Bet. 2000/01:KUU1

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets

2000/01:KUU01

EU:s framtidsfrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motioner från allmänna

Utskottet konstaterar i ett inledande avsnitt i sin

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

2000/01

KUU1

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet höll

sitt första sammanträde den 20 mars 2001. Utskottet

upplöses då riksdagen efter debatt i kammaren den 9

maj 2001 fattar beslut med anledning av detta

betänkande.

Utskottets syfte är att bidra till att i riksdagen

aktualisera debatten om Europeiska unionens framtida

utveckling. Samtidigt behandlas ett antal motioner

från den allmänna motionstiden 2000, som överlämnats

från konstitutionsutskottet.

Utskottet har hållit en utfrågning med

statssekreterare Lars Danielsson,

Statsrådsberedningen, om regeringens planer för

framtidsdebatten.

Utskottet har presenterat ärendet på riksdagens

hemsida och också haft en e-postbrevlåda där

allmänheten har kunnat lämna synpunkter. Drygt 40

inlägg har kommit in till brevlådan. Därutöver har

inlägg kommit in med vanlig post eller fax.

Bakgrund

Vid regeringskonferensen under Europeiska rådets

möte i Nice den 7-11 december 2000 antogs en

förklaring om unionens framtid. Regeringskonferensen

framhöll att den önskade att en bredare och djupare

diskussion om EU:s framtida utveckling inleds. De

svenska och belgiska ordförandeskapen skall i

samarbete med kommissionen och med medverkan av

Europaparlamentet uppmuntra till omfattande

diskussioner med alla berörda parter: företrädare

för de nationella parlamenten och den allmänna

opinionen, dvs. från det politiska livet,

näringslivet och universitetsvärlden, företrädare

för det civila samhället m.m. Även kandidatstaterna

skall knytas till processen.

En rapport skall läggas fram för Europeiska rådet

i Göteborg i juni 2001, och Europeiska rådet skall

efter det vid sitt möte i Laeken/Bryssel i december

2001 anta en förklaring med lämpliga initiativ för

den fortsatta processen.

I processen bör enligt den i Nice antagna

förklaringen bl.a. följande frågor behandlas:

· Hur man skall upprätta och därefter upprätthålla

en mer exakt avgränsning av EU:s och

medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer

med subsidiaritetsprincipen.

·

· Vilken ställning den i Nice proklamerade EU-

stadgan om de grundläggande rättigheterna skall

ha i enlighet med slutsatserna från Europeiska

rådet i Köln.

·

· En förenkling av fördragen för att göra dem

tydligare och lättare att förstå utan att deras

innebörd ändras.

·

· De nationella parlamentens roll i den europeiska

strukturen.

·

Regeringskonferensen förklarade att den genom att ta

upp dessa frågor erkänner behovet av att förbättra

och övervaka unionens och dess institutioners

demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra

dem närmare medlemsstaternas medborgare.

Efter det förberedande arbetet skall en ny

regeringskonferens sammankallas under 2004 för att

behandla de nämnda frågorna i syfte att göra

motsvarande ändringar i fördragen.

Förklaringen finns intagen i betänkandet som

bilaga 1.

Behovet av en bred debatt om EU:s framtid och

utveckling har uppmärksammats även inom riksdagen.

Riksdagens sammansatta konstitutions- och

utrikesutskott har därför beslutat att ge ett bidrag

till diskussionen. Rubriken till betänkandet

anknyter till Niceförklaringen. Självklart handlar

EU:s framtid även om andra frågor.

Betänkandet utgör riksdagens första bidrag till

den nu aktualiserade debatten om framtidsfrågorna.

Ledamöterna i utskottet från samtliga partier utom

Miljöpartiet har accepterat att de motioner som tas

upp i betänkandet behandlas övergripande. De

föreslås bli besvarade med vad utskottet anför. Det

innebär inte att något parti frånträtt sina

ståndpunkter. Olika synsätt i frågor som rör EU

utvecklas närmare i särskilda yttranden.

Diskussionen om EU:s framtidsfrågor fortsätter

såväl inom riksdagen som i andra former.

Utskottet

1 Utvecklingen till Europeiska

unionen i dag

1.1 Samarbetssträvandena efter andra

världskriget

Det europeiska samarbetet efter andra världskriget

har följt flera olika utvecklingslinjer. Efterhand

som behoven och de yttre förutsättningarna

förändrats har det i vissa fall förekommit att

utvecklingen i olika riktningar upphört eller att

utvecklingslinjerna löpt samman.

Sedan senare hälften av 1940-talet och förra

hälften av 1950-talet kan man tala om fem

huvudsakliga utvecklingsriktningar:

bildandet av fackorganisationer för samarbete

inom väl avgränsade områden (t.ex. Europeiska

radioorganisationen, EBU)

bildandet av subregionala

samarbetsorganisationer av mera allmän karaktär

(t.ex. Nordiska rådet och Benelux)

militärt samarbete (t.ex. Västeuropeiska

unionen, VEU)

ekonomiskt samarbete (t.ex. OEEC)

rättsligt och kulturellt samarbete (t.ex.

Europarådet).

Formerna för det ursprungliga samarbetet var

huvudsakligen ekonomiska medan de bakomliggande

bevekelsefaktorerna till stor del var

säkerhetspolitiska. Den ekonomiska organisation som

vid tiden efter andra världskriget var mest

betydelsefull var Organisationen för europeiskt

ekonomiskt samarbete (OEEC, numera OECD), som

etablerades 1948 för att genom den s.k. Mar-

shallhjälpen administrera återuppbyggnaden i

regionen och för att genom samarbete söka övervinna

de ekonomiska problemen. OECD har emellertid

sedermera fått en annan inriktning.

Av naturliga skäl hade försvarsfrågorna hög

aktualitet. I mars 1948 undertecknades Brysselpakten

om Västunionen mellan Belgien, Frankrike, Luxemburg,

Nederländerna och Storbritannien. Alliansen riktade

sig formellt mot Tyskland, men i det då rådande

läget får den främst anses ha gällt Sovjetunionen,

som var på väg att flytta fram sina positioner i

Europa. Västunionen utgjorde en grundval för det

större försvarssamarbetet inom Nato, som 1950

övertog Västunionens försvarsorganisation.

1.2 Europarådet bildas

Ungefär samtidigt med OEEC uppstod den s.k.

Europarörelsen, vilken vid en kongress i Haag i maj

1948 gav de impulser som ledde fram till att

Europarådet bildades.

Efter krigsslutet fanns det, inte minst inom de

krigsdrabbade staterna, en utbredd uppfattning om

att nationalstatssystemet för andra gången under

detta sekel hade brustit i sin förmåga att

säkerställa frihet, fred och ekonomiska framsteg.

Grupperingar med mer eller mindre federalistiska

program växte efter hand fram i det kontinentala

Västeuropa, vilka propagerade för en alternativ

organisationsform för Europa. Tillskapandet av

Europarådet kan sägas ha utgått från ett förslag om

en union med tämligen långtgående befogenheter, som

de franska och belgiska regeringarna lade fram i

juli 1948. Utformningen av den nya organisationen

kom dock, framför allt på tillskyndan av de

skandinaviska staterna och Storbritannien, att få en

mer traditionell, mellanstatlig prägel. Mot bakgrund

av då aktuella händelser, bl.a. Pragkuppen, kom

nödvändigheten av att värna om det gemensamma

demokratiska frihetsidealet att få en framskjuten

roll. Europarådets stadga undertecknades den 5 maj

1949 av tio stater, däribland Sverige. Av symboliska

skäl fick den nya organisationen sitt säte i

Strasbourg, en stad som genom historien ömsom varit

fransk, ömsom tysk.

Till kretsen av grundarstater - Belgien, Danmark,

Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg,

Nederländerna, Norge, Storbritannien och Sverige -

slöts tämligen omgående Grekland. År 1950 blev också

Island, Turkiet och Förbundsrepubliken Tyskland

upptagna i Europarådet, och efter införandet av

demokrati blev Portugal (1976) och Spanien (1977)

medlemmar. Finland ansåg sig länge förhindrat att

ansluta sig men följde aktivt arbetet i Europarådet

och blev så småningom medlem 1989. Ungern blev 1990

det första land från Central- och Östeuropa att tas

upp i medlemskretsen. I dag är 43 stater medlemmar

av Europarådet: Albanien, Andorra, Armenien,

Azerbajdzjan, Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark,

Estland, Finland, Frankrike, Georgien, Grekland,

Irland, Island, Italien, Kroatien, Lettland,

Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Makedonien

(FYROM), Malta, Moldova, Nederländerna, Norge,

Polen, Portugal, Rumänien, Ryssland, San Marino,

Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien,

Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet,

Tyskland, Ukraina, Ungern och Österrike. Ytterligare

länder har ansökt om medlemskap. Medlemskretsen och

kandidatländerna täcker tillsammans så gott som hela

Europa.

Europarådets parlamentariska församling har genom

åren utgjort ett viktigt forum för debatt och

kontakter mellan ledamöter från olika nationella

parlament.

1.3 Från kol- och stålgemenskapen till dagens

EU

Kol- och stålgemenskapen

Den 9 maj 1950 presenterade Frankrikes

utrikesminister Robert Schuman förslaget om

Europeiska kol- och stålgemenskapen, EKSG. Hans

förslag gick ut på att åstadkomma en gemensam

kontroll över de industrier som var själva grunden

till militär kapprustning. Härigenom skulle man

omöjliggöra ett nytt krig mellan de deltagande

länderna.

Fördraget undertecknades 1951 i Paris och trädde i

kraft 1952. Kol- och stålgemenskapen blev

inledningen till ett fredligt europeiskt samarbete

som innehöll ett visst mått av överstatlighet.

Medlemsländerna överlät en del av sin egen

beslutanderätt till den nya gemenskapens

institutioner.

De länder som deltog i Kol- och stålgemenskapen

var sex: Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland,

Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg. -

Dagens EU består av 15 länder. Storbritannien blev

medlem i EG år 1973, samtidigt med Irland och

Danmark. Grekland blev medlem år 1981 och Spanien

och Portugal år 1986. Sverige blev, tillsammans med

Finland och Österrike, medlem år 1995. Ett stort

antal länder väntar på att få bli medlemmar.

EEG och Euratom

Nästa steg i den europeiska integrationen efter kol-

och stålgemenskapen blev att skapa ett ekonomiskt

samarbete. De sex medlemsländernas utrikesministrar

träffades i juni 1955 i den italienska staden

Messina för att diskutera gemenskapens framtid. På

mötet konstaterade de att tidpunkten var inne för

dem att gå vidare mot en gemensam europeisk marknad

för alla produkter.

Messinamötet brukar betecknas som det verkliga

startskottet för den europeiska integrationen. Det

resulterade i att den belgiske utrikesministern

Paul-Henri Spaak fick i uppdrag att utarbeta ett

förslag till en gemensam europeisk marknad, en

tullunion och ett fredligt utnyttjande av kärnkraft.

Resultatet blev fördraget om Europeiska ekonomiska

gemenskapen, EEG, och fördraget om Europeiska

atomenergigemenskapen, Euratom. De båda fördragen

undertecknades av EKSG-länderna i Rom i mars 1957

och trädde i kraft den 1 januari 1958. EEG-fördraget

(som också kallas Romfördraget), EKSG och Euratom

bildade tillsammans Europeiska gemenskaperna, EG.

Tullar och handelshinder avskaffades gradvis

mellan medlemsländerna och handeln inom EG ökade

snabbt. Gemensamma tullar mot länder utanför EG

infördes och målet att upprätta en tullunion

förverkligades år 1968. I början av 1960-talet

enades EG-länderna också om en gemensam

jordbrukspolitik. Syftet var att trygga tillgången

på jordbruksvaror och garantera medlemsländernas

lantbrukare en bra levnadsstandard.

Under 1970-talet och första hälften av 1980-talet

gick samarbetet inom gemenskaperna trögt. Den s.k.

Luxemburgkompromissen, som hade införts 1966, gjorde

det svårt att fatta beslut. Kompromissen innebar att

medlemsländerna hade vetorätt, dvs. rätt att stoppa

beslut, i frågor som ansågs vara av stort nationellt

intresse. En lågkonjunktur bidrog till att EG hade

svårt att skapa en fungerande marknad. I mitten av

1980-talet bröts dock den negativa trenden då EG

antog ett handlingsprogram, en s.k. vitbok, som slog

fast att den inre marknaden skulle vara genomförd

vid utgången av 1992.

Enhetsakten

För att kunna nå målet att genomföra den inre

marknaden antog EG år 1985 Europeiska enhetsakten.

Med Enhetsakten infördes möjligheten att fatta

beslut med kvalificerad majoritet på många områden

som berörde den inre marknaden. Enhetsakten var den

första stora omarbetningen av EG:s tre fördrag och

skapade en sorts gemensam överbyggnad.

Unionsfördraget

År 1989 tog de då tolv länderna nästa steg i

samarbetet: de fattade beslut om att hålla en

regeringskonferens med målet att skapa en ekonomisk

och monetär union. När Berlinmuren föll och Tyskland

enades, beslutade EG att hålla ytterligare en

regeringskonferens med syfte att skapa en politisk

union.

Resultatet av de två konferenserna blev Fördraget

om Europeiska unionen (EU), Unionsfördraget eller

EU-fördraget. Fördraget undertecknades av

medlemsländerna i den nederländska staden Maastricht

i februari 1992 och kallas därför också

Maastrichtfördraget. Fördraget innebar att

samarbetet mellan EG-länderna förändrades och

utökades med nya områden. Unionsöverbyggnaden och

indelningen i pelare infördes genom

Maastrichtfördraget. Bestämmelser om en ekonomisk

och monetär union (EMU) infördes.

Nya områden skrevs in i EEG-fördraget (som

samtidigt döptes om till EG-fördraget), t.ex. kultur

och folkhälsa. EG finns alltså kvar som en del av

EU. Det är inom EG-samarbetet som medlemsländerna

har överlåtit delar av sin självbestämmanderätt till

EU:s institutioner. Det är också i denna del som

samarbetet i huvudsak är överstatligt.

Fördragen i Amsterdam och Nice

När Unionsfördraget förhandlades fram blev det en

kompromiss mellan de länder som ville fördjupa

samarbetet med mer överstatlighet och de som ville

att de nytillkomna samarbetsområdena skulle bli rent

mellanstatliga. En översyn av fördragen ansågs också

angelägen med tanke på att ett antal länder i

Central- och Östeuropa hade ansökt om medlemskap i

EU. Därför bestämdes det att Unionsfördraget skulle

ses över och utvärderas vid en ny

regeringskonferens.

Den nya regeringskonferensen inleddes i mars 1996

och avslutades vid Europeiska rådets möte i

Amsterdam i juni 1997. Konferensen resulterade i ett

nytt fördrag: Amsterdamfördraget. Det nya fördraget

innebar ändringar och tillägg till de befintliga

fördragen, dvs. EG-fördraget och Unionsfördraget.

Bland annat fick Europaparlamentet större inflytande

i beslutsprocessen. Amsterdamfördraget trädde i

kraft den 1 maj 1999.

Inte heller i Amsterdamfördraget lyckades man lösa

de viktiga frågor om beslutsprocessen inom unionen

som behöver lösas, inte minst för att unionen skall

kunna ta emot nya medlemmar. För de resterande

frågorna hölls en ny regeringskonferens år 2000.

Konferensen har gällt institutionella reformer:

kommissionens sammansättning, röstviktningen i

rådet, bestämmelserna om att ersätta enhällighet med

kvalificerad majoritet i vissa beslutsförfaranden

och möjligheterna till fördjupat samarbete mellan

endast vissa medlemsstater. Konferensen avslutades

med ett nytt fördrag i Nice i december 2000.

Fördraget undertecknades i februari 2001.

Nicefördraget har ännu inte ratificerats av

medlemsländerna. Frågan om godkännande av fördraget

skall för svensk del behandlas av riksdagen i höst.

Medlemsstaterna har redan kommit överens om att

sammankalla en ny regeringskonferens år 2004.

2 Europeiska unionens uppbyggnad

2.1 Institutionernas uppgifter och

sammansättning

Europaparlamentet

Europaparlamentet har lagstiftande befogenheter

tillsammans med rådet och makt över de s.k. icke-

obligatoriska utgifterna. Dess inflytande har

successivt stärkts. Parlamentet granskar EU:s

räkenskaper och behandlar frågor om ansvarsfrihet

för kommissionen. Parlamentet har även möjlighet att

avsätta kommissionen genom misstroendeförklaring.

Europaparlamentet har i och med Amsterdamfördraget

fått en starkare ställning i

medbeslutandeförfarandet och är i princip jämställt

med rådet, dvs. båda parter kan blockera ett förslag

till lagstiftning.

Europaparlamentet har 626 ledamöter. 22 av dem

kommer från Sverige. Ledamöterna väljs i direkta val

för en mandatperiod om fem år. Det senaste valet

ägde rum i juni 1999 och det nyvalda parlamentet

tillträdde i juli.

Parlamentet har sitt officiella säte i Strasbourg,

där plenarsammanträden i princip skall hållas.

Utskotten sammanträder i Bryssel.

Generalsekretariatet sitter i Luxemburg.

Europaparlamentet utfärdar i viss omfattning icke-

bindande resolutioner och yttranden även i sådana

fall då parlamentet inte har formell befogenhet

enligt fördragen. Parlamentets inflytande på EU:s

politik och normgivning beror givetvis också på

andra faktorer än graden av formellt inflytande. Det

informella inflytande som parlamentet utövar även i

hänseenden där inte fördraget ger det formella

befogenheter skall inte underskattas.

Rådet

Rådet, eller ministerrådet, är EU:s högsta

beslutande organ och är den institution som

representerar de enskilda medlemsstaterna.

Medlemsstaterna företräds av sina regeringar. Rådet

sammanträder i olika konstellationer, och regeringen

företräds av den minister från varje medlemsstat som

i den staten ansvarar för frågan. Rådet för allmänna

frågor, som består av medlemsstaternas

utrikesministrar, har ett övergripande ansvar.

Ärendena på dagordningen för ett rådsmöte

förbereds av Coreper (Ständiga representanternas

kommitté). Vidare finns ca 250 rådsarbetsgrupper.

Efterhand har möjligheten att fatta beslut efter

majoritetsröstning införts på alltfler områden.

Denna beslutsform är tillämplig nu för mer än tre

fjärdedelar av alla beslut. I de fall rådet skall

besluta med kvalificerad majoritet bygger

röstreglerna på att varje stat har ett visst

röstetal som varierar mellan 2 och 10. Sverige har 4

av de totalt 87 rösterna.

För att ett beslut skall kunna fattas med

kvalificerad majoritet krävs att minst 62 av totalt

87 röster står bakom förslaget. Det innebär att 26

röster mot ett förslag stoppar det - en s.k.

blockerande minoritet. Redan vid 23 röster skjuts

beslutet upp.

Kommissionen

Kommissionen skall övervaka tillämpningen av

fördragens bestämmelser och de beslut som fattas på

grundval av fördragen. Den är också den institution

som har rätt att lägga fram förslag till

lagstiftning. Kommissionen har ingen skyldighet att

följa önskemål från parlamentet eller rådet att

lägga fram förslag.

Kommissionen beslutar i stor omfattning själv

lagstiftning och andra beslut. Till övervägande del

sker detta på delegation från rådet, främst inom

ramen för systemet med kommissionens

verkställighetskommittéer, den s.k. kommittologin.

Som fördragens väktare följer kommissionen upp i

vilken utsträckning medlemsländerna genomför

direktiven. Kommissionen kan, om den anser att ett

land har underlåtit att uppfylla en skyldighet

enligt fördraget, inleda ett överträdelseförfarande.

Kommissionen består av 20 ledamöter som nomineras av

medlemsstaternas regeringar. De stora

medlemsstaterna nominerar två kommissionärer var.

Förutom ordföranden har kommissionens ledamöter

olika ansvarsområden. De skall i sitt arbete agera i

unionens allmänna intresse under full oavhängighet.

De utses för en period av fem år. Kommissionen och -

i och med Amsterdamfördraget - även dess ordförande

måste godkännas av Europaparlamentet. En ny

kommission under ledning av Romano Prodi tillträdde

i september 1999.

Inom kommissionen pågår ett omfattande

reformarbete för att ge större effektivitet,

öppenhet och ansvar samt bättre service gentemot

allmänheten. Vissa av inslagen i reformen kommer att

kräva att rådet och Europaparlamentet godkänner

ändringar i lagstiftningen, andra kan kommissionen

besluta om själv. Hela reformplanen skall enligt

kommissionens planer genomföras före 2002 års

utgång.

Domstolen

EG-domstolens huvudsakliga uppgift är att tolka det

gemensamma regelverket och att döma i tvister om

tillämpningen av EG-rätten. Domstolen skall

säkerställa att de gemensamma reglerna följs. En

viktig del av domstolens verksamhet är att lämna

förhandsavgöranden till nationella domstolar i

medlemsstaterna om hur EG-rätten skall tolkas. Dessa

avgöranden är bindande för de nationella

domstolarna.

Domstolen kan döma i EG-rättsliga tvister mellan

- medlemsstaterna

- EU:s institutioner och medlemsstaterna

- EU:s institutioner

- EU:s institutioner och företag eller enskilda

personer.

Domstolen skall ha 15 domare. Den skall i regel

sammanträda i plenum. Den får dock upprätta

avdelningar med 3, 5 eller 7 domare för att göra

vissa förberedande utredningar eller för att avgöra

vissa grupper av ärenden.

Till domstolen är knuten en förstainstansrätt för

att avlasta domstolen. Förstainstansrätten kan pröva

alla mål där enskilda personer väcker talan, t.ex.

konkurrensärenden och tvister mellan EU-anställda

och deras arbetsgivare. Även förstainstansrätten

består av 15 domare. Den kan sammanträda, förutom i

plenum, i avdelningar med 3 eller 5 domare.

Domstolen finns i Luxemburg. För att inte

förväxlas med Europarådets domstol, Europadomstolen,

i Strasbourg benämns den därför ibland

Luxemburgdomstolen.

Revisionsrätten

Revisionsrätten skall granska räkenskaperna över

gemenskapens samtliga inkomster och utgifter samt

räkenskaperna för varje organ som gemenskapen har

upprättat, om inte organet är särskilt undantaget

från sådan granskning. Revisionsrätten består av 15

ledamöter.

Rådgivande kommittéer

Regionkommittén samt Ekonomiska och sociala

kommittén fungerar som remissinstanser i EU:s

beslutsprocess. Ekonomiska och sociala kommittén

företräder arbetsgivare, arbetstagare och andra

intresseorganisationer. Regionkommittén

representerar regionala och lokala intressen i EU.

2.2 Europeiska rådet

Europeiska rådet består av medlemsstaternas

regeringschefer och vissa statschefer samt

kommissionens ordförande. Europeiska rådet skall ge

unionen de impulser som behövs för dess utveckling

och fastställa allmänna politiska riktlinjer för

denna utveckling.

Europeiska rådet har enligt fördragen inte någon

genomgående behörighet att fatta beslut i de frågor

som ankommer på rådet (ministerrådet) att avgöra.

Inom andra pelaren och i frågor om närmare samarbete

skall dock vissa frågor avgöras av Europeiska rådet.

För vissa frågor gäller emellertid att beslut av

rådet skall fattas på stats- eller

regeringschefsnivå. Ett exempel på detta är agerande

gentemot en medlemsstat enligt artikel 7 i

Unionsfördraget. Ett annat exempel är nomineringen

av kommissionsordförande enligt Nicefördraget. Rådet

i denna sammansättning utgör då just rådet, och

kommissionens ordförande deltar inte.

2.3 Överstatlighet eller mellanstatligt

samarbete

I debatten talas ofta om huruvida EU skall få en

mera överstatlig eller mera mellanstatlig

inriktning. Det kan därför finnas skäl att närmare

beröra begreppen överstatlighet och

mellanstatlighet.

Grundlagsutredningen inför EG[1] hänvisade till

att följande samverkande kriterier brukar ställas

upp för att beskriva en överstatlig organisation:

a) Organisationen skall ha befogenhet att fatta

för medlemsstaterna bindande beslut.

b) Besluten får inte uteslutande vara beroende av

enhällighet mellan staterna.

c) Organisationens beslut skall i många fall kunna

skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda

medborgare utan medlemsstaterna som mellanled.

d) Organisationen skall ha makt att själv

verkställa sina beslut.

e) Organisationen skall inte vara helt beroende av

bidrag från medlemsstaterna utan ha egna finansiella

resurser.

f) En medlemsstats ensidiga utträde skall inte

vara tillåtet. Inte heller skall det vara möjligt

för medlemsstaterna att fatta ett kollektivt beslut

om upplösning av organisationen eller om ändring av

dess kompetens utan att organisationens

institutioner medverkar.

Grundlagsutredningen ansåg att EG åtminstone i

huvudsak uppfyllde de angivna kriterierna utom d och

att det föreföll befogat att beteckna EG som en

överstatlig organisation, om än ännu inom ett

begränsat verksamhetsområde.

