 april 2001 utfrågades Kaj Janérus av

konstitutionsutskottet, bilaga B 5.

Kaj Janérus framhöll att avtalen på

järnvägsområdet från början gällde bara ett år. Han

drev frågan om längre avtal och fick senare också

möjlighet att förhandla om femåriga avtal. Alla

avtal har inte varit femåriga.

Den allmänna uppfattningen var att en fortsatt

upphandling av Västkustbanan skulle ske. Denna

allmänna inställning bekräftades av Rikstrafikens

senare begäran om att avtalet med Västkustbanan

skulle förlängas med fem månader för att komma i fas

med övriga avtal. Regeringen hade tidigare varit

återhållsam med långa avtalsperioder som skulle

sträcka sig över tidpunkten för inrättandet av

Rikstrafiken. Den allmänna meningen var att

spelreglerna för Rikstrafiken skulle ge möjlighet

till längre avtalsperioder, kanske längre än fem år.

Enligt Kaj Janérus var regeringens beslut den 13

januari om att ingen fortsatt upphandling skulle ske

oetiskt och hänsynslöst. Den uppbyggda

organisationen och den utförda planeringen

raserades. Han anser att det var ett maktövergrepp

att inte förlänga avtalet för Västkustbanan.

Det är ingen tvekan om att han hade möjlighet att

förhandla om en längre period än ett år. Det fanns

när det gäller Västkustbanan tre anbudsgivare. SJ

och en annan anbudsgivare lämnade anbud på två år,

men SJ var i särklass dyrast och den andra

anbudsgivaren krävde restvärdesgaranti eller

återköpsgaranti från staten i fråga om

fordonsparken. Den tredje anbudsgivaren, BK Tåg-

konsortiet, hade uppfattningen att om man fick in en

fot genom ett avtal kunde man inte åka ut förrän det

skett genom en konkurrensupphandling. Man visste att

alla avtalsperioder var starkt begränsade just vid

förhand-lingstidpunkten. Alla hyste förhoppningar om

en generösare förordning och längre avtalstider.

Därför var konsortiets ståndpunkt att om man

ansträngde sig för att få ett avtal på ett år och

visade att man kunde klara trafiken skulle man sedan

slåss för ett längre avtal.

Det har aldrig, såvitt Kaj Janérus kan minnas,

inträffat ett läge då SJ sagt sig vilja ta tillbaka

trafiken. Det har alltid varit fråga om nya

förhandlingar. Därför tog han det för självklart att

om en ny operatör kom och inte kostade staten något

skulle operatören få chans att i konkurrens förnya

avtalet.

Han var mycket undrande inför att SJ gick med på

att trafiken på Västkustbanan, som borde ha varit en

hjärtesak för SJ, upphandlades.

Det fanns ingenting i händelseförloppet som

antydde att en ny upphandling för tiden efter det

första året inte skulle bli aktuell. Ett uppdrag som

det aktuella kostar uppdragstagaren hundratals

miljoner kronor. Det kräver upp till ett års

förberedelser i fråga om anställning av personal,

införskaffande av fordon m.m. Han ifrågasätter om

någon kan tro att ett seriöst företag lämnar ett

sådant anbud om det är medvetet om att det inte kan

bli någon fortsättning. Däremot kan man ta risken

att man får vara med om att slåss även för två år

för att visa att man är bäst.

Avtalsförslaget lämnades till Regeringskansliet i

december 1998, och i januari sände SJ en skrivelse

till departementet där regeringen varnades för att

godkänna avtalet bl.a. med hänvisning till

tågförordningen trots att SJ:s eget anbud också

gällde 2001. Det finns inte någonting som kan

förklara SJ:s förändrade syn på lönsamheten utom

att det fanns en annan aktör som var beredd att ta

över trafiken. Frågan om samarbete mellan SJ, NSB

och DSB kan inte ha varit ny och Öresundsbron var

ingen nyhet. Från SJ:s sida har man till Kaj Janérus

angett att man inte trott att någon annan skulle

våga ge sig på ansvaret för den aktuella trafiken.

Enligt Kaj Janérus trodde man allmänt att om

trafiken gått över till en ny operatör så kunde inte

operatören förlora trafikeringsrätten utan att också

förlora en upphandling. Alla var förvissade om

detta. Han har definitivt inte vilselett BK Tåg. Där

var man väl insatt i järnvägspolitiska förhållanden.

Den självklara reaktionen var att det vore konstigt

att inte ha en konkurrensupphandling där en operatör

som inte begär pengar av staten får vara med.

SJ har vunnit merparten av tidigare upphandlingar

mot bakgrund av att man där haft alla fakta och

dessutom haft fordonen, biljettsystemen,

stationshusen m.m. SJ har därför haft ett försprång.

Man har varit hänvisad till SJ när det gäller att

hyra fordon och få tillträde till stationshusen och

biljettsystemet. SJ har naturligtvis hela tiden

försökt hindra andra från att få bra spelregler.

Kaj Najérus har inte haft personlig kontakt med

statsrådet Björn Rosengren om Västkustbanan.

Han är fruktansvärt illa berörd av den grymma

hanteringen när det gäller Västkustbanan.

Tommy Nilsson, controller vid BK Tåg, har under

utfrågning av utskottet den 29 mars, (bilaga B 3)

framhållit att bolaget hade en ambition att visa att

det går att köra lönsam järnvägstrafik i Sverige.

Däremot var uppdraget med Västkustbanan för stort

för BK Tåg, som därför valde att ha

samarbetspartner. I hela denna affär var ambitionen

dels att se hur marknaden fungerade, dels att göra

de erfarenheter som man kunde göra av att driva en

så pass stor bana som Västkustbanan.

Det visade sig sedan enligt Tommy Nilsson att man

hade missbedömt detta. Från bolagets sida har det

hävdats att det beror på regeringens beslut hur man

skall hantera avregleringen. Det är en väldigt grov

sammanfattning av hur man från bolagets sida har

upplevt det. Ärendet är inte heller helt och hållet

utagerat. Han tror att det strider lite grann emot

EU:s konkurrensregler.

Från bolagets sida ville man testa marknaden. Man

hade ingen som helst erfarenhet av Västkustbanan.

Det fanns ett mycket magert underlag för

upphandlingen. Eftersom det var första gången man

hade ett s.k. nettoprisavtal där operatören även tog

ansvar för intäkterna var resandestatistik och

sådana saker av helt avgörande betydelse. Den enda

som satt på sådan statistik, och fortfarande gör

det, är SJ. I förhållande till SJ hade man ett

väldigt snett konkurrensförhållande. Västkustpendeln

fick ingen information medan konkurrenten hade all

information.

Då bedömde man att bolaget måste skaffa sig

erfarenhet. Man hade så pass tydliga signaler om att

det skulle bli en ny upphandling att resonemanget

helt enkelt var att man skulle köra ett år. Man var

beredd att satsa en ordentlig slant för att få den

erfarenhet som behövs och kunna konkurrera på lika

villkor efter ett år. Ett tvåårigt avtal hade varit

en ännu större risk i det läge man befann sig i

under upphandlingen. Signalerna kom dels ifrån

massmedierna och den debatt som pågick inom

branschen, dels via delegationen, alltså Kaj Janérus

och Mikael Prenler. Man ansåg att det vore en

omöjlighet att handla upp en så omfattande trafik på

ett eller två år, eventuellt byta till en ny

operatör - det var läget då - och sedan inte

genomföra en ny upphandling utan bara lämna tillbaka

trafiken till SJ, som har en monopolsituation.

Bolagets bedömning utifrån signalerna från

delegationen var att det måste bli en ny upphandling

och möjligen en förlängning av avtalet. Men det

senare var inte avgörande, utan en ny upphandling

var målet. Det var ett logiskt resonemang utifrån

den ambition som regeringen hade med hela

avregleringspolitiken.

Man gör en upphandling av en i relation till

sträckan oerhört omfattande trafik på så kort tid

att en operatör inte har någon möjlighet att

investera i det som behövs. Sedan lämnar man

tillbaka trafiken utan någon som helst upphandling

eller förvarning. Det är det som man från bolagets

sida reagerade mest mot. Framför allt de utländska

partnerna reagerade. De förstår inte att det över

huvud taget var möjligt.

Deras syn är att man måste veta spelreglerna om

man går in på en marknad och vill vara med där. Om

spelreglerna är otydliga måste man bedöma dessa

spelregler utifrån de förutsättningar som finns på

marknaden och utifrån den politik som man bedömer

drivs i landet. Sverige har ju gått väldigt långt i

avregleringspolitiken - dock icke hela vägen. Men

eftersom Sverige har haft denna uttalade ambition

bedömde deras partner att avregleringen skulle komma

att genomföras.

Bolagets missbedömning gällde att man inte från

regeringens sida ville genomföra den avreglering som

hade förutspåtts. Det gäller också tajmningen.

Bolaget körde trafik i tre dagar och fick sedan reda

på att det inte blev någon förlängning och ingen ny

upphandling. I det skedet hade faktiskt också Riks-

trafiken aviserat att man ville ha en förlängning av

avtalet.

I början kände man från bolagets sida tveksamhet

inför att över huvud taget lämna något anbud på

grund av tidsaspekten. Sedan ökade tilltron ju mer

man diskuterade detta och ju mer man lyssnade på

signaler i branschen. Det är lite svårt att säga vem

signalerna kom ifrån, men de kom allmänt, från SLTF

- Sveriges lokaltrafikförbund - osv.

Avtalet var på ett år. Det var ingen tvekan om att

det var den tid man hade planerat för. Avsikten var

att bygga upp en järnvägstrafik under ett helt år

och sedan köra den i ett år med det rimliga

antagandet att det kunde inträffa någonting efter

det året som man har möjlighet att påverka. Bolagets

kalkyler byggde helt och hållet på att man skulle få

en ny upphandling.

Det var en snedvriden konkurrenssituation eftersom

konkurrenten sitter på statistiken. Sedan är det väl

alltid så att har man bedrivit en affär under en

lång period med full konkurrens - och det gäller

även i det privata näringslivet - behåller man sin

statistik för sig själv för att använda den i andra

syften eller när man vill konkurrera på nästa

upphandling. Men i ett sådant här fall var det en

viss snedvridning av konkurrensen eftersom SJ har

ett monopol.

Bolaget investerade ungefär 30 miljoner kronor i

biljettsystem och marknad. Där ingick större

marknadsundersökningar vid två tillfällen. De låg

till grund för bedömningen av vilken investering i

hårdvara som skulle göras. Det gällde

biljettmaskiner, system, allt möjligt sådant. Den

investeringen lades på en treårsavskrivning, alltså

10 miljoner per år. I februari, efter beskedet från

regeringen, tvingades bolaget av bokföringstekniska

skäl att lägga avskrivningen på ett år. Det

försämrade resultatet i bolaget med 20 miljoner

direkt. Det var en direkt konsekvens av det

beslutet.

Man hade från bolagets sida nog inte riktigt klart

för sig att ett sådant beslut var på gång. Vid

kontakter med Rikstrafiken hade man fått klart för

sig att Rikstrafiken skulle rekommendera en

förlängning av befintliga avtal. Det här gick

Rikstrafiken in med till regeringen, och alla avtal

utom Västkustbanan förlängdes. Om det berodde på den

juridiska grunden, att det i avtalet inte fanns en

klausul som kunde medföra en förlängning, vet han

inte. Men ett avtal kan man alltid omförhandla. Det

hade gått att göra även här om man hade haft

ambitionen.

SJ bedrev av naturliga skäl en oerhört ambitiös

lobbyverksamhet med inriktning på att man skulle

köra Links, alltså tåget mellan Oslo och Köpenhamn,

som ett definitivt lönsamt system. Från det att

Öresundsbron öppnade i mitten av 2000 och framåt

bedömde SJ att Västkustbanan skulle vara lönsam.

Kanske lärde sig SJ av Sydvästens kalkyl. Från

SJ:s sida trodde man att Västkustpendeln hade räknat

rätt och att det kanske gick att göra trafiken

lönsam. Inom SJ är man dock duktig på att räkna. Den

officiella förklaringen Sydvästen fick från SJ var

att man började köra Oslo-Köpenhamn och att

Öresundsbron öppnade och att

marknadsförutsättningarna då blev helt annorlunda.

Näringsminister Björn Rosengren har under en

utfrågning den 18 april 2001, (bilaga B 9)

framhållit att det transportpolitiska beslutet 1998

innebar att SJ hade ensamrätt till den kommersiella

persontrafiken på järnväg. Om det inte är möjligt

att bedriva viss transportpolitiskt motiverad trafik

på ett lönsamt sätt kan staten pröva om trafiken

skall upphandlas. Enligt förordningen om statens

spåranläggningar har SJ oinskränkt trafikeringsrätt

på stambanorna. Vidare följde av förordningen att

den som staten upphandlat trafiken av hade

trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken. Det

fanns inga uttryckliga regler om vad som skulle

hända när en upphandlingsperiod avslutades. Att SJ

enligt det transportpolitiska beslutet hade

ensamrätt till den kommersiella persontrafiken och

att SJ hade en oinskränkt trafikeringsrätt innebar

dock att någon ny upphandling av trafiken inte kunde

göras om SJ åtog sig att bedriva trafiken på

kommersiella grunder. Numera har förordningen

ändrats. Det anges uttryckligen att regeringen skall

avgöra om trafiken skall upphandlas på nytt när

upphandlingsperioden gått till ända. Dessutom kan

regeringen numera inskränka SJ:s trafikeringsrätt om

SJ:s trafik konkurrerar med trafik som staten har

upphandlat.

Ett av skälen till att regeringen valde att

upphandla trafik för så korta perioder som skedde

var att den nya myndigheten Rikstrafiken skulle

bildas och att dess verksamhet inte skulle belastas

av redan ingångna avtal.

Under Rikstrafikens arbete med upphandlingen av

trafik för år 2001 meddelade SJ att man fr.o.m. år

2001 tillsammans med De Norska Statsbanorna avsåg

att bedriva trafiken mellan Oslo och Köpenhamn

inklusive den svenska nationella trafiken på

Västkustbanan utan någon statlig ersättning. Vidare

meddelade SJ att man hade för avsikt att utnyttja

sin trafikeringsrätt för denna trafik. Med hänsyn

till det rådande rättsläget kunde trafiken inte

upphandlas för år 2001.

Företrädare för Regeringskansliet redogjorde för

det aktuella rättsläget i kontakter med Sydvästen

långt innan regeringen fattade beslutet att inte

upphandla trafiken på nytt. Sydvästen kände till att

upphandlingen avsåg ett eller två år. Bolaget kunde

ha valt två år. Statsrådet kan tänka sig att man

valde ett år utan att få betalt av staten för att i

en senare upphandling kanske få betalning.

Regeringen har aldrig utlovat att någon ny

upphandling skulle göras när kontraktstiden gått

till ända. Janérus skrivelse om SJ:s möjligheter att

ta tillbaka trafikeringsrätten inkom samtidigt med

det preliminära avtalet med Sydvästen. Regeringen

hade ingen möjlighet att göra några förändringar som

skulle påverka den upphandlingen, framför allt inte

sådana förändringar som skulle ha krävt ett

riksdagsbeslut. Regeringen insåg vid denna tid att

det fanns brister i upphandlingssystemet och

lagstiftningen. I mars 2000 föreslog regeringen

riksdagen justeringar i regelverket, och den 1

november 2000 ändrades förordningen så att SJ inte

kan återta en viss trafik efter en

upphandlingsperiod utan att staten gör en bedömning

av om trafiken skall upphandlas på nytt. Denna

process hade inte kunnat genomföras snabbare.

Anledningen till att avtalet med Sydvästen inte

förlängdes var att bolaget i motsats till vad som

gällde andra bolag med trafikeringsrätt inte hade en

optionsklausul i sitt avtal och att de

konkurrensvårdande myndigheterna Konkurrensverket

och Nämnden för offentlig upphandling var mycket

tveksamma till att en direktupphandling av trafiken

på Västkustbanan för 18 månader skulle vara förenlig

med lagen om offentlig upphandling.

Enligt statsrådet byggde SJ:s önskan att återta

trafikeringsrätten på ett nytt koncept som innebär

att trafiken mellan Oslo och Köpenhamn lösts på ett

mycket bra sätt. Det är klart att man inom

Regeringskansliet bedömer SJ:s påståenden om att en

viss trafik kan drivas kommersiellt, men han kan

inte påstå att det blir så väldigt stora

djupdykningar. När SJ klargör att man kan bedriva en

viss trafik på kommersiell grund får SJ göra det.

Rättsläget var sådant att SJ hade den rätten. Enligt

förordningen anmäler SJ om en viss trafikering är

kommersiellt möjlig eller inte, och regeringen

tolkar och gör bedömningen om trafiken skall

upphandlas eller inte. Man gjorde bedömningen att

trafiken på Västkustbanan var kommersiellt lönsam år

2001 på grundval av en skrivelse från SJ i januari

2000 och med hänsyn till att Sydvästen beräknat den

som lönsam. SJ redovisade vid underhandskontakter

siffror som stöd för bedömningen att trafiken kunde

vara lönsam. Genom konkurrensen får man en

effektivare verksamhet. När SJ utsätts för

konkurrens skärper SJ sin verksamhet.

Det hade enligt statsrådet inte varit möjligt att

dröja ytterligare sex månader med beskedet till

Sydvästen, få fram ett nytt riksdagsbeslut och

därefter göra en upphandling med SJ och Sydvästen i

konkurrens. Det handlade inte bara om att ändra

reglerna utan om en ny upphandling, där fler aktörer

kunde vara aktuella.

Generellt kan man nog enligt statsrådet säga att

bl.a. Sydvästen hade uppfattningen att själva

avregleringspolitiken från regeringens sida skulle

gå mycket längre än vad den gjorde. Det är ingen ren

avreglering. Först och främst skall den gälla en

järnväg som inte är lönsam och där SJ avstår.

Regeringen har följt regelverket och fått det ändrat

när man insåg bristerna. Från retroaktivetssynpunkt

och med hänsyn till SJ var det inte heller möjligt

att under löpande avtalsperiod ändra

förutsättningarna för SJ.

Utskottets ställningstagande

Enighet torde råda om att SJ vid den aktuella

upphandlingstidpunkten hade en absolut

trafikeringsrätt på stomnätet. Sedan SJ 1998

förklarat att trafiken på stomjärnvägen

Göteborg-Malmö inte kunde bedrivas på kommersiella

grunder genomfördes en upphandling som slutligen kom

att avse trafik under år 2000. Det får anses

klarlagt att SJ enligt den då gällande regleringen

efter avtalstidens utgång kunde återta trafiken, om

SJ ansåg den kommersiellt motiverad, och alltså inte

krävde någon ersättning av staten.

Det förelåg enligt utskottets bedömning således

inte något egentligt utrymme för regeringen att

pröva SJ:s affärsmässiga bedömning. Riksdagens

beslut om konkurrensupphandling av trafik på

stomnätet gällde trafik som SJ förklarat olönsam.

Ett regeringsbeslut om fortsatt

konkurrensupphandling efter den aktuella

avtalstidens utgång, alltså för 2001 och framåt,

hade krävt stöd i ett nytt riksdagsbeslut. En sådan

proposition antogs av riksdagen våren 2000.

Regeringen kan alltså numera göra en bedömning av om

trafiken på en sträcka på stomnätet, som

konkurrensupphandlats för viss period, skall återgå

till SJ eller även fortsättningsvis upphandlas.

Av beskrivningen framgår att det vid olika

tillfällen gjorts gällande, att det av riksdagen

beslutade regelverket inte helt anpassats till de

krav som konkurrensupphandling ställer. Mot detta

kan i och för sig kritik riktas. SJ:s beslut om att

trafiken inte var kommersiell fattades i

förvissningen om att trafiken senare kunde återtas.

En ändring av detta rättsförhållande på sådant sätt

att trafiken efter 2000 skulle upphandlas i

konkurrens skulle ha stridit mot kravet på

förutsebarhet i lagstiftningen och ha kunnat

begränsa SJ:s kommersiella möjligheter. Utskottet

vill därför inte heller ifrågasätta att frågan om

förordningsändringar inte aktualiserades under tiden

efter det avtalet med Sydvästen godkänts av

regeringen.

Det kan emellertid enligt utskottets mening inte

bortses från att det dessförinnan funnits anledning

att föranstalta om de behövliga ändringarna.

Visserligen ansåg regeringen år 1996 att man då inte

var beredd att förändra villkoren för den

interregionala persontrafiken, vilket riksdagen

ställde sig bakom. Emellertid borde frågan därefter

ha bevakats. Särskilt före det att trafiken på

Västkustbanan lämnades till upphandling borde frågan

ha aktualiserats, eftersom klarare regler skulle ha

värnat om nya aktörers benägenhet att göra

satsningar inom järnvägssektorn. Visserligen får de

olika aktörerna anses ha varit väl förtrogna med

regelverket. Ett förutseende agerande och tydlig

information om regelverk och avsikter skulle dock

enligt utskottets mening ha kunnat förhindra

Sydvästen AB:s stora problem med verksamheten på

Västkustbanan. Enligt utskottets mening förtjänar

bristerna i detta avseende kritik.

Granskningen föranleder inte något

uttalande i övrigt från utskottets

sida.

2.4 Indragningen av transportstödet

från årsskiftet 2000

Ärendet

I en anmälan, bilaga A 2.4.1, har begärts att

utskottet granskar statsrådet Björn Rosengrens

ansvar avseende förordningen (2000:281) om regionalt

transportstöd. Förordningen utkom från trycket den

23 maj 2000 och innebar enligt anmälan en retroaktiv

indragning av transportstöd från årsskiftet 2000.

Beslutet måste, anför anmälaren, i hög grad

betraktas som missgynnande och sådana beslut skall

inte fattas med retroaktiv verkan.

På utskottets begäran har från Regeringskansliet

inkommit en promemoria i ärendet, bilaga A 2.4.2.

Bakgrund

Översikt

I mars 1999 anmälde den svenska regeringen

förändringar av villkoren för det regionala

transportbidraget till EG-kommissionen i enlighet

med bestämmelserna i artikel 93.3 i EG-fördraget

(numera artikel 88.3).

