Bet. 2000/01:KU8

Konstitutionsutskottets betänkande

2000/01:KU08

Riksdagen och den statliga revisionen

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Bilaga

2000/01

KU8

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas riksdagsstyrelsens

förslag 1999/2000:RS1 Riksdagen och den statliga

revisionen, vari hänvisas till ett förslag av

Riksdagskommittén, jämte tre följdmotioner, en av

dem väckt under den allmänna motionstiden 2000.

Dessutom behandlas 11 motionsyrkanden om den

statliga revisionen, vilka väcktes under den

allmänna motionstiden 1999. Riksdagskommitténs

förslag innebär att det skall bildas en sammanhållen

revisionsmyndighet med ansvar för den statliga

redovisnings- och effektivitetsrevisionen den 1

januari 2003 enligt en redovisad principmodell.

Förslaget har varit föremål för remiss och 27

instanser har lämnat synpunkter. Övervägande delen

av dem har tillstyrkt förslaget i huvudsak.

Finansutskottet har i yttrande tillstyrkt förslaget.

Konstitutionsutskottet tillstyrker

riksdagsstyrelsens förslag i huvudsak och föreslår

att riksdagen godkänner de av Riksdagskommittén

förordade riktlinjerna för en förändrad revision

under riksdagen med vissa ändringar. Utskottet

föreslår i några avseenden andra lösningar än dem

Riksdagskommittén föreslagit. Bland annat förordas

att styrelsen för den nya revisionsmyndigheten under

riksdagen skall ha en sådan sammansättning att

samtliga riksdagspartier kan representeras med

ordinarie ledamöter. Vidare föreslår utskottet att

den nya revisionsmyndigheten under riksdagen skall

ledas av tre personer i stället för av en enda

riksrevisor. Utskottets ställningstagande innebär

att en följdmotion tillstyrks och samtliga

motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 1999

delvis tillstyrks medan övriga motionsyrkanden

avstyrks.

Förslaget

1999/2000:RS1, vari riksdagsstyrelsen föreslår att

riksdagen

1. godkänner de av Riksdagskommittén förordade

riktlinjerna för en förändrad revision under

riksdagen,

2. begär att regeringen i enlighet med vad

Riksdagskommittén föreslagit tillsätter en utredning

med uppgift att utarbeta det förslag till

grundlagsändring och de övriga lagförslag som krävs

för att den föreslagna reformen av den statliga

revisionens organisation och ledning skall kunna

genomföras den 1 januari 2003,

3. begär att regeringen låter utreda de

organisatoriska frågor som hänger samman med

bildandet, från den 1 januari 2003, av en ny statlig

revisionsmyndighet i enlighet med Riksdagskommitténs

förslag.

Motionerna

Motioner som väckts med anledning av

förslaget

2000/01:K1 av Per Lager m.fl. (mp), vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen beslutar att, med ändring av

Riksdagskommitténs förslag, samtliga partier som

finns representerade i riksdagen skall vara

representerade bland de elva ledamöterna i den

parlamentariskt sammansatta styrelsen som väljs av

riksdagen.

2000/01:K2 av Kenneth Kvist och Mats Einarsson (v)

vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen begär att regeringen tillsätter en

utredning med uppdrag att se över den statliga

revisionen enligt vad i motionen anförs.

Motioner från den allmänna motionstiden

1999

1999/2000:K314 av Per-Erik Molén (m) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att slå samman

Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer och

underställa riksdagen detta nya organ.

1999/2000:K315 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger

talmanskonferensen till känna vad i motionen anförts

om tilläggsdirektiv till Riksdagsutredningen om

inrättande av en riksrevision med riksbanksliknande

ställning.

Motion 1999/2000:K316 av Henrik S. Järrel (m) vari

yrkas att

1. riksdagen beslutar anta principen att

riksrevisionen som funktion skall utföras av ett i

grundlagen angivet, från regeringen helt fristående,

organ.

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om förslag till

lagstiftning och följdåtgärder i enlighet med denna

princip.

1999/2000:K317 av Ingvar Svensson (kd) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en utredning om en

oberoende statlig förvaltningsrevision.

1999/2000:K337 av Per Rosengren (v) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen snarast begär ett

förslag om att flytta den statliga

effektivitetsrevisionen från RRV till RR.

2. att riksdagen hos regeringen i övrigt begär en

utredning av hur Riksdagens revisorer skall

organiseras för att uppfylla INTOSAI:s krav på en

oberoende revision.

1999/2000:K342 av Åsa Torstensson m.fl. (c) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger

talmanskonferensen till känna vad i motionen anförts

om tilläggsdirektiv till Riksdagsutredningen om en

stärkt revision under riksdagen i enlighet med vad

som anförts i motionen.

1999/20000:K343 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en mer fristående

revision.

1999/2000:K349 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om inrättandet av ett

revisionsorgan underställt riksdagen.

1999/2000:Fi510 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) vari

yrkas att

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en ny statlig

revision.

Motion från allmänna motionstiden 2000

2000/01:K324 av Göran Magnusson m.fl. (s) vari

föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen

med avslag på riksdagsstyrelsens förslag, vad som i

motionen anförs om ett stärkande av den statliga

revisionen.

Yttrande från finansutskottet

På konstitutionsutskottets begäran har

finansutskottet yttrat sig i ärendet. Yttrandet

finns i bilaga 1.

Utskottet

Ärendet och dess beredning

Den 2 december 1998 beslutade talmanskonferensen att

tillkalla en parlamentarisk kommitté för att se över

och utvärdera vissa frågor rörande riksdagens

arbetsformer. Utredningsverksamheten delades upp på

fyra områden, bl.a. området riksdagens arbete med

uppföljning, utvärdering och revision. För detta

utredningsarbete utsåg kommittén i januari 1999 en

referensgrupp biträdd av en expertgrupp. Arbetet har

bedrivits så att revisionsfrågan har behandlats i

särskild ordning. I januari 2000 överlämnade

referensgruppen till kommittén en arbetsrapport om

revisionen under riksdagen utan några

ställningstaganden. Under våren 2000 fortsatte

arbetet inom Riksdagskommittén och den 13 juni 2000

avlämnades en rapport om revisionen under riksdagen

till riksdagsstyrelsen. Reservation avgavs från

företrädarna för Socialdemokraterna. Den 4 juli 2000

överlämnade riksdagsstyrelsen förslag 1999/2000:RS1

Riksdagen och den statliga revisionen till

riksdagen, vari bl.a. föreslås att riksdagen

godkänner de av Riksdagskommittén förordade

riktlinjerna för en förändrad revision under

riksdagen. De socialdemokratiska ledamöterna

reserverade sig och ansåg att kommitténs

delbetänkande inte borde ligga till grund för

förslag från riksdagsstyrelsen.

Samma dag hänvisade kammaren förslaget till

konstitutionsutskottet som inbjöd 36 remissinstanser

att senast den 15 oktober lämna synpunkter på

förslaget. Två yttranden har inkommit utan att

avsändarna var upptagna på remisslistan och 9

remissinstanser har avstått från att svara eller

framhållit att man inte har något att anföra i

saken.

Förslaget

Riksdagskommittén framhåller att den statliga

revisionen i Sverige karakteriseras av en

resursmässigt svag men grundlagsreglerad

riksdagsrevision och en under regeringen

resursmässigt stark revision med en lagmässigt svag

förankring. Någon principiell politisk avvägning har

inte gjorts om fördelningen av revisionens resurser.

Den offentliga verksamhetens expansion har inte

följts av en motsvarande utbyggnad av riksdagens

ekonomiska kontrollmakt. Kontrollmaktens svaga

ställning - särskilt på det ekonomiska området - är

ett resultat av enskilda beslut och inte grundat på

en sammanhållen prövning.

Riksdagskommittén anser det principiellt vara

rimligt att det nationella revisionsorganet ligger

under parlamentet. Riksdagskommittén ser detta som

ett demokratiskt uttryck för att de folkvalda i

riksdagen har ett ansvar inför väljarna vad gäller

lagstiftning och användning av de skattemedel som

står till statsmakternas förfogande.

Riksdagskommitténs bedömning är att om

huvudmannaskapet för den statliga externa revisionen

samlat läggs under riksdagen skapas bättre

förutsättningar för att åstadkomma en god och

heltäckande revision av hela beslutskedjan i den

verkställande makten och därmed ge både riksdag och

regering ett bättre kunskapsunderlag för det

politiska beslutsfattandet. Samtidigt ansluter sig

Sverige till en grundmodell för den statliga

revisionen som är den gängse internationellt.

Riksdagskommitténs förslag innebär att en

sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den

statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen

bildas under riksdagen den 1 januari 2003.

Förslaget innehåller en principmodell för en ny

organisation av den statliga revisionen. Enligt

denna skall riksrevisionsmyndigheten under riksdagen

benämnas Riksrevisionen. Myndigheten skall ha en

styrelse som väljs av riksdagen.

Riksrevisionsverksamheten skall ledas av

Riksrevisorn. Myndigheten skall rapportera både till

riksdagen och till regeringen. I riksdagen skall

skrivelser och förslag från styrelsen beredas av

fackutskotten.

Riksrevisorn skall besluta över och leda

verksamheten inom Riksrevisionen. Riksrevisorn skall

besluta om granskningsplan för Riksrevisionen.

Riksrevisorn skall besluta om innehållet och

slutsatserna i revisionsrapporterna från både

redovisnings- och effektivitetsrevisionen.

Rapporterna skall offentliggöras.

Revisionsberättelserna från redovisningsrevisionen

skall fortlöpande överlämnas till regeringen och

till styrelsen. Riksrevisorn skall besluta om den

årliga revisionen (Årlig rapport) och överlämna

denna till regeringen och till styrelsen.

Riksrevisorn skall väljas på 7 år av riksdagen på

förslag av konstitutionsutskottet och skall inte

kunna omväljas i enlighet med bestämmelser i

regeringsformen och riksdagsordningen som skyddar

innehavarens oberoende. Kvalificerade beslutsregler

i riksdagen skall tillämpas för de undantagsfall då

avsteg behöver göras från bestämmelserna om

mandattidens längd för ämbetsinnehavaren.

Riksrevisorn skall inte ingå i styrelsen.

Riksdagen skall välja styrelse för Riksrevisionen

för riksdagens valperiod. Valbar skall vara

riksdagsledamot och f.d. riksdagsledamot. Styrelsen

skall ha 11 ledamöter och lika många suppleanter.

Extra suppleanter bör utses om alla partigrupper

över fyraprocentsspärren inte blir representerade i

styrelsen. Suppleanterna skall ha yttranderätt och

rätt att anmäla avvikande mening.

Styrelsen skall äga rätt att avge skrivelser och

förslag till riksdagen med anledning av

granskningsrapporter, den årliga revisionen (Årlig

rapport) och revisionen av Statens årsredovisning.

Styrelsen skall yttra sig över granskningsplanen

innan den fastställs av riksrevisorn, besluta om

budgetframställan till riksdagen och fastställa

myndighetens årsredovisning.

Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet

genom att riksrevisorn för styrelsen föredrar läget

i de principiellt viktigaste granskningarna samt

informerar om hur väl myndigheten följer den

uppgjorda granskningsplanen. Styrelsen skall dock

inte delta i själva revisionsprocessen och skall

inte heller påverka inriktningen på

granskningsarbetet. Styrelsen skall inte heller

delta i utformningen av revisionsrapporterna. Den

stora mängd revisionsrapporter som Riksrevisionen

kommer att producera under ett verksamhetsår innebär

att styrelsen måste koncentrera sig på mer

övergripande frågor. Det förutsätts att uppdraget

som ledamot i styrelsen skall ha en sådan omfattning

att det kan förenas med ordinarie riksdagsarbete.

I riksdagen är det motionsrätt på skrivelserna och

förslagen från styrelsen. Fackutskotten bereder

ärendena. Därmed kan revisionsdebatter komma att äga

rum med anledning av betänkanden från fackutskotten.

Fackutskotten yttrar sig till finansutskottet när

det gäller Årsredovisning för staten och den årliga

rapporten. Fackutskotten förutsätts också i övrigt

ta del av effektivitetsrevisionens iakttagelser i

sitt arbete med uppföljning och utvärdering av

verksamheter inom utskottets beredningsområde.

Finansutskottet skall bereda rapporten över den

årliga revisionen (Årlig rapport) och

årsredovisningen från regeringen i ett sammanhang.

Yttranden inhämtas från fackutskotten.

Årsredovisningen skall remitteras till

Riksrevisionen. I finansutskottets betänkande över

årsredovisningen tas ställning till revisionens

synpunkter, fackutskottens ställningstaganden och

regeringens förklaringar med anledning av

iakttagelserna.

Revisionsverksamheten skall vara lagreglerad, dvs.

en revisionslag skall införas. I revisionslagen bör

samlas övergripande bestämmelser om den statliga

revisionen. Av revisionslagen skall framgå att

Riksrevisionen ansvarar för den statliga revisionen

i riket och att den är en myndighet under riksdagen.

I lagen skall uttalas att Riksrevisionen reviderar

regering och förvaltning och att myndigheten skall

bedriva revision oberoende i förhållande till såväl

regering som riksdag och revisionsobjekt. Det skall

i lagen sägas att revisionsmyndigheten företräder

Sverige som det nationella revisionsorganet i

internationella sammanhang. Lagen skall slå fast att

Riksrevisionen reviderar den statliga verksamheten,

också sådan verksamhet som staten bedriver i form av

aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är

reglerad i lag eller någon annan författning eller

om staten som ägare eller genom tillskott av

statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på

något annat sätt har ett bestämmande inflytande över

verksamheten. Beslutsregler om tillägg eller

undantag från denna grundregel skall finnas i lagen.

