Bet. 2000/01:UU12

Utrikesutskottets betänkande

2000/01:UU12

Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

2000/01

UU12

Sammanfattning

Utskottet föreslår i detta betänkande, efter

försvarsutskottets hörande, att riksdagen medger ett

utökat mandat för den svenska fredsstyrkan i Kosovo.

Utskottet

Ärendets beredning

Utskottet beslöt enhälligt vid sitt sammanträde den

8 mars 2001, mot bakgrund av en samma dag lämnad

föredragning av kabinettssekreteraren i

Utrikesdepartementet, att ta upp frågan om mandatet

för den svenska KFOR-styrkan i Kosovo till

behandling. Utskottet har därefter från

Regeringskansliet erhållit viss uppdaterad

information bl.a. rörande den aktuella utvecklingen

samt en folkrättslig bedömning.

Utskottet har vidare berett försvarsutskottet, som

erhållit motsvarande information, möjlighet att

inkomma med synpunkter i ärendet, vilket sedermera

skett. Försvarsutskottets yttrande (2000/01:FöU4y)

finns fogat som bilaga till detta betänkande.

Försvarsutskottet har särskilt inhämtat information

från Försvarsmakten angående den svenska KFOR-

styrkans förutsättningar att bidra till den utökade

övervakningsmissionens (EUMM) säkerhet i

gränsområdena mellan Kosovo, Förbundsrepubliken

Jugoslavien (FRJ) och f.d. jugoslaviska republiken

Makedonien (FYROM).

Bakgrund

Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet

behandlade i sitt betänkande 1998/99:UFöU2 frågan om

svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo. I

betänkandet formulerades mandatet för en sådan

styrka. Detta mandat gäller för den svenska

kontingent som för närvarande verkar inom KFOR:s ram

i Kosovo. Den Nato-ledda fredsfrämjande styrkan KFOR

etablerades i Kosovo i juni 1999 efter beslut i FN:s

säkerhetsråd (resolution 1244).

Genom resolutionen gavs KFOR i uppgift att

säkerställa och verifiera tillbakadragandet av

federala jugoslaviska och serbiska styrkor liksom

avväpningen av Kosovos befrielsearmé (UCK) och att

etablera en säker miljö så att flyktingar kan

återvända och internationella civila insatser

genomföras. I och med resolution 1244 etablerades

även en internationell civil närvaro i Kosovo genom

FN-missionen UNMIK, som har till uppgift att under

en övergångsperiod ansvara för Kosovos civila

administration.

I samband med etablerandet av KFOR, och såsom

hänvisas till i resolution 1244, slöts i juni 1999

ett militärtekniskt avtal mellan KFOR och

Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ) respektive

republiken Serbien. Genom detta avtal upprättades

den s.k. Ground Safety Zone (GSZ) i syfte att

förhindra att jugoslaviska styrkor skulle återvända

in i Kosovo. I den fem kilometer breda zonen utanför

provinsen Kosovos gräns får varken militär eller

specialpolis från FRJ, utan endast lokal polis,

verka. Genom avtalet inrättades också en Joint

Implementation Commission (JIC), som ett organ för

att säkerställa att det militärtekniska avtalet

efterlevs. KFOR:s befälhavare (COMKFOR) har den

övergripande beslutanderätten vad gäller

säkerhetsfrågor som rör GSZ och tolkningsföreträde

vad avser avtalets innebörd.

Det svenska deltagandet i KFOR utgår från

regeringens proposition 1998/99:112 och betänkande

1998/99:UFöU2 från det sammansatta utrikes- och

försvarsutskottet, i enlighet med vilka riksdagen

beslutade om ett svenskt bidrag till en

internationell fredsstyrka i Kosovo. Sverige bidrar

för närvarande med en bataljon om ca 800 personer,

som verkar inom det brittiska brigadområdet. Den

svenska bataljonen ansvarar för ett område öster om

Pristina som gränsar till Serbien/GSZ. Tolkningen av

riksdagsbeslutets formulering "ett svenskt bidrag

till en internationell fredsstyrka i Kosovo" har

varit att svensk trupp endast kan agera inom

provinsen Kosovos geografiska område.

