Bet. 2000/01:SfU7

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2000/01:SFU07

Underhållsstöd vid växelvis boende

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

2000/01

SfU7

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition

1999/2000:118 Underhållsstöd vid växelvis boende

jämte en motion som väckts med anledning av

propositionen och en som väckts under den allmänna

motionstiden 2000.

I propositionen föreslås ändrade regler för

beräkning och fördelning av underhållsstöd när barn

till särlevande föräldrar bor varaktigt hos båda

föräldrarna (växelvis boende). Utgångspunkten för de

föreslagna ändringarna är att var och en av

föräldrarna vid växelvis boende har rätt till ett

halvt underhållsstöd, 586 kr per barn och månad.

Från detta belopp avräknas halva det

återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om

föräldern hade varit återbetalningsskyldig enligt

lagen om underhållsstöd.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari

2001 och tillämpas första gången i fråga om

underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker

motionerna.

I ärendet finns två reservationer och två särskilda

yttranden.

Propositionen

I proposition 1999/2000:118 Underhållsstöd vid

växelvis boende har regeringen (Socialdepartementet)

föreslagit att riksdagen antar de i propositionen

framlagda förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1996:1030) om

underhållsstöd,

2. lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring i

lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionerna

Motion väckt med anledning av propositionen

1999/2000:Sf25 av Birgitta Carlsson m.fl. (c) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om obligatoriska

samarbetssamtal,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att underhållsstödet

bör regleras genom ett umgängesavtal.

Motion väckt under den allmänna motionstiden 2000

2000/01:Sf240 av Margit Gennser m.fl. (m) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

2. Riksdagen avslår förslagen i proposition

1999/2000:118, i enlighet med vad som anförs i

motionen.

Utskottet

Gällande ordning

Syftet med systemet med underhållsstöd, som infördes

i februari 1997, var att genomföra besparingar för

det allmänna men också att tydliggöra föräldrarnas

ekonomiska ansvar och garantera barnet en rimlig

försörjning. Det nya systemet ersatte systemet med

bidragsförskott (inklusive det förlängda

bidragsförskottet) och det särskilda bidraget till

vissa adoptivbarn.

Ett barn har enligt lagen (1996:1030) om

underhållsstöd (USL) rätt till underhållsstöd om

föräldrarna inte bor tillsammans. Underhållsstöd

lämnas också om den ena föräldern är avliden, dock

inte om barnet har rätt till barnpension enligt

lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) efter en

bidragsskyldig förälder. Om barnet är underårigt

krävs det dessutom att det varaktigt bor och är

folkbokfört hos en av föräldrarna (boföräldern),

samt att boföräldern bor här i landet och är

vårdnadshavare för barnet. Ett barn kan också i

vissa fall ha rätt till underhållsstöd, om en eller

två särskilt förordnade vårdnadshavare har

förordnats för barnet.

Underhållsstöd lämnas med högst 1 173 kr per månad

och barn. Om barnet har egna inkomster reduceras

dock stödet med hälften av det belopp som överstiger

48 000 kr per år.

För det underhållsstöd som lämnas till barnet är

den förälder som inte bor tillsammans med barnet

återbetalningsskyldig gentemot staten.

Återbetalningsskyldigheten är dock begränsad till 1

173 kr per barn och månad och är utformad som en

viss procent av den återbetalningsskyldiges årliga

bruttoinkomst efter ett avdrag med 72 000 kr. Såväl

grundavdraget som de procentsatser som bestämmer

återbetalningsskyldighetens storlek höjdes fr.o.m.

den 1 februari 2000. Grundavdraget höjdes från 24

000 kr till 72 000 kr och procentsatserna per barn

bestämdes till 14 % för ett barn, 11,5 % för två

barn och 10 % för tre barn. Som tidigare ökar den

totala procentsatsen med en procentenhet för varje

ytterligare barn utöver tre.

Återbetalningsskyldigheten omprövas årligen och

fastställs utifrån senast tillgängliga taxering.

Enligt föräldrabalken föreligger inte någon

skyldighet att betala underhållsbidrag när barnet

bor växelvis hos båda föräldrarna. Reglerna om

bidragsförskott, som var nära kopplade till

föräldrabalkens regler, medgav inte heller att

bidragsförskott betalades ut vid växelvis boende.

Enligt USL kan däremot underhållsstöd i form av

utfyllnadsbidrag betalas ut till boföräldern vid

växelvis boende. Någon återbetalningsskyldighet

fastställs inte utan underhållsstödet minskas med

det belopp som skulle ha betalats tillbaka av den

förälder som inte är boförälder. Vid växelvis boende

förutsätts att föräldrarna kan komma överens om hur

utfyllnadsbidraget eventuellt bör fördelas dem

emellan.

Propositionen

Hur påverkas barnen av växelvis boende?

I samband med riksdagens behandling av propositionen

Strategi för att förverkliga FN:s barnkonvention om

barnets rättigheter i Sverige m.m. behandlades också

en motion om hur små barn påverkas vid växelvis

boende. Med anledning av motionen gav riksdagen

regeringen till känna att studier snarast borde

genomföras beträffande hur små barn påverkas vid

växelvis boende (prop. 1997/98:182, bet.