I bestämmelserna skall också stadgas att

Riksrevisionen, förutom myndigheterna under

riksdagen och regeringen samt riksdagsförvaltningen,

reviderar Regeringskansliet som myndighet. På

motsvarande sätt som skedde när lagen (1996:1059) om

statsbudgeten infördes bör en genomgång göras av de

regelverk som reglerar den statliga revisionen i

syfte att se vilka bestämmelser som är lämpliga att

inordna i den nya lagen.

Revisionsberättelserna från den årliga revisionen

av myndigheternas årsredovisningar skall gå direkt

till regeringen (med kopia till berört fackutskott i

riksdagen). De principiellt viktigaste

iakttagelserna från den årliga granskningen av

myndigheternas årsredovisningar skall samlas i

Årliga rapporten som undertecknas av riksrevisorn.

Därefter blir rapporten offentlig. Riksrevisorn

skall föredra den årliga rapporten för styrelsen.

Styrelsen skall överlämna den årliga rapporten till

riksdagen med egna kommentarer och eventuella

förslag. Till styrelsens kommentarer och eventuella

förslag kan fogas reservationer. Riksrevisorn skall

överlämna den årliga rapporten till regeringen.

Rapporterna från effektivitetsrevisionen skall

undertecknas av riksrevisorn, eller ansvarig

avdelningschef, i enlighet med arbetsordningen i

Riksrevisionen. Därefter blir rapporterna

offentliga. Samtliga rapporter skall skickas av

riksrevisorn till regeringen. Riksrevisorn skall

föredra rapporterna i styrelsen, som skall ta

ställning till om revisionsrapporterna skall leda

till skrivelser med kommentarer eller förslag till

riksdagen. Till styrelsens kommentarer och

eventuella förslag kan fogas reservationer.

Sannolikt kommer enbart de principiellt viktiga av

effektivitetsrevisionens rapporter att bli aktuella.

Revisionsberättelsen över Statens årsredovisning

undertecknas av riksrevisorn. Därefter blir

berättelsen offentlig. Revisionsberättelsen skall

skickas av riksrevisorn till regeringen.

Riksrevisorn skall föredra revisionsberättelsen för

styrelsen. Styrelsen skall överlämna berättelsen med

egna kommentarer och eventuella förslag till

riksdagen. Till styrelsens kommentarer kan fogas

reservationer.

Styrelsen skall inte delta i revisionsprocessen,

inte påverka inriktningen på revisionsprojekten och

inte delta i utformningen av revisionsrapporterna.

De ansvariga revisorerna skall själva utforma och

självständigt ta ansvar för både slutsatser och

förslag som genomförd revision aktualiserar.

Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet

och hålla sig underrättad om verksamheten.

Riksrevisorn underställer styrelsen

granskningsplanen, och styrelsen yttrar sig över

förslaget. Till yttrandet kan fogas avvikande

meningar från styrelsens ledamöter. Riksrevisorn

beslutar om och fastställer granskningsplanen.

Riksrevisorn föredrar för styrelsen förslag till

budgetframställan till riksdagen. Styrelsen beslutar

om budgetframställan. Styrelseledamot har rätt att

foga reservation till budgetframställan.

Enligt Riksdagskommittén innebär förslaget att ett

tydligt ansvarsutkrävande blir möjligt. Den person

som innehar ämbetet som riksrevisor måste ha stor

integritet och åtnjuta högt anseende både inom

förvaltning och hos politiska företrädare.

Riksrevisorn måste således ha goda såväl

professionella som personliga egenskaper, sannolikt

förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög

nivå inom statsförvaltningen. Emellertid kan det

enligt Riksdagskommittén inte ställas garantier för

att en person tillträder som inte uppfyller de högt

ställda kraven. Detta innebär att möjligheterna att

kunna ompröva ett fortsatt innehav av ämbetet bör

övervägas. Lika väl som bestämmelser bör finnas i

regeringsformen om val av riksrevisor bör det i

grundlagen också finnas bestämmelser om förfaranden

och beslutsregler som skall gälla när en riksrevisor

skall skiljas från ämbetet. Bestämmelser om hur

styrelsen och riksdagsledamöter skall kunna väcka

frågan bör införas. Frågan om krav på kvalificerad

majoritet för riksdagsbeslutet bör prövas. Skälen

för att en riksrevisor skall skiljas från ämbetet

skall vara av sådan natur att det är uppenbart för

alla att innehavaren är olämplig att fortsätta sin

tjänstgöring. Här kan t.ex. en jämförelse göras med

bestämmelserna om avsättning av riksbankschefen. Att

skilja en riksrevisor från uppdraget bör dock vara

omgärdat av speciella beslutsregler i riksdagen.

Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och

dess verksamhet bör enligt Riksdagskommittén

regleras i regeringsformen, riksdagsordningen, en

lag med instruktion för myndigheten samt en särskild

revisionslag. Regeringsformen och riksdagsordningen

skall innehålla bestämmelser om att

revisionsmyndigheten under riksdagen skall ha en

ledning som tillsätts och avskiljs från ämbetet av

riksdagen. Bestämmelser i regeringsformen och

riksdagsordningen skall säkerställa

myndighetsledningens integritet.

Myndigheten skall vara Sveriges Supreme Audit

Institution (SAI) och företräda Sverige som det

nationella revisionsorganet i internationella

sammanhang.

Regeringen bör enligt förslaget tillsätta en

utredning med uppgift att utarbeta det förslag till

grundlagsändring och de övriga lagförslag som krävs

för att den föreslagna reformen av den statliga

revisionens organisation och ledning skall kunna

genomföras. I uppdraget bör ingå att utarbeta

förslag till lag om den statliga revisionen.

Utredningsarbetet bör bedrivas i samråd med

Riksdagskommittén för att garantera den

parlamentariska insynen i och inflytandet över

ärendets fortsatta hantering. När det gäller förslag

till grundlagsändringar bör regeringen lägga en

proposition till riksdagen senast i december 2001.

Vad gäller förslagen till lag om den statliga

revisionen och instruktion för myndigheten bör

regeringen återkomma till riksdagen i så god tid att

den nya myndigheten kan bildas den 1 januari 2003.

Regeringen bör också enligt förslaget låta utreda de

organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya

myndigheten, vilket berör existerande myndigheter

under såväl riksdagen som regeringen. Det är därför

viktigt att man i utredningsarbetet utnyttjar sig av

expertis från såväl Regeringskansliet som

riksdagsförvaltningen och de berörda myndigheterna.

International Organization of Supreme Audit

Institutions (INTOSAI) och den statliga

revisionens oberoende

Det internationella samarbetsorganet för nationella

revisionsorgan International Organization of Supreme

Audit Institutions (INTOSAI) grundades 1953 med stöd

av Förenta nationerna som en gemensam organisation

för medlemsländernas nationella revisionsorgan

(SAI). Organisationen har 170 medlemmar. Endast ett

SAI kan finnas i varje land och verksamheten bör

inrymma både årlig redovisningsrevision och

effektivitetsrevision.

Vid INTOSAI:s möte i Lima år 1977 antogs en

särskild deklaration om principerna för ett SAI:s

ställning och uppgifter; den s.k. Limadeklarationen.

Enligt Limadeklarationen skall ett SAI vara

oberoende i förhållande till revisionsobjektet och

vara skyddat mot yttre påverkan. Även om statliga

institutioner inte kan vara absolut oberoende

eftersom de själva är en del av staten skall SAI

tillförsäkras det funktionella och organisatoriska

oberoende som är nödvändigt för att fullgöra dess

uppgifter.

SAI och dess oberoende ställning skall fastställas

i konstitutionen. Detaljer kan införas i vanlig lag.

I synnerhet skall tillräckligt skydd garanteras

genom en högsta domstol mot varje ingripande mot

SAI:s oberoende och dess revisionsuppdrag.

SAI:s oberoende är oupplösligt knutet till

medlemmarnas oberoende. Med medlemmar avses de

personer som har att fatta beslut för SAI:s räkning

och som ansvarar för dessa beslut inför en tredje

part, dvs. ledamöter i beslutande kollektiv eller

chefen för ett SAI organiserat som

enrådighetsmyndighet.

Medlemmarnas oberoende skall säkerställas av

konstitutionen. Särskilt skall formerna för att

skilja en medlem införlivas i konstitutionen och får

inte försvaga medlemmarnas oberoende.

I sitt yrkesliv får SAI:s revisorer inte påverkas

av revisionsobjekten och får inte stå i

beroendeförhållande till dem.

SAI skall vara försett med tillräckliga ekonomiska

medel för att kunna fullgöra sina uppgifter.

Vid behov skall SAI vara berättigat att ansöka om

nödvändiga ekonomiska resurser direkt hos det

offentliga organ som beslutar om nationalbudget.

SAI skall ha rätt att använda de anslag som

anvisas det under särskild anslagstitel på det sätt

det anser det lämpligt.

SAI:s oberoende, föreskrivet i konstitution och

lag, garanterar också en mycket hög grad av

initiativ och självbestämmanderätt även när SAI

uppträder som ombud för parlamentet och utför

revisioner på dess uppdrag. Förhållandet mellan SAI

och parlamentet skall föreskrivas i konstitutionen i

enlighet med varje lands förutsättningar och krav.

SAI reviderar regeringen och dess myndigheter och

institutioner. Detta betyder dock inte att

regeringen är underordnad SAI. Framför allt är

regeringen helt och ensam ansvarig för sina

handlingar och underlåtelser och kan inte frita sig

från ansvar genom att hänvisa till revisionens

slutsatser eller expertåsikter från SAI.

SAI skall genom föreskrifter i konstitutionen ges

befogenhet och skyldighet att årligen och

självständigt rapportera sina slutsatser till

parlamentet eller något annat ansvarigt offentligt

organ. Denna rapport skall offentliggöras.

Motionerna

Göran Magnusson m.fl. (s) yrkar i motion

2000/01:K324 att förslaget avslås. Motionärerna

framhåller att det i de flesta statliga

förvaltningsorgan och statliga bolag bland

styrelseledamöterna finns företrädare för

allmänintresset, ofta utsedda bland dem som i

demokratiska val utsetts att företräda befolkningen.

Detta gäller även revisionsverksamheten och är ett

värdefullt bidrag för att öka den allmänna insynen

som i sin tur skapar legitimitet för verksamheterna.

Revisionsverksamheten genom förtroendevalda utgör

ett viktigt och angeläget inslag i svensk demokrati.

Det kan aldrig vara fråga om något totalt oberoende,

bl.a. eftersom anslag till arbetet måste beviljas av

ett organ som kan bestämma nödvändiga skatter. Den

svenska förvaltningsmodellen med förhållandevis

självständiga myndigheter innebär tillsammans med

offentlighetsprincipen och regeringens kollektiva

beslutanderätt att Sverige skiljer sig markant från

det dominerande mönstret i Europa. En förutsättning

för att denna självständighet skall gå att förena

med demokratiska principer är att både regering och

riksdag förfogar över väl fungerande instrument för

uppföljning, utvärdering och heltäckande granskning.

För att tillgodose kraven i lagen om statsbudgeten

måste regeringen kunna verifiera såväl effektivitet

som god hushållning i statlig verksamhet. Regeringen

har bl.a. därför behov av ett starkt revisionsorgan

som hanterar både årlig revision och

effektivitetsrevision. Den svenska modellen med ett

oberoende riksrevisionsverk underställt regeringen

har bidragit till att myndigheterna i ett

internationellt perspektiv är mycket effektiva.

Motionärerna vill behålla den svenska modellen för

revisionen.

Motionärerna framhåller att förslaget innebär att

en ny myndighet skall bildas den 1 januari 2003 och

att grundlagsförslag läggs fram senast i december

2001. Beredningstiden - inklusive remissbehandling

av de begärda förslagen - blir därigenom synnerligen

kort. Att lägga kommitténs förslag till grund för

lagstiftning synes föra avsevärt längre än vad som

krävs för att stärka den statliga revisionens

ställning samtidigt som det är mycket tveksamt om

beredningsunderlaget kommer att hålla den kvalitet

som riksdagen normalt brukar kräva när det gäller

förändringar i regeringsformen.

Motionärerna framhåller vidare att en översyn av

den statliga revisionen dock bör ske och att viktiga

utgångspunkter bör vara att revisionen skall

bedrivas professionellt och oberoende av en

myndighet underställd regeringen samt att riksdagens

organisation för granskning och uppföljning bör

förstärkas under fortsatt starkt inflytande från de

folkvalda. Revisionen bör vara så utformad att

regeringen kan uppfylla sin författningsenliga roll,

och revisionens särställning bör lagfästas.

Kenneth Kvist och Mats Einarsson (v) begär i motion

2000/01:K2 ett fortsatt utredningsarbete av frågan i

hela dess vidd innan ett förslag kan genomföras, ett

utredningsarbete som inte bara ställer frågan hur

utan även om och vad som bör genomföras av

Riksdagskommitténs förslag.

Sverige har ofta tjänat som en internationell

förebild när det gäller kontrollmakten, och Sverige

intar en tätposition i fråga om revisionens djup och

effektivitet. Den svenska författningsmodellen med

förhållandevis självständiga myndigheter är

annorlunda än i många andra länder. De politiska

organen har kontrollorgan för att se till att

myndigheterna följer de politiskt fattade besluten.