Regeringens anmälan hade föregåtts av att en

utredare lämnat betänkandet Konkurrensneutralt

transportbidrag (SOU 1997:94). Riksdagen godkände i

maj 1998 regeringens förslag i den regionalpolitiska

propositionen Regional tillväxt - för arbete och

välfärd (1997/98:62) om vissa ändringar av

transportbidraget. Ändringarna innebar bl.a. att

stödet utvidgades till att avse vissa

sjötransporter. De berörde emellertid inte indraget

stöd till transport av jordbruks- och

fiskeriprodukter. I propositionen informerade

regeringen riksdagen om att förändringarna skulle

anmälas till kommissionen och att avsikten var att

ändringarna skulle träda i kraft den 1 januari 1999

under förutsättning av kommissionens godkännande.

Kommissionen meddelade sitt godkännande den 15

december 1999. Regeringen hade då förbundit sig att

uttryckligen utesluta jordbruks- och

fiskeriprodukter som transportberättigat gods ur

förordningen. Kommissionens godkännande var

emellertid villkorat av att kommissionen också

skulle godkänna de nationella regionalpolitiska

stödområdena för perioden 2000-2006. Detta

godkännande meddelades i ett brev daterat den 17

april 2000. Brevet inregistrerades hos

Regeringskansliet den 2 maj varefter regeringen

beslutade om den nya transportbidragsförordningen

den 11 maj 2000.

Förordningen (2000:281) om regionalt

transportstöd

Förordningen (2000:281) om regionalt transportstöd

reglerar när transportbidrag får lämnas till

näringslivet inom vissa transportbidragszoner för

transport av gods. Syftet med transportbidraget är

att kompensera för kostnadsnackdelar och stimulera

till höjd förädlingsgrad. Transportbidrag får lämnas

till fysiska personer som bor i Sverige och

juridiska personer med verksamhet i Sverige.

Av 14 § framgår att ansökan om transportbidrag

skall göras skriftligen hos Verket för

näringslivsutveckling för varje kalenderhalvår. 15 §

föreskriver att ansökan skall ha inkommit senast tre

månader efter utgången av det kalenderår som ansökan

gäller. Enligt 17 § skall prövning göras för varje

kalenderhalvår.

Förordningen utfärdades den 11 maj 2000 och

ersatte då förordningen (1980:803) om

regionalpolitiskt transportbidrag. Den nya

förordningen trädde i kraft den 1 juni 2000 men i

övergångsbestämmelserna regleras att den skall

tillämpas för tid fr.o.m. den 1 januari 2000. För

ansökningar som avser tid före den 1 januari 2000

skall emellertid den upphävda förordningen

fortfarande gälla.

I den upphävda förordningen stadgas att

transportbidrag endast får lämnas om och i den

omfattning Europeiska gemenskapernas kommission

godkänt den ordning som gäller för bidraget (§ 1).

Genom den nya förordningen infördes en bestämmelse

som stadgar att transportbidrag inte får lämnas till

jordbruksverksamhet som avser produkter som anges i

bilaga 1 till Fördraget om upprättandet av

Europeiska gemenskapen eller till fiskeriverksamhet

(§ 2).

Korrespondensen mellan regeringen och

kommissionen

Till skrivelsen från Regeringskansliet har fogats

kopior av den brevväxling som ägt rum mellan

regeringen och kommissionen. Av dessa dokument

framgår följande.

Näringsdepartementet anmälde i ett brev daterat

den 10 mars 1999 till kommissionen att en förändring

skulle göras av de villkor som gäller för

regionalpolitiskt transportstöd. I brevet åberopas

de förändringar som redovisats för riksdagen i

proposition 1997/98:62. Kommissionen begär vissa

kompletterande uppgifter i ett brev den 19 april,

bl.a. ställs frågan om transportstödet också kan

utgå för transport av jordbruksprodukter. Om så är

fallet, undrar kommissionen vidare, kan svenska

myndigheter specificera under vilka förutsättningar

som detta är möjligt? I sitt svar till kommissionen

av den 24 juni 1999 skriver regeringen att den

"svenska regeringen är medveten om och respekterar

att EG:s riktlinjer för statligt stöd för regionala

ändamål inte är avsedda att tillämpas på i bilagan

[bilaga II i EG-fördraget] angivna jordbruks- och

fiskeprodukter". Kommissionen påpekar därefter i ett

brev daterat den 17 augusti att enligt andra stycket

i 6 § förordningen om regionalpolitiskt

transportbidrag kan bidrag lämnas även för

transporter av matprodukter och frågar om regeringen

är beredd att stryka denna paragraf. I sitt svar av

den 6 september meddelar regeringen att det

"åberopade stycket avseende jordbruks- och

livsmedelsprodukter ... kommer inte att återfinnas i

den ändrade versionen". Den 20 oktober skickar

regeringen ett utkast till ny förordning om

regionalt transportbidrag till kommissionen. I

utkastet föreslås att förordningen skall träda i

kraft den 1 januari 2000. Kommissionen meddelade i

ett brev daterat den 15 december att den fann

transportstödet förenligt med EG-fördraget.

Godkännandet byggde på förutsättningen att Sverige

hade åtagit sig att om nödvändigt anpassa

stödområdet för transportbidrag så att det motsvarar

den svenska regionalstödskarta som kommissionen vid

en senare tidpunkt skulle godkänna för perioden

2000-2006. Sverige hade, enligt brevet, gått med på

att inte genomföra stödordningen innan kommissionen

godkänt den svenska s.k. 87.3-c-kartan för samma

period.

I sina brev påpekar kommissionen vid upprepade

tillfällen att enligt 88:e artikeln 3:e stycket i

EG-fördraget får bidrag inte lämnas förrän

kommissionen har givit sitt tillstånd.

Förfarandet för att få en ny regionalstödskarta

godkänd inleddes med att Sverige i en skrivelse

daterad den 22 oktober 1999 gjorde en anmälan enligt

artikel 88.3 i EG-fördraget. Genom skrivelse den 25

november efterfrågade kommissionen kompletterande

information. De begärda uppgifterna sändes till

kommissionen i två olika skrivelser daterade den 21

december och den 11 februari. Den 17 februari

skickade Näringsdepartementet en skrivelse med en

ändring av den ursprungliga anmälan. Den 17 april

2000 beslutade kommissionen slutligen att betrakta

regionalstödskartan som förenlig med EG-fördraget.

Bestämmelser om statsstöd respektive

retroaktivitet

Statsstödsregleringen i EG

EG-fördragets regler om statsstöd utgör en del av

den reglering som skall säkerställa att konkurrensen

inom den inre marknaden inte snedvrids.

Huvudreglerna återfinns i avsnitt 2 i kapitel 1.

Artikel 87.1 innehåller ett principiellt förbud mot

statsstöd som ges av en medlemsstat och som hotar

att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa

företag eller viss produktion. Undantag från detta

förbud medges om annat föreskrivs i fördraget.

Således föreskrivs bl.a. i artikel 42 att stöd till

jordbruk och fiskeri som är missgynnade genom

strukturella eller naturbetingade förhållanden får

förekomma. Också inom ramen för transportpolitiken

finns bestämmelser som modifierar tillämpningen av

de allmänna reglerna om statsstöd. I artikel 77

föreskrivs att stöd är förenligt med fördraget om

det tillgodoser behovet av samordning av transporter

eller om det innebär ersättning för vissa åligganden

förbundna med allmän trafikplikt.

I artikel 88 regleras övervakningen av statsstöd.

Där föreskrivs att kommissionen i samarbete med

medlemsstaterna fortlöpande skall granska de former

av stöd som förekommer i medlemsstaterna.

Kommissionen kan enligt 88.2 besluta att stöd inte

är förenligt med den gemensamma marknaden, och

enligt 88.3 skall kommissionen underrättas om planer

som syftar till att ge eller ändra stöd i så god tid

att den kan yttra sig över dessa planer.

Artikel 88 skiljer mellan befintligt stöd och nytt

stöd. Enligt 88.1 skall kommissionen fortlöpande

granska det befintliga stödet i medlemsländerna och

föreslå medlemsstaterna de åtgärder som behövs för

den gemensamma marknadens fortsatta utveckling. Om

kommissionen finner att ett befintligt stöd är

oförenligt med den gemensamma marknaden, skall den

föreslå den berörda medlemsstaten de förändringar

som behövs.

Enligt 88.3 skall kommissionen underrättas om

planer som syftar till att ge nytt stöd eller ändra

stöd i så god tid att den kan yttra sig över dessa

planer. Det närmare förfaringssättet i denna

procedur är inte i alla delar formellt reglerat utan

följer i stor utsträckning utvecklad praxis.

Kommissionen har en central roll. När kommissionen

mottagit en underrättelse och gjort en första

granskning kan den antingen komma fram till att det

aktuella stödet är förenligt med den gemensamma

marknaden eller inleda ett förfarande som regleras i

artikel 88.2. Den berörda medlemsstaten får inte

genomföra de planerade åtgärderna förrän förfarandet

enligt 88.3 och/eller 88.2 har slutförts.

Om kommissionen, efter att ha vidtagit föreskrivna

mått och steg, finner att stödet strider mot artikel

87 eller tillämpas på ett otillbörligt sätt, skall

den besluta att den berörda staten skall avskaffa

eller ändra stödet inom den tid som kommissionen

bestämmer. Skulle inte staten rätta sig efter detta

beslut inom föreskriven tid, får kommissionen eller

annan berörd stat anhängiggöra saken direkt vid EG-

domstolen.

Kommissionen kan i vissa fall interimistiskt

förbjuda en medlemsstat att genomföra en stödåtgärd.

Härutöver har kommissionen rätt att beordra en

medlemsstat att återkräva stöd som genomförts i

strid med fördragets bestämmelser. Beslut om

återkrav av stöd kan bli aktuellt om medlemsstaten

genomför stödet med åsidosättande av negativt beslut

enligt 88.2, under det att ett förfarande enligt

88.3 respektive 88.2 pågår eller om stödet inte har

anmälts.

På förslag från kommissionen och efter samråd med

Europaparlamentet får rådet med kvalificerad

majoritet anta nödvändiga förordningar för

tillämpningen av statsstödsreglerna i EG-fördraget.

Här finns anledning att omnämna rådets förordning

1107/70/EEG om stöd till transporter på järnväg, väg

och inre vattenvägar. I denna räknas tillåtna former

av stöd upp.

Retroaktivitetsförbudet i regeringsformen

I 2 kap. 10 § regeringsformen finns ett skydd mot

retroaktiv lagstiftning. Förbudet är begränsat till

retroaktiv straffrättsskipning och retroaktivt

uttagande av skatt eller statlig avgift.

Retroaktivitet i EG-rätten

Enligt artikel 6 (f.d. artikel F) i EU-fördraget

skall unionen som allmänna principer för

gemenskapsrätten respektera de grundläggande

rättigheterna, såsom de garanteras i

Europakonventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna enligt

Romfördraget och såsom de följer av medlemsstaternas

gemensamma konstitutionella traditioner. Enligt Ulf

Bernitz har emellertid EG-domstolen även utbildat

allmänna rättsprinciper utanför detta område.[1]

Grundvalen för dessa har domstolen i regel funnit i

medlemsstaternas nationella rätt. Domstolen har

därvid inte utgått från vad som skulle kunna

beskrivas som minsta gemensamma nämnaren. I stället

torde enligt Olof Allgårdh m.fl. regeln snarare vara

den att EG-domstolen har valt att från varje

medlemsstat välja de lösningar som med beaktande av

fördragets syften förefaller vara de bästa eller

t.o.m. de mest progressiva.[2]

EG-domstolen har enligt Ulf Bernitz självständigt

format och formulerat de allmänna rättsprinciper den

tillämpar mot bakgrund av dess syn på EG-rättens

behov. Principerna betraktas som tvingande och anses

ha en juridisk status som står över EG:s

sekundärlagstiftning. Skydd mot retroaktiv

lagstiftning anses falla inom ramen för en av de

mest centrala rättsprinciper som EG-domstolen

utvecklat, nämligen principen om rättssäkerhet.

Denna grundprincip har konkretiserats i andra

principer, bl.a. skydd för berättigade förväntningar

och skydd mot retroaktiv lagstiftning.[3]

Efter sin genomgång anför Ulf Bernitz att ett nytt

rättsläge har uppstått i Sverige vad gäller

tillåtligheten av retroaktiv lagstiftning utanför de

grundlagsreglerade områdena. De grundlagsfästa

förbuden mot retroaktiv straff- och

skattelagstiftning bör ses som lagfästa

preciseringar av en mera generell princip. Han drar

slutsatsen att lagstiftaren "torde ha att iaktta

större försiktighet med vilka undantag från denna

princip som kan bedömas som möjliga. Svenska

domstolar och andra rättstillämpande organ måste

observera att gemenskapsrättens allmänna grundsatser

skall iakttas också när gemenskapsrätten kommer in

vid rättstillämpning på nationellt plan.[4]"

Uppgifter från Näringsdepartementet

Interpellationsdebatt den 13 oktober 2000

Näringsministern har i kammaren den 13 oktober 2000

besvarat en interpellation från anmälaren om det

indragna transportstödet. I svaret på frågan om han

är beredd att ompröva delar av de nya

transportbidragsreglerna sade han att han måste

"klargöra att gällande gemenskapsregler om statligt

stöd för regionala ändamål inte är tillämpbara på

jordbruks- och fiskeriprodukter. Detta innebär i

praktiken att regionalpolitiskt stöd inte kan ges

för transporter av jordbruks- och fiskeriprodukter.

De regler som regeringen måste anpassa sina

regionala stöd efter är på denna punkt mycket

tydliga, och jag ser i dag inga möjligheter att

ompröva beslutet att inte stödja transporter av

jordbruks- och fiskeriprodukter."

Av svaret framgår också att EG-kommissionen krävt

"att den möjlighet som tidigare funnits att stödja

dessa typer av produkter skulle tas bort. Utifrån de

klara reglerna fann jag det inte rimligt att driva

frågan vidare, och att genom detta i värsta fall

riskera hela stödets framtid eller åtminstone

kraftigt försena kommissionens beslutsprocess. Det

hade kunnat innebära stopp i stödgivningen."

Statsrådet fortsatte med att påminna om "att

fortsatt stöd av denna typ av produkter utan

kommissionens godkännande innebär ett otillåtet

stöd. Detta innebär återbetalningsskyldighet för de

enskilda företagen - och det brukar inte vara så

lustigt."

Angående retroaktiviteten anför han att han "är

väl medveten om de problem som kan drabba vissa

företag på grund av de nya reglerna". Och senare:

"Låt mig konstatera att retroaktivitetsfrågan

självfallet är olycklig. Men samtidigt är det så att

om vi inte hade gjort detta så hade det blivit en

återbetalningsskyldighet. Man kan kanske säga att

felet var att man inte tidigare uppmärksammade detta

och tog bort det då. Det kan vi kritiseras för."

Näringsdepartementets promemoria

I en skrivelse från Näringsdepartementet daterad den

13 mars 2001 redogörs för händelseförloppet. Vidare

anförs bl.a. följande:

Sverige är, liksom andra medlemsstater inom EU,

bundna av de riktlinjer för statligt stöd för

regionala ändamål som utfärdats av kommissionen.

Detta innebär dels krav på kommissionens

godkännande av de nationella stödordningar som

skall tillämpas, dels att en mottagare av ett

statligt stöd kan riskera att bli

återbetalningsskyldig för ett stöd om det senare

skulle visa sig att stödordningen inte står i

överensstämmelse med EG:s regelverk.

Vidare:

För att så länge som möjligt kunna lämna bidrag

även till transport av jordbruks- och

fiskeriprodukter samt för att förhindra dels ett

stopp i bidragsgivningen, dels att icke godkända

bidrag skulle komma att betalas ut för tiden

efter kommissionens godkännande, med de krav på

återbetalning som skulle vara en följd av en

försenad tillämpning, kom de nya bidragsreglerna

att gälla från och med den 1 januari 2000 i

stället för, som tidigare aviserats till

riksdagen, den 1 januari 1999. Eftersom det inte

rörde sig om någon betungande eller på annat sätt

inskränkande författningsreglering, såsom

straffrättslig, skatte- eller avgiftsreglering,

bedömde regeringen att det inte fanns några

juridiska hinder mot att låta

författningsändringen tillämpas från den 1

januari 2000, även om den nya förordningen trädde

i kraft först den 1 juni 2000. Transportbidrag

lämnas också halvårsvis i efterhand.

Det är naturligtvis otillfredsställande att

regler av detta slag får retroaktiv tillämpning.

Mot bakgrund av den uppkomna situationen bedömdes

detta dock vara den enda lösningen.

Utfrågning av näringsministern den 14 april

2001

Näringsministern utfrågades om transportbidraget vid

ett offentligt utskottssammanträde den 14 april

2001. Han konstaterade då att de nya svenska

reglerna inte kunde utfärdas förrän kommissionens

godkännande förelåg, och som en följd härav var det

nödvändigt att låta dem få retroaktiv verkan. Han

påpekade också att en mottagare av statligt stöd

enligt EG:s regler kan bli återbetalningsskyldig om

stödordningen inte är godkänd.

Att den nationella regionalstödskartan inte var

godkänd vid ingången av år 2000 föranledde att alla

stödformer som var knutna till denna berördes. Innan

kommissionens godkännande förelåg kunde inga nya

formella beslut om stöd fattas och än mindre

utbetalas.

Näringsministern medgav att förhållandet innebar

störningar för berörda företags verksamhet, och

informationsfrågan blev därför betydelsefull. I de

regeringsförordningar där företagsstöden reglerades

intogs tydliga regler om att stöd fick lämnas endast

om och i den omfattning som EG-kommissionen godkänt

stödet. En sådan bestämmelse togs också in i

förordningen om regionalpolitiskt transportbidrag.

Dessutom skickade Näringsdepartementet den 20

december 1999 ut en av statssekreteraren

undertecknad skrivelse till särskilt berörda

myndigheter och andra organ, där situationen noga

beskrevs. Regeringens bedömning var då att efter

kommissionens godkännande nya förordningar skulle

kunna utfärdas inom ett par månader. Beträffande

transportstödet var de närmast berörda myndigheterna

sedan tidigare medvetna om att stödet till

jordbruksprodukter skulle avskaffas, eftersom de

varit involverade i arbetet med det förslag till

förordning som granskades av kommissionen.

Näringsministern anförde att berörda myndigheter

var medvetna om att stödet till transport av

jordbruksprodukter skulle avskaffas, och i den

aktuella förordningen hade intagits en ny

bestämmelse om kravet på godkännande från EG-

kommissionen. Detta hindrar emellertid inte, menade

han, att ytterligare insatser kunde ha gjorts för

att informationen om förändringarna skulle nå

särskilt berörda företag så tidigt som möjligt.

Under utfrågningen meddelade rättschefen Per-Erik

Lindeberg att förhållandena i Sverige var väl kända

för EG-kommissionen. Den var medveten om att det var

ett problem att Sverige inte hade de regionala

stödordningarna klara till den nya perioden.

Näringsdepartementet förde mycket långa och ingående

diskussioner med EG-kommissionen under den här tiden

och tiden de närmaste åren dessförinnan om en lång

rad stödformer. Detta var en mycket långt utdragen

process, och det fanns absolut ingen möjlighet att

få någon sorts dispens för att lämna statsstöd

enligt den gamla ordningen efter utgången av år 1999

när det tidigare godkännandet löpte ut. Det skulle

vara helt mot kommissionens principer.

Han anförde också att tidsutdräkten framför allt

hade att göra med den nationella stödkartan, som man

från svensk sida var djupt otillfredsställd med. Man

ansåg att den inte tillfredsställde de svenska

kraven på de här områdena, som blev väsentligt

mindre än vad Sverige önskade och ansåg sig ha skäl

att få. Anledningen till att detta blev en långt

utdragen process var att man in i det sista försökte

få till förändringar till Sveriges fördel vad gäller

kartan. Det var det som gjorde att det godkännandet

dröjde ända in på år 2000.

Även näringsministern berörde denna aspekt och

sade att Näringsdepartementet satt i väldigt hårda

förhandlingar med kommissionen. Det svenska stödet

förstärktes kraftigt i förhållande till vad det var

tidigare. Förhandlingarna drog ut på tiden, men

kommissionen i sin tur gjorde ju också stora

förändringar i regelsystemet och förhandlade med en

mängd olika länder. Man kan alltså inte påstå,

menade han, att den svenska sidan fördröjde detta,

utan det var snarare tvärtom.

Kompletterande handlingar från

Näringsdepartementet

Handlingar som belyser Näringsdepartementets

åtgärder för att sprida information om de

förestående ändringarna i transportbidraget har

bifogats som bilaga A 2.4.3. Det gäller följande

handlingar:

NUTEK arrangerade en handläggarträff den 14-15 maj

1998 där handläggare från Näringsdepartementet

informerade om statsstödsfrågor, däribland att annex

II-produkter, dvs. jordbruks- och fiskeriprodukter,

måste uteslutas i framtiden. I bilagan återfinns

program och en intern promemoria.

Skrivelse från Näringsdepartementet den 30 september

1999 till bl.a. NUTEK med förordningsförslag

avseende bl.a. regionalt transportbidrag.

Skrivelse från Näringsdepartementet den 20 december

1999 med information om de regionalpolitiska

företagsstöden inför årsskiftet.

Utskottets ställningstagande

Beslutet om att låta transportstödsförordningen få

retroaktiv verkan strider inte mot regeringsformens

retroaktivitetsförbud, eftersom det inte rör sig om

någon betungande reglering på de straff- eller

skatterättsliga områdena. Något EG-rättsligt hinder

mot beslutet torde inte heller föreligga.