1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171).

Regeringen har i regleringsbrevet för 2000 gett

Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra studier och

sammanställa kunskap över hur små barn påverkas av

växelvis boende. Socialstyrelsen skall vidare utreda

hur berörda parter bäst kan få information och stöd

så att barnets bästa kan tillgodoses. Uppdraget, som

skall ske i samråd med Socialvetenskapliga

forskningsrådet och Barnombudsmannen, skall

redovisas senast den 31 mars 2001.

Vidare har regeringen (Justitiedepartementet) inom

ramen för arbetet rörande automatisk gemensam

vårdnad för ogifta föräldrar uppdragit åt en

barnpsykiatrisk expert att belysa frågan om växelvis

boende ur barnets perspektiv. Av de synpunkter på

vårdnad, boende och umgänge som lämnats av Torgny

Gustavsson, överläkare i barn- och ungdomspsykiatri

i Växjö, framgår bl.a. att barn under tre års ålder

i sin utveckling är beroende av att ha en stabil

situation, återkommande och igenkännbara rutiner och

trygga, stabila primära (föräldra)relationer. Detta

talar enligt Gustavsson för att växelvis boende inte

är att rekommendera för de allra yngsta.

Enligt regeringens uppfattning har det inte

framförts några tungt vägande skäl som generellt

talar mot lämpligheten av att ett barn bor växelvis

hos båda föräldrarna. Tvärtom anser regeringen att

det är av stor vikt att barnen får en

vardagsrelation till båda föräldrarna. Om ett växel-

vis boende är bra eller inte i ett enskilt fall

måste avgöras efter en individuell prövning. När det

gäller barn under tre år konstaterar regeringen att

det är ett ytterst litet antal barn i denna ålder

som bor växelvis hos båda föräldrarna (2,8 % av

totalt 14 086 barn i november 1999). Regeringen

framhåller dock att det kan finnas anledning att ta

upp frågan om underhållsstöd vid växelvis boende

till förnyad prövning om Socialstyrelsens studier

skulle visa att ett sådant boende skulle vara

olämpligt för så unga barn.

Beräkning av utfyllnadsbidrag och fördelning mellan

föräldrarna

De ändringar i föräldrabalkens vårdnadsregler som

gjorts under senare år har enligt propositionen

syftat till att främja samförståndslösningar och

bana väg för ökad användning av gemensam vårdnad.

När bestämmelserna om underhållsstöd infördes ansåg

regeringen att även när det gäller barnets

försörjning borde reglerna ha en sådan inriktning.

Reglerna för underhållsstöd utformades därför så att

samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som

varaktigt bor hos endast en av föräldrarna som till

barn som bor växelvis hos båda föräldrarna.

Enligt regeringen har reglernas utformning för stöd

vid växelvis boende i många fall snarare bidragit

till att skapa konflikter mellan föräldrarna än att

underlätta samarbetet mellan dem. En anledning till

konflikt är bedömningen av om ett växelvis boende

föreligger eller inte. En annan anledning till

konflikt är hur utfyllnadsbidraget beräknas och

fördelas mellan föräldrarna. I extremfallet kan en

förälder med mycket höga inkomster få fullt bidrag,

1 173 kr per barn och månad, om den andra föräldern

saknar inkomst, t.ex. på grund av studier. Å andra

sidan kan en boförälder med låga inkomster bli helt

utan utfyllnadsbidrag om den bidragsskyldige

föräldern har höga inkomster. Vidare förekommer det

att boföräldrar inte vill låta ett barn vistas i för

stor omfattning hos den andra föräldern, eftersom

risken finns att underhållsstödet dras in. Omvänt

uppges bidragsskyldiga föräldrar ha genomdrivit att

barnen vistas så lång tid hos denna att det

betraktas som växelvis boende, vilket i sin tur

medför att föräldern inte är återbetalningsskyldig

för underhållsstödet. Det kan med nuvarande regler

också ge betydligt mer i statligt stöd om

föräldrarna kommer överens om att barnen skall vara

folkbokförda hos den förälder som har högst inkomst.

I syfte att göra reglerna mer rättvisa och lättare

att förstå föreslår regeringen att underhållsstöd

vid växelvis boende skall lämnas med hälften av

1 173 kr per barn och månad till var och en av

föräldrarna. Från detta belopp avräknas därefter

halva det återbetalningsbelopp som skulle ha

fastställts om 24-28 §§ USL hade tillämpats på

inkomsten för den förälder som får bidraget. Om ett

barn, enligt den senaste taxeringen, har egna

inkomster skall underhållsstödet för var och en av

föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar

hälften av den minskning som annars görs.