Regeringen behöver ett starkt stabsorgan.

Den förändring som innebär att en riksrevisor

tillsätts innebär att man tar bort en del av

riksdagens granskningsfunktion från de folkvalda.

Förslagets kärna är att ett parlamentariskt organ

avskaffas och ersätts med ett ämbetsmannalett organ.

Om ett krav på oberoende diskvalificerar folkvalda

ledamöter från att delta i och styra

revisionsprocessen så ligger i detta ett

ifrågasättande av den representativa demokratin i

allmänhet och folksuveränitetstanken i synnerhet.

Tanken att en oberoende, förment ovan samhällets

olika sociala skikt stående riksrevisor skulle ge

revisionen en högre kvalitet än den sammanvägda

erfarenhet som finns i en styrelse av folkvalda

torde vara oriktig. Riksdagskommittén har enligt

motionerna inte belyst problematiken kring hur

riksdagens egen kontrollmakt faktisk beskärs genom

dess förslag. De författningsmässiga konsekvenserna

av riksrevisorsfunktionen bör utredas vidare. De

budgetmässiga konsekvenserna av ett genomförande av

förslaget måste vara klarlagda innan ett förslag

genomförs.

I motion 2000/01:K1 av Per Lager m.fl. begärs att

samtliga riksdagspartier skall vara garanterade

representation bland de 11 ordinarie ledamöterna i

den styrelse som föreslås väljas av riksdagen. Att

suppleanter har yttranderätt och rätt att anmäla

avvikande mening räcker inte.

I samtliga motioner från den allmänna motionstiden

år 1999 begärs en stärkt statlig revision. Per

Unckel m.fl. (m) begär i motion 1999/2000:K349

(yrkande 1) ett tillkännagivande till regeringen om

inrättandet av ett revisionsorgan underställt

riksdagen. Revisionsorganet bör ges ett lagreglerat

mandat och ledas av en chef med lång förordnandetid,

som inte går att förlänga. Myndighetschefen och vice

riksrevisorer skall utses av riksdagen eller av ett

fullmäktige utsett av riksdagen. Det bör undersökas

om det nya revisionsorganets arbete - utöver den

effektivitetsrevision som Riksrevisionsverket och

Riksdagens revisorer utför - också bör innefatta den

årliga revisionsgranskningen. Vid sidan av

generaldirektören bör det finnas en parlamentariskt

sammansatt styrelse eller fullmäktige vars

inflytande över verksamheten bör begränsas till att

diskutera arbetsplaneringen och bereda val av

myndighetschef och vice riksrevisorer. Huvudsyftet

med styrelsen eller fullmäktige är att skapa

förankring i det parlamentariska arbetet, inte att

bereda enskilda politiker något direkt inflytande

över själva revisionsrapporten. Per Richard Molén

(m) begär i motion 1999/2000:K314 att

Riksrevisionsverkets organisation och resurser

sammanfogas med Riksdagens revisorers. Henrik S

Järrel begär i motion 1999/2000:K316 att riksdagen

antar principen att riksrevisionens funktion skall

utföras av ett i grundlagen angivet, från regeringen

helt fristående organ och att riksdagen av

regeringen begär förslag till lagstiftning och

följdåtgärder i enlighet med detta.

Lars Leijonborg m.fl. (fp) begär i motion

1999/2000:K315 att ett nytt starkt revisionsorgan,

kallat Riksrevisionen, inrättas under riksdagen och

tillförs resurser från Riksrevisionsverket och

Riksdagens revisorer. Riksrevisionen bör ges en

ställning liknande Riksbankens. Den ledande

tjänstemannen, riksrevisorn, bör ha en jämförelsevis

lång mandatperiod, t.ex. sex år, med möjlighet till

förlängning med högst sex år och väljas av

riksdagen. Ett politiskt ledningsorgan bör finnas,

men konstruktionen bör hindra att politiska hänsyn

tas i den löpande verksamheten. Riksrevisorn skall

ges en stark ställning i grundlagen, och i en

revisionslag skall finnas bestämmelser om verkets

uppgifter och arbete, rätt till information, former

för rapportering m.m. Riksdagskommittén bör genom

tilläggsdirektiv av talmanskonferensen få i uppdrag

att lägga fram ett förslag i enlighet med detta.

Karin Pilsäter (fp) hänvisar i sin motion

1999/2000:Fi510 (yrkande 6) till denna motion och

understryker att det är viktigt att

Riksdagskommitténs arbete leder fram till en sådan

förändring.

Ingvar Svensson (kd) framhåller i motion

1999/2000:K317 att det behöver tas ett samlat grepp

omkring den statliga revisionen. Den internationella

modellen med oberoende förvaltningsrevision bör

eftersträvas. Samtidigt kan det vara befogat att

regeringen har en egen utvärderingsverksamhet liksom

att riksdagen kan tänkas vara angelägen om att

behålla sin nuvarande form av revisionsverksamhet.

En oberoende revision bör rimligen ha samma

ställning som Justitieombudsmannen, dvs. ligga under

riksdagen men inte styras politiskt.

Åsa Torstensson m.fl. (c) anför i motion

1999/2000:K342 att merparten av Riksrevisionsverkets

resurser och uppgifter bör flyttas över till ett

stärkt revisionsorgan under riksdagen med

demokratisk förankring och kontroll. Motionärerna

utgår från att regeringen behöver en internrevision

men anser att regeringen själv får ombesörja detta.

Riksdagskommittén bör ges i tilläggsuppdrag att

belysa en revision i enlighet med vad som anförts i

motionen.

Per Rosengren (v) framhåller i motion

1999/2000:K337 (yrkandena 1 och 2) att revisionen

skall vara så oberoende som möjligt i förhållande

till sina uppdragsgivare och till de instanser som

skall granskas. Oberoendet skall gälla såväl valet

av revisionsobjekt som genomförandet av revisionen.

Det finns knappast något revisionsorgan i världen

som är helt oberoende, och det är också en fråga hur

oberoende definieras, men det är enligt motionen

möjligt att ändra organisationen så att den statliga

revisionen blir mer oberoende än i dag.

Riksrevisionsverkets effektivitetsrevision bör

flyttas över till Riksdagens revisorer. Det finns

dock ett oberoendeproblem med denna lösning eftersom

de politiska revisorerna har ett visst inflytande

över urvalet av revisioner. Dessutom förekommer -

mot bakgrund av att besluten nästan alltid är

enhälliga - inte sällan att de professionella

revisorernas rapporter "tvättas" innan de redovisas.

Det kan därför bli nödvändigt att fundera

ytterligare över hur Riksdagens revisorer skall

organiseras för att uppfylla de krav INTOSAI ställer

på en oberoende revision.

Remissyttranden

Konstitutionsutskottet har remitterat förslaget till

36 myndigheter och organisationer, och 29

myndigheter och organisationer har yttrat sig över

Riksdagskommitténs rapport. En förteckning över de

36 remissinstanserna finns i bilaga 2. Yttranden har

också inkommit från Riksbanken och Saco-medlemmarna

vid Riksdagens Revisorer. Av de 36 remissinstanserna

har 13 valt att inte svara eller avstår från

ställningstagande i huvudfrågan. Övervägande delen

av remissvaren i huvudfrågan är positiva till

inrättandet av en oberoende riksrevision under

riksdagen med motiveringar i linje med vad

Riksdagskommittén anför. De tre mer negativa

remissinstanserna, JK, Riksförsäkringsverket och

Naturvårdsverket bygger sina ställningstaganden

bl.a. på att den svenska modellen med förhållandevis

självständiga myndigheter under regeringen är unik,

och det medför att det inte finns lika stort behov

som i andra länder av att garantera

revisionsmyndighetens oberoende på det sätt som

kommittén föreslår. Vidare understryks vikten av att

regeringen har tillgång till ett eget organ för

granskning av myndigheternas verksamhet. Förekomsten

av två revisionsmyndigheter ifrågasätts som

rationell och försvarbar. Risken för att oberoendet

innebär en förstärkning av olika

tjänstemannagruppers ställning visavi den politiska

nivån och politiskt förtroendevalda med försvagning

av den parlamentariska demokratin berörs av

Riksförsäkringsverket. Radio- och TV-verket

framhåller att den nuvarande ordningen fungerar väl

och anser att frågan behöver belysas ytterligare

innan slutlig ställning tas.

Bland de positiva remissvaren finns en lång rad

synpunkter i fråga om enskildheter i förslaget.

Flera remissinstanser, Justitieombudsmannen,

Riksdagens revisorer, Svea hovrätt, Statskontoret,

Socialstyrelsen, Ekonomistyrningsverket,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Konkurrensverket och Jusek,

pekar på regeringens behov av egna

revisionsresurser, och Svea hovrätt betonar att

frågan bör anses inrymma författningsmässiga

dimensioner. Socialstyrelsen, Konsumentverket och

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att risken för

dubbelrapportering för myndigheterna bör

uppmärksammas. Konkurrensverket anser det viktigt

att ansvarsförhållandena mellan olika statliga

institutioner som har att arbeta med uppföljning och

utvärdering blir tydliga. Det kan annars finnas risk

för motstridiga signaler.

Styrelsens roll i förhållande till

revisionsmyndighetens oberoende berörs av flera

remissinstanser. Statsvetenskapliga institutionen

vid Lunds universitet framhåller att man noggrannare

bör pröva en organisation där självständigheten i

revisionen garanteras, utan att kontrollen över hur

riksdagens intentioner förverkligas helt blir en

fråga för ämbetsmän. En organisation där riksdagens

legitimitet på ett bättre sätt blev en tillgång för

det nya revisionsorganet förordas, inte minst

eftersom den framtida revisionens uppdrag bör vidgas

från fokuseringen på ekonomivärden till att också ta

demokrativärden på allvar. Riksrevisionsverket anser

att styrelsen, som föreslås utgöra en integregrerad

del av myndigheten och få beslutsbefogenheter som

medför en uppenbar risk för att kraven på oberoende

inte uppfylls, i stället borde benämnas t.ex. "den

parlamentariska revisionsnämnden".

Arbetsmarknadsstyrelsen anser att styrelsen bör ha

en rådgivande funktion. Statskontoret anser att en

styrelse inte bör utses. SACO anser att den

föreslagna sammansättningen av styrelsen strider mot

Limadeklarationens princip att ett SAI skall kunna

ansöka om tillräckliga resurser direkt hos organ som

fastställer statsbudgeten samt att riksrevisorn och

andra än riksdagsledamöter bör ges plats i

styrelsen. Enligt Vattenfall förefaller en styrelse

med 11 medlemmar organisatoriskt onödigt tung.

Statistiska centralbyrån understryker att varken

riksdagen eller regeringen bör lägga uppdrag på den

nationella revisionsmyndigheten. En återkommande

kritik (JO, Svea hovrätt, Kammarkollegiet,

Revisorsnämnden, Riksrevisionsverket, Vattenfall och

Jusek) riktar sig mot förslaget att styrelsen skall

avge formellt yttrande över Riksrevisionens

granskningsplan. Riksdagens revisorer däremot

framhåller vikten av att revisionen har en stark

förankring i riksdagen och förordar att styrelsen

ges en starkare roll genom att besluta om

granskningsplan och de färdiga granskningarna. Också

Lunds universitet föreslår att styrelsen skall

besluta granskningsplan. JO, Riksdagens revisorer,

Revisorsnämnden och Riksrevisionsverket vänder sig

mot att styrelsen skall fastställa myndighetens

årsredovisning. Kammarkollegiet anser att det är

tveksamt att styrelsen skall besluta om

budgetframställan och anser att rapporterna från

effektivitetsrevisionen bör överlämnas till

riksdagen av riksrevisorn. Enligt Vattenfall

förefaller det inte lämpligt att inskränka

Riksrevisionens oberoende ställning och ansvar genom

att Årliga rapporten och rapporter från

effektivitetsrevisioner skall kunna förses med

styrelsens kommentarer och reservationer.

Svea hovrätt anser att det i det fortsatta

utredningsarbetet bör ingå att utreda om det finns

behov för riksdagen av att även framöver ha

möjlighet att - bl.a. såsom ett led i riksdagens

finansmakt och budgetpolitik - kunna initiera

granskning av den statliga revisionsverksamheten.

Riksdagens revisorer och Statskontoret anser att

revisionsmyndigheten bör ledas av ett kollegium som

gemensamt besitter beslutsbefogenheten över

revisionsrapporterna. JO pekar på att erfarenheterna

av en modell med fyra valda ombudsmän, varav en

administrativ chef, är mycket goda. Riksrevisorns

förordnandetid tas upp av vissa instanser.

Riksrevisionsverket föreslår en nioårig

förordnandetid. JO anser att en förordnandedetid i

första hand på fyra år med möjlighet till omval är

att föredra. Statskontoret föreslår att ledamöterna

i ett styrande kollegium, bestående av en

myndighetschef och ett antal vice myndighetschefer,

utses på sex år. Nationalekonomiska institutionen

vid Lunds universitet anser att riksrevisorn bör

vara praktiskt taget oavsättlig.

Arbetsmarknadsstyrelsen anser att riksrevisorns

erfarenhet inte behöver vara förvärvad inom

statsförvaltningen.

Riksdagens revisorer pekar på vikten av bl.a. ett

brett inflöde av granskningsförslag från

riksdagsutskotten, enskilda riksdagsledamöter och

allmänheten.

Svea hovrätt tar upp frågan om myndighetschefen bör

ges rätt att hos riksdagen väcka frågor liknande den

rätt Justitieombudsmannen har i fråga om

författningsändringar eller annan åtgärd från

statens sida som uppkommit under

granskningsverksamheten.

Riksdagens revisorer anser att beredningen av

rapporterna över den årliga revisionen och

årsredovisningen från regeringen bör beredas av

konstitutionsutskottet i stället för

finansutskottet.

Statskontoret anser att det för den nya

revisionsmyndigheten inte bör göras undantag för

"den administrativa praxis som tillämpas i

regeringsarbetet".

Ekonomistyrningsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen

påpekar att förutsättningarna för normering av den

statliga redovisningen och formerna för samverkan

mellan revisionen och normeraren bör behandlas i det

fortsatta utredningsarbetet, liksom

Riksrevisionsverkets nuvarande uppgift att granska

underlaget till årsredovisningen för staten.

Jordbruksverket understryker förhållandet att EU:s

regelverk ställer krav på revision av EU-stöd.

Vattenfall anser att uppföljningsansvar för avgivna

rapporter/förslag torde kunna vara en värdefull del

av riksrevisorns totala ansvar.

JK anser att en fråga som bör övervägas i det

fortsatta arbetet är vem som skall utöva tillsyn

över den nya myndigheten.

Finansutskottets yttrande

Sammanfattningsvis ställer sig finansutskottet med

vissa förtydliganden bakom Riksdagskommitténs

förslag. Finansutskottet anser att det principiellt

är rimligt att det nationella revisionsorganet

ligger under parlamentet och framhåller värdet av en

stark och oberoende revision. Genom en stark

revision förbättras underlaget för det politiska

systemets beslut. Revisionens oberoende skall

förstås som att granskarna själva skall kunna välja

granskningsobjekt, självständigt bedriva

granskningen och slutligen obundet formulera vad man

kommit fram till. Självständigheten i dessa delar är

helt avgörande för granskningsresultatens

tillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan de

politiskt ansvarigas sak att avgöra om några

åtgärder är påkallade eller ej.

Finansutskottet framhåller att styrelsen kan bidra

med värdefull kunskap om vad som kan bli föremål för

granskning och att det ligger i riksrevisorns eget

intresse att få kännedom om förslag till lämpliga

granskningar. Riksdagens utskott kan, med sin

kännedom om respektive sakområde, också komma med

förslag som är av intresse för revisionsorganet.

Uppslag till granskningar kan således komma från

olika håll, t.ex. styrelsen, utskotten, den allmänna

debatten och massmedierna. Innan riksrevisorn

fastställer granskningsplanen kommer det rimligen i

praktiken att ske en dialog - och inte bara ett

formellt yttrandeförfarande - mellan styrelsen och

riksrevisorn.

Finansutskottet hänvisar till att förslaget innebär

att de parlamentariska representanterna ges insyn i

det löpande revisionsarbetet och kan ge uppslag till

hur det bör bedrivas. Styrelsen deltar dock inte i

utformningen av revisionsrapporterna i bemärkelsen

att den avgör vad som skall stå i dem. Även om det

således ytterst är riksrevisorn som avgör vad en

revisionsrapport skall innehålla är det en

självklarhet att riksrevisorn aldrig kan besluta om

huruvida åtgärder skall vidtas med anledning av en

revision. Det är bara de politiskt ansvariga som kan

avgöra om åtgärder som kräver riksdagens och

regeringens medverkan skall vidtas.

Finansutskottet vill framhålla att

revisionsmyndighetens årliga rapport bör innehålla

väsentliga iakttagelser från både redovisnings- och

effektivitetsrevisionen. Finansutskottet vill vidare

framhålla vikten av att regeringen även framdeles

redovisar vilka åtgärder den vidtagit med anledning

av revisionens iakttagelser (regeringen kan

naturligtvis göra bedömningen att någon åtgärd inte

är påkallad, och då får detta redovisas). Vidare

vill finansutskottet understryka vikten av att

revisionsrapporternas genomslag genomgående följs

upp. Det kan också enligt finansutskottet finnas

anledning att inrätta en ordning som innebär att

externa granskare analyserar revisionsrapporternas

kvalitet.

Finansutskottet förutsätter att en oklarhet om

huruvida Riksrevisionens revisionsberättelse skall

överlämnas direkt till finansutskottet eller till

riksdagen reds ut i det fortsatta arbetet.

Finansutskottet gör den tolkningen att

revisionsberättelsen skall överlämnas direkt till

finansutskottet.

Finansutskottet ser ingen anledning till att några

förändringar sker av utskottets hantering av

revisionsfrågorna, utöver de uppenbara förändringar

som följer av att Riksdagens revisorer och

Riksrevisionsverket ersätts av en ny

revisionsmyndighet. Finansutskottets ansvar för

ärenden om statlig revision (riksdagsordningen

4.6.2) bör således kvarstå, inte minst eftersom den

statliga revisionen och dess iakttagelser spelar en

viktig roll i den statliga ekonomistyrningen. I

enlighet med fackutskottsprincipen bör därför

finansutskottet bereda ärenden om den nya

revisionsmyndigheten. Det kan således ifrågasättas

om inte uppgiften att förbereda val av riksrevisor

borde åligga finansutskottet snarare än

konstitutionsutskottet. Finansutskottet har genom

sin beredning av frågorna god kännedom om området

och om lämpliga kandidater för uppdraget som

riksrevisor. Vidare vill finansutskottet påpeka att

de överväganden som låg till grund för att

finansutskottet skall svara för externrevisionen av

den revisionsmyndighet som ligger under riksdagen

såvitt utskottet kan bedöma är fortsatt giltiga

(bet. 1998/99:KU16, yttr. 1998/99:FiU2y).

Finansutskottet finner inget skäl till att ställa

sig bakom motion K1 (mp) om styrelsens

sammansättning. Om konstitutionsutskottet intar en

mer positiv hållning till motionen ser

finansutskottet emellertid inga hinder för det.

I en avvikande mening (s, mp) framhålls att fyra

viktiga grundprinciper kan sättas upp för en

revision som syftar till att förstärka medborgarnas

insyn och inflytande. För det första måste

revisionen har full integritet i förhållande till

dem som revideras, vilket inte behöver stå i

motsättning till att regeringen skall kunna ha

möjligheter att bl.a. genom revision kontrollera

sina myndigheters arbete. För det andra måste

revisionen utföras av personer med kompetens på

högsta nivå. För det tredje måste revisionen präglas

av pluralism, bl.a. i fråga om initieringen av

revision, dvs. besluten om vad som skall revideras.

Det är orealistiskt att tro att en enda person

skulle kunna vara bäst skickad att bedöma alla

tänkbara skäl att initiera en revision. För det

fjärde måste revisionsverksamheten utformas med ett

så starkt folkligt inflytande som möjligt. Det

framhålls att revisionsverksamhet, liksom annan

kontrollverksamhet, ställer särskilda krav på det

folkliga inflytandets utformning, något som ofta har

försummats i diskussionen. I stället för att den nya

myndigheten leds av en riksrevisor bör ett kollegium

utses, bestående av tre personer. Vidare bör

initiativ till en revision av en miljömyndighet

t.ex. kunna komma från en miljöorganisation och

initiativet till andra revisioner kunna tas av t.ex.

handikapporganisationer, fackföreningar eller

företag. Enskilda medborgare skall kunna föreslå

revisioner på samma enkla sätt som de kan anmäla ett

ärende till Justitieombudsmannen.

Även om det finns många sätt för riksdagen att

utöva sin kontroll av regeringen och myndigheterna -

konstitutionsutskottets granskning, uppföljningar,

utvärderingar m.m. - kan det ändå var viktigt att

bevara en möjlighet för riksdagen och riksdagens

partier att initiera och få genomfört en granskning

i form av revision som de bedömer som särskilt

angelägen för att kunna fullgöra sin parlamentariska

granskningsuppgift. Möjligheten till initiering av

revision på detta sätt skulle kunna prövas i samband

med den utredning som regeringen skall tillsätta för

att genomföra Riksdagskommitténs förslag. En

initieringsmöjlighet kan öppnas utan att bryta

principen att den nya revisionsmyndigheten inte

skall motta några som helst uppdrag utifrån.

Motionsyrkandet att samtliga riksdagspartier skall

vara representerade av en ordinarie ledamot i den

nya myndighetens styrelse tillstyrks och ett

vetenskapligt råd knutet till myndigheten förordas.

I ett särskilt yttrande (v) anförs att man är

beredd att medverka till ett beslut om den statliga

revisionen som kan samla en bred majoritet i

riksdagen.

Utskottets bedömning

Det statliga anslaget år 2000 för

Riksrevisionsverket är ca 156 miljoner kronor.

Kostnaden för den årliga revisionen uppgick år 1999

till ca 113 miljoner kronor och för

effektivitetsrevisionen till ca 38 miljoner kronor.

Cirka 30 miljoner av kostnaden täcks av avgifter.

Kostnaden för resultatområdet Regeringsuppdrag

uppgick till ca 20 miljoner kronor och ersattes med

15 miljoner kronor av regeringen. Kostnaden för

Riksrevisionsverkets egeninitierade

effektivitetsrevision var 37,6 miljoner kronor. För

Riksdagens revisorer uppgick anslaget till ca 23,5

miljoner kronor. Personalmässigt sett är

Riksrevisionsverket tio gånger större än Riksdagens

revisorer.

Som Riksdagskommittén framhållit bygger den

nuvarande fördelningen av den statliga revisionens

resurser mellan regering och riksdag inte på någon

principiell politisk avvägning. Den offentliga

verksamhetens expansion har inte följts av en

motsvarande utbyggnad av riksdagens ekonomiska

kontrollmakt. Någon sammanhållen prövning av

utformningen av den statliga kontrollmakten har inte

gjorts i modern tid.

I likhet med flertalet remissinstanser som yttrat

sig i frågan delar konstitutionsutskottet

Riksdagskommitténs och finansutskottets principiella

utgångspunkt att den nationella revisionen bör ligga

under riksdagen. Genom att den statliga externa

revisionen samlat läggs under riksdagen skapas

bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och

heltäckande revision av hela beslutskedjan i den

verkställande makten och därmed ge både riksdag och

regering ett bättre kunskapsunderlag för det

politiska beslutsfattandet. Detta är också en

ordning som bättre överensstämmer med vad som gäller

i övriga Europa, där alla nationella revisionsorgan

(SAI) är knutna till parlamentet, även om en

majoritet av dem också rapporterar till regeringen.

Utskottet delar vidare kommitténs och

finansutskottets bedömning att förslaget om en

sammanhållen statlig revision under riksdagen

innebär att den statliga revisionen ges en starkare

och mer oberoende ställning. En starkare revision

innebär att underlaget för det politiska systemets

beslut förbättras. Ett utökat oberoende och ett

samlat ansvar bidrar till att öka förtroendet för

verksamheten. Granskningresultatens tillförlitlighet

och trovärdighet är beroende av att granskarna

själva väljer granskningsobjekt, självständigt

bedriver granskningen och obundet formulerar vad man

kommit fram till.

I likhet med Riksdagskommittén och finansutskottet

anser konstitutionsutskottet således att

revisionsmyndigheten måste ha en hög grad av

oberoende. Myndigheten får inte försättas i en

situation som innebär att det kan straffa sig att

inte anta externa förslag till granskningar.

Centralt för oberoendet är också att myndigheten kan

agera självständigt under genomförandet av

granskningen och själv kan dra slutsatser av den

genomförda granskningen.

Utskottet delar således Riksdagskommitténs och

finansutskottets principiella utgångspunkter och

anser att de inslag av inflytande från riksdagens

sida som föreslås är en lämplig avvägning som ändå

ger revisionsmyndigheten en tillräckligt oberoende

ställning. Dessa inslag är bl.a. inrättandet av en

styrelse och styrelsens yttrande över

granskningsplanerna, styrelsens förslag till

riksdagen med anledning av granskningsrapporter,

Årliga rapporten och revisionen av Statens

årsredovisning samt styrelsens skyldighet att

besluta budgetframställan och fastställa

myndighetens årsredovisning.

På några punkter vill utskottet dock förorda andra

lösningar. Utskottet vill därvid understryka sin

utgångspunkt att inte någon statlig verksamhet skall

vara undandragen en oberoende revision.

Riksdagskommitténs förslag innebär att det skall

finnas en styrelse som tillgodoser riksdagens behov

av samband med och insyn i myndigheten och att denna

styrelse skall utgöras av ett parlamentariskt

sammansatt organ med elva ledamöter som väljs av

riksdagen. Under förutsättning av att

sammansättningen skall vara någorlunda proportionell

innebär emellertid en sådan ordning att alla

riksdagspartier inte skulle kunna bli representerade

med ordinarie ledamöter i styrelsen.

Utskottet delar bedömningen i motion 2000/01:K1

(mp) om värdet av att alla riksdagspartier är

representerade med ordinarie ledamöter i

revisionsmyndighetens styrelse. Det är också

angeläget att styrelsens sammansättning inte alltför

mycket avviker från proportionerna i riksdagens

kammare och att styrelsen inte blir för stor. Det

fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas med

samtliga dessa förutsättningar i stället för den av

Riksdagskommittén förordade utgångspunkten att

styrelsen skall ha elva ordinarie ledamöter. En

möjlighet kan vara att ett visst minsta antal

styrelseledamöter föreskrivs i regeringsformen eller

riksdagsordningen med ett utrymme för valberedningen

att inför varje val av styrelsen bestämma en större

styrelse.