Utskottets överväganden

Svensk väpnad styrka får sändas till annat land

bl.a. om riksdagen medger det, om det är medgivet i

lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller

om skyldighet att vidta åtgärden följer av

internationell överenskommelse eller förpliktelse

som har godkänts av riksdagen (RF 10:9). Enligt 1 §

lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring

utomlands får regeringen, utan riksdagens hörande,

ställa väpnad styrka till förfogande för

fredsbevarande verksamhet utomlands på begäran av

Förenta nationerna (FN) eller enligt beslut som

fattats av Organisationen för säkerhet och samarbete

i Europa (OSSE).

I här aktuellt fall har riksdagen medgivit att

svensk väpnad styrka sänds till Kosovo (prop.

1998/99:112, bet. 1998/99:UFöU2). Beslutet fattades

utifrån de förutsättningar som förelåg inför

upprättandet av KFOR. Mot bakgrund av

händelseutvecklingen har utskottet väckt frågan om

att utvidga medgivandet till att avse ett större

geografiskt område än vad som anges i det

ursprungliga riksdagsbeslutet.

Försvarsutskottet anför bl.a. följande i sitt

yttrande 2000/01:FöU4y till utrikesutskottet:

Utskottet anser det angeläget att

konfliktförebyggande, konfliktdämpande och

förtroendeskapande åtgärder skyndsamt kommer till

stånd. En förutsättning för att

övervakningsmissionen skall kunna verka är att

rimliga säker-

hetsarrangemang kan åstadkommas. Såvitt utskottet

kan bedöma är det för närvarande bara KFOR som kan

åstadkomma trovärdiga sådana förutsättningar. Därmed

kan en samordning skapas mellan säkerhetsarbetet för

EUMM och den förtroendeskapande samverkan som redan

förekommer mellan KFOR och FRJ inom ramen för Joint

Implementation Commission (JIC) inne i GSZ.

Utrikesutskottet instämmer i denna bedömning.

Enligt utskottets mening bör svensk KFOR-personal

kunna delta i den fredsfrämjande verksamhet som KFOR

kan komma att bedriva, även utanför provinsen

Kosovos gräns. Förutsättningen är att denna

verksamhet ligger i linje med KFOR:s ursprungliga

mandat enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1244 och

att samtycke från berörda parter föreligger. Ett

dylikt mandat för den svenska truppen bör, på sätt

som närmare anges i det följande, omfatta såväl

Ground Safety Zone (GSZ) som de delar av f d

jugoslaviska republiken Makedonien (FYROM) som

gränsar till FRJ (Kosovo och GSZ). Utrikesutskottets

ställningstagande i denna del överensstämmer med vad

som sägs i försvarsutskottets yttrande

2000/01:FöU4y.

Utrikesutskottet utgår, liksom försvarsutskottet,

från att ett utnyttjande av ett utvidgat mandat inte

förutsätter att riksdagen anvisar ytterligare medel.

Till följd av den uppkomna situationen kan det

aktualiseras att den svenska KFOR-styrkan engageras

i verksamhet inom ramen för Joint Implementation

Commission (JIC) i GSZ, för säkerhetsstöd till EU:s

övervakningsmission (EUMM) eller för gränsbevakning

som kan komma att medföra agerande i FYROM.

JIC inrättades för att säkerställa att det

militärtekniska avtalet efterlevs.

Förtroendeskapande samverkansmöten mellan KFOR och

FRJ, inom ramen för JIC, har pågått löpande inne i

GSZ sedan sommaren 1999. Detta samarbete har

intensifierats efter regimskiftet i FRJ i oktober

2000. Verksamheten utgör en viktig del av KFOR:s

uppträdande och omfattar bl.a. direktkontakt med

parterna i området, utarbetande av lokala avtal och

operationer i syfte att kontrollera rörelser i

zonen.

Inom ramen för EU:s och Natos pågående diskussioner

om en fredlig lösning av konflikten i södra Serbien

diskuteras för närvarande en utökad roll för JIC i

GSZ. Det står emellertid i dag inte helt klart vad

en sådan skulle omfatta. JIC är dock generellt tänkt

att förstärka olika förtroendeskapande åtgärder i

GSZ, vilket skulle kunna innebära att

mötesfrekvensen kan komma att öka. Det är heller

inte uteslutet att JIC kan komma att delta i någon

form av övervakning och verifiering av efterlevnaden

av en vapenvila.