Vid mellanstatligt samarbete måste oftast alla

stater vara överens. I vissa länder, som i Sverige,

måste en internationell överenskommelse genom en

särskild rättsakt göras till en del av den

nationella lagstiftningen för att gälla inom staten.

Överenskommelsen har inte principiellt företräde

framför nationella bestämmelser.

2.4 De tre pelarna

Pelarstrukturen inom EU infördes, som nämnts, genom

Maastrichtfördraget. Det trädde i kraft den 1

november 1993. Den första pelaren består av det

tidigare samarbetet inom EG samt reglerna för den

ekonomiska och monetära unionen. Den andra pelaren

utgörs av den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (GUSP), och den tredje pelaren

omfattar i dag samarbetet i polisiära och

straffrättsliga frågor.

Samarbetet inom första pelaren

Inom områdena för första pelaren, dvs. dels det

ursprungliga ekonomiska samarbetet, det gamla EG,

dels den ekonomiska och monetära unionen, EMU,

fattas besluten till största delen med kvalificerad

majoritet. Det innebär att ett medlemsland kan få

genomföra beslut som landet har röstat emot.

Samarbetet betecknas i huvudsak som överstatligt.

Kommissionen har exklusiv förslagsrätt.

Den gemensamma marknaden omfattar främst följande

områden:

- den inre marknaden (fri rörlighet för varor,

tjänster, personer och kapital)

-

- en tullunion och en gemensam handelspolitik

-

- en gemensam konkurrenspolitik

-

- en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik

-

- en gemensam transportpolitik.

-

Den fria rörligheten för varor innebär att varor

skall kunna cirkulera fritt inom EU utan att stoppas

vid gränsen mellan två medlemsstater eller hindras

av nationella särregler. Denna grundläggande princip

garanteras genom dels harmonisering av de nationella

reglerna, dels principen om ömsesidigt erkännande.

Den fria rörligheten för personer avser dels EU-

medborgares rätt att fritt resa in i och uppehålla

sig i ett annat medlemsland för att arbeta, studera,

söka arbete, starta eget företag eller leva där som

pensionär, dels borttagandet av personkontroller vid

gränserna mellan EU:s medlemsstater.

Den fria rörligheten för tjänster och kapital

syftar till att medborgare och företag fritt skall

kunna erbjuda sina tjänster i andra medlemsländer.

Rörligheten för tjänster hänger nära samman med den

s.k. etableringsfriheten.

Tullunionen innebär att alla tullar är avskaffade

mellan medlemsländerna och att tullarna mot länder

utanför EU är gemensamma. Den gemensamma

handelspolitiken innebär bl.a. att inget enskilt EU-

land tecknar handelsavtal med tredje land, utan det

är EU (formellt EG) som ingår avtal för gemenskapens

räkning.

Den gemensamma konkurrenspolitiken bygger på

förbud mot avtal mellan företag som hindrar,

begränsar eller snedvrider konkurrensen, förbud mot

missbruk av en dominerande ställning och kontroll av

företagskoncentrationer genom godkännande av eller

förbud mot planerade företagssammanslagningar.

Den gemensamma jordbrukspolitiken innefattar ett

omfattande system med prisgarantier och andra former

av stöd till jordbrukarna. Vissa importerade varor

är belagda med tullar samtidigt som det utgår stöd

vid export till länder utanför EU. Kostnaderna för

jordbrukspolitiken uppgår till ca 45 % av EU:s

budget. Bestämmelser som gäller jordbruksområdet

skall enligt EG-fördraget också omfatta fisket.

EU:s gemensamma transportpolitik omfattar både

vägtrafik, järnvägstrafik, flodtrafik, sjöfart och

luftfart. Målen är främst att skapa gemensamma

regler för transporter inom EU i syfte att främja

fri rörlighet och fri konkurrens för

transportföretagen, att bidra till utbyggnad av

snabba, säkra och heltäckande transportnät i hela EU

och att genomföra en miljövänlig och effektiv

rörlighet, dvs. att bygga transportsystem som

fungerar på det mest gynnsamma sättet vad gäller

energiförbrukning, transporttider och

transportsträckor.

Flera samarbetsområden som tidigare legat inom den

tredje pelaren flyttades genom Amsterdamfördraget

över till den första pelaren, dvs. från

mellanstatligt samarbete till huvudsakligen

överstatligt. Främst gäller det frågorna om visum,

asyl, invandring och civilrättsligt samarbete.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

- andra pelaren

Målen för den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (GUSP) är enligt Unionsfördraget

efter Amsterdamfördraget

· att skydda unionens gemensamma värden,

grundläggande intressen, oberoende och integritet

i överensstämmelse med grundsatserna i FN:s

stadga,

·

· att på alla sätt stärka unionens säkerhet,

·

· att bevara freden och stärka den internationella

säkerheten,

·

· att främja det internationella samarbetet,

·

· att utveckla och befästa demokratin och

rättsstatsprincipen samt respekten för de

mänskliga rättigheterna och grundläggande

friheterna.

·

GUSP täcker alla utrikespolitiska frågor av allmänt

intresse. Vissa frågor som har stark koppling till

utrikespolitiken, t.ex. utrikeshandelspolitik och

bistånd, ligger emellertid i den första pelaren. När

EU beslutar om handelssanktioner, betraktas det dock

som en utrikespolitisk fråga. Medlemsstaterna har

kvar sin nationella utrikespolitik, men avsikten är

att politiken skall samordnas så långt som möjligt.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

omfattar dels EU-ländernas förhållande till länder

utanför EU, dels samordning inom internationella

organisationer. Under de förhandlingar som ledde

till Amsterdamfördraget diskuterades om också

försvar skulle ingå i samarbetet men så blev inte

fallet. De områden som kan komma i fråga - de s.k.

Petersbergsuppgifterna - är

· humanitära insatser och räddningsinsatser

·

· fredsbevarande insatser

·

· insatser med stridskrafter vid krishantering

inklusive fredsskapande åtgärder.

·

Detta samarbete avser inte territorialförsvar.

Europeiska rådet bestämmer principerna och de

allmänna riktlinjerna för GUSP. Europeiska rådet gör

det bl.a. genom att med enhällighet anta gemensamma

strategier på områden där medlemsstaterna har

viktiga gemensamma intressen. Rådet skall genomföra

dessa strategier, särskilt genom att besluta om

gemensamma åtgärder och anta gemensamma

ståndpunkter.

GUSP skall omfatta alla frågor om unionens

säkerhet inklusive den gradvisa utformningen av en

gemensam försvarspolitik som skulle kunna leda till

ett gemensamt försvar, om Europeiska rådet beslutar

det. Europeiska rådet skall i så fall rekommendera

medlemsstaterna att anta ett sådant beslut i

enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.

Även om GUSP i huvudsak är ett mellanstatligt

samarbetsområde har kommissionen och

Europaparlamentet viss insyn och inflytande.

Kommissionen deltar i arbetet och har, liksom

medlemsstaterna, rätt att lägga fram förslag.

Europaparlamentet underrättas regelbundet om

utvecklingen och kan avge rekommendationer. Genom

Amsterdamfördraget ändrades beslutsformerna så att

beslut om gemensamma åtgärder eller gemensamma

ståndpunkter i vissa fall kan tas med kvalificerad

majoritet. I de fall då enhällighet krävs finns en

möjlighet till konstruktivt avstående. Det innebär

att en medlemsstat som inte vill godkänna ett visst

förslag kan lägga ner sin röst och därmed göra det

möjligt för andra länder att gå vidare och genomföra

åtgärden.

Beslut om upprättande och genomförande av

gemensamma åtgärder eller gemensamma ståndpunkter

eller andra beslut på grundval av en enhälligt

beslutad gemensam strategi får fattas med

kvalificerad majoritet. Föreligger det inte ett

beslut om en gemensam strategi, som fattats

enhälligt, skall beslut om upprättande av en

gemensam ståndpunkt eller åtgärd fattas med

enhällighet, medan genomförandebeslut även i detta

fall kan fattas med kvalificerad majoritet. I

grunden måste således enhällighet föreligga, inom

GUSP-området. Efterföljande beslut kan fattas med

kvalificerad majoritet. Beslut får dock inte fattas

om en medlemsstat motsätter sig det och åberopar

viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik.

Rådet får dock i dessa fall hänskjuta frågan till

Europeiska rådet, som skall besluta enhälligt.

Vid Europeiska rådets möte i juni 1999 kom

medlemsstaterna överens om att förstärka samarbetet

inom den gemensamma säkerhets- och

försvarspolitiken. Målet är att EU i framtiden på

ett snabbt och effektivt sätt skall kunna ta sig an

konfliktförebyggande och krishanterande uppgifter.

För att möjliggöra detta har staterna enats om att

bygga upp en ny organisation för civil och militär

krishantering. En rad politiska och militära organ

har inrättats i ministerrådet. Till en början rör

det sig om tillfälliga politiska och militära

samarbetskommittéer, men på sikt skall de efter

beslut i Nice i december 2000 övergå i en permanent

kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, en

militär kommitté och en militär stab. Europeiska

rådet har också beslutat att EU skall ha en egen

militär kapacitet.

EU och Nato skall mellan sig sätta upp dels ett

system för samråd och samarbete, dels strukturer som

gör det möjligt för Natomedlemmar utanför EU att

delta i olika krishanteringsoperationer ledda av EU.

Också på den civila sidan skall EU ha beredskap för

att med kort varsel kunna sätta in t.ex. poliser,

valövervakare och andra civila experter. För att

samordna och utveckla detta arbete inrättade rådet i

maj 2000 en kommitté för civil krishantering.

Beredningsgången inom andra pelaren kan beskrivas

enligt följande. Ett ärende väcks av en medlemsstat,

t.ex. på grund av en aktuell politisk händelse eller

av att en fråga skall beredas inför ett

internationellt möte. Ärendet hänvisas till en

rådsarbetsgrupp för en första beredning. Ärendet går

därefter vidare till den politiska kommittén, POCO,

eller till den nyligen tillkomna gruppen för

beredning av utrikes- och säkerhetspolitiska

ärenden, KUSP (Kommittén för utrikes- och

säkerhetspolitik) som sammanträder mellan mötena i

POCO.

Nicefördraget innebär för andra pelaren att ett

närmare samarbete kommer att kunna inledas även på

detta område för genomförande av en gemensam åtgärd

eller gemensam ståndpunkt. Det får emellertid inte

gälla frågor som har militära eller försvarsmässiga

konsekvenser.

Enligt en förklaring om den europeiska säkerhets-

och försvarspolitiken, som konferensen antog, anges

att det är EU:s mål att denna politik i

överensstämmelse med texter som Europeiska rådet i

Nice godkänt snabbt skall bli operativ. Ett beslut

skall därför fattas av Europeiska rådet så snart som

möjligt under år 2001 på grundval av befintliga

bestämmelser i Unionsfördraget, utan att

Nicefördraget skall behöva ha trätt i kraft.

Polissamarbete och straffrättsligt samarbete -

tredje pelaren

EU-ländernas samarbete på detta område berör främst

de frågor som är kopplade till den fria rörligheten

för personer. I och med Unionsfördraget

formaliserades samarbetet med syftet att garantera

trygghet och rättigheter för personer som rör sig

över gränserna och att kompensera borttagandet av

gränskontroller med andra åtgärder för att trygga

säkerheten och motverka gränsöverskridande

brottslighet.

Efter Amsterdamfördraget omfattar den tredje

pelaren polissamarbete och straffrättsligt

samarbete. Konkret rör det sig särskilt om ett

utbyggt samarbete inom Europol och om en samordning

av medlemsländernas straffrättsliga lagstiftning,

främst inom de områden som rör organiserad

brottslighet, terrorism och narkotikahandel.

Den tredje pelaren är visserligen ett

mellanstatligt samarbete, men i och med

Amsterdamfördraget förenklades beslutsformerna och

besluten blev mer bindande. Kommissionen deltar

fullt ut i arbetet inom tredje pelaren.

Europaparlamentet har en begränsad roll inom den

tredje pelaren. Det skall informeras och kan avge

yttranden eller rekommendationer till rådet. Dessa

är dock inte juridiskt bindande.

Rådet kan, på initiativ av en medlemsstat eller av

kommissionen, anta gemensamma ståndpunkter,

rambeslut, genomförandebeslut eller konventioner.

En gemensam ståndpunkt anger unionens ståndpunkt i

en viss fråga och anger den riktning i vilken man

vill arbeta.

Ett rambeslut kan liknas vid de direktiv som

används inom första pelarens samarbetsområden.

Rambesluten har till syfte att harmonisera

medlemsstaternas lagstiftning. Rambeslut är bindande

när det gäller resultatet som skall uppnås men

överlåter till staterna själva att bestämma form och

tillvägagångssätt. De har till skillnad från

direktiv inte direkt effekt. Rambeslut antas med

enhällighet av rådet.

Ett genomförandebeslut syftar till att de mål som

unionen har satt upp inom tredjepelarområdet skall

nås. Det tas vanligen med enhällighet. Dock räcker

det med kvalificerad majoritet för att besluta om

åtgärder som krävs för att genomföra besluten.

Innan en konvention kan träda i kraft måste den

normalt godkännas av medlemsstaternas nationella

parlament. Denna procedur är tidskrävande. I

Amsterdamfördraget infördes därför en ny regel, som

säger att en konvention kan träda i kraft så snart

den har antagits av åtminstone hälften av

medlemsstaterna. Konventionen gäller dock bara i de

stater som har godkänt den.

Genom Amsterdamfördraget fick EG-domstolen vissa

befogenheter också inom den tredje pelaren. EG-

domstolen kan meddela förhandsavgöranden om

giltigheten och tolkningen av beslut och avtal.

2.5 Beslutsförfarande

Fördragsändringar - ändringar inom primärrätten

Fördragen utgör den s.k. primärrätten.

Möjligheten att ändra de fördrag som EU bygger på

regleras i artikel 48 i Unionsfördraget. För att

besluta om fördragsändringar skall en s.k.

regeringskonferens sammankallas i syfte att i

samförstånd komma överens om de ändringar som skall

göras. En regeringskonferens kan sammankallas på

förslag av en medlemsstat eller kommissionen. Innan

regeringskonferensen sammankallas, skall

Europaparlamentet höras, liksom kommissionen i

förekommande fall. Även Europeiska centralbanken

(ECB) skall höras, om det är fråga om

institutionella ändringar på det monetära området.

Ändringarna i fördragen träder i kraft när de har

ratificerats av samtliga medlemsstater i enlighet

med deras konstitutionella bestämmelser. Detta

innebär för samtliga medlemsländer att de nationella

parlamenten skall godkänna fördragsändringarna.

Europaparlamentet är inte en avtalsslutande part

och har enbart en rådgivande funktion inför beslutet

att sammankalla en regeringskonferens. Parlamentet

skall således inte ratificera fördragsändringarna.

Också utvidgning med nya medlemsländer sker genom

fördragsändringar.

I vissa fall förutses i fördragen en förenklad,

rent gemenskapsrättslig, procedur för

fördragsändring (s.k. autonoma fördragsändringar).

Beslutet fattas i sådana fall av rådet med

enhällighet men utan medlemsstaternas formella

medverkan och utan krav på ratifikation. Detta

förfarande är tillämpligt vid vissa

fördragsändringar av mer teknisk eller formell

natur. Förfarandet tillämpades när

anslutningsfördraget om Sveriges, Österrikes och

Finlands tillträde till EU skulle revideras till

följd av att Norge inte kunde ratificera fördraget.

Beslutsförfarande inom sekundärrätten

Olika typer av regler

Den s.k. sekundära EG-rätten avser lagstiftning som antagits av

EU:s institutioner med stöd av den primära EG-

rätten, dvs. fördragen. Beslut om lagstiftning,

eller rättsakter, fattas av rådet eller av rådet och

Europaparlamentet på grundval av kommissionens

förslag. Kommissionen har ensamrätt att lägga fram

förslag till rättsakter. Lagstiftning kan vara av

olika slag.

Förordningar har allmän giltighet och är till alla

delar bindande och direkt tillämpliga i varje

medlemsstat. En förordning varken skall eller får

genomföras i nationell rätt för att bli gällande men

kan föranleda kompletterande nationell lagstiftning.

Direktiv är bindande för medlemsstaterna med

avseende på det resultat som skall uppnås, men

medlemsstaterna får själva bestämma form och

tillvägagångssätt för genomförandet. Direktiv

används för att åstadkomma en tillnärmning av

lagstiftning inom gemenskapen och kan ha direkt

effekt.

Beslut är bindande för dem till vilka de riktar

sig.

Icke-bindande regler saknar något för att kunna

bli rättsligt bindande men kan ändå ha en rättslig

innebörd och syfta till att påverka ett handlande.

Icke-bindande regler kan med andra ord varken

framtvinga ett genomförande eller straffa uteblivet

genomförande. De kan vara ett starkt

integrationspolitiskt instrument som banar väg för

bindande rättsakter på området. Både EU:s

institutioner och medlemsstaterna gemensamt kan

utfärda denna typ av regler.

En rekommendation tillkommer i allmänhet på rådets

eller kommissionens initiativ och syftar till att

påverka handlingsmönster. En rekommendation kan

därför vara av stor betydelse för rättstillämpningen

om syftet med rekommendationen är att komplettera

bindande rättsakter eller belysa

genomförandeåtgärder. Det är vanligt att t.ex.

kommissionen i olika yttranden anger hur den ser på

vissa rättsliga frågor och hur den avser att tolka

och tillämpa t.ex. konkurrensrättsliga regler.

Rekommendationer och yttranden är visserligen

rättsakter men icke-bindande.

Meddelanden ligger nära yttranden och brukar

innehålla kommissionens motiveringar till ny

lagstiftning eller förslag till policy på ett visst

sakområde. En annan form är s.k. tillkännagivanden

och riktlinjer som relativt ofta används av

kommissionen i arbetet med att tillämpa eller

informera om den gemensamma konkurrenspolitiken.

Rådets slutsatser är en beteckning för vissa

beslut och uttalanden inte minst i samband med möten

i Europeiska rådet. Slutsatserna kan ange

inriktningen för det fortsatta arbetet inom olika

områden.

När rådet fastställer riktlinjer för

gemenskapspolitiken på ett område sker det ofta

genom en resolution, vilket skall ses som ett

uttryck för medlemsländernas politiska

viljeriktning. Resolutionen kan ha formen av ett

tidsmässigt program för hur ett särskilt ämne bör

utvecklas över tiden. Ofta föregriper resolutioner

senare rättsligt bindande akter. De bindande akter

som senare antas och som innebär att resolutionens

riktlinjer blir bindande regler brukar i sin tur

ofta hänvisa till resolutionen.

Medbeslutandeförfarandet

Medbeslutandeförfarandet är numera den vanligaste

beslutsproceduren för lagstiftningsfrågor.

Förfarandet inleds med att kommissionen lägger fram

ett förslag för Europaparlamentet och rådet. Om

rådet och parlamentet är överens, kan

medbeslutandeförfarandet avslutas redan i samband

med den s.k. första läsningen.

Om rådet och Europaparlamentet inte kan komma

överens i samband med första läsningen skall rådet,

efter att parlamentets yttrande inhämtats, med

kvalificerad majoritet anta en gemensam ståndpunkt.

Den gemensamma ståndpunkten går till parlamentet för

en andra läsning. Om parlamentet i sin andra läsning

kommer med ändringsförslag till den gemensamma

ståndpunkten, kan rådet välja att godkänna

parlamentets alla ändringar. För detta krävs

kvalificerad majoritet utom när det rör sig om

ändringsförslag som kommissionen avstyrkt. I sådana

fall krävs enhällighet.

Om rådet inte godtar parlamentets ändringsförslag,

får rådet besluta om sammankallande av en s.k.

förlikningskommitté för att komma fram till en

kompromisslösning. Förlikningskommittén är ett

interinstitutionellt organ som utgörs av 15

medlemmar från rådet och lika många från

parlamentet. Om förlikningskommittén godkänner ett

gemensamt utkast skall rådet och parlamentet

godkänna rättsakten. Om någon av institutionerna

inte antar rättsakten inom den tidsfrist som gäller,

eller om förlikningskommittén inte godkänner något

gemensamt utkast, har förslaget till rättsakt

fallit.

Vid sidan av medbeslutandeförfarandet medverkar

Europaparlamentet också i samtyckes- och

samrådsförfarandet.

Kommittologin

När en rättsakt antas av rådet skall rådet ge kommissionen

befogenhet att genomföra de regler som rådet

beslutar. De kommittéer som inrättas för att bistå

kommissionen med detta ingår i det som brukar kallas

kommittologin och spelar en viktig roll under

genomförandefasen. I kommittéerna deltar företrädare

för medlemsstaterna och för kommissionen.

Medlemsstaterna

I stor utsträckning är det medlemsstaterna som svarar för att

besluten verkställs nationellt t.ex. genom att

genomföra direktiv i nationell lagstiftning.

Direktiv skall normalt vara genomförda i nationell

lagstiftning inom två år efter det att de antagits

på EU-nivå.

Institutionella förändringar genom

Nicefördraget

En reform av EU:s institutioner, däri inbegripet

möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad

majoritet i rådet, har bedömts vara en förutsättning

för unionens kommande utvidgning. Under Europeiska

rådets möte i Nice i december 2000 träffades också

överenskommelse om fördragsändringar som

huvudsakligen avser institutionella frågor.

De fyra frågor som konferensen gällt är

kommissionens sammansättning, röstviktningen i

rådet, bestämmelserna om att ersätta enhällighet med

kvalificerad majoritet i beslutsförfarandena och

möjligheterna till fördjupat samarbete mellan endast

vissa medlemsstater.

Beträffande kommissionens sammansättning beslöts att

behålla systemet med minst en ledamot från varje

medlemsstat fram till dess att den tjugosjunde

staten blivit medlem av unionen. När EU består av 27

medlemmar kommer antalet kommissionsledamöter att

bli färre än antalet medlemsstater, och ett

rotationssystem skall införas. Det exakta antalet

ledamöter skall fastställas genom enhälligt beslut i

rådet inom ramen för det fastställda taket på 26

ledamöter.

Kommissionens ordförande skall få större

befogenheter. Han eller hon skall fastställa

kommissionens inre organisation och fördela

ansvarsområdena mellan ledamöterna. Om ordföranden

efter godkännande av övriga ledamöter begär det,

skall en kommissionsledamot vara skyldig att avgå.

Ordföranden skall fortsättningsvis nomineras av

rådet på stats- och regeringschefsnivå. Övriga

ledamöter av kommissionen skall nomineras av rådet

och i samförstånd med den nominerade ordföranden.

Nomineringen av dels kommissionsordföranden, dels

kommissionen som kollegium skall godkännas av

Europaparlamentet. Ordföranden och övriga ledamöter

utses därefter av rådet.

Vad gäller röstviktningen i rådet, dvs. antalet

röster varje medlemsstat förfogar över, kommer det

fr.o.m. den 1 januari 2005 att krävas en majoritet

om minst 73,4 % av det totala antalet röster och att

dessa röster lämnas av en majoritet av

medlemsstaterna (i vissa fall 2/3 av

medlemsstaterna). Vid majoritetsbeslut skall en

medlemsstat kunna begära en kontroll av att den

kvalificerade majoriteten dessutom representerar

minst 62 % av befolkningen inom EU. I fördraget har

röstfördelningen mellan medlemsstaterna i ett EU med

27 medlemsländer angivits. Röstviktningen löper på

en skala från 3 till 29 röster. De röster som

angivits för de olika kandidatländerna är

preliminära och kan inte slutligt fastställas förrän

i samband med de enskilda anslutningsfördragen.

Möjligheten att fatta beslut med kvalificerad

majoritet utvidgas till ett trettiotal nya områden.

För ett tiotal av områdena skall

medbeslutandeförfarandet användas. De viktigaste

bestämmelserna som övergår till kvalificerad

majoritet rör civilrättsligt samarbete, vissa

aspekter av den gemensamma handelspolitiken,

industripolitiken samt Europaparlamentarikernas

ställning och reglerna för politiska partier på

europeisk nivå. Vissa viktiga områden (beskattning,

social trygghet, miljö) skall även fortsättningsvis

omfattas av enhällighetsregeln.

Även frågor om Europaparlamentet och dess storlek

behandlas i fördraget. I stället för det antal, 700,

som tidigare bestämts som högsta antal, bestäms

högsta antalet ledamöter till 732. Parlamentet har

fått sin roll stärkt på några punkter och kommer

bl.a. på samma villkor som övriga EU-institutioner

att kunna begära att EG-domstolen skall kontrollera

efterlevnaden av EG-rätten.

Också gemenskapsdomstolarna reformeras genom

Nicefördraget. Behörigheterna omfördelas mellan

domstolen och förstainstansrätten genom det nya

fördraget, och man planerar att införa

domstolsavdelningar samt omarbeta domstolens

ställning.

