Bet. 2001/02:BOU6 Plan- och byggprocessens längd

Beredningskedjan

riksdagens skrivelse Rskr. 2001/02:154 rskr 2001/02 154
riksdagens skrivelse Rskr. 2001/02:155 rskr 2001/02 155

Bet. 2001/02:BOU6
Utskottsbetänkanden · BOU

Plan- och byggprocessens längd

2002-02-12 · 29 sidor

Så kom texten hit

Källa: Sveriges riksdag — originalets PDF · riksdagens sida
Textkvalitet: God — ungefär 0,3 % av orden ser trasiga ut — samma nivå som 1900-talstrycket i litteraturen
Sidnummer: dokumentet är webbpublicerat utan tryckt paginering och indelas i avsnitt — ett sidnummer visas aldrig om det inte står i källan

Varje sida nedan har en egen länk «Kontrollera mot PDF» till originalet på just den sidan.

Citera

Bet. 2001/02:BOU6, Plan- och byggprocessens längd

Dokumentets text

avsnitt 1 Kontrollera mot PDF

Bostadsutskottets betänkande

2001/02:BOU6

Plan- och byggprocessens längd

Sammanfattning

Bostadsutskottet behandlar i detta betänkande

Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR8 jämte två

motioner väckta med anledning av förslaget.

Därutöver behandlas förslag i fyra motioner från

2001 års allmänna motionstid.

Bostadsutskottet redovisar i betänkandet sina

överväganden med anledning av revisorernas förslag.

Riksdagen föreslås ställa sig bakom dessa

överväganden och som sin mening ge dem regeringen

till känna. Utskottets anser att de redovisade

övervägandena innebär att även synpunkter och

förslag som förs fram i de behandlade motionerna i

huvudsak får anses vara tillgodosedda.

Bostadsutskottet ställer sig bakom revisorernas

förslag om att en bred översyn av PBL nu bör komma

till stånd. Utskottet framhåller emellertid att

översynen inte har en total och genomgripande

revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets

mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot

de krav som kan ställas på ett regelsystem för

planering och byggande.

Den förordade översynen bör inbegripa uppgiften

att sammanställa och strukturera de överväganden och

förslag om PBL som tidigare framförts i flera

utredningar och där den fortsatta beredningen ännu

inte lett fram till ett ställningstagande. En

prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som

kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen.

I översynen bör också frågor om bygglov, tillsyn och

kontroll kunna övervägas.

Översynen bör bedrivas så att resultat och förslag

kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör

således kunna övervägas med förtur. Detta gäller

exempelvis frågan om systemet för överprövning av

kommunala plan- och byggbeslut. I övrigt bör den

inledande sammanställningen av framförda förslag och

iakttagelser ge underlag för ställningstagande till

vilka frågor som bör ges prioritet.

Bostadsutskottet tar i betänkandet även ställning

till förslag om åtgärder för att förbättra

uppföljningen av PBL, förtydliga länsstyrelsens roll

samt förtydliga oklara begrepp i PBL.

Reservationer har avgivits av (c) i frågan om

översynen av PBL samt av (kd) i frågan om ett

planeringsforum vid Boverket. Särskilda yttranden

har avgivits av (m, fp, -), (v), (kd) och (mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Översyn av PBL m.m.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anför under rubriken Översyn

av PBL m.m. Därmed bifaller riksdagen delvis

förslagspunkterna i Riksdagens revisorers förslag

till riksdagen 2001/02:

RR8 samt avslår motionerna 2001/02:Bo9 yrkande 1,

2001/02:Bo10, 2001/02:Bo216 yrkandena 1 och 2,

avsnitt 2 Kontrollera mot PDF

2001/02:Bo244 yrkande 1, 2001/02:

Bo324 yrkande 9 och 2001/02:Bo325 yrkande 21.

Reservation 1 (c)

2. Planeringsforum vid Boverket

Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo10 yrkande 1.

Reservation 2 (kd)

Stockholm den 12 februari 2002

På bostadsutskottets vägnar

Knut Billing

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Knut

Billing (m), Lennart Nilsson (s), Lilian Virgin (s),

Owe Hellberg (v), Ulla-Britt Hagström (kd), Sten

Andersson (-), Carina Moberg (s), Inga Berggren (m),

Anders Ygeman (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Sten

Lundström (v), Annelie Enochson (kd), Helena Hillar

Rosenqvist (mp), Rigmor Stenmark (c), Yvonne

Ångström (fp), Ewa Thalén Finné (m) och Leif

Jakobsson (s).

2001/02

BoU6

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas Riksdagens revisorers

förslag till riksdagen 2001/02:RR8 samt två motioner

väckta med anledning av förslaget. Vidare behandlas

förslag i fyra motioner väckta under 2001 års

allmänna motionstid. Dessa förslag har anknytning

till frågor som behandlats av revisorerna.

Bakgrund

Riksdagens revisorer har under flera år regelbundet

gått ut med en förfrågan till riksdagens utskott om

förslag till granskningsärenden inom respektive

utskotts beredningsområde. Efter en sådan förfrågan

beslutade bostadsutskottet vid sitt sammanträde den

13 april 2000 att föreslå att Riksdagens revisorer

skulle ta upp frågan om plan- och bygglovsprocessens

längd till granskning. Bostadsutskottet angav i

korthet följande bakgrund till sitt förslag.

Plan- och bygglovsprocessen framställs ofta som

alltför långdragen och som en väsentlig orsak

till att bostäder inte kan produceras i takt med

den efterfrågan som råder. En fråga som har

tagits upp särskilt är den tid som kan gå från

det att en kommun påbörjar arbetet med att anta

eller ändra detaljplan, främst för områden med

flerbostadshus, till dess att ett lagakraftvunnet

beslut beträffande bygglov föreligger. Den kritik

som har framförts i detta sammanhang gäller bl.a.

överprövningen av de olika kommunala besluten.

Det finns anledning att tro att kritiken har

visst fog för sig och att nuvarande förhållanden

kan ha negativa samhällsekonomiska konsekvenser.

Bristen på bostäder kan hindra ekonomisk tillväxt

på orten och kan därför även ha konsekvenser för

landets ekonomi. Mark står outnyttjad och de på

grund härav ökade kostnaderna, bl.a. för det

kapital som lagts ned på förvärvet av marken,

måste förr eller senare påverka kostnaderna för

de boende.

Enligt bostadsutskottets mening förtjänar den

inledningsvis nämnda frågan om vilken tid som

förflyter innan ett lagakraftvunnet beslut om

avsnitt 3 Kontrollera mot PDF

bygglov föreligger en närmare undersökning. I det

sammanhanget är det även av intresse att i

förekommande fall uppmärksamma kommuner som i sin

fysiska planering funnit former för arbetet som

påskyndar processen. Vidare är det av vikt att

uppmärksamma vilka effekter som det behandlade

problemet har på produktionskostnaderna, bl.a.

kapitalkostnaderna. Även effekterna för

bostadsförsörjningen i områden med stor

efterfrågan på bostäder förtjänar ett närmare

studium. Det bör även övervägas att sätta in

frågeställningarna i ett samhällsekonomiskt

perspektiv.

Riksdagens revisorer beslutade den 26 oktober 2000

att genomföra en granskning i huvudsak i enlighet

med bostadsutskottets förslag. Någon

samhällsekonomisk analys bedömde dock inte

revisorerna vara möjlig att genomföra inom ramen för

granskningen. Däremot studerades kostnaderna i

samband med plan- och byggprocessen i ett antal

fallstudier. Likaså ingick i granskningen att

studera hur de centrala, regionala och lokala

aktörerna samverkat i de aktuella fallen samt vilka

hinder som kan finnas i plan- och byggprocessen.

Resultatet av revisorernas granskning med

överväganden och förslag redovisades i rapporten

Plan- och byggprocessens längd (rapport 2000/01:14).

Denna rapport har sedan remitterats till myndigheter

och organisationer för synpunkter. På grundval av

rapporten och de framförda remissvaren har

revisorerna i november 2001 till riksdagen lagt fram

sitt förslag 2001/02:RR8, Plan- och byggprocessens

längd. Till förslaget finns rapport 2000/01:14 samt

en sammanfattning av remissynpunkterna på rapporten

fogade som bilagor.

Det huvudsakliga innehållet i

revisorernas förslag

Fokus i revisorernas granskning har varit på

utvecklingen efter år 1996 då nya bestämmelser om

tidiga program och samråd för detaljplaner

genomfördes. Revisorerna konstaterar att flertalet

av remissinstanserna delar de iakttagelser och

förslag som revisorerna redovisat i rapporten.

Revisorerna redovisar inledningsvis vissa allmänna

synpunkter föranledda av den genomförda

granskningen. Det gäller iakttagelserna att plan-

och byggprocessen är komplex och ibland tar mycket

lång tid, att lagändringarna år 1996 har gett ett

tveksamt resultat och att länsstyrelserna har en

viktig roll i planfrågorna.

Revisorerna redovisar som sin uppfattning är att

tiden nu är mogen för en mer genomgripande och

förutsättningslös översyn av PBL. Granskningen anses

peka på ett flertal problem som nu behöver lösas.

Flera av problemen har varit uppmärksammade en

längre tid. Regeringen har under flera år fått

förslag från olika myndigheter och organ som syftat

till att effektivisera processen, förslag som

avsnitt 4 Kontrollera mot PDF

uppenbarligen ännu inte har behandlats av

regeringen. Mot denna bakgrund framhålls att i en

kommande översyn av PBL bör revisorernas rapport,

remissinstansernas yttranden över rapporten och

revisorernas överväganden beaktas.

I revisorernas förslag till riksdagen redovisas

mer specificerade överväganden i sex frågor. Med

hänvisning till dessa överväganden anser Riksdagens

revisorer att riksdagen bör göra tillkännagivanden

till regeringen i frågor om:

behovet av en översyn av PBL

en bättre uppföljning

förseningar i plan- och byggprocessen

åtgärder för att förtydliga länsstyrelsens roll

överklaganden och förseningar

behovet att förtydliga oklara begrepp.

Nedan redovisas något förkortat revisorernas

överväganden och förslag i de frågor som föreslås

bli föremål för tillkännagivanden till regeringen.

Översyn av PBL

Revisorerna anför att PBL är en ramlag som till

stora delar fortfarande fungerar väl. Osäkerheten

vid tillämpningen av lagreglerna tycks dock ha ökat

och de centrala och regionala statliga myndigheterna

har haft svårt att nå ut med ändamålsenlig

information och återföra erfarenheter till

kommunerna. Revisorerna konstaterar i granskningen

att regelverket kring planeringen inte förenklats på

samma sätt som bygglovsreglerna och framhåller att

det är olyckligt att regeringen ännu inte behandlat

vissa tidigare utredningsförslag om förändringar i

PBL.

Revisorerna anser vidare att det skett en

fokusering på miljöfrågorna de senaste åren som

gjort att gestaltningsfrågor och sociala frågor i

planeringen inte beaktas på samma sätt som tidigare.

Andra problem som framhålls är en dåliga

harmonisering med annan lagstiftning bl.a.

miljöbalken, den dåliga konkurrensen inom branschen,

överklagandens betydelse för processens längd,

bristen på flexibilitet i planeringen, oklara

begrepp och oklara myndighetsroller m.m.

Mot den här bakgrunden anser revisorerna det

oroande om en översyn av PBL ånyo i huvudsak

fokuseras på miljöfrågorna. Den angelägna

harmoniseringen med bl.a. miljöbalken kan

visserligen lösas i det sammanhanget men revisorerna

framhåller att en förutsättningslös översyn bör

komma till stånd för att undvika en obalans i

lagstiftningen.

Bättre uppföljning

Revisorerna anser att bostads- och PBL-frågorna så

långt möjligt bör samlas i ett departement. Det kan

ge den helhetssyn och den överblick inom sakområdet

som saknas i dag. Även samverkan med de centrala och

regionala statliga myndigheterna skulle på så sätt

kunna förbättras.

Det är enligt revisorerna oroande att regeringen

inte tagit till vara det arbete som lagts ned vid

olika myndigheter och andra organ i syfte att

avsnitt 5 Kontrollera mot PDF

föreslå en effektivare process. Att inte heller

förslag från statliga utredningar, exempelvis Plan-

och byggutredningens förslag från 1996, behandlas

anser revisorerna vara näst intill ett

resursslöseri. Även problemen med överklaganden har

varit kända en längre tid.

Det är enligt revisorerna viktigt att

uppföljningsarbetet prioriteras bättre och att det

sker en snabbare erfarenhetsåterföring inte minst

till dem som visat engagemang i frågorna.

Revisorerna framhåller vidare att det är viktigt

att regeringen begränsar sina uppdrag till Boverket

alternativt låter finansiera de större uppdragen.

Revisorerna menar också att regeringen i större

utsträckning kan använda sig av andra källor än

Boverket när verksamheten ska följas upp, exempelvis

andra statliga myndigheter men också högskolor och

universitet. Det är viktigt att Boverket ges

möjlighet att ta fler egna initiativ och utveckla

sitt uppföljningsarbete och sin omvärldsbevakning.

Motverka förseningar i plan- och byggprocessen

Revisorerna konstaterar att det i den administrativa

plan- och byggprocessen finns flera hinder som leder

till förseningar och därmed till ökade kostnader och

en försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligt

revisorerna så långt möjligt tas bort. Granskningen

har visat att en kortare planeringsperiod inte

behöver betyda en sämre kvalitet i slutprodukten.

Revisorerna anser att reglerna om krav på program

i detaljplaneringen kan ha förlängt hanteringen utan

att ge det ökade medborgarinflytande som det var

tänkt. Granskningen visar samtidigt att det tidiga

programmet också skapat fler kontakter med övriga

aktörer i tidigare skeden i planeringen.

Revisorerna anser vidare att länsstyrelserna bör

ges en mer aktiv roll i kontakterna med kommunerna

när det gäller utbildning, information och

erfarenhetsåterföring.

I granskningen har revisorerna exemplifierat flera

åtgärder som kunde effektivisera hanteringen, bl.a.

införandet av tidsgränser inom vilka kommunen bör

svara på planinitiativ, att kommunen bör motivera

sitt ställningstagande att inte gå vidare med ett

planärende, ett ökat delegationsförfarande inom

kommunen m.m. Revisorerna anser att regeringen bör

överväga att ge länsstyrelserna i uppdrag att

bedriva ett utvecklingsarbete tillsammans med

kommunerna där bl.a. dessa frågeställningar ingår.

Även Boverket och Svenska Kommunförbundet bör delta

i planeringen av arbetet.

Användning av enkelt planförfarande kan förkorta

planprocessen betydligt, och det är därför viktigt

att utnyttja denna möjlighet när så är lämpligt och

möjligt. Bestämmelserna om när enkelt planförfarande

får och bör användas behöver därför tydliggöras för

avsnitt 6 Kontrollera mot PDF

användarna. Behovet av regeländringar bör prövas i

samband med översynen av PBL.

Förtydliga länsstyrelsens roll

Länsstyrelsen har en viktig roll i den

mellankommunala samordningen och som främjare av det

regionala perspektivet i planeringen.

Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ

till att klarlägga länsstyrelsens roll och uppgift

inom området. Regeringen bör också göras uppmärksam

på iakttagelsen att länsstyrelsen lägger ned allt

mindre resurser på kommunala kontakter i

planeringens tidiga skeden. Detta står inte i

samklang med PBL:s intentioner.

Överklaganden och förseningar

Granskningen visar att det finns statistik vid

länsstyrelserna men att den inte används och

analyseras. Regeringen bör ge länsstyrelsen i

uppdrag att förbättra sin uppföljning och

fortlöpande återrapportera utvecklingen till

regeringen. Någon form av erfarenhetsåterföring till

kommunerna bör också övervägas.

Revisorerna utgår från att de förslag som

Regeringskansliets arbetsgrupp kommer fram till i

fråga om instansordningen för överklaganden m.m.

noga övervägs. Det är bl.a. viktigt att en eventuell

ändring inte leder till att processen förlängs

ytterligare. Revisorerna anser att arbetsgruppens

förslag bör bli föremål för en bred remissomgång.

Frågorna skulle också lämpligen kunna övervägas i

den PBL-översyn som revisorerna föreslår.

Förtydliga oklara begrepp i PBL

Det är viktigt att bestämmelserna klargörs i en

samlad översyn av PBL. Om bestämmelserna är oklara

eller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar är

det bättre att reglerna ändras. En enhetlig och lika

tillämpning av bestämmelserna är viktig inte minst

ur rättssäkerhetssynpunkt. Granskningen har också

visat att oklara begrepp kan medföra en både

förlängd och fördyrad planprocess.

Utskottets överväganden

Översyn av PBL m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör som sin mening ge regeringen

till känna vad utskottet anfört i detta

avsnitt. Utskottet föreslår att en bred

översyn av PBL kommer till stånd. Arbetet

föreslås bedrivas etappvis så att förslag i

prioriterade frågor kan föreläggas riksdagen

med förtur. Vidare tar utskottet upp frågor

om åtgärder för att förbättra uppföljningen

av PBL, motverka förseningar i plan- och

byggprocessen, förtydliga länsstyrelsens

roll, pröva instansordningen m.m. för

överklaganden samt förtydliga oklara begrepp

i PBL. Utskottets ställningstagande utgår

från de förslag som Riksdagens revisorer lagt

fram. Enligt utskottets mening kan även de

behandlade motionerna i huvudsak anses vara

tillgodosedda med det anförda.

Jämför reservation 1 (c) samt de särskilda

yttrandena 1 (m, fp, -), 2 (v), 3 (kd) och 4

(mp).

avsnitt 7 Kontrollera mot PDF

Inledning

Inledningsvis kan bostadsutskottet konstatera att

revisorernas överväganden kommit att omfatta

betydligt vidare frågeställningar än dem som togs

upp i utskottets förslag till granskningsärende.

Granskningen av frågor om plan- och byggprocessens

längd har således resulterat i förslag om en mer

genomgripande och förutsättningslös översyn av PBL.

Bostadsutskottet har emellertid inga invändningar

mot att denna vidare fråga på detta sätt

aktualiserats.

Bostadsutskottet har med intresse tagit del av de

överväganden som redovisas i Riksdagens revisorers

förslag till riksdagen om plan- och byggprocessens

längd samt det bifogade bakgrundsmaterialet i

revisorernas rapport. Som framgått ovan initierade

utskottet revisorernas granskning genom ett förslag

våren 2000. Bostadsutskottet bedömde då att det

fanns skäl att se över vilken betydelse som plan-

och byggprocessens längd har för bl.a. tillkomsten

av nya bostäder, byggkostnaderna och för den

samhällsekonomiska utvecklingen. Bakgrunden var den

kritik som i olika sammanhang hade framkommit om att

trögheter i plan- och byggprocessen är en väsentlig

orsak till att bostäder inte kan produceras i den

takt som tillgodoser rådande efterfrågan. Det kan

konstateras att denna frågeställning fortfarande är

aktuell i den debatt som förs om vad som kan göras

för att påskynda bostadsbyggandet och minska

bostadsbristen i områden med hög efterfrågan.

Revisorernas överväganden i förslag 2001/02:RR8

har ovan återgivits något nedkortade. Det bör

emellertid framhållas att en betydligt utförligare

bild av vilka överväganden som lett fram till de

förslag som underställts riksdagen ges av

revisorernas rapport 2000/01:14. Detta gäller

exempelvis bostadsutskottets frågeställningar

angående vilka merkostnader som en dåligt fungerande

planeringsprocess kan befaras medföra.

Bostadsutskottets vidare överväganden inriktar sig

emellertid på de förslag om tillkännagivanden till

regeringen som revisorerna fört fram. Indelning och

rubriksättning av utskottets överväganden nedan

utgår således från dessa förslag.

Översyn av PBL

Revisorerna föreslår i detta avsnitt att riksdagen

skall ställa sig bakom bedömningen att en bred

översyn av PBL nu bör komma till stånd. Revisorernas

ställningstagande kan ses som en sammanfattande

slutsats av de överväganden och förslag i mer

avgränsade frågor som också läggs fram för

riksdagens avgörande.

Det har gått snart 15 år sedan plan- och bygglagen

trädde i kraft. Detta förhållande kan i sig motivera

en uppföljning och utvärdering av de delar av PBL

som i huvudsak kvarstår oförändrade sedan lagen

började tillämpas. Vissa delar av regelsystemet har

avsnitt 8 Kontrollera mot PDF

under denna period reviderats i väsentliga

avseenden. Det gäller bl.a. de förändringar i

bygglovsprövningen och systemet för tillsyn och

kontroll som trädde i kraft den 1 juli 1995. Likaså

genomgick lagen något senare förändringar i syfte

att bl.a. öka kraven på miljöhänsyn och

medborgarinflytande i planeringen. Även dessa

reviderade delar av lagen har emellertid varit i

kraft tillräckligt lång tid för att motivera en mer

samlad avstämning om utfallet av förändringarna

blivit det förväntade. Behovet av ytterligare

reformer har också kommit att aktualiseras vid

upprepade tillfällen. Som revisorerna konstaterar

har flera utredningar lämnat förslag med en sådan

inriktning. Även i den allmänna debatten om

förutsättningarna för planering och byggande har

sådana synpunkter framkommit.

Det kan konstateras att revisorernas överväganden

om behovet av en PBL-översyn fått en relativt bred

uppslutning bland remissinstanserna. Särskild vikt

bör tillmätas det remissvar som avgivits av Boverket

som är den myndighet som närmast har att svara för

uppföljningen av PBL. Boverket framhåller att det är

angeläget att arbeta vidare med revisorernas

iakttagelser både vad gäller lagändringar och

uppföljningsfrågor. Verket anser att en översyn av

PBL i sin helhet nu är motiverad och att syftet med

översynen bör vara att göra PBL-processen mer

anpassad till dagens förhållanden och krav.

Bostadsutskottet instämmer i bedömningen att den

samhällsutveckling som skett sedan grunderna i

planeringssystemet utformades på 1980-talet kan ses

som ett starkt motiv till en översyn av PBL. Vid

denna tidpunkt var planeringsarbetet fortfarande i

hög grad inriktat på exploatering av områden där de

motstående intressena var relativt begränsade. I dag

gäller bl.a. planläggningen i fråga om nya bostäder

i hög grad områden som redan är ianspråktagna för

andra ändamål och där många motstående intressen gör

sig gällande. Revisorerna konstaterar också i sin

granskning att komplexiteten i planeringen påtagligt

ökat. Detta har enligt revisorerna lett till en ökad

osäkerhet i kommunernas tillämpning av lagen och en

svårare roll för de centrala och regionala

myndigheter som har ett ansvar inom området.

Ytterligare ett skäl till att revisorerna kommit

till slutsatsen att en samlad översyn av PBL nu bör

komma till stånd är att ett flertal utredningar

lämnat förslag om översyn och förändringar av PBL i

olika avseenden. Revisorerna anser att det är mycket

olyckligt om det underlagsmaterial som tagits fram

av dessa utredningar inte blir föremål för en samlad

beredning. Bostadsutskottet instämmer i denna

bedömning. Vidare är det värdefullt om de synpunkter

avsnitt 9 Kontrollera mot PDF

som framkommit från olika berörda intressenter om

brister i plan- och byggprocessen kan prövas och

vägas mot varandra. Ett av skälen till att

bostadsutskottet initierade granskningen av frågor

kring plan- och byggprocessens längd var just

återkommande påståenden om att många

bostadsbyggnadsprojekt försenades avsevärt av

överklaganden i flera instanser och en även i andra

avseenden långdragen planeringsprocess. Dessa

synpunkter, som i första hand förts fram från

byggherresidan, måste givetvis vägas mot de

berättigade önskemål om insyn och inflytande i

planprocessen som exempelvis de närmast berörda

boende och andra sakägare kan ha.

Revisorerna framhåller i sina överväganden att det

under de senaste åren skett en fokusering på

miljöfrågorna som gjort att gestaltningsfrågorna och

sociala frågor i planeringen inte beaktas på samma

sätt som tidigare. Mot den bakgrunden anser

revisorerna att det är oroande om en översyn av PBL

ånyo skulle fokuseras på miljöfrågorna.

Bostadsutskottet vill i denna fråga understryka att

de överväganden som initieras inom ramen för bl.a.

miljömålsarbetet och arbetet för en långsiktigt

hållbar utveckling inte får ställas i motsats till

övriga reformbehov. Bostadsutskottet anser således

att den översyn med en bredare inriktning som nu

förordas inte bör lägga hinder i vägen för

regeringens aviserade planer på att se över hur

bl.a. PBL kan medverka i ett hållbart

samhällsbyggande. Utskottet vill även understryka

att begreppet hållbar utveckling torde få

sammanfatta en helhetssyn där ekologiska,

hälsomässiga, arkitektoniska, tekniska, ekonomiska,

sociala och kulturella aspekter vävs samman.

Bostadsutskottet instämmer således i bedömningen

att tiden nu är mogen för en bredare översyn av PBL.

Utskottet anser emellertid att revisorernas

granskning inte ger tillräckligt underlag att ta

ställning till den närmare avgränsningen av denna

översyn. Det bör erinras om att revisorernas

granskning varit inriktad på vissa frågor om plan-

och byggprocessen fram till bygglov. De regler som

gäller för bl.a. byggnadsarbeten, tillsyn och

kontroll har alltså inte uppmärksammats i

granskningen. I en bredare översyn av PBL finns det

givetvis skäl att ta upp även dessa frågor. Det får

förutsättas att det i dag finns tillräckligt

underlag för en analys och överväganden om de

förändringar av PBL i dessa avseenden som

genomfördes i mitten av 1990-talet fått avsedd

effekt. Inte minst ett antal uppmärksammade fall där

byggfel upptäckts direkt efter färdigställandet kan

väcka frågor om regleringen av ansvaret för

genomförande och kontroll av ett byggnadsprojekt.

avsnitt 10 Kontrollera mot PDF

Utskottet tar emellertid i detta betänkande inte

vidare upp denna del av PBL-systemet.

Bostadsutskottet kan konstatera att de områden där

ett reformbehov har ansetts föreligga, både enligt

revisorernas granskning och i tidigare redovisade

utredningsförslag, är olika väl belysta och beredda.

I flera frågor gäller att bestämda uppfattningar

visserligen förts fram från olika berörda parter men

att någon egentlig analys som kan ligga till grund

för ett beslut om utredningsinsatser om lagändring

inte har genomförts. I andra frågor har ett

beredningsarbete redan pågått en tid. Det

förhållandet att utskottet nu ställer sig bakom

tanken på en mer samlad översyn av PBL bör inte

förhindra att överväganden i dessa frågor slutförs

och eventuella förslag föreläggs rikdagen.

Bostadsutskottets allmänna överväganden i frågan

om vad en översyn av PBL bör omfatta leder fram till

slutsatsen att en första uppgift för regeringen bör

vara att utforma en tidsplan för översynen som

möjliggör ett flerstegsförfarande. Utskottet vill

således undvika att en pågående bredare översyn av

PBL-systemet lägger hinder för att det samtidigt

föreläggs riksdagen förslag om förändringar i mer

avgränsade frågor. Det kan i och för sig riktas

invändningar mot en sådan ordning. Vissa frågor kan

anses ha ett så starkt samband att

ställningstaganden och förslag svårligen kan

presenteras innan ställning tagits i en annan

närliggande fråga. Det kan vidare hävdas att ett

stegvis tillvägagångssätt kan skapa osäkerhet hos

dem som har att tillämpa lagen och att

utbildningsinsatserna på området försvåras.

Bostadsutskottet vill dock för sin del framhålla att

den förordade översynen inte har en total och

genomgripande revidering av PBL som syfte. Utskottet

anser att PBL i sina huvuddrag har visat sig svara

mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för

planering och byggande. Det är snarare fråga om en

anpassning av lagens utformning till

samhällsutvecklingen och att undanröja den osäkerhet

som såväl revisorerna som andra konstaterat gäller

för tillämpningen av delar av PBL:s regelsystem. Det

är också fråga om att seriöst pröva bärigheten i den

kritik som riktats mot lagens utformning i vissa

avseenden.

Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden om

behovet av en bredare översyn ser utskottet framför

sig ett utredningsarbete där följande synpunkter kan

beaktas.

Pågående beredning bör slutföras i de frågor där

arbetet är så långt framskridet att en redovisning

av regeringens ställningstagande alternativt förslag

till lagändringar bedöms kunna föreläggas riksdagen.

Detta kan exempelvis gälla frågan om

instansordningen för överklaganden och andra

avsnitt 11 Kontrollera mot PDF

utredningsförslag som redan föranlett ett

beredningsarbete inom Regeringskansliet.

En sammanställning bör genomföras av de förslag

som lagts fram av olika statliga utredningar och

myndigheter angående förändringar av PBL, vilka ännu

inte blivit föremål för beredning inom

Regeringskansliet. I detta sammanhang kan också de

synpunkter från berörda parter som framförts i annan

ordning sammanfattas och struktureras. Här bör

givetvis ingå det underlagsmaterial och de

synpunkter som redovisats i revisorernas granskning.

Bostadsutskottet har för övrigt erfarit att det inom

Boverket redan har påbörjats ett arbete med att göra

en sammanställning av de PBL-frågor där ett

reformbehov har aktualiserats. Verket kommer också i

dagarna att redovisa en utredning om

bostadsförsörjningen och PBL. Det borde mot denna

bakgrund finnas förutsättningar för att relativt

snabbt kunna strukturera vilka frågeställningar som

i första hand bör bli föremål för vidare översyn.

Med utgångspunkt från sammanställningen av

utestående frågor bör direktiv utarbetas för den

förordade översynen och ställning tas till vilka

frågor som tidsmässigt bör prioriteras. Regeringen

har som framgått ovan aviserat sin avsikt att

genomföra en översyn av PBL i syfte att ge lagen en

utformning som bättre främjar en hållbar utveckling.

Vad utskottet nu förordar om en bred översyn bör

inte utgöra ett hinder att påbörja detta arbete utan

att direktiven för utredningsarbetet i sin helhet

har fastställts.

Resultat och förslag bör kunna redovisas etappvis.

Bostadsutskottet ser gärna att riksdagen i lämpliga

sammanhang hålls informerad om hur arbetet

fortskrider och vilken tidsplan som regeringen

arbetar efter. Utskottet är för sin del berett att

successivt ta ställning till de förslag som kan

föreläggas riksdagen. Även i de frågor där

övervägandena lett fram till bedömningen att

nuvarande regelsystem inte behöver revideras är det

givetvis av intresse att ta del av regeringens

ställningstaganden.

Utskottet är mot den ovan redovisade bakgrunden

inte berett att mer detaljerat lägga fast den

förordade översynens närmare omfattning, inriktning

och tidsplan. I det följande redovisar emellertid

utskottet sin syn på de överväganden och förslag som

Riksdagens revisorer lagt fram för riksdagen i fem

mer avgränsade frågor.

Bättre uppföljning

Revisorerna diskuterar i sitt förslag former och

resurser för en uppföljning i syfte att

effektivisera plan- och byggprocessen. Det är enligt

revisorerna viktigt att uppföljningsarbetet

prioriteras bättre och att det sker en snabbare

erfarenhetsåterföring till berörda intressenter.

avsnitt 12 Kontrollera mot PDF

Revisorerna tar upp frågor som gäller uppföljningen

av PBL dels inom Regeringskansliet, dels vid

Boverket.

Vad gäller verksamheten inom Regeringskansliet

framhåller revisorerna som sin uppfattning att

bostads- och PBL-frågorna så långt som möjligt bör

samlas inom ett departement. Vidare framförs

uppfattningen att regeringen inte tagit till vara

det arbete som lagts ned vid olika myndigheter och

andra organ i syfte att föreslå en effektivare

process.

Frågan om de bostadspolitiska frågornas behandling

i regeringen har vid återkommande tillfällen kommit

att aktualiseras i bostadsutskottet genom

motionsförslag bl.a. om att ett bostadsdepartement

bör bildas. Dessa förslag har avstyrkts med

hänvisning till att det enligt regeringsformen är

statsministern som tillsätter övriga statsråd och

regeringen som fördelar ärenden mellan

departementen. Utskottet har i dessa sammanhang

också hänvisat till den av konstitutionsutskottet

framförda uppfattningen att riksdagen bör vara

ytterst återhållsam med att uttala sig eller på

annat sätt söka påverka regeringen i fråga om hur

den skall organisera sitt arbete. Bostadsutskottet

har emellertid utan att närmare ta ställning i

frågan om departementsindelningen framhållit vikten

av att bostadsfrågorna ges en sammanhållen

behandling i regeringsarbetet.

Bostadsutskottet vill vad gäller revisorernas

förslag hänvisa till sin tidigare redovisade

uppfattning. Utskottet instämmer visserligen i

bedömningen att bostads- och PBL-frågorna har ett

sådant starkt samband att de omöjligen kan behandlas

isolerade från varandra, men förutsätter att en

nödvändig samordning kan komma till stånd även med

nuvarande departementsindelning. Det bör

understrykas att PBL har starka kopplingar till

såväl övrig lagstiftning som avser mark- och

miljöfrågor som till de exploaterings- och

förnyelseintressen som gör sig gällande bl.a. ur ett

bostadspolitiskt perspektiv. Dessutom finns

kopplingar till bl.a. kultur-, social-, energi- och

regionalpolitiska frågor. Oavsett hur plan- och

bostadsfrågorna fördelas mellan departementen torde

det därför finnas frågor som måste beredas i flera

departement.

Vad gäller förutsättningarna för Boverkets

uppföljningsverksamhet framhåller revisorerna att

det är viktigt att regeringen begränsar sina uppdrag

till Boverket alternativt låter finansiera de större

uppdragen. Vidare framhålls att det är viktigt att

Boverket ges möjlighet att ta flera initiativ och

utveckla sitt uppföljningsarbete och sin

omvärldsbevakning.

Bostadsutskottet instämmer i bedömningen att det

är viktigt att Boverket ges goda förutsättningar att

uppfylla sin myndighetsuppgift att följa upp

avsnitt 13 Kontrollera mot PDF

tillämpningen av PBL. Liksom för flertalet andra

statliga myndigheter gäller att verksamheten vid

Boverket under det senaste decenniet varit föremål

för en restriktiv budgetprövning och en minskning av

antalet anställda. Verket har därför fått anpassa

sin organisation efter de nya förutsättningarna.

Bostadsutskottet har inte grund för någon annan

uppfattning än att verket har lyckats väl med denna

uppgift. Revisorernas granskning visar att de

begränsade resurserna ibland kan leda till en

konkurrens mellan de regeringsuppdrag som lagts på

verket och uppföljningsarbetet samt andra typer av

basuppgifter för verket. Bostadsutskottet anser att

regeringen bör beakta de synpunkter som revisorerna

för fram i denna fråga. Antalet uppdrag kan behöva

vägas mot verkets resursbehov för

myndighetsuppgifterna i övrigt. Samtidigt har

utskottet förståelse för regeringens behov att

använda sitt expertorgan på området för att ta fram

ett underlag för beslut i de frågor som

aktualiserats i den politiska processen. I några

fall har också bostadsutskottet indirekt initierat

sådana utredningsuppdrag till Boverket genom att

föreslå tillkännagivanden till regeringen i olika

frågor.

Bostadsutskottet delar således i huvudsak

revisorernas syn på behovet av en bättre uppföljning

av PBL-frågorna. Genom en bred översyn med den

inriktning som förordats kommer också en bra bas för

den fortsatta uppföljningsverksamheten att kunna

komma till stånd. Utskottet utesluter inte att det

även i den förordade översynen kan finnas skäl att

överväga frågor om det löpande uppföljningