Bet. 2000/01:TU5

Trafikutskottets betänkande

2000/01:TU05

Genomförande av Östersjöstrategin

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

2000/01

TU5

Sammanfattning

I detta betänkande tillstyrker utskottet regeringens

förslag till ändringar i lagen (1980:424) om

åtgärder mot förorening från fartyg. Ändringarna

syftar till att i svensk lagstiftning genomföra

Östersjöstrategin för mottagningsanordningar för

fartygsgenererat avfall och därtill hörande frågor.

Propositionen

Regeringen (Näringsdepartementet) föreslår i

proposition 1999/2000:133 att riksdagen antar

regeringens förslag till lag om ändring i lagen

(1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.

Lagförslaget är fogat som bilaga till

betänkandet.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller lagförslag som gör det

möjligt att genomföra Östersjöstrategin för

mottagningsanordningar för fartygsgenererat avfall

och tillhörande frågor (Östersjöstrategin), som har

arbetats fram inom ramen för

Helsingforskonventionen. Syftet med strategin är att

skydda miljön i Östersjöområdet från skadlig

påverkan från fartyg. Detta skall åstadkommas genom

ett antal åtgärder såsom t.ex. obligatorisk

avfallslämning från fartyg till

mottagningsanordningar i land och ett enhetligt

avgiftssystem för mottagningen av avfall.

Ändringar föreslås i lagen (1980:424) om åtgärder

mot förorening från fartyg, huvudsakligen i form av

bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som

regeringen utser att meddela föreskrifter i de

avseenden som krävs för att genomföra

Östersjöstrategin. Bemyndigandena avser rätt att

meddela föreskrifter om

- var mottagningsanordningar skall finnas och vem

som skall svara för dem,

- mottagningsanordningarnas utformning och drift,

- obligatorisk avfallslämning,

- skyldighet att i förväg anmäla avlämning av avfall

från fartyg till en mottagningsanordning,

- skyldighet att vidta åtgärder i samband med

mottagandet och hanteringen av sådant avfall från

fartyg som innehåller skadliga ämnen samt

- skyldighet att upprätta avfallshanteringsplaner.

Det föreslås även att en bestämmelse införs i lagen

om att anordningar för mottagning av avfall från

fartyg skall vara placerade och utformade så att de

fartyg som använder anordningarna inte orsakas

onödig försening.

Vidare föreslås ett tillägg som innebär att

tillsynsmyndigheten vid inspektion av fartyg får

kontrollera att den obligatoriska avfallslämningen

har fullgjorts.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari

2001.

Därutöver lämnas en redogörelse för hur

rekommendationen 19/6 till Helsingforskonventionens

bilaga III om kriterier och åtgärder beträffande

förhindrande av förorening från landbaserade källor

har genomförts i svensk lagstiftning.

Motionerna

1999/2000:T32 av Per-Richard Molén m.fl. (m) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om utfärdande av

aktuella förordningar.

1999/2000:T33 av Sven Bergström m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om sanktioner för de

fartyg som inte följer bestämmelserna om att lämna

avfall till mottagningsanordning i hamn,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att skärpa de

straffrättsliga sanktionerna för miljöbrott till

havs,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om att Kustbevakningen

måste tillföras erforderliga resurser.

Utskottet

1 Bakgrund

1.1 Om Östersjöstrategin och dess tillkomst

Östersjöstrategin har utarbetats inom ramen för

Helsingforskonventionen. Konventionen i sin

ursprungliga version undertecknades år 1974 av

staterna runt Östersjön. År 1992 antogs en ny

version som undertecknades av Östersjöstaterna och

dessutom av EU. Verkställande organ inom

konventionen är Helsingforskommissionen (HELCOM) med

ett sekretariat och fem permanenta kommittéer.

Konventionen bygger till stor del på andra, globala

konventioner, bl.a. 1973 års konvention till

förhindrande av förorening från fartyg med

ändringsprotokoll från 1978 (MARPOL 1973/78).

Syftet med Östersjöstrategin är att minimera

miljöpåverkan från sjöfarten i Östersjöområdet.