Närmare samarbete - flexibel integration

Genom Amsterdamfördraget blev det för första gången

möjligt för medlemsstater att inbördes inrätta ett

särskilt samarbete (flexibel integration) inom

fördragets institutionella ram, dvs. med användning

av unionens institutioner och förfaranden. I de nya

bestämmelserna anges på vilka villkor samarbetet får

inledas. Medlemsstaterna får tillämpa denna mekanism

i frågor som omfattas av EG-fördraget och frågor som

gäller polis- och straffrättsligt samarbete. Inom

den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken finns

det enligt Amsterdamfördraget inget utrymme för

närmare samarbete.

Enligt villkoren för det närmare samarbetet har

varje medlemsstat rätt att lägga in veto mot ett

närmare samarbete även om staten själv inte vill

delta i det. Dessutom krävs att ett flertal av

medlemsstaterna deltar för att ett närmare samarbete

skall få inledas. Dessa bestämmelser har än så länge

inte använts i praktiken.

I Nicefördraget omarbetades bestämmelserna om

närmare samarbete.

Minst åtta medlemsstater skall krävas för att

inleda närmare samarbete. Möjligheten till veto har

strukits, och beslut i rådet kan alltså fattas med

kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat kommer

visserligen att kunna begära att frågan hänskjuts

till Europeiska rådet, men denna möjlighet påverkar

inte det faktum att det är rådet som skall fatta

beslutet om att tillåta närmare samarbete.

På EG-fördragets område får närmare samarbete

inledas i frågor som omfattas av medbeslutande

endast om Europaparlamentet tillstyrker detta.

Genom Nicefördraget kommer ett närmare samarbete

att kunna inledas även i fråga om den gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitiken, som tidigare varit

undantagen från denna möjlighet. På detta område är

det emellertid Europeiska rådet som enhälligt skall

fatta det slutliga beslutet om att tillåta närmare

samarbete.

2.6 Offentligheten inom EU

Bestämmelser om öppenhet finns både i fördragen och

i institutionernas bestämmelser.

Konstitutionsutskottet har i ett yttrande den 21

november 2000 till EU-nämnden[2] med anledning av

ett av kommissionen framlagt förslag redogjort för,

utöver regler inom EU, den svenska

offentlighetsprincipen och det aktuella

kommissionsförslaget.

Fördragsbestämmelser

Öppenhetsbegreppet betonas i artikel 1 i Fördraget

om Europeiska unionen i dess lydelse efter ändring

genom Amsterdamfördraget. Enligt artikeln markerar

fördraget en ny fas i processen för att skapa en

allt fastare sammanslutning mellan de europeiska

folken, där besluten skall fattas så öppet och så

nära medborgarna som möjligt.

I artikel 255 i EG-fördraget finns numera till följd

av Amsterdamfördraget en grundläggande bestämmelse

om handlingsoffentlighet. Enligt bestämmelsen skall

allmänheten - varje unionsmedborgare och varje

fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har

sitt säte i en medlemsstat - ha rätt till tillgång

till Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar enligt vissa principer och villkor.

Allmänna principer och gränser för denna tillgång

till handlingar skall fastställas av rådet under

hänsynstagande till allmänna eller enskilda

intressen. Rättsakten om tillgång till handlingar

skall beslutas enligt medbeslutandeförfarandet,

vilket innebär att rådet skall fatta beslut

tillsammans med Europaparlamentet på förslag av

kommissionen.

Genom att artikeln nämns både i artikel 28 och i

artikel 41 i Unionsfördraget som tillämplig på den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

respektive polis- och straffrättsligt samarbete

gäller bestämmelsen även dessa områden.

I EG-fördraget infördes också genom

Amsterdamfördraget bestämmelsen att rådet i sin

arbetsordning skall fastställa de fall då rådet

skall anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte

att medge större tillgång till handlingar i dessa

fall. Rådet skall alltid offentliggöra

omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och

uttalandena till protokollet, när rådet handlar i

egenskap av lagstiftare (artikel 207.3).

I en gemensam förklaring (nr 35) i samband med

Amsterdamfördraget uttalades att en medlemsstat

skall ha rätt att begära att kommissionen eller

rådet inte vidarebefordrar en handling med ursprung

från den staten till tredje man, om inte

medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt

medgivande.

I fördragen finns även en bestämmelse om

tystnadsplikt. Enligt artikel 287 i EG-fördraget

skall medlemmarna av gemenskapens institutioner och

medlemmarna av kommittéer samt tjänstemän och övriga

anställda i gemenskapen, även efter det att deras

uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut

upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt

uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller

deras kostnadsförhållanden.

Genom Maastrichtfördraget beslutades att tillsätta

en ombudsman för att utreda klagomål om misskötsel

inom EU. Bestämmelsen om ombudsmannen finns nu i

artikel 195 i EG-fördraget.

Institutionernas nuvarande bestämmelser m.m.

Redan i anslutning till slutakten till

Maastrichtfördraget hade införts en förklaring

(nr 17) om rätten till tillgång till information.

Till följd av den förklaringen har rådet och

kommissionen antagit en uppförandekodex om

allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens

handlingar.

Med denna uppförandekodex som utgångspunkt har

rådet och kommissionen därefter var för sig antagit

bestämmelser i ämnet. Även flera av de särskilda EU-

organen har antagit regler om handlingsoffentlighet.

Rådet antog den 31 maj 1999 en arbetsordning som

innebär att omröstningsresultatet och

röstmotiveringar i rådet normalt skall göras

tillgängliga för allmänheten när rådet uppträder i

egenskap av lagstiftare, liksom bl.a. när rådet

antar en gemensam ståndpunkt. Vidare skall vissa

riktlinjedebatter vara offentliga och sändas ut via

audiovisuella medel. Rådets överläggningar omfattas

i övrigt av sekretess, såvida rådet inte beslutar

annat.

Sedan den 1 januari 1999 finns ett via Internet

allmänt tillgängligt register över handlingar som

offentliggjorts av rådet. För tillgången till rådets

handlingar gäller rådets beslut 2000/23/EG om

förbättrad information om rådets

lagstiftningsverksamhet och det offentliga registret

över rådets handlingar. För vissa handlingar som rör

området för militär och icke-militär krishantering

inom ramen för en förstärkt europeisk säkerhets- och

försvarspolitik gäller andra regler.

Kommissionens öppenhetsförslag

Kommissionen lade den 26 januari 2000 fram ett

förslag till Europaparlamentets och rådets

förordning om allmänhetens tillgång till

Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar[3].

Informella överläggningar har pågått mellan de tre

institutionerna för att försöka nå fram till en

rättsakt som kan antas i enighet. Europaparlamentet

skall enligt planerna besluta om sitt

ställningstagande till förslaget den 3 maj 2001.

3 Utvidgningen

3.1 De politiska och formella förutsättningarna

De sex länder som grundade ursprunget till dagens EU

var, som nämnts ovan: Frankrike, Förbundsrepubliken

Tyskland, Italien, Nederländerna, Belgien och

Luxemburg. Det dåvarande EG utvidgades år 1973 med

Storbritannien, Irland och Danmark, år 1981 med

Grekland, år 1986 med Spanien och Portugal samt år

1995 med Sverige, Finland och Österrike. I dag är

således 15 länder medlemmar i EU.

Bakgrunden till de nu pågående

utvidgningsförhandlingarna är Warszawa-paktens och

Sovjetunionens upplösning och de central- och

östeuropeiska staternas demokratisering och övergång

till marknadsekonomi. Flertalet länder i Central-

och Östeuropa satte i början av 1990-talet upp målet

att så snart som möjligt bli medlemmar i EU. Som ett

led i den alleuropeiska integrationsprocessen som

inträtt efter Berlinmurens fall 1989 hade dessa

länder upprättat relationer med EU genom att ingå

frihandelsavtal, s.k. Europaavtal, varigenom vägen

öppnades för ett fullvärdigt medlemskap i EU. Denna

alleuropeiska integrationsprocess fortsätter också

genom att EU inleder och utvecklar sina förbindelser

med övriga länder i Central- och Östeuropa genom

stabiliserings- och associeringsavtal och s.k.

partnerskaps- och samarbetsavtal.

Medlemskapsförhandlingarna omfattar tio central-

och östeuropeiska stater, nämligen Estland,

Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Ungern,

Slovenien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien samt

dessutom Cypern och Malta. Därutöver har EU erkänt

Turkiets status som kandidatland, men

medlemskapsförhandlingar har inte inletts.

Utvidgningsprocessen bygger på de villkor som

uppställs i Unionsfördraget samt de beslut som

fattas mellan EU:s stats- och regeringschefer vid

Europeiska rådets möten med början 1993 i Köpenhamn.

Före Amsterdamfördragets ikraftträdande gällde

formellt som enda villkor för ansökan om medlemskap

i unionen att den ansökande staten är europeisk.

Enligt Unionsfördraget gäller numera att varje

europeisk stat som respekterar principerna om

frihet, demokrati och respekt för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna får

ansöka om att bli medlem i unionen (artikel 49 och

6.1 i Unionsfördraget). Det slås alltså i fördraget

formellt fast att en europeisk stat som inte

respekterar de grundläggande principerna inte heller

kan bli medlem av unionen.

Samtliga kandidatländer är medlemmar i Europarådet

och har anslutit sig till den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993

beslutades ett antal kriterier, vilka skulle utgöra

grundprinciper för den fortsatta

utvidgningsprocessen och för beviljande av

medlemskap i unionen. Enligt dessa s.k.

Köpenhamnskriterier förutsätter medlemskap att det

ansökande landet har uppnått en institutionell

stabilitet som garanterar demokrati, respekt för

lagarna, mänskliga rättigheter och att minoriteters

rättigheter respekteras och skyddas, en fungerande

marknadsekonomi liksom förmåga att möta

konkurrenstryck och marknadskrafter inom unionen.

Medlemskap förutsätter också att landet kan klara

att åta sig de förpliktelser som medlemskap innebär

inbegripande anslutning till målen vad gäller

politisk, ekonomisk och monetär union.

En grundläggande politisk förutsättning för

medlemskap är att kandidatlandet accepterar EU:s

gemensamma regelverk sådant det gäller vid

anslutningen, genomför det i sin nationella

lagstiftning och ser till att det efterlevs. Detta

ställer i sin tur krav på att landet i fråga har en

väl fungerande offentlig förvaltning och ett väl

utvecklat rättsväsende. Ett nytt medlemsland kan få

viss tid på sig för att anpassa den nationella

rätten till unionsrätten genom s.k.

övergångsbestämmelser och vissa undantag.

3.2 Förhandlingarna

Förhandlingarna förs formellt som bilaterala

förhandlingar i form av regeringskonferenser mellan

medlemsstaterna (EU-15) och respektive kandidatland.

Inför de egentliga förhandlingarnas början gör

kommissionen tillsammans med respektive

kandidatlands förhandlingsdelegation en genomgång

(s.k. screening) av EU:s gällande regelverk på varje

samarbetsområde i syfte att identifiera områden där

kandidatlandet kan ha svårigheter att anpassa sin

lagstiftning till EG-rätten.

Förhandlingarna är indelade i 31 sakområden

("kapitel") som öppnas successivt när båda parter är

redo för det. Därvid presenterar kandidatlandet sin

förhandlingsposition, dvs. i praktiken begäran om

vad som enligt EU:s uppfattning kan vara

övergångsbestämmelser, men inte undantag, från

enskilda delar av EU:s regelverk. För EU:s del

utarbetar därefter kommissionen förslag till

förhandlingspositioner. Förhandlingarna sker på

ministernivå eller på ställföreträdarnivå. EU:s

ordförandeland leder förhandlingarna. Alla

medlemsstater har rätt att vara representerade. När

man anser att inget återstår att förhandla om inom

ett visst "kapitel" stängs detta preliminärt. Inga

överenskommelser är definitiva förrän

förhandlingarna om samtliga kapitel slutförts -

"inget är klart förrän allt är klart".

När förhandlingarna på alla sakområden (kapitel)

är avslutade färdigställs ett utkast till

anslutningsfördrag mellan de nuvarande

medlemsstaterna och ansökarlandet/-länderna. I detta

skall också fastställas "villkoren för att upptas

som medlem", men också "de anpassningar av fördragen

som unionen bygger på, som därigenom blir

nödvändiga".

För EU:s del beslutar rådet om godkännande av

utkastet. Ett sådant beslut fattas med enhällighet.

Innan detta kan ske, skall dock kommissionen yttra

sig, och Europaparlamentet ge sitt samtycke.

Europaparlamentet fattar sitt beslut med absolut

majoritet av sina ledamöter. För medlemsstaterna och

ansökarländernas del beslutar respektive lands

regering om undertecknande.

Sedan anslutningsfördraget undertecknats skall det

"föreläggas samtliga avtalsslutande stater för

ratifikation i överensstämmelse med deras

konstitutionella bestämmelser". Detta innebär i

praktiken att alla berörda staters parlament skall

behandla och godkänna fördraget innan det kan träda

i kraft. I en del av kandidatländerna kommer också

folkomröstningar att hållas inom ramen för

ratifikationsprocessen.

Efter det att förhandlingarna avslutats kommer det

således att gå en viss tid innan

anslutningsfördraget har hunnit ratificeras av

samtliga berörda stater. Dessutom kan man av

praktiska skäl vilja lägga till viss tid för att det

skall träda i kraft vid t.ex. ett årsskifte.

3.3 Utvidgningsprocessen

Vid Europeiska rådets möte i Essen i december 1994

antogs en strategi för att förbereda länderna i

Central- och Östeuropa för medlemskap. Strategin

bygger på Europaavtal, förmedlemskapsstöd och en

s.k. strukturerad dialog. Strategin har senare

förstärkts med nya element, och länderanpassats.

Vidare har särskilda strategier avseende Cypern,

Malta och Turkiet utarbetats. Kommissionen

presenterade i juli 1997 i dokumentet Agenda 2000 i

samlad form sina yttranden (avis) över

medlemskapsansökningarna.

Vid Europeiska rådets möte i Luxemburg i december

1997 fattades en rad viktiga beslut för hur

utvidgningsprocessen skulle gå till. Det beslutades

att samtliga tio ansökarländer från Central- och

Östeuropa samt Cypern var välkomna att bli medlemmar

i EU så snart de uppfyllde villkoren för medlemskap.

Vidare beslöts att kommissionen skulle upprätta

regelbundna rapporter över de framsteg som gjordes i

kandidatländerna samt en förmedlemskapsstrategi för

att hjälpa kandidatländerna att bättre förbereda sig

för medlemskapets krav. Sverige och Danmark bidrog

starkt till beslutet att alla ansökarländer

inkluderades i utvidgningsprocessen från dess start.

I mars 1998 inleddes utvidgningsprocessen för

samtliga kandidatländer, Vidare inleddes formellt

förhandlingarna i form av bilaterala

regeringskonferenser med Ungern, Polen, Estland,

Tjeckien, Slovenien och Cypern; den s.k. Luxemburg-

gruppen.

Kommissionen presenterade för första gången under

hösten 1998 sina årliga rapporter om varje

kandidatlands framsteg mot anslutning. Avsikten med

rapporterna är att indikera vad som återstår innan

respektive kandidatland uppfyller

Köpenhamnskriterierna.

Vid Europeiska rådets möte i Helsingfors i

december 1999 beslutades att förhandlingar skulle

inledas med återstående sex kandidatländer:

Lettland, Litauen, Malta, Slovakien, Bulgarien och

Rumänien, den s.k. Helsingforsgruppen. Turkiet fick

status som kandidatland men har inte ansetts

aktuellt för förhandlingar så länge inte kriterierna

för demokrati och mänskliga rättigheter är

uppfyllda. Vid mötet fastställdes också principen om

differentiering, vilket innebär att varje land skall

bedömas på sina egna meriter. I februari 2000

inleddes formellt förhandlingarna i form av

bilaterala regeringskonferenser med

Helsingforsgruppen.

Tillsammans med sin tredje årliga rapport om

respektive kandidatlands framsteg mot anslutning

presenterade kommissionen i november 2000 ett

strategipapper, med en tentativ tidtabell (roadmap)

för återstoden av förhandlingarna. För Sveriges

ordförandeperiod och för de båda följande (Belgiens

och Spaniens) anges vilka kapitel som skall

prioriteras vad gäller att anta EU:s gemensamma

förhandlingspositioner, och att preliminärt "stänga"

kapitlet i fråga.

Sammanfattningsvis anger kommissionen att denna

tidtabell innebär att EU och de kandidatländer som

kommit längst, skulle ha diskuterat alla

frågor/sakområden senast i juni 2002, och att

förhandlingarna med dessa länder skulle kunna

avslutas under loppet av år 2002. Dessa två element

sammantagna kan sägas innebära att man uppfyllt

målsättningen från Helsingforsmötet i december 1999,

nämligen att vid slutet av år 2002 vara redo att

välkomna nya medlemsstater. Samtidigt uttrycker man

i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Nice,

där man ställer sig bakom kommissionens tidtabell

förhoppningen att de nya medlemsstaterna skall kunna

delta i nästkommande val till Europaparlamentet, som

hålls i juni 2004.

Det svenska ordförandeskapet har särskilt

prioriterat frågan om utvidgning av EU.

4 De särskilda framtidsfrågorna

De fyra frågor som nämns i förklaringen från

Europeiska rådets möte i Nice redovisas här i

följande ordning: förenkling av fördragen,

avgränsningen av EU:s och medlemsstaternas

befogenheter, rättighetsstadgans ställning och de

nationella parlamentens roll.

4.1 Förenkling av fördragen

Inför den senaste regeringskonferensen om ändring av

fördragen verkade kommissionen starkt för en

omarbetning av fördragen.[4]

På uppdrag av kommissionens då nyligen utnämnde

ordförande Romano Prodi utarbetade en expertgrupp -

tre "vise män", bestående av Jean-Luc Dehaene,

Richard von Weizsäcker och David Simon, en rapport

om utvidgningens institutionella följder,

Dehaenerapporten. I rapporten, som överlämnades till

kommissionen i oktober 1999, föreslogs bl.a. att de

nuvarande fördragstexterna skall delas upp i två

delar: dels ett grundfördrag som innehåller mål,

principer och allmän politisk vägledning,

medborgarnas rättigheter och den institutionella

ramen, dels en eller flera separata texter som

innehåller de övriga bestämmelserna i de nuvarande

fördragen, däribland de som rör särskilda

politikområden. Grundfördragets bestämmelser skulle,

liksom nu, endast kunna ändras genom enhälligt

beslut i en regeringskonferens och efter

ratifikation av varje medlemsstat. De övriga

bestämmelserna skulle kunna ändras genom ett

rådsbeslut - på grundval av en ny förstärkt

kvalificerad majoritet eller enhällighet, beroende

på frågans art - och med samtycke av

Europaparlamentet - eventuellt med en särskild

majoritet.

Fördelarna med en sådan förändring skulle enligt

rapporten vara följande.

Det nuvarande behovet av ständiga ändringar av

fördragen skulle minska kraftigt.

Den grundläggande institutionella strukturen

skulle bli läsligare, begripligare och mer

lättförståelig för allmänheten.

Ett ändringsförfarande skulle införas, vilket

åtminstone delvis skulle bygga på en form av

majoritetsomröstning, med deltagande av

Europaparlamentet.

Kommissionen beställde en studie av om en sådan

omarbetning av fördragen är genomförbar från en

grupp forskare under ledning av professor Giuliano

Amato vid Europeiska universitetsinstitutet i

Florens. Institutet lade fram sin rapport till

kommissionen den 15 maj 2000.

I sitt meddelande den 12 juli 2000, Ett

grundfördrag för Europeiska unionen, ansåg

kommissionen generellt - utan att uttala sig om

innehållet i och räckvidden för bestämmelserna i

utkastet till grundfördrag och bilagorna till detta

- att Amatorapporten visade att en omredigering av

fördragen är genomförbar.

Kommissionen påpekade att unionens och

gemenskapens primärrätt består av ett tiotal fördrag

och ett stort antal protokoll och att de fyra

grundfördragen har fler än 700 artiklar, varav vissa

är av grundläggande och andra av teknisk natur. Alla

dessa bestämmelser är frukten av femtio års

europeisk integration, och de utgör en komplex och

föga sammanhängande helhet, och det är av stor vikt

att unionen har grundtexter som så logiskt och exakt

som möjligt återspeglar den balans som den

europeiska integrationen bygger på.

Amsterdamfördraget och utarbetandet av

konsoliderade versioner av Unionsfördraget och EG-

fördraget har enligt kommissionen bidragit till att

förenkla fördragen. Däremot har detta inte kunnat

lösa problemen med att fördragen innehåller både

bestämmelser av grundläggande natur och bestämmelser

av teknisk natur och att de viktigaste

bestämmelserna fortfarande är spridda i olika

fördrag.

Kommissionen påpekar att möjligheten har

undersökts att slå samman fördragen och att en viss

rationalisering bedöms möjlig. Genom att upphäva

överflödiga bestämmelser i olika fördrag och ordna

bestämmelserna i en logisk följd skulle fördragen

bli mer lättlästa. En sådan sammanslagning skulle

dock leda till mycket långa och komplexa fördrag,

och fördragen skulle fortfarande blanda bestämmelser

av olika stor vikt. Redan en sammanslagning av EU-

och EG-fördragen skulle ge ett fördrag med 361

artiklar.

I Amatorapporten drogs slutsatsen att det är

rättsligt genomförbart att omredigera fördragen utan

att gällande rätt ändras.

I rapporten valdes att låta arbetet gälla bara EU-

och EG-fördragen. Unionsfördraget föreslås bli

ersatt av grundfördraget om Europeiska unionen.

Detta grundfördrag omfattar alla de bestämmelser i

EU- och EG-fördragen som betraktas som

grundläggande, arrangerade i logisk ordning. De

bestämmelser i det nuvarande Unionsfördraget som

inte införs i grundfördraget (dvs.

tillämpningsbestämmelserna för den gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitiken och för

polissamarbete och straffrättsligt samarbete) förs

till två särskilda protokoll som bifogas

grundfördraget. EG-fördraget, utom de bestämmelser

som införs i grundfördraget, skulle antingen

fortsätta existera eller bifogas grundfördraget i

form av ett särskilt protokoll med samma status som

de två nämnda protokollen.

Kommissionen stödde den angivna metoden men

uteslöt inte att omredigeringen av fördragen kunde

utvidgas till att omfatta hela primärrätten.

Omredigeringen borde omfatta även anslutningsakterna

och protokollen till dem, i den mån de fortfarande

är relevanta. Kommissionen erinrade om att EKSG-

fördraget löper ut i juli 2002 och anser att även

Euratomfördraget bör undersökas.

Valet av vilka artiklar som skall införas i

grundfördraget måste givetvis göras med största

omsorg. Enligt Amatorapporten bör i grundfördraget

presenteras huvudmålen för vart och ett av unionens

politikområden. Kommissionen erinrade om att till

skillnad från en författning, som förutom att

beskriva medborgarnas grundläggande fri- och

rättigheter begränsar sig till att definiera de

offentliga myndigheternas organisation och

behörighet, beskriver fördragen om upprättandet av

gemenskaperna och unionen, ibland detaljerat, målen

för den politik som de europeiska institutionerna

skall föra. De olika politikområdena utgör således

en del av den grundläggande pakten mellan unionens

medlemsstater.

Till bestämmelser i grundfördraget om

institutionernas sammansättning och funktion samt om

omröstningsförfaranden skulle enligt kommissionen

kunna läggas exempelvis bestämmelser om domstolens

behörighet, om medbeslutandeförfarandet eller om

slutande av internationella avtal. Kommissionen

ansåg dessutom att bestämmelserna om fördragens

geografiska tillämpning, om den språkliga ordningen

och om institutionernas säte bör ingå i

grundfördraget.

Kommissionen påpekade att Amatogruppen hade

strävat efter att omredigera fördragen utan att

ändra gällande rätt men att de begränsningar som

följer av det kravet gjorde grundtexten något tung.

Det berodde särskilt på att tillämpningsområdet för

vissa bestämmelser som kommer från EG-fördraget

måste begränsas när de överförs till grundfördraget.

Kommissionen ansåg att en omredigering av fördragen

även bör omfatta mindre justeringar för att

förbättra texternas kvalitet utan att ändra deras

allmänna balans. Målet att respektera gällande rätt

förblev dock av avgörande betydelse för

kommissionen.

Kommissionen föreslog att regeringskonferensen

skulle uttala sig om huruvida det är lämpligt att

inleda en omredigering och förenkling av fördragen,

särskilt mot bakgrund av det tekniska arbete som

utförts vid Europeiska universitetsinstitutet i

Florens och det arbete för att slå samman fördragen

som utförts i överensstämmelse med förklaring nr 42

till Amsterdamfördraget. Mot bakgrund av de snäva

tidsramarna ansåg kommissionen inte att det var

realistiskt att den pågående regeringskonferensen

utförde denna omredigering av fördragen. Det

politiska intresset av omredigeringen motiverade

dock att den pågående regeringskonferensen

fastställde ett förfarande och en tidsplan för

arbetet. Detta arbete fick under alla omständigheter

inte på något sätt hindra utvidgningsprocessen.