Genom förslaget kommer enligt regeringen storleken

på bidraget att bero på förälderns egen ekonomiska

situation och inte på den andra förälderns

ekonomiska förhållanden. Eftersom båda föräldrarna

har möjlighet att få utfyllnadsbidrag, kommer också

frågan om hos vilken av föräldrarna barnet är

folkbokfört att förlora i betydelse. Detta kan leda

till att konflikterna mellan föräldrarna om

folkbokföringen kan minska. I vissa fall kan de nya

reglerna sannolikt minska antalet konflikter mellan

föräldrarna även i fråga om själva ut-

fyllnadsbidraget. Båda föräldrarna får del av

bidraget och behöver därmed inte hamna i

diskussioner om hur stödet eventuellt skall fördelas

mellan dem.

Enligt vad som anges i propositionen finns det dock

vissa nackdelar med förslaget. Som nämnts vill

bidragsskyldiga föräldrar ibland att barnet skall bo

växelvis hos båda föräldrarna, eftersom föräldern då

inte behöver återbetala något till

försäkringskassan. Med de föreslagna reglerna får de

ytterligare ett skäl att vilja att barnet skall bo

växelvis hos båda föräldrarna, nämligen för att få

ett bidrag. De nya reglerna kan också leda till

försämringar för boföräldern, om den andra föräldern

inte tar del i kostnaderna för barnet. De kan också

sägas innebära en modifiering av principen att

föräldrar med gemensam vårdnad skall kunna enas i

alla frågor som rör barnet, dvs. även om hur

kostnaderna för barnet skall fördelas dem emellan.

Vidare kan förslaget sägas leda till bristande

symmetri genom att reglerna anpassas efter

förälderns ekonomiska förutsättningar medan det

fulla underhållsstödet är generellt (inte

behovsprövat mot boförälderns ekonomi). Dessutom

ökar de administrativa kostnaderna för

utbetalningar, eftersom de görs till två personer i

stället för till en.

Regeringen anser dock att fördelarna med de

föreslagna reglerna väger tyngre än nackdelarna och

att förslaget kommer att leda till att antalet

konflikter minskar.

Ansökan om utfyllnadsbidrag

Enligt regeringen kommer det sannolikt även i

fortsättningen att förekomma konflikter mellan

föräldrar i samband med frågor om växelvis boende.

Var och en av föräldrarna bör därför själv ansöka om

stödet. En ordning där varje förälder söker bidraget

hos den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende

avseende den föräldern skulle kunna medföra att

samma förhållande prövas av olika försäkringskassor

med risk för att dessa kommer till olika resultat.

Enligt regeringens uppfattning talar därför starka

skäl för att en och samma försäkringskassa skall

pröva båda föräldrarnas ansökan.

I propositionen föreslås därför att var och en av

föräldrarna skall ansöka om stödet och att ansökan

skall prövas av den försäkringskassa som skall

avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet

är folkbokfört hos. Vid växelvis boende betalas

stödet ut till var och en av föräldrarna.

Gränsen mellan umgänge och växelvis boende

Enligt vad som anges i propositionen föreligger

växelvis boende i första hand i sådana fall där

barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som

hos den andra föräldern. Varken i USL eller dess

förarbeten finns det några närmare riktlinjer för

gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende.

I rättsfallet NJA 1998 s. 267 har Högsta domstolen

(HD) slagit fast att det normalt är fråga om umgänge

- och inte om varaktigt boende - om barnet vistas

hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden.

HD anför vidare att bedömningen ofta blir densamma,

även om skillnaden i vistelsetiderna hos de båda

föräldrarna är mindre, om det inte finns faktorer

som klart pekar i en annan riktning. Det gäller

enligt HD i särskilt hög grad, när barnet till

övervägande delen vistas hos en förälder som är en-

sam vårdnadshavare och därmed har hela ansvaret för

barnets personliga förhållande. Faktorer utöver

vistelsetiden som kan få betydelse vid bedömningen

är enligt HD var barnet är folkbokfört, hur barnets

boende är ordnat, var barnet förvarar sina

tillhörigheter och hur barnets försörjning fördelas

mellan föräldrarna.

Riksförsäkringsverket (RFV) konstaterar i Allmänna

Råd 1999:2 att HD i det nämnda avgörandet behandlat

gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende.

Enligt RFV framgår det av domen att dessa

bedömningsgrunder även gäller bedömningen av om

växelvis boende föreligger enligt USL.

Regeringen gör bedömningen att utgångspunkten även

i framtiden bör vara att ett växelvis boende

föreligger i sådana fall där barnet vistas ungefär

lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern.

Det är dock nödvändigt att på sätt som HD angett ta

hänsyn även till andra omständigheter än

vistelsetiden.

Samarbetssamtal och samförståndslösningar

I propositionen anförs att frågan om barnens boende

utan tvekan är en av de frågor som kan skapa

konflikter mellan föräldrarna efter en separation. I

början av 1970-talet introducerade socialtjänsten

samarbetssamtal som en metod att lösa vårdnads- och

umgängestvister. Sedan den 1 mars 1991 är kommunerna

skyldiga att erbjuda samarbetssamtal. Sedan 1998

gäller skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal

numera även barnets boende. Kommunerna är vidare

skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att

skriva avtal om vårdnad, boende och umgänge och

socialnämnden kan också godkänna avtalen. Godkänns

avtalet blir det gällande på samma sätt som en dom

från domstol. Ansvaret för att informationen om

möjligheterna till samarbetssamtal når ut till

berörda föräldrar vilar enligt regeringen på

Socialstyrelsen. I regleringsbrevet för 1999 har

Socialstyrelsen fått i uppdrag att stödja ut-

vecklingen av metoder för samarbetssamtal för att

främja barnets bästa vid tvister om vårdnad, boende

och umgänge. Uppdraget skall redovisas den 31 mars

2001.