Utskottet kan dock instämma i det som

näringsministern själv anfört, nämligen att det är

otillfredsställande att regler av det aktuella

slaget får retroaktiv tillämpning. En näringsidkare

skall normalt kunna bedriva sin verksamhet i den

berättigade förväntan om att rådande bidragssystem

inte ändras i efterhand. Ändringar skall beslutas

och meddelas i förväg för att ge näringsidkaren

rimlig möjlighet att anpassa sin verksamhet till de

nya förutsättningar som därigenom uppstår. Som

näringsministern också anfört var det emellertid

svårt att undvika retroaktiviteten i den situation

som uppstod. Under utfrågningen den 14 april

redogjordes för skälen till att processen för att få

de regio-nalpolitiska stödområdena för perioden

2000-2006 godkända drog ut på tiden. Rättschefen och

näringsministern angav då att förhandlingarna från

den svenska sidan drevs med syftet att nå ett för

Sverige gynnsammare beslut i kommissionen. Till slut

försattes regeringen i en situation där den valda

lösningen för transportbidraget blev den enda

rimliga utvägen.

Vad gäller informationen om den förestående

förändringen av reglerna för transportbidraget har

Näringsdepartementet i god tid underrättat berörda

myndigheter. Utskottet instämmer dock i

näringsministerns påpekande, att inget skulle ha

hindrat att Näringsdepartementet vidtagit

ytterligare åtgärder för att förvissa sig om att

information från myndigheterna om förändringarna

skulle nå särskilt berörda företag så tidigt som

möjligt.

Granskningen föranleder inte något uttalande i

övrigt från utskottets sida.

2.5 Informationsbroschyr till

hushållen i samband med Sveriges EU-

medlemskap

Ärendet

I en anmälan har begärts att utskottet granskar

huruvida f.d. statsminister Ingvar Carlsson och f.d.

statsrådet Ulf Dinkelspiel brutit mot sina sakliga

och etiska förpliktelser i samband med informationen

till hushållen om alkoholpolitiken inför

folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU. Frågan

gäller, enligt anmälaren, om de brustit när det

gäller innehållet i den informationsbroschyr som

samtliga hushåll fick. I broschyren kan man läsa

"Det blir fortsatta restriktioner rörande

alkoholinförsel i samband med utlandsresor." och

"Eftersom beslut i dessa frågor kräver enhällighet,

får Sverige, som medlem ett avgörande inflytande

över införselreglerna.". Detta visade sig, enligt

anmälaren, inte överensstämma med verkligheten. Det

räcker med att ett land säger nej till

särbestämmelser för att förhindra oss från att ha

gränsreglerna kvar. Granskningsanmälningen se bilaga

A 2.5.1.

Bakgrund

Broschyren EU-avtalet, Sveriges avtal med

Europeiska unionen trycktes 1994 och gavs ut av

Utrikesdepartementet, handelsavdelningen. Under

rubriken Svenska särdrag och sedvänjor

respekteras - snuset kvar kan man läsa bl.a.

följande (s. 29):

Social alkoholpolitik

Alkoholmonopolen har varit uppe till omfattande diskussioner

med EU-sidan. Sverige har argumenterat för en

fortsatt restriktiv alkoholpolitik av hälso- och

sociala skäl. EU-sidan har visat förståelse för

motiven för vår alkoholpolitik, men intagit en

kritisk hållning till främst import- och

grossistmonopolen. Inom EU betraktas vin och

sprit som handelsvaror vilka måste omfattas av

den fria rörligheten för varor.

Som ett resultat av förhandlingarna har dock

två för Sverige betydelsefulla mål uppnåtts:

Systembolaget blir kvar och det blir fortsatta

restriktioner rörande alkoholinförseln i samband

med utlandsresor. Däremot skall Sverige avveckla

Vin- och Spritcentralens monopol.

Nordiskt sambarbete i EU

När EU utvidgas med flera nordiska länder kommer det

hittillsvarande nordiska samarbetet att

förstärkas inom EU:s ram. Det slås fast i en

gemensam deklaration av Sverige, Finland och

Norge. Den nordiska pass-unionen kommer att

bestå.

Övergångsregler för införsel

Sverige har fått igenom vissa begränsningar av alkohol och

tobak i samband med utlandsresa. Till Sverige får

fritt införas:

- En liter sprit eller 3 liter starkvin

- Fem liter vin

- Femton liter öl

- 300 cigaretter

Dessa regler skall gälla under en övergångsperiod

i två år. 1996 skall frågan prövas på nytt.

Eftersom beslut i dessa frågor kräver

enhällighet, får Sverige som medlem ett avgörande

inflytande över införselbestämmelserna.

Konstitutionsutskottet behandlade i betänkande

1994/95:KU30 s. 128 f. en granskningsanmälan (s, c

och v) i vilken hade begärts att utskottet skulle

granska hur broschyren EU-avtalet tillkommit och

vilka av riksdagens anvisade medel som hade använts.

I ärendet inhämtade utskottet en promemoria

upprättad inom Utrikesdepartementets

handelsavdelning (UDH). I ärendet hölls också en

offentlig utfrågning med f.d. statsrådet Ulf

Dinkelspiel. I betänkandet framgår bl.a. följande om

broschyren (s. 132):

Broschyrerna från UDH har rubriken EU-avtalet -

Sveriges avtal med Europeiska Unionen. Den första

broschyren omfattar 33 sidor. Broschyren inleds med

ett förord av dåvarande utrikeshandelsministern Ulf

Dinkelspiel. Hushållsbroschyren omfattar 35 sidor. I

denna broschyr finns inget förord av Ulf

Dinkelspiel. I betänkandet (s. 133) redogörs för

promemorian från Statsrådsberedningen:

Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår

bl.a. att i samband med att ett avslut i

förhandlingarna om avtalet om medlemskap i EU

började skönjas efter årsskiftet 1993/94,

inleddes inom UDH och SB överväganden om hur

avtalsresultatet skulle presenteras och göras

tillgängligt. Vid sidan av de relativt omfattande

och förhållandevis svårtillgängliga produkterna,

departementspromemoriorna Ds 1994:48 och 1994:60

samt propositionen 1994/95:19, bedömdes det

lämpligt och nödvändigt att regeringen också i en

kortfattad trycksak presenterade avtalets

innehåll och innebörd för den intresserade

allmänheten. Med anledning härav beslutades

producera en kortfattad trycksak som skulle ge en

redogörelse för det avtal som Sverige och EU:s

medlemsstater kommit överens om. Skriften avsågs

som en sammanfattning av de uppnådda

förhandlingsresultaten, men den avsågs också söka

ge en bild av vad ett EU-medlemskap skulle

innebära för Sverige på olika områden.

Med anledning härav producerades under

senvåren 1994 broschyren EU-avtalet i 50 000

exemplar. Denna broschyr var enligt UDH avsedd

att distribueras till bibliotek, på förfrågan, i

samband med informationsmöten etc. Under sommaren

1994 uppstod en mycket stor efterfrågan på

broschyren och en tilläggstryckning om 50 000

exemplar beställdes då upplagan riskerade helt ta

slut. Med anledning av efterfrågan beslöt då

statsrådet Dinkelspiel, i samråd med

Statsrådsberedningen att ge ut broschyren i en

hushållsupplaga. I denna andra upplaga gjordes

några smärre ändringar, bl.a. lyftes inledningen

av Ulf Dinkelspiel ut ur själva broschyren.

Hushållsupplagan sändes ut tillsammans med ett

brev av Ulf Dinkelspiel. Broschyren producerades

under sommaren/förhösten också i talboksversion

och punktskriftsversion och distribuerades till

landets samtliga kommunala bibliotek.

I betänkandet s. 135 redogör utskottet för

utfrågningen med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel:

Vid utfrågningen inför utskottet har Ulf

Dinkelspiel bl.a. uppgett att broschyren EU-

avtalet innehåller en redovisning av regeringens

bedömning och av förhandlingsresultaten. Med

erfarenheten från förhandlingarna och med den

avtalstext som sedermera togs fram gjordes en så

god bedömning som det någonsin var möjligt att

göra av vad förhandlingsresultatet innebar. I

skriften finns också regeringens sammanfattande

bedömning av förhandlingsresultatet. Regeringens

sammanfattande bedömning utmynnar i ett klart ja.

Enligt Ulf Dinkelspiel var det en självklar

skyldighet för den svenska regeringen, som hade

fört förhandlingarna, att informera om innehållet

i avtalet.

Det var mot bakgrund av den positiva

reaktion som mötte den första upplagan av

broschyren EU-avtalet som beslutet togs om att

låta broschyren gå ut till hela svenska folket

för att på så sätt se till att hela svenska

folket fick en redovisning av avtalet. Avgörande

för beslutet var också att det, enligt Ulf

Dinkelspiel, vidtogs en rad olika åtgärder för

att så långt som möjligt försöka möta behovet av

information och för att tillfredsställa den

kritik om brist på information som riktades mot

regeringen. Beslutet om hushållbroschyren

fattades då Ulf Dinkelspiel räknade med att RSV:s

broschyr skulle omfatta tolv sidor, varav åtta

sidor skulle användas för redovisning av avtalets

innehåll. Ulf Dinkelspiel har framhållit att

UDH:s hushållsbroschyr är tätskriven och omfattar

36 sidor, vilket skall jämföras med RSV:s

broschyr som i den slutliga utformningen

omfattade fyra sidor. Enligt Ulf Dinkelspiel

utgör UDH:s broschyr ett betydligt mera utförligt

material om avtalet.

Skrivelse från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har

utskottet begärt ett yttrande i följande hänseenden:

Under vilken tidsperiod skickades broschyrerna ut?

Vilken/vilka ministrar var ansvariga för detta?

Utskottet önskar få anmälarens påståenden

kommenterade och de kommentarer i övrigt som kan

anses påkallade med anledning av anmälningen.

Statsrådsberedningen har översänt en inom

Utrikesdepartementet den 12 mars 2001 upprättad

promemoria, bilaga A 2.5.2. Av promemorian framgår

följande.

Den nu aktuella broschyren (EU-avtalet i

hushållsupplaga) skickades ut i augusti 1994.

Ansvarig minister var statsrådet Ulf Dinkelspiel.

I anslutningsakten inför Sveriges medlemskap i

EU föreskrevs att Sverige fick behålla

kvantitativa restriktioner för import av bl.a.

sprit, vin och öl enligt vissa närmare angivna

villkor. Restriktionerna skulle tillämpas till

utgången av år 1996, då en översyn skulle ske. På

svenskt initiativ kom detta undantag att

förlängas till och med den 30 juni 2000.

Inför de nya förhandlingarna, som hölls under

åren 1999 och 2000, om förlängning av undantaget

var den svenska hållningen den att undantaget, om

detta inte förlängdes, skulle fortsätta att gälla

till dess man kom överens om något annat.

Kommissionen hade emellertid den uppfattningen

att, om förlängning av undantaget inte skedde,

skulle EG:s allmänna regler gälla.

Inför utsikten att frågan om de svenska

undantagsreglernas utsträckning i tiden skulle

komma att slutligt prövas i EG-domstolen, gjorde

regeringen i detta läge den bedömningen, att man

hade mer att vinna på att lösa frågan genom att

förhandla med kommissionen för att åstadkomma ett

beslut i EU:s ministerråd om en förlängning. En

rättsprocess hade skapat osäkerhet under lång

tid. Frågan om den korrekta tolkningen av det

svenska anslutningsfördraget kom således aldrig

att prövas rättsligt.

Utskottets ställningstagande

Utrikesdepartementets handelsavdelning gav i augusti

1994 ut broschyren EU-avtalet i s.k.

hushållsupplaga. Ulf Dinkelspiel var under denna tid

utrikeshandelsminister. I texten anges att "det blir

fortsatta restriktioner rörande alkoholinförseln i

samband med utlandsresor" samt att reglerna skall

gälla under en övergångsperiod i två år och att 1996

skall frågan prövas på nytt. Utskottet anser inte

att denna information på något sätt kan uppfattas

som missvisande.

I broschyrens text anges vidare

att "eftersom beslut i dessa

frågor kräver enhällighet, får

Sverige som medlem ett

avgörande inflytande över

införselbestämmelserna". Av

Utrikesdepartementets

promemoria den 12 mars 2001

framgår att Sveriges hållning

har varit att de kvantitativa

restriktioner som Sverige fick

behålla fram till utgången av

år 1996 skulle fortsätta att

gälla till dess man kom överens

om något annat samt att

Europeiska kommissionen hade

uppfattningen att om en

förlängning av undantaget inte

skedde skulle EG:s allmänna

regler gälla. Utskottet

konstaterar att beskrivningen i

broschyren speglar Sveriges

uppfattning av

förhandlingsläget. Att det

senare visat sig att Europeiska

kommissionen och Sverige inte

hade samma uppfattning

föranleder inte något yttrande

från utskottet.

3 Vissa frågor i samband med

Telia-Telenor-affären m.m.

3.1 Upphandlingen av konsulttjänster

i samband med Telia-Telenor

Anmälningar

I en anmälan riktad mot näringsminister Björn

Rosengren, bilaga A 3.1.1, har begärts att utskottet

granskar upphandlingen av konsulttjänster och

utbetalning av ersättningar i samband med

Telia-Telenor-fusionen. I en annan anmälan, bilaga A

3.1.2, begärs granskning av huruvida Björn

Rosengrens uppgifter till riksdagen i fråga om

upphandlingen av Goldman Sachs står i

överenstämmelse med de uppgifter om

händelseförloppet som framkommit i departementets

egen promemoria till Riksdagens revisorer. Utskottet

begränsar sin granskning så att den inte omfattar de

upphandlingar som genomfördes i den styrgrupp som

beslutades i samgåendeavtalet den 30 mars mellan

svenska och norska staten samt de två bolagen Telia

och Telenor.

Gällande regler om upphandling

Genom lagen om offentlig upphandling som trädde i

kraft den 1 januari 1994 genomförs EG:s regler om

den offentliga upphandlingen inom den inre

marknaden, bl.a. 92/50/EEG om tjänster och

ändringsdirektivet 97/52/EG.

Grundläggande gemenskapsrättsliga principer som

skall efterlevas vid all offentlig upphandling är

principerna om icke-diskriminering, likabehandling,

transparens, proportionalitet och ömsesidigt

erkännande. Av likabehandlingspricipen följer att

alla leverantörer skall behandlas lika. Alla måste

få samma information vid samma tillfälle och det är

inte tillåtet att lägga till eller dra ifrån några

kriterier vid utvärderingen. Principen om

transparens innebär att upphandlingsprocessen skall

kännetecknas av förutsebarhet och öppenhet. För att

anbudsgivarna skall ges samma förutsättningar för

anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget vara

klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det

som skall upphandlas. Proportionalitetsprincipen

innebär att kvalifikationskraven och kraven i

kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband

med och stå i rimlig proportion till det som

upphandlas.

I 1 kap. upphandlingslagen finns gemensamma regler

och definitioner som i princip gäller såväl för de

direktivstyrda upphandlingarna över tröskelvärdena

enligt 2-5 kap. som de icke-direktivstyrda

upphandlingarna under tröskelvärdena enligt 6 kap. I

1 kap. 4 § finns en huvudregel som säger att all

offentlig upphandling oavsett värde skall göras

affärsmässigt. Upphandlingar som omfattas av

sekretess eller andra särskilda begränsningar med

hänsyn till rikets säkerhet, och

försvarsupphandlingar skall enligt 1 kap. 3 § andra

stycket upphandlingslagen göras i enlighet med 6

kap. oavsett värde.

Bestämmelserna i 6 kap. omfattar alla slags

upphandlingar under tröskelvärdena - varor,

byggentreprenader, försörjningssektorerna (vatten-,

energi-, transport och telekommunikationssektorerna)

och s.k. A-tjänster (konsulttjänster, datatjänster,

arkitekttjänster m.m.). Vidare omfattar 6 kap.

upphandling av s.k. B-tjänster oavsett värde. Med B-

tjänster avses t.ex. tjänster inom kultur, fritids-

och idrottsverksamhet, utbildnings-, social- samt

hälso- och sjukvårdstjänster. För upphandling av A-

tjänster över ett tröskelvärde (för närvarande drygt

1,2 miljoner kronor för statliga myndigheter)

gäller betydligt större formkrav än för B-tjänster,

bl.a. i fråga om annonsering och tidsfrister.

I 5 kap. lagen om offentlig upphandling finns

regler om upphandling av s.k. A-tjänster över

tröskelvärdet. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 5

upphandlingslagen skall bestämmelserna i 5 kap. inte

tillämpas i fråga om finansiella tjänster i samband

med utgivning eller omsättning av värdepapper och

andra finansiella instrument. En upphandling som

avser både A- och B-tjänster skall i sin helhet

anses vara en upphandling av det slag av tjänst som

har det högsta värdet. Upphandling enligt 5 kap.

innebär krav på annonsering utom när det gäller

tjänster som av tekniska eller konstnärliga skäl kan

utföras av bara en viss leverantör eller om

oförutsebara skäl medfört synnerlig brådska eller om

det är fråga om vissa tilläggstjänster o.dyl. Vid

öppen upphandling enligt 5 kap. gäller en tidsfrist

för anbudsgivningen på 52 dagar från annonseringen,

vid selektiv och förhandlad upphandling enligt 5

kap. 37 dagar som på grund av brådska kan förkortas

till 15 dagar.

I 6 kap. regleras bl.a. offentlig upphandling av

A-tjänster som understiger tröskelvärdena och B-

tjänster oavsett värde samt bl.a. upphandling som

omfattas av sekretess. Upphandling skall göras genom

förenklad upphandling eller urvalsupphandling.

Direktupphandling får dock användas om

upphandlingens värde är lågt eller om det finns

synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av

omständigheter som inte kunnat förutses och inte

heller beror på den upphandlande enheten. Enheten

skall vid behov fastställa riktlinjer för användning

av direktupphandling.

Vid förenklad upphandling skall den upphandlande

enheten begära anbud genom annons. Annonsering

behövs dock inte om det vid annonsererad förenklad

upphandling inte lämnats några anbud, om varorna

framställs enbart för forskning, utveckling,

experiment eller studier utan vinstsyfte, om det av

tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av

ensamrätt bara finns en leverantör eller om

upphandlingen gäller ytterligare leveranser från

ursprunglig leverantör och byte av leverantör vore

oskäligt.

Vid urvalsupphandling skall den upphandlande

enheten publicera en ansökningsinbjudan i

elektronisk databas.

Före den 1 januari 2001 var kravet på annonsering

inte lika omfattande. En upphandlande enhet som

använde förenklad upphandling enligt 6 kap. 2 §

upphandlingslagen kunde välja att infordra anbud

genom skrivelse i stället för annons.

Urvalsupphandling fanns inte.

Upphandlingslagens bestämmelser skall enligt 5

kap. 1 § andra stycket 5 inte gälla för upphandling

av finansiella tjänster i samband med utgivning

eller omsättning av värdepapper och andra

instrument. Enligt förarbetena (prop. 1992/93:88 s.

95) innebär bestämmelsen att en upphandlande enhet

som i förvaltningen av sitt kapital önskar anlita en

bank för emission av värdepapper inte behöver

upphandla den tjänsten. Om enheten i stället önskar

att t.ex. en bank skall ta på sig förvaltningen av

kapitalet är detta en tjänst som inte främst avser

utgivning av värdepapper m.m., utan snarare faller

in under finansiella tjänster enligt kategori 6 av

bilagans avdelning A och sålunda skall upphandlas

enligt reglerna i kapitlet för upphandling av A-

tjänster.

Av ingressen till EG-direktivet av den 18 juni

1992 om samordning av förfarandena vid offentlig

upphandling av tjänster anges att direktivet inte

omfattar sådana finansiella tjänster som rör

instrumenten för valuta- och penningpolitiken,

statsskuldsförvaltningen, valutapolitik och annan

politiskt beslutad verksamhet som innefattar

transaktioner med värdepapper och andra finansiella

instrument. Avtal i samband med utfärdande,

försäljning, förvärv eller överförande av säkerheter

och andra finansiella instrument ligger således

enligt ingressen utanför direktivets

tillämpningsområde. Likaså undantas enligt ingressen

verksamhet som utförs av centralbanker.

Vissa uttalanden av statsrådet Björn Rosengren

Näringsminister Björn Rosengren har i svar den

10 februari 1999 på fråga i riksdagen

(1998/99:333) uttalat följande:

Låt mig först redovisa vad sammanslagningen av

Telia och Telenor handlar om. Den svenska och den

norska regeringen har kommit överens om en

avsiktsförklaring som avses leda till ett avtal

om sammanslagning av Telia och Telenor. Det är

fråga om en affärsuppgörelse av ett slag som

ingen ännu gjort: att slå samman två nationella

telebolag. Det bolag som bildas kommer, efter

börsintroduktionen, att bli ett av de allra

största bolagen på Stockholmsbörsen.

Vi vet ännu inte vilka omkostnaderna för

transaktionen och aktieförsäljningen totalt sett

blir. Eftersom det är fråga om en av de största

transaktionerna som genomförts i Sverige kan man

förutse att kostnaden blir stor. Sett i

proportion till värdet på det bolag som skapas är

kostnaderna enligt min mening försvarbara. De

priser som staten som beställare erhåller vid

upphandlingar i dessa avseenden är låga jämfört

med vad som normalt gäller på den privata

marknaden eftersom staten erbjuder intressanta

projekt och eftersom marknaden är medveten om att

staten är kostnadsmedveten.

De åtgärder som i första hand vidtas för att

hålla nere utgifterna för konsultarvoden är en

effektiv och sakkunnig upphandling. Det

väsentligaste måste dock alltid vara att anlita

de rådgivare som bäst tillvaratar statens

intressen som ägare i den typ av affärer som det

här är fråga om. Om t.ex. en liten del av värdet

på Telia/Telenor försummas handlar det om

avsevärt mycket större belopp än utgifterna för

konsultarvoden.

Vid offentlig utfrågning i konstitutionsutskottet

den 11 april 2000 framhöll Björn Rosengren när det

gäller upphandling av tjänster i Telia-Telenor-

affären att "jag självfallet förutsätter att detta

går korrekt till och att vi i de upphandlingar vi

gör tillämpar de regler som finns".

Riksdagens revisorers förslag angående

Regeringskansliets upphandling av konsulter

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat

Regeringskansliets upphandling av konsulter. I

granskningen kartlades omfattningen av

konsultupphandlingen. Vidare undersöktes vilken

samlad överblick som finns inom Regeringskansliet

över användningen och upphandlingen av konsulter.