I den förklaring om unionens framtid som konferensen

antog i Nice är frågan om förenkling av fördragen en

av dem som nämns och bör ingå i processen med

bredare och djupare diskussion om den framtida

utvecklingen.

4.2 EU:s och medlemsstaternas befogenheter

Samarbetet inom gemenskapen vilar på principen om

tilldelade befogenheter, dvs. de gemensamma

institutionerna har de befogenheter som

medlemsstaterna har beslutat att tilldela dem. Dessa

befogenheter framgår mer eller mindre tydligt av

fördragen. Av detta följer att institutionerna

principiellt endast kan tillerkännas ytterligare

befogenheter genom att medlemsstaterna kommer

överens om det i ett nytt fördrag som antingen

lägger nya samarbetsområden till de existerande

eller utvidgar gemenskapskompetensen inom de

tidigare samarbetsområdena.

EG-fördraget begränsar gemenskapens handlande på

olika sätt. Det fastslås i artikel 5 att gemenskapen

skall handla inom ramen för de befogenheter som den

har tilldelats och de mål som har ställts upp för

den genom fördraget. Denna s.k. legalitetsprincip

innebär att gemenskapens institutioner kan handla

endast när en befogenhet uttryckligen ges i

fördraget. Institutionerna kan alltså inte själva

bestämma sin egen kompetens. Unionen har ingen egen

beslutsrätt i grundlagsfrågor. Den har ingen egen

grundlag, ingen "kompetens-kompetens", och kan inte

"själv" omstrukturera sina befogenheter utan är

beroende av medlemsstaterna, som måste vara överens.

Det fastslås vidare att gemenskapen inte skall

vidta någon åtgärd som går utöver vad som är

nödvändigt för att uppnå målen i fördraget.

Principen innebär i korthet att institutionerna inte

får ålägga enskilda rättssubjekt förpliktelser

utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå

målet med en reglering och att även sådana

förpliktelsers inverkan inte får stå i

missförhållande till nyttan av regleringen. Detta

brukar kallas för proportionalitetsprincipen.

I EG-fördraget finns också en bestämmelse om

subsidiaritetsprincipen. Principen innebär att

gemenskapen, på de områden där den inte ensam är

behörig, skall vidta en åtgärd endast om och i den

mån som målen för den planerade åtgärden inte i

tillräcklig utsträckning kan uppnås av

medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin

omfattning och sina verkningar, bättre kan uppnås på

gemenskapsnivå. - Viktiga beslut om den närmare

tillämpningen av subsidiaritetsprincipen hade

fattats vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i

december 1992.

Med tillämpning av de nämnda principerna kan

lagstiftning antas på områden där behörigheten

enligt fördraget delas mellan gemenskapen och

medlemsstaterna.

Genom Amsterdamfördraget finns också ett protokoll

om tillämpningen av subsidiaritets- och

proportionalitetsprinciperna. Där anges att

gemenskapens åtgärder skall begränsas till frågor

som har gränsöverskridande aspekter eller som inte i

tillräcklig utsträckning hanteras på nationell nivå.

Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån det är

nödvändigt, och de åtgärder som gemenskapen vidtar

skall lämna så mycket utrymme som möjligt för beslut

på nationell nivå. Gemenskapens institutioner skall

noga pröva om och motivera varför åtgärder skall

vidtas på gemenskapsnivå.

Även i artikel 1 i Unionsfördraget finns ett

uttalande som ansluter till subsidiaritetsprincipen.

Där sägs att fördraget markerar en ny fas i

processen för att skapa en allt fastare

sammanslutning mellan de europeiska folken, där

besluten skall fattas så öppet och så nära

medborgarna som möjligt.

Förändringar av kompetensfördelningen mellan

medlemsstaterna och gemenskapen fordrar således i

princip fördragsändringar. Det betyder att en

utvidgning av samarbetet till nya områden eller en

ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare

samarbetsområden kräver att fördragen ändras.

Även inom de existerande fördragens ram finns dock

möjligheter till förändring. Artikel 308 i EG-

fördraget (tidigare artikel 235) innehåller ett

bemyndigande för rådet att på förslag från

kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet

med enhällighet vidta de åtgärder som behövs för att

förverkliga gemenskapens mål inom den gemensamma

marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget

saknas, s.k. fördragsutfyllnad.

I sin rapport Bättre lagstiftning 2000 går

kommissionen igenom hur subsidiaritetsprincipen har

tillämpats i praktiken, bl.a. med exempel på

formuleringar från motiveringarna i olika

lagstiftningsförslag.

4.3 Grundläggande rättigheter

Europakonventionen

En av Europarådets viktigaste uppgifter är att

vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna. Som

ett led i detta arbete utarbetades år 1950

Europakonventionen till skydd för dessa rättigheter

och friheter. Bland dessa kan nämnas rätten till liv

och personlig frihet, till respekt för privatliv,

till tanke- och yttrandefrihet och rätten till

domstolsprövning. Konventionen har senare

kompletterats med elva tilläggsprotokoll till skydd

för ytterligare rättigheter.

Genom stärkandet av demokrati, respekt för de

mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer

konsolideras den värdegemenskap som utgör

Europarådets främsta kännetecken.

Konventionen kan tillträdas endast av medlemmar i

Europarådet.

En rättslig kontroll av de skyddade rättigheterna

är ett centralt element i konventionen. Enskilda

medborgare har rätt att klaga hos Europadomstolen,

när de anser att deras rättigheter har kränkts. Det

är en orsak till att sociala rättigheter, som rätten

till arbete och en rimlig levnadsstandard samt

kulturella rättigheter, inte togs med i

konventionen. Sociala rättigheter togs i stället

senare upp i Europeiska sociala stadgan.

Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak

prövad mot den egna staten innebar att ett nytt

element infördes i den internationella rätten. Denna

nyordning har, förutom att radikalt stärka

individens rättsskydd, visat sig få betydande

politiska konsekvenser i det att fällande domar

normalt också lett till att den berörda staten fått

anpassa sitt system till den standard som

Europakonventionen sätter.

Samtliga EU:s medlemsstater är anslutna till

Europakonventionen, liksom samtliga kandidatländer.

Alla konventionsstater har också nu godtagit den

enskilda klagorätten och erkänt domstolens

behörighet som tvingande.

EU:s fördrag och stadgan om grundläggande

rättigheter

Unionen bygger på principerna om frihet, demokrati

och respekt för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna samt på

rättsstatsprincipen. Principerna är gemensamma för

medlemsstaterna. Unionen skall som allmänna

principer för gemenskapsrätten respektera de

grundläggande rättigheterna, som de garanteras i

Europakonventionen och som de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner.

EU:s bestämmelser om grundläggande principer har

tagits in i Unionsfördraget (artikel 6). Den vikt

som fästs vid principerna om frihet, demokrati och

respekt för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna samt vid

rättsstatsprincipen bekräftas också i ingressen till

fördraget, liksom den vikt som fästs vid de

grundläggande sociala rättigheterna enligt 1961 års

europeiska sociala stadga och 1989 års

gemenskapsstadga om arbetstagares grundläggande

sociala rättigheter.

Den högste uttolkaren av fördragen är EG-

domstolen. Unionens skyldighet att respektera de

grundläggande rättigheterna har också bekräftats och

definierats genom EG-domstolens rättspraxis.

Vid Europeiska rådets möte i Köln 1999 angavs i

slutsatserna att de grundläggande rättigheternas

utomordentliga betydelse och räckvidd skulle

förankras på ett för medborgarna påtagligt sätt.

Frågan om och i så fall hur dessa rättigheter skulle

fördragsfästas skulle tas upp senare.

Arbetet med stadgan bedrevs mellan december 1999

och oktober 2000. I konventet ingick företrädare för

medlemsstaternas regeringschefer och kommissionens

ordförande, för Europaparlamentet och ledamöter från

nationella parlament. Vidare deltog observatörer

från bl.a. EG-domstolen, andra EU-organ och

Europarådet. Under arbetet fanns möjlighet att

beakta synpunkter också från andra personer och

organ, som inte deltog i konventet.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande

rättigheterna proklamerades högtidligen av

Europaparlamentets talman Nicole Fontaine,

Europeiska rådets ordförande Jacques Chirac och

kommissionens ordförande Romano Prodi i samband med

Europeiska rådets möte i Nice den 7 december.

Stadgan angavs vara avsedd att hjälpa unionens

medborgare att identifiera sig med skyddade och

erkända värderingar och exemplifiera innehållet i

artikel 6.2 i Unionsfördraget.

Stadgans räckvidd anges i artikel 51, där det

anges bl.a. att bestämmelserna riktar sig till

unionens institutioner och organ samt till

medlemsstaterna endast när dessa tillämpar

unionsrätten. Stadgan medför inte någon ny

befogenhet eller ny uppgift för gemenskapen och

unionen. I artikel 52.3 förklaras att i den mån som

stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana

som garanteras av Europakonventionen skall de ha

samma innebörd och räckvidd som i konventionen, men

bestämmelsen hindrar inte unionsrätten från att

tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

Stadgan innehåller medborgerliga och politiska

rättigheter med bl.a. Europakonventionen och

gemensamma konstitutionella traditioner som förebild

samt ekonomiska och sociala rättigheter.

Rättigheterna har sammanfattats i sex kapitel:

1. Värdighet

2.

3. Friheter

4.

5. Jämlikhet

6.

7. Solidaritet

8.

9. Medborgarnas rättigheter

10.

11. Rättskipning

12.

Inför regeringskonferensen i Nice framfördes

starka önskemål om att stadgan skulle inarbetas i

fördragen med juridiskt bindande verkan. Så skedde

dock inte, och inte heller gjordes det i fördraget

någon hänvisning till stadgan. Europeiska rådet i

Nice uttryckte däremot en önskan om att den redan

vid sin proklamering skulle få största möjliga

spridning bland Europeiska unionens medborgare.

Dessutom framhölls att frågan om dokumentets

räckvidd skulle behandlas senare, i enlighet med

slutsatserna från Europeiska rådet i Köln. Frågan om

vilken ställning stadgan skall ha är en av de frågor

som nämns särskilt i den förklaring om unionens

framtid, som antogs i Nice, och som skall behandlas

vid nästa regeringskonferens år 2004.

En jämförande uppställning över rättigheter enligt

Europakonventionen, EU:s rättighetsstadga och

regeringsformen finns intagen i betänkandet som

bilaga 2.

Frågan om anslutning till Europakonventionen

Samtliga unionens medlemsstater är, som nämnts,

anslutna till Europakonventionen. Frågan om en

anslutning av EG eller EU till konventionen har

diskuterats under lång tid. Frågan huruvida en sådan

anslutning är förenlig med EG-fördraget har också

underställts EG-domstolen.

Domstolen fann i ett yttrande den 28 mars 1996

dels att domstolen inte var i stånd att på det

stadium frågan befann sig avge ett yttrande över

huruvida en anslutning till konventionen var

förenlig med fördragets bestämmelser, dels att

gemenskapen på gemenskapsrättens dåvarande stadium

saknade behörighet att ansluta sig till

konventionen. Domstolen hade då konstaterat att det

inte fanns någon bestämmelse i fördraget genom

vilken gemenskapernas institutioner ges en allmän

befogenhet att fastställa regler inom området för

mänskliga rättigheter eller ingå internationella

överenskommelser inom detta område och att det

därför var lämpligt att pröva om gemenskapens

anslutning till fördraget kunde grundas på dåvarande

artikel 235 (nuvarande artikel 308), som gäller

fördragsutfyllnad. Domstolen fann att en sådan

förändring av systemet för skyddet för mänskliga

rättigheter inom gemenskapen som en anslutning till

Europakonventionen skulle innebära hade

konstitutionell betydelse och därmed överskred

gränserna för artikel 235 och endast kunde

genomföras genom att fördragen ändras.

Vid konstitutions- och utrikesutskottens och EU-

nämndens offentliga utfrågning den 18 maj 2000 om

EU:s rättighetssstadga medverkade domare Leif Sevón,

EG-domstolen.

Sevón framhöll att EG-domstolen tillämpar

Europakonventionen som konventionen tillämpas av

Europadomstolen i Strasbourg, men bara på ett område

där substansen i ett mål hör till området för

gemenskapsrätten.

Han ansåg vidare att en anslutning till

Europakonventionen skulle medföra flera fördelar.

Att EG-domstolen, trots att den försöker undvika

det, i ett enskilt fall kan komma till ett annat

resultat än vad Europadomstolen tidigare har gjort

eller mera sannolikt senare kommer att göra, är

givetvis ett problem. Med en anslutning skulle man

få en förhållandevis överskådlig och enhetlig

skyddsnivå för de grundläggande rättigheterna i

medlemsstaterna och inom gemenskapens institutioner.

Därmed skulle man uppnå en större begriplighet för

den enskilde.

En utskrift från utfrågningen finns i betänkandet

som bilaga 3.

Europarådets parlamentariska församling uttalade sig

i januari 2000 om EU:s rättighetsstadga.[5]

Församlingen hänvisade till att Europaparlamentet

och kommissionen vid ett antal tillfällen uttalat

sig till förmån för unionens tillträde till

konventionen. Församlingen själv hade välkomnat

detta förslag. Församlingen pekade på vad som

uppnåtts genom Europakonventionen och den

rättspraxis som utbildats under nästan 50 år och som

hade haft vittgående effekter på rättsordningen hos

Europarådets medlemmar. Den fäste vidare

uppmärksamheten på risken av att ha två

uppsättningar grundläggande rättigheter som skulle

kunna försvaga Europadomstolen. Församlingen

framhöll att det inte skall kunna förekomma någon

diskriminering i tillämpningen av grundläggande

rättigheter och att alla som står under jurisdiktion

av en Europarådsmedlemsstat måste åtnjuta skyddet av

sådana rättigheter enligt föreskrifterna i

Europakonventionen. I en rekommendation[6] inbjöd

församlingen EU

1. att inkorporera de rättigheter som garanteras i

Europakonventionen och dess protokoll i

rättighetsstadgan och att göra sitt yttersta

för att säkerställa överensstämmelsen i skyddet

av mänskliga rättigheter i Europa och att

undvika divergerande uttolkning av dessa

rättigheter,

2.

3. att uttala sig till förmån för ett tillträde

till Europakonventionen och att göra nödvändiga

fördragsändringar,

4.

5. att säkerställa att i fråga om sociala

rättigheter Europarådets sociala stadga

beaktas.

6.

Europaparlamentet uppmanade i sin resolution den 16

mars 2000[7] regeringskonferensen bl.a. att verka

för en anslutning till Europakonventionen för att

upprätta ett nära samarbete med Europarådet och att

på ett lämpligt sätt undvika eventuella konflikter

och överlappningar med EG-domstolen och

Europadomstolen.

Kommissionen anser i ett meddelande den 11 oktober

2000[8] att risken för att det uppstår skillnader

mellan de rättigheter och friheter som garanteras av

Europakonventionen och av stadgan, liksom risken för

att domstolarna i Strasbourg och Luxemburg utvecklar

en skild praxis, noggrant analyserats under arbetet

och att lösningarna är helt tillfredsställande.

Frågan om unionens anslutning till

Europakonventionen förblir en öppen fråga. Stadgan

minskar inte fördelarna med en anslutning, som

skulle medföra en utomstående kontroll av respekten

för de grundläggande rättigheterna inom unionen. En

anslutning innebär enligt kommissionen inte att det

blir mindre viktigt att utarbeta en stadga för EU.

Den finländska regeringen tog upp frågan om

anslutning till Europakonventionen inför Europeiska

rådets möte i Nice och underströk betydelsen av en

sådan anslutning.

Under 1996 års regeringskonferens diskuterades

frågan om fördragsändringar som skulle göra det

möjligt för gemenskapen att ansluta sig till

Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en

sådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertid inte

enas på denna punkt.

Vid senare behandling i riksdagen av frågan har

den svenska inställningen fortsatt inneburit att en

anslutning till Europakonventionen förordas.[9]

Utskotten framhöll våren 1999 frågan om

tillämpningen inom EU av Europakonventionen som

central och pekade på att två skilda system för

tolkningen av konventionen i längden inte var en

acceptabel ordning. Praxis i så centrala frågor som

mänskliga rättigheter och grundläggande friheter

måste självfallet skapas otvetydigt av en enda

domstol. Utskotten förutsatte att regeringen skulle

ta till vara möjligheterna att verka för en

utveckling i denna riktning. Våren 2000 erinrades om

att Sverige under 1996 års regeringskonferens stödde

en ordning som skulle göra det möjligt för

gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen.

EU-nämnden erinrade i ett yttrande om att nämnden

följt framtagandet av beslutet om en EU-stadga om

grundläggande rättigheter och att i nämnden rått

enighet om det tveksamma i att en sådan stadga

kommer till stånd främst mot bakgrund av uppenbara

risker för kollision med det skydd för grundläggande

rättigheter som utvecklats inom ramen för

Europarådet.

4.4 De nationella parlamenten i EU

Parlamenten i medlemsstaterna

I samband med Unionsfördraget avgavs en förklaring

om de nationella parlamentens roll i Europeiska

unionen. I förklaringen angavs att

regeringskonferensen ansåg att det var viktigt att

främja ett större engagemang från de nationella

parlamentens sida i EU:s verksamhet. I detta syfte

borde informationsutbytet mellan de nationella

parlamenten och Europaparlamentet intensifieras. I

detta sammanhang skulle medlemsstaternas regeringar

bl.a. säkerställa att de nationella parlamenten fick

tillgång till kommissionens förslag till

lagstiftning i god tid för att kunna informera sig

om eller eventuellt granska förslagen. På samma sätt

ansåg regeringskonferensen att det var viktigt att

intensifiera kontakterna mellan de nationella

parlamenten och Europaparlamentet, särskilt genom

att de ställer lämpliga resurser till varandras

förfogande och genom regelbundna möten mellan

parlamentsledamöter som var intresserade av samma

frågor.

I samband med Amsterdamfördraget antogs ett

protokoll om de nationella parlamentens roll i

Europeiska unionen. Protokollet har fogats till

såväl Unionsfördraget som EG-, EKSG- och

Euratomfördragen och är en integrerad del av dessa

fördrag. I protokollet, som får ses som ett uttryck

för önskan att uppmuntra till en större delaktighet

från de nationella parlamentens sida i EU:s

verksamhet och att öka deras möjligheter att

uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av

särskilt intresse för dem, finns bestämmelser om

information till medlemsstaternas nationella

parlament.

Enligt protokollets bestämmelser skall samtliga

kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker

och meddelanden) skyndsamt tillställas

medlemsstaternas nationella parlament, och

kommissionens förslag till lagstiftning skall göras

tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats

regering kan säkerställa att dess eget nationella

parlament erhåller dem på lämpligt sätt. Slutligen

finns regeln att en sexveckorsperiod skall förflyta

mellan den dag då ett lagstiftningsförslag av

kommissionen görs tillgängligt för Europaparlamentet

och rådet på alla språken och den dag då förslaget

sätts upp på rådets dagordning för beslut för

antagande av en rättsakt. Motsvarande gäller en

åtgärd som skall beslutas inom tredje pelaren. I

brådskande fall kan dock undantag göras. Skälen

skall då anges i rättsakten eller den gemensamma

ståndpunkten.

Nationella parlament har flera roller i Europeiska

unionens struktur. Parlamenten godkänner

fördragsändringar. Parlamentens samtycke krävs också

när nya stater vill ansluta sig till unionen.

Under 1996 års regeringskonferens behandlades

också frågan om de nationella parlamentens roll. Ett

franskt förslag att inrätta en andra kammare med

företrädare för de nationella parlamenten vann inte

gehör.

Alla nationella parlament har numera någon form av

utskott eller nämnd som överlägger med regeringen

kring EU-frågor.

Den svenska riksdagen

Riksdagens arbete med EU-frågor har nyligen utretts

av den av talmanskonferensen tillsatta

Riksdagskommittén (förslag 2000/01:RS1).

Riksdagskommittén framhåller att riksdagen skall ha

en stark ställning i behandlingen av EU-frågor.

Kommittén pekar på att det finns en mängd olika

vägar för riksdagens ledamöter att aktualisera EU-

frågor. De kan t.ex. väcka motioner, ta upp frågor i

sina utskott och utnyttja frågeinstitutet i dess

olika former.

En viktig utgångspunkt är att utskotten skall ha

en stark roll i riksdagens arbete med EU-frågor.

Utskotten skall enligt riksdagsordningen följa

arbetet i Europeiska unionen. Inom utskotten finns

sakkunskap, och utskotten har ett ansvar för

lagstiftning, budget, nationella handlingsprogram

och andra frågor inom det egna området.

Riksdagskommittén konstaterar att EU-nämnden i

stort sett fungerar enligt de riktlinjer och de

intentioner som fanns när den inrättades. Nämnden

täcker in alla de frågor som behandlas av

ministerrådet liksom vissa övriga EU-frågor, t.ex.

regeringskonferenser. Därmed får nämnden en bred

översikt över verksamheten inom EU och kan också

göra kopplingar mellan frågor inom olika områden i

EU-samarbetet. Till exempel kan förhandlingstaktiska

överväganden i rådet som bör ses i ett större

perspektiv behöva göras. Kommittén anser att nämnden

skall fortsätta att verka enligt den praxis som

utvecklats.

Vidare anser kommittén att kammarens centrala roll

för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt

kring EU-frågorna skall utvecklas vidare.

Information från regeringen om EU-frågor bör

planeras in mer långsiktigt och systematiskt i

kammarens arbete.

Ett antal frågor som rör EU bereds av riksdagen som

formella riksdagsärenden.

Frågan om medlemskapet i EU är ett exempel. En

förutsättning för Sveriges medlemskap i EU var att

riksdagen godkände anslutningsfördraget.

Efter regeringskonferenser som leder fram till

fördragsändringar har riksdagen att pröva frågan om

godkännande av ändringarna. Detta gäller även

fördragsändringar som sker med anledning av att nya

medlemsstater antas.

I några artiklar i EG-fördraget anges att

medlemsstaterna skall anta vissa bestämmelser i

enlighet med sina konstitutionella bestämmelser,

vilket kan innebära att frågorna blir

riksdagsärenden. Riksdagen har att genomföra de EG-

direktiv där lagstiftning krävs. Lagstiftning kan

också krävas för kompletterande bestämmelser till

EG-förordningar.

Riksdagen skall enligt 10 kap. 2 § regeringsformen

godkänna konventioner som berör frågor om vilka

riksdagen har att besluta, exempelvis

lagstiftningsfrågor, eller som i övrigt är av större

vikt. I EU-sammanhang gäller detta ograverat inom

andra och tredje pelarna, där riksdagen inte har

överlåtit någon beslutanderätt. Det förekommer

också, särskilt beträffande handelsavtal som berör

såväl första pelaren som andra och tredje pelarna

och där s.k. blandad kompetens föreligger, att

riksdagens godkännande krävs.

I regeringens allmänna informations- och

samrådsskyldighet gentemot riksdagen i EU-frågor

inbegrips förstapelarfrågor men också frågor i andra

och tredje pelaren. Riksdagen får fortlöpande

information om dessa frågor, och i många avseenden

har riksdagens insyn och inflytande ökat jämfört med

tiden före Sveriges medlemskap i EU. Detta gäller

inte minst utrikespolitiken och i frågor som

tidigare varit delegerade från regeringen till

myndigheter.

När det gäller de skeden då frågorna främst

hanteras på EU-nivå, dvs. innan t.ex. en rättsakt

har antagits, har regeringen enligt

riksdagsordningen en informationsskyldighet gentemot

riksdagen. Regeringen skall också rådgöra med EU-

nämnden om hur förhandlingarna i ministerrådet skall

föras inför beslut som regeringen bedömer som

betydelsefulla och i andra frågor som nämnden

bestämmer.

I riksdagsordningens regler om riksdagens arbete

med EU-frågor görs ingen skillnad mellan de tre

pelarna. Vid sammanträdena i EU-nämnden görs heller

ingen skillnad mellan de olika pelarna.

Utgångspunkten för beredningen i Regeringskansliet

och vid framtagandet av material till nämnden är

således att de rutiner som gäller för första

pelarens område skall följas i tillämplig

utsträckning.

Riksdagen får kommissionens förslag till ny eller

ändrad lagstiftning. För viktigare förslag skall

faktapromemorior överlämnas till riksdagen.

Under det svenska ordförandeskapet har riksdagen,

liksom de brittiska, finländska och danska

parlamenten, en tjänsteman placerad i Bryssel för

att öka bevakningen av institutionerna.

1999 års författningsutredning har i sitt

delbetänkande (SOU 2001:19) Vissa grundlagsfrågor

lämnat förslag till att den grundläggande

föreskriften om regeringens skyldighet att informera

och samråda med riksdagen tas in i regeringsformen.