För barnets skull är det enligt regeringen viktigt

att föräldrarna får vetskap om den möjlighet som

kommunerna erbjuder i form av samarbetssamtal.

Eftersom försäkringskassorna ofta är det organ som

föräldrar som separerat, eller står i begrepp att

separera, först tar kontakt med gör regeringen

bedömningen att försäkringskassan bör bidra till att

sprida information om den service kommunerna ger.

Regeringen avser att i regleringsbrevet för 2001 ge

RFV i uppdrag att tillse att försäkringskassorna

informerar om att kommunerna erbjuder föräldrar

samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor som

rör vårdnad, boende och umgänge och om kommunernas

skyldighet att sörja för att föräldern får hjälp att

träffa avtal i frågorna.

Ikraftträdande och kostnader

Regeringen föreslår att lagändringarna skall träda i

kraft den 1 januari 2001 och tillämpas första gången

i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31

mars 2001.

För att det skall vara möjligt att beräkna statens

kostnader för de föreslagna reglerna krävs det

enligt regeringen information även om boföräldrarnas

inkomster. Sådana uppgifter finns i dag inte

tillgängliga hos RFV, eftersom de saknar betydelse

vid beräkningen av underhållsstödets storlek. För

att göra en rättvisande bedömning av kostnaderna för

förslaget skulle även eventuella beteendeföränd-

ringar behöva vägas in. Underlag för en sådan

bedömning saknas dock.

Utgångspunkten för regeringens bedömning av de

ekonomiska effekterna av förslaget är det belopp som

betalas i utfyllnadsbidrag till barn med växelvis

boende. Enligt propositionen lämnades i maj 1999

utfyllnadsbidrag med 6,2 miljoner kronor till

närmare 13 000 boföräldrar. Årskostnaden för

utfyllnadsbidrag vid växelvis boende kan därmed

uppskattas till ca 80 miljoner kronor. Regeringen

gör bedömningen att de föreslagna reglerna innebär

att statens utgifter för anslag 21:3 Underhållsstöd

minskar med 37,5 miljoner kronor år 2001 och åren

därefter med ca 50 miljoner kronor.

Motionerna

Margit Gennser m.fl. (m) begär i motion Sf240

yrkande 2 avslag på propositionen. Motionärerna

delar uppfattningen att underhållsstöd inte skall

vara beroende av var barnet är folkbokfört. Detta

gäller emellertid även barn som bor hos en förälder.

Det är därför fel att skapa särlösning för barn med

växelvis boende. Om stödet generellt görs beroende

av bådas föräldrarnas ekonomi når man enligt

motionärerna samma effekt som med regeringens

förslag. De framhåller vidare att det finns risk att

utbetalning av underhållsstöd måste ske till

utlandet. De ifrågasätter om växelvis boende över

huvud taget är en boendeform som bör uppmuntas med

bidrag från samhällets sida och om det är en lämplig

boendeform för barn under tre år. Enligt

motionärerna bör man ersätta nuvarande system med

ett behovsprövat ensamståendestöd.

I motion Sf25 av Birgitta Carlsson m.fl. (c)

begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om

obligatoriska samarbetssamtal. Motionärerna anser

att sådana samtal skall föregå domstolsprövning

och syfta till ett avtal om vårdnad, umgänge och

boende samt om ekonomiska förhållanden. Avtalet

bör därefter fastställas av socialnämnden. I

samma motion yrkande 2 begärs ett

tillkännagivande om att underhållsstödet bör

regleras genom ett umgängesavtal. Enligt

motionärerna bör inte staten reglera det

ekonomiska förhållandet mellan föräldrarna utan

det bör behandlas i ett sammanhang tillsammans

med umgänge och vårdnad.

Utskottets bedömning

Utskottet har i samband med beredningen av ärendet

inhämtat kompletterande upplysningar från statsrådet

Ingela Thalén och från tjänstemän vid

Socialdepartementet bl.a. om förslagets konsekvenser

ur ett barnperspektiv och om hur förslaget förhåller

sig till det regelverk som Sverige är bundet av

genom sitt medlemskap i Europeiska unionen.

