Bet. 2000/01:TU16

Trafikutskottets betänkande

2000/01:TU16

Beslutsunderlag för investeringar i vägar och

järnvägar

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottets

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

2000/01

TU16

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I Riksdagens revisorers förslag 2000/01:RR11 Nya

vägar till vägar och järnvägar? behandlas

beslutsunderlaget för investeringar i vägar och

järnvägar som helt eller delvis finansieras på annat

sätt än med anslag över statsbudgeten. Till grund

för revisorernas förslag ligger en

granskningsrapport (2000/01:5) samt remissyttranden

över rapporten.

I detta betänkande behandlas revisorernas förslag

samt tre motioner som väckts med anledning av detta.

Förslaget och motionerna återges i bilaga. I samband

med utskottets beredning av ärendet har utskottet

haft överläggningar med representanter från

Banverket och Botniabanan AB.

Planeringssystemets utformning

Den statliga planeringen av investeringar i vägar

och järnvägar resulterar i tioåriga planer, som

normalt revideras vart fjärde år. Under 1990-talet

har planer tagits fram för perioderna 1991-2000,

1994-2003 och 1998-2007. Planeringsarbetet för varje

period är uppdelat i två etapper. Först görs en

inriktningsplanering som avslutas med att regeringen

lägger fram en proposition. På grundval av

propositionen fattar riksdagen beslut om

investeringarnas omfattning och inriktning. Nästa

steg är en åtgärdsplanering som innebär att

Vägverket utarbetar en nationell väghållningsplan

för vägnätet och Banverket framställer en

stomnätsplan för järnvägsnätet. Länsstyrelser och i

förekommande fall regionala självstyrelseorgan

utarbetar länsplaner för den regionala

transportinfrastrukturen. Regeringen fastställer

därefter de nationella planerna medan länsplanerna

fastställs på regional nivå. Investeringsplanerna

genomförs i den takt som de årliga budgetbesluten

tillåter.

Planeringsperioden 1998-2007

Den nu gällande planeringsperioden 1998-2007 har sin

grund i riksdagens beslut våren 1994 (prop.

1993/94:100 bil. 7, bet. 1993/94:TU16, rskr.

1993/94:154). Riksdagen begärde då att en kommission

skulle tillsättas för att utarbeta en nationell plan

för kommunikationerna i Sverige. Syftet var bl.a.

att stärka det politiska inflytandet över

infrastrukturplaneringen. Riksdagen menade att alla

trafikslag, inte bara vägar och järnvägar, måste

integreras i planeringsprocessen samt att

avvägningar mellan olika trafikslag måste göras

utifrån politiska överväganden. Regeringen till-

kallade i december 1994 en parlamentarisk kommitté.

Kommittén, som tog namnet Kommunikations-kommittén,

hade två huvuduppgifter. Den skulle dels lägga fram

ett förslag till inriktning av infrastrukturinveste-

ringarna för perioden 1998-2007, dels utarbeta

underlag för ett nytt transportpolitiskt beslut.

Kommitténs arbete låg bl.a. till grund för

regeringens proposition Infrastruktur för framtida

transporter (prop. 1996/97:53). På grundval av

propositionen fattade riksdagen i mars 1997 beslut

om inriktningen av insatserna och ekonomiska

planeringsramar (bet. 1996/97:TU7, rskr.

1996/97:174).

Inriktningen innebär att åtgärderna i

infrastrukturen under åren 1998-2007 skall

· bidra till tillväxt och sysselsättning i alla

delar av landet,

·

· leda till förbättrad transportkvalitet genom

förbättrad befintlig infrastruktur,

·

· öka infrastrukturens miljöanpassning,

·

· minska störningar från trafikbuller,

·

· utformas med utgångspunkt i högsta ambition för

trafiksäkerheten.

·

Riksdagen beslutade om en planeringsram på 190

miljarder kronor för att förverkliga inriktningen

under planeringsperioden. Ramen skulle i första hand

användas till investeringar i nationell och regional

transportinfrastruktur samt till drift och underhåll

av statliga vägar och järnvägar.

Planeringsramar för perioden 1998-2007

-------------------------------------------------------------

|Ändamål |Miljarder |

| |kronor |

------------------------------------------------------------

|Investeringar i nationella stamvägar |30,5 | |

------------------------------------------------------------

|Investeringar i stomjärnvägar |36,0 | |

------------------------------------------------------------

|Investeringar i regional |32,0 | |

|transportinfrastruktur | | |

------------------------------------------------------------

|Drift och underhåll av statliga vägar |56,0 | |

------------------------------------------------------------

|Drift och underhåll av statliga järnvägar |27,0 | |

------------------------------------------------------------

|Kompletterande åtgärder inom miljö- och | 8,5 | |

|trafiksäkerhet | | |

------------------------------------------------------------

|Totalt |

190,0

|

|

------------------------------------------------------------

I april 1997 gav regeringen Vägverket och Banverket direktiv

för upprättande av planerna för perioden

1998-2007. Verken redovisade sina planförslag i

mars 1998. Regeringen fastställde

investeringsplanerna i juni 1998 och redovisade

planerna för riksdagen i en skrivelse i oktober

1998 (skr. 1998/99:8, bet. 1998/99:TU5, rskr.

1998/99:150).

Vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen

har riksdagen och regeringen beslutat om enskilda

infrastrukturinvesteringar som inte finansierats

med anslag på traditionellt sätt. Dit hör bl.a.

Öresundsförbindelsen med anslutningar,

Botniabanan, Arlandabanan samt projekt inom ramen

för det s.k. Dennispaketet i Stockholmsområdet

och Göteborgsöverenskommelsen.

Planeringsperioden 2002-2011

För den kommande planeringsperioden 2002-2011

inleddes arbetet med inriktningsplaneringen år

1998. Regeringen uppdrog då åt Statens institut

för kommunikationsanalys (SIKA) att i samråd med

bl.a. trafikverk och länsstyrelser upprätta en

lägesanalys. Regeringen har vidare gett

länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan

samt SIKA, Banverket, Vägverket, Luftfartsverket

och Sjöfartsverket i uppdrag att gemensamt

utarbeta en strategisk analys. Planeringen skulle

utgå från ett transportslagsövergripande synsätt.

Myndigheterna satte samman och belyste

konsekvenserna av olika inriktningsalternativ.

Alternativen studerades med utgångspunkt i

modeller som beskriver hela transportmarknaden

och alla transportslag. I analysen utgick

myndigheterna från bedömningar av hur efterfrågan

på och utbudet av transporter kommer att

förändras fram till år 2010. Följande tre

inriktningsalternativ sattes samman:

· samhällsekonomi,

·

1. regional utveckling,

2.

· trafiksäkerhet och miljö.

·

Det samhällsekonomiska alternativet innehåller de

mest lönsamma väg- och järnvägsåtgärderna.

Alternativet "regional utveckling" innehåller de

väg- och järnvägsåtgärder som länen bedömer ger

störst tillväxt för näringslivet.

Trafiksäkerhets- och miljöalternativet innehåller

de väg- och järnvägsåtgärder som gör att

etappmålen för trafiksäkerhet och en god miljö

nås mest kost-nadseffektivt. Inriktningarna visar

hur planeringsramen kan fördelas på olika

kombinationer av åtgärder vid skilda

förutsättningar.

I enlighet med regeringens direktiv har

inriktningsalternativen anpassats till en

finansiell ram på 210 miljarder kronor. Inom

ramen har 12 % avsatts till påbörjade projekt

samt räntor och amorteringar för lånefinansierade

investeringar. Resultatet av den nationella

strategiska analysen presenterades i november

1999. Analysen avses utgöra underlag till

regeringens proposition om inriktningen av

infrastrukturplaneringen.

Regeringen planerade att lämna

infrastrukturpropositionen i mars 2000. Arbetet

har dock försenats och en proposition i ärendet

har aviserats till hösten 2001. Efter

riksdagsbeslut om planeringsram och

planeringsinriktning kommer regeringen enligt

gällande planeringsordning att uppdra åt

Vägverket och Banverket att upprätta nya planer.

I planerna skall anges vilka investeringar som

kan genomföras under den kommande

planeringsperioden inom fastlagd planeringsram.

Finansiering av investeringar i

vägar och järnvägar

Enligt budgetlagen skall

infrastrukturinvesteringar finansieras med anslag

över statsbudgeten. Det innebär att

investeringarna skall betalas på en gång med

statens löpande inkomster. Riksdagen har dock

möjlighet att besluta att en investering, t.ex.

väg- och järnvägsinvesteringar, skall finansieras

på alternativt sätt. Alternativ finansiering kan

vara finansiering genom lån från

Riksgäldskontoret eller mot statlig lånegaranti.

Finansiering kan också ske genom att den privata

sektorn tillhandahåller kapital, oftast i samband

med att staten och privata intressenter

samarbetar vid genomförandet av investeringen.

Lånefinansiering av infrastruktur förekommer

relativt ofta som alternativ finansieringsform.

Med lånefinansiering avses att ett statligt eller

privat kreditinstitut lånar ut medel till det

offentliga för att finansiera en investering.

Kapitalkostnaden, liksom drift och underhåll av

anläggningen, bestrids sedan med offentliga

medel. Många av de senaste årens större

infrastrukturprojekt innehåller en blandning av

anslagsfinansiering och lånefinansiering.

Gemensamt för många alternativa

finansieringsformer är att hela

investeringsbeloppet inte belastar statsbudgeten

när investeringen äger rum. I stället sprids

kostnaden ut över en längre tid. Detta innebär

att framtida anslag intecknas för betalning av

redan gjorda investeringar. Riksdagens revisorer

har beräknat att anslagsbehovet under åren 2001

och 2002 för räntor och amorteringar m.m. för

redan beslutade lånefinansierade investeringar

uppgår till ca 20 % av det beräknade anslaget för

investeringar i vägar och järnvägar. Som framgår

av följande tabell beräknas att det sammanlagda

anslagsbehovet till Vägverket och Banverket för

att betala räntor och amorteringar kommer att öka

under de närmaste åren.

Anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån åren 2001-2007

(miljoner kronor)

-----------------------------------------------------------

| |2001 |2002 |2003 |2004 |2005 |2006 |2007|

-----------------------------------------------------------

|Vägverket |1 | 994 | 781 | 693 | | 964 | 980

|

| |027 | | | |949 | | |

-----------------------------------------------------------

|Banverket | | 907 | 961 | 999 |1 |1 501 |1 521

|

| |848 | | | |034 | | |

-----------------------------------------------------------

|Totalt |1 |1 |1 |1 |1 |2 465 |2 501

|

| |875 |901 |742 |692 |983 | | |

-----------------------------------------------------------

Anmärkning. Tabellen inkluderar inte lån till SVEDAB

Källa: prop 1999/2000:01 och prop 2000/2001:01

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens

revisorers förslag Nya vägar till vägar och

järnvägar? (förs. 2000/01:RR11) samt tre motioner

som väckts med anledning av förslaget.

Utskottet delar revisorernas och motionärernas

uppfattning att regeringen bör vidta åtgärder för

att förbättra beslutsunderlaget för investeringar i

vägar och järnvägar. Det krävs bl.a. en bättre

analys och motivering av olika finansieringsbeslut,

uppföljning och utvärdering av genomförda

investeringar och en årlig redovisning av statens

samtliga finansiella åtaganden. Det

samhällsekonomiska beslutsunderlaget bör utvecklas

såväl för investeringar som finansieras med anslag

som med alternativa finansieringsformer. Regeringen

bör vidare ta initiativ till en översyn av

planeringsprocessen. Översynen bör ta sikte på att

valet av investeringsprojekt skall baseras på

samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt i de

transportpolitiska målen och att samtliga väg- och

järnvägsinvesteringar som helt eller delvis

finansieras med statliga medel skall prövas inbördes

oavsett finansieringsform. Det politiska inflytandet

över planeringsprocessen bör som revisorerna

framhåller inte minska.

Vad utskottet anfört med anledning av revisorernas

och motionärernas förslag bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna.

Motionerna

I de tre följdmotioner som

väckts delar man

revisorernas uppfattning

att beslutsunderlaget för

investeringar i vägar och

järnvägar bör förbättras.

De förslag som motionärerna

framför för att

vidareutveckla

planeringssystemet

överensstämmer också väl

med revisorernas bedömning.

I motion T8 framhåller

Per-Richard Molén m.fl. (m)

att det är särskilt viktigt

att kraven på fullgoda

beslutsunderlag uppfylls

när det gäller projekt med

alternativ finansiering av

den storlek som ingår i

revisorernas granskning.

Därför bör regeringen vid

varje förslag om en

investering med alternativ

finansiering klargöra för

riksdagen motiven för och

riskerna med den valda

finansieringsformen.

Regeringen bör också följa

upp genomförda

investeringar och för

riksdagen redovisa den

valda finansieringsformens

effekter. Motionärerna

delar revisorernas

uppfattning att det är

angeläget att riksdagen

kontinuerligt, helst

årligen, får en samlad

redovisning av väg- och

järnvägsinvesteringarnas

långsiktiga

statsfinansiella effekter.

Moderata samlingspartiet

delar vidare revisorernas

uppfattning att

planeringssystemet bör

utvecklas så att samtliga

nationella väg- och

järnvägsinvesteringar som

helt eller delvis

finansieras med statliga

medel prövas inbördes,

oberoende av

finansieringsform.

Tuve Skånberg m.fl. (kd)

klargör i motion T9 att

Kristdemokraterna sedan

länge har varit positiva

till att använda

alternativa

finansieringsformer och då

i synnerhet

partnerskapslösningar.

Kristdemokraterna anser att

revisorernas förslag är

angelägna och välkomnar en

översynen av besluts- och

planeringsprocessen för att

kunna bana väg för fler

alternativt finansierade

projekt. Enligt

motionärerna är det dock

viktigt att en förbättrad

granskning, redovisning och

utvärdering inte bara

tillämpas på projekt med

alternativ finansiering.

Kraven på ett fullgott

beslutsunderlag måste vara

lika viktigt oavsett

finansieringsform.

Kristdemokraterna

framhåller därför att det

tydligt måste slås fast att

översynen av

planeringsprocessen och

kraven på

samhällsekonomiskt

beslutsunderlag skall gälla

alla investeringar oavsett

finansieringsform.

Kenth Skårvik m.fl. (fp)

framhåller i motion T10 att

alternativ finansiering för

infrastrukturinvesteringar

bör användas restriktivt

och bygga på ett ordentligt

beslutsunderlag. Speciellt

gäller det upplåning mot

statliga kreditgarantier.

Motionärerna delar

revisorernas uppfattning

att det samhällsekonomiska

beslutsunderlaget bör

utvecklas om alternativa

finansieringar skall

användas samt att

regeringen tydligt bör

motivera förslag till

enskilda väg- och

järnvägsinvesteringar.

Speciellt viktigt är detta

om ett mindre lönsamt

samhällsekonomiskt projekt

prioriteras före ett mer

lönsamt. Det bör vidare

krävas att projekten

studeras ekonomiskt,

trafiksäkerhetsmässigt samt

miljömässigt för att pröva

om de är hållbara.

Folkpartiet anser vidare

att beslut om alternativ

finansiering genom

partnerskap (Public Private

Partnership, PPP) snarast

bör fattas. Projekt som

framför allt anses vara

intressanta är

trafiklösningar i eller

kring storstadsområdena.

Utskottets

ställningstagande

Övergripande

utgångspunkter

Utskottet ser positivt på

revisorernas granskning och

förslag att utveckla

planeringssystemet för

investeringar i vägar och

järnvägar. Som utskottet

tidigare framhållit i olika

sammanhang är en

förutsättning för att vi

skall kunna få ett

effektivt och hållbart

transportsystem att det

finns ett väl utvecklat

beslutsunderlag för

investeringar i trafikens

infrastruktur. För att

investeringsplaneringen

skall kunna fungera som ett

effektivt

transportpolitiskt medel

krävs bl.a. bedömningar av

samhällsutvecklingen,

samverkan mellan olika

aktörer, effektiva

finansieringsformer, att

beslut tas på rätt nivå och

en god samhällsekonomisk

metodik. Revisorernas

överväganden och förslag

för att förbättra

planeringssystemet

möjliggör enligt utskottets

mening en angelägen

vidareutveckling av

planeringssystemet.

Redovisning av

investeringarnas

finansiering

Investeringar i vägar och

järnvägar finansieras i dag

i huvudsak med anslag som

direktavskrivs. Det innebär

att investeringskostnaden

belastar statsbudgeten

under den tid vägen eller

järnvägen byggs. Såväl

nationellt som

internationellt har dock

under senare år alternativa

finansieringsformer använts

i ökad utsträckning.

Orsaken till detta är bl.a.

önskemål om att uppnå en

effektivare

medelsanvändning samt att

genomföra

samhällsekonomiskt lönsamma

investeringar utan hinder

av statliga

budgetrestriktioner.

Önskemål om att införa

samfinansieringslösningar

mellan staten och andra

aktörer samt att införa

brukaravgifter har även

bidragit till denna

utveckling.

Riksdagen har uttalat att

det är angeläget att

möjligheten till alternativ

finansiering av vägar och

järnvägar utreds i syfte

att effektivisera

användningen av statliga

medel. Under senare år har

olika utredningar gjorts av

berörda trafikverk och

andra statliga myndigheter.

Näringsdepartementet har

vidare nyligen redovisat

utredningen Alternativ

finansiering genom

partnerskap - Ett nytt sätt

att finansiera

investeringar i vägar och

järnvägar (Ds 2000:65). Som

revisorerna redovisar har

också under senare år en

rad olika

finansieringsformer använts

för investeringar i vägar

och järnvägar.

Utskottet avser att i

samband med den aviserade

infrastrukturpropositionen

i höst behandla olika

finansieringsfrågor för

trafikens infrastruktur.

Utskottet är i avvaktan

härpå inte berett att nu

uttala någon närmare

uppfattning i vilken

utsträckning alternativa

finansieringsformer bör

användas. Utskottet vill

dock understryka vikten av

att resursfördelningen till

trafikens infrastruktur

sker i enlighet med

politiska prioriteringar

som bl.a. innebär en

effektiv resursanvändning

och en god kontroll av

statens finanser.

I likhet med revisorerna

anser utskottet att det är

viktigt att motiven för

valet av alternativa

finansieringsformer

redovisas i varje enskilt

fall och att de ekonomiska

konsekvenserna beskrivs på

ett sådant sätt att olika

finansieringsalternativ kan

jämföras med varandra och

att kostnaderna för

infrastrukturen kan följas

upp i efterhand. Utskottet

delar sålunda revisorernas

och motionärernas

uppfattning att

redovisningen av

investeringarnas

finansiering bör

förbättras. Det krävs bl.a.

en bättre analys och

motivering av olika

finansieringsbeslut,

uppföljning och utvärdering

av genomförda investeringar

och en årlig redovisning av

statens samtliga

finansiella åtaganden.

Översyn av

planeringsprocessen

Riksdagen har efterlyst en

vidareutveckling av

planeringssystemet i syfte

att göra det möjligt att

samordna och prioritera

åtgärder inom

transportsystemet utifrån

ett trafikslagsövergripande

perspektiv. Detta var det

främsta skälet till att

riksdagen våren 1994

begärde att en kommission

skulle tillsättas för att

utarbeta en nationell plan

för kommunikationerna i

Sverige. Riksdagen menade

att alla trafikslag, inte

bara vägar och järnvägar,

måste integreras i

planeringsprocessen samt

att avvägningar mellan

olika trafikslag måste

göras utifrån politiska

överväganden. Därefter har

som tidigare redovisats ett

omfattande berednings- och

planeringsarbete genomförts

på lokal, regional och

nationell nivå som bl.a.

resulterat i att

investeringsplaner lagts

fast för perioden

1998-2007. Ett omfattande

arbete har också inletts

inför nästa planerings-

period 2002-2011.

Som revisorerna påtalar

finns det anledning att se

över den nuvarande

planeringsprocessen för

investeringar i trafikens

infrastruktur.

Planeringsprocessen är i

dag både omfattande och

resurskrävande. Kraven på

planeringssy-stemet är

samtidigt många och

komplexa. Det gäller bl.a.

beslutsunderlagets

kvalitet, långsiktighet,

flexibilitet och

transportpolitiska

helhetssyn samt miljö- och

regionalpolitiska aspekter.

Som revisorerna påtalat

finns det vidare med dagens

planeringssystem risk för

att samhällsekonomiskt

mindre angelägna

investeringar ges företräde

om de kan finansieras på

annat sätt än med anslag

över statsbudgeten. Detta

kan leda till att

samhällsekonomiskt mer

lönsamma investeringar inte

kommer att genomföras.

Utskottet anser i likhet

med revisorerna och

motionärerna att valet av

investeringsprojekt skall

baseras på

samhällsekonomiska

bedömningar med

utgångspunkt i de

transportpolitiska målen

och att samtliga väg- och

järnvägsinvesteringar som

helt eller delvis

finansieras med statliga

medel skall prövas inbördes

oavsett finansieringsform.

Eftersom investeringar som

finansieras med lån

intecknar framtida

anslagsutrymme förutsätter

detta att en noggrann

redovisning görs av hur

stora dessa inteckningar är

i framtiden. Utskottet

delar också revisorernas

uppfattning att det

politiska inflytandet över

planeringsprocessen inte

bör minska.

Översynen bör ta sikte på

att riksdagens uppgift

normalt inte är att ta

ställning till enskilda

infrastrukturprojekt.

Riksdagens roll bör i

första hand vara att ange

övergripande mål och

riktlinjer för planeringen,

fastställa finansiella

ramar och säkerställa en

god kontroll av statens

finanser.

En viktig uppgift för

riksdagen är vidare att

kontrollera att de av

riksdagen fastlagda målen

uppfylls, att statens

resurser används på ett

effektivt sätt och att

planeringssystemet fungerar

väl. Detta förutsätter att

regeringen för riksdagen

presenterar ett underlag

som möjliggör en sådan

uppföljning.

Samhällsekonomiskt

beslutsunderlag

Utskottet anser i likhet

med revisorerna att det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget bör vara

informativt,

lättillgängligt och

aktuellt samt innehålla en

analys av olika alternativ.

Utskottet instämmer vidare

i revisorernas slutsatser

att osäkerheter i

antaganden, prognosresultat

och beräkningar bör

tydliggöras och beskrivas

bättre. Tiden för att ta

fram beslutsunderlag bör

heller inte vara så kort

att man endast hinner

analysera en lösning

ordentligt. Utskottet ser

det som naturligt att det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget många

gånger kan behöva

kompletteras med

bedömningar om effekter som

inte är möjliga att fånga

in i de samhällsekonomiska

kalkylerna. Som revisorerna

påpekar är det i dessa fall

särskilt viktigt att

beslutsunderlaget är

tydligt.

Utskottet delar sålunda

revisorernas uppfattning

att en översyn bör göras av

kraven på det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget. I

översynen, som bör gälla

såväl anslagsfinansierade

som alternativt

finansierade projekt, bör

inte enbart de

samhällsekonomiska

kalkylerna utan även annat

beslutsunderlag diskuteras.

Översynen av kraven på det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget bör göras

i anknytning till den

översyn av

planeringsprocessen som

utskottet tidigare ställt

sig bakom.

Utskottets förslag till

tillkännagivande

Utskottet anser att

riksdagen som sin mening

bör ge regeringen till

känna vad utskottet i det

föregående anfört med

anledning av Riksdagens

revisorers förslag och

motionsförslagen. Det

innebär att regeringen vid

förslag om alternativa

finansieringar av

infrastrukturprojekt bör

förbättra sin redovisning

av motiv, risker och

ekonomiska konsekvenser av

den valda

finansieringsformen.

Regeringen bör också varje

år redovisa omfattningen på

och de statsfinansiella

konsekvenserna av de väg-

och järnvägsinvesteringar

som finansieras med

alternativa

finansieringsformer.

Enligt utskottets mening

bör vidare regeringen ta

initiativ till en översyn

av planeringsprocessen för

investeringar i vägar och

järnvägar. Översynen bör ta

sikte på att valet av

investeringsprojekt skall

baseras på

samhällsekonomiska

bedömningar med

utgångspunkt i de

transportpolitiska målen

och att samtliga väg- och

järnvägsinvesteringar som

helt eller delvis

finansieras med statliga

medel prövas inbördes

oavsett finansieringsform.

Inom ramen för översynen

bör kraven på det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget granskas.

Det politiska inflytandet

över planeringsprocessen

bör som revisorerna

framhåller inte minska.

Utskottet är inte berett

att nu uttala någon

uppfattning om i vilken

utsträckning alternativa

finansieringsformer bör

användas. Yrkande 2 i

motion T10 (fp) om att

genomföra fler

trafikinvesteringar med

alternativ finansiering

genom partnerskap avstyrks

därför.

BILAGA

Förteckning över

behandlade

förslag

Förslaget

I Riksdagens revisorers

förslag 2000/01:RR11 Nya

vägar till vägar och

järnvägar? föreslås

1. att riksdagen som sin

mening ger regeringen till

känna vad revisorerna

anfört om regeringens

redovisning av väg- och

järnvägsinvesteringarnas

finansiering enligt avsnitt

2.1 i förslaget,

2. att riksdagen som sin

mening ger regeringen till

känna vad revisorerna

anfört om en översyn av

planeringsprocessen för

investeringar i vägar och

järnvägar enligt avsnitt

2.2 i förslaget,

3. att riksdagen som sin

mening ger regeringen till

känna vad revisorerna

anfört om en översyn av

kraven på beslutsunderlaget

för investeringar i vägar

och järnvägar enligt

avsnitt 2.3 i förslaget.

Följdmotioner

2000/01:T8 av Per-Richard

Molén m.fl. (m) vari

föreslås att riksdagen

fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager

för regeringen som sin

mening vad i motionen

anförs om regeringens

redovisning av väg- och

järnvägsinvesteringars

finansiering.

2. Riksdagen tillkännager

för regeringen som sin

mening vad i motionen

anförs om en översyn av

planeringsprocessen för

investeringar i vägar och

järnvägar.

3. Riksdagen tillkännager

för regeringen som sin

mening vad i motionen

anförs om en översyn av

kraven på beslutsunderlaget

för investeringar i vägar

och järnvägar.

2000/01:T9 av Tuve Skånberg

m.fl. (kd) vari föreslås

att riksdagen fattar

följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen

som sin mening vad i

motionen anförs om att

översynen av

planeringsprocessen och

kraven på

samhällsekonomiskt

beslutsunderlag skall gälla

alla investeringar i

infrastruktur oavsett

finansieringsform.

2000/01:T10 av Kenth

Skårvik m.fl. (fp) vari

föreslås att riksdagen

fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager

för regeringen som sin

mening vad i motionen

anförs om genomarbetade

förslag som samlat tar

hänsyn till ekonomi,

rationalitet och

miljömässiga konsekvenser i

beslutsprocessen.

2. Riksdagen tillkännager

för regeringen som sin

mening vad i motionen

anförs om alternativ

finansiering genom

partnerskap (Public Private

Partner- ship, PPP).

Utskottets

överväganden

Riksdagens revisorers

förslag

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att

riksdagen med anledning av

revisorernas och motionärernas

förslag ger regeringen till

känna vad utskottet anfört om

att förbättra beslutsunderlaget

för investeringar i vägar och

järnvägar. Det krävs bl.a. en

bättre analys och motivering av

olika finansieringsbeslut,

uppföljning och utvärdering av

genomförda investeringar och en

årlig redovisning av statens

samtliga finansiella åtaganden.

Det samhällsekonomiska

beslutsunderlaget bör utvecklas

såväl för investeringar som

finansieras med anslag som med

alternativa

finansieringsformer. Regeringen

bör även ta initiativ till en

översyn av planeringsprocessen.

Översynen bör ta sikte på att

valet av investeringsprojekt

skall baseras på

samhällsekonomiska bedömningar

med utgångspunkt i de

transportpolitiska målen och på

att samtliga väg- och

järnvägsinvesteringar som helt

eller delvis finansieras med

statliga medel skall prövas

inbördes oavsett

finansieringsform. Det

politiska inflytandet över

planeringsprocessen bör som

revisorerna framhåller inte

minska.

Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget

initiativ granskat väg- och

järnvägsinvesteringar som helt eller

delvis finansieras på annat sätt än

med anslag över statsbudgeten.

Granskningen har inriktats både på

de olika finansieringsformer som har

använts och på det

samhällsekonomiska underlag som har

tagits fram för beslut om väg- och

järnvägsinvesteringar.

Resultatet av revisorernas

granskning har redovisats i

rapporten 2000/01:05 Nya vägar till

vägar och järnvägar? I rapporten

granskas olika motiv till alternativ

finansiering och

finansieringsformernas ekonomiska

konsekvenser. Enligt

granskningsrapporten är gemensamt

för många alternativa

finansieringsformer att hela

investeringsbeloppet inte belastar

statsbudgeten när investeringen äger

rum. I stället sprids kostnaden ut

över en längre tid. Detta innebär

att framtida anslag intecknas för

betalning av redan gjorda

investeringar, vilket kan begränsa

möjligheten för riksdagen i

framtiden att besluta om nya

investeringar eller ändrad

inriktning eller omfattning på

investeringarna. Dessutom finns risk

för att utgiftstaket förlorar sin

roll, i den mån det är ett uttryck

för en strävan att begränsa de

statliga utgifterna.

Revisorerna konstaterar samtidigt

att möjligheten att kringgå de

finansiella restriktioner som

begränsar omfattningen av

anslagsfinansierade investeringar

innebär att lönsamma investeringar

kan tidigareläggas, vilket kan skapa

samhällsekonomiska vinster. En del

finansieringsformer kan dessutom

medföra effektivitetsvinster, bl.a.

genom riskfördelning och utnyttjande

av den privata sektorns kommersiella

kompetens. Vissa finansieringsformer

kan underlätta planeringen av ett

enskilt projekt och ge en bättre

bild av en investerings kostnad och

kvarstående värde.

Revisorerna anser att

erfarenheterna av effekterna av

vissa finansieringsformer och det

empiriska stödet för olika argument

är begränsade. Enligt revisorerna är

det angeläget att investeringar i

vägar och järnvägar genomförs så

kostnadseffektivt som möjligt.

Revisorerna tar dock inte ställning

till i vilken omfattning alternativa

finansieringsformer bör utnyttjas.

Revisorerna konstaterar att väg-

och järnvägsinvesteringar hanteras

olika i planerings- och

beslutsprocessen beroende på hur de

finansieras. Anslagsfinansierade

investeringar ingår i den ordinarie

planeringsprocessen. Denna planering

resulterar i tioåriga planer som

Vägverket och Banverket reviderar

vart fjärde år. Vägverket och

Banverket upprättar planerna utifrån

en av riksdagen beslutad ekonomisk

ram. Enligt regeringens direktiv

skall samhällsekonomisk lönsamhet

vara en utgångspunkt vid urval och

prioritering av projekten.

Vid sidan om den ordinarie

planeringsprocessen hanteras projekt

som finansieras på annat sätt än med

anslag. Planeringen görs inte

utifrån någon samlad ekonomisk ram,

utan varje projekt planeras för sig.

Prioriteringsgrunderna blir därmed

inte lika klara som för

anslagsfinansierade projekt.

Inom ramen för revisorernas

granskning har kvaliteten på de

samhällsekonomiska kalkylerna

studerats för fyra stora

infrastrukturprojekt med alternativ

finansiering - Arlandabanan,

Botniabanan, Citytunneln och Södra

länken. Enligt revisorerna finns det

betydande brister i det

samhällsekonomiska underlaget för

besluten om de studerade väg- och

järnvägsinvesteringarna, som

beräknas kosta sammanlagt ca 30

miljarder kronor. Revisorerna anser

att underlaget är av så bristfällig

karaktär att det innebär risk för

att beslut fattas som kan medföra

samhällsekonomiska förluster på

flera miljarder kronor.

Studerade infrastrukturprojekt inom ramen för

Riksdagens revisorers granskning

---------------------------------------------------------------

| |Arlandabanan|Botniabanan |Citytunneln|Södra |

| | | | |länken |

---------------------------------------------------------------

|Projektbeskrivning|Järnvägsan-|19 mil ny |18 km |6 km |

| |slutning |järnväg |järn-väg |trafikled

|

| |av Arlanda |Nyland-Umeå |Malmö |i |

| |flygplats | |Central-Öre-|

Stockholm |

| | | |sundsbron| |

---------------------------------------------------------------

|Kostnad | | 9,2 | 7,7 | 6,7 |

| |4,5 | | | |

|(miljarder | | | | |

|kronor) | | | | |

---------------------------------------------------------------

|Huvudsaklig | | Lån |Utredning| Lån |

|finansieringsform| | |pågår | |

| |Partnerskap| | | |

| | (Build | | | |

| |Operate | | | |

| | and | | | |

| |Transfer) | | | |

---------------------------------------------------------------

| | 1999 | 2008 | 2008 | 2003 |

| | | | | |

|Klar/Beräknad | | | | |

|färdigtidpunkt | | | | |

---------------------------------------------------------------

Källa: Riksdagens revisorers Rapport

2000/01:05 - Botniabanan AB,

Citytunnelkonsortiet

Enligt revisorerna kan

följande sammanfattande

bedömningar och synpunkter

göras från de studerade

fallstudierna:

· Kalkylerna avser inte de

åtgärder som verkligen

vidtas

·

· Inget bästa realistiskt

alternativ undersöks

·

· Beräkningarna redovisas

på ett bristfälligt sätt

·

· Optimistiska prognoser

·

· Miljöeffekterna

redovisas på ett

bristfälligt sätt

·

· Osäkerheter i kalkylerna

·

· Projektens lönsamhet

överskattas

·

Kalkylerna ger inte

tillräckligt underlag

Revisorernas överväganden

och förslag

Regeringens redovisning

av investeringarnas

finansiering måste

förbättras

Revisorerna konstaterar att

många alternativa

finansieringsformer är

förknippade med risker.

Därför bör regeringen vid

varje förslag om en

investering med alternativ

finansiering för riksdagen

klargöra motiven för och

riskerna med den valda

finansieringsformen. Även

investeringens inverkan på

statsfinanserna bör

klarläggas på ett tydligt

sätt. Revisorerna anser att

riskerna och de ekonomiska

konsekvenserna bör

redovisas noggrant och på

ett sådant sätt att olika

finansieringsalternativ kan

jämföras med varandra. En

sådan redovisning kan också

bidra till att motiven till

valet av finansieringsform

framkommer tydligare.

Revisorerna betonar

betydelsen av att

investeringarna följs upp

och utvärderas och att

resultatet av

uppföljningarna redovisas

för riksdagen. Resultatet

av uppföljningarna kan

utgöra värdefull

information inför kommande

investeringar, eftersom

erfarenheten av effekterna

av en del

finansieringsformer

fortfarande är begränsad.

Revisorerna anser vidare

att det är angeläget att

riksdagen kontinuerligt får

en samlad redovisning av

väg- och

järnvägsinvesteringarnas

långsiktiga

statsfinansiella effekter,

eftersom de flesta

alternativa

finansieringsformer medför

att statliga medel kommer

att tas i anspråk i

framtiden (t.ex. för

återbetalning av lån, för

betalning av hyra och för

infriande av statliga

garantier). Regeringen bör

därför för riksdagen

årligen presentera en

utförlig och samlad

redovisning av omfattningen

på och de statsfinansiella

effekterna av de väg- och

järnvägsinvesteringar som

finansieras på annat sätt

än med anslag över

statsbudgeten.

Planeringsprocessen bör

ses över

Revisorerna anser att det

finns anledning att se över

planeringsprocessen för

investeringar i vägar och

järnvägar. Med dagens

system finns det risk för

att samhällsekonomiskt

mindre angelägna

investeringar ges företräde

om de kan finansieras på

annat sätt än med anslag

över statsbudgeten. Projekt

med alternativ finansiering

kan därmed tränga undan

resurser för

samhällsekonomiskt mer

lönsamma åtgärder.

Revisorerna anser att väg-

och järnvägsprojekt bör

prioriteras efter noga

överväganden och tydliga

kriterier. Valet av

investeringsprojekt bör

baseras på

samhällsekonomiska

bedömningar med

utgångspunkt i de

transportpolitiska målen.

Revisorerna föreslår mot

denna bakgrund att

regeringen tar initiativ

till en översyn av

planeringsprocessen för

investeringar i vägar och

järnvägar. Översynen bör ta

sikte på en

planeringsmodell där

samtliga nationella väg-

och järnvägsinvesteringar

som helt eller delvis

finansieras med statliga

medel prövas inbördes,

oberoende av

finansieringsform.

Revisorerna framhåller i

sammanhanget att det

politiska inflytandet över

planeringsprocessen inte

bör minska.

Det samhällsekonomiska

beslutsunderlaget bör

utvecklas

Revisorerna anser att det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget för väg-

och järnvägsinvesteringar

bör vara informativt,

tydligt, lättillgängligt

och aktuellt. Dessutom bör

flera alternativa lösningar

redovisas. Enligt

revisorerna är det också

viktigt att en investerings

alla effekter, både de som

ingår i kalkylen och de som

hanteras utanför kalkylen,

redovisas samlat.

Det faktum att dessa krav

inte har uppfyllts i de

kalkyler som revisorerna

har granskat motiverar

enligt revisorernas

bedömning en översyn av

kraven på det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget. I

översynen bör inte enbart

kalkylerna utan även annat

samhällsekonomiskt underlag

diskuteras. I översynen bör

hänsyn tas till

beslutsfattarnas och

användarnas synpunkter på

beslutsunderlagets innehåll

och utformning, i syfte att

öka förståelsen för och

användningen av det

samhällsekonomiska

beslutsunderlaget. Hänsyn

bör också tas till

medborgarnas intressen och

värdet av ett tydligt

beslutsunderlag.

Översynen av kraven på

det samhällsekonomiska

beslutsunderlaget bör göras

i anknytning till den

översyn av

planeringsprocessen som

revisorerna föreslår.

Revisorerna påpekar också

att regeringen för

riksdagen tydligt bör

motivera och redovisa sina

förslag till enskilda väg-

och järnvägsinvesteringar

utifrån ett samlat

beslutsunderlag. Det är

särskilt angeläget i de

fall då motiven för

projektet inte kan fångas

av den samhällsekonomiska

kalkylen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Beslutsunderlag för investeringar i vägar

och järnvägar

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anfört om att beslutsunderlaget

för investeringar i vägar och järnvägar bör

förbättras. Riksdagen bifaller därmed delvis

Riksdagens revisorers förslag 2000/01:RR11 samt

motionerna 2000/01:T8, 2000/01:T9 och 2000/01:T10

yrkande 1. Riksdagen avslår motion 2000/01:T10

yrkande 2.

Stockholm den 29 maj 2001

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Monica

Öhman (s), Sven Bergström (c), Per-Richard Molén

(m), Jarl Lander (s), Karin Svensson Smith (v),

Johnny Gylling (kd), Tom Heyman (m), Krister

Örnfjäder (s), Lars Björkman (m), Monica Green (s),

Stig Eriksson (v), Tuve Skånberg (kd), Mikael

Johansson (mp), Kenth Skårvik (fp), Claes-Göran

Brandin (s), Jan-Evert Rådhström (m) och Christina

Axelsson (s).