Utredningen föreslår också en bestämmelse i

regeringsformen att riksdagen skall ha möjlighet att

ta ställning till en ännu inte slutförhandlad

internationell överenskommelse inom ramen för

samarbetet i EU med det innehåll som enligt

regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga

förhandlingsresultatet samt att under vissa

förutsättningar överlåta beslutanderätt inom ramen

för hela unionssamarbetet.

Utredningen föreslår vidare att regeln i

regeringsformen om överlåtelse av beslutanderätt

vidgas i syfte att ge riksdagen möjlighet att

överlåta beslutanderätt, som inte rör principerna

för statsskicket, inom ramen för hela

unionssamarbetet.

Vissa internationella parlamentariska

församlingar

En översikt över vissa internationella

parlamentariska församlingar av intresse i andra

sammanhang finns i bilaga 4.

Riksdagens roll under vissa EU-förhandlingar

Inför medlemskapet

Den svenska ansökan överlämnades till EG i juli 1991 av

dåvarande statsministern Ingvar Carlsson.

Förhandlingar inleddes i februari 1993 och i april

1994 var alla förhandlingar klara.

Redan under förhandlingarna om EES-avtalet

informerade regeringen vid ett flertal tillfällen

riksdagen. Den dåvarande Eftadelegationen

utnyttjades av regeringen i ökande grad för

information till partierna om EG-frågor.

Delegationen förutsattes få tillgång till allt

relevant material så att den fortlöpande och

regelbundet hölls informerad om utvecklingen av de

svenska kontakterna med EG. Möjligheten till ett

samrådsförfarande mellan regering och riksdag ansågs

vara ett utomordentligt viktigt led inför

förhandlingar och beslut inom EG.

Under förhandlingarna om anslutning till EU hölls

samråd och avstämningar med partierna i riksdagen.

En särskild riksdagsdelegation, EU-delegationen,

svarade för samrådet med regeringen. Europaministern

informerade kontinuerligt EU-delegationen om

förhandlingsutvecklingen, och ansvariga statsråd

redogjorde vid återkommande tillfällen för

regeringens hantering av de olika

förhandlingsfrågorna. Alla viktigare

förhandlingspositioner avstämdes med partierna i

riksdagen, och samtliga positionspapper överlämnades

till EU-delegationen samtidigt som de presenterades

i Bryssel. Samråd ägde vidare rum i Utrikesnämnden,

och riksdagen informerades också i sin helhet.[10]

Regeringskonferenserna

EU-nämnden samrådde löpande med regeringen inför och under den

regeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997

och som resulterade i Amsterdamfördraget. Samrådet

skedde i huvudsak med den statssekreterare i

Utrikesdepartementet som ledde de svenska

förhandlingarna och liknade det samråd som skedde

under medlemskapsförhandlingarna. Under de

avslutande förhandlingarna i Amsterdam i juni 1997

hade nämnden telefonkontakt med de svenska

förhandlarna.

Under förhandlingarna inför Nicefördraget hölls

också löpande samråd mellan regeringen och EU-

nämnden. På samma sätt som inför Amsterdamfördraget

hölls också i slutskedet telefonkontakt mellan

nämnden och de svenska förhandlarna.

Arbetet med EU:s stadga om grundläggande rättigheter

I det konvent som förberedde stadgan ingick ledamöter från den

svenska riksdagen, två som ordinarie ledamöter och

två suppleanter, utsedda av talmannen. Under arbetet

diskuterades olika frågor i en samrådsgrupp med

ledamöterna från riksdagen, statsministerns

representant i konventet, tjänstemän från riksdagen

och Regeringskansliet samt ibland företrädare från

olika organisationer.

Relationer mellan parlamenten

Protokollet om de nationella parlamentens roll i EU

innehåller också bestämmelser om konferensen mellan

organ för EG-frågor. Konferensen (COSAC) får enligt

protokollet bidra med allt som den finner att EU:s

institutioner bör uppmärksamma, särskilt på grundval

av utkast till lagtexter som företrädare för

medlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågans

art i samförstånd får besluta att tillställa COSAC.

COSAC får också granska alla lagförslag eller

initiativ som rör upprättandet av ett område med

frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka

enskilda personers fri- och rättigheter.

Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall

informeras om alla bidrag från COSAC enligt den

nyssnämnda punkten. COSAC får till

Europaparlamentet, rådet och kommissionen överlämna

alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det

rör unionens lagstiftande verksamhet, särskilt

beträffande tillämpningen av

subsidiaritetsprincipen, området med frihet,

säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de

grundläggande rättigheterna. Bidrag från COSAC skall

inte på något sätt vara bindande för de nationella

parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. COSAC

avgav under år 2000 bidrag vid mötena i Portugal och

Frankrike.

COSAC är alltså ett samarbetsorgan mellan de

nationella parlamentens Europautskott och

Europaparlamentet, som möts en gång per

ordförandeskap, dvs. varje halvår. Det är ledamöter

från EU-nämnden som för Sveriges del deltar i mötena

i COSAC. Från övriga nationella parlament kommer

ledamöter från respektive parlaments motsvarande EU-

organ. I mötena ingår regelmässigt överläggningar

med ordförandelandets stats- och utrikesministrar,

andra ministrar och i vissa fall med kommissionärer.

Rådets generalsekretariat, liksom kommissionen.

deltar med observatörer.

Uppkomsten av COSAC går tillbaka till en

överenskommelse 1989 mellan talmännen i de dåvarande

EG-staterna. Syftet var att skapa ett forum för

debatt mellan de organ inom respektive parlament som

hade särskild inriktning på europeiska

integrationsfrågor.

I november 1990 hölls i Rom en s.k.

parlamentskonferens (ofta hänvisad till som

parliamentary assizes). Över 250 parlamentariker

(två tredjedelar från nationella parlament, en

tredjedel från Europaparlamentet) träffades i en

vecka för att diskutera gemenskapens utveckling. En

gemensam deklaration om de stundande

regeringskonferenserna antogs.

Det finns flera olika kontakter mellan nationella

parlament och Europaparlamentet i andra former.

Sedan början av 1990-talet finns det ett etablerat

nätverk där ordförandena i Europaparlamentets och

alla EU-ländernas utrikesutskott (eller motsvarande)

träffas minst en gång per ordförandeskap i EU. Vid

dessa möten diskuteras aktuella frågor inom

ämnesområdet. Regeringschefen och utrikesministern

från värdlandet deltar i mötena. Ofta är också en

kommissionär eller generaldirektör från kommissionen

närvarande. Sedan våren 1998 finns motsvarande

nätverk för ordförandena i EU-ländernas

biståndsutskott. Hösten 2000 tog Frankrike

initiativet till ett nätverk mellan EU-staternas

försvarsutskott, vilket utvecklades under det

svenska ordförandeskapet. Möten mellan andra

utskott, som avsett t.ex. migrationsfrågor, har

också förekommit, inte minst under det svenska

ordförandeskapet.

Talmännen i de nationella parlamenten och i

Europaparlamentet möts varje år, närmast i Stockholm

i september 2001. För första gången bjuds också till

detta möte kandidatländernas talmän in att delta.

Huvudtemat för konferensen i Stockholm är "The role

of national Parliaments in the European structure; a

parliamentary input in the process initiated by the

Nice Summit". För den del av konferensen som har

deltagare från kandidatländerna är diskussionsämnet

"The role of Parliaments during the period of

negotiations for membership in the EU".

4.5 Förberedelserna inför de senaste

regeringskonferenserna

Vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994

skapades en reflektionsgrupp som fick till uppgift

att förbereda regeringskonferensen. För första

gången fästes stor vikt vid att fördragsändringarna

skulle arbetas fram i en öppen och demokratisk anda.

Vid Europeiska rådets möte i Cannes i maj 1995 gavs

reflektionsgruppen uppgift att närmare koncentrera

sig på ett antal frågor för att möta medborgarnas

förväntningar. I vid bemärkelse var gruppens uppgift

att granska och utarbeta idéer för eventuella

fördragsändringar. Gruppen bestod av företrädare för

medlemsstaternas utrikesministrar och för

Europaparlamentet samt för den av kommissionens

ledamöter som svarar för institutionella frågor.

Gruppen möttes för diskussioner från juni till

december 1995. Reflektionsgruppen avgav en

femtiosidig slutrapport i två delar; dels ett

policydokument och dels ett mera utförligt dokument

om olika frågor med kommentarer. Rapporten, som

överlämnades till Europeiska rådets möte i Madrid

den 15 och 16 december 1995, var ett försök att

samla olika ståndpunkter från medlemmarna men

samtidigt ange de olika uppfattningar som fanns utan

att avslöja vilka medlemsländer som uttryckt vad.

På Europeiska rådets möte i Madrid 1995 bestämdes

att regeringskonferensen skulle inledas i Turin

1996. Där bestämdes också närmare om hur

regeringskonferensen skulle gå till. Konferensen

skulle hålla regelbundna möten en gång i månaden på

utrikesministernivå, och utrikesministrarna skulle

organisera sig som en regeringskonferens i samband

med sina möten i allmänna rådet.

Alla EU:s institutioner och organ bidrog med

rapporter inför regeringskonferensen.

Europaparlamentet hade begärt att få delta i

regeringskonferensen som observatör, men en sådan

lösning kunde inte medlemsländerna enas om.

Parlamentets talman liksom de två ledamöterna i

reflektionsgruppen fick regelbundna föredragningar

av chefsförhandlarna. Europaparlamentet anordnade

ett antal offentliga utfrågningar och seminarier med

företrädare för NGO:er. Också COSAC diskuterade

frågor om regeringskonferensen.

Förberedelserna i medlemsländerna var mycket

skiftande. De flesta medlemsländernas regeringar

presenterade emellertid vitböcker och rapporter till

sina respektive parlament. Vissa parlament

publicerade rapporter. I många medlemsländer

anordnades också debatter och seminarier.

Någon motsvarighet till den i Sverige förekommande

EU 96-kommittén har inte funnits i övriga

medlemsländer.

Olika tankesmedjor och akademiska institutioner

var mycket aktiva i fråga om förberedelserna för

konferensen, t.ex. det inflytelserika CEPS (Centre

for European Policy Studies).

Den senaste regeringskonferensen som ledde fram till

Nicefördraget förbereddes genom chefsförhandlarmöten

och utrikesministermöten i anslutning till Allmänna

rådets möten. Någon särskild grupp i likhet med

reflektionsgruppen tillsattes inte. De

institutionella frågorna hade ju också förberetts

inför och behandlats vid 1996 års regeringskonferens

även om de inte kunnat lösas inom ramen för den

konferensen. Regeringskonferensen inleddes den 14

februari 2000 och avslutades vid Europeiska rådets

möte i Nice i december 2000. EU:s institutioner och

organ hade vid skilda tillfällen lämnat yttranden om

sina prioriteringar.

I övrigt uppvisade förberedelsearbetet i stor

utsträckning samma mönster som inför 1996 års

regeringskonferens med rapporter från

medlemsländernas regeringar och parlament samt

seminarier, utfrågningar och debatter anordnade av

regeringar och parlament, COSAC, privata

tankesmedjor och organisationer.

För att skapa en dialog med medborgarna och de valda

EU-politikerna och i samarbete med Europaparlamentet

och medlemsstaterna godkände kommissionen den 15

februari 2000 initiativet "Dialog om Europa" på

Internet som var avsedd att följa

regeringskonferensens utveckling genom kontakt och

utbyte med allmänheten.

4.6 Pågående arbete med framtidsfrågorna

EU

Ett inledande uttalande till debatten om EU:s

framtida utveckling gjordes den 7 mars 2001 av

statsminister Göran Persson och Belgiens

premiärminister Guy Verhofstadt tillsammans med

Europaparlamentets talman Nicole Fontaine och

Europeiska kommissionens ordförande Romano Prodi.

I uttalandet framhålls att unionen har åtagit sig

att skapa en debatt som skall nå ut till alla delar

av samhället och på grundval av många centrum och en

mångfald bidrag uppmuntras ha en större spännvidd än

tidigare. Debatten bör stimulera till förslag om hur

de grundläggande utmaningar som EU står inför under

de kommande decennierna skall bemötas rationellt när

det gäller policybestämmelser, institutioner och

uppläggning av arbetet. Vikten betonas av en

gemensam plats där alla bidrag till debatten kan

samlas in och lätt göras tillgängliga för alla

intresserade parter, för medierna och framför allt

för Europas medborgare. Därför öppnas en särskild

webbplats (http://europa.eu.int/futurum).

Efter en hänvisning till uppdragen inför

Europeiska rådets möten i Göteborg i juni och i

Bryssel/Laeken i december 2001 ges en uppmaning att

nå ut vida omkring och lyssna till medborgarnas

förväntningar på den framtida Europeiska unionen och

deras tankar om hur unionen bättre kan rustas för

att fullgöra de uppgifter som ligger framför den.

Nästa översyn av fördragen skall därigenom kunna ske

på grundval av ett rikt åsiktsunderlag.

Det svenska ordförandeskapet höll i mars ett

informationsseminarium om EU:s framtidsfrågor i

Bryssel. Ett seminarium har också nyligen hållits i

Warszawa.

Inom Europaparlamentet har hållits utfrågningar dels

om Nicefördraget och EU:s framtid, dels om de

grundläggande rättigheterna i EU och skapandet av

ett europeiskt område för frihet, säkerhet och

rättvisa.

Utskottet för konstitutionella frågor (AFCO) avser

att avge ett initiativbetänkande om Nicefördraget

och EU:s framtid. Betänkanden planeras också om de

nationella parlamentens roll,

subsidiaritetsprincipen och kompetensfördelningen,

ledningsformer och maktutövning i EU, reform av

rådet, stadgan för europeiska politiska partier samt

utvidgningen.

Inom parlamentet har kritik framförts mot att den

planerade regeringskonferensen sammanfaller i tiden

med valen till Europaparlamentet.

Regeringskonferensen borde enligt kritiken hellre

sammankallas under andra halvåret 2003 för att göra

det möjligt att göra valkampanjen till ett tillfälle

för att mobilisera medborgarna och få dem att

ansluta sig till det europeiska projektet.

Kommissionen har som ett strategiskt mål för sitt

arbete angivit nya styrelseformer för unionen och

lade i oktober 2000 fram ett arbetsprogram inför en

vitbok om styrelseformerna i EU med syftet att

fördjupa demokratin i EU. I vitboken skall frågor om

fördragen, författning och kompetenskatalog tas upp.

I arbetsprogrammet hänvisas till att demokratin i

Europa vilar på två pelare som förutsätter varandra:

att de verkställande instanserna är ansvariga inför

de beslutande församlingarna - EU:s och

medlemsstaternas - och att medborgarna verkligen

deltar i arbetet med att utforma och genomföra de

beslut som påverkar dem. Reformen av

styrelseformerna i EU syftar därmed till att

fördjupa demokratin i EU. Syftet med att förbättra

beslutsprocesserna, i synnerhet genom att göra dem

öppnare och effektivare, är att höja

lagstiftningsprocessens trovärdighet och

legitimitet. Arbetet med att nå fram till ett

förslag om styrelseformerna avser bl.a. att

uppmuntra diskussionen bland medborgarna om EU:s

värderingar, strävanden och beslut, att förnya det

sätt på vilket gemenskapens regler och åtgärder

bereds och genomförs och att skapa en organiserad

diskussion för att se över syftena med de gemensamma

politikområdena. Kommissionen avser att lägga fram

sin vitbok under sommaren 2001.

Kommissionen har hållit en offentlig utfrågning

den 16 mars 2001 om subsidiaritet och

proportionalitet inom EU.

Under den senaste regeringskonferensen hade

kommissionen ett debattforum, Dialogue on Europe, på

sin webbsida. Sidan har tills vidare behållits för

framtidsdebatt, och avsikten är att den skall

ersättas av en sida som upprättas särskilt för denna

debatt.

COSAC skall vid sitt möte i Stockholm i maj 2001

diskutera ett bidrag inför Europeiska rådets möte i

Göteborg. Europeiska rådets ordförande,

statsminister Göran Persson, har i ett brev

uppmuntrat COSAC att ge bidrag till debatten.

Inom COSAC har genomförts en enkät för att utreda

vilka aktiviteter som pågår och planeras av

Europautskotten i de olika medlemsländernas

parlament. Enkätsvaren visar att de allra flesta

parlament redan har vidtagit, eller avser att vidta,

åtgärder. Offentliga utfrågningar kommer att

arrangeras, och i några fall inbjuds allmänheten att

inkomma med synpunkter genom parlamentens hemsidor.

En sammanställning över enkätsvaren om

förberedelserna i övriga medlemsstaters parlament

finns intagen i bilaga 5.

Sverige

Inom riksdagen kan nämnas detta utskotts arbete.

Riksdagens EU-upplysning har bland sina temasidor om

EU en sida om Nicefördraget och framtidsdebatten. En

annan temasida gäller riksdagen och

framtidsdebatten. Här har funnits möjligheter för

alla att lämna synpunkter.

Riksdagen kommer att återkomma till

framtidsfrågorna i ett senare skede.

Regeringen har meddelat att den avser att tillsätta

en parlamentarisk kommitté för att förbereda nästa

regeringskonferens. Kommittén skall enligt vad som

presenterats vara en katalysator för att

främja och stimulera en bred och öppen debatt

om EU:s utveckling

sätta framtidsfrågorna på dagordningen

länka den svenska diskussionen till debatten i

övriga Europa

skapa ett växelspel mellan den allmänna

debatten och den politiska processen före och

under regeringskonferensen.

Kommittén planeras själv få besluta sina

aktiviteter. Den skall få ett brett och öppet

mandat. Den skall lyfta fram frågor som redan finns

med eller som senare förs fram i den allmänna

debatten i Sverige och i andra länder. Den skall

belysa vad som kan göras för att Europasamarbetet

bättre skall kunna motsvara medborgarnas

förväntningar. Kommittén bör ta upp begrepp som

konstitution, federation, legitimitet,

medborgarinflytande, ansvarsutkrävande, öppenhet och

transparens - allt frågor som ligger nära de fyra

frågor som nämns i framtidsförklaringen från Nice.

Ett storforum om framtidens Europa skall hållas i

maj. I oktober planeras ett seminarium om EU:s roll

i en era av globalisering.

På webbsidan för det svenska ordförandeskapet

(www.eu2001.se) finns också ett diskussionsforum.

Ett seminarium om Europaopinionen hölls den 30 mars

2001 av Statsvetenskapliga institutionen vid

Göteborgs universitet.[11] Vid seminariet framhölls

att EU-opinionen har kopplingar till värderingar,

ideologier och politiska åsikter och att det finns

en tydlig socioekonomisk dimension som är med och

strukturerar opinionen i EU-frågor. Den

socioekonomiska struktureringen ser i allt

väsentligt likadan ut över hela EU, men Sverige

tillhör de länder där mönstren är som tydligast.

Opinionsstödet för EU är ungefär på samma nivå som

för tjugofem år sedan.

5 Utskottets bedömning

De fyra frågor som nämns i förklaringen från

Europeiska rådets möte i Nice redovisas här i

följande ordning: förenkling av fördragen,

avgränsningen av EU:s och medlemsstaternas

befogenheter, rättighetsstadgans ställning och de

nationella parlamentens roll.

5.1 Inledning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser att diskussionen inför den

kommande regeringskonferensen bör hållas

bred. Utskottet föreslår att i denna del

behandlade motioner, bl.a. om reformering av

institutionerna och beslutsprocessen samt om

öppenheten inom EU, besvaras med vad

utskottet anfört.

Jämför reservation 1 (mp).

Europeiska unionen är varken en stat eller en

traditionell form för mellanstatlig samverkan. EU är

en organisation av nytt slag - sui generis - med

inslag av både överstatlighet och mellanstatlighet.

Som framhållits ovan bygger dock unionen på

principen om tilldelade befogenheter, och det är

medlemsstaterna själva som är herrar över fördragen.

Det är alltså medlemsstaterna som har det avgörande

inflytandet över EU:s utveckling. Detta är enligt

utskottets mening en väsentlig utgångspunkt för den

fortsatta debatten om EU:s framtid och om EU:s

legitimitet.

I den allmänna debatten framförs ofta kritik mot

EU för bristande legitimitet eller bristande

demokrati. Kritiken gäller såväl resultaten av EU:s

verksamhet som formerna för verksamheten. En del av

kritiken hänger samman med den bristande

transparensen, varmed inte avses bara brist på insyn

utan också allmänt svårbegriplig beslutsgång. EU

grundas på många olika fördrag av vilka en del har

flera benämningar. Vissa av institutionernas

benämningar leder också lätt till sammanblandning

med andra organ även utanför EU. Vägarna för

inflytande och ansvarsutkrävande är svåra att

överblicka. I nationella sammanhang i Sverige är

debatten om lagförslag öppen, och intresserade

medborgare kan följa olika aktörers agerande. För de

flesta är det lättare att följa

normgivningsprocesser på nationell nivå än på EU-

nivå. Det är också lättare för medborgarna att på

nationell nivå klargöra var ansvaret för beslut

ligger.

Maktutredningen framhöll demokratins allmänna

tanke vara att medborgarna skall ha lika rätt att

påverka samhällets gemensamma angelägenheter och att

det därmed finns ett direkt samband mellan demokrati

och makt. Demokratin kan enligt utredningen ses som

en uppsättning kriterier för samhällets

maktfördelning, och den faktiska maktstrukturen kan

i större eller mindre grad avvika från demokratins

ideal.[12] Demokrati kan anses handla ytterst om en

teknik för att uppnå samhällsfred i ett fritt

samhälle och erbjuda en möjlighet att på ett

legitimt sätt hantera givna sociala konflikter. Med

demokratisk förankring avses möjligheten att - på

olika politiska arenor - erhålla politiskt stöd,

dvs. legitimitet för den förda politiken.[13]

Enligt utskottets mening är diskussionen om frågor

som rör EU:s legitimitet av central betydelse och

måste gå vidare. Processen inför nästa

regeringskonferens kommer att beröra

institutionernas ställning och roller. Diskussionen

bör nu enligt utskottets uppfattning hållas så bred

och omfattande som möjligt. I frågor som gäller

offentlighetsprincipen vill dock utskottet framhålla

den grundläggande betydelse som öppenhet och insyn

har i ett demokratiskt samhälle.

Utskottet diskuterar i följande avsnitt dels

frågor om förenkling av fördragen, dels frågor om

kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna

och tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Dessa

frågor har, liksom frågan om de grundläggande

rättigheternas ställning inom unionen, stor

betydelse från legitimitetssynpunkt.

Motioner har väckts om bl.a. reformering av

institutionerna och beslutsprocessen samt

öppenheten. Utskottet anser att motionerna

2000/01:K306 (v) yrkandena 1 och 3-9, 2000/01:K398

(fp) yrkande 7, 2000/01:U510 (c) yrkandena 8 och 9,

2000/01:U511 (mp) yrkande 1, 2000/01:U512 (kd)

yrkande 14 och 2000/01:U513 (m) yrkande 16 kan anses

besvarade med vad utskottet anfört.

5.2 Förenkling av fördragen

Strävan efter förenkling har tidigare uttalats inför

antagandet av såväl Maastricht- som

Amsterdamfördraget. I samband med Amsterdamfördraget

gjordes det framsteget att fördragen publicerades i

konsoliderad version, dvs. ändringar i tidigare

fördrag genom senare fördrag publiceras i ett

sammanhang. Denna publicering kan sägas motsvara

"omtryck" i Svensk författningssamling. De

konsoliderade versionerna av fördragen publiceras

endast i informativt syfte.

Som nämns i bakgrundsbeskrivningen verkade

kommissionen inför den senaste regeringskonferensen

om ändring av fördragen starkt för att dessa skulle

omarbetas. Kommissionen hänvisade till rapporter som

den begärt dels av tre "vise män", den s.k.

Dehaenerapporten, dels av en grupp vid Europeiska

universitetsinstitutet i Florens. Någon omarbetning

i förenklingssyfte gjordes inte i Nice, men frågan

om förenkling av fördragen nämns i den förklaring om

unionens framtid som konferensen antog.

Enkelt uppställda fördrag, som är lättlästa och

begripliga, är enligt utskottets uppfattning till

fördel för EU:s sätt att fungera. Det gäller

särskilt i ett utvidgningsperspektiv. Enkla fördrag

är emellertid också en demokratifråga. Liksom på det

nationella planet har medborgarnas möjligheter att

överblicka fördragen och själva tillägna sig

texternas innehåll ett egenvärde och bidrar till

unionens demokratiska legitimitet. En uppdelning i

grundfördrag och andra bestämmelser kan ses som ett

sätt att göra regelverket mera lättillgängligt.

Utskottet vill dock erinra om att fördragens

tillkomsthistoria präglats av behovet av

kompromisser med politisk bakgrund. Otydligheter i

texterna återspeglar denna bakgrund. Det är därför

ofrånkomligt att det i ett förenklingsarbete

uppkommer även frågor som rör bestämmelsernas

materiella innebörd. Det kan bl.a. gälla frågor om

vad EU skall vara och om kompetensfördelningen

mellan EU och medlemsstaterna. Dessa frågor ingår i

det uppdrag som i Niceförklaringen ges inför den

förestående fördragsöversynen.