Utskottet gör följande bedömning. Enligt

föräldrabalken föreligger inte någon skyldighet att

betala underhållsbidrag när barnet bor varaktigt hos

båda föräldrarna, och bidragsförskott betalades

därför inte ut vid växelvis boende. Underhållsstöd

kan däremot betalas ut till boföräldern vid växelvis

boende. Stödet beräknas då på samma sätt som ett

utfyllnadsbidrag och någon återbetalningsskyldighet

fastställs inte. I proposition 1995/96:208 (s. 36)

angavs som skäl för införandet av utfyllnadsbidrag

vid växelvis boende bl.a. följande. De ändringar i

föräldrabalkens vårdnadsregler som gjorts under

senare år har syftat till att främja

samförståndslösningar och vidga utrymmet för

gemensam vårdnad. Även när det gäller barnets

underhåll bör reglerna ha en sådan inriktning.

Reglerna för underhållsstöd bör därför utformas så

att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som

varaktigt bor hos endast en av föräldrarna, som till

barn som bor växelvis hos båda föräldrarna.

I nu behandlad proposition anges att reglerna för

underhållsstöd vid växelvis boende i många fall

snarare har bidragit till att skapa konflikter

mellan föräldrarna än att underlätta samarbetet

mellan dem. Regeringen föreslår därför en förändring

som i huvudsak kan sägas innebära att

utfyllnadsbidraget fördelas med hälften på vardera

föräldern i förhållande till den förälderns egen

inkomst.

I motion Sf240 ifrågasätts det lämpliga med

växelvis boende. Utskottet kan konstatera att några

säkra kunskaper om detta ännu inte finns men att

regeringen har givit Socialstyrelsen i uppdrag att

bl.a. genomföra studier och sammanställa kunskap

över hur små barn påverkas av växelvis boende.

Enligt utskottets mening måste det i första hand

vara föräldrarna som skall se till att vårdnad om

och boende för barnen löses på ett sätt som är till

barnens bästa. Det är således inte genom reglerna om

underhållsstöd som samhället skall avgöra hur

föräldrarna löser vårdnads- och boendefrågan.

Utskottet kan inte se att det nu framlagda förslaget

till annan fördelning av bidragsbeloppet, vid en

situation med växelvis boende, skulle ekonomiskt mer

främja ett växelvis boende än den nuvarande

ordningen där boföräldern får hela

utfyllnadsbeloppet. Enligt utskottet förhåller det

sig snarare tvärtom. Att lösningen samtidigt får den

effekten, att den minskar anledningarna till

konflikter mellan föräldrarna är trots allt till

fördel för hela situationen där växelvis boende

faktiskt förekommer. I propositionen anges att det

kan finnas anledning att ta upp frågan om

underhållsstöd vid växelvis boende till förnyad

prövning om Socialstyrelsens studier skulle visa att

ett sådant boende skulle vara olämpligt för små

barn.

En fråga som påtalas i motion Sf240 är hur

underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag vid

växelvis boende förhåller sig till det regelverk som

Sverige är bundet av genom sitt medlemskap i

Europeiska unionen. Utskottet noterar att Lagrådet i

sitt yttrande över lagförslagen bl.a. har pekat på

det förhållandet att underhållsstöd vid växelvis

boende uteslutande fungerar som utfyllnadsbidrag.

Lagrådet konstaterar att stödet enligt förslaget har

gjorts om på så sätt att det utges till var och en

av föräldrarna och beräknas på visst sätt i

förhållande till dennes inkomst. Vidare skall

förmånen, liksom för närvarande, inte vara kopplad

till någon bidragsskyldighet för endera föräldern.

Underhållsstödet kommer att bli en ordinär, i viss

mån behovsprövad, familjeförmån. Det är inte, såsom

i andra länder, fråga om ett verkligt förskott på

ett underhåll som en underhållsskyldig egentligen

skulle ha utgett. Enligt Lagrådets mening blir det

underhållsstöd som förslaget innehåller med all

sannolikhet att räkna som en familjeförmån enligt

artikel 1 u) i förordningen (EEG) nr 1408/71 om

tillämpningen av systemen för social trygghet när

anställda, egenföretagare eller deras

familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Enbart

den omständigheten att reglerna om det nya

utfyllnadsbidraget har sin placering i lagen om un-

derhållsstöd kan enligt Lagrådet inte göra bidraget

jämförbart med ett förskott på ett barns underhåll.

Varje förmåns syfte och konstruktion får i stället

vara avgörande för dess klassificering. Om

förordningen, såsom Lagrådet ansett sannolikt,

skulle vara tillämplig på utfyllnadsbidrag vid

växelvis boende, kan Sverige komma att tvingas

exportera bidraget till andra länder inom EU/EES.

Förutsättningen att den förälder som söker stödet

skall bo här kommer i så fall endast att gälla i

förhållande till länder utanför EU/EES.

Utskottet noterar vidare att den svenska regeringen

i ett yttrande den 22 november 1999 till EG-

domstolen i ett mål rörande bidragsförskott enligt

österrikisk lag förklarat att bidragsförskott enligt

regeringens uppfattning inte är att anse som en

familjeförmån enligt förordning (EEG) nr 1408/71.

Inte heller anser den svenska regeringen att

bidragsförskott utgör en social förmån i den mening

som avses i förordning (EEG) nr 1612/68 om

arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.