Riksdagskommitténs förslag innebär vidare att

myndigheten skall ledas av en riksrevisor.

Riksdagens revisorer och Statskontoret föreslår i

sina remissvar att revisionsmyndigheten i stället

skall ledas av ett kollegium som gemensamt besitter

beslutskompetens i fråga om revisionsrapporterna.

Revisionsmyndigheten sägs därmed bli mindre sårbar

och det skapas möjlighet att revisionens ledning

tillförs en bredare kompetens. En liknande ordning

gäller för Riksbanken. Enligt 9 kap. 12 §

regeringsformen leds Riksbanken således av en

direktion. Direktionen består enligt lagen

(1988:1385) om Sveriges riksbank av sex ledamöter

som utses för en tid av sex år. Ärenden som inte

skall avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen,

som dock kan besluta att ärenden får avgöras av

riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i

Riksbanken. Enligt utskottets mening finns det

således omständigheter som talar för att den nya

riksrevisionen skall ledas av fler än en

riksrevisor. För att uppnå en mindre sårbarhet och

en bredare kompetens utan att organisationen

förlorar i tydlighet och effektivitet är det enligt

utskottets mening lämpligt att antalet personer i

myndighetsledningen blir tre.

Utskottet är dock inte berett att ställa sig bakom

en ordning för den nya revisionsmyndigheten som

innebär ett krav på gemensamma beslut när

myndighetsledningen består av flera personer. Det är

enligt utskottets mening inte en lämplig ordning att

bedömningar i en granskningsrapport eller om

lämpliga granskningsobjekt skall vara föremål för

majoritetsbeslut. Justitieombudsmannen har i sitt

remissvar pekat på möjligheten att överväga en

lösning liknande den modell som gäller för

Riksdagens ombudsmän. Denna modell kännetecknas av

att granskningsverksamheten utförs helt

självständigt av fyra av riksdagen valda ombudsmän

och att myndigheten i administrativt hänseende leds

av den av riksdagen utsedde chefen. Utskottet anser

således att myndigheten inte som Riksdagskommittén

föreslagit bör ledas av en riksrevisor utan att

ledningen bör utgöras av tre personer med

självständig beslutsbefogenhet för var och en av

dem. Det kan naturligtvis ifrågasättas om

administrativa frågor skall avgöras kollegialt eller

av endast en av dem med stöd av

delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ är att en

av de tre tjänsterna inrättas som en chefstjänst i

enlighet med vad som gäller för Riksdagens

ombudsmän. Enligt utskottets mening bör formerna för

beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom

uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, närmare

övervägas i det fortsatta utredningsarbetet.

Med hänsyn till revisionens fristående uppgift

anser utskottet att rätten för myndighetens ledande

ämbetsmän att väcka förslag till riksdagen som

Riksdagskommittén föreslagit bör begränsas till

frågor som rör organets kompetens, organisation,

personal eller verksamhetsformer.

När det gäller mandattiden för en riksrevisor har

Riksdagskommittén utan närmare motivering föreslagit

att den bestäms till sju år utan möjlighet till

omval. Flera remissinstanser har föreslagit andra

mandattider. Bland annat har Statskontoret

föreslagit en sexårig mandatperiod för

myndighetschefen och vice myndighetschefer. En sådan

ordning gäller för Riksbankens direktion. Enligt

utskottets mening kan det vara lämpligt att frågan

om huruvida mandatperioden skall vara sex eller sju

år lämnas åt det fortsatta utredningsarbetet.

I samband med inrättandet av den nuvarande

ledningsstrukturen för Riksbanken föreskrevs i en

övergångsbestämmelse att när Riksbankens direktion

första gången utsågs skulle en av ledamöterna väljas

för sex år, en för fem år, en för fyra år, en för

tre år, en för två år och en för ett år. Enligt

utskottets mening är det lämpligt att också de tre

ledande ämbetsmännen i Riksrevisionen inledningsvis

väljs för perioder av olika längd. Den närmare

frågan om hur detta bör genomföras bör lämnas åt det

fortsatta utredningsarbetet.

Svea hovrätt har understrukit att frågan om

formerna för skiljande av riksrevisor från ämbetet

noggrant måste belysas mot bakgrund av att den

ordning med kvalificerad majoritet för sådana beslut

som lyfts fram är en principiell nyordning.

Utskottet delar denna bedömning och vill framhålla

att det förhållandet att myndigheten skall ledas av

tre personer gör att behovet av speciella

beslutsregler i riksdagen inte är lika angeläget som

om verksamheten skulle ledas av en enda riksrevisor.

När det gäller skälen för skiljande från

anställningen vill utskottet liksom

Riksdagskommittén hänvisa till att en jämförelse kan

göras med bestämmelserna om skiljandet av en ledamot

i riksbanksdirektionen från hans anställning. Enligt

9 kap. 12 § regeringsformen får riksbanksfullmäktige

skilja en ledamot av direktionen från hans

anställning endast om han inte längre uppfyller de

krav som ställs för att han skall kunna utföra sin

uppgifter eller om han gjort sig skyldig till

allvarlig försummelse.

Riksdagskommitténs förslag väcker frågan om hur

riksdagens behov av översyner för egen del skall

kunna tillgodoses i framtiden. Visserligen kan

förutsättas att den nya revisionsmyndigheten i hög

grad kommer att vara öppen för önskemål från

utomstående, särskilt från riksdagens utskott. En

utgångspunkt för den nya revisionsorganisationen är

emellertid att myndigheten skall vara oberoende och

själv skall välja hur dess resurser skall användas.

Myndighetens trovärdighet bygger bl.a. på att den

själv väljer granskningsobjekt. Det är därför

rimligt att anta att myndigheten kommer att välja

att inte avsätta de resurser som behövs för att

tillgodose alla önskemål som framförts från utskott

eller ledamöter. Riksdagen har emellertid ett

legitimt behov av att granska statens verksamhet

inom skilda områden genom insatser av revisionell

karaktär.

I detta sammanhang kan nämnas att Riksdagskommittén

har i uppdrag att finna metoder för att utveckla

utskottens arbete med uppföljning och utvärdering

och överväga behovet av förändringar i riksdagens

och utskottens arbetsformer i syfte att stärka

riksdagens uppföljning och kontroll av beslut och

dess granskning av regering och förvaltning. I detta

arbete har redovisats distinktioner bl.a. av

begreppet revision respektive begreppen uppföljning

och utvärdering. Uppföljning och utvärdering är

utredningsmetoder som används som underlag inom mål-

och resultatstyrningen, men som också kan användas

inom andra styrformer som t.ex. regelstyrning och

finansiell styrning. Uppföljning och utvärdering kan

också användas inom revisionen, finansmakten och

kontrollmakten. En utvärdering är en djupgående och

relativt sett arbetskrävande specialstudie som tar

sikte på specifika frågeställningar i syfte att ge

förklaringar till ett utfall. Revision beskrivs som

en kontrollmetod som bygger på en uppsättning

professionella standarder som t.ex. "god

revisionssed" och dessutom på att den

definitionsmässigt och institutionellt är oberoende

från och av den granskade verksamheten.

Utgångspunkten för revisionen är det fattade

beslutet och de mål som detta beslut sätter upp för

det statliga åtagandet.

Förhållanden som inom riksdagen uppfattas som

angelägna att undersöka bör enligt utskottets mening

inte lämnas utanför en möjlighet till granskning av

revisionsliknande karaktär. Utskottet anser därför

att det bör införas en möjlighet för riksdagens

utskott att beställa särskilda utredningsinsatser av

detta slag. För detta ändamål behövs särskilda

resurser. Utskottet anser därför att det bör

inrättas ett särskilt anslag för sådana insatser.

De granskningar av revisionsliknande slag som det

kan finnas behov av inom riksdagen bör enligt

utskottets mening - på grund av vikten av oberoende

för den nya revisionsmyndigheten - genomföras vid

sidan av revisionsmyndigheten. Några uppdrag av

detta slag bör således inte kunna läggas hos denna

myndighet.

Det är fråga om förhållandevis resurskrävande

uppdrag och det kan förutsättas att någon form av

samordning och prioritering av önskemålen från

utskotten måste göras inom ramen för det anslag som

anvisas för utskottens revisionsliknande

undersökningar. Enligt utskottets mening bör ett

parlamentariskt sammansatt organ ges bestämmande

inflytande i fråga om denna samordning och

prioritering. Utskottet anser att frågan om hur

denna samordningsuppgift skall organiseras bör bli

föremål för fortsatt utredning inom riksdagen. Mot

bakgrund av att revisionsmyndighetens styrelse

kommer att ha en god överblick över vilka områden

som är eller kan förväntas bli föremål för

effektivitetsrevision av Riksrevisionen kan

styrelsen bidra med värdefull kunskap när det gäller

att bedöma behovet av och tidpunkten för de begärda

undersökningarna. Enligt utskottets mening bör det

fortsatta utredningsarbetet därför bedrivas med den

utgångspunkten att revisionsmyndighetens styrelse

skall ges ett bestämmande inflytande när det gäller

samordning och prioritering - men inte egna

granskningsinitiativ - i fråga om de aktuella

undersökningarna inom ramen för det särskilda

anslaget. Frågan om formerna för samordnings- och

prioriteringsuppgiften och beslutsfunktionen när det

gäller fördelningen av medel från det särskilda

anslaget för revisionsliknande uppdrag bör

överlämnas till riksdagsstyrelsen för utredning på

det sätt riksdagsstyrelsen finner lämpligt.

Riksdagsstyrelsen bör ges i uppdrag att föranstalta

om denna utredning.

I en avvikande mening (s och mp) till

finansutskottets yttrande föreslås att ett

vetenskapligt råd knyts till revisionsmyndigheten.

Syftet med ett sådant råd är att främja myndighetens

kompetens och kompetensutveckling genom att bidra

med råd om metoder och metodutveckling. Enligt

utskottets mening kan ett sådant råd med rent

metodologiska uppgifter vara ett värdefullt inslag i

den nya organisationen. Utskottet anser således att

ett vetenskapligt råd bör inrättas och knytas till

revisionsmyndigheten.

Finansutskottet har mot bakgrund av sitt ansvar för

beredningen av ärenden om statlig revision

ifrågasatt om inte uppgiften att förbereda val av

riksrevisor borde åvila finansutskottet i stället

för konstitutionsutskottet. Finansutskottet har

enligt yttrandet genom sin beredning av frågorna god

kännedom om området och om lämpliga kandidater för

uppdraget. Konstitutionsutskottet gör i denna fråga

inte någon annan bedömning än Riksdagskommittén.

När det gäller tidpunkten för inrättande av den nya

revisionsmyndigheten under riksdagen anser utskottet

i likhet med Riksdagskommittén att inriktningen bör

vara att den nya organisationen bör kunna inleda sin

verksamhet den 1 januari 2003. Utskottet inser

emellertid att det lagstiftnings- och

organisationsarbete som behöver utföras är av

förhållandevis stor omfattning, vilket kan innebära

en risk för att ikraftträdandet behöver förskjutas

något.

Riksdagskommitténs förslag väcker också frågan om

gränsdragningen mellan den nya revisionsmyndighetens

verksamhet och konstitutionsutskottets

grundlagsreglerade granskningsuppgifter.

Statskontoret har i sitt remissvar anfört att det

undantag från Riksdagens revisorers granskning som

gäller "den administrativa praxis som tillämpas vid

regeringsarbetet" inte bör gälla i den nya

myndighetens verksamhet. Utskottet utgår från att

frågan om huruvida och på vilket sätt bestämmelsen

skall överföras till en ny lag blir föremål för

analyser i det kommande utredningsarbetet.

Utskottet vill vidare särskilt beröra frågan om

regeringens eget behov av granskningar.

Riksdagskommittén har framhållit att regeringens

behov av särskild revisions- och utredningskapacitet

får bedömas i särskild ordning och att det får

ankomma på regeringen att själv göra denna

bedömning. Frågan kan emellertid ha vidare aspekter.

En rad remissinstanser har understrukit regeringens

behov av egna granskningsresurser. Svea hovrätt har

i sitt remissvar understrukit att i det fortsatta

utredningsarbetet bör beaktas regeringens behov av

att även fortsättningsvis - som ett led i dess

styrning och kontroll av myndigheterna under

regeringen - kunna utföra viss egen revision av

statsförvaltningen. Hovrätten hänvisar bl.a. till

att den svenska förvaltningsmodellen där

förvaltningsmyndigheterna enligt 11 kap. 6 §

regeringsformen i huvudsak lyder under regeringen

innebär att regeringen har en skyldighet att löpande

följa myndigheternas verksamhet, bl.a. för att kunna

bedöma hur de efterföljer olika politiska beslut.

Frågan om den verkställande maktens kontrollfunktion

utformas bör enligt hovrätten anses inrymma

författningsmässiga dimensioner och riksdagen bör

inte avhända sig sitt inflytande. Utskottet

förutsätter att denna fråga närmare analyseras i det

fortsatta utredningsarbetet. Enligt utskottets

mening är det i det fortsatta utredningsarbetet

rörande de organisatoriska frågorna kring bildandet

av den nya revisionsmyndigheten under riksdagen

angeläget att även regeringens behov av särskild

gransknings- och utredningskapacitet beaktas.