En annan fråga om regelförenkling gäller

sekundärrätten, dvs. den samling rättsakter som

antagits av institutionerna. Arbete med förenkling

av dessa regler pågår inom gemenskapen. Utskottet

vill understryka betydelsen av att även alla

möjligheter att förenkla sekundärrätten tas till

vara.

5.3 EU:s och medlemsstaternas befogenheter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att motioner i denna fråga

besvaras med vad utskottet anfört.

Jämför reservation 2 (mp).

Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat frågan

om kompetensfördelningen mellan dåvarande

gemenskapen eller unionen å ena sidan och

medlemsstaterna å andra sidan.[14]

Ett argument för en närmare reglering av

kompetensfördelningen är att tydlighet i sig har ett

värde. Maktfördelningen skulle bli klarare, och

därmed skulle det bli lättare för medborgarna att

utkräva ansvar. Den allmänna innebörden av

subsidiaritetsprincipen - att beslut skall fattas på

den nivå som motiveras av sakfrågan - är lätt att

acceptera. Frågan är emellertid i vilken

utsträckning det långsiktigt kan slås fast vilka

områden och frågor som kan och bör lösas på EU-

nivån. Ett argument emot en närmare reglering av

kompetensfördelningen är att en renodling av

befogenheterna skulle betyda att dynamiken i

utvecklingen av EU-samarbetet skulle gå förlorad.

Dagens otydliga situation ger betydande utrymme för

den flexibilitet och pragmatism som sägs vara EU-

politikens kännemärke. Någon exakt och uttömmande

beskrivning av gemenskapens kompetenser är knappast

heller möjlig att göra.

Arbetet med att så långt möjligt tydliggöra

avgränsningen mellan de olika nivåernas kompetens

bör enligt utskottets uppfattning främst ske som ett

led i arbetet med att förenkla fördragen.

Det kan i sammanhanget finnas anledning att betona

att beslutsnivån för olika frågor inom

medlemsstaterna är en helt nationell angelägenhet,

som berör grunderna för statsskicket i respektive

land. Diskussionen även i frågan om nationella

beslutsnivåer kommer givetvis att fortsätta, men den

hör inte hemma i den nu aktuella EU-diskussionen.

Ett antal motioner har väckts, bl.a. om

kompetensfördelningen och subsidiaritetsprincipen

samt om konstitutionalisering eller förenkling av

fördragen. Utskottet anser att motionerna

2000/01:K274 (m) yrkande 4, 2000/01:K398 (fp)

yrkandena 8 och 9, 2000/01:U510 (c) yrkandena 2 och

3, 2000/01:U511 (mp) yrkande 2 och 2000/01:U512 (kd)

yrkande 12 kan besvaras med vad utskottet anfört.

5.4 Grundläggande rättigheter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna att

regeringen med all kraft bör verka för att EU

skall tillträda Europakonventionen. Utskottet

anser att två motioner i frågan kan besvaras

med vad utskottet anfört. Utskottet föreslår

att riksdagen godkänner vad utskottet anför

om en rättighetsförklaring inom EU.

EU:s rättighetsstadga

EU:s rättighetsstadga rör, som nämnts ovan,

medborgerliga och politiska rättigheter med bl.a.

Europakonventionen och gemensamma konstitutionella

traditioner som förebild samt ekonomiska och sociala

rättigheter.

Stadgan riktar sig till unionens institutioner och

organ samt till medlemsstaterna, men endast när de

tillämpar unionsrätten. Den medför inte någon ny

befogenhet eller ny uppgift för gemenskapen och

unionen. I den mån stadgan omfattar rättigheter som

motsvarar sådana som garanteras av

Europakonventionen skall rättigheterna ha samma

innebörd och räckvidd som i konventionen men den

skall inte hindra unionsrätten från att tillförsäkra

ett mer långtgående skydd.

Stadgan är inte något juridiskt bindande dokument

utan en politisk deklaration. Vilken ställning

stadgan skall ha är en av de frågor som nämns

särskilt i framtidsförklaringen.

Anslutning till Europakonventionen

Frågan om en anslutning av EG eller EU till

Europakonventionen har diskuterats under lång tid.

Samtliga unionens medlemsstater är anslutna till

den. Under 1996 års regeringskonferens övervägdes

frågan om fördragsändringar som skulle göra det

möjligt för gemenskapen att ansluta sig till

Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en

sådan ordning, men medlemsstaterna kunde inte enas

på denna punkt.

Vid behandling i riksdagen av frågan har den

svenska inställningen fortsatt inneburit att en

anslutning till Europakonventionen förordas.[15] I

EU-nämnden har vid olika tillfällen under arbetet

med att utarbeta EU:s stadga uttryckts starkt stöd

för ett EU-tillträde till Europarådets konvention.

Såväl Europaparlamentet och kommissionen som

Europarådets parlamentariska församling har uttalat

sig för att EU bör tillträda Europakonventionen.

Ett yttrande från EG-domstolen i mars 1996 har

ibland åberopats som hinder för en EG-anslutning

till Europakonventionen. Domstolen har emellertid

inte tagit ställning till frågan om EG kan ansluta

sig till konventionen. Vad domstolen prövade var om

det då gällande fördraget gav befogenhet för

gemenskapen att ansluta sig till konventionen.

Domstolen fann att så inte var fallet utan att en

anslutning krävde fördragsändring.

Europarådets parlamentariska församling har pekat

på vad som uppnåtts genom Europakonventionen och den

rättspraxis som utbildats under nästan 50 år, som

fått vittgående effekter på rättsordningen hos

Europarådets medlemmar. Församlingen har fäst

uppmärksamheten på risken av att ha två

uppsättningar grundläggande rättigheter, något som

skulle kunna försvaga Europadomstolen.

Den svenska inställningen i fråga om EU:s

rättighetsstadga har framför allt präglats av hänsyn

till Europakonventionens ställning och riskerna för

oklarheter och divergerande praxisbildning mellan

Europadomstolen i Strasbourg och EG-domstolen i

Luxemburg.

Genom en anslutning till konventionen skulle den

stora fördelen vinnas att det, för de rättigheter

som täcks av konventionen, skulle finnas en

rättsbildande högsta instans, Europadomstolen i

Strasbourg. Anslutningen skulle alltså innebära att

EG-domstolens domar kan komma under prövning i

Strasbourgdomstolen. Man skulle få en förhållandevis

överskådlig och enhetlig skyddsnivå för de

grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och

inom gemenskapens institutioner. Risken minskas för

att förtroendet för Europadomstolen skall urholkas.

Problemet med klagomål från enskilda mot

medlemsstater över förhållanden i staten som

regleras på unionsnivå skulle undvikas.

Någon formell möjlighet för EG eller EU att i

dagens läge ansluta sig till Europakonventionen

finns som framgått inte. Fördragsändringar krävs för

en anslutning, vare sig det är EU eller EG som skall

anslutas. De närmare relationerna mellan domstolarna

behöver klaras ut. På Europarådssidan krävs en

omförhandling av Europakonventionen, eftersom endast

medlemmar av Europarådet kan ansluta sig till

konventionen. Andra frågor gäller hur EG eller EU

skall representeras i Europadomstolen och hur de

reservationer som medlemsstaterna har gjort vid sin

ratifikation av konventionen skall beaktas.

Det finns således svårigheter för en anslutning av

EU eller EG till Europakonventionen. Dessa

svårigheter bör emellertid inte få vara avgörande.

Utskottet anser det vara av största betydelse att en

anslutning sker, och regeringen bör med all kraft

verka för en anslutning av EU eller EG till

Europakonventionen.

EU:s förhållande till Europakonventionen tas upp i

två motioner - 2000/01:U512 (kd) yrkande 13 och

2000/01:U513 (m) yrkande 15. Enligt utskottets

mening kan motionerna besvaras med vad utskottet

anfört.

En EU:s rättighetsförklaring

Även med en anslutning av EU eller EG till

Europakonventionen finns behov av och utrymme för en

EU:s rättighetsförklaring. En sådan förklaring har

betydelse för EU:s medborgare i förhållande till

EU:s institutioner. Den innebär att medborgarna kan

vända sig till EG:s rättsinstanser med klagomål

gentemot institutionerna. En rättighetsförklaring

kan, liksom den stadga som proklamerats, innehålla

element som ger ett skydd utöver Europakonventionen,

exempelvis vad gäller sociala rättigheter.

Rättigheterna enligt Europakonventionen bör, som

eftersträvats i stadgan, beaktas för att de i

konventionen skyddade rättigheterna skall ges samma

skydd i båda dokumenten. Därigenom skall undvikas

bl.a. att man i EU förlorar det stöd för tolkning av

skyddet som i dag fås av Europadomstolens rätts-

praxis.

Om den tidigare nämnda fördragsöversynen leder

till antagandet av ett EU:s grundfördrag, kan det

finnas skäl att detta inrymmer en

rättighetsförklaring. En förutsättning bör då vara

att förhållandet till Europakonventionen har

reglerats på det sätt som angetts ovan. I den

diskussion om stadgans ställning som nämns i

framtidsförklaringen från Nice bör också

diskussionen om innehållet och utformningen av en

kompletterande rättighetsförklaring fortsätta.

5.5 De nationella parlamenten i EU

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad

utskottet anför om de nationella parlamentens

roll. Utskottet föreslår att en motion om ett

svenskt program för EU:s utveckling anses

besvarad med vad utskottet anför.

Allmänt om parlamentsinflytande

Som redovisats ovan antogs i samband med

Amsterdamfördraget ett protokoll om de nationella

parlamentens roll i EU. Innebörden i detta

protokoll, som utgör en del av fördragen, är bl.a.

att de nationella parlamenten uppmuntras till en

större delaktighet i EU:s verksamhet och till att i

ökad utsträckning uttrycka sin uppfattning.

Protokollet får anses utgöra en öppning för de

nationella parlamenten att i egen kapacitet finna en

roll på EU-nivå, och Nicefördraget innehåller en

uppmaning till en paneuropeisk diskussion om hur

denna roll skulle kunna utformas. Utskottet kommer i

det följande in på några frågeställningar som därvid

skulle kunna uppmärksammas. Innan så sker finns det

emellertid skäl att påpeka att de nationella

parlamenten till följd av varierande

konstitutionella förhållanden inom respektive

medlemsstat kan ha olika förutsättningar för sitt

agerande på europeisk nivå. Även om utskottet i det

följande naturligen utgår från ett svenskt

perspektiv görs inga systematiska överväganden om

hur de diskuterade förslagen förhåller sig till

rådande konstitutionella omständigheter i Sverige.

Att de nationella parlamenten har möjlighet att

påverka utvecklingen inom EU är en grundläggande

demokratifråga. Det är därför, enligt utskottets

uppfattning, väsentligt att parlamentens behov av

bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses. Detta

kan ske såväl inomstatligt som genom agerande på

europeisk nivå.

Påverkan, som är ett vitt begrepp och som kan

innefatta så skilda ting som opinionsbildning,

initiativrätt, beslutsfattande och kontroll,

förutsätter tillgång till information. Åtminstone i

den svenska debatten har fokus hittills i stor

utsträckning legat på hur parlamenten skall få

bättre insyn i de processer som pågår inom EU.

Enligt utskottets mening är det dock önskvärt att

den fortsatta diskussionen vidgas till att också

omfatta vilka typer av påverkan som det är lämpligt

att de nationella parlamenten utövar på EU-nivå.

När det gäller parlamentens roll i EU-sammanhang

har det inomstatliga, och därmed indirekta,

agerandet via den egna regeringen ägnats betydande

uppmärksamhet. De valda modellerna, vilka varierar

från land till land, har ofta inneburit att den egna

regeringens ståndpunkter i rådet diskuteras igenom

och förankras parlamentariskt. De innebär också att

regeringen bör ha skyldighet att hålla parlamentet

underrättat om vilka ärenden som är aktuella inom EU

och hur dessa utvecklas. Det betonas att det är

angeläget att de nationella parlamenten får

information tidigt i beslutsprocessen - i fråga om

lagstiftningsärenden helst redan innan kommissionen

lagt fram sitt förslag. För beslutsordningen inom EU

innebär detta att arbetet bör läggas upp på ett

sådant sätt och med sådana tidsfrister att utrymme

ges för de nationella parlamenten att agera gentemot

sina regeringar.

Erfarenheterna av ordningen för samråd mellan den

svenska riksdagen och regeringen är goda och under

utveckling. Enligt utskottets uppfattning är det

naturligt att ett nationellt parlaments huvuduppgift

i sin befattning med EU-frågor ligger på det

nationella planet och utövas i relation till den

egna regeringen. Utskottet vill i detta sammanhang

också erinra om att konstitutionsutskottet inom kort

kommer att behandla dessa frågor utifrån de förslag

som framtagits av Riksdagskommittén (förslag

2000/01:RS1).

Riksdagskommitténs förslag är i allt väsentligt

anpassade efter svenska förhållanden och därmed i

sina enskildheter knappast av direkt intresse för

andra medlemsstater annat än undantagsvis. Däremot

kan det, enligt utskottets uppfattning, finnas skäl

att till andra EU-stater sprida kännedom om den

process som lett fram till förslagen, de perspektiv

som anlagts och den typ av metoder för arbetet med

EU-frågor som befunnits ändamålsenlig.

De nationella parlamentens behov av bred insyn och

påverkansmöjlighet kan, som nämnts ovan, också

tänkas bli tillgodosedda genom agerande på europeisk

nivå. Detta agerande kan gälla gentemot såväl andra

nationella parlament som olika EU-organ.

Samverkan mellan nationella parlament är av

naturliga skäl främst koncentrerad på

informationsutbyte. Det finns emellertid också

exempel - i samband med utvidgningsprocessen - på

politiska processer med vidare syftning där även

regeringar deltar som aktörer.

Det kan inträffa att medlemsstaternas parlament

inom ramen för sin samverkan avger någon form av

opinionsyttring till ett eller flera av EU-organen.

COSAC intar en särställning i detta avseende. Vid

sådant agerande, som kan avse såväl insyn och

informationsfrågor som påverkan eller kontroll,

synes de nationella parlamenten vanligen uppträda

var för sig.

Enligt utskottets uppfattning är det värdefullt

att de nationella parlamenten utnyttjar

informationskällor utöver de egna regeringarna.

Informationsutbyte i samverkan mellan nationella

parlament bör därför uppmuntras. Detta kan

exempelvis ske i nätverksform mellan talmän, utskott

och enskilda ledamöter, men också i

institutionaliserad form inom ramen för COSAC.

Erfarenheterna av hittillsvarande nätverkssamarbete

har varit positiva. Mot bakgrund härav har riksdagen

under det svenska ordförandeskapet tagit initiativ

till att bredda det till att omfatta ytterligare

frågor inom socialförsäkringsutskottets och miljö-

och jordbruksutskottets områden (asyl- och

migrationsfrågor respektive miljöfrågor). Enligt vad

utskottet erfarit har hittills vunna erfarenheter av

detta varit mycket positiva.

I detta sammanhang finns det anledning att erinra

om de kontakter som förekommer inom ramen för

partisamarbetet i Europa.

I den europeiska debatten, men också till

utskottets hemsida, har framförts idéer om samverkan

mellan de nationella parlamenten i form av en andra

kammare. Det har också argumenterats för en återgång

till indirekta val till Europaparlamentet. Dessa

förslag får i den vidare europeiska diskussionen

värderas mot hittills vunna parlamentariska

samarbetserfarenheter samt frågor om valdeltagande

och legitimitet men också mot den mera övergripande

frågan om avvägningen mellan överstatlighet och

mellanstatlighet inom unionen.

Vid en diskussion om de nationella parlamenten och

deras roll i EU:s struktur har särskilt frågan om

relationen till Europaparlamentet kommit att stå i

centrum. Detta torde bl.a. vara en följd av

Europaparlamentets aspiration att spela en central

roll i samarbetet de europeiska parlamenten emellan,

samtidigt som det i sin egenskap av EU-organ kan

sägas utgöra en motpart till de nationella

parlamenten.

Europaparlamentet är den minst slutna av EU:s

institutioner. Där debatteras frågor under stor

öppenhet och såväl plenum som utskottssammanträden

är offentliga. Det kan även gå att få tillträde till

partigruppsmöten.

Europaparlamentet har stor betydelse som

kontrollorgan, men dess inflytande i

lagstiftningsärenden har också ökats kontinuerligt.

Europaparlamentet är således en viktig aktör som de

nationella parlamenten kan sägas ha viss

intressegemenskap med. Insynen och den öppna

debatten är viktiga inslag i denna

intressegemenskap.

Samtidigt måste betonas att Europaparlamentets och

de nationella parlamentens inflytande står i visst

motsatsförhållande till varandra. Ett ökat

inflytande för Europaparlamentet innebär ett

reducerat inflytande för rådet. Den minskade

möjligheten för nationell parlamentarisk kontroll

som en sådan utveckling medför kan leda i riktning

mot ökad överstatlighet och därmed indirekt ett

reducerat inflytande för de nationella parlamenten.

Motsatsställningen accentueras av att

Europaparlamentet inte i alla avseenden begränsar

sig till frågor som faller inom dess mandat.

I sammanhanget bör noteras att riksdagen, som

nämnts ovan, senare i vår kommer att ta ställning

till ett förslag som utarbetats av Riksdagskommittén

(förslag 2000/01:RS1) och som bl.a. gäller kontakter

mellan riksdagens ledamöter och de svenska

ledamöterna i Europaparlamentet. I förslaget

framhålls att Europaparlamentet och riksdagen är två

skilda parlament och att ledamöterna valts på olika

mandat. Goda kontakter dem emellan är värdefulla,

men de har var sina formella arenor att verka på och

någon sammanblandning av dessa bör inte ske.

Kontakterna bör främst gå genom partierna, men

förbindelserna mellan riksdagens organ och

Europaparlamentarikerna kan utvecklas. Utskotten och

EU-nämnden sägs kunna utnyttja de svenska

Europaparlamentarikerna i sitt

informationsinhämtande, t.ex. genom att bjuda in dem

till utfrågningar, och det finns inget hinder mot

att också bjuda in andra länders

Europaparlamentariker. Det kan t.ex. i vissa frågor

vara värdefullt att ha kontakter med rapportörer i

Europaparlamentets utskott.

Utskottet noterar, med anledning av

Riksdagskommitténs förslag i denna del, dels att

fokus ligger på informationsinhämtning, dels att det

huvudsakligen rör sig om relationer mellan å ena

sidan svenska riksdagsorgan och å den andra

individuella politiker på Europanivå.

Som utskottet påpekat ovan utgör

informationsutbyte ett första steg i en ömsesidig

påverkansprocess. Att utpeka vissa

informationskällor innebär också att man i någon

mening tar ställning i frågan om vilken påverkan man

vill utsätta sig för. Utskottet, som i detta

betänkande har att belysa frågan om de nationella

parlamentens möjlighet att påverka utvecklingen inom

EU, vill därför i detta sammanhang understryka det

angelägna i en fortsatt diskussion om

informationsutbyte också mellan de nationella

parlamenten inbördes samt med andra EU-organ än

Europaparlamentet. Det bör härvid uppmärksammas att,

vilket nämnts ovan, det ligger i de nationella

parlamentens intresse att komma in tidigt i

beslutsprocessen. Detta synes motivera att ökad

uppmärksamhet riktas mot möjligheterna till

informationsinhämtning i de faser då ärenden bereds

i kommissionen och rådet. Det kan exempelvis nämnas

att det inte föreligger något hinder för

parlamentsutskott att vända sig till kommissionen

eller kommissionsledamöter för att erhålla

information. Härigenom skulle kunna vinnas ökad

såväl transparens som möjlighet till påverkan och

kontroll.

De nationella parlamentens beslutsfattande roll på

Europanivå är begränsad vad gäller det löpande

arbetet. Däremot faller det sig naturligt att de

överväger olika möjligheter till uppföljning,

utvärdering och kontroll. Utifrån ett sådant

perspektiv kan det vara av intresse att överväga

behovet av information från exempelvis

verkställighetskommittéerna och Revisionsrätten.

På motsvarande sätt som Riksdagskommittén föreslår

att individuella politiker på EU-nivå får tillträde

till svenska riksdagsorgan kan det finnas anledning

att - i perspektiv av de nationella parlamentens

möjlighet att påverka utvecklingen inom EU - vidare

diskutera möjligheten för nationella parlamentariker

(och nationella parlamentsorgan) att i ökad

utsträckning få tillträde till och möjlighet att

informera olika EU-organ, kanske också i någon form

ingå i berednings- och kontrollprocesserna.

Utifrån perspektivet av önskemål om de nationella

parlamentens större delaktighet i EU:s verksamhet

och av att deras behov av bred insyn och

påverkansmöjlighet tillgodoses finns det också

anledning att i framtidsdiskussionen uppehålla sig

vid parlamentens och parlamentarikernas

förutsättningar i förhållande till påtryckargrupper

såsom enskilda organisationer (s.k. NGO:er) och

lobbyister.

Parlamentarikern har, genom att han eller hon är

direkt folkvald, en särskild legitimitet och är

representativ för väljarkollektivet. Detta till

trots är det i normalfallet påtryckargrupperna som

har störst genomslag i de opinionsbildnings- och

inflytandeprocesser som föregår besluten i

europeiska sammanhang. Från demokratisk synpunkt är

detta betänkligt. Det finns därför anledning att

mera ingående diskutera möjligheterna för folkets

direktvalda representanter att medverka och påverka

under de processer som leder fram till de slutliga

besluten. Till grund för detta synsätt ligger

värderingen att folkens valda representanter skall

ha en möjlighet att tidigt och i relevanta fora

delta i den strategiska opinionsbildning som i

slutändan får betydelse för förhållandena i

respektive hemländer. Alternativet är annars att de

i samband med ratifikationer eller antagande av

följdlagstiftning i det egna parlamentet bara kan

säga "ja" eller "nej" till dokument de själva inte

kunnat påverka annat än marginellt men som starkt

influerats av NGO:er och andra påtryckargrupper.

En aspekt av de nationella parlamentens

påverkansmöjligheter genom agerande på europeisk

nivå rör samverkan med respektive regering. I

Sverige har under senare år en allt tydligare

strävan varit att genom samverkan mellan regering

och riksdag i det internationella agerandet söka

åstadkomma ökat genomslag för svenska synpunkter i

frågor där brett inrikespolitiskt stöd funnits för

den förda politiken. Det kan diskuteras om det i EU-

sammanhang skulle kunna finnas utrymme för samverkan

av liknande slag.

Parlamentarisk dimension inom den andra pelaren

Utskottet har i det föregående sökt problematisera

olika aspekter av de nationella parlamentens

delaktighet i EU:s verksamhet i allmänhet och därvid

särskilt sökt att beakta önskemålen om att behoven

av bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses.

Det bör dock särskilt uppmärksammas att

förutsättningarna för detta är olika inom första

pelaren respektive de andra och tredje pelarna, inom

vilka samarbetet är mellanstatligt. I den pågående

europeiska debatten ägnas för närvarande på flera

håll stor uppmärksamhet åt frågan om en

parlamentarisk dimension inom den andra pelaren.

Utskottet vill med anledning härav inledningsvis

konstatera att det informella samarbete som sedan

ett tiotal år i nätverksform bedrivits mellan

medlemsstaternas utrikesutskott och som närmare

beskrivits ovan i avsnitt 4.4, har funnit

ändamålsenliga former. De hittills vunna

erfarenheterna gör att det enligt utskottets mening

kan finnas skäl att studera hur

utskottskonferenserna inom andrapelarområdet kan

vidareutvecklas.

Utskottet konstaterar att behovet av bred insyn

vad avser verksamheten inom andra pelarens område

genom de ovan beskrivna arrangemangen, kompletterade

med löpande information från den egna regeringen, är

väl tillgodosett. Utskottet kan vidare konstatera

att den rådande ordningen ger utrymme för den typ av

påverkan på ordförandeskapet, kommissionen och rådet

som sedvanligt meningsutbyte mellan parlament och

den exekutiva makten tillåter.

Utskottet noterar att det i debatten om hur

arbetet skall bedrivas inom den andra pelarens

område framkommit förslag om att låta existerande

europeiska parlamentariska församlingar utgöra en

parlamentarisk dimension. Utskottet vill med

anledning härav framhålla att detta skulle riskera

att skapa oklarhet om rollfördelningen.

Det har anförts att en europeisk

interparlamentarisk församling inom

andrapelarområdet skulle ge de nationella

parlamenten ett verkningsfullt instrument för

parlamentarisk påverkan på och kontroll av berörda

unionsorgan. Enligt utskottets uppfattning skulle så

emellertid knappast bli fallet.

För det första skulle därigenom ytterligare en

nivå tillkomma mellan väljarna och de organ som

skall påverkas eller kontrolleras. Detta är från

demokratisk och representativ synpunkt mindre

välbetänkt.