Något avgörande från EG-domstolen föreligger ännu

inte. Statsrådet Thalén bekräftade att den svenska

regeringens ståndpunkt är att underhållsstödet inte

är en förmån som omfattas av nämnda förordningar och

att regeringen således inte delar den uppfattning

som framförts av Lagrådet.

Enligt utskottets uppfattning kan den nu föreslagna

förändringen inte i sig medföra en skillnad i

bedömningen av om underhållsstödet skall anses som

en familjeförmån enligt förordning (EEG) nr 1408/71.

Varken det nuvarande underhållsstöd som utges till

boföräldern vid växelvis boende eller det nya stödet

som fördelas på båda föräldrarna utgör förskott på

ett barns underhåll. Om framtida avgöranden från EG-

domstolen medför att underhållsstödet helt eller

delvis skall anses som en familjeförmån enligt

förordning (EEG) nr 1408/71, får situationen ånyo

analyseras och behovet av förändringar i

stödsystemet övervägas.

Såvitt gäller konsekvenserna för

försäkringskassornas administration av regeringens

förslag påpekade statsrådet Thalén att förslaget

till skillnad mot förslaget i promemorian

Underhållsstöd vid växelvis boende (Ds 1999:30)

innebär att en och samma försäkringskassa skall

pröva båda föräldrarnas ansökan. Hon bedömer därför

att förslaget inte kommer att medföra några större

problem för försäkringskassorna.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att

regeringens förslag bör bifallas. Utskottet

avstyrker därmed motion Sf240 yrkande 2.

Såvitt gäller samarbetssamtal framhöll

socialförsäkringsutskottet i samband med riksdagens

behandling av proposition 1997/98:7 Vårdnad, boende

och umgänge i yttrande till lagutskottet

(1997/98:SfU2y s. 6) att utskottet såg det som

positivt med samarbetssamtal där det bör

eftersträvas helhetslösningar med beaktande av

samtliga omständigheter av såväl ekonomisk som annan

natur. Utskottet ansåg dock att sådana samtal inte

bör vara obligatoriska. I sitt av riksdagen godkända

betänkande 1997/98:LU12 (s. 21) avstyrkte

lagutskottet krav på att samarbetssamtal skall vara

obligatoriska. Lagutskottet uttalade dock (s. 56)

att ett system där man eftersträvar samförstånd

mellan föräldrarna även när det gäller föräldrarnas

gemensamma underhållsskyldighet gentemot barnet var

tilltalande och borde övervägas närmare tillsammans

med frågor rörande vilka insatser från samhällets

sida som kan vara lämpliga för att hjälpa föräldrar

att nå sådana överenskommelser. Detta gav riksdagen

som sin mening regeringen till känna.

Socialförsäkringsutskottet anser liksom tidigare

(senast i bet. 1998/99:SfU9) att samarbetssamtal är

något i grunden positivt och att det finns all

anledning för bl.a. domstolar att verka för att

sådana kommer till stånd. Utskottet anser att

hållbara helhetslösningar, som inte enbart bör röra

frågor om vårdnad, boende och umgänge, därvid bör

eftersträvas. Samtalen bör dock inte göras

obligatoriska, främst med hänsyn till att ett tvång

att delta i sådana samtal knappast kan leda till att

fler tvister löses.

Mot bakgrund av vad nu anförts är det enligt

utskottets mening lämpligt att försäkringskassan får

i uppdrag att informera föräldrar om att kommunerna

erbjuder samarbetssamtal och även har att sörja för

att föräldern får hjälp att träffa avtal i frågor

som rör vårdnad, boende och umgänge. Med det anförda

avstyrker utskottet motion Sf25.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande underhållsstöd vid växelvis

boende

att riksdagen med avslag på motion 2000/01:Sf240 yrkande 2

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1996:1030) om

underhållsstöd,

2. lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring

i lagen (1996:1030)

om underhållsstöd,

res. 1 (m)

2. beträffande samarbetssamtal

att riksdagen avslår

motion 1999/2000:Sf25.

res. 2 (c)

Stockholm den 28 november 2000

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Berit Andnor

I beslutet har deltagit: Berit Andnor (s), Bo

Könberg (fp), Margit Gennser (m), Anita Jönsson (s),

Ulla Hoffmann (v), Cecilia Magnusson (m), Mariann

Ytterberg (s), Gustaf von Essen (m), Lennart

Klockare (s), Sven-Erik Sjöstrand (v), Fanny Rizell

(kd), Göran Lindblad (m), Kerstin-Maria Stalin (mp),

Birgitta Carlsson (c), Mona Berglund Nilsson (s),

Göte Wahlström (s) och Désirée Pethrus Engström

(kd).

Reservationer

1. Underhållsstöd vid växelvis boende

(mom. 1)

Margit Gennser, Cecilia Magnusson, Gustaf von Essen

och Göran Lindblad (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i

avsnittet Utskottets bedömning börjar med "Utskottet

gör" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande

lydelse:

Utgångspunkten för regeringens förslag är att var

och en av föräldrarna har rätt till ett halvt

underhållsstöd på 586 kr per barn och månad. Från

detta belopp skall sedan dras halva det belopp som

föräldern i annat fall skulle ha blivit skyldig att

återbetala. Underhållsstödet betalas ut netto och

någon återbetalningsplikt föreligger inte utan det

är fråga om ett rent bidrag.

Utgångspunkten för utskottets uppfattning är att

regeringens förslag innebär ändringar i ett system

som redan från början visat sig i princip ohållbart.

Genom det nu framlagda förslaget ökar systemets

redan i utgångsläget icke acceptabla brister.

Redan i det befintliga systemet är dessa brister

enligt utskottet framför allt följande.

- Föräldrarna blir betalningsansvariga till staten

i stället för till sina barn.

- Lagen om underhållsstöd och föräldrabalkens

regler ger olika utslag.

- Underhållsstödet är inte inkomstprövat i

förhållande till boförälderns inkomst.

- Stödet till ombildade familjer är onödigt stort.

- Inkomstberäkningen är ofördelaktig för

egenföretagare.

Regeringens avsikt med förändringen är att man inte

skall kunna erhålla högre bidrag genom att skriva

barnet hos den förälder som har högst inkomst.

Utskottet delar uppfattningen att underhållsstöd

till barn med särlevande föräldrar inte bör vara

beroende av hos vem barnet är skrivet. Detta gäller

dock både barn som bor växelvis hos båda föräldrarna

och dem som bor permanent hos en förälder. Enligt

utskottets mening är det därför fel att genomföra en

särlösning för barn som bor växelvis hos båda

föräldrarna. Om bidraget generellt görs beroende av

båda föräldrarnas inkomst på det sätt som föreslås i

motion Sf240 uppnås samma effekt som med regeringens

förslag.

Den allvarligaste kritiken som kan riktas mot

regeringens förslag är emellertid att det inte är

möjligt att förutse konsekvenserna av detta varken

för försäkringskassornas administration eller vad

gäller de ekonomiska effekterna för staten. Som

framgår av propositionen saknas information både om

boföräldrarnas inkomster och om eventuella

beteendeförändringar till följd av förslaget. Att i

det läget ändå lägga fram förslaget är enligt

utskottets mening inte ansvarsfullt. Såvitt gäller

försäkringskassorna ifrågasätter utskottet om

kassorna har kapacitet för att hantera den nya

ordningen med delat underhållsstöd.

Att underhållsstödet övergått från att främst vara

en förskottsbetalning till att bli ett rent bidrag

är något som enligt Lagrådet kan innebära att

Sverige kommer att tvingas betala ut bidraget

utomlands, dvs. tvärtemot vad regeringen själv

anser. Utskottet anser att även detta förhållande

talar mot att förslaget bör genomföras.

En annan allvarlig aspekt av förslaget är att det,

som också påpekas i propositionen, leder till en

bristande symmetri genom att reglerna anpassas efter

föräldrarnas ekonomiska förutsättningar medan det

fulla underhållsstödet är generellt, dvs. inte

behovsprövat i förhållande till boförälderns

ekonomi. Utskottet anser att redan detta förhållande

är skäl nog för att ifrågasätta förslaget.

Utskottet är vidare ytterst tveksamt till om

växelvis boende över huvud taget är en boendeform

som bör uppmuntras med bidrag från samhällets sida.

Regeringens egen expert, överläkare Torgny

Gustavsson i Växjö, anser att växelvis boende inte

passar för barn under tre år eftersom dessa barn

behöver en stabil situation. Vidare anser han att

ett växelvis boende med ständiga byten av miljö

innebär särskilda påfrestningar för tonåringar.

Enligt utskottets mening är det med hänsyn härtill

tveksamt om förslaget är förenligt med

barnkonventionens regler om att beakta barnets

bästa. Detta förhållande i kombination med att

Socialstyrelsen har fått i uppdrag att senast den 31

mars 2001 genomföra en översyn av hur små barn

påverkas av växelvis boende borde ha fått regeringen

att avstå från att nu lägga fram förslaget, som

dessutom är tänkt att börja tillämpas dagen efter

det att Socialstyrelsen skall presentera resultatet

av sin översyn. Det bör vidare påpekas att

regeringen redan 1998 påtalade brister i

samarbetssamtalens tillgänglighet och kvalitet.

Socialstyrelsen har även i uppdrag att stödja

utvecklingen av metoder för samarbetssamtal för att

främja barnets bästa vid tvister om vårdnad, boende

och umgänge. Detta uppdrag skall också redovisas

dagen före det att regeringens förslag avses börja

tillämpas.

Med hänsyn till vad ovan anförts om förslagets

brister i olika avseenden bör riksdagen avslå

propositionen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande underhållsstöd vid växelvis

boende

att riksdagen med bifall till motion 2000/01:Sf240 yrkande 2

avslår propositionen,

2. Samarbetssamtal (mom. 2)

Birgitta Carlsson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i

avsnittet Utskottets bedömning börjar med "Såvitt

gäller" och slutar med "motion Sf25" bort ha

följande lydelse:

Kommunen har enligt socialtjänstlagen att sörja för

att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig

ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande

vårdnad, boende och umgänge. Sådana samarbetssamtal,

som bör föregå en eventuell domstolsprövning, bör

enligt utskottets mening vara obligatoriska.

Samtalen skall ha som syfte att leda fram till ett

avtal om såväl vårdnad, umgänge och boende som de

ekonomiska förhållanden som skall råda mellan

parterna. Även frågan om underhållsstöd bör därvid

regleras.

Genom samarbetssamtal kan föräldrarna uppnå mer

genomarbetade uppgörelser som utgår från barnets

bästa, samtidigt som många tvister kan undvikas.

Staten bör däremot inte reglera det ekonomiska

förhållandet mellan föräldrarna.

Utskottet anser att regeringen bör återkomma till

riksdagen med förslag som gör individuella generella

umgängesavtal med obligatoriska samarbetssamtal

möjliga. Detta bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande samarbetssamtal

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:Sf25 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

Särskilda yttranden

1. Underhållsstöd vid växelvis boende (mom.

1)

Fanny Rizell och Désirée Pethrus Engström (båda kd)

anför:

Kristdemokraterna anser att underhållsstödet bör

utformas så att det tydligt framgår att det i första

hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret

för sina barn. Barn behöver båda sina föräldrar, det

gäller även om föräldrarna inte bor tillsammans med

dem.

Regeringens förslag innebär att man inte skall

kunna erhålla högre bidrag genom att skriva barnet

hos den förälder som har hög inkomst. Vi delar

uppfattningen att underhållsstöd till barn med

särboende föräldrar inte bör vara beroende av var

barnet är skrivet. Förslaget innebär således

praktiska förbättringar utifrån nuvarande

regelsystem, varför vi inte föreslår avslag på

propositionen. Kristdemokraterna delar dock

Lagrådets oro inför en utveckling som innebär att

underhållsstödet kan komma att behöva utbetalas

utomlands.

Vi vill även påpeka att hela systemet med

underhållsstöd bör ses över.

Kristdemokraterna menar att det är fel att stöd

utbetalas till vårdnadshavaren oberoende av hur

stora inkomster han eller hon har. En sådan ordning

riskerar att undergräva legitimiteten i systemet. Om

den underhållsskyldige inte är återbetalningsskyldig

för hela underhållsstödet anser vi att en

inkomstprövning av den mottagande föräldern bör

göras innan statligt stöd utbetalas. Det offentligas

uppgift är först och främst att se till barnet, men

båda föräldrarnas ekonomiska situation och

möjligheter att försörja sina barn måste beaktas.

Den svenska lagstiftningen värnar om att barnen vid

en skilsmässa skall ha rätt till en fortsatt god

kontakt med båda sina föräldrar. Detta är i grunden

en mycket positiv utgångspunkt för barnen. Tyvärr

syns i dag alltför många exempel där barnets

självklara rätt till båda föräldrarna blandas ihop

med föräldrarnas behov och önskningar om att få en

"rättvis" tillgång till sitt barn.

2. Underhållsstöd vid växelvis boende (mom.

1)

Bo Könberg (fp) anför:

Enligt Folkpartiets mening är det fel att ha ett

underhållsstödssystem som frikopplar den

underhållsskyldige förälderns ansvar från

föräldrarnas gemensamma ekonomiska ansvar för

barnen, ett ansvar som också slås fast i

föräldrabalken. Vi anser att det gemensamma ansvaret

skall gälla även om båda föräldrarna inte bor

tillsammans med barnet. Det finns ingen anledning

att ett gemensamt ansvar för gemensamma barn

plötsligt skall reduceras till att vardera föräldern

åläggs en form av ett "halvt" ansvar efter en

separation och, i den mån detta halva ansvar inte

tas, att staten åtar sig att fylla ut detta halva

ansvar. I det nuvarande systemet är det dessutom så

att den underhållsskyldige föräldern inte betalar

sin del av underhållsstödet till barnet utan

återbetalar det till försäkringskassan.

Utöver dessa grundläggande invändningar mot

systemet finns ett antal andra brister, t.ex. att

inte den ekonomiska förmågan hos boföräldern beaktas

vid utbetalning av samhällsstöd och att

återbetalningsskyldighet fastställs och dessutom

räntebeläggs trots att beloppet inte går att driva

in på grund av den återbetalningsskyldige förälderns

bristande ekonomiska resurser.

Vi anser att barn är föräldrars gemensamma ansvar

även efter en separation mellan föräldrarna.

Samhällets stöd till barn till särlevande föräldrar

bör därför inskränkas till ett behovsprövat

utfyllnadsbidrag. Underhållsstödet bör beräknas

efter en sådan nettokvotdelningsmodell som redogörs

för i betänkandet Underhållsbidrag och

bidragsförskott (SOU 1995:26).

Vår uppfattning i denna fråga redovisade vi redan i

samband med att riksdagen tog ställning till

regeringens proposition 1995/96:208, se betänkande

1996/97:SfU3 reservation nr 1.

I propositionen framlagda lagförslag