Förvaltningsavdelningens roll som samordnare av

upphandlingar belystes också. Slutligen granskades

ett urval av upphandlingar med avseende på

dokumentation, regelefterlevnad och affärsmässighet

(förslag 2000/01:RR13).

Revisorerna har konstaterat att

Utrikesdepartementet och Miljödepartementet tar till

sig den kritik som framförs i den rapport som ligger

till grund för förslaget och att Finansdepartementet

enligt uppgift har intensifierat arbetet med att

skapa tydliga rutiner i upphandlingsfrågor.

Beträffande Näringsdepartementets upphandlingar

har revisorerna noterat att departementets

förklaringar, när det gäller på vilka grunder i

lagen om offentlig upphandling som direktupphandling

av Goldman Sachs International gjordes, har skiftat

under detta ärendes gång. Departementet hade

hänvisat till undantaget för finansiella tjänster i

samband med utgivning eller omsättning av

värdepapper, sekretess samt brådska. Det föranledde

revisorerna att ifrågasätta hur noga övervägd frågan

var vid tidpunkten för upphandlingen. Revisorerna

ville framhålla att undantagsregler skall tillämpas

restriktivt och att den upphandlande enheten har

bevisbördan för att de villkor som gäller för

undantaget är uppfyllda. Revisorerna har inte ansett

att Näringsdepartementets hantering av

upphandlingsärenden på ett tillfredsställande sätt

motsvarar dessa krav. Revisorerna har vidare

uppfattningen att även om en upphandling omfattas av

undantag från upphandlingslagen bör den upphandlande

enheten så långt det är möjligt följa intentionerna

i lagen. Det innebär exempelvis att konsultens

åtagande skall vara klart, att priset skall vara

klart och att detta skall finnas dokumenterat i ett

skriftligt avtal innan konsulten börjar arbeta.

Regeringskansliet hade i sitt remissvar framhållit

att Näringsdepartementets upphandlingar genomfördes

enligt vad som är "brukligt i branschen".

Revisorerna ville dock betona att när staten gör

inköp från ett enskilt rättssubjekt är staten

förpliktad att följa lagen om offentlig upphandling.

Offentlig upphandling är inte direkt jämförbar med

privat anskaffning. Vid offentlig upphandling är det

skattemedel som används, och formen för

ansvarsutkrävande blir en annan än den som gäller i

privata företag. Det gör att procedurregler och

möjlighet till kontroll av handlingar blir mycket

viktigt för att kunna säkerställa att medborgarnas

pengar hanteras på ett riktigt sätt. Lagen om

offentlig upphandling reglerar upphandlingsprocessen

i syfte att främja konkurrens, affärsmässighet och

likabehandling. Konkurrensen i

upphandlingsförfarandet verkar i sin tur för att ge

den upphandlande enheten god valuta för pengarna.

Beträffande frågan om sekretess i samband med

upphandlingarna erfar revisorerna att rådgivare och

finansinstitut som kan bli engagerade i samband med

känsliga affärer är vana vid att hantera information

av sekretesskaraktär. Enligt revisorernas mening

kan sekretesskäl inte anföras som motiv för att helt

frångå lagen om offentlig upphandling. I

upphandlingen av Goldman Sachs International borde

Näringsdepartementet enligt revisorernas uppfattning

ha kunnat tillfråga fler potentiella leverantörer än

endast en.

Revisorerna anser inte heller att brådska är ett

hållbart argument för att i de aktuella fallen ha

frångått upphandlingslagen. Som påpekats i rapporten

skall brådskan enligt upphandlingslagen vara

förorsakad av händelser som inte har kunnat förutses

av den upphandlande enheten och som inte beror på

enheten själv.

När det gäller tillämpningen av undantaget för

finansiella tjänster i samband med utgivning eller

omsättning av värdepapper och andra finansiella

instrument (5 kap. 1 § andra stycket

5 upphandlingslagen) har revisorerna kunnat

konstatera att Nämnden för offentlig upphandling

delar revisorernas bedömning att undantagsregeln

inte var tillämpbar vid upphandlingen av Goldman

Sachs International. Nämnden ställer sig också

tveksam till Näringsdepartementets tillämpning av

undantagsregeln i samband med upphandlingen av

Schroders.

Revisorerna har också konstaterat att

Näringsdepartementet uppdrog åt Företagsjuridik Nord

& Co AB att granska uppdragsavtalet med Goldman

Sachs International för att bedöma huruvida det

fanns skäl att kräva återbetalning av hela eller en

del av transaktionsersättningen. Prövningen

dokumenterades i en promemoria från Företagsjuridik.

Denna promemoria hade inte redovisats för

revisorerna under granskningsarbetet. Enligt uppgift

från departementet visade den prövning som

Företagsjuridik gjorde att inga åtgärder borde

vidtas för att återkräva något av det som hade

utbetalats till Goldman Sachs International.

Regeringskansliet hade i remissvaret över

rapporten medgett att dokumentationen i samband med

de granskade upphandlingarna vid

Näringsdepartementet varit otillfredsställande och

att problemet med bristande dokumentation nu

åtgärdats. Riksdagens revisorer har emellertid

ansett att fler åtgärder bör vidtas i syfte att

strama upp upphandlingsrutinerna vid

Regeringskansliet.

Yttranden över Riksdagens revisorers rapport

Riksdagens revisorers rapport Regeringskansliets

upphandling av konsulter (Rapport 2000/01:6), som

utgjort underlag för revisorernas ovan redovisade

förslag, remitterades den 12 februari 2001 till fem

departement och sjutton andra remissinstanser.

Regeringskansliet överlämnade ett gemensamt

remissvar. I detta svar redovisas att

upphandlingsansvaret för upphandlingarna inom

Regeringskansliet, som är att anse som en

upphandlande enhet, enligt arbetsordningen för

Regeringskansliet är fördelat så att

förvaltningschefen får föreskriva eller i särskilda

fall besluta om upphandlingar, som inte behöver

prövas av Regeringskansliets chef och som berör två

eller flera departement (8 §). För upphandlingar som

ligger inom ett departements verksamhetsområde får

chefen för departementet på Regeringskansliets

vägnar föreskriva eller för särskilda fall besluta

om upphandling (2 §).

Inom Regeringskansliet finns en permanent

upphandlingsgrupp med representanter för samtliga

departement under ledning av chefen för

Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion. I

gruppen behandlas frågor om bl.a. riktlinjer för

upphandlingar och arbetet med gemensamma

upphandlingar.

Regeringskansliet har under det senaste året

successivt fått en allt bättre kunskap om och

överblick över behovet av konsultupphandlingar.

Genom anmälningarna till upphandlingsregistret och

arbetet i upphandlingsgruppen identifieras löpande

behovet av samordnade upphandlingar.

En första studie om konsultanvändningen har

genomförts i samarbete med Handelns

utredningsinstitut och Expertgruppen för studier i

offentlig ekonomi i syfte att mer generellt behandla

frågor om kvalitetsuppföljning, inte minst för att

utveckla rutiner för att ge uppdrag och att följa

upp hur uppdragen genomförs. I

upphandlingssektionens fortsatta arbete ingår bl.a.

utveckling av metoder för kvalitetssäkring, system

för kvalitetsuppföljning och metoder för intern

informationsspridning. I remissvaret framhålls

vidare att rutinerna för diarieföring kan behöva

utvecklas och att en förstudie på området genomförs.

Ett successivt arbete med riktlinjer för

upphandlingsverksamheten pågår.

I remissvaret hänvisas till att varje

departementschef är ansvarig för upphandlingarna

inom departementets verksamhetsområde. Om

departementen skall ha en skyldighet att besluta i

samråd med förvaltningsavdelningen urholkas

departementens möjlighet att ta ansvar för sina

upphandlingar. En samrådsskyldighet i fråga om

upphandlingar av större värden skulle dock kunna

införas när det gäller val av upphandlingsform och

förfrågningsunderlag.

Upphandlingarna av Goldman Sachs International,

Monitor Company Europe och Schroders bör enligt

remissvaret sättas i sitt sammanhang. De gjordes i

skilda skeden av fusionsprocessen.

Frågan om sammanslagningen av Telia och Telenor

blev med mycket kort varsel åter aktuell i slutet av

år 1998. Ett tidigare försök hade misslyckats på

grund av den offentlighet som gavs åt förhandlingen.

Det var därför angeläget med en så hög grad av

sekretess som möjligt i det inledande

förhandlingsskedet. Det var fråga om en mycket stor

affär även i globalt perspektiv. Tillgångarna efter

sammanslagningen var i storleksordningen 300

miljarder kronor. Den norska sidan ställde krav på

att den svenska sidan redan inom några veckor skulle

ta ställning till om den var intresserad av att gå

vidare. I den uppkomna situationen bedömdes det från

svensk sida nödvändigt att omedelbart anlita en

internationell investmentbank som rådgivare.

Upphandlingen bedömdes i denna situation kunna ske

som direktupphandling med förfrågan till endast en

bank. Valet föll på Goldman Sachs International som

kontaktades i början av december 1998 och började

arbeta den 8 december efter muntlig överenskommelse.

Samtidigt inleddes med hjälp av en anlitad juridisk

rådgivare förhandlingar med Goldman Sachs om de

närmare villkoren. Resultatet av dessa förhandlingar

kom till uttryck i en offert som kom in till

Näringsdepartementet den 18 januari 1999 och avtal

undertecknades den 22 mars. Avsiktsförklaringen om

fusionen presenterades den 20 januari 1999 och

därigenom upphörde behovet av sekretess. Avtal om

sammanslagningen undertecknades den 30 mars och

samtidigt avslutade Goldman Sachs sitt arbete.

Att sekretess rådde med stöd av 6 kap. 2 §

sekretesslagen är enligt remissvaret uppenbart.

Förhandlingarna mellan företrädare för de svenska

och norska regeringarna fortsatte och i ett

besvärligt läge anlitades Monitor våren 1999 för en

brådskande strategisk analys som från svensk sida

ansågs nödvändig. I detta fall fanns behov av

sekretess för att skydda den svenska

förhandlingspositionen. Tre utvalda företag inbjöds

komma med anbud. Offert inkom från Monitor den 31

maj 1999 och efter muntlig överenskommelse påbörjade

Monitor sitt arbete den 2 juni och avslutade det i

augusti 1999. Formellt avtal skrevs den 23

september.

Schroders upphandlades i maj 1999 som rådgivare i

fråga om försäljning av aktier i det nya

sammanslagna bolaget sedan ett antal utvalda förtag

inbjudits att inkomma med anbud. Schroders påbörjade

sitt arbete den 10 maj och ett formellt avtal slöts

efter förhandlingar i juni 1999. Den 10 december

avslutade bolaget sitt arbete.

Näringsdepartementet bedömde att upphandlingarna

av Goldman Sachs och Schroders omfattades av det

undantag för finansiella tjänster som anges i 5 kap.

1 § upphandlingslagen, vilket innebär att tjänsterna

är undantagna från lagen i sin helhet. Beträffande

Monitor gjordes bedömningen att med hänsyn till

rådande sekretess kunde förhandlad upphandling ske

enligt 6 kap. 2 § upphandlingslagen. I samtliga fall

bedömdes att kravet på affärsmässighet i 1 kap. 4 §

upphandlingslagen var tillgodosett.

När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs

medges att dokumentationen var otillräcklig.

Regeringskansliet vill när det gäller undantaget för

finansiella tjänster framhålla att innebörden av

undantagsregeln är mycket omdiskuterad och någon

vägledning från EG-domstolen finns inte. Oklarhet

råder om bestämmelsens räckvidd. När det gäller

Goldman Sachs saknar det dock betydelse om

undantaget är tillämpligt eller inte. Eftersom det

enligt Regeringskansliets uppfattning är

fullständigt klart att upphandlingen omfattas av

sekretess blir enligt 1 kap. 3 § upphandlingslagen

endast bestämmelserna i 6 kap. tillämpliga på

upphandlingen och synnerliga skäl fanns för

direktupphandling enligt 6 kap. 2 §

upphandlingslagen.

Det är Regeringskansliets bestämda uppfattning att

statens ekonomiska intressen tillvaratagits på ett

tillfredsställande sätt helt i enlighet med

intentionerna med upphandlingslagen och dess

allmänna krav på affärsmässighet. Upphandlingarna

har också skett enligt vad som är brukligt i

branschen. Transaktionsersättningen är en i

branschen bruklig ersättningsform för ett utfört

arbete. Affären skulle genomföras eftersom den

skulle vara mycket förmånlig för värdet på Telia.

Den framförhandlade arvodesnivån understiger vad som

är normalt vid jämförbara affärer. Ersättningsformen

bör enligt Regeringskansliet kunna väljas endast

efter noggrann analys av lämpligheten i det

särskilda fallet.

Det råder enligt Regeringskansliet inte något

tvivel om att Regeringskansliet senast den 18

oktober 1999 blev juridiskt förpliktad att betala

ersättningen. Fusionen var ett faktum. Det förelåg

således en klar och förfallen fordran. Att staten i

en sådan situation skulle utnyttja sin särskilda

ställning för att uppnå ekonomiska fördelar är inte

förenligt med god affärsetik och skulle kunna leda

till att statens förtroende som affärspartner

urholkas.

I ett till remissvaret fogat utlåtande från

Föreningen för auktoriserade revisorer (FAR)

framhålls att överlåtelser av större företag ofta

sker under pressade tidsramar. För att minska

riskerna för informationsspridning görs normalt en

inledande affärsanalys i en mindre krets hos

initiativtagaren. När beslut fattats måste man

snabbt mobilisera en projektorganisation som skall

utföra en stor mängd arbetsuppgifter. Ett sätt att

hantera oförutsedda händelser är att engagera

rådgivare som förfogar över en tillräckligt stor

organisation som har egna specialister och egen

erfarenhet av komplexa frågor och projektledning i

samband med transaktioner. Den krets där strategiska

företagsfrågor kan diskuteras öppet är ofta mycket

begränsad. Tendensen till tillväxt genom förvärv

eller fusioner har medfört ökad användning av

investmentbanker och andra transaktionsrelaterade

konsulter. Investmentbanker har specialkompetens

genom sina möjligheter att finansiera affärer men

framför allt genom sitt kontaktnät med potentiella

investerare, ofta djupgående branschkunskap, stor

kännedom om de finansiella marknaderna och ett stort

ekonomiskt och finansiellt kunnande.

Sekretess på upphandlingsstadiet är i regel av

yttersta vikt. Upphandlingen måste därför ofta vara

begränsad och endast riktas mot ett fåtal

potentiella rådgivare, som dessutom inte får befinna

sig i intressekonflikt. Det förekommer också att ett

uppdrag utan upphandling lämnas direkt till en

rådgivare av vilken uppdragsgivaren har tidigare

goda erfarenheter och som kan inleda arbetet snabbt

på grund av sin redan befintliga kunskap om

företaget.

Det är av största vikt att uppdragsgivaren har en

allmän utgångspunkt i fråga om rådgivningens

innehåll och omfattning. Eftersom rådgivningen

varierar beroende på situationen vid varje enskild

transaktion och samtidigt påverkas av oförutsedda

händelser är det svårt att på förhand bestämma det

exakta uppdraget. Detta påverkar osäkerheten om

rådgivarnas insatser och därför upphandlas denna typ

av rådgivning med utgångspunkt i vissa förutbestämda

kriterier som ofta är generella för branschen.

Undersökningar indikerar att ca 60 % av alla

corporate finance-uppdrag avseende börsnoteringar

baseras på success fee.

Ett annat sakkunnigutlåtande som åberopas av

Regeringskansliet har avgetts av advokaten Hans

Wibom vid advokatfirman Vinge KB. Hans Wibom gör

bedömningen att det skulle ha avvikit från numera

etablerad praxis i stora företagsaffärer om

Näringsdepartementet inte anlitat en välrenommerad

investmentbank som rådgivare vid sammanslagningen

mellan Telia AB och Telenor AS. Han framhåller

vidare att det är fast branschpraxis med

transaktionsarvode i samband med sådana uppdrag och

att Näringsdepartementet enligt hans uppfattning

skulle ha haft mycket svårt att avvika från rådande

branschpraxis. Nivån på det med Goldman Sachs

avtalade transaktionsarvodet synes enligt utlåtandet

inte avvika påtagligt från vad som normalt

förekommer i branschen vid transaktioner av den

aktuella digniteten.

När det gäller skyldigheten att betala ut

transaktionsarvodet anser Hans Wibom att det skulle

finnas betydande risk för s.k. badwill om

Näringsdepartementet som företrädare för svenska

staten skulle begära att Goldman Sachs ex gratia

skulle reducera eller helt avstå från sitt

transaktionsarvode. Det är särskilt känsligt för en

stat eftersom ett kraftfullt framställt krav i detta

avseende kan uppfattas som ett förtäckt hot om att

andra uppdrag inte kan förväntas i framtiden om

motparten inte tillgodoser kravet. Det kan inte

heller uteslutas att ett sådant agerande skulle leda

till att andra investmentbanker kan förhålla sig

tveksamma till uppdrag från svenska staten och bolag

där staten har ett betydande inflytande.

Justitieombudsmannen Nils Olof Berggren, Länsrätten

i Göteborg, Kammarkollegiet, Industriförbundet och

Företagarnas Riksorganisation understryker att

Regeringskansliet har en viktig roll som förebild

för andra myndigheter på upphandlingsområdet.

Ekonomistyrningsverket ställer sig frågande till

kritiken för brister i dokumentationen när

direktupphandling valts.

Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser att

tillvägagångssättet vid Regeringskansliets

upphandlingar som det presenterats kännetecknas av

stora brister vad gäller iakttagandet av

upphandlingslagens bestämmelser. Särskilt allvarliga

är avsaknaden av fullständiga och tydliga

förfrågningsunderlag, bristen på

konkurrensutnyttjande, åsidosättande av

dokumentationskravet och avsaknaden av undertecknade

avtal. De av Näringsdepartementet genomförda

upphandlingar som redovisas i rapporten uppvisar

mycket allvarliga brister i efterlevnaden av

upphandlingslagens bestämmelser. NOU konstaterar att

Riksdagens revisorers slutsatser i huvudsak stämmer

överens med nämndens uppfattning. Enligt NOU:s

uppfattning talar mycket för att undantaget för

upphandling av finansiella tjänster med hänsyn till

förarbetena, ingressen till tjänstedirektivet och

uttalandena i NOU:s ärende om liknande tjänster

(AssiDomän) tolkas så att de tjänster som skall

undantas skall ha ett nära samband med utgivning av

värdepapper och andra finansiella instrument. NOU

uppfattar inte att de nu aktuella tjänsterna har ett

sådant samband.

Bestämmelserna i 6 kap. upphandlingslagen skall

tillämpas på upphandling som omfattas av sekretess.

Det innebär att det krävs ett skriftligt och

fullständigt förfrågningsunderlag, att infordrande

av anbud skall ske och att konkurrens på marknaden

skall utnyttjas. Enligt EG-direktivet 93/36/EEG om

samordning av förfarandet vid offentlig upphandling

måste sträng restriktivitet uttryckligen gälla

beträffande undantagen. EG-domstolen har i flera

sammanhang påpekat att den upphandlande enheten har

bevisbördan för att förutsättningar förelegat för

att tillämpa undantagsbestämmelserna.

Sammantaget talar informationen som NOU kunnat ta

del av att upphandlingen borde skett i enlighet med

5 kap. upphandlingslagen eller, i det fall

sekretesskäl kan åberopas, 6 kap. upphandlingslagen.

NOU instämmer vidare i revisorernas bedömning att

upphandlingslagens krav på brådska sannolikt inte

var uppfyllt vid upphandlingen av Monitor. Att inte

ha tid att ta fram ett skriftligt

förfrågningsunderlag och att endast kontakta tre

tänkbara leverantörer vid en upphandling som uppgår

till drygt tre miljoner kronor är enligt NOU inte

förenligt med kravet på utnyttjande av befintlig

konkurrens i 1 kap. 4 § upphandlingslagen. NOU anser

det inte uteslutet att departementet på grund av

bristande planering hamnat i tidsbrist och därför

inte hunnit göra en regelrätt upphandling. NOU anser

att valet av leverantör borde motiveras tydligare än

vad departementet gjort genom hänvisning till att

företaget hade störst kompetens. Av hänsyn till

proportionalitetsprincipen är det enligt NOU viktigt

att kompetenskraven så långt möjligt preciserar den

nivå som anses erforderlig för uppdraget.

När det gäller upphandlingen av Schroders till ett

sammanlagt belopp om 18,2 miljoner kronor

utarbetades inte något skriftligt underlag utan tre

företag valdes ut och erbjöds lämna anbud. NOU

framhåller att en upphandling som innehåller olika

typer av tjänster inte kan undantas i sin helhet

från upphandlingsreglernas tillämplighet på grund av

ett inslag av tjänster som inte omfattas. De delar

av upphandlingen som omfattar rådgivning och

assistans vid upphandling av aktörer vid

aktieförsäljning i det sammanslagna bolaget omfattas

enligt NOU:s bedömning sannolikt inte av något

undantag.

Sveriges advokatsamfund noterar den uppenbara

motsägelse som föreligger i fall en upphandling som

enligt 1 kap. 3 § upphandlingslagen omfattas av

sekretess inte får sekretessbeläggas på grund av

bestämmelserna i 6 kap. samma lag. Samfundet kan

inte heller se att sekretesslagen lägger något

hinder mot att enligt 6 kap. 2 § första stycket

sekretessbelägga inte bara anbud gällande viss

upphandling utan också andra handlingar, om det kan

antas att deras offentlighet skulle åsamka det

allmänna skada, t.ex. i den formen att en planerad

fusion spricker. I sådana fall borde också själva

existensen av en anbudstävling kunna hemlighållas

för andra än de i tävlingen deltagande.

Samfundet vill peka på ett antal omständigheter

som skulle kunna anföras till försvar för

Näringsdepartementets beslut att göra en

direktupphandling av Goldman Sachs med stöd av

undantagsregeln i upphandlingslagen. Från

kommissionens sida har man endast bristfälligt kunna

förklara de skillnader som föreligger mellan

tjänste- och försörjningsdirektiven beträffande

undantaget för finansiella tjänster. Vid ett

tillfälle används uttrycket intermediary services

men inte heller det uttrycket är närmare förklarat.

En sökning i EG-domstolens databas för rättspraxis

visar att domstolen ännu inte haft anledning att

bidra till tolkningen av uttrycket "finansiella

tjänster" i tjänstedirektivet. En ytterligare

anledning till missförstånd vid tolkningen av

upphandlingslagen i fråga om undantaget för

finansiella tjänster uppkommer därigenom att ordet

"securities" på ett ställe i den officiella svenska

översättningen av tjänstedirektivet översatts med

ordet "säkerheter" medan på andra ställen den

korrekta översättningen "värdepapper" använts.

Näringsdepartementet måste enligt samfundet alltså

ha varit i god tro då man ansåg sig kunna vända sig

direkt till Goldman Sachs - och inte till någon

annan - för att få råd angående den planerade

sammanslagningen av Telia och Telenor.

När det gäller avtalet med Goldman Sachs kan

samfundet intyga att avtal av den typ som beskrivs i

rapporten - ofta benämnda engagement letters - är

vanligen förekommande och tämligen standardiserade i

vad avser de allmänna villkoren. Det förhållandet

att Näringsdepartementet inte självt skriftligen

formulerat villkoren för uppdraget hindrar inte att

departementet under förhandlingarnas gång har kunnat

påverka skrivningarna i den offert som kom in till

departementet den 18 januari 1999. Att så faktiskt

också skedde framgår av redogörelsen i rapporten,

som också visar att departementet anlitat extern

juridisk expertis för avtalsgranskningen. Kritiken

mot Näringsdepartementet för att inte tillräckligt

aktivt ha deltagit i avtalets utformning verkar

därför enligt samfundet ogrundad.

Samfundet framhåller slutligen att en transaction

fee på nivån 80 miljoner kronor för den i

finansvärlden oinsatte framstår som

oproportionerligt stor i förhållande till ett arvode

på nivån 5 miljoner kronor för ett motsvarande, men

resultatlöst arbete. Beloppet måste emellertid

ställas i relation till de arvodesnivåer som gäller

för internationella finansiella transaktioner i

allmänhet. De förefaller enligt samfundet inte

avvika nämnvärt från vad som förekommit i samband

med andra stora företagstransaktioner med svenska

företag inblandade.

Näringsdepartementets svar till

konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen

begärt skriftliga uppgifter från Regeringskansliet

om upphandlingen av konsulttjänster i samband med

Telia-Telenor-fusionen.

I ett svar den 22 februari 2001, bilaga A 3.1.3,

har från Näringsdepartementets sida anförts att

departementet inför sammanslagningen av Telia och

Telenor för finansiell rådgivning anlitade Goldman

Sachs International samt för juridisk rådgivning

dels Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom, dels

Företagsjuridik Nord & Co. Till Goldman Sachs

International betalades i januari 2000 86,4 miljoner

kronor, till Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom

6,1 miljoner i tre poster under april och maj 1999

och till Företagsjuridik Nord 1,9 miljoner kronor

plus moms i tre poster i maj 1999. Ingen av de tre

nämnda upphandlades i konkurrens. För skälen till

detta hänvisas till en promemoria den 30 januari

2001 från Näringsdepartementet till Riksdagens

revisorer, bilaga A 3.1.4. I denna promemoria

framhålls att för kapitalmarknadernas förtroende för

en företagsaffär är redovisningen av den

investmentbank som analyserat och stått bakom

affären avgörande och på motsvarande sätt är, när

det gäller ett helägt statligt bolag, behovet av

genomlysning och objektivitet dessutom mycket

viktigt gentemot skattebetalarna.

Enligt promemorian är såväl vid

företagssammanslagningar som vid före-tagsuppköp

sekretessen central. Information till aktiemarknaden

om en planerad företagsaffär innan en bindande

överenskommelse föreligger skulle försätta

aktiemarknaden i en omöjlig värderingssituation. Så

snart en företagsaffär aktualiserats måste alla

ansträngningar göras för att på kortast möjliga tid

slutföra förhandlingarna. Anlitande av

investmentbanker och annan expertis måste ske med

stor skyndsamhet och samtidigt med stor omsorg för

att undvika att man gör förfrågan till banker och

andra experter som redan anlitats av motparten eller

konkurrenter som kan ha intresse i saken.

Generellt anlitas investmentbanker och andra

experter vid företagssammanslagningar på basis av

muntlig principöverenskommelse om de centrala

arvodesvillkoren. Ett mer detaljerat avtal, ett s.k.

engagemangsbrev undertecknas i ett relativt sent

skede, ofta strax före affärens offentliggörande.

Avtal sluts genom att uppdragstagaren bekräftar

uppdraget med en påskrift.

Goldman Sachs kontaktades av Näringsdepartementet

i december 1998. Departementet hade noggrant

analyserat vilka investmentbanker som kunde komma i

fråga. Principiellt kan sägas att endast ett fåtal

investmentbanker verksamma i Europa är stora nog för

ett sådant uppdrag. Mest avgörande för vem eller

vilka som skall anlitas är att rådgivaren inte kan

vara engagerad av någon annan som är inblandad i en

viss affärssituation. I det aktuella fallet stod det

klart att både Telia och Telenor och det norska

Samferdsdepartementet hade engagerat ett antal

rådgivare och det återstod för Näringsdepartementets

del några få kvalificerade och tillgängliga för

uppdraget att välja på. Branschen för

investmentbanker uppvisar en enhetlig avtalsstruktur

och arvodesprinciperna är väl kända och likformiga.

Goldman Sachs ursprungligen begärda ersättningsnivå

förhandlades ned till en nivå påtagligt under vad

arvodesstatistiken visar.

Ett första utkast engagemangsbrev med sedvanlig

utformning översändes till Näringsdepartementet från

Goldman Sachs den 13 januari och utomstående

juridisk expertis anlitades för att granska avtalet.

Juristerna föreslog att staten nu borde utnyttja sin

styrkeposition och framförhandla en generell

standardförbättring för uppdragsgivare i relation

till investmentbanker delvis i syfte att etablera en

bättre standard på marknaden. Så skedde också.

Den 18 januari översändes ytterligare ett utkast

innan enighet uppnåddes. Även om man var överens

uppkom ingen bindande förpliktelse för staten förrän

det slutliga engagemangsbrevet undertecknades den 18

mars 1999. Avtalet kunde när som helst sägas upp

från statens sida utan angivande av skäl.

Tjänsterna omfattades av sekretess enligt 6 kap. 2

§ sekretesslagen. Det saknades möjlighet att göra en

sedvanlig offentlig upphandling på grund av

sekretesskravet. Därtill kom den mycket snäva

tidsplanen. Direktupphandling var nödvändig eftersom

det förelåg synnerlig brådska orsakad av

omständigheter som inte kunnat förutses. Dessutom

avsåg upphandlingen finansiella tjänster i samband

med omsättning av värdepapper enligt 5 kap. 1 §

andra stycket 5 upphandlingslagen.

Fusionen var genomförd den 18 oktober 1999. Den 17

december beslutade den svenska och norska regeringen

att upplösa det sammanslagna bolaget Newtel AB. Ett

särskilt avvecklingsavtal slöts den 24 mars 2000. I

anslutningen till uppdelningen av Newtel uppdrog

Näringsdepartementet åt Företagsjuridik Nord & Co

att granska uppdragsavtalet med Goldman Sachs för

att bedöma huruvida det fanns skäl att kräva

återbetalning av hela eller delar av

transaktionsersättningen. I en PM den 20 januari

2000 föreslogs från Företagsjuridiks sida att ingen

åtgärd skulle vidtas.

I ett svar den 8 mars 2001 har

Näringsdepartementet redovisat upphandlingar i

samband med förberedelser inför bl.a. börsnoteringen

av Newtel, bilaga A 3.1.5.

För förberedelserna till börsnoteringen av Newtel

anlitades Schroders, Monitor Company Europe,

Företagsjuridik Nord & Co, Gramma AB, Clearly

Gottlieb, Steen & Hamilton, n3prenör AB, Monsen & Co

och Citigate Dewe Rogerson. Besluten att anta

offerter av Clearly Gottlieb, Steen & Hamilton och

n3prenör fattades av styrgruppen för

sammanslagningen av Telia och Telenor.

Schroders Investment Banking upphandlades för ett

uppdrag som avsåg försäljning av aktier i det nya

Telia-Telenor och ersättningen uppgick till 18,2

miljoner kronor. Näringsdepartementet ansåg att

upphandlingen gällde en sådan finansiell tjänst som

omfattades av undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 §

andra stycket 5 upphandlingslagen men tillämpade

konkurrensupphandling. Enligt en promemoria

upprättad inom Näringsdepartementet den 13 maj 1999

tillfrågades Carnegie, Schroders och Lazard.

Carnegie avböjde. Enligt en upphandlingsredogörelse

som lämnats in till Näringsutskottet i november 1999

inhämtades anbud däremot under hand från J.P.

Morgan, Morgan Stanley Dean Witter, Goldman Sachs,

Warburg Dillon Read, Lazard och Schoders. Enligt

Näringsdepartementets svar till utskottet den 8 mars

var konkurrenterna till Schroders de sistnämnda

jämte D. Carnegie AB. Efter ingående diskussioner

med Lazard AB och Schroders drogs slutsatsen att

Schroders kvalitetsmässigt var att föredra.

Schroders påbörjade arbetet den 10 maj 1999 och

avslutades den 10 december. Schroders påbörjade

enligt Regeringskansliets remissvar till Riksdagens

revisorer arbetet den 10 maj 1999 och arbetet

avslutades den 10 december. Avtal tecknades i juni

1999.

Monitor Company Europe upphandlades våren 1999 för

en brådskande strategisk analys som ansågs nödvändig

i rådande besvärliga förhandlingsläge rörande

sammanslagningen av Telia och Telenor. Ersättningen

uppgick till 4,1 miljoner kronor. Enligt en

promemoria den 25 oktober 1999 direktupphandlades

uppdraget efter en muntlig förfrågan till tre

tänkbara konsultfirmor med särskild inriktning på

telekom. Övriga tillfrågade var Boston Consulting

Group och Mercer Management Consulting. Akten i

ärendet innehåller bara anbud från Monitor och

Mercer.

Företagsjuridik Nord anlitades efter

direktupphandling i december 1998. Skälen för att

företaget direktupphandlades var enligt

Näringsdepartementet samma som gällde för

upphandlingen av Goldman Sachs.

Gramma AB upphandlades i konkurrens med Carta

Corporate Advisors och Claes Thorsson (som avböjde

att lämna offert) för ett uppdrag under tiden juni

till september 1999. Enligt Näringsdepartementets

svar till konstitutionsutskottet den 8 mars 2001

fick Gramma AB ersättning dels den 20 oktober 1999

med 348 649 kr exkl. moms, dels med 956 529 kr exkl.

moms den 28 december 1999. Närmare information om

formerna för denna upphandling saknas eftersom

Näringsdepartementet inte kunnat återfinna akten i

ärendet.

Enligt Näringsdepartementets svar den 8 mars 2001

inbjöds vid upphandlingen av investmentbanker för

försäljningen av aktier skriftligen 19 banker att

presentera sin syn på ett antal frågeställningar

samt offerera arvode för rådgivning, placering och

erforderliga garantier i samband med placeringen. En

analys och rankning av de skriftliga

presentationerna och de begärda arvodena gjordes

utifrån ett antal bestämda utgångspunkter. Därefter

gjordes muntliga presentationer från de

investmentbanker som lämnat de främsta skriftliga

presentationerna. Förhandlingar om arvode och övriga

villkor genomfördes därefter med ett begränsat antal

investmentbanker. De internationella ledarbankerna,

Morgan Stanley Dean Witter och Warburg Dillon Read,

de s.k. Global Coordinators, utsågs den 2 juli 1999

och de nordiska investmentbankerna Enskilda

Securities, Carnegie och DnB Markets utsågs den 26

oktober 1999. De svenska och norska staterna

träffade den 19 oktober 1999 en överenskommelse om

det nordiska bankkonsortiet. Överenskommelsen

innebar bl.a. att en norsk och två svenska

investmentbanker skulle leda det nordiska

bankkonsortiet för börsnoteringen av Telia/Telenor.

I en promemoria den 21 mars 2001 från

statsekreteraren i Näringsdepartementet Lars Rekke,

bilaga A 3.1.6, har som svar på åtta frågor från

konstitutionsutskottet anförts när det gäller

Goldman Sachs att det rent tidsmässigt - trots

brådskan - funnits möjligheter att tillfråga flera

rådgivare eftersom rådgivarföretagen har beredskap

för att svara på förfrågningar med kort varsel. Att

utöka kretsen medför dock alltid en ökad risk för

spridning av information och därmed ökad risk för

läckage. Risken var påtaglig och de rent

affärsmässiga skälen för att tillfråga ytterligare

rådgivarföretag kunde vid den avvägning som alltid

måste göras inte överväga det starka

sekretessbehovet. Vad gäller affärsmässigheten är

det Näringsdepartementets bedömning att det

slutligen framförhandlade rådgivaravtalets

utformning knappast hade blivit särskilt annorlunda

om kretsen tillfrågade hade vidgats. Urvalet av

rådgivare var mycket begränsat. Skälet till att just

Goldman Sachs International tillfrågades var

företagets kompetens på det aktuella affärsområdet

och att flera andra möjliga kandidater på ett eller

annat sätt var engagerade i projektet och därmed

inte tillgängliga för förfrågan.

Det var med hänsyn till brådskan väsentligt att

låta rådgivaren starta sitt arbete så fort som

möjligt, vilket skedde efter en muntlig

överenskommelse. Precisering av uppdragets

omfattning och villkor skedde efter hand genom

förhandlingar där staten biträddes av juridisk

expertis. Den offert som godtogs var alltså

resultatet av ingående förhandlingar och ett

likartat förfarande är vanligt i branschen.

Förfarandet har inte dokumenterats så att de olika

stegen framgår. Så borde ha skett och numera

dokumenteras utförligt vad som förekommer av

betydelse i ett upphandlingsärende helt i enlighet

med bestämmelserna i 6 kap. 13 § upphandlingslagen.

Utgångspunkten för ett avtal med en rådgivare av

det aktuella slaget är alltid en s.k. success fee

(transaktionsersättning). Investmentbanker kräver

hög ersättning för sin insats och denna ersättning

beräknas normalt i förhållande till den aktuella

affärstransaktionens storlek. Ersättningen utgör

normalt en mycket begränsad del av den värdeökning

som affärstransaktionen ger. Det kan inte uteslutas

att en så stor marknadsaktör som staten skulle kunna

förhandla sig till en alternativ lösning.

Alternativet skulle då innebära en hög månadskostnad

oberoende av om affären blev av eller inte.

Totalkostnaden skulle även i detta fall bli

betydande.

Det kan enligt promemorian vara en fördel och

definitivt ingen nackdel för uppdragsgivaren att

rådgivaren påbörjar sitt arbete innan

uppdragsgivaren formellt är bunden av ett skriftligt

avtal där uppdraget preciseras. Det normala är att

överenskommelsen intill dess när som helst kan

avbrytas utan att rådgivaren får ersättning för

annat än utlägg.

Motiven för direktupphandlingen av juridiska

tjänster från Skadden Arps och Företagsjuridik var

enligt promemorian kraven på brådska och sekretess

som enligt departementets bedömning utgjorde

synnerliga skäl enligt 6 kap. 2 § andra stycket

upphandlingslagen. Dokumentation förekommer endast i

fråga om avtalen.

Att vissa skrivelser registrerades senare än som

borde ha skett var ett förbiseende som berodde på

stor arbetsbelastning.

Utfrågningar

Före detta chefsjuristen vid Nämnden för offentlig

upphandling Hans Sylvén har den 27 mars utfrågats av

konstitutionsutskottet, bilaga B 1. Hans Sylvén

framhåller att det i upphandlingslagen finns en

specialbestämmelse för brådska som innebär att man

har möjlighet att vända sig till bara en leverantör.

Det gäller då brådska av närmast force majeure-

liknande karaktär. När det gäller sekretessen finns

en paragraf i upphandlingslagen som undantar i varje

fall upphandlingar över de s.k. tröskelvärdena från

de direktivstyrda reglerna. Från svenskt håll anses

att det inte skall finnas denna typ av oreglerade

upphandlingar, utan de regleras i 6 kap.

upphandlingslagen. I 6 kap. fanns före den 1 januari

2001 inte något krav på annonsering utan man kunde

vända sig till ett representativt antal leverantörer

med en skrivelse. Sekretessen blir hyfsat skyddad

genom att man vänder sig till tillförlitliga företag

och skriver någon form av sekretessförbindelse.

När det gäller undantag från de direktivstyrda

reglerna i upphandlingslagen står det i ingressen

till direktiven att undantagen skall behandlas

restriktivt. Bevisbördan läggs på den som påstår att

undantaget finns. Man bör arbeta som den gode

familjefadern här. Om man tycker att detta är

sekretess och inte vill att det skall komma ut kan

man ju t.ex. vidta sådana åtgärder vid en

annonsering att man inte blottställer de uppgifter

som är sekretessbelagda. Han tror sig kunna

formulera en annons för att få just den här

leverantörsgruppen intresserad. Annonsen behöver

inte vara så detaljerad. Det gäller här att väcka

intresse hos leverantörer. Om det inte betraktades

som sekretessbelagt skulle annonsen ha publicerats i

EG:s officiella tidning. Om man betraktar det som så

sekretesskyddat att det är undantaget från de

direktivstyrda reglerna, då fanns det ju inte ens

annonseringsskyldighet vid detta tillfälle, utan då

hade man kunnat vända sig till ett representativt

antal och med ett skriftligt förfrågningsunderlag

bjuda in dem att lämna anbud. Han har alltså lite

svårt att förstå Näringsdepartementets agerande i

denna del.

För finansiella tjänster gäller att de till

skillnad från sekretessfallen helt är undantagna

från lagen. Det står visserligen i 5 kap. att det är

undantaget från detta kapitel, men det skall tolkas

som att det är undantag från hela lagen. Då blir

alltså inte heller 6 kap. tillämpligt. Det är

väldigt tveksamt om den aktuella upphandlingen

gäller omsättning av värdepapper i den bemärkelse

man menar för undantaget av finansiella tjänster.

Under alla omständigheter har han mycket svårt att

se att allt är undantaget när det gäller de

konsultupphandlingar som skett.

Lagen om offentlig upphandling ställer krav på att

det skall vara skriftliga avtal. Det skall vara ett

skriftligt förfrågningsunderlag där man ställer sina

krav på en upphandling. Det skall vara ett

skriftligt anbud, och det skall sedan vara ett

skriftligt avtal. Det är alldeles självklart att

muntliga avtal på den här nivån är direkt olämpliga.

Muntliga avtal är över huvud taget svårhanterliga

och är alltså utomordentligt opraktiska. Det är mest

remarkabelt här att man inte har satt sig ned och

gjort ett skriftligt förfrågningsunderlag. Det

skriftliga förfrågningsunderlaget skall föregås av

en behovsanalys där man har satt sig ned och

analyserat det behov man har inför upphandlingen.

Detta tjänar sedan som underlag för

förfrågningsunderlaget. Det är först då man har

gjort klart för sig vad man verkligen vill ha.

I det här fallet har rådgivaren arbetat under en

lång, eller i varje fall under en viss, period.

Sedan har avtalet skrivits, och det har dessutom

varit ett avtal som har byggt på leverantörens

anbud. Generellt kan sägas att detta är

utomordentligt olämpligt. Denna upphandling är

uppseendeväckande, även om man jämför med andra

tillbaka i tiden, eftersom man har haft ett muntligt

förfarande på det här sättet. Den här typen av

upphandlingar förekom i och för sig säkert oftare

längre tillbaka i tiden än i dag. Det har blivit en

förbättring.

Nämnden har i ett stort antal

informationsskrivelser och på annat sätt talat om

att upphandlingar inte får göras på det här sättet.

Detta är inte något nytt. Nämnden har gått ut

väldigt brett med betydelsen av att man i en

skriftlig process ska göra klart för sig vad det är

som man efterfrågar. Vet man inte vad man vill ha så

vet man inte heller vad man får.

Det är tveksamt om någon av de upphandlingar

Riksdagens revisorer granskat kan anses falla inom

undantaget för finansiella tjänster. Möjligen kan

det finnas vissa moment som är det, men det är

mycket tveksamt. Undantaget för finansiella tjänster

är relativt svårtytt.

I vissa sammanhang används s.k. Letter of Intent.

Det förekommer alltså att parter för förhandlingar

om ett framtida avtal. Det kan röra sig om ett avtal

som på något sätt är villkorat. För svensk del kan

det t.ex. vara en statlig myndighet som har tecknat

och skrivit på ett avtal med en leverantör, men

skrivit att avtalet endast gäller under villkor att

man får regeringens godkännande av avtalet. I de

lägena, där man har ett så långt framskridet avtal,

menar man i alla fall i anglosaxisk rätt - och

sannolikt också i den svenska - att leverantören kan

påbörja arbetet. Skulle det sedan inte bli något

avtal så skulle man inte bli ersättningsskyldig för

de åtgärder man har vidtagit fram till den tidpunkt

då det blir klart att inget avtal träffas. Men detta

är ju en helt annan och mycket mer organiserad form.

I det granskade fallet blir det helt lösligt. Man

lämnar över det helt i leverantörens händer. Det är

precis detta som regelverket försöker stävja. Den

offentliga inköparen skall inte försätta sig i den

här situationen, utan man skall ta initiativet själv

genom att skriva förfrågningsunderlaget så att man

får ändamålsenliga leveranser. De skall svara mot

det behov som man har, och inte mot en massa

uppdykande behov och aha-upplevelser. När man

skriver ett dåligt förfrågningsunderlag och sedan

får in anbud av olika slag kan man få aha-

upplevelser - "det var ju bra", "det tänkte vi inte

på" osv. Så skall inte upphandlingar gå till, även

om det är många som vill att de skall göras på det

sättet. Det är ju ganska behagligt att slippa proven

och testen och att göra behovsanalysen.

De överenskomna timarvodena, månadsarvodena osv.

har inte varit särskilt höga. Det som man kanske mer

reagerar mot är ersättningen vid bonusaffären. Han

är negativ till bonus som sådan. Generellt sett bör

man inte medverka till bonussystemen och särskilt

tveksamt är att använda sig av bonus vid den här

typen av upphandling. En bonus passar när man i en

upphandling har en konsult och där framgången i

projektet står och faller med denna konsults arbete.

Men i den här situationen är det så många parametrar

som styr om det skall bli ett framgångsrikt projekt.

Det fanns en mängd andra konsulter och han utgår

ifrån att man på Näringsdepartementet själv gjorde

en stor insats. Det fanns en allmän och en politisk

opinion som sammantaget var styrande för om detta

skulle bli ett framgångsrikt projekt eller inte. Att

i det läget använda sig av bonus för en konsult är

lite märkligt.

Normalt sett skall man ha en dokumentation av

allting - från behovsanalyser till dess att man får

fram ett förfrågningsunderlag. Det skall också

finnas dokumentation av vilka man vänder sig till

och bjuder in att lämna anbud. Man skall också ha

dokumentation senare. Det skall ske under hela

upphandlingens gång. När man t.ex. går in i

förhandlingar med leverantörer så skall man ha gjort

upp en förhandlings-PM innan dess så att man vet

vilka frågor man skall ta upp till förhandling.

Skall man dessutom kanske förhandla med fler

leverantörer är det viktigt att man så långt det är

möjligt förhandlar om samma saker med alla

leverantörerna så att man behandlar dem likvärdigt.

Utifrån de olika anbuden kommer naturligtvis

förhandlingarna sedan att hantera skilda saker. Men

så långt det är möjligt skall det vara så här.

Alla de här delarna skall finnas med i en

dokumentation. När man sedan gör själva

utvärderingen av anbudsgivarna och väger dem mot

varandra skall det upprättas ett protokoll över

detta. I dag ställer dessutom regelverket som krav

att en leverantör som har deltagit i en upphandling

har rätt att inom 15 dagar få dessa uppgifter, dvs.

varför leverantören inte fick anbudet, vad det var

för fel på det egna anbudet samt namnet på den som

fick avtalet.

Generellt gäller ju detta med dokumentation för

förvaltningsmyndigheter. Alla

förvaltningsmyndigheter skall ha underlaget

dokumenterat ifall man i efterhand skall kunna visa

hur man kom fram till ett visst beslut. Det här är

inget som lagen om offentlig upphandling kräver, men

förvaltningsmyndigheterna som sådana har allmänna,

generella krav på sig.

I de aktuella fallen är det säkert så att man har

haft bråttom och att man har varit mån om att det

här inte skulle komma ut i offentlighetens ljus. Det

är klart att dessa delar har medfört att man -

enligt Hans Sylvéns bedömning - har fattat felaktiga

beslut. Man borde ha planerat det här lite bättre.

Inom ramen för EU-regelverket hade man kunnat

hantera ett relativt brådskande ärende. Man hade

kunnat hantera sekretessärenden. I vart fall skulle

det ha gjorts enligt 6 kap. och då hade man inte

behövt att gå ut och annonsera, utan man hade kunnat

bjuda in ett visst antal leverantörer.

Näringsminister Björn Rosengren har i utfrågning den

29 mars när det gäller frågan om det var rätt av

Regeringskansliet att betala ut

transaktionsersättningen till Goldman Sachs

framhållit att beteckningen bonusersättning, som

bl.a. Riksdagens revisorer använder i sin rapport,

är missvisande. Det är inte fråga om någon

gratifikation utöver vanligt arvode, utan det är en

i branschen bruklig ersättningsform för utfört

arbete. Enligt näringsministerns uppfattning råder

det inget tvivel om att Regeringskansliet senast den

18 oktober 1999 blev juridiskt förpliktat att betala

ut transaktionsersättningen. Då hade såväl det

norska stortinget och den svenska riksdagen som EG-

kommissionen godkänt fusionen. Vidare hade aktierna

i Telia och Telenor förts över till det nybildade

bolaget Newtel, och de tre bolagen höll denna dag

bolagsstämmor. Integrationsarbetet hade också

påbörjats under ledning av den nya styrelsen och den

utvalde vd:n i Newtel. Fusionen var således ett

faktum. Enligt avtalet med Goldman Sachs skulle

transaktionsersättningen då betalas ut.

Näringsministern kommenterade vidare påståendet

att Regeringskansliet borde ha inlett förhandlingar

med Goldman Sachs om nedsättning av

transaktionsersättningen när det så småningom blev

klart att fusionen skulle upplösas. Goldman Sachs

hade en klar och förfallen fordran. Att staten

skulle försöka utnyttja sin särskilda ställning för

att förmå Goldman Sachs att sätta ned eller helt

avstå från sin ersättning vore inte förenligt med

god affärsetik och skulle kunna leda till att

statens förtroende som affärspartner urholkas. En

förfrågan från Regeringskansliet i detta hänseende

skulle t.o.m. kunna uppfattas så att Goldman Sachs

inte skulle kunna förvänta sig uppdrag i framtiden

om banken inte gick Regeringskansliets vilja till

mötes. Det råder alltså, enligt näringsministerns

mening, ingen tvekan om att Regeringskansliet gjorde

rätt när transaktionsersättningen betalades ut. Det

vore alltså felaktigt att med utnyttjande av statens

särställning försöka få till stånd en nedsättning av

beloppet.

Näringsministern tog sedan upp frågan om

upphandlingen av Goldman Sachs som finansiell

rådgivare. Det är, anförde han, etablerad praxis att

investmentbanker anlitas som finansiella rådgivare

av parter och andra intressenter i samband med t.ex.

sammanslagningar av företag som rör stora värden.

Det hade inte varit affärsmässigt försvarbart att

låta bli att anlita en finansiell rådgivare i

samband med sammanslagningen av Telia och Telenor.

Sammanslagningen skulle resultera i ett bolag som

vid den tidpunkten beräknades vara värt i

storleksordningen 300 miljarder kronor. Vidare hade

det varit oprofessionellt att inte använda en av de

största investmentbankerna som stöd vid

genomförandet av affären. Att använda en stor

investmentbank som rådgivare skulle även kunna vara

positivt för värdet på de aktier som staten sedan

planerade att sälja. Vid den aktuella tidpunkten

gjorde Regeringskansliet bedömningen att det endast

fanns ett fåtal investmentbanker som var aktuella

att tillfråga. Enligt den information

Regeringskansliet hade tillgång till var flera av

dessa redan engagerade i den aktuella affären på

uppdrag av bl.a. de inblandade bolagen. Dessa banker

hade därför intressekonflikter i affären och kunde

således inte tillfrågas.

Beträffande förhållandet att Regeringskansliet

låtit Goldman Sachs arbeta innan det fanns ett avtal

med bolaget anförde statsrådet att det rådde mycket

stor brådska. Regeringskansliet gjorde en bedömning

av vilka finansiella rådgivare som kunde vara

tillgängliga och vilka som hade tillräcklig

kompetens. Valet föll på Goldman Sachs, som

kontaktades i början av december och började arbeta

den 8 december. Samtidigt inleddes med hjälp av en

anlitad juridisk rådgivare förhandlingar med Goldman

Sachs om de närmare villkoren för rådgivningen.

Resultatet av förhandlingarna kom till uttryck i en

offert och avtalet undertecknades den 22 mars.

När det gäller frågan att Näringsdepartementet

endast tillfrågade en möjlig rådgivare, nämligen

Goldman Sachs, vid upphandlingen anförde statsrådet

att enligt lagen om offentlig upphandling behöver

endast vissa bestämmelser i lagen tillämpas om

upphandlingen omfattas av sekretess eller om det

föreligger synnerliga skäl såsom synnerlig brådska

som den upphandlande enheten inte hade kunnat

förutse och inte heller orsakat. Om det är

finansiella tjänster i samband med utgivning eller

omsättning av värdepapper och andra finansiella

instrument som skall upphandlas, är lagen över huvud

taget inte tillämplig.

Att utöka kretsen av dem som har information om en

affär innebär, enligt näringsministern, alltid en

ökad risk för spridning av informationen. Vid de

ingående överväganden som gjordes inom

Regeringskansliet kom man fram till att denna risk

var påtaglig i fallet Telia-Telenor. Vid avvägningen

mellan kravet på sekretess och de affärsmässiga

fördelarna att tillfråga ytterligare en rådgivare

som alltid måste göras fann Regeringskansliet efter

en ingående prövning att behovet av sekretess vägde

tyngst.

När det gäller möjligheten att upphandla en

finansiell rådgivare genom att annonsera i enlighet

med lagen om offentlig upphandling anförde

statsrådet att han inte bedömde det vara en

möjlighet. För att få offerter som det hade varit

någon mening med att värdera hade åtminstone

följande uppgifter behövt framgå av annonsen: att

affären berörde två statliga bolag i olika länder,

att det var ett bolag inom telekomsektorn, att

bolagen inte var introducerade på börsen, men att

det skulle ske. En annons med dessa uppgifter hade

enligt statsrådets bestämda uppfattning medfört att

affären hade röjts.

Vad gäller arvodesklausulen i avtalet med

rådgivaren anförde statsrådet att det är fast

branschpraxis att arvodet till investmentbanker för

biträde som rådgivare vid företagssammanslagningar

utformas så att banken får en viss lägre ersättning

för nedlagd tid och därtill ett större arvode som är

beroende av att transaktionen genomförs inom en viss

tid, s.k. transaktionsersättning.

Statsrådet kunde dock hålla med om kritiken i

vissa avseenden. De överväganden som gjordes i

samband med upphandlingen av rådgivare skulle på ett

betydligt bättre sätt än vad som skedde ha

dokumenterats. Han har sett till att rutinerna för

upphandlingar i Näringsdepartementet har stramats

upp sedan dess. Samtliga överväganden vid större

upphandlingar görs numera i en mångsidigt sammansatt

grupp med experter, bl.a. jurister, både från

Näringsdepartementet och från andra delar av

Regeringskansliet. Samtliga överväganden som görs i

samband med en upphandling skall utförligt

dokumenteras i protokoll från möten. Skälen för -

och i förekommande fall skälen emot - ett visst

förfaringssätt skall dokumenteras noggrant i

protokollen. Dessa dokument skall noggrant föredras

för den politiska ledningen och handlingarna skall

självfallet tillföras den aktuella akten.

Under utfrågningen underströk statsrådet att

Näringsdepartementet följt upphandlingslagen "till

punkt och pricka". Rättschefen Per Erik Lindeberg

underströk att Regeringskansliet hela tiden har

hävdat att lagen om offentlig upphandling har

följts. Det finns ju undantag enligt 1 kap. 3 § som

säger att om det finns sekretess så är bara 6 kap.

upphandlingslagen tillämplig. Enligt 6 kap. 2 § är

direktupphandling tillåten i undantagsfall, nämligen

om det finns synnerliga skäl föranledda av synnerlig

brådska som inte är föranledd av den upphandlande

enheten och inte heller hade kunnat förutses. Detta

är ett sådant fall.

Sedan kan man också diskutera om detta är den typ

av finansiell tjänst som är undantagen. Den

bestämmelsen handlar om finansiella tjänster av ett

visst slag, nämligen sådana som rör omsättning av

värdepapper. Den paragrafen har en räckvidd som är

mycket omstridd. Innebörden är, anförde rättschefen,

inte klar. Detta är ett EG-rättsligt stadgande, och

EG-domstolen har ytterst monopol på att tala om vad

den innebär. När upphandlingen gjordes var

uppfattningen att detta kunde rymmas inom denna

paragraf. Men det råder en osäkerhet om hur stor

räckvidd den har. Näringsdepartementet menar att

även om man inte åberopar detta undantag faller

detta alldeles klart under kravet på sekretess och

under synnerliga skäl enligt 6 kap. 2 §

upphandlingslagen.

Avslutningsvis betonade näringsministern att

Näringsdepartementet i praktiken inte hade något

annat val än att använda en investmentbank.

Utskottets ställningstagande

Enligt 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall

i statens verksamhet hög effektivitet eftersträvas

och god hushållning iakttas. Som framhålls i

regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram

2000 är det en viktig målsättning att medborgarnas

förtroende för statlig förvaltning ökar.

Förvaltningen måste tillhandahålla tjänster på

sådant sätt att den ger största möjliga nytta för

medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl.

inom givna ekonomiska ramar. Medborgarna har enligt

handlingsprogrammet rätt att kräva att

förvaltningsmyndigheterna gör sitt yttersta för att

deras tjänster produceras med hög kvalitet och till

låg kostnad. Myndigheter som förmår att göra rätt

saker i rätt tid, på rätt sätt och med god

hushållning av resurserna vinner ett högt

medborgerligt förtroende och ökar tilltron till

politiken och de demokratiska institutionerna.

Förvaltningspolitiska kommissionen har i

betänkandet I medborgarnas tjänst - En samlad

förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57)

framhållit att vissa grundläggande element måste

vara gemensamma för statsförvaltningen.

Utgångspunkten är att den offentliga förvaltningen

är en del av demokratin och rättsstaten och att de

som arbetar i förvaltningen tjänar vissa gemensamma

mål, vilket skiljer dem från anställda i den privata

sektorn. Det är enligt kommissionen viktigt att det

inom myndigheterna finns en levande insikt om att

medborgarna är uppdragsgivare, att de finansieras

med skattemedel och att de är redovisningsskyldiga

inför det allmänna.

Utskottet delar denna bedömning. Emellertid

ställer upphandlingslagen krav på affärsmässighet i

upphandlingarna. Enligt 1 kap. 4 § lagen om

offentlig upphandling skall således upphandling

göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter

som finns och även i övrigt genomföras

affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud

skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.

Affärsmässighetsbegreppet finns inte definierat i

upphandlingslagen och förekommer inte heller i EG-

direktiven om offentlig upphandling eller annan

gemenskapsrättslig lagstiftning. Av förarbetena till

den tidigare gällande svenska

upphandlingsförordningen där begreppet också

återfanns framgår att det låg i affärsmässigheten

att myndigheterna skulle få valuta för pengarna.

Begreppet affärsmässighet i upphandlingssammanhang

diskuteras i Upphandlingskommitténs betänkande Mer

värde för pengarna (SOU 2001:31). Där sägs att ett

av de viktigaste inslagen i EG:s reglering av den

offentliga upphandlingen är att den skall ske på

marknadens villkor och att det är marknaden som

skall ge de billigaste och bästa villkoren.

Kommittén framhåller att affärsmässighetsbegreppet i

praktiken kan ha olika innebörd från fall till fall

och dess betydelse beror på vem som gör bedömningen.

En vanlig uppfattning sägs vara att det privata

näringslivets sätt att köpa varor och tjänster skall

vara vägledande. Problemet med tillämpningen av ett

sådant betraktelsesätt är enligt kommittén framför

allt frånvaron av företagsekonomiska mål hos de

upphandlande enheterna. För kommuner, landsting och

statliga myndigheter är verksamheten målet för

verksamheten - inte att redovisa maximal vinst för

att tillgodose en enskild ägares behov av

avkastning. I kravet på affärsmässig upphandling

ligger enligt kommittén att enheten skall göra en så

ekonomiskt bra affär som möjligt.

Denna beskrivning av begreppet affärsmässighet kan

enligt utskottets mening väl förenas med

utgångspunkten att medborgarna är uppdragsgivare,

att upphandlingen finansieras med skattemedel och

att det finns en redovisningsskyldighet inför det

allmänna.

Riksdagens revisorer har funnit en rad brister i

Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster

inför fusionen mellan Telia och Telenor.

Bristerna gäller bl.a. upphandlingsförfarandena

särskilt i fråga om upphandlingen av

investmentbanken Goldman Sachs International, att

avtal tecknats efter det att företag påbörjat sitt

arbete samt att dokumentation i upphandlingsärendena

i stor utsträckning saknats.

När det gäller upphandlingsförfarandena vill

utskottet inledningsvis hänvisa till den granskning

av vissa upphandlingar i Regeringskansliet som

redovisades i maj 2000 (bet. 1999/2000:KU20).

Utskottet underströk starkt vikten av att

upphandlingslagens bestämmelser följs inom

Regeringskansliet och att detta görs med god

marginal till de gränser som sätts i lagen.

Regeringskansliets roll som föredöme för andra

myndigheter gör detta särskilt viktigt. Utskottet

pekade på att det annars finns en risk för att

upphandlingslagen urholkas.

Även om de upphandlingar som nu granskats i

huvudsak i tiden ligger före nämnda uttalande finns

det enligt utskottets mening anledning att åter

understryka vikten av att upphandlingslagen följs

med god marginal inom Regeringskansliet.

När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har

näringsministern hävdat att undantagsbestämmelsen i

5 kap. 1 § andra stycket 5 upphandlingslagen varit

tillämplig. Bestämmelsen gäller finansiella tjänster

i samband med utgivning eller omsättning av

värdepapper och andra finansiella instrument. Från

Regeringskansliets sida har emellertid inte hävdats

att sättet att upphandla tjänsten helt grundades på

denna undantagsmöjlighet. I stället har man lagt

tyngdpunkten vid att det var fråga om

sekretesskänsliga uppgifter och att upphandlingen då

i enlighet med undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 §

andra stycket 1 upphandlingslagen skulle ske i

enlighet med 6 kap. sekretesslagen.

Från Regeringskansliets sida valdes

direktupphandlingsmöjligheten, som enligt 6 kap. 2 §

andra stycket upphandlingslagen - förutom då

upphandlingens värde är lågt - kan användas om det

finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska,

orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses

och inte heller beror på den upphandlande enheten.

Skälet till detta har vid utskottets utfrågning den

18 april 2001 (se bilaga) angetts vara en

sammantagen bedömning av hela situationen där även

brådskan hade betydelse, men den viktigaste faktorn

var det höga kravet på sekretess. Det fanns risk för

att saken skulle kunna läcka ut och göra att affären

skulle gå i stöpet. Vid utfrågningen framhöll

näringsministern att antalet investmentbanker som

kunde tillfrågas utan risk för att information

spreds till uppdragstagare som hade andra intressen

var begränsat.

Enligt utskottets mening framstår inte de

bedömningar som gjordes inom Näringsdepartementet

som orimliga mot bakgrund av det tolkningsutrymme

upphandlingslagen ger. Utskottet vill därför inte

rikta kritik mot valet av upphandlingsform.

När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs

anser utskottet att det inte är en godtagbar ordning

att företaget utfört huvuddelen av sitt arbete innan

avtal slutits även om denna tid utnyttjades för att

få till stånd ett för staten mer förmånligt avtal än

som ursprungligen föreslogs. Det är självfallet

angeläget att det när arbetet inleds föreligger ett

skriftligt avtal så att det otvetydigt står klart

för båda parter vilka villkor som skall gälla.

När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har

kritik riktats mot det förhållandet att avtalet

innehöll en rätt till transaktionsersättning. Från

flera håll har uttalats att ett sådant villkor

följer etablerad branschpraxis, som utbildats

eftersom det ger även uppdragsgivaren påtagliga

fördelar. Utskottet är därför inte berett att

ifrågasätta överenskommelsen om

transaktionsersättning.

Enligt utskottets mening saknas grund för att

rikta kritik mot det förhållandet att

Näringsdepartementet inte tog upp en diskussion med

Goldman Sachs om nedsättning av

transaktionsersättningen. Från Näringsdepartementets

sida undersöktes med hjälp av juridisk expertis

förutsättningarna för detta. Det framstod därvid -

vilket senare bekräftats från andra håll - att det

inte fanns någon grund för nedsättning och att ett

initiativ i den riktningen skulle kunna få negativa

konsekvenser, bl.a. för statens trovärdighet som

avtalspart.

Fusionen mellan Telia och Telenor föranledde

ytterligare upphandlingar. Det gällde bl.a. de

juridiska rådgivarna Skadden Arps, Slate, Meagher &

Flom (6,1 miljoner kronor) samt Företagsjuridik Nord

& Co (1,9 miljoner kronor). Inget av dessa företag

upphandlades i konkurrens. Liksom Goldman Sachs hade

de uppdrag inför utformningen av den

avsiktsförklaring som presenterades den 20 januari

1999 och det slutliga avtal om

sammansammanslagningen som undertecknades den 30

mars 1999. Juridiska tjänster finns upptagna i

avdelning B i bilagan till upphandlingslagen och

omfattas därför av bestämmelserna i lagens 6 kap.

Enligt vad Näringsdepartementet anfört gäller samma

skäl för underlåtelsen att använda sig av

konkurrensupphandling som i fråga om Goldman Sachs

utom när det gäller undantaget för finansiella

tjänster.

Utskottets bedömning att den valda

upphandlingsformen inte är orimlig mot bakgrund av

det tolkningsutrymme upphandlingslagen ger gäller

också dessa upphandlingar.

När det gäller Näringsdepartementets upphandling í

maj 1999 av Schroders har från Näringsdepartementets

sida framhållits att upphandlingen klart gällde en

sådan finansiell tjänst som omfattades av

undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 5

upphandlingslagen. Monitor Company Europe

upphandlades våren 1999 för en brådskande strategisk

analys som ansågs nödvändig i rådande besvärliga

förhandlingsläge rörande sammanslagningen av Telia

och Telenor. Enligt Näringsdepartementet fanns behov

av sekretess för att skydda den svenska

förhandlingspositionen. Upphandlingen skedde därför

enligt 6 kap. upphandlingslagen. Dessa två

upphandlingar har skett i konkurrens.

Upphandlingslagens bestämmelser ger utrymme för

tolkningen att undantagsbestämmelser för finansiella

tjänster respektive sekretesskänsliga och brådskande

upphandlingar kunde tillämpas.

En allvarlig brist i båda dessa ärenden är

emellertid att avtal slutits långt efter det att

arbetet påbörjats, i det ena fallet så sent som

efter det att arbetet avslutats.

Av en redogörelse för en upphandling av

informationsrådgivning i fråga om Telia/Telenor

daterad den 28 juni 1999 och av

Näringsdepartementets promemoria till utskottet den

8 mars 2001 framgår att tre företag tillfrågades för

ett mindre, tidsmässigt avgränsat, projekt. Endast

två anbud inkom, bl.a. från Gamma som enligt

redogörelsen hade det lägsta anbudet, 270 000 kr. Av

Näringsdepartementets promemoria framgår att 348 649

kr exkl. moms betalades till Gramma den 20 oktober

och 956 529 kr exkl. moms den 28 december 1999. Mot

bakgrund av att akten tycks ha förkommit kan inte

utläsas hur Grammas fortsatt uppdrag upphandlades

eller om anbudet avsåg ett månadsarvode. Den

upphandlade tjänsten skulle kunna ses som en A-

tjänst över tröskelvärdet, vilka skall upphandlas

enligt 5 kap. upphandlingslagen.

Granskningen har enligt utskottets mening visat

att en allvarlig och förhållandevis ofta

förekommande brist när det gäller upphandlingarna är

avsaknaden av dokumentation. Skälen på vilka anbud

antagits och vad som i övrigt förekommit av

betydelse vid anbudsprövningen skall enligt 6 kap.

13 § upphandlingslagen vara dokumenterade.

Syftet med att dokumentera de ställningstaganden

som lett fram till ett avslutat upphandlingsärende

är bl.a. att man skall kunna konstatera vilka

affärsmässigt betingade omständigheter som varit

avgörande. Även direktupphandlingar skall

dokumenteras om inte upphandlingen gäller ett lågt

värde. Dokumentationen skall utgöra underlag för

beslut, ge interna och externa intressenter

information om upphandlingen och insyn i

tillvägagångssättet samt ge information till

anbudsgivare och andra, både leverantörer och

övervakningsorgan, om skälen till olika

ställningstaganden i upphandlingsprocessen.

Dokumentationen av behovsanalyser och

förfrågningsunderlag tjänar också syftet att

uppdragsgivaren noga klargör för sig själv vilka

tjänster han eller hon egentligen vill ha utförda.

Viktigt är också att dokumentationen kan vara till

nytta för upphandlaren vid en ny upphandling.

Upphandlingslagens krav på dokumentation innebär att

skälen till att inte annonsera vid förenklad

upphandling liksom skälen att välja

direktupphandling när värdet inte är lågt bör

dokumenteras.

I ett avslutat upphandlingsärende med förenklad

upphandling bör akten innehålla bl.a.

inköpsgrundande dokument, förfrågningsunderlag,

anbudsförteckning, egenhändigt undertecknade anbud,

anbudssammanställning, värdering och jämförelse.

Enligt utskottets mening ger de påfallande

bristerna i dokumentationen i upphandlingsärendena,

för sent slutna avtal, sen registrering av

handlingar och en förkommen akt intryck av att

tillräcklig vikt inte lagts vid en förvalt-

ningsmässigt betryggande hantering av

upphandlingsärendena.

Näringsministern har under utfrågningen inför

utskottet den 29 mars 2001 medgett att de

överväganden som gjorts i samband med upphandlingen

av rådgivare borde ha dokumenterats på ett betydligt

bättre sätt. Han har vidare framhållit att rutinerna

stramats upp sedan dess. Samtliga överväganden vid

större upphandlingar görs numera i en mångsidigt

sammansatt grupp med experter och skall dokumenteras

utförligt i protokoll. Skälen för eller mot ett

visst förfaringssätt skall dokumenteras. Dokumenten

skall föredras för den politiska ledningen och

handlingarna tillföras akten.

Utskottet förutsätter att rutinerna på detta sätt

kommer att stramas upp avsevärt och leda till en mer

tillfredsställande ordning när det gäller den

förvaltningsmässiga hanteringen av

upphandlingsärendena.

För de brister som utskottet påtalat ovan kan

näringsministern inte undgå kritik.

Med den bedömning utskottet gjort i fråga om

Näringsdepartementets tillämpning av

upphandlingslagens bestämmelser finns enligt

utskottets mening inte anledning att rikta kritik

mot näringsministern för hans uttalanden till

riksdagen och utskott om upphandlingen av Goldman

Sachs.

3.2 Prissättningen av Telias aktie

vid börsintroduktionen

Ärendet

I en granskninganmälan, bilaga A 3.2.1, begärs att

utskottet granskar upp-gifter i Finanstidningen den

21 december 2000 kring prissättningen av Telia AB:s

aktie vid börsintroduktionen.

Bakgrund

Telia AB

Telia bildades år 1993 genom en bolagisering av

dåvarande Televerket (prop. 1992/93:200, bet. TU

1992/93:30, rskr. 1992/93:443). Huvudinriktningen

för Telia blev att arbeta inom telekommunikationer i

första hand i Sverige och med tillfredsställande

avkastning. Telia fick driva annan verksamhet än

denna under förutsättning att den kompletterade

huvudinriktningen och att det skedde med ett rimligt

risktagande.

Riksdagen beslutade nya riktlinjer för Telia våren

1998 (prop. 1997/98:

121, bet. 1997/98:NU14, rskr. 1992/93:308). Telias

mål blev att vara det ledande

telekommunikationsföretaget i Norden och

Östersjöområdet. Huvudinriktningen angavs till att i

Norden och Östersjöområdet erbjuda

telekommunikationer i vid bemärkelse samt bedriva

internationell verksamhet som behövs för dessa

tjänster. Telia skulle erbjuda telekombaserade

informationstjänster där Telias roll var att

paketera information till tjänster som gjordes

tillgängliga på Telias olika nät. Annan verksamhet

kunde bedrivas om den kompletterade

huvudinriktningen men höga avkastningskrav skulle

gälla i de fall risktagandet var högre.

Riksdagen godkände i beslut den 15 juni 1999

(prop. 1998/99:99, bet. 1998/99:NU14, rskr.

1998/99:260) ett avtal mellan svenska staten och

norska staten om sammanslagning av de bägge

företagen Telia AB och Telenor AS. Vidare

bemyndigade riksdagen regeringen att minska svenska

statens ägande i det sammanslagna bolaget. En

efterföljande börsintroduktion var överenskommen

mellan staterna. - Sammanslagningen av Telia och

Telenor genomfördes dock aldrig fullt ut, utan den

16 december 1999 offentliggjorde den svenske och den

norske statsministern ett uttalande med innebörden

att arbetet med sammanslagningen skulle avbrytas (se

prop. 1999/2000:84 s. 4). Enligt uppgift från

Regeringskansliet fattades rätteligen den 16

december 1999 beslut om att upplösa en redan

formellt genomförd sammanslagning.

Inom Telia arbetades det därför fram en ny

affärsstrategi som redovisades för regeringen i

början av år 2000. Enligt regeringens bedömning

skulle en börsintroduktion av Telia underlätta

genomförandet av strategin.

Beslut om börsintroduktion av Telia AB

Regeringen föreslog den 28 mars 2000 i proposition

1999/2000:84 Börsintroduktion av Telia AB att

riksdagen skulle bemyndiga regeringen att minska

statens ägarandel i Telia AB till lägst 51 % av

samtliga aktier i bolaget. I propositionen gjorde

regeringen också bedömningen att börsintroduktionen

skulle kunna genomföras tidigast våren 2000 och att

målet borde vara att etablera Telia AB:s aktie som

en folkaktie.

Regeringen menade att Telia borde ges samma

förutsättningar som sina konkurrenter att verka inom

telekommunikations- och Internetbranschen. För att

ge bolaget möjligheter att verka på samma sätt som

övriga aktörer på marknaden genom att expandera, dra

till sig externt kapital och förvärva andra företag

mot betalning i egna aktier, borde staten minska

sitt ägande i Telia och börsnotera bolaget. I ett

första steg ansåg regeringen att riksdagens

medgivande borde inhämtas för att minska statens

ägande i Telia ned till 51 % av samtliga aktier i

bolaget. Detta skulle ge tillräckligt utrymme för en

börsintroduktion och för bolaget att skaffa nytt

kapital och göra förvärv genom att emittera nya

aktier. I propositionen uttalade regeringen också

sin avsikt att återkomma till riksdagen om en

ytterligare minskning av ägandet blev aktuell.

Enligt regeringen kunde en förändring av statens

ägande ske antingen genom att staten sålde aktier

som innehades av staten eller att staten tillstyrkte

en nyemission som minskade statens ägarandel. Även

en kombination av dessa alternativ angavs som

möjlig. Regeringen uttalade i propositionen sin

avsikt att under våren 2000 genomföra en

börsintroduktion av Telia, om marknadsmässiga

förutsättningar förelåg. I det sammanhanget kunde

även en nyemission bli aktuell. Regeringen menade

att det borde ankomma på regeringen att fatta beslut

om tidpunkt, omfattningen och formerna m.m. för

börs-introduktionen. Försäljningen av aktier i Telia

borde enligt regeringen ske på ett sådant sätt att

statens intresse att få ut bästa värde tillgodosågs.

Regeringen gjorde i propositionen också

bedömningen att intresset från den svenska

allmänheten att teckna aktier i Telia AB var stort.

Börsintroduktionen skulle därför genomföras på

sådant sätt att många privatpersoner gavs möjlighet

att teckna aktier, Teliaaktien skulle bli en

folkaktie. Särskilda rabatter till privatpersoner

skulle dock inte komma att lämnas, eftersom det

kunde missgynna fondsparare.

Näringsutskottet (bet. 1999/2000:NU18) tillstyrkte

förslaget den 9 maj 2000. Genom en börsintroduktion

skulle Telia, enligt näringsutskottet, få likvärdiga

verksamhetsförutsättningar som konkurrenterna och

möjligheter att fortsätta utvecklas på ett positivt

sätt. Med ett minskat statligt ägande, i enlighet

med regeringens förslag, skulle Telia kunna delta i

den utveckling som pågick bland de europeiska

telekommunikationsoperatörerna. I flera motioner

hade det förordats att regeringen skulle bemyndigas

att sälja hela Telia. Näringsutskottet ansåg

emellertid att det var en fördel att staten behöll

ett majoritetsägande i bolaget. Ett sådant ägande

skulle kunna fungera som en spärr mot den risk för

fientliga uppköp som ofta kan följa av förändringar

i ägarstrukturen. Näringsutskottet delade vidare

regeringens uppfattning att Teliaaktien borde få

ställning som en folkaktie.

Den 17 maj 2000 beslutade riksdagen i enlighet med

näringsutskottets förslag (prot. 1999/2000:111).

Börsintroduktionen av Telia

Den 18 maj 2000 beslutade regeringen att i samband

med börsnoteringen av Telia AB sälja högst 30 % av

bolagets dåvarande aktiestock. Börsintroduktionen

skulle omfatta högst 35 % av bolagets samtliga

aktier. Av dessa skulle staten sälja högst 30 % och

Telia genom nyemission högst 5 %. Regeringen

bemyndigade cheferna för Närings- och

Finansdepartementen att tillsammans för statens

räkning vidta de åtgärder som behövdes för att

genomföra försäljningen inom ramen för det angivna

förfarandet. Försäljningen skulle ske genom att ett

stort antal placerare i Sverige och internationellt

erbjöds att förvärva aktier i bolaget. För detta

avsåg staten träffa avtal (Underwriting Agreement)

med ett bankkonsortium om placering av aktier m.m. I

avtalet skulle storleken på försäljningen och

aktiernas pris regleras.

Av protokollet framgår vidare att

Näringsdepartementet hade låtit genomföra ett antal

värderingar av Telia. Värderingarna hade gjorts av i

konsortiet ingående banker och av

Näringsdepartementet med biträde av egna rådgivare.

Telias värde hade ingående undersökts och ett stort

antal institutionella investerare och

finansanalytiker knutna till olika banker hade

lämnat uppgift om sin bedömning av Telias värde. På

basis av dessa värderingar och analyser skulle ett

prisintervall fastställas. - Det slutliga priset

skulle fastställas efter en form av anbudsförfarande

(bookbuilding), där placerare under anmälningstiden

redovisade sitt intresse av att förvärva aktier och

vilket pris de var beredda att betala. Inför

försäljningen skulle staten presentera ett prospekt

där de närmare villkoren för försäljningen angavs,

bl.a. det fastställda prisintervallet och storleken

på försäljningen.

Den 20 maj 2000 godkände statsråden Rosengren och

Ringholm ett till beslutet fogat prospekt avseende

försäljningen i vad avsåg statens erbjudande.

Försäljningen skulle ske till ett pris per aktie

inom ett prisintervall som motsvarade ett värde på

bolaget på lägst 200 miljarder kronor och högst ca

260 miljarder kronor innan nyemission ägt rum.

Prisintervallet på Teliaaktien var således

fastställt till 70-92 kr. Av ett pressmeddelande

från Näringsdepartementet samma dag framgår att

diskussioner hade förts med ett mycket stort antal

investerare över hela världen för att få fram

marknadens samlade bedömningar av Telias värde,

vilket uppgavs vara det gängse sättet att bestämma

prisintervall vid större börsintroduktioner.

Anmälningstiden för allmänheten sattes till 25

maj-8 juni.

Den 10 juni 2000 beslutade statsråden Rosengren

och Ringholm att, mot bakgrund av de anbud som

inkommit, fastställa priset till 85 kr per aktie och

att staten skulle sälja så många aktier att statens

ägarandel i bolaget därefter uppgick till lägst 70

%. I beslutet angavs också att tilldelningen av

aktier på olika köpare skulle ske enligt de

principer som översiktligt hade redovisats i

prospektet. Den slutliga tilldelningen skulle

beslutas senare.

Statsråden Rosengren och Ringholm beslutade den 12

juni 2000 att privatpersoner skulle tilldelas önskat

antal aktier upp till 400 aktier per person och

därutöver 10 % av efterfrågan upp till 60 000 aktier

per person. Detta tog i anspråk 23 % av det totala

antalet aktier i transaktionen. - Institutionella

köpare skulle tilldelas ca 77 % av antalet aktier i

transaktionen, varav 60 % skulle tilldelas nordiska

institutioner och 40 % institutioner från andra

länder. Statsråden ansåg att staten som säljare hade

skäl att eftersträva att institutionella köpare

agerade långsiktigt. Då skulle en god stabilitet i

eftermarknaden uppnås. Principerna för fördelningen

mellan institutioner redovisades i en bilaga till

beslutet (se nedan). Tilldelningen till respektive

institution skulle ske enligt ett förslag som

överlämnats av banksyndikatet.

Av pressmeddelanden från Näringsdepartementet den

12 och 13 juni 2000 framgår att erbjudandet om

Teliaaktien tecknades fyra gånger. Cirka 1 600 anbud

hade kommit in från institutioner.

Börsintroduktionen gav totalt 76,6 miljarder kronor,

varav 63,8 miljarder kronor tillföll statskassan och

12,8 miljarder kronor tillföll Telia. Efterfrågan på

Teliaaktien hade varit mycket stor både från

privatpersoner och institutioner. 1 008 619

privatpersoner hade tecknat sig för 278,6 miljoner

aktier. Av dessa var 16 076 anställda i Telia.

Totalt tilldelades allmänheten 209 miljoner aktier

motsvarande 23 % av erbjudandet. Tilldelningen till

institutionerna blev 691 miljoner aktier motsvarande

77 % av erbjudandet. Målet att Telia skulle bli en

folkaktie var därmed uppnått. - Det uppgavs också

att försäljningen var den tredje största

börsintroduktionen i Europa och den ojämförligt

största någonsin i Norden. Aldrig tidigare hade så

många privatpersoner i Sverige anmält sig för köp av

aktier som vid detta tillfälle. - Teliaaktien

noterades på OM Stockholmsbörsen den 13 juni 2000.

Den 7 juli 2000 meddelade Näringsdepartementet i

ett pressmeddelande att övertilldelningsoptionen i

Telia hade stängts. Antalet aktier i det

ursprungliga erbjudandet hade uppgått till 900

miljoner aktier, varav 117 miljoner aktier utgjordes

av en övertilldelningsoption. 100 miljoner aktier av

övertilldelningsoptionen hade sålts. Antalet av

staten sålda aktier uppgick till 883 miljoner,

motsvarande 29,4 % av kapital och röster i bolaget.

Statens ägande i Telia efter stängning av

övertilldelningsoptionen uppgick därmed till 70,6 %.

Principerna för tilldelning till

institutionella köpare

Principerna för tilldelning till institutionella

köpare vid börsintroduktionen av Telia angavs i en

bilaga till statsråden Rosengrens och Ringholms

beslut den 12 juni 2000. Av bilagan framgår

följande.

**FOOTNOTES**

[1]: "Retroaktiv lagstiftning i europaperspektiv

- om betydelsen av allmänna rättsgrundsatser" av

Ulf Bernitz s. 131-150 i Festskrift till Stig

Strömholm. Uppsala: Iustus förlag, 1997.

[2]: EG och EG-rätten av Olof Allgårdh m.fl.

Stockholm: Publica, 1993, s. 76.

[3]: A. a. s. 140.

[4]: A. a. s. 149.

Banksyndikatet har i samråd med

Näringsdepartementet rankat de svenska och

internationella institutionella investerarna och

placerat var och en i ett antal olika klasser.

Dessa klasser är vägledande för tilldelningen

till var och en av institutionerna.

Gruppindelningen är

Super class - indexdrivna svenska institutioner

Klass 1 - Nordiska och internationella

institutioner av toppkvalité dvs. institutioner

som a) kontinuerligt är aktiva i första- och

andrahandsmarknaden för svenska, europeiska

aktier i allmänhet och telecom aktier i

synnerhet,

b) producerar egna analyser av toppkvalité, c)

har en långsiktig investeringshorisont och d)

ofta är på köparsidan i andrahandsmarknaden. Ur

denna grupp kan en mindre grupp investorer

utskiljas som viktiga opinionsbildare.

Klass 2 - Mindre nordiska och internationella

institutioner av god kvalité dvs. institutioner

som är långsiktiga och som är aktiva i marknaden

men som inte har samma inflytande/betydelse som

klass 1.

Klass 3 och 4 - Institutionell efterfrågan av

lägre kvalité och av mer spekulativ art dvs.

mindre institutioner med mindre resurser att

genomföra egna kvalitativa analyser samt andra

inflytelserika institutioner med mindre

långsiktig inriktning i sin investeringspolitik.

Totalt kommer institutioner att tilldelas cirka

77 % av totala antalet aktier i transaktionen. Av

dessa aktier kommer cirka 60 % att fördelas till

nordiska institutioner och cirka 40 % till

institutioner i utlandet. Tilldelningar till

institutioner efter kvalitetsrankning kommer att

bli enligt följande.

Aktietilldelning inom varje klass sker enligt

nedanstående principer. De institutioner som

skall ges en mer generös behandling inom varje

klass är

De som av index skäl måste inneha Teliaaktien och

där sannolikheten för att de omedelbart säljer är

låg,

De som har varit prisledande eller uppvisat låg

priskänslighet,

De som kom in tidigt i boken,

De som har varit aktiva under erbjudandeperioden,

De vars order motsvarar en normal order mot

bakgrund av det totala kapitalet under

förvaltning och innehaven av liknande aktier,

samt

Hur institutionen i fråga har agerat i

eftermarknaden vid tidigare introduktioner.

Detta har resulterat i följande tilldelning

----------------------------------------------------

|Kvalitetsrankning Ungefärlig % av totala

| institutionella

| tilldelningen

----------------------------------------------------

|Nordiska 39 %

|institutioner

|Super Tier 1

----------------------------------------------------

|Institutioner Tier 25 %

|1

----------------------------------------------------

|Institutioner Tier 23 %

|2

----------------------------------------------------

|Institutioner Tier 13 %

|3 och 4

----------------------------------------------------

| 100 % "

----------------------------------------------------

Uppgifter i Finanstidningen

Den 21 september 2000 uppgav Finanstidningen under

rubriken Därför floppade Telia att näringsminister

Björn Rosengren tillät att amerikanska storbanker

drev upp introduktionskursen. Finanstidningen hävdar

i artikeln att rekommendationen att sälja ut bolaget

för just 85 kr kom från de amerikanska

investmentbankerna Morgan Stanley och UBS Warburg

tillsammans med de båda svenska investmentbankerna

Carnegie och Enskilda Securities.

Enligt Finanstidningen trissade Morgan Stanley och

UBS Warburg medvetet upp priset på Teliaaktien inför

börsnoteringen i syfte att maximera sin egen

provision. Tekniken för att få upp priset var enkel.

Morgan Stanley hittade ett antal utländska

hedgefonder som var villiga att betala bra för

Teliaaktierna, väl vetandes att de snabbt skulle

kunna sälja dem vidare till svenska institutioner.

Under premiärdagen bytte Teliaaktier till ett värde

av 20 miljarder kronor ägare. Köpare var svenska

aktiefonder, som var tvungna att köpa Telia för att

vara rätt viktade mot index. - Förutom provisionen

från själva utförsäljningen kunde Morgan Stanley,

enligt Finanstidningen, kamma hem mångmiljonbelopp i

courtage när hedgefondernas aktier bytte ägare med

just Morgan Stanley som mellanhand.

Finanstidningen gör i artikeln vidare gällande att

regeringen var väl medveten om vilka utländska

fonder som hade fått tilldelning. Trots önskemålet

om långsiktiga ägare hade Näringsdepartementet,

enligt tidningen, gått med på att stora poster

placerades hos de kortsiktiga hedgefonder som skulle

sälja av bara timmarna efter introduktionen.

Promemorior från Regeringskansliet - utfrågning

Utskottet har genom skrivelser till

Regeringskansliet bl.a. begärt en närmare

redogörelse för hur värderingen av Telia och

prissättningen av Teliaaktien inför

börsintroduktionen gick till samt hur de

institutionella köparna rankades och tilldelades

aktier vid börsintroduktionen.

Från Regeringskansliet har utskottet erhållit

sammanlagt fem promemorior, bilaga A 3.2.2-A 3.2.6,

och den 29 mars 2001 genomförde utskottet en

utfrågning i ärendet med näringsminister Björn

Rosengren, som därvid biträddes av bl.a.

statssekreteraren Lars Rekke. En utskrift av

utfrågningen i sin helhet finns i bilaga B 4.

Flertalet av promemoriorna lämnades till utskottet

före utfrågningen av Björn Rosengren. Nedan lämnas

en sammanfattning av innehållet i de fyra första

promemoriorna.