För det andra ter det sig för ett flertal

nationella parlament mera ändamålsenligt och

verkningsfullt att verka genom den egna regeringen.

Genom de existerande utskottsnätverken, men också

genom COSAC, finns det också möjlighet att föra en

direkt dialog med ordförandeskapet, rådet och

kommissionen.

För det tredje innebär meningsyttringar genom

interparlamentariska församlingar att kompromisser

måste göras och att någon därvid måste göra avkall

på sin uppfattning. Åtminstone i de delar som rör

parlamentarisk kontroll kan detta leda till oönskade

effekter.

För det fjärde har de nationella parlamenten till

följd av varierande konstitutionella förhållanden

inom respektive medlemsstat olika förutsättningar

för sitt agerande på europeisk nivå. Att detta kan

vara en begränsning har också förutsetts i

Amsterdamfördraget, av vilket det framgår att bidrag

från COSAC inte på något sätt skall vara bindande

för de nationella parlamenten eller föregripa deras

ståndpunkt. För svensk del skulle parlamentarisk

påverkan på och kontroll genom ett

interparlamentariskt organ vara en direkt nackdel

med tanke på att den svenska delegationen, enligt

rådande ordning, i normalfallet inte skulle kunna

framföra åsikter eller göra ställningstaganden på

riksdagens vägnar.

Mot bakgrund av det anförda är det utskottets

mening att riksdagen på sakernas nuvarande

ståndpunkt ej bör engagera sig i en ordning som

skulle innebära att en existerande parlamentarisk

församling kom att utgöra den parlamentariska

dimensionen för EU:s andra pelare.

Tredje pelaren

Även beträffande tredje pelarens område diskuteras

behovet av parlamentarisk insyn och påverkan. COSAC-

mötet i Helsingfors i oktober 1999, där

representanter från EU-nämnden deltog, kom i mycket

stor utsträckning att handla om tredje pelaren.

Dessa frågor står också på dagordningen för det

förestående COSAC-mötet i Bryssel i oktober 2001.

Med anledning av vissa brister i informationen till

de nationella parlamenten på området för rättsliga

och inrikes frågor tog det nederländska parlamentets

andra kammare hösten 1999 ett initiativ riktat till

den nederländska regeringen. I detta initiativ

betonades vikten av att de nationella parlamenten i

god tid informeras om samarbetet på området för

rättsliga och inrikes frågor. EU-nämnden har i

skrivelse till regeringen uttryckt sitt stöd för

detta initiativ. Utskottet vill framhålla att det

också på detta område är angeläget att behovet av en

bred parlamentarisk insyn och påverkan tillgodoses.

Riksdagens medverkan i svenskt program för EU:s

utveckling

I motion 2000/01:K309 (v) föreslås ett svenskt

program för EU:s utveckling.

Som nämnts tidigare i detta betänkande kommer den

frågeställning som motionärerna tar upp att

aktualiseras i riksdagens fortsatta behandling av

frågor med anknytning till Nicefördraget. Utskottet,

som anser att samråd om ett sådant program ligger

väl inom ramen för nationella parlaments roll i EU:s

struktur, finner att motionen kan anses besvarad med

det anförda.

5.6 Inför nästa regeringskonferens

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad utskottet anfört om

formerna för förberedelserna och om en skrivelse

till riksdagen inför den kommande

regeringskonferensen.

En viktig utgångspunkt för diskussionen om hur

processen fram till nästa regeringskonferens bör

utformas är att grundvalen för EU:s verksamhet är

sedvanliga folkrättsliga fördrag. Unionssamarbetet

är visserligen särpräglat såtillvida som de

deltagande staterna förutom att skapa ömsesidiga

rättigheter och skyldigheter för varandra också har

överlåtit betydande delar av sitt eget

beslutsfattande till de genom fördragen skapade

gemensamma institutionerna. Det är alltså de

avtalsslutande parterna, dvs. i detta fall

medlemsstaterna och deras statsorgan, som är

"fördragens herrar" på samma sätt som gäller för

andra fördrag och internationella avtal. För att en

regeringskonferens skall kunna sammankallas krävs

dock att Unionsfördragets procedurregler tillämpas.

Kommissionen i förekommande fall och

Europaparlamentet skall höras, innan en

regeringskonferens sammankallas. Är det fråga om

institutionella ändringar på det monetära området,

skall också Europeiska centralbanken höras.

I processen fram till nästa regeringskonferens bör

givetvis de fördragsreglerade institutionerna och

organen delta på det sätt de finner lämpligt. Ett

sådant organ är COSAC. Vid COSAC:s möte i Stockholm

i maj 2001 kommer framtidsfrågorna att behandlas och

ett bidrag inför Europeiska rådets möte i Göteborg

att diskuteras. COSAC bör enligt utskottets

uppfattning även fortsättningsvis vara en kanal för

diskussion av framtidsfrågorna och för bidrag inför

nästa regeringskonferens.

Andra modeller - som expertgrupper,

reflektiongrupper och s.k. konvent - för bidrag i

förberedelseprocessen har inte någon reglering i

fördragen. Att sådana tidigare kommit till

användning kan ses bl.a. som ett uttryck för viljan

att bedriva ett gränsöverskridande demokratiprojekt

med ett stort antal deltagare.

I vissa sammanhang har det förekommit att en grupp

oberoende framstående personer - s.k. vise män -

fått i uppdrag att utreda vissa frågor inom EU.

Exempel på sådana rapporter är Delorsrapporten om

ekonomiska reformer och Dehaenerapporten om

institutionella reformer.

Inför 1996 års regeringskonferens tillsattes en

reflektionsgrupp med företrädare för

medlemsländernas utrikesministrar, och gruppens

arbete utgjorde en grund för förhandlingarna.

Gruppens uppgift var att förbereda

regeringskonferensen och att närmare koncentrera sig

på ett antal frågor för att möta medborgarnas

förväntningar. I vid bemärkelse var gruppens uppgift

att granska och utarbeta idéer för eventuella

fördragsändringar.

Det konvent som tillsattes för att utarbeta EU:s

stadga för grundläggande rättigheter utgjorde en

unik företeelse i EU:s verksamhet. Konventet bestod

av representanter för medlemsländernas

regeringschefer och för Europaparlamentet samt

ledamöter från nationella parlament. Vidare deltog

observatörer från olika institutioner och från

Europarådet. Konventet arbetade snabbt fram texter

till stadgan, men oklarheter rådde om mandat,

förankring och om beslutsformer. Konventet arbetade

heller inte direkt med fördragsändringar även om

många ledamöter hade ambitionen att den utarbetade

texten skulle skrivas på ett sådant sätt att den

kunde "lyftas in" i fördragen.

Inom Europaparlamentet och inom flera

medlemsstater finns en stark preferens för

konventsformen. De svenska erfarenheterna från

stadgekonventet ger inte samma entydiga inställning.

Arbetet präglades på sitt sätt av stor öppenhet. Det

präglades samtidigt av stor snabbhet. Bl.a. detta

ledde till stora svårigheter för nationella

parlamentariker att hinna medverka i arbetet på ett

sätt som hade varit önskvärt. Balansen mellan

företrädare för olika organ var ojämn. Oklarhet

rådde om mandat - vem företrädde olika

"företrädare"?

I det förberedelsearbete som nu förestår behövs

mångas deltagande från alla delar av samhället. Det

gäller Europaparlamentet och kommissionen, de

nationella regeringarna, fristående experter och

intresseorganisationer.

För dessa organ kan flera lösningar, såsom en

reflektionsgrupp, tänkas. Förberedelsearbetet måste

inte minst engagera de nationella parlamenten, som

dessutom har att särskilt överväga hur parlamenten

långsiktigt kan spela en mera central roll inom den

framtida unionen.

Utskottet anser för sin del att erfarenheterna

från COSAC kan utnyttjas. Ett konvent i huvudsak

baserat på de nationella parlamenten med bred

representation skulle kunna lämna värdefulla bidrag

i arbetet med det nya fördraget. Ett eget

kvalificerat - och i förhållande till EU:s

institutioner självständigt - sekretariat måste stå

till detta arbetes förfogande.

Utskottet vill erinra om att det - för att en

debatt skall kunna bli viktig för allmänheten och

intresseorganisationer - måste ges ordentligt

utrymme för åsiktsutbyte, innan ställningstaganden

görs som sedan kan uppfattas som bindande. En fråga

som bör beaktas i förberedelseprocessen är således

vid vilka olika skeden före regeringskonferensen som

olika aktörer bör medverka på olika sätt, dvs. en

tidtabell för förberedelserna. Möjligheterna till

remissomgång i de olika frågorna bör tas till vara.

Regeringen bör verka för att förberedelserna inför

den kommande regeringskonferensen sker i former som

är förenliga med vad utskottet anfört.

Inför 1996 års regeringskonferens lade regeringen

fram en skrivelse om konferensen för riksdagen.

Utskottet anser att regeringen inför den kommande

regeringskonferensen i en skrivelse till riksdagen

bör redovisa det närmare förberedelsearbetet inför

konferensen samt vissa mera principiella

ställningstaganden från regeringens sida i de

sakfrågor som konferensen kommer att behandla.

**FOOTNOTES**

[1]:alet har inga åtgärder ännu vidtagits.

Europau

[2]:tskottet i överhuset h

[3]:ar påbörjat en

[4]: undersökning av frågan om en andra kammare i

EU. Allt material kring denna undersökning är

offentligt. Europautskottet, eller andra ut

[5]:skott, kan komma att unde

[6]:rsöka andra framtidsfrågor, m

[7]:en några beslut har ännu in

[8]:te fattats.

Ty

[9]:skland

För att uppmuntra till en bred allmän debat

[10]:t har Europautskottet i F

[11]:örbundsdagen organiserat ett antal öppna

utfrågningar. Till exemp

[12]:el anordnade man i mars 2001 en öppen utfrågni

[13]:ng om en europeisk konstitution.

Förbundsrådet planerar att hålla en konferen

[14]:s med experter kring framtidsfrågorna.

Österrike

Än så länge

[15]:har inga särskilda åtgärder vidtagits.

Utskottsmötena

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken

punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

1. Legitimitetsfrågor (punkt 1)

av Per Lager (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller

riksdagen motion 2000/01:U511 yrkande 1.

Ställningstagande

I Sverige finns en lång tradition av öppenhet. Den

svenska offentligheten garanterar alla medborgare

insyn i alla myndigheter, så länge inte särskilda

beslut finns om sekretess. Även om

offentlighetsprincipen har fått ett visst genombrott

i EU under Sveriges ordförandeskap finns ännu stora

brister, vilka föranleder utskottet att påpeka att

regeringen måste fortsätta att driva dessa frågor

inom EU. Bland annat är möjligheten att

hemligstämpla EU-handlingar alltför generöst

tilltagen. Dessutom återstår hela problematiken

kring att meddelarfrihet saknas inom EU:s

institutioner. Offentlighet och insyn är inte bara

en demokratisk rättighet, utan också det kanske

främsta vapnet i kampen mot den omfattande

korruptionen inom EU. Trots det har regeringen visat

sig alltför benägen att kompromissa i

offentlighetsfrågor.

2. Förenkling av fördragen och

kompetensfördelningen (punkt 2)

av Per Lager (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller

riksdagen motion 2000/01:U511 yrkande 2.

Ställningstagande

Av demokratiska skäl är det angeläget att utforma

EU:s fördrag på ett tydligare sätt än vad som är

fallet i dag. Men det är inte bara tydlighet om vad

som hör hemma på EU-nivå respektive vad som hör

hemma på nationell nivå som bör eftersträvas i

arbetet med en förenkling av fördragen. En väsentlig

uppgift är också att återföra befogenheter från EU-

nivå till nationell nivå, i frågor som bör avgöras

närmare medborgarna. En "förenkling av fördragen"

får inte innebära att man skriver en EU-konstitution

som stärker EU:s överstatliga karaktär. Tvärtom bör

regeringen driva att EU helt befrias från sådana

politiska områden som hanteras bäst på nationell

nivå. Många märkliga EU-beslut visar med tydlighet

att EU i dag har kompetens i alltför många frågor.

EU lägger sig i nästan allt och naturligtvis blir

det ofta fel när man fattar beslut som skall gälla

hundratals miljoner EU-medborgare. Beslut som är bra

för människor i t.ex. södra Italien är helt enkelt

inte alltid bra för människor i norra Sverige, och

tvärtom. Det finns också ett egenvärde i att beslut

fattas så nära medborgarna som möjligt, eftersom det

ökar möjligheten för den enskilda medborgaren att

vara med och påverka beslutet, vilket i sin tur

stimulerar till ökat samhällsengagemang. Till viss

del kan det avtagande intresset för demokrati och

samhällsfrågor förklaras med att Sveriges EU-inträde

har inneburit att makten över många frågor har

flyttats längre bort från människors vardag.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett

följande särskilda yttranden.

1. De nationella parlamenten i EU (s)

Viola Furubjelke, Barbro Hietala Nordlund, Sören Lekberg, Pär

Axel Sahlberg, Birgitta Ahlqvist och Anders

Bengtsson (alla s) anför:

Genom toppmötet i Nice har en debatt om EU:s

framtidsfrågor inletts. Som företrädare för ett

parti med lång tradition av internationellt

samarbete välkomnar vi att det skall bli en

alleuropeisk debatt. Vi skall alla - medlemsstater

och efterhand också kandidatländerna - dela med oss

av våra erfarenheter, och vi skall försöka omsätta

de bästa av dessa i ett välfungerande framtida EU

till gagn för dess medborgare. Demokratin i EU måste

befästas och utvecklas. Frågor om insyn, påverkan,

kontroll och ansvarsutkrävande måste stå i fokus. Vi

välkomnar därför toppmötets beslut att de nationella

parlamentens roll är en av de frågor som skall

prioriteras.

De nationella parlamenten har genom sin ställning

förutsättningar av en helt annan art än övriga

aktörer inom EU. Viktigast är att de, med några

betydelselösa undantag, är direkt valda av folken -

oftast med ett högt valdeltagande - och att de och

deras ledamöter därmed har en ojämförlig

representativitet och legitimitet.

Ett annat särdrag är den flexibilitet med vilken

de nationella parlamenten kan agera. De kan

formaliserat och på stor bredd agera genom COSAC, de

kan informellt samverka genom utskottsnätverk och de

kan när så är lämpligt uppträda enskilt gentemot

såväl den egna regeringen som de olika EU-organen.

Också de enskilda parlamentsledamöterna kan, var för

sig och med sitt demokratiska mandat i ryggen, bidra

till att allmänintresset kommer till uttryck.

För att utveckla formerna för de nationella

parlamentens agerande inom EU måste man enligt vår

mening dra nytta av varandras erfarenheter. Detta

kan innebära att riksdagen låter sig inspireras av

erfarenheter från Cortes eller att Tweede Kamer

börjar tillämpa svenskinspirerad uppföljning och

utvärdering av EU-frågor. I inledningen av

diskussionen om de nationella parlamenten i det

framtida EU måste vi därför lyfta fram goda exempel

utifrån våra nationella erfarenheter.

Bidrag till denna debatt kan bl.a. hämtas från de

svenska erfarenheterna av informella kontakter

mellan utskott och regering eller från deltagandet

av riksdagsledamöter i utredningsväsendet, som ju

utgör ett led i regeringens beredningsarbete. Det

kan i sammanhanget också noteras att det förekommer

att svenska Europaparlamentariker suttit och sitter

i svenska utredningar. Det viktiga är inte på vems

mandat en parlamentariker sitter, utan att det rör

sig om en folkvald med helt annan legitimitet än en

NGO-företrädare eller "vis man".

Nationellt parlamentariskt inflytande i EU-

processen kan som vi ser det ske framför allt genom

den nationella regeringen men också genom direkta

kontakter med EU:s institutioner.

Vi socialdemokrater anser i likhet med vad

Riksdagskommittén anför att fackutskottens roll, vid

sidan av det samråd med regeringen som sker inom

ramen för EU-nämnden, måste utvecklas och stärkas.

Fackutskotten uppmanas att utveckla sina former för

tidig information och konsultation i EU-frågor som

berör respektive utskotts ansvarsområden.

Vårt grundläggande synsätt är att de nationella

parlamenten bör komma in tidigt i processerna på EU-

nivå och att de skall kunna överblicka helheten.

Möjligheterna till parlamentarisk påverkan och

kontroll är också av central betydelse. Härvid bör

särskilt möjligheterna till kontakter mellan

parlamentsutskott och enskilda kommissionärer

beaktas.

När det gäller de mellanstatliga frågorna inom den

andra pelaren finns det särskilda skäl att erinra om

att det av Nicefördraget framgår att det finns ett

behov av att upprätta och övervaka en mer exakt

avgränsning av Europeiska unionens och

medlemsstaternas behörigheter, så att

subsidiaritetsprincipen återspeglas. Vi menar att

detta ligger i de nationella parlamentens och därmed

i demokratins intresse.

2. EU:s framtidsfrågor (v)

Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda v) anför:

Demokrati, i sin vardagliga och vidaste definition,

betyder folkstyre. Innebörden av begreppet återfinns

bl.a. i regeringsformens första paragraf: "All

offentlig makt i Sverige utgår från folket." I

regeringsformens fjärde paragraf konkretiseras

folkstyret: "Riksdagen är folkets främsta

företrädare." Men genom det svenska medlemskapet i

Europeiska unionen, EU, har Sveriges riksdag

överlåtit en väsentlig del av beslutandemakten till

överstatligt beslutsfattande inom EU.

Den representativa demokratin förutsätter ett

symmetriskt förhållande mellan makt och ansvar. Där

den offentliga makten utövas skall det politiska

ansvaret gå att utkräva. Problemet med EU är att det

inte går att utkräva ett samlat politiskt ansvar av

ministerrådet, kommissionen, domstolen eller

centralbanken.

Urholkandet av rösträtten - EU:s demokratiska

underskott

Överlåtandet av beslutandemakten inom ett antal

politikområden till EU har skapat en rättsgemenskap

som är direkt bindande både för medlemsstaterna och

deras medborgare. Inom dessa politikområden fattas

med andra ord beslut som får konsekvenser för det

svenska folket utan någon möjlighet för svenska

folket att i direkta, återkommande val avsätta de

ansvariga politikerna. Med andra ord utövas den

offentliga makten i EU av organ vars politiska

ansvar inte går att utkräva.[16] Sveriges, liksom

medlemsstaters, rösträtt urholkas.

Populärt uttryckt dras EU med ett demokratiskt

underskott. Främst grundar sig den kritiken på att

ministerrådet stiftar lagar som inte behöver

godkännas av de nationella parlamenten för att bli

gällande rätt i medlemsstaterna, trots att

majoriteten av ministerrådet inte kan avsättas genom

allmänna val eller genom misstroendeförklaring från

ett folkvalt parlament.

En annan del av det demokratiska underskottet har

sin rot i kommissionens exklusiva initiativrätt.

Följaktligen har ingen direkt folkvald ledamot inom

EU, eller på nationell nivå, möjligheten att lägga

lagförslag. Eftersom EG-rätten har företräde framför

svensk lagstiftning urholkas folkets makt

ytterligare. Dessutom bör här det s.k.

lagstiftningsutrymmets upptagenhet nämnas. Det

innebär att om EU har antagit en bindande norm på

ett område, så har EU mutat in detta som sitt eget.

Då finns det inte längre möjlighet att stifta

nationella lagar på området.

Ännu ett exempel på EU:s demokratiska underskott

är den generella bristen på öppenhet i

beslutsprocessen. När lagstiftningsmakten flyttas

från de nationella parlamenten till ministerrådet

ändrar beslutsfattandet karaktär. Genom EU-

medlemskapet har en stor del av inrikespolitiken

kommit att handläggas på utrikespolitiskt vis.

Priset för detta är att medborgarna i högre grad

utestängs från förhandlingsprocessen, eftersom för

mycket insyn sägs försvaga de svenska

förhandlingspositionerna och därmed "motverka"

svenska intressen i sakfrågorna. Beslutandemakten

anonymiseras för väljarna.

Betydande kritik riktas även mot att politiken

avpolitiseras genom delegering av förhandlingsmandat

till tjänstemän och experter. Med regeringens

stärkta ställning följer även en stärkt ställning

för departementstjänstemän, eftersom en stor del av

förhandlingarna inom EU sker mellan nationella och

EU-anställda tjänstemän. Dessutom ges s.k. oberoende

experter en framskjuten ställning i processen mot

fattandet av beslut.

Återupprätta folkstyret!

Principiellt finns två möjligheter att välja mellan

för att avskaffa det demokratiska underskottet. Ett

alternativ är att man etablerar en mekanism för

ansvarsutkrävande på den nivå där makten i dag

ligger, dvs. man instiftar ett folkvalt parlament

som till skillnad från det nuvarande EU-parlamentet

tilldelas makt att kontrollera den överstatliga

lagstiftningen och de exekutiva organen. Det andra

alternativet är att man etablerar

lagstiftningsmakten på den nivå där mekanismen för

ansvarsutkrävande redan finns. Med andra ord flyttas

lagstiftningsmakten tillbaka till varje medlemsstats

nationella parlament.

I det första fallet upprättar man en europeisk

federation, vilket är oförenligt med Sveriges

officiella ståndpunkt.

I det andra fallet åternationaliserar man hela den

nuvarande överstaten, som i dag återfinns inom den

första pelaren. Makten återförs från EU-organen till

de enskilda medlemsstaterna som måste komma överens

inför varje beslut. EU skulle återgå till att vara

en i raden av mellanstatliga, internationella

organisationer. Vänsterpartiet förespråkar det

senare. Vi anser att EU-parlamentet kan avvecklas i

sin nuvarande form och ersättas med annat folkvalt

organ, t.ex. indirekt valt av de nationella

parlamenten. Mot denna bakgrund förordar vi

generellt en förstärkning av mellanstatligheten på

överstatlighetens bekostnad.

De särskilda framtidsfrågorna

I det fortsatta arbetet med EU:s framtidsfrågor tar

vi ställning utifrån följande kort sammanfattade

slutsatser:

Kompetensfördelningen inom EU

En kompetensfördelning, som beskriver gränsen mellan EU:s och

medlemsstaternas ansvarsområden och därmed

uppdelningen av makt och befogenheter dem emellan,

kan leda till en konstitution för EU. Avsaknaden av

en konstitution är ett av de få steg som formellt, i

juridisk mening, skiljer EU från riktiga

förbundsstater. EU är en fördragsbaserad

sammanslutning, vars konstruktion är beroende av hur

de ingående staterna vill att den skall vara

inrättad. Denna mellanstatliga karaktär anser vi

skall bevaras.

Grundläggande rättigheter inom EU

Vi delar utskottets bedömning att EU:s institutioner bör

anslutas till Europakonventionen. Däremot anser vi

att den nyligen upprättade rättighetsstadgan inte

ytterligare bör behandlas, varken på nationell nivå,

eller på internationell nivå, eftersom en sådan

beredning eller remissbehandling skulle ge sken av

att rättighetsstadgan har större dignitet än den

politiska deklaration den antagits som.

Processen inför nästa regeringskonferens

Vi anser att konvent är en form av samarbetsprocess inför en

regeringskonferens, men det finns andra sätt att

samarbeta inför en regeringskonferens, t.ex. genom

s.k. reflektionsgrupp. Den kritik som utskottet

riktar mot konventsformen, delar vi. Dessutom menar

vi att EU-parlamentet ej bör ges

representationsplatser, utan endast

observatörsstatus, i syfte att behålla en

mellanstatlig samarbetsform.

De nationella parlamentens roll

I likhet med utskottet menar vi att det finns en tydlig

konflikt mellan EU-parlamentets och de nationella

parlamentens inflytande, som bör lösas genom att EU-

parlamentets makt minskas till fördel för de

nationella parlamenten. Flera åtgärder har redan

vidtagits i Sverige i syfte att stärka riksdagens

roll gentemot regeringen genom Riksdagskommitténs

referensgrupps slutrapport om riksdagens hantering

av EU-frågor, och vi avser att med kraft fortsätta

arbeta på denna inslagna linje. Vi förordar även att

de nationella parlamenten ges förslagsrätt till

ministerrådet, vilket väsentligt skulle stärka de

nationella parlamentens roll.

Vänsterpartiets motionsyrkanden

Vänsterpartiet vidhåller EU:s behov av ökad öppenhet i enlighet

med vad som anförs i motion 2000/01:K306.

Utskottets betänkande visar även behovet av att

regeringen lägger fram ett förslag till program för

EU:s framtida utveckling. Därför fasthåller vi vad

som anförs i motion 2000/01:K309.

3. EU:s framtidsfrågor (fp)

Karl-Göran Biörsmark (fp) anför:

Europeiska unionen står i dag inför framför allt två

stora utmaningar: utvidgningen och EU:s bristande

förankring hos medborgarna. De är förbundna med

varandra på det sättet att EU måste återerövra

legitimiteten och stödet hos medborgarna för att

kunna genomföra de förändringar som krävs inför och

efter utvidgningen.