Konstitutionsutskottet vill vidare understryka vad

finansutskottet i sitt yttrande framhållit om vikten

av att regeringen även framdeles redovisar vilka

åtgärder den vidtagit med anledning av revisionens

iakttagelser och att revisionsrapporternas genomslag

genomgående följs upp. När det gäller

finansutskottets bedömning att det kan finnas

anledning att inrätta en ordning som innebär att

externa granskare analyserar revisionsrapporternas

kvalitet vill utskottet hänvisa till att inrättandet

av ett vetenskapligt råd ger förutsättningar att

genom förbättrade metoder bidra till en hög kvalitet

på revisionsrapporterna.

Konstitutionsutskottet gör inte någon annan

bedömning än finansutskottet när det gäller

överlämnandet av Riksrevisionens revisionsberättelse

över årsredovisningen för staten. Frågan kan

förutsättas klargöras i det fortsatta

utredningsarbetet. Det bör också klargöras om den

nya myndigheten skall fullgöra samtliga uppgifter

som i dag fullgörs av Riksdagens revisorer, t.ex.

revision av Riksbanken, och om finansutskottet skall

svara för att revision sker av den nya

revisionsmyndigheten. Konstitutionsutskottet delar

vidare finansutskottets bedömning att dess ansvar

för ärenden om statlig revision bör kvarstå och att

finansutskottet därför - bortsett från beredningen

av val av myndighetens tre ledande ämbetsmän - bör

bereda ärenden om den nya revisionsmyndigheten.

Sammanfattningsvis anser utskottet att det fortsatta

utredningsarbetet bör bygga på följande riktlinjer:

- En sammanhållen revisionsmyndighet,

Riksrevisionen, med ansvar för den statliga

redovisnings- och effektivitetsrevisionen skall

bildas under riksdagen under det första halvåret

2003. Myndigheten skall rapportera både till

riksdag och regering.

-

- Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och

dess verksamhet skall regleras i regeringsformen,

riksdagsordningen, lag med instruktion för

myndigheten och i en särskild revisionslag.

Bestämmelser i regeringsformen och

riksdagsordningen skall säkerställa

myndighetsledningens integritet. Revisionslagen

bör utformas med utgångspunkt i

Riksdagskommitténs förslag (s. 40).

-

- Myndigheten skall vara Sveriges Supreme Audit

Institution (SAI) och företräda Sverige som det

nationella revisionsorganet i internationella

sammanhang.

-

- Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla

vedertagna kriterier för oberoende; det som

brukar kallas det revisionella oberoendets kärna,

varmed avses revisionsorganets fria

beslutanderätt i fråga om val av

granskningsobjekt, val av granskningsmetod och

revisionens slutsatser.

-

- Riksdagen skall välja styrelse för Riksrevisionen

för riksdagens valperiod. Antalet ledamöter bör

bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan

representeras med ordinarie ledamot på ett sätt

som i möjligaste mån speglar sammansättningen i

riksdagens kammare samtidigt som styrelsen inte

blir alltför stor. Ett visst minsta antal

ledamöter i styrelsen kan anges i lag med

möjlighet för valberedning att bestämma ett

större antal. Lika många suppleanter som

ordinarie ledamöter bör väljas. Valbara skall

vara riksdagsledamöter och f.d.

riksdagsledamöter.

-

- Styrelsens uppgifter skall vara att avge

skrivelser och förslag till riksdagen med

anledning av granskningsrapporter, Årlig rapport

och revisionen av Statens årsredovisning. I fråga

om revisionen av Statens årsredovisning kan gälla

att den i stället överlämnas direkt till

finansutskottet. Styrelsen skall yttra sig över

granskningsplan innan den fastställs av någon av

de ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall besluta

om budgetframställan till riksdagen och

fastställa myndighetens årsredovisning. Styrelsen

skall löpande följa granskningsarbetet genom att

myndighetens ledande ämbetsmän redovisar hur väl

granskningsplanerna följs och föredrar läget i de

principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen

deltar inte i själva revisionsprocessen och

påverkar inte heller inriktningen på

granskningsarbetet. Styrelsen deltar inte heller

i utformningen av revisionsrapporterna. Till

skrivelser, förslag och kommentarer skall kunna

fogas reservationer och till yttrande över

förslag till granskningsplan en avvikande mening.

-

- Riksrevisionen skall ledas av tre ämbetsmän valda

av riksdagen efter förslag av

konstitutionsutskottet, var och en med särskild

beslutanderätt i fråga om revisionsärenden.

Mandatperioden skall vara sex eller sju år utan

möjlighet till omval. Särskilda mandatperioder

skall gälla för två av dem i inledningsskedet.

-

- De tre ledande ämbetsmännen skall av riksdagen

kunna skiljas från tjänsten endast om det

framstår som uppenbart att de är olämpliga att

fortsätta sin tjänstgöring.

-

- Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå i

styrelsen.

-

- De ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta

om granskningsplan samt om innehållet och

slutsatserna i revisionsrapporterna från både

redovisnings- och effektivitetsrevisionen.

-

- Rapporterna skall ges offentlig spridning

omedelbart efter undertecknandet.

-

- De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt eller

var för sig kunna väcka förslag hos riksdagen i

frågor som rör organets kompetens, organisation,

personal eller verksamhetsformer.

-

- Ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra med

råd om metoder och metodutveckling skall knytas

till Riksrevisionen.

-

- Skrivelser och förslag från styrelsen och

eventuella följdmotioner skall beredas i de

skilda fackutskotten.

-

- Samtliga granskningsrapporter - med anledning av

såväl årlig revision som effektivitetsrevision -

skall undertecknas av ansvariga revisorer inom

Riksrevisionen (en av de tre ledande ämbetsmännen

eller ansvarig avdelnings- eller enhetschef i

enlighet med intern arbetsordning) och genast

därefter expedieras.

-

- Revisionsberättelserna från den årliga revisionen

av myndigheternas årsredovisningar skall

expedieras direkt till regeringen och kopia

tillställas berört fackutskott i riksdagen.

-

- De principiellt viktigaste iakttagelserna från

den årliga granskningen av myndigheternas

årsredovisningar skall samlas i Årliga rapporten

som undertecknas av en eller samtliga tre ledande

ämbetsmän. Den undertecknade rapporten skall

genast expedieras till regeringen och därefter

föredras för styrelsen, som skall överlämna

rapporten till riksdagen.

-

- Rapporterna från effektivitetsrevisionen skall

genast expedieras till regeringen och därefter

föredras i styrelsen som skall ta ställning till

om rapporterna skall leda till skrivelser med

förslag och kommentarer till riksdagen.

-

- Revisionsberättelsen över Statens årsredovisning

skall genast expedieras till regeringen och

därefter föredras för styrelsen som skall

överlämna berättelsen till riksdagen alternativt

finansutskottet.

-

- Rapporter och revisionsberättelser som gäller

riksdagens egna organ skall inte tillställas

regeringen.

-

Inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet bör

härutöver övervägas bl.a. frågor som gäller

regeringens behov av egna granskningsresurser,

behovet av en kvalificerad beslutsordning för att

skilja de ledande ämbetsmännen från anställningen,

den närmare sammansättningen av

revisionsmyndighetens styrelse, huruvida

revisionsberättelsen över årsredovisningen för

staten skall överlämnas till riksdagen eller

finansutskottet samt ansvaret för revisionerna av

riksdagens skilda organ, bl.a. den nya

revisionsmyndigheten. Självfallet kommer under

utredningsarbetets gång att aktualiseras även andra

frågor som måste lösas inför inrättandet av den

organisationen. Utskottet vill peka på att det i

remissvaren tas upp en rad frågor som kan behöva

övervägas närmare. Utskottet förutsätter att så sker

i det fortsatta utredningsarbetet i den mån frågorna

inte berörts ovan. Särskilt kan härvid nämnas de

synpunkter som Riksbanken framfört om sin speciella

ställning. Vidare kan det som Ekonomistyrningsverket

och Arbetsmarknadsstyrelsen anfört finnas anledning

att i det fortsatta utredningsarbetet klargöra

formerna för normgivningen för den statliga

redovisningen. Flera remissinstanser har pekat på

risken för dubbelarbete för myndigheterna och för

motstridiga signaler. Också denna fråga faller

naturligt inom ramen för det fortsatta

utredningsarbetet.

Som Riksdagskommittén framhållit bör

utredningsarbetet bedrivas i samråd med

Riksdagskommittén för att behovet av parlamentarisk

insyn och parlamentariskt inflytande skall kunna

tillgodoses. Om Riksdagskommitténs verksamhet

upphört bör samråd i stället ske med

riksdagsstyrelsen eller med det parlamentariska

organ riksdagsstyrelsen bestämmer. I utredningen av

de organisatoriska frågorna kring bildandet av den

nya myndigheten bör som Riksdagskommittén anfört

expertis från såväl regeringskansli som

riksdagsförvaltning och berörda myndigheter

användas.

Riksdagens behov av egna resurser för insatser av

revisionsliknande karaktär bör utredas genom försorg

av riksdagsstyrelsen i enlighet med vad utskottet

anfört.

Utskottet tillstyrker således motion 2000/01:K1 (mp)

och föreslår med anledning av riksdagsstyrelsens

förslag 1999/2000:RS1 yrkandena 1-3 att

Riksdagskommitténs förordade riktlinjer för en

förändrad revision under riksdagen godkänns med de

ändringar som framgår av vad utskottet anfört samt

att riksdagen dels begär att regeringen lägger fram

förslag till den grundlagsändring och de övriga

lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen

av den statliga revisionens organisation och ledning

skall kunna genomföras under det första halvåret

2003, dels begär att regeringen låter utreda de

organisatoriska frågor som hänger samman med

bildandet av en ny statlig revisionsmyndighet.

När det gäller motionerna från den allmänna

motionstiden 1999, 1999/2000:K314 (m),

1999/2000:K315 (fp), 1999/2000:K316 yrkandena 1 och

2 (m), 1999/2000:K317 (kd), 1999/2000:K337 yrkandena

1 och 2 (v), 1999/2000:K342 (c), 1999/2000:K343

(mp), 1999/2000:K349 yrkande 1 (m) och

1999/2000:Fi510 yrkande 6 (fp) innebär utskottets

ställningstagande att samtliga motioner delvis

tillstyrks. Motionerna 2000/01:K2 (v) och

2000/01:K324 (s) avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motion 2000/01:K1,

med anledning av riksdagsstyrelsens förslag

1999/2000:RS1 och motionerna 1999/2000:K314,

1999/2000:K315, 1999/2000:K316 yrkandena 1 och 2,

1999/2000:K317, 1999/2000:K337 yrkandena 1 och 2,

1999/2000:K342, 1999/2000:K343, 1999/2000:K349

yrkande 1 och 1999/2000:Fi510 yrkande 6 samt med

avslag på motionerna 2000/01:K2 och 2000/01:K324

- godkänner de av Riksdagskommittén förordade

riktlinjerna för en förändrad revision under

riksdagen med de ändringar konstitutionsutskottet

förordar,

- begär att regeringen efter utredning lägger fram

förslag till riksdagen om de grundlagsändringar

och den övriga lagstiftning som krävs för att den

föreslagna reformen av den statliga revisionens

organisation och ledning skall kunna genomföras

under det första halvåret 2003,

- begär att regeringen tillsätter en

organisationskommitté med uppgift att vidta de

förberedande åtgärder som krävs för att en ny

statlig revisionsmyndighet skall kunna bildas

under första halvåret 2003 i enlighet med vad

utskottet anför,

uppdrar åt riksdagsstyrelsen att efter utredning

återkomma till riksdagen med förslag som i enlighet

med vad utskottet anfört tillgodoser riksdagens eget

behov av revisionsliknande insatser.

Stockholm den 5 december 2000

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel

(m), Göran Magnusson (s), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär Axel

Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v),

Ingvar Svensson (kd), Inger René

(m), Kerstin Kristiansson Karlstedt

(s), Björn von der Esch (kd), Nils

Fredrik Aurelius (m), Per Lager

(mp), Åsa Torstensson (c), Helena

Bargholtz (fp), Britt-Marie

Lindkvist (s), Per-Samuel Nisser

(m), Anders Bengtsson (s) och Peter

Pedersen (v) .

Bilaga

Finansutskottets yttrande

2000/01:FiU2y

Riksdagen och den statliga revisionen

(förs. 1999/2000:RS1)

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett

finansutskottet tillfälle att avge

yttrande över riksdagsstyrelsens

förslag till riksdagen

1999/2000:RS1 Riksdagen och den

statliga revisionen samt de

motioner som konstitutionsutskottet

behandlar i sammanhanget.

Finansutskottet avgränsar yttrandet

till att avse riksdagsstyrelsens

förslag samt de tre motioner som

väckts efter det att förslaget

lagts fram.

Utskottets överväganden

Riksdagsstyrelsens förslag i sammanfattning

Förslaget sammanfattas enligt följande i förslag

1999/2000:RS1 (s. 6):

- Riksdagskommittén föreslår att en sammanhållen

revisionsmyndighet med ansvar för den statliga

redovisnings- och effektivitetsrevisionen bildas

under riksdagen den 1 januari 2003 enligt den

principmodell som Riksdagskommittén förordar i

detta betänkande.

-

- Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och

dess verksamhet bör regleras i regeringsformen

(RF), i riksdagsordningen (RO) och i en lag med

instruktion för myndigheten samt i en särskild

revisionslag. Revisionsmyndigheten under

riksdagen skall ha en ledning som tillsätts och

avskiljs från ämbetet av riksdagen i enlighet med

bestämmelser i RF och i RO. Bestämmelser i RF och

RO skall säkerställa myndighetsledningens

integritet.