Strategin omfattar samtliga fartyg, således inte

bara handelsfartyg utan också arbets-, fiske- och

fritidsfartyg. Tyngdpunkten i strategin ligger på

förebyggande åtgärder.

Strategin innefattar totalt nio rekommendationer

rörande genomförandet. Sammanfattningsvis innebär

rekommendationerna följande:

1 I princip måste alla fartyg lämna

fartygsgenererat avfall som inte får släppas ut.

2

3 Det blir förbjudet att släppa ut toalettavfall

också från mindre fartyg.

4

5 Alla fartyg som anlöper en hamn skall bidra till

hanteringskostnaderna, oavsett om de lämnar något

avfall eller inte.

6

7 Kostnaderna bakas in i hamnavgiften.

8

9 Denna princip skall tillämpas för oljeavfall men

målet är att rekommendationen skall tillämpas

även på annat avfall.

10

11 Ikraftträdandedatum varierar mellan de olika

bestämmelserna. Förbudet mot utsläpp av

toalettavfall från mindre fartyg och om

utrustning för kvarhållande av sådant avfall

skall gälla från den 1 januari 2005.

12

1.2 Pågående arbete inom EU

Inom EU pågår för närvarande arbete med att ta fram

ett direktiv om mottagningsanordningar i hamn för

fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg.

Av propositionen framgår att strävan i arbetet har

varit att nå en överensstämmelse med

Östersjöstrategin och att inte i något avseende

begränsa denna.

1.3 Gällande svensk lagstiftning

I svensk lagstiftning är det främst två regelverk

som berörs av de frågor Östersjöstrategin behandlar,

nämligen dels avfallslagstiftningen, dvs.

miljöbalken (1998:808) och renhållningsförordningen

(1998:902), dels föroreningslagstiftningen, som

omfattar tre författningar, lagen (1980:424) om

åtgärder mot förorening från fartyg med anslutande

förordning (1980:789) samt Sjöfartsverkets

kungörelse (SJÖFS 1985:19) med föreskrifter om

åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Frågor om

mottagning och hantering faller med dagens

lagstiftning under avfallslagstiftningen, med

undantag för barlast- och tankspolvatten som

regleras i föroreningslagstiftningen.

Föroreningslagen avser bl.a. förbud mot förorening,

fartygs konstruktion, mottagning av förorenat

barlast- och tankspolvatten, tillsyn m.m. Reglerna

gäller svenska fartyg i hela världen och utländska

fartyg på svenskt territorium och inom Sveriges

ekonomiska zon. Föroreningslagen innehåller inga

regler om skyldighet för fartyg att lämna avfall i

land.

1.4 Östersjöns miljömässiga förutsättningar

Östersjön är ett s.k. brackvattenhav. Blandningen av

sött och salt vatten skapar särskilda

miljöförutsättningar. Eftersom det inte finns några

djurarter särskilt anpassade till brackvatten är

beståndet av större arter begränsat till ca åttio,

att jämföra med över tusen i Västerhavet. Utmärkande

för Östersjön är vidare att det är ett instängt hav.

Vatten från Atlanten kan bara komma in genom några

få smala sund. Den genomsnittliga tiden för utbyte

av vatten beräknas till ca 30 år. Skillnaderna i

salthalt och temperatur skapar skiktningar i flera

lager mellan vilka knappast någon vattenblandning

förekommer. Syreproducerande växter finns bara i det

översta lagret. I det understa lagret finns endast

syrekonsumerande djur och bakterier. För hög

näringstillförsel innebär att antalet

syrekonsumenter växer och att vattnet drabbas av

syrebrist.

1.5 Östersjöns nuvarande tillstånd

Östersjöns miljötillstånd har i vissa hänseenden

förbättrats under senare år. Det gäller främst den

minskade förekomsten av gifter, t.ex. DDT och PCB.

Men syrebrist och övergödning är problem som är

långt ifrån sin lösning. Helsingforskonventionens

miljökommitté sammanställer årligen en rapport

rörande Östersjöns miljötillstånd. I rapporten för

år 1999 redovisas att försämringen av syresättningen

i vissa delar av Östersjön fortsätter. Detta har

lett till uppkomsten av svavelväte i de djupare

delarna av vattenområdet väster om Gotland och ökade

halter av svavelväte öster om Gotland. Kommittén

konstaterar att de låga syrehalterna leder till att

djur som lever i djupare delar och fisk - särskilt

torsk - försvinner. I norra Östersjön har upptäckts

döda bottnar under 100 meters djup och skadad fauna

under 80 meters djup. Övergödningen bedömer

kommittén vara ett av Östersjöns största problem.

Sedan mitten av 1990-talet har kväve och fosfor

minskat, men mätningarna under år 1999 tyder på att

den positiva trenden brutits. Det finns sålunda

tecken på ökade nivåer i vissa områden. Ökad

näringstillförsel leder till ökad algförekomst

vilket i sin tur medför ökad grumlighet och

beväxning av klippor, minskad förekomst av fleråriga

växtarter och en säsongsmässig syrebrist i djupare

vattenlager.

2 Östersjöstrategins genomförande i svensk

lagstiftning

2.1 Regeringens förslag

I propositionen lägger regeringen fram lagförslag

som skall möjliggöra ett genomförande av den s.k.

Östersjöstrategin för mottagningsanordningar för

fartygsgenererat avfall m.m. Strategin innehåller

två grundelement, nämligen obligatorisk

avfallslämning från fartyg och ett enhetligt

avgiftssystem. Lagförslaget innebär vissa ändringar

i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från

fartyg. Ändringarna avser huvudsakligen

bemyndiganden att meddela föreskrifter om var

anordningar skall finnas och vem som skall svara för

dem, obligatorisk lämning, skyldighet att i förväg

anmäla avlämning, skyldighet att vidta åtgärder vid

hantering av skadliga ämnen samt skyldighet att

upprätta avfallshanteringsplaner.

2.2 Utskottets ställningstagande

Utskottet har ovan konstaterat att Östersjön med

sina särskilda förutsättningar är ett miljömässigt

känsligt innanhav. Även om framsteg nåtts i

miljöarbetet, särskilt vad gäller den minskade

förekomsten av giftiga ämnen, krävs fortsatt stora

ansträngningar för att miljöproblemen, särskilt låg

syresättning och övergödning, skall kunna bemästras.

Mot den bakgrunden ser utskottet positivt på det

handlingsprogram, Östersjöstrategin, som har

arbetats fram inom ramen för Helsingforskonventionen

och som syftar till att minimera den negativa

miljöpåverkan från sjöfarten i Östersjöområdet. I

detta arbete har Sverige tagit aktiv del, och

utskottet ser det som självklart att Sverige

anpassar sin lagstiftning till de krav

överenskommelsen ställer. Mot denna bakgrund anser

utskottet att riksdagen skall godkänna det förslag

till lagstiftning som regeringen lagt fram.

I det följande behandlar utskottet de motioner som

väckts med anledning av propositionen.

3 Östersjöstrategins generella tillämpning

3.1 Motionsförslag

I motion 1999/2000:T32 av Per-Richard Molén m.fl.

(m) riktas kritik mot Östersjöstrategin och

regeringens förslag om strategins införlivande i

svensk lagstiftning. Motionärerna betonar vikten av

att miljön i Östersjön förbättras. Problemet med

Helsingforskonventionen och Östersjöstrategin är att

dessa överenskommelser är anpassade till

förhållandena i stora hamnar och till den

kommersiella sjöfarten men att de lösningar som

valts skall gälla för alla fartyg, även små

fiskefartyg och fritidsbåtar samt för alla hamnar.

Detta bäddar för byråkrati och en överambitiös

kontroll. Alla fartyg måste lämna avfall i hamn.

Föranmälan krävs och planer skall upprättas. För

mindre hamnar skapas regler som involverar bl.a.

hamnförvaltningen, kommunen, länsstyrelsen,

Naturvårdsverket och Sjöfartsverket.

Vidare pekar motionärerna på att hamnbegreppet inte

är definierat. Sjöfartsverket skall avgöra vilka

bryggor och marinor som skall omfattas. Visserligen

uttalas i propositionen att skyldigheterna skall

läggas på en rimlig nivå. Men det finns en uppenbar

risk för att kraven på fritidsbåtar blir stora utan

att miljön för den skull förbättras. Sjöfartsverket

bör åläggas att inför beslut om vilka hamnar som

skall omfattas av lagstiftningen samråda med

båtorganisationerna. Slutligen kritiseras det

totalförbud som Östersjöstrategin stipulerar i fråga

om utsläpp av toalettavfall. Utsläpp på öppna vatten

har en försumbar gödningseffekt, hävdar

motionärerna.

3.2 Utskottets ställningstagande

Ett viktigt inslag i Östersjöstrategin är förbudet

för alla fartyg - alltså även mindre arbetsfartyg,

fiskefartyg och fritidsbåtar - att släppa ut olja

eller andra skadliga ämnen, inklusive toalettavfall,

i vattnet samt en mot detta för-bud svarande

skyldighet för hamnarna att tillhandahålla

mottagningsanordningar. I motion 1999/200:T32 (m)

uttrycks farhågor för att en sådan ordning,

omfattande i princip allt fartygsgenererat avfall,

alla fartyg och alla hamnar, kommer att medföra en

omfattande byråkrati och en överambitiös

kontrollverksamhet från olika myndigheters sida.

Vad först gäller frågan om obligatorisk avlämning i

land av allt avfall som enligt

Helsingforskonventionen eller MARPOL 73/78 inte får

släppas ut i Östersjön kan utskottet konstatera att

överenskommelserna medger vissa undantag (jfr

propositionen, s. 14-15). Det gäller dels fartyg i

reguljära resor som har specialarrangemang för sitt

avfall, t.ex. passagerarfartyg i kortare

linjetrafik, dels mindre mängder avfall för vilka

det är oskäligt att kräva ilandlämning vid varje

hamnanlöp.

Den föreslagna utvidgningen av förbudet mot utsläpp

av toalettavfall till att gälla alla fartyg följer

av ett tillägg till Helsingforskonventionen.

Tillägget trädde i kraft den 1 januari 2000 och

regeln skall enligt konventionen tillämpas från den

1 juli 2000. För fartyg byggda före den 1 januari

2000 skall dock regeln tillämpas först från den 1

januari 2005. Regeringen betonar att de mindre

fartyg som berörs är sådana som är försedda med

toalett. Det är inte aktuellt att införa någon

skyldighet för fartyg som saknar toalett att

installera en sådan.

En tredje fråga som tas upp i motionen gäller

hamnbegreppet. Som regeringen redovisar kan det bli

svårt att finna en definition som både tillgodoser

syftena med Östersjöstrategin och lever upp till de

krav som ställs i det kommande EG-direktivet om

mottagningsanordningar i hamn. Med hänsyn till att

antalet fritidsbåtshamnar och bryggor är mycket

stort i Sverige med sina unika skärgårdar är det,

betonar regeringen, nödvändigt att skyldigheterna

läggs på en rimlig nivå.

Utskottet vill för sin del starkt understryka vad

regeringen anför om att skyldigheterna måste ligga

på en rimlig nivå och förutsätter att Sjöfartsverket

i samband med utformningen av föreskrifter i ämnet

beaktar regeringens uttalande. Tilläggas kan att

Sjöfartsverket, enligt vad utskottet inhämtat, med

stöd av ett redan nu gällande bemyndigande samråder

med företrädare för båtsportens organisationer. Med

det anförda torde syftet med motion T32 (m)

tillgodoses utan någon särskild åtgärd från

riksdagens sida. Motionen avstyrks följaktligen.

3 Sanktioner

3.1 Motionsförslag

I motion 1999/2000:T33 anför Sven Bergström m.fl.

(c) att Östersjöstrategin är ett steg på vägen mot

ett fullgott skydd för Östersjöns miljö. Men

strategin kommer inte ensam att kunna stoppa utsläpp

av olja och avfall till havs. En brist i

propositionen är att där ingenting sägs om vilka

sanktioner som skall vidtas mot de fartyg som bryter

mot bestämmelserna. Miljöbrott till havs betingas av

ekonomiska överväganden. Kostnaderna för ett

eventuellt straff vägs mot de besparingar som kan

göras genom en regelöverträdelse. Det är därför

mycket viktigt att de straffrättsliga sanktionerna

blir kännbara. Samhället måste markera att det inte

får löna sig att bryta mot miljöreglerna (yrkandena

1 och 2).

3.2 Utskottets ställningstagande

I 10 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mot

förorening från fartyg finns bestämmelser om påföljd

för den som bryter mot lagens bestämmelser eller

föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Straffbestämmelser finns också i brottsbalken och i

miljöbalken. Däremot saknas påföljdsregler för den

som inte följer nu gällande eller i propositionen

föreslagna bestämmelser om lämning av avfall i land.

Enligt vad utskottet inhämtat pågår arbete med sådan

lagstiftning inom Näringsdepartementet. Arbetet

samordnas med beredningen av

Oljeutsläppsutredningens slutbetänkande Att komma åt

oljeutsläppen (SOU 1998:158). Resultatet av detta

beredningsarbete bör enligt utskottets mening

avvaktas. Utskottet vill emellertid redan nu, med

principiellt instämmande i vad som uttalas i motion

1999/2000:T33, understryka behovet av kraftfulla

sanktioner mot dem som - ofta av krasst ekonomiska

skäl - släpper ut olja eller andra skadliga ämnen i

vatten och därmed äventyrar Östersjöns maritima

miljö. Med det anförda torde syftet med motion T33

(c) i nu behandlade delar tillgodoses utan något

särskilt uttalande från riksdagens sida.

Följaktligen avstyrks motion 1999/2000:T33 (c)

yrkandena 1 och 2.

4 Kustbevakningens övervakningsresurser

4.1 Motionsförslag

I motion 1999/2000:T33 av Sven Bergström m.fl. (c)

betonas att en god övervakning krävs för att den

lagstiftning som reglerar utsläpp till havs skall

fungera. Risken för att ertappas måste vara så stor

att den avskräcker från brott. Övervakningen måste

självfallet i första hand inriktas på att förebygga

brott och i andra hand att upptäcka och beivra

begångna brott. Enligt motionärerna måste

Kustbevakningen tillförsäkras erforderliga resurser

(yrkande 3).

4.2 Utskottets ställningstagande

Utskottet delar motionärernas uppfattning att ett

verkningsfullt påföljdssy- stem förutsätter att

Kustbevakningen har goda övervakningsresurser, både

för att avskräcka potentiella lagöverträdare och för

kunna ingripa mot dem som gör sig skyldiga till

lagbrott. Emellertid förutsätter utskottet att

frågan om övervakningens dimensionering och

utformning beaktas i samband med beredningen av

Oljeutsläppsutredningens slutbetänkande. Yrkande 3 i

motion 1999/2000:T33 (c) om Kustbevakningens

resurser bör därför inte föranleda någon riksdagens

åtgärd och avstyrks följaktligen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande Östersjöstrategins

genomförande i svensk lagstiftning

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening

från fartyg,

2. beträffande Östersjöstrategins

generella tillämpning

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T32,

3. beträffande sanktioner

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T33 yrkandena 1 och

2,

4. beträffande Kustbevakningens

övervakningsresurser

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T33 yrkande 3.

Stockholm den 10 oktober 2000

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

I beslutet har deltagit: Monica

Öhman (s), Sven Bergström (c), Per-

Richard Molén (m), Hans Stenberg

(s), Karin Svensson Smith (v),

Johnny Gylling (kd), Tom Heyman

(m), Krister Örnfjäder (s), Monica

Green (s), Inger Segelström (s),

Stig Eriksson (v), Tuve Skånberg

(kd), Birgitta Wistrand (m), Mikael

Johansson (mp), Claes Göran Brandin

(s), Jan-Evert Rådhström (m) och

Eva Flyborg (fp).

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen

(1980:424) om åtgärder mot förorening från

fartyg