JIC-verksamheten ingår i KFOR:s ursprungliga

mandat. Svensk KFOR-personal deltar i den del av

verksamheten som genomförs inom provinsen Kosovo.

Mot bakgrund av hur nu gällande riksdagsbeslut

utformats kan svensk personal dock inte delta i den

JIC-verksamhet som äger rum inne i GSZ. Enligt

utskottets uppfattning bör detta dock kunna ske.

Utskottet föreslår således att riksdagen, med

ändring av tidigare medgivande i motsvarande del,

medger att svensk KFOR-personal inom ramen för JIC

får verka inne i GSZ.

Vid Allmänna rådets (GAC) möte den 26 februari 2001

beslutade EU att utöka övervakningsmissionen EUMM i

södra Serbien till 30 monitorer, förutsatt att

tillräcklig säkerhet för dessa kan garanteras. EUMM

förväntas verka både inom och utanför GSZ i södra

Serbien.

För närvarande pågår en diskussion mellan EU:s

kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP)

och Nato-rådet (North Atlantic Council, NAC)

syftande till att formalisera ett samarbete mellan

EU och Nato kring säkerhetsarrangemangen för EUMM.

Utgångspunkten är att FRJ har det övergripande

ansvaret för EUMM:s säkerhet, eftersom missionen

verkar på FRJ:s territorium. Om och när EUMM:s

monitorer verkar inom GSZ, där militär och

specialpolis från FRJ inte får vistas, kan KFOR

tänkas vara beredd att bidra med stöd i form av

evakuering, sjuktransporter samt sök- och

räddningsoperationer. KFOR skulle då fortsatt vara

stationerad i Kosovo och utföra sina ordinarie

uppgifter, men om situationen så kräver kunna gå in

i zonen för att undsätta EUMM:s personal.

KFOR:s beredskap att evakuera EUMM:s personal i GSZ

kan således komma att regleras i ett avtal mellan EU

och Nato. Enligt utskottets uppfattning är det ett

svenskt intresse, som EU-medlem och som nuvarande

ordförandeland, att kunna delta i undsättandet av

EU:s personal i zonen. Något specifikt mandat för en

evakueringsberedskap torde inte krävas, eftersom det

handlar om att i en nödsituation undsätta civil,

obeväpnad personal och eftersom det kommer att ske

med ett åtminstone implicit samtycke från FRJ. KFOR

har redan i dag beredskap att ge liknande stöd till

den KFOR-personal som deltar i JIC-verksamhet i GSZ.

Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att

riksdagen, med ändring av tidigare medgivande i

motsvarande del, medger att svensk KFOR-personal får

medverka i evakuering, sjuktransporter, sök- och

räddningsoperationer samt annan liknande verksamhet

till stöd för EUMM inom GSZ.

Som nämnts ovan kan situationer tänkas uppkomma då

gränsbevakning som kan komma att medföra agerande i

FYROM aktualiseras.

Återkommande rapporteras om väpnade attacker av

albanska grupper i FYROM, särskilt i gränsområdet

mot FRJ/Kosovo. KFOR har mot denna bakgrund

förstärkt bevakningen längs gränsen mellan Kosovo

och FYROM, både genom patrullering och

helikopterövervakning, för att förhindra att

personer och materiel till och från dessa grupper

transporteras över gränsen. Utvecklingen i området

inger, enligt utskottets uppfattning, oro och det

kan inte uteslutas att läget kan komma att

förvärras. Utvecklingen i FYROM har dessutom en

direkt påverkan på KFOR:s säkerhet i och med att

styrkans primära underhållsvägar löper genom det

aktuella området. Härvid kan det uppstå situationer

då KFOR kan bedöma det nödvändigt att - efter

FYROM:s inbjudan - gå över gränsen in i FYROM.

Den svenska bataljonen i Kosovo är för närvarande

inte stationerad i närheten av gränsen mot FYROM,

men den har tidigare till del förflyttats inom

Kosovo, till exempel när tillfällig förstärkning

behövts i Mitrovica och vid gränsområdet till

Presevo. Det kan därför inte uteslutas att det kan

aktualiseras att svensk KFOR-personal, efter beslut

av KFOR:s befälhavare, kan komma att förflyttas till

gränsområdet mot FYROM. Försvarsmakten besitter

särskilda kunskaper om gränsavsnittet mellan

FRJ/Kosovo och FYROM, eftersom svensk FN-personal

under UNPREDEP varit grupperad i Tanusevci-området.

Delar av KFOR (inklusive svensk personal) är redan i

dag stationerade i FYROM. Det gäller dock enbart

underhålls- och stödfunktioner till övriga KFOR.

Utskottet noterar att en av KFOR:s uppgifter enligt

resolution 1244 är "conducting border monitoring

duties as required". Det är i dagsläget oklart vad

detta - utöver den gränsbevakning som redan utförs -

skulle kunna innebära i praktiken om läget i FYROM

förvärras. Situationen i området kan snabbt komma

att förändras och krav därvid uppkomma på att KFOR

skall agera. Det vore, enligt utskottets mening,

mindre lämpligt om svensk personal i så fall skulle

vara förhindrad att medverka. Enligt vad utskottet

inhämtat möter det inga folkrättsliga hinder att

delta i en operation på en annan stats territorium

om den staten givit sitt tillstånd och under

förutsättning att övriga folkrättsliga regler för

umgänge mellan stater, inklusive de resolutioner som

antagits av säkerhetsrådet, följs.

Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att

riksdagen, med ändring av tidigare medgivande i

motsvarande del, medger att svensk KFOR-personal får

medverka i gränsnära KFOR-operationer inne i FYROM.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet ovan anfört.

Stockholm den 15 mars 2001

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran

Lennmarker (m), Berndt Ekholm (s), Lars Ohly (v),

Bertil Persson (m), Carina Hägg (s), Liselotte Wågö

(m), Agneta Brendt (s), Marianne Jönsson (s), Murad

Artin (v), Jan Erik Ågren (kd), Marianne Samuelsson

(mp), Marianne Andersson (c), Karl-Göran Biörsmark

(fp), Birgitta Ahlqvist (s), Karin Enström (m) och

Rosita Runegrund (kd).

Försvarsutskottets yttrande

2000/01:FöU4y

Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo

Till utrikesutskottet

Utrikesutskottet har den 13 mars 2001 beslutat

bereda försvarsutskottet möjlighet att inkomma med

synpunkter på ett eventuellt förändrat mandat för

den svenska KFOR-styrkan. Yttrandet bör vara

utrikesutskottet till handa torsdagen den 15 mars

2001.

Bakgrund

Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet

behandlade i sitt betänkande 1998/99:UFöU2 frågan om

svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo. I

betänkandet formulerades mandatet för en sådan

styrka. Detta mandat gäller för den svenska

kontingent som för närvarande verkar inom KFOR:s ram

i Kosovo. Den Nato-ledda fredsfrämjande styrkan KFOR

etablerades i Kosovo i juni 1999 efter beslut i FN:s

säkerhetsråd (resolution 1244).

Genom resolutionen gavs KFOR i uppgift att

säkerställa och verifiera tillbakadragandet av

federala jugoslaviska och serbiska styrkor liksom

avväpningen av Kosovos befrielsearmé (UCK) och att

etablera en säker miljö så att flyktingar kan

återvända och internationella civila insatser

genomföras. I och med resolution 1244 etablerades

även en internationell civil närvaro i Kosovo genom

FN-missionen UNMIK, som har till uppgift att under

en övergångsperiod ansvara för Kosovos civila

administration.

I samband med etablerandet av KFOR, och såsom

hänvisas till i resolution 1244, slöts i juni 1999

ett militärtekniskt avtal mellan KFOR och

Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ) respektive

republiken Serbien. Genom detta avtal upprättades

den s.k. Ground Safety Zone (GSZ) i syfte att

förhindra att jugoslaviska styrkor skulle återvända

in i Kosovo. I den fem kilometer breda zonen utanför

provinsen Kosovos gräns får varken militär eller

specialpolis från FRJ, utan endast lokal polis,

verka. Genom avtalet inrättades också en Joint

Implementation Commission (JIC), som ett organ för

att säkerställa att det militärtekniska avtalet

efterlevs. KFOR:s befälhavare (COMKFOR) har den

övergripande beslutanderätten vad gäller

säkerhetsfrågor som rör GSZ och tolkningsföreträde

vad avser avtalets innebörd.

Det svenska deltagandet i KFOR utgår från

regeringens proposition 1998/99:112 och betänkande

1998/99:UFöU2 från det gemensamma utrikes- och

försvarsutskottet, i enlighet med vilka riksdagen

beslutade om ett svenskt bidrag till en

internationell fredsstyrka i Kosovo. Sverige bidrar

för närvarande med en bataljon om ca 800 personer,

som verkar inom det brittiska brigad-området. Den

svenska bataljonen ansvarar för ett område öster om

Pristina som gränsar till Serbien/GSZ. Tolkningen av

riksdagsbeslutets formulering "ett svenskt bidrag

till en internationell fredsstyrka i Kosovo" har

varit att svensk trupp endast kan agera inom

provinsen Kosovos geografiska område.

Försvarsutskottets överväganden

Till följd av utvecklingen i Kosovo övervägs behovet

av att ändra mandatet för den svenska KFOR-styrkan.

En modifiering av mandatet förutsätter beslut av

riksdagen. Mot denna bakgrund beslöt

utrikesutskottet vid sitt sammanträde den 8 mars

2001 att inleda behandling av frågan.

Kabinettssekreteraren i Utrikesdepartementet har den

13 mars 2001 lämnat en redogörelse till

försvarsutskottet om bakgrunden till behovet av att

överväga ett förändrat mandat för den svenska KFOR-

styrkan.

Vid Europeiska unionens allmänna råds (GAC) möte

den 26 februari 2001 beslutades att utöka

övervakningsmissionen EUMM till 30 monitorer i

området, under förutsättning att tillräcklig

säkerhet kan ges för dessa. Säkerhetsarrangemangen

återstår att lösa, men en nära dialog härom pågår

mellan EU och Nato.

Försvarsmakten har den 15 mars 2001 lämnat en

redogörelse för förutsättningarna m.m. för den

svenska KFOR-styrkan att bidra till den utökade

övervakningsmissionens säkerhet i gränsområdena

mellan Kosovo, Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ)

och Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM).

Utskottet anser det angeläget att

konfliktförebyggande, konfliktdämpande och

förtroendeskapande åtgärder skyndsamt kommer till

stånd. En förutsättning för att

övervakningsmissionen skall kunna verka är att

rimliga säkerhets-arrangemang kan åstadkommas.

Såvitt utskottet kan bedöma är det för närvarande

bara KFOR som kan åstadkomma sådana trovärdiga

förutsättningar. Därmed kan en samordning skapas

mellan säkerhetsarbetet för EUMM, och den

förtroendeskapande samverkan som redan förekommer

mellan KFOR och FRJ, inom ramen för Joint

Implementation Commission (JIC) inne i GSZ.

Att möjliggöra ett brett och aktivt svenskt

deltagande i de konfliktförebyggande och

förtroendeskapande insatserna torde vara särskilt

viktigt under det svenska EU-ordförandeskapet. Det

ligger sålunda i svenskt intresse att även den

svenska KFOR-personalen kan delta fullt ut i de

insatser som kan komma att bli aktuella för KFOR,

vilket förutsätter en utvidgning av det nuvarande

mandatet för den svenska styrkan.

Försvarsutskottet tillstyrker därför - om

utrikesutskottet av övergripande skäl finner det

lämpligt - att tolkningen av det ursprungliga

riksdagsbeslutets formulering, att svensk trupp

endast kan agera inom provinsen Kosovos geografiska

område, ändras. Den svenska KFOR-styrkan bör sålunda

ges mandat att medverka även i de

säkerhetsarrangemang som behövs för EUMM, samt i de

övriga konfliktförebyggande och förtroendeskapande

åtgärder som kan behövas, förutsatt att insatserna

sker med de berörda parternas - Förbundsrepubliken

Jugoslaviens och FYROM:s - samtycke.

Utskottet utgår från att ett utnyttjande av ett

utvidgat mandat inte förutsätter att riksdagen

anvisar ytterligare medel.

Stockholm den 15 mars 2001

På försvarsutskottets vägnar

Henrik Landerholm

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Henrik

Landerholm (m), Tone Tingsgård (s), Christer Skoog

(s), Karin Wegestål (s), Stig Sandström (v), Olle

Lindström (m), Rolf Gunnarsson (m), Ola Rask (s),

Berit Jóhannesson (v), Margareta Viklund (kd), Anna

Lilliehöök (m), Erik Arthur Egervärn (c), Runar

Patriksson (fp), Laila Bäck (s), Berndt Sköldestig

(s) och Amanda Agestav (kd).