Toppmötet i Nice i december år 2000 tog steg i

rätt riktning. Fortfarande finns dock en del

utestående frågor, såsom frågan om en författning

och majoritetsbeslut i ministerrådet. Dessa sköts

fram till en ny regeringskonferens år 2004.

Det låga deltagandet i valen till EU-parlamentet

visar samtidigt att unionen i dag präglas av

bristande intresse och lågt förtroende från

medborgarnas sida. Detta är delvis ett resultat av

bristande effektivitet och öppenhet inom EU:s

institutioner, liksom de senaste årens skandaler och

bedrägerier.

Trots en allmän irritation över att EU lägger sig

i alltför mycket finns också en förväntan på att EU

tar krafttag när det gäller vissa gemensamma frågor

som t.ex. fred och säkerhet, miljöproblem, kampen

mot brottsligheten och värnandet om säkra livsmedel.

Här har EU viktiga funktioner att fylla. EU behövs

för de gränsöverskridande problemen.

De närmaste åren måste EU:s medlemsstater verka

för att se till att unionen på ett effektivt sätt

kan fungera med fler medlemmar samt att medborgarnas

förtroende för EU återställs. Detta kan vi bara

uppnå om vi genomför långtgående reformer av EU:s

institutionella ramar och av EU:s grundlagar i syfte

att klargöra i vilka frågor EU skall eller inte

skall agera.

Ett EU med 25 eller kanske 30 medlemmar ser

naturligtvis inte ut som det EG som ursprungligen

bildades för 6 medlemmar. Institutionerna och deras

arbetsformer behöver förändras ytterligare för att

de efter utvidgningen skall kunna fungera effektivt.

Europeiska kommissionen kan exempelvis inte bevara

sin nuvarande form och storlek i en utvidgad union.

Redan dagens kommission med 20 ledamöter har svårt

att arbeta effektivt. Folkpartiet anser att inte

något land skall ha mer än en kommissionär.

Rådets arbete måste även bli effektivare. I syfte

att öka effektiviteten i beslutsprocessen bör

användningen av kvalificerad majoritet bli normen

för beslutsfattande i ministerrådet. Endast frågor

som rör ändring av fördragen, internationella avtal,

nya medlemmar, beslut om samarbete inom nya områden

samt vissa frågor av särskilt nationellt intresse

bör avgöras med enhällighet. Övrigt bör avgöras med

majoritetsbeslut.

För att öka medborgarnas inflytande i EU bör

Europaparlamentets inflytande öka. Parlamentet är

det enda direkt folkvalda organet som ställs till

ansvar i allmänna val, varför parlamentet bör ha

medbeslutanderätt på alla områden där

majoritetsomröstning i rådet gäller. Vidare måste

det kunna utöva sina parlamentariska befogenheter på

hela EU:s budget. Det innebär att jordbruksbudgeten

också måste bli föremål för parlamentets kontroll.

Parlamentet bör på sikt bli helt likställt med

ministerrådet i lagstiftningsfrågor, och de båda

organen bör betraktas som de två delarna i ett

tvåkammarparlament.

Parlamentet måste vidare självt få fatta beslut om

sina arbetsformer och sin sammanträdesort. Trots att

vi känner stor respekt för att förlägga

Europaparlamentets sessioner till Strasbourg, staden

som symboliserar freden mellan Tyskland och

Frankrike, är det i dag varken praktiskt,

funktionellt eller ekonomiskt försvarbart att pendla

mellan Strasbourg och Bryssel på det sätt som görs i

dag. Arbetet bör koncentreras till en ort.

Majoriteten av parlamentets ledamöter vill ändra på

detta, men eftersom det står inskrivet i fördraget

kan endast statscheferna ändra beslutet, med

enhällighet.

Det är av central betydelse för unionens framtid

att Europas medborgare ges ett reellt inflytande. Om

inte medborgarna upplever att deras röster räknas,

och om inte de politiska instanser som styr Europa

verkligen är ansvariga inför de folkvalda i

parlamentet, kommer medborgarnas intresse för

unionen att minska ännu mera. Demokrati och öppenhet

är en nyckel till EU:s framgång. Att välja bort

demokrati och öppenhet i förhoppningen att vinna i

effektivitet är ett ödesdigert felval.

EU:s institutioner måste präglas av större

öppenhet. Genom ökad öppenhet och insyn kan fusk och

oegentligheter bekämpas och medborgarnas förtroende

för unionen stärkas. Insyn och ett gott agerande

gentemot medborgarna måste vara en ledstjärna för

EU:s institutioner. Sverige bör verka för att den

svenska synen på allmänna handlingars offentlighet

får en motsvarighet också inom EU. Öppenhet bör vara

regel, sekretess undantag, i stället för tvärtom.

Sverige bör driva fram en sådan tillämpning av EU:s

nya offentlighetsprincip att den också blir praktisk

verklighet överallt i EU:s beslutsfattande. På det

nationella planet bör Sverige upprätthålla sin

hittillsvarande tolkning av offentlighetsprincipen.

Svensk hantering av EU-dokument skall följa svenska

lagar och rättspraxis när det gäller offentligheten,

oavsett hur en handling klassats av ett EU-organ. Om

unionsorganen bestrider vår rätt att tillämpa

offentlighetsprincipen skall vi strida i EG-

domstolen för vår öppenhet.

För ytterligare förankring är det viktigt att EU:s

närhetsprincip, den s.k. subsidiaritetsprincipen,

gäller. EU skall enligt Folkpartiets mening endast

ägna sig åt frågor där de lokala, regionala och

nationella nivåerna inte räcker till. Om EU skall

kunna fungera med 30 medlemsländer krävs en

koncentration på färre uppgifter. EU måste vara

effektivt. Det betyder att beslutsmaskineriet måste

vara effektivt. Men det innebär också att EU skall

ägna sig åt rätt frågor. Det finns i dag frågor där

beslutsmöjligheterna på EU-nivån är för små. Det

finns också frågor där möjligheterna att besluta är

för stora. Ett exempel på frågor där möjligheterna

är för små är ekonomiska styrmedel för en bättre

miljö. Ett annat område där unionen behöver större

befogenheter gäller den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken.

Om det på dessa områden således behövs mer

samarbete, så finns det områden där det behövs

mindre av lösningar på unionsnivån, t.ex. kultur,

turism samt social- och arbetsmarknadspolitik.

Tilltron till EU bland medborgarna i

medlemsländerna undergrävs såväl av att unionen inte

är kapabel att fatta beslut i genuint gemensamma

frågor som av att unionen fattar beslut i frågor som

den inte borde syssla med. Det är därför inte enbart

av principiell vikt att rätt fråga handläggs på rätt

plats.

Ett sätt att på sikt åstadkomma detta är

införandet av en konstitution som reglerar

ansvarsförhållandet mellan unionen och de enskilda

medlemsländerna.

För att medborgarna skall veta var ansvaret ligger

och för att medlemsländerna skall veta vilka

politiska och demokratiska åtaganden som är

förknippade med ett medlemskap i EU, måste en

konstitution upprättas. Principerna och procedurerna

måste finnas tydligt i en officiell text, och det

måste klart framgå vilka frågor som EU skall handha

och även vilka frågor EU inte får syssla med.

Sverige bör i EU:s ministerråd driva frågan om en

konstitution.

4. Betänkandehantering och några framtidsfrågor

(mp)

Per Lager (mp) anför:

Betänkandet har en bra historiebeskrivande del.

Framtidsfrågorna får dessvärre inte samma utrymme

och omtanke. Här förekommer inte några omfattande

analyser och här läggs inga skarpa förslag om de

verkligt viktiga framtidsfrågorna för EU, t.ex.

miljöfrågorna (utsläpp och klimatfrågor), det

demokratiska underskottet, maktförskjutningar,

överstatlighet eller mellanstatlighet, djurfrågorna

och jordbruksstödet, framtida konflikthantering,

utvidgningen.

Med begränsningen av frågorna och den skyndsamma

och i många stycken lapidariska hantering som

betänkandet fått, har det varit svårt att kunna

utveckla alternativa ståndpunkter på ett bra sätt.

Miljöpartiet anser att alla EU-motioner borde

behandlats i detta betänkande och att EU:s

framtidsfrågor kräver en betydligt bredare och

tidsmässigt mer tilltagen utskottsbehandling.

Här är exempel på några frågor, som borde kunna ha

hanterats i ett betänkande med rubriken EU:s

framtidsfrågor:

Fördragsförändringar och folkomröstningar

Det närmast förestående trappsteget i EU:s

utveckling är ratificeringen av Nicefördraget.

Miljöpartiet anser att Nicefördraget bör

underställas en beslutande folkomröstning. Vi anser

att det är angeläget att föra in en praxis om att

alla nya EU-fördrag som innebär att mer makt förs

över från nationell nivå till EU-nivå skall

underställas folket i en omröstning.

Folkomröstningen 1994 gällde ett svenskt medlemskap

i EU enligt Maastrichtfördraget. Varken

Amsterdamfördraget eller Nicefördraget kan därför

sägas ha verklig folklig förankring i Sverige. I

Irland kommer man den 7 juni att genomföra en

folkomröstning om Nicefördraget. Varför inte också i

Sverige?

Fördragsfäst utträdesmöjlighet

En uppenbar brist inom EU, som utskottet har lämnat

därhän, är frågan om att fördragsfästa vad som skall

hända om ett land vill lämna EU-samarbetet. Inte

minst påkallar EU:s östutvidgning att utträdesfrågan

utreds innan ett eventuellt skarpt läge uppkommer

där ett land begär utträde ur unionen.

Förslagsrätten och kommissionen

Sveriges ambition borde vara att kraftigt verka för

att omvandla EU till att i högre grad vara ett

mellanstatligt samarbete. Vi anser att EU-

kommissionens ensamrätt att lägga fram förslag måste

avskaffas till förmån för förslagsrätt från både de

nationella parlamenten och EU-parlamentet.

Kommissionen borde avskaffas och ersättas med ett

rent administrativt organ.

Förslagsrätt och utvärdering

Återkopplingssystem måste införas, så att riksdagen

inte bara yttrar sig inför förslag till beslut utan

också får möjlighet att utvärdera effekterna av ett

beslut. Det är lätt att finna exempel på EU-beslut

som i efterhand visat sig ha mycket negativa

konsekvenser och som inneburit direkta försämringar

genom EU:s ingripande. Forsknings- och

utbildningspolitiken är sådana exempel.

Vi menar därför att alla av EU beslutade regler

och lagar som berör Sverige efter en tid skall tas

upp i riksdagen för att få de praktiska

konsekvenserna belysta. Riksdagen bör också ha

möjlighet att göra efter- och omprövningar av redan

fattade beslut och lämna förändringsförslag till EU.

Subsidiaritet är ingen statisk företeelse utan ett

typexempel på en princip vars tillämpning bygger på

att man noggrant följer effekter och förändrade

villkor i de olika medlemsländerna.

Fördragsprocessen

Frågan om hur EU:s fördrag bör arbetas fram har inte

närmare diskuterats under utskottsbehandlingen. Här

är ett förslag till processordning:

1. En utredning tillsätts bestående av oberoende

representanter från alla europeiska länder (inte

bara EU-länder), med uppgift att sammanställa ett

stort antal skisser till ett lagomsamarbete för

hela Europa. Skisserna beställs av t.ex.

universitet, folkrörelser och enskilda.

2.

3. Sammanställningen skickas sedan på remiss till

kommuner, regioner och folkrörelser i hela

Europa, med en remisstid på förslagsvis två år.

4.

5. Slutredigeringen uppdras åt ett alleuropeiskt

konvent.

6.

Därpå underställs slutförslaget samtliga länder,

och varje europeisk stat och självstyrande region

skall ha full frihet att, exempelvis genom

folkomröstning, ansluta sig eller avstå.

**FOOTNOTES**

[16]:är dock i allmänhet

Förteckning över behandlade

förslag

Sammanfattning

I betänkandet ges inledningsvis en bakgrund till

dagens EU.

Utskottet redogör därefter i ett avsnitt om EU:s

uppbyggnad för

institutionernas uppgifter och sammansättning

begreppen överstatlighet och mellanstatlighet

de tre pelarna

beslutsförfarandet

offentlighetsreglerna.

I senare avsnitt redogörs för EU:s utvidgning och

bakgrunden till de fyra i Nice särskilt nämnda

framtidsfrågorna

en förenkling av fördragen utan att deras

innebörd ändras

hur en mer exakt avgränsning skall kunna göras

mellan EU:s och medlemsstaternas befogenheter,

som stämmer med subsidiaritetsprincipen

vilken ställning EU:s stadga om de

grundläggande rättigheterna skall ha

de nationella parlamentens roll i den

europeiska strukturen.

Utskottet redovisar vidare arbete som pågår eller

planeras i Sverige och i andra av EU:s medlemsstater

som ett led i förberedelserna inför nästa

regeringskonferens, som skall hållas 2004.

Motioner från allmänna

motionstiden

2000/01:K274 av Margit Gennser (m) vari yrkas

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen skall

samarbeta med länder som Danmark och Storbritannien

om att stärka närhetsprincipen och begränsa

tillämpningen av acquis communautaire.

2000/01:K306 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening att alla avslutande steg i beslutsprocesserna

inom EU:s samtliga institutioner bör vara

offentliga.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att initiera en

offentlig diskussion om kommissionens förslag

angående EU-medborgares rätt till tillgång till

Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar, samt dess konsekvenser för Sverige.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om utökad öppenhet för

rådets handlingar.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om insyn i

arbetsgrupper, Europol och Schengen.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om rätten att snabbt

kunna ta del av handlingar på samtliga EU:s

medlemsspråk.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening att den aktivt bör verka för att rättsliga

frågor och inrikesfrågor inom EU prioriteras vad

gäller öppenhet.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening att regeringen i EU bör verka för att ett

meddelarskydd införs i likhet med vad som gäller i

Sverige.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om Sveriges roll under

ordförandeskapet.

2000/01:K309 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas:

Riksdagen begär att regeringen lägger fram ett

förslag till svenskt program för EU:s utveckling

till riksmötet 2000-2001.

2000/01:K398 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari

yrkas

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om öppenheten i EU.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om

subsidiaritetsprincipen.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om inrättandet av en

konstitution.

2000/01:U510 av Marianne Andersson m.fl. (c) vari

yrkas

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om EU:s framtida

inriktning mot ett smalare och effektivare EU.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att definiera och

renodla EU:s uppgifter.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om reformering av EU:s

institutioner.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om utökad rätt att ta

del av handlingar.

2000/01:U511 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari yrkas

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att inom alla EU:s

organ införa meddelarfrihet och

offentlighetsprincip.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att en prioriterad

fråga för Sverige skall vara att inom EU driva att

EU bör överföra kompetens till medlemsländerna och

helt skala bort sådana politiska områden som löses

bäst på nationell nivå.

2000/01:U512 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att inom EU verka

för en konstitutionalisering av EG:s fördrag.

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om vikten av att knyta

stadgan om grundläggande mänskliga rättigheter till

Europarådets konvention om mänskliga rättigheter.

14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att inom EU verka

för administrativa reformer av kommission och

parlament.

2000/01:U513 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att EU bör ansluta

sig till Europarådets konvention om de mänskliga

rättigheterna och grundläggande friheterna.

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att förhindra att

stats- och regeringschefer vid toppmöten fattar

beslut som inte beretts och vars konsekvenser inte

övervägts.

Övrigt

På riksdagens hemsida har det funnits en brevlåda

för alla intresserade att bidra med synpunkter på

EU:s framtidsfrågor. Allmänheten har också via

annons i dagspressen bjudits in att bidra till

diskussionen. Inlägg har kommit in såväl via

hemsidan som med vanlig post eller fax, och

utskottet har med intresse tagit del av dem.

De synpunkter som kommit in har gällt vitt skilda

frågor. Många har betonat vikten av ökad öppenhet

inom unionen. Vissa har framfört synpunkten att EU

bör utvecklas mot en federation, gärna med ett

tvåkammarsystem. Andra har velat ha större krav på

enhällighet för gemensamma beslut. Synpunkter har

framförts för och emot EU:s utvidgning.

En del har önskat att Sverige snarast skall lämna

unionen.

Behovet av en gemensam syn på miljöpolitiken har

nämnts. Många har framfört kritik mot EU:s

jordbrukspolitik och djurhållningen. En annan

konkret fråga som har tagits upp i flera inlägg är

Europaparlamentets resor mellan Bryssel och

Strasbourg.

Bilaga 1

Förklaring som antogs av

regeringskonferensen i Nice

23. Förklaring om unionens framtid

Viktiga reformer har beslutats i Nice. Konferensen

välkomnar att konferensen mellan företrädarna för

medlemsstaternas regeringar har slutförts på ett

framgångsrikt sätt och ger medlemsstaterna i uppdrag

att snarast ratificera Nicefördraget.

Konferensen är enig om att slutförandet av

konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas

regeringar öppnar vägen för Europeiska unionens

utvidgning och betonar att Europeiska unionen genom

ratificeringen av Nicefördraget kommer att ha

fullbordat de institutionella förändringar som är

nödvändiga för de nya medlemsstaternas anslutning.

Efter att ha öppnat vägen för utvidgningen önskar

konferensen att en bredare och djupare diskussion om

Europeiska unionens framtida utveckling inleds. I

samarbete med kommissionen och med medverkan av

Europaparlamentet kommer det svenska och det

belgiska ordförandeskapet år 2001 att uppmuntra till

omfattande diskussioner med alla berörda parter:

företrädare för de nationella parlamenten och den

allmänna opinionen, dvs. från det politiska livet,

näringslivet och universitetsvärlden, företrädare

för det civila samhället med mera. Kandidatstaterna

kommer att knytas till denna process enligt villkor

som skall fastställas.

Efter det att en rapport har lagts fram för

Europeiska rådet i Göteborg i juni 2001 kommer

Europeiska rådet vid sitt möte i Laeken/Bryssel i

december 2001 att anta en förklaring med lämpliga

initiativ för den forsatta processen.

I denna process bör bland annat följande frågor

behandlas:

- Frågan om hur man skall upprätta och därefter

upprätthålla en mer

exakt avgränsning av Europeiska unionens och

medlemsstaternas

befogenheter som överensstämmer med

subsidiaritetsprincipen.

- Vilken ställning den i Nice proklamerade

Europeiska unionens stadga

om de grundläggande rättigheterna skall ha, i

enlighet med slutsatserna

från Europeiska rådet i Köln.

- En förenkling av fördragen för att göra dem

tydligare och lättare att

förstå, utan att deras innebörd ändras.

- De nationella parlamentens roll i den europeiska

strukturen.

Genom att ta upp dessa frågor erkänner konferensen

behovet av att förbättra och övervaka unionens och

dess institutioners demokratiska legitimitet och

öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas

medborgare.

Konferensen är enig om att det efter detta

förberedande arbete skall sammankallas en ny

konferens mellan företrädarna för medlemsstaternas

regeringar under 2004 för att behandla ovannämnda

frågor i syfte att göra motsvarande ändringar i

fördragen.

Konferensen mellan företrädarna för

medlemsstaternas regeringar skall inte utgöra något

hinder eller förhandsvillkor för

utvidgningsprocessen. De kandidatstater som har

avslutat anslutningsförhandlingarna med unionen

skall dessutom inbjudas att delta i konferensen. De

kandidatstater som inte har avslutat sina

anslutningsförhandlingar skall inbjudas som

observatörer.

Utskottet konstaterar i ett inledande avsnitt i sin

bedömning att diskussionen om frågor som rör EU:s

legitimitet är av central betydelse och måste gå

vidare. Diskussionen bör nu hållas så bred som

möjligt. I frågor som gäller offentlighetsprincipen

framhåller utskottet den grundläggande betydelse som

öppenhet och insyn har i ett demokratiskt samhälle.

Utskottet anser att enkelt uppställda fördrag är

en fördel för EU:s sätt att fungera och att detta

gäller särskilt i ett utvidgningsperspektiv. Det är

också en demokratifråga.

Arbetet med att tydliggöra avgränsningen av

kompetens bör enligt utskottets uppfattning främst

ske som ett led i arbetet med att förenkla

fördragen.

I fråga om de grundläggande rättigheterna inom EU

anser utskottet att regeringen med all kraft bör

verka för att EU skall tillträda Europakonventionen.

Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen

detta till känna. Utskottet anser vidare att det,

även efter ett sådant tillträde, finns utrymme för

en rättighetsförklaring, som gäller i förhållande

till EU:s institutioner. Diskussionen om innehållet

i och utformningen av en rättighetsförklaring bör

därför fortsätta.

I avsnittet om de nationella parlamenten i EU

konstateras att det är en grundläggande

demokratifråga att de nationella parlamenten har

möjlighet att påverka utvecklingen inom EU. För

beslutsordningen inom EU innebär det att arbetet bör

läggas upp på sådant sätt och med sådana tidsfrister

att utrymme ges för de nationella parlamenten att

agera gentemot sina regeringar. Den fortsatta

diskussionen bör vidgas till att också omfatta vilka

typer av påverkan som det är lämpligt att de

nationella parlamenten utövar på EU-nivå. Enligt

utskottets uppfattning är det värdefullt att de

nationella parlamenten använder informationskällor

utöver de egna regeringarna. Informationsutbyte

mellan nationella parlament bör uppmuntras, liksom

informationsutbyte med Europaparlamentet och andra

EU-organ. Utskottet pekar vidare på behovet av

möjligheter för nationella parlamentariker att som

folkets valda representanter påverka de processer

som leder fram till beslut som ofta har påverkats av

enskilda organisationer och påtryckargrupper.

Utskottet fortsätter med att diskutera frågorna om

en parlamentarisk dimension inom den andra pelaren

och om behovet av parlamentarisk insyn och påverkan

inom den tredje pelaren.

Utskottet föreslår ett tillkännagivande till

regeringen om de nationella parlamentens roll.

Utskottet konstaterar att i det förberedelsearbete

som förestår inför nästa regeringskonferens behövs

mångas deltagande och att förberedelsearbetet måste

engagera inte minst de nationella parlamenten.

Utskottet anser att erfarenheterna från COSAC kan

utnyttjas och att ett konvent i huvudsak baserat på

nationella parlament skulle kunna lämna värdefulla

bidrag. Möjligheterna till remissomgång i de olika

frågorna bör tas till vara. Utskottet anser också

att regeringen inför regeringskonferensen i en

skrivelse till riksdagen bör redovisa det närmare

förberedelsearbetet och vissa mera principiella

ställningstaganden i de sakfrågor som konferensen

kommer att behandla.

I denna del föreslår utskottet två

tillkännagivanden till regeringen: dels att

regeringen bör verka för att förberedelserna inför

den kommande regeringskonferensen sker i former som

är förenliga med vad utskottet anfört, dels att

regeringen bör avlämna en skrivelse till riksdagen

inför regeringskonferensen.

I betänkandet behandlas också ett antal motioner.

Motionerna föreslås besvarade med vad utskottet

anför i de olika avsnitten.

Miljöpartiets företrädare har reserverat sig på

två punkter. Fyra särskilda yttranden (s), (v), (fp)

och (mp) har lämnats och finns i betänkandet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Legitimitetsfrågor

Riksdagen förklarar motionerna 2000/01:K306

yrkandena 1 och 3-9, 2000/01:K398 yrkande 7,

2000/01:U510 yrkandena 8 och 9, 2000/01:U511

yrkande 1, 2000/01:U512 yrkande 14 och

2000/01:U513 yrkande 16 besvarade med vad

utskottet anfört.

Reservation 1 (mp)

2. Förenkling av fördragen och

kompetensfördelningen

Riksdagen förklarar motionerna 2000/01:K274

yrkande 4, 2000/01:K398 yrkandena 8 och 9,

2000/01:U510 yrkandena 2 och 3, 2000/01:U511

yrkande 2 och 2000/01:U512 yrkande 12 besvarade

med vad utskottet anfört.

Reservation 2 (mp)

3. Grundläggande rättigheter

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anfört om anslutning till

Europakonventionen och godkänner vad utskottet

anför om en rättighetsförklaring inom EU. Därmed

förklarar riksdagen motionerna 2000/01:U512

yrkande 13 och 2000/01:U513 yrkande 15 besvarade.

4. De nationella parlamenten i EU

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anfört om de nationella

parlamentens roll. Därmed förklarar riksdagen

motion 2000/01:K309 besvarad.

5. Inför nästa regeringskonferens

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anfört om formerna för

förberedelserna och om en skrivelse till riksdagen

inför den kommande regeringskonferensen.

Stockholm den 26 april 2001

På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets

vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per

Unckel (m), Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker

(m), Lars Tobisson (m), Sören Lekberg (s), Marianne

Andersson (c), Karl-Göran Biörsmark (fp), Inger René

(m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg

(s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Per

Lager (mp), Birgitta Ahlquist (s), Lars Ohly (v),

Jan Erik Ågren (kd) och Anders Bengtsson (s).