Beträffande rankning av institutionella köpare anges

i promemoriorna bl.a. följande. Den klassindelning

som låg till grund för tilldelningen till

institutionella köpare gjordes innan

anmälningsperioden började. Klassindelningen gjordes

i två steg. I ett första steg lämnade bankkonsortiet

ett förslag till rankning till departementet.

Därefter granskade departementet och departementets

egna rådgivare om de individuella institutionerna

hade erhållit rätt rankning, varefter departementet

godkände klassificeringen.

I fråga om anbudsförfarandet anges i promemoriorna

bl.a. följande. På uppdrag av Näringsdepartementet

svarade de internationella ledarbankerna (Morgan

Stanley Dean Witter och UBS Warburg) för processen

avseende de internationella placerarna och för

samordningen. De nordiska ledarbankerna (Carnegie

och Enskilda Securities) svarade för processen

avseende den nordiska marknaden. Därefter gjorde de

internationella ledarbankerna en daglig

sammanvägning av den totala efterfrågan och

redovisade resultatet till departementet. -

Sammanlagt placerade 1 500 institutioner order. De

till ledarbankerna inlämnade anbuden gavs inte in

till departementet. Denna ordning stämmer överens

med tidigare i departementet tillämpad praxis, t.ex.

i fråga om försäljningen av aktier i Assi Domän AB.

När det gäller tilldelningen av aktier anges i

promemoriorna följande. Inom varje klass tilldelades

institutioner aktier efter en individuell bedömning

av deras långsiktighet, utformningen av begäran om

tilldelning m.m. De institutioner som fick

tilldelning var genomgående av god kvalitet. Det är

således en missuppfattning att stora poster

placerades hos "korsiktiga hedgefonder". Om det

skulle ha funnits någon mindre långsiktig placerare

bland de utomnordiska placerarna som fanns i klass 3

och 4 enligt departementets klassificering, var

volymerna i så fall mycket små och kan på intet sätt

ha påverkat prissättningen på aktien. Det finns

således inte fog för de förmodanden som görs i

tidningsartikeln. - Den kontroll departementet hade

genom den egna projektgruppen och genom Schroeders

gjorde det omöjligt för ledarbankerna att tilldela

aktier till andra institutionella köpare än dem som

lämnat anbud och fått tilldelning enligt särskild

förteckning. I statens avtal med bankerna fanns

föreskrifter som reglerade hur tilldelningen skulle

ske. För kontroll av att föreskrifterna följdes

granskade projektgruppen och departementets egna

rådgivare förteckningen över dem som fått

tilldelning. Processen skiljde sig från

försäljningen av aktier i Assi Domän AB år 1994 i så

måtto att priset vid försäljningen av aktier i Telia

AB sattes under det maximipris som med hänsyn till

efterfrågan kunde uppnås.

Vid utfrågningen den 29 mars 2001 uppgav Björn

Rosengren bl.a. följande. Priset på Teliaaktien

sattes efter ett anbudsförfarande, där marknaden

noggrant bedömde värdet inom det aktuella

prisintervallet, 70-92 kr. Det slutligen satta

priset - 85 kr/aktie - var rätt. Eftersom

försäljningen var övertecknad fyra gånger, hade

försäljningen kunnat ske till 92 kr/aktie.

Annonskampanjen påverkade inte institutionerna och

kan inte ha orsakat överteckningen. Utförsäljningen

inbringade 62 miljarder kronor till statskassan till

en transaktionskostnad på 1,13 miljarder kronor. Om

börsintroduktionen av det sammanslagna Telia-Telenor

hade blivit av hade kursen med all sannolikhet

överstigit 85 kr, gissningsvis 120-130 kr/aktie.

Prissättningen av Teliaaktien var mycket väl

förberedd av Regeringskansliets rådgivare,

projektgruppen inom Regeringskansliet och de banker

som ledde konsortiet. Med hänsyn till överteckningen

fanns det goda möjligheter att styra fördelningen

efter den kvalitetsbedömning av köparna som hade

förberetts. Bedömningen av institutionernas

långsiktighet hade skett med utgångspunkt i rådande

marknad. Det gjordes ett riktigt urval där även

institutioner som inte uppfyllde de allra högsta

kvalitetskraven gavs tilldelning. Ambitionen att

Teliaaktien skulle bli en folkaktie innebar att alla

som ville skulle ges möjlighet att ta del av denna

affär och utförsäljningen gav en miljon aktieägare.

Regeringskansliet kan inte svara på vad som hänt på

eftermarknaden. I jämförelse med andra bolag på

telekommarknaden är dock Telia det bolag som klarat

sig bäst. Under tiden sedan börsintroduktionen har

British Telecom gått ned med 46 %, Deutsch Telekom

med 63 %, France Telecom med 59 %, KPF med 77 %,

Sonera med 83 % och Tele Danmark med 52 %, medan

Telia gått ned med 31 %.

Vid försäljningen av aktier i Celsius fick

styrelsen i bolaget fördela aktierna efter tycke och

smak. Och vid försäljningen av aktier i Assi Domän

fick alla institutioner som anmält sig tilldelning

utan någon urskiljning.

Lars Rekke uppgav vid utfrågningen bl.a. följande.

Det är inte sant att kortsiktiga hedgefonder skulle

ha tilldelats aktier och använt sin hedging till att

trissa upp priset. Klassindelningen syftade till att

skapa en allsidig spridning på aktieinnehavet. I den

fjärde klassen kan det naturligtvis inte uteslutas

att det fanns en och annan som såg sitt engagemang

som kortsiktigt. Men det fanns inga hedgefonder som

fick tilldelning, om man med hedgefonder menar den

gängse beteckningen, dvs. fonder som dels

finansierar delar av sin verksamhet med lån eller

andra transaktioner på finansmarknaden, det som står

för hedging på engelska, dels agerar kortsiktigt,

dvs. har som affärsidé att snabbt köpa och sälja

värdepapper. Ingendera var kännetecknande för de

institutionella köpare som tilldelades aktier.

I en promemoria som upprättats i

Näringsdepartementet och getts in till utskottet

efter utfrågningen uppges det sammanfattningsvis

följande. Av förteckningar som lämnats till

utskottet framgår att några hedgefonder placerades i

kategori 2, dvs. i samma kategori som t.ex.

Riksbankens Jubileumsfond, eftersom de kunde anses

som långsiktiga och stabila. I likhet med övriga

institutioner i kategori 2 fick de en tilldelning på

ca 25 % av tecknat belopp. Den sammanlagda

tilldelningen för hedgefonderna blev ca 2,5 miljoner

aktier eller drygt en kvarts procent av den totala

aktieförsäljningen. Detta innebär att ett eventuellt

kortsiktigt agerande från fondernas sida inte hade

haft någon påverkan på kurssättningen.

Utskottets ställningstagande

Med anledning av granskningsanmälan har utskottet,

förutom ovan nämnda promemorior och utfrågningen av

Björn Rosengren, tagit del av en sammanställning av

de anbud på Teliaaktien som lämnades av

institutionella placerare och som föregick

fastställandet av priset på aktien. Vidare har

utskottet tagit del av en förteckning över vilka

institutioner i Sverige och internationellt som fick

tilldelning av aktier i Telia.

Granskningen föranleder inte

något uttalande från

utskottets sida.

4 Näringsdepartementet som

beredningsorgan

Anmälan

I en anmälan, bilaga A 4.1, har begärts att

utskottet granskar hur Näringsdepartementet sedan

förra valet har fungerat som ett kvalitativt

beredningsorgan enligt de principer 7 kap.

regeringsformen anger.

I anmälningen hävdas att Näringsdepartementet

efter sammanslagning av Kommunikationsdepartementet,

Arbetsmarknadsdepartementet, Närings- och

handelsdepartementet samt delar av

Inrikesdepartementet blivit en mycket stor

organisation med en liten politisk ledning. Två

statsråd sattes att leda en verksamhet som tidigare

bedrivits inom mer än tre departement. Anmälaren

menar att resultatet har blivit att mycket få

propositioner har lagts fram. Departementet har

vidare hanterat så många frågor att statsråden inte

har hunnit sköta Sveriges åtaganden i EU, vilket

kommit till uttryck genom att närvaron vid

ministerrådsmötena varit låg. Näringsdepartementet

har också, enligt anmälaren, hanterat ett stort

antal frågor på ett bristfälligt sätt. Som exempel

anförs sammanslagningen av Telia och Telenor,

upphandling av konsulttjänster, Simplexgruppen,

introduktionen av Telia samt att

infrastrukturpropositionen har varit utlovad under

flera år men inte kommit.

På utskottets begäran har från Regeringskansliet

inkommit en inom Näringsdepartementet upprättad

promemoria i ärendet, bilaga A 4.2.

Bakgrund

Näringsdepartementets organisation

Hösten 1998 genomfördes en omorganisering av

regeringen och Regeringskansliet som bl.a. innebar

att flera av de ansvarsområden som tidigare legat på

flera olika departement samlades inom det nya

Näringsdepartementet som inrättades den 1 januari

1999. Fyra departement avvecklades:

Kommunikationsdepartementet,

Arbetsmarknadsdepartementet, Närings- och

handelsdepartementet samt Inrikesdepartementet.

Till de politikområden som för närvarande finns

inom Näringsdepartementets ansvarsområde hör

arbetsmarknadspolitik, arbetsliv, basindustri,

energi, forskning och utveckling, företag med

statligt ägande, idrott, integration och

minoritetsfrågor, IT, jämställdhet, konkurrens,

näringslivsutveckling, post-, tele och

radiokommunikation, regionalpolitik, skogspolitik

och mineralpolitik, social ekonomi,

storstadspolitik, transportpolitik och turism.

Chef för Näringsdepartementet är Björn Rosengren.

Till hans ansvarsområde hör bl.a.

arbetsmarknadspolitik, energi, IT, transportpolitik

och näringslivsutveckling. I departementet finns

dessutom statsråden Ulrica Messing och Mona Sahlin.

Den förra ansvarar bl.a. för regionalpolitik,

konkurrens och idrottsfrågor, den senare bl.a. för

arbetsliv, post-, tele- och radiokommunikationer,

integration och minoritetsfrågor. Chefen för

Jordbruksdepartementet, Margareta Winberg, är

ansvarigt statsråd för jämställdhetspolitiken, som

ingår i Näringsdepartementets ansvarsområde. På

motsvarande sätt är chefen för

Utbildningsdepartementet, Thomas Östros, ansvarigt

statsråd för Verket för innovationssystem.

I den politiska ledningen ingår också fem

statssekreterare, vilka leder det dagliga arbetet på

departementet. I det politiska sekretariatet, som

bistår statsråden i den dagliga verksamheten och i

statsrådens långsiktiga planering, ingår en

planeringschef, en informationschef, nio politiskt

sakkunniga och fyra politiskt sakkunniga

riksdagsledamöter.

Departementet är i övrigt organiserat i sexton

sakenheter, en brevsvarsenhet, ett rättssekretariat,

ett budgetsekretariat och tre övriga sekretariat med

stöd- och samordningsfunktioner. Sakenheterna består

av Analysenheten, Arbetsmarknad, Arbetsrätt och

arbetsmiljö, Energi, skog och basindustri, Idrott

och social ekonomi, Infrastruktur, Regional

tillväxt, Integration och mångfald, IT, forskning

och utveckling, Jämställdhet, Näringsliv,

Regionalpolitik, Simplex, Statligt ägande,

Storstadskansliet och Transportpolitik.

När statsministern den 6 oktober 1998 till

riksdagen anmälde att regeringens arbete skulle

organiseras om, angavs syftet vara att understödja

den politik som beskrivits i regeringsförklaringen.

Det nya Näringsdepartementet fick till uppgift att

koordinera regeringens tillväxtpolitik.

Statsrådens närvaro i ministerrådet

I bilaga A 4.3 återfinns en förteckning över de

svenska statsrådens medverkan vid sina respektive

ministerrådsmöten från januari 1995 till december

1999. Av förteckningen framgår att

Näringsdepartementets statsråd och statssekreterare

under 1999 företrätt Sverige vid rådsmöten gällande

arbetsmarknadsfrågor, energi, industri, telekom och

transport. Björn Rosengren deltog under 1999 vid 5

tillfällen och Mona Sahlin vid 2. Av

statssekreterarna deltog Lars Rekke vid 2

tillfällen, Anna Ekström vid 5 (varav 4 tillsammans

med statsråd), Dan Andersson vid 1 (tillsammans med

statsråd) samt Birgitta Heijer vid 4 (varav 2

tillsammans med statsråd). Beträffande Energirådet

har en statssekreterare, under år 1999 var det Lars

Rekke, ett särskilt förordnande att företräda

Sverige under rådsmötena.

Det finns inga uppgifter om att Sverige under år

1999 skulle ha saknat representation från

Näringsdepartementet vid något relevant

ministerrådsmöte.

Antalet propositioner före och efter

omorganiseringen

Av tabell 4.1 framgår hur många propositioner och skrivelser som

avlämnats från Näringsdepartementet och från de fyra

departement som lades ned den 1 januari 1999.

Tabell 4.1 Propositioner och skrivelser från

Näringsdepartementet och dess föregångare.

-------------------------------------------------------------

RiksmöteDepartement

-------------------------------------------------------------

Näringsdep.**Kommunika-Arbetsmark-Inrikesdep.Summa

Andel av

tionsdep. nadsdep. alla

skr. &

prop.

-------------------------------------------------------------

2000/01*3 3 6%

-------------------------------------------------------------

1999/200031 31 21%

-------------------------------------------------------------

1998/99 16 1 17 12%

-------------------------------------------------------------

1997/98 8 10 6 11 35 18%

-------------------------------------------------------------

1996/97 11 9 8 12 40 22%

-------------------------------------------------------------

1995/96 10 17 7 34 15%

-------------------------------------------------------------

1994/95 14 10 12 36 16%

-------------------------------------------------------------

Källor: Bearbetning från Rixlex och Riksdagens årsbok

Anm.:

*) Till och med den 20 februari 2001. Den 19 april stod Näringsdepartementet

fö

107 skrivelser och propositioner, dvs. drygt 7 % hittills under riksmötet

2000/

**) Närings- och handelsdepartementet före sammanslagningen

Observera att det inte förhåller sig på det sättet att hela beredningsområdena

fyra tidigare departementen överfördes till det nya Näringsdepartementet.

Antalet registrerade ärenden som avgjorts vid

regeringssammanträde

I betänkande 2000/01:KU10 granskade utskottet antalet

registrerade ärenden som avgjorts vid

regeringssammanträde. Utskottet anförde då följande i

avsnitt 3.1:

I likhet med tidigare år handlade

Justitiedepartementet det största antalet av de

avgjorda ärendena också under år 1999 (1 766, en

ökning med 65 jämfört med 1998 års 1 701 ärenden).

Därefter kommer Näringsdepartementet med 1 398

ärenden. Den 1 januari 1999 avvecklades

Arbetsmarknads-, Närings- och handels-,

Kommunikations- samt Inrikesdepartementen och ett

nytt större Näringsdepartement skapades. Av de

under år 1998 avgjorda ärendena handlades 480 i

Arbetsmarknadsdepartementet, 693 i Närings- och

handelsdepartementet, 629 i

Kommunikationsdepartementet och 907 i

Inrikesdepartementet. Det innebär att av de under

år 1998 avgjorda ärendena handlades sammanlagt 2

709 i de fyra departement som sedermera blev ett,

dvs. nästan dubbelt så många som i det nya

Näringsdepartementet under år 1999. Utskottet

förutsätter att detta följs upp såväl i det

fortlöpande förändrings- och förnyelsearbetet som

i arbetet med Regeringskansliets dimensionering.

Gällande bestämmelser

Departementsindelning och Regeringskansliets

organisering

I 7 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att för

beredning av regeringsärendena skall finnas ett

regeringskansli och att i detta skall ingå departement

för skilda verksamhetsgrenar. Ärendefördelningen mellan

departementen beslutas av regeringen.

Departementschefer utses bland statsråden av

statsministern. Inget hindrar att statsministern också

är departementschef eller att ett statsråd samtidigt är

departementschef för mer än ett departement. Exempelvis

var statsrådet Mundebo chef för både

Ekonomidepartementet och Budgetdepartementet i

ministären Ullsten.

Några ytterligare bestämmelser om Regeringskansliets

organisation finns inte i regeringsformen. Antalet

departement och vilka departement som skall finnas är

således inte en grundlagsfråga. Regeringsformen anger

inga departement, utan talar i stället om departement

till vilka vissa ärenden, t.ex. försvarsärenden, hör.

Antalet departement och departementsindelningen

regleras sedan den 1 januari 1997 i instruktionen för

Regeringskansliet (1996:1515). Denna innehåller en

detaljerad ärendefördelning mellan departementen. För

varje departement anges i en bilaga dels vilka

förvaltningsärenden, dels vilka lagstiftningsärenden

som departementet har att handlägga samt därutöver

vilka statsmyndigheter som skall anses höra till

respektive departement.

7 kap. 5 § föreskriver att departementschefen är

föredragande i ärende som hör till hans departement.

Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller

grupp av ärenden, som hör till ett visst departement,

skall föredragas av annat statsråd än

departementschefen. Det finns inget som hindrar att en

departementschef är ansvarig för ärenden som hör till

annat departement, liksom att även statsministern kan

vara föredragande.

Krav på beredning av ärendena

Alla ärenden i Regeringskansliet måste beredas innan

beslut fattas. I beredningen ingår bl.a. att skaffa

behövliga upplysningar och yttranden. Beredningskravet

följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. Hur beredningen

skall genomföras är emellertid inte grundlagsreglerat.

Ansvaret för beredningen av ärendet faller på det

statsråd som har att föredraga ärendet vid

regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet

(jfr 7 kap. 5 §).

Att ett departement skall se till att ärendena blir

så beredda som deras beskaffenhet kräver följer av

allmänna förvaltningsrättsliga principer. Regler om hur

förvaltningsmyndigheter skall handlägga sina ärenden

finns i förvaltningslagen (1986:223). De återspeglar

grundläggande rättssäkerhetskrav som krav på

opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig

bedömning. Trots att regeringen inte är

förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening

framhålls i den s.k. Gula boken (Ds 1998:39 s. 14) att

det är viktigt att man även i regeringsärenden följer

de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (jfr

bet. 1998/99:KU10 s. 69 f.). Vissa av dessa

(objektivitets- och kommunikationsprinciperna) har en

viss motsvarighet i regeringsformens allmänna regler om

saklighet och opartiskhet och om hur regeringsärenden

skall beredas (1 kap. 9 § och 7 kap. 2 §).

Konstitutionsutskottet prövar i sina årliga

granskningar av regeringen att förvaltningsärenden

handlagts i enlighet med gällande

förvaltningsrättsliga principer.

Uppgifter från Näringsdepartementet

Skrivelsen från Regeringskansliet

I den promemoria som på utskottets begäran

upprättats inom Näringsdepartementet den 12 mars

2001 anförs bl.a. följande, varav vissa uppgifter

redan tidigare meddelats riksdagen den 10 februari

2000 i ett svar på en interpellation av Per-Richard

Molén angående ansvarsfördelningen inom

Näringsdepartementet (prot. 1999/2000:64 s. 48 f.):

Målet för regeringens politik är att skapa en

hållbar tillväxt med full sysselsättning. Detta

kräver samverkan mellan olika politikområden. Inom

Näringsdepartementet finns en stor del av de

politikområden som bidrar till att hela landet

utvecklas.

Vidare:

Genom Näringsdepartementet har en organisation

skapats som på ett bättre sätt än tidigare ger

möjlighet till samordning och samverkan mellan de

olika politikområdena. Dessutom kan de resurser som

står de olika politikområdena till buds användas på

ett mera effektivt sätt än tidigare.

Fördelen med den nya organisationen har redan kommit

till tydligt uttryck i flera större projekt. Som

exempel på sådana kan nämnas följande stora och viktiga

propositioner som överlämnats till riksdagen: IT-,

konkurrens- och arbetsmarknadspropositionerna samt

propositionerna om vissa organisationsfrågor inom

näringspolitiken.

Vad gäller Sveriges åtaganden i EU och statsrådens

deltagande vid ministerrådsmöten anförs att antalet

ministerråd är relativt stort, vilket leder till att

statsråden inte alltid har möjlighet att närvara vid

mötena. Sverige är emellertid alltid representerat på

hög politisk nivå. Statsråden i Näringsdepartementet

har, i likhet med övriga statsråd, deltagit vid

flertalet ministerrådsmöten inom sina ansvarsområden. I

skrivelsen påpekas också att en av statssekreterarna

har ett särskilt uppdrag att företräda den svenska

regeringen i ett av ministerråden.

När det sedan gäller antalet avgjorda

regeringsärenden och avlämnade propositioner och

skrivelser anförs i skrivelsen att de enligt

departementets mening är ett trubbigt instrument för

att mäta effektiviteten och kvaliteten i departementets

arbete. Det är dessutom inte rättvisande att jämföra

siffror för Näringsdepartementet med de fyra tidigare

departementen, eftersom endast en mycket liten del av

de politikområden som Inrikesdepartementet ansvarade

för överfördes till Näringsdepartementet. "Frågor om

effektivitet och kvalitet är emellertid mycket viktiga

och inom departementet pågår ett kontinuerligt arbete

med att utveckla verksamhetsplanering och

kvalitetssäkring."

Avslutningsvis anförs följande i skrivelsen:

Departementet delar inte uppfattningen att frågor

som departementet ansvarat för har hanterats på ett

bristfälligt sätt. Som nämndes inledningsvis har den

nya organisationen gett ökade möjligheter till

samverkan av olika politikområden, vilket kunnat

utnyttjas vid beredningen av komplicerade frågor.

Utfrågningarna av Björn Rosengren

Näringsminister Björn Rosengren har utfrågats vid två

tillfällen under granskningen, 29 mars och 18 april,

bilaga B 4 och B 9, och då lämnat ytterligare

upplysningar om Näringsdepartementet som

beredningsorgan.

Vid det första tillfället anförde statsrådet bl.a.

att målet för regeringens politik är att skapa en

hållbar tillväxt med full sysselsättning. Detta kräver

samverkan mellan olika politikområden. Inom