-

- Myndigheten skall vara Sveriges Supreme Audit

Institution (SAI) och företräda Sverige som det

nationella revisionsorganet i internationella

sammanhang.

-

- Revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna

kriterier för oberoende, det som brukar kallas

för det revisionella oberoendets kärna. Dessa

kriterier är revisionsorganets fria

beslutanderätt vad gäller val av

granskningsobjekt, val av granskningsmetod och

revisionens slutsatser.

-

- I den modell som Riksdagskommittén förordar

tillgodoses riksdagens behov av samband med och

insyn i myndigheten av en parlamentariskt

sammansatt styrelse som väljs av riksdagen. Det

parlamentariska inflytandet skall ske i sådana

former att den revisionella granskningens

oberoende inte kan ifrågasättas.

Revisionsverksamheten leds av en Riksrevisor som

väljs av riksdagen.

-

- Myndigheten skall rapportera både till riksdag

och regering. Riksrevisorn rapporterar direkt

till regeringen. Styrelsen kan lägga förslag och

avge kommentarer till riksdagen.

Revisionsmyndigheten under riksdagen skall

tillgodose regeringens behov av

revisionsrapporter i form av både årlig revision

och effektivitetsrevisioner. Regeringens behov

därutöver av särskild revisions- och

utredningskapacitet av närmast internrevisionell

natur får bedömas i särskild ordning. Det får

ankomma på regeringen att själv göra denna

bedömning.

-

- Riksdagen bör hos regeringen begära att i

enlighet med vad Riksdagskommittén föreslagit

tillsätta en utredning med uppgift att utarbeta

förslag till grundlagsändring och övriga

lagförslag som krävs för att den föreslagna

reformen av den statliga revisionens organisation

och ledning skall kunna genomföras den 1 januari

2003.

-

- Riksdagen bör vidare hos regeringen begära att

låta utreda de organisatoriska frågor som hänger

samman med Riksdagskommitténs förslag att en ny

statlig revisionsmyndighet skall bildas den 1

januari 2003.

-

Motionerna

Tre motioner som avser Riksdagskommitténs förslag

har väckts.

I kommittémotion 2000/01:K324 av Göran Magnusson

m.fl. (s) föreslås att riksdagen med avslag på

riksdagsstyrelsens förslag tillkännager för

regeringen vad i motionen anförts om ett stärkande

av den statliga revisionen. Riksdagskommitténs

förslag avvisas således men i motionen anförs att en

översyn av den statliga revisionen dock bör ske.

I motion 2000/01:K2 av Kenneth Kvist (v) och Mats

Einarsson (v) begärs att regeringen tillsätter en

utredning med uppdrag att se över den statliga

revisionen enligt vad som anförs i motionen. Enligt

motionärerna krävs ett fortsatt utredningsarbete av

frågan i hela dess vidd innan ett förslag kan

genomföras, ett utredningsarbete som inte bara

ställer frågan hur utan om och vad som bör

genomföras av Riksdagskommitténs förslag.

I kommittémotion 2000/01:K1 av Per Lager m.fl. (mp)

föreslås att riksdagen skall besluta att samtliga

partier som finns representerade i riksdagen skall

vara representerade bland de 11 ordinarie

ledamöterna i den parlamentariskt sammansatta

styrelsen som väljs av riksdagen.

Finansutskottets ställningstagande

Inledning

I likhet med Riksdagskommittén (s. 36) anser

utskottet det principiellt vara rimligt att det

nationella revisionsorganet ligger under

parlamentet. Genom att huvudmannaskapet för den

statliga externa revisionen samlat läggs under

riksdagen skapas bättre förutsättningar för att

åstadkomma en god och heltäckande revision av hela

beslutskedjan i den verkställande makten och därmed

kan både riksdag och regering få ett bättre

kunskapsunderlag. Utskottet anser således att en

revisionsmyndighet med samlat ansvar för den

statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen

bör bildas under riksdagen. Den nya

revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör

regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och i

en särskild revisionslag. Den interna

arbetsordningen bör samlas i en lag med instruktion

för myndigheten.

Utskottet vill framhålla värdet av en stark och

oberoende revision. Genom en stark revision

förbättras underlaget för det politiska systemets

beslut. Revisionens oberoende skall förstås som att

granskarna själva skall kunna välja

granskningsobjekt, självständigt bedriva

granskningen och slutligen obundet formulera vad man

kommit fram till. Självständighet i dessa delar är

helt avgörande för granskningsresultatens

tillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan de

politiskt ansvarigas sak att avgöra om några

åtgärder är påkallade eller ej.

Styrelsen och revisionens oberoende

Utskottet vill kommentera styrelsen och revisionens

oberoende närmare.

Som framgår av Riksdagskommitténs förslag är det

avgörande för i vilken grad en revision kan

betraktas som oberoende med vilken obundenhet de

olika stegen i granskningsprocessen har bedrivits.

Riksdagskommittén framhåller att ett oberoende

granskningsorgan aldrig skall kunna försättas i en

situation där det kan straffa sig att inte anta

externa förslag till granskningar. Vidare är

självständighet under genomförandet av granskningen

och friheten att själv dra slutsatser av den

genomförda granskningen ytterst centrala.

Granskningsobjektet kan ges möjlighet att sakgranska

granskningsrapporten, men det för oberoendet

avgörande är huruvida granskarna mot sin egen

övertygelse tvingas anpassa t.ex. slutsatserna.

Riksdagskommittén framhåller att riksdagens behov

av samband med och insyn i myndigheten tillgodoses

genom ett parlamentariskt sammansatt organ som väljs

av riksdagen. Ett sådant organ kan komplettera

revisionens iakttagelser med politiska erfarenheter

och utgör ett viktigt komplement till de slutsatser

som den tjänstemannaledda granskningen lett fram

till. Det parlamentariska inflytandet skall ske i

sådana former att den revisionella granskningens

oberoende inte kan ifrågasättas. Det innebär bl.a.

att styrelsen inte deltar i själva

revisionsprocessen och inte påverkar inriktningen på

granskningsarbetet.

Utskottet delar denna uppfattning men vill erinra

om att Riksrevisorn, enligt Riksdagskommitténs

förslag, underställer styrelsen granskningsplanen

och att styrelsen yttrar sig över förslaget.

Styrelsen kan bidra med värdefull kunskap om vad som

kan bli föremål för granskning, och det ligger i

Riksrevisorns eget intresse att få kännedom om

förslag till lämpliga granskningar. Riksdagens

utskott kan, med sin kännedom om respektive

sakområde, också komma med förslag som är av

intresse för revisionsorganet. Uppslag till

granskningar kan således komma från olika håll,

t.ex. styrelsen, utskott, den allmänna debatten och

massmedier. Innan Riksrevisorn fastställer

granskningsplanen kommer det rimligen i praktiken

att ske en dialog - och inte bara ett formellt

yttrandeförfarande - mellan styrelsen och

Riksrevisorn.

Som Riksdagskommittén föreslår skall styrelsen

löpande följa granskningsarbetet genom att

Riksrevisorn föredrar läget i de principiellt

viktigaste granskningarna samt hur väl myndigheten

följer den uppgjorda granskningsplanen. Enligt

utskottets mening ges de parlamentariska

representanterna därmed insyn i det löpande

revisionsarbetet och kan ge uppslag till hur det bör

bedrivas. Styrelsen deltar dock inte i utformningen

av revisionsrapporterna i bemärkelsen att den avgör

vad som skall stå i dem. Även om det således ytterst

är Riksrevisorn som avgör vad en revisionsrapport

skall innehålla är det en självklarhet att

Riksrevisorn aldrig kan besluta huruvida åtgärder

skall vidtas med anledning av en revision. Det är

bara de politiskt ansvariga som kan avgöra om

åtgärder som kräver riksdagens och regeringens

medverkan skall vidtas. Det är vidare styrelsen som

avgör om revisionsrapporterna skall föranleda något

förslag till riksdagen.

När det gäller utskottens roll kan finansutskottet

konstatera att det är fackutskotten som bereder

förslagen från styrelsen. Fackutskotten förutsätts

också i övrigt ta del av effektivitetsrevisionens

iakttagelser i sitt arbete med uppföljning och

utvärdering. Utskotten får också del av den årliga

revisionens revisionsberättelser inom det egna

området. Finansutskottet bereder Årsredovisningen

för staten och den årliga rapporten och inhämtar

yttranden från övriga utskott. Utskottet vill

framhålla att revisionsmyndighetens årliga rapport

bör innehålla väsentliga iakttagelser från både

redovisnings- och effektivitetsrevisionen.

Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom

Riksdagskommitténs förslag med de förtydliganden som

görs i detta yttrande. Utskottet anser att

motionerna K324 (s) och K2 (v) bör avstyrkas.

Uppföljning av revisionens iakttagelser

Utskottet vill erinra om att i den senaste

årsredovisningen för staten (skr. 1999/2000:150)

redovisar - och kommenterar - regeringen

Riksrevisionsverkets iakttagelser från de flesta

effektivitetsrevisioner det gångna året.

Revisionsberättelser från den årliga revisionen

(räkenskapsrevisionen) med anmärkning redovisas

också i Årsredovisning för staten; dessa kommenteras

dock framför allt i budgetpropositionen under berörd

myndighet.

Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen

även framdeles redovisar vilka åtgärder den vidtagit

med anledning av revisionens iakttagelser

(regeringen kan naturligtvis göra bedömningen att

någon åtgärd inte är påkallad och då får detta

redovisas).

Vidare vill utskottet understryka vikten av att

revisionsrapporternas genomslag genomgående följs

upp. Både Riksdagens revisorer och

Riksrevisionsverket gör sådana uppföljningar i dag,

och utskottet förutsätter att man i det fortsatta

utredningsarbetet rörande den nya

revisionsmyndigheten beaktar att sådana

uppföljningar regelbundet bör ske. Det kan också

finnas anledning att inrätta en ordning som innebär

att externa granskare analyserar

revisionsrapporternas kvalitet.

Revisionsberättelsen om Årsredovisningen för staten

Utskottet noterar att det är något oklart i

förslaget om Riksrevisionens revisionsberättelse

över Årsredovisningen för staten skall överlämnas

till finansutskottet (som remitterar

årsredovisningen till Riksrevisionen enligt vad som

sägs på s. 40) eller, genom styrelsens försorg och

med dess kommentarer och eventuella förslag, till

riksdagen (som sägs på s. 41). Utskottet tolkar

förslaget som att Riksrevisionens

revisionsberättelse skall överlämnas direkt till

finansutskottet. Utskottet förutsätter att denna

oklarhet reds ut i det fortsatta arbetet. Den

närmare hanteringen av Årsredovisningen för staten,

revisionsberättelsen över densamma och av den årliga

rapporten kan också bero på hur snabbt de hinner tas

fram, vilket kan påverkas av det pågående

förändringsarbetet av den ekonomiska styrningen i

staten.

Övriga frågor

Riksdagskommittén behandlar inte samtliga frågor som

måste lösas innan den nya myndigheten kan träda i

funktion. T.ex. framgår det inte tydligt om den nya

myndigheten skall fullgöra samtliga uppgifter som i

dag fullgörs av Riksdagens revisorer, t.ex. revision

av Riksbanken. Inte heller framgår det om

finansutskottet skall svara för att revision sker av

den nya revisionsmyndigheten på motsvarande sätt som

finansutskottet numera svarar för att revision sker

av Riksdagens revisorer.

Enligt Riksdagskommittén skall finansutskottet

bereda rapporterna över den årliga revisionen och

årsredovisningen från regeringen.

Konstitutionsutskottet skall ansvara för beredningen

av och förslag till vem som riksdagen skall utse

till Riksrevisor. Finansutskottet noterar att

Riksdagens revisorer i sitt remissvar till

konstitutionsutskottet påpekar att det finns starka

kopplingar mellan beredningen av chefstjänsten och

beredningen av centrala dokument som myndighetens

årsredovisning och budgetförslag, varför även dessa

frågor enligt revisorerna bör beredas av

konstitutionsutskottet.

Finansutskottet ser för sin del dock ingen

anledning till att några förändringar sker av

utskottets hantering av revisionsfrågorna, utöver de

uppenbara förändringar som följer av att Riksdagens

revisorer och Riksrevisionsverket ersätts av en ny

revisionsmyndighet. Finansutskottets ansvar för

ärenden om statlig revision (riksdagsordningen

4.6.2) bör således kvarstå, inte minst eftersom den

statliga revisionen och dess iakttagelser spelar en

viktig roll i den statliga ekonomistyrningen. I

enlighet med fackutskottsprincipen bör därför

finansutskottet bereda ärenden om den nya

revisionsmyndigheten. Det kan således ifrågasättas

om inte uppgiften att förbereda val av Riksrevisor

borde åligga finansutskottet snarare än

konstitutionsutskottet. Finansutskottet har genom

sin beredning av frågorna god kännedom om området

och om lämpliga kandidater för uppdraget som

Riksrevisor.

Vidare vill utskottet påpeka att de överväganden

som låg till grund för att finansutskottet skall

svara för externrevisionen av den revisionsmyndighet

som ligger under riksdagen såvitt utskottet kan

bedöma är fortsatt giltiga (bet. 1998/99:KU16, yttr.

1998/99:FiU2y).

När det gäller motion K1 (mp) och antalet ledamöter

i Riksrevisionens styrelse vill utskottet erinra om

att Riksdagskommittén föreslår att extra suppleanter

bör utses om alla partigrupper över 4-

procentsspärren inte blir representerade i

styrelsen. Suppleanterna har enligt

Riksdagskommitténs förslag yttranderätt och rätt att

anmäla avvikande mening. Detta innebär att samtliga

partier kan delta i diskussionerna om t.ex.

myndighetens granskningsplan. Alla partier kan

således framföra förslag om vad som bör granskas med

den modell som Riksdagskommittén förordar.

Finansutskottet finner således inget skäl till att

ställa sig bakom motion K1 (mp). Å andra sidan är

frågan om partiernas representation i olika organ en

fråga som konstitutionsutskottet är väl så lämpat

som finansutskottet att bedöma. Om

konstitutionsutskottet intar en mer positiv hållning

till den aktuella motionen ser finansutskottet inga

hinder för det.

Stockholm den 26 oktober 2000

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

Följande ledamöter har deltagit i

beslutet: Jan Bergqvist (s), Mats

Odell (kd), Gunnar Hökmark (m),

Bengt Silfverstrand (s), Lisbet

Calner (s), Johan Lönnroth (v),

Lennart Hedquist (m), Sonia

Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt

(m), Carin Lundberg (s), Siv Holma

(v), Per Landgren (kd), Anna

Åkerhielm (m), Yvonne Ruwaida (mp),

Lena Ek (c), Karin Pilsäter (fp)

och Tommy Waidelich (s).

Avvikande mening

Riksdagen och den statliga revisionen

Jan Bergqvist (s), Bengt Silfverstrand (s), Lisbet

Calner (s), Sonia Karlsson (s), Carin Lundberg (s),

Yvonne Ruwaida (mp) och Tommy Waidelich (s) anser:

Demokratin får aldrig tas för given, den måste

ständigt återerövras. De senaste årtiondenas

utveckling i Sverige, liksom i många andra länder,

har ytterligare inskärpt betydelsen av att ta till

vara varje möjlighet att stärka folkstyret. Vi har

kunnat konstatera hur den svenska demokratin har

försvagats i den meningen att tilltron till det

politiska systemet har försvagats, och att klyftan

mellan väljare och valda på många sätt har vidgats.

Det är nödvändigt att bryta den vanmakt och det

utanförskap som fick breda ut sig i vårt land under

1990-talets ekonomiska kris och höga arbetslöshet.

Vi måste se till att demokratin åter kan fyllas med

det innehåll av reellt medborgerligt deltagande och

inflytande som är folkstyrets syfte.

Det måste vara en överordnad samhällsuppgift att på

varje samhällsområde tillvarata alla möjligheter att

förstärka folkstyret och främja medborgarnas

engagemang och inflytande. Detta handlar både om att

förstärka traditionella former av medborgerligt

inflytande och att söka utveckla nya former som är

anpassade till den nya tidens krav.

Välinformerade medborgare är en av demokratins

viktigaste förutsättningar. Särskilt i en tid då

allmänhetens misstro mot samhällsapparaten ser ut

att öka är kontrollfunktionen central för

demokratins livskraft. Medborgarna skall ha tillgång

till så god information som möjligt bl.a. om hur

regeringen och dess myndigheter förvaltar de

allmänna medlen. De skall själva kunna granska

myndighetsutövningen, och ha goda möjligheter att få

till stånd en fackmässig granskning om de uppdagar

brister i regeringens eller myndigheternas arbete.

Det är i detta perspektiv man skall se den statliga

revisionen. En välfungerande revision i allmänhetens

tjänst är en mycket viktig kontrollfunktion i

demokratin.

Fyra viktiga grundprinciper kan sättas upp för en

revision som syftar till att förstärka medborgarnas

insyn och inflytande.

För det första måste revisionen ha full integritet

i förhållande till dem som revideras. De som utför

revisionen skall utan svårigheter kunna föra fram

även mycket starkt kritiska synpunkter. Detta

behöver dock inte stå i motsättning till att

regeringen skall kunna ha möjligheter att bl.a.

genom revision kontrollera sina myndigheters arbete.

För det andra måste revisionen utföras av personer

med kompetens på högsta nivå. För en enskild

medborgare som t.ex. misstänker ineffektivitet eller

ekonomiska oegentligheter i någon del av

statsförvaltningen är det i regel, trots

offentlighetsprincipen, i praktiken omöjligt att

själv utreda förhållandena. För att göra detta krävs

kvalificerad kompetens. Uppgiften att revidera

offentliga förvaltningar med deras mångskiftande

uppdrag är en mycket kvalificerad revisionsuppgift,

och därför är behovet stort av högt kvalificerad

personal som skall ges goda möjligheter till

fortlöpande kompetensutveckling.

För det tredje måste revisionen präglas av

pluralism, bland annat i fråga om initieringen av

revision, dvs. besluten om vad som skall revideras.

Särskilt i fråga om effektivitetsrevision kan det

finnas många olika slags skäl till att en revision

bör genomföras. Det är orealistiskt att tro att en

enda person skulle kunna vara bäst skickad att

bedöma alla tänkbara skäl att initiera en revision.

Därför är det ytterst olyckligt om alla revisioner

för sitt genomförande skulle vara beroende av en och

samma persons godkännande. Tvärtom främjas

verksamhetens allsidighet av att flera olika

beslutsfattare har befogenhet att initiera en

revision.

För det fjärde måste revisionsverksamheten utformas

med ett så starkt folkligt inflytande som möjligt.

Det måste i detta sammanhang starkt framhållas att

revisionsverksamhet, liksom annan

kontrollverksamhet, ställer särskilda krav på det

folkliga inflytandets utformning, något som ofta har

försummats i diskussionen.

Det är inom revisionsverksamheten nödvändigt att

det folkliga inflytandet kanaliseras på ett annat

sätt än inom andra samhällsområden. Detta betyder

självfallet inte att det folkliga inflytandet inom

detta område skall ges upp, utan som sagt endast att

det bör ges en annan utformning än inom flertalet

andra samhällsverksamheter. Det finns olika sätt att

åstadkomma ett med pluralismkravet förenligt

folkligt inflytande över revisionsverksamheten. Ett

exempel är att minoriteter inom riksdagen kan ges

ett garanterat inflytande, bl.a. med rätt att

initiera revisioner. Ett annat exempel är att

folkrörelser och enskilda medborgare ges möjlighet

att anmäla ärenden som myndigheten har skyldighet

att ge en seriös behandling på ungefär samma sätt

som Justitieombudsmannen har till uppgift att utreda

ärenden som anmäls av allmänheten.

Vår utgångspunkt då vi tar ställning till

revisionsverksamhetens organisation och utformning

är således att den måste uppfylla de fyra här

angivna kraven: integritet, kompetens, pluralism och

folkligt inflytande.

Riksdagens revisorer har i sitt remissvar visat på

en möjlighet att förbättra den nya myndighetens

organisation. Om riksdagen väljer att gå vidare med

Riksdagskommitténs förslag anser de att

revisionsmyndigheten bör ledas av ett kollegium som

gemensamt besitter beslutsbefogenheten över

revisionsrapporterna. Enligt revisorerna kan

revisionsmyndigheten bli mer sårbar med en

riksrevisor, genom att förtroendet för denne kan

komma att förändras sedan denne väl utsetts. Med ett

kollegium kan, enligt revisorerna, revisionens

ledning tillföras bredare kompetens och erfarenhet.

Vi delar denna uppfattning. Om riksdagen väljer att

gå vidare enligt Riksdagskommitténs förslag anser vi

att den i granskningsärenden ensamt beslutande

riksrevisorn bör ersättas av ett kollegium bestående

av tre personer. Därigenom finns det långsiktigt

bättre förutsättningar att skapa förtroende för den

statliga revisionsverksamheten. Genom att man

vartannat år ersätter den först tillträdde av de tre

kan kravet på kontinuitet tillgodoses. Vid

tillkomsten av myndigheten behövs givetvis vissa

övergångsregler som bl.a. ger kollegiets första tre

ledamöter olika långa mandatperioder på två, fyra,

respektive sex år.

En form av folkligt inflytande är den som åstadkoms

genom att enskilda medborgare, liksom folkrörelser

och andra organisationer, ges möjlighet att ta

initiativ till såväl redovisnings- som

effektivitetsrevisioner. Initiativet till en

revision av en miljömyndighet bör t.ex. kunna komma

från en miljöorganisation. Initiativet till andra

revisioner kan tas t.ex. av handikapporganisationer,

fackföreningar eller företag. Enskilda medborgare

skall kunna föreslå revisioner på samma enkla sätt

som de kan anmäla ett ärende till

Justitieombudsmannen.

Revisionsmyndigheten bör ges i uppdrag att aktivt

främja tillkomsten av externa initiativ av detta

slag, bl.a. genom att informera om möjligheten för

medborgare att ta initiativ till revision. Man skall

inte underskatta värdet av den erfarenhet som

enskilda medborgare har från kontakter med

myndigheter, i bedömningen t.ex. av vilka

myndigheter som bör bli föremål för

effektivitetsrevision.

Granskningen av rikets styrelse är en av riksdagens

grundlagsfästa uppgifter. Den svenska riksdagen har

också en hedervärd tradition inom detta område, som

är långt äldre än den svenska parlamentarismen.

Riksdagens revisorer har hittills utfört en viktig

del av detta granskningsarbete. De har en god

tradition av gediget revisionsarbete och av

integritet gentemot de granskade myndigheterna.

Riksdagskommitténs förslag om den statliga

revisionen innebär att detta viktiga instrument för

en revision i allmänhetens tjänst kommer att

avskaffas. De folkvalda kommer inte längre att få

möjlighet att delta i revisionsarbetet när det

gäller den statliga förvaltningen.

Även om det finns många sätt för riksdagen att

utöva sin kontroll av regeringen och myndigheterna -

konstitutionsutskottets granskning, uppföljningar,

utvärderingar m.m. - kan det ändå vara viktigt att

bevara en möjlighet för riksdagen och riksdagens

partier att initiera och få genomfört en granskning

i form av revision som de bedömer som särskilt

angelägen för att de skall kunna fullgöra sin

parlamentariska granskningsuppgift. Vi anser att

förutsättningarna bör prövas för att sådan

initiering av revision skall kunna förekomma -

åtminstone i speciella fall när riksdagen eller dess

partier bedömer det som särskilt angeläget.

Möjligheten till initiering av revision på detta

sätt skulle t.ex. kunna prövas i samband med den

utredning som regeringen skall tillsätta för att

genomföra Riksdagskommitténs förslag. Vi vill

understryka att det går att öppna en

initieringsmöjlighet för riksdagen utan att bryta

principen i Riksdagskommitténs förslag om att den

nya revisionsmyndigheten inte skall mottaga några

som helst uppdrag utifrån.

I detta sammanhang vill vi också påpeka att

regeringen sannolikt kommer att finna att de

revisionsrapporter som den nya revisionsmyndigheten

förser regeringen med ibland inte är tillräckliga

för att regeringen på ett tillfredsställande sätt

skall kunna fullgöra sina grundlagsenliga

skyldigheter att styra och övervaka den statliga

förvaltningen. Riksdagskommitténs förslag innebär

inte heller något förbud för regeringen att ta

initiativ till sådana revisioner som regeringen

anser angelägna med hänsyn till sina behov som

huvudansvarig för den direkta styrningen av den

statliga förvaltningen. Riksdagskommittén anser att

regeringens behov av egen revision av

statsförvaltningen är något som bör utredas i

särskild ordning.

I motion 1999/2000:K343 av Per Lager m.fl. (mp)

föreslås att samtliga riksdagspartier skall vara

representerade av en ordinarie ledamot i styrelsen

för den av Riksdagskommittén föreslagna nya

revisionsmyndigheten. Som en del av ansträngningarna

att skapa ett revisionssystem med mera av pluralism

och större öppenhet till initiativ från olika håll

tillstyrker vi bifall till motionen.

Vi föreslår också att ett vetenskapligt råd knyts

till revisionsmyndigheten. För att främja

myndighetens kompetens och kompetensutveckling är

det en styrka om det finns ett vetenskapligt råd som

bidrar med råd om metoder och metodutveckling. I

rådet kan det med fördel också ingå ledamöter från

andra länder.

Särskilt yttrande

Johan Lönnroth och Siv Holma (båda v) anför:

Vi är beredda att medverka till ett beslut om den

statliga revisionen som kan samla en bred majoritet

i riksdagen.

Förteckning över remissinstanser

Riksdagens ombudsmän

Riksdagens revisorer

Regeringsrättens ledamöter

Svea hovrätt

Justitiekanslern

Kammarkollegiet

Statskontoret

Statistiska centralbyrån

Revisorsnämnden

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete

(Sida)

Överstyrelsen för civil beredskap

Riksförsäkringsverket

Socialstyrelsen

Tullverket

Ekonomistyrningsverket

Riksrevisionsverket

Riksskatteverket

Bokföringsnämnden

Konsumentverket

Länsstyrelsen i Jönköpings län

Länsstyrelsen i Södermanlands län

Stockholms universitet

Uppsala universitet

Lunds universitet

Jordbruksverket

Radio- och TV-verket

Naturvårdsverket

Arbetsmarknadsstyrelsen

Konkurrensverket

Vattenfall

Landstingsförbundet

Svenska kommunförbundet

Landsorganisationen i Sverige (LO)

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO)

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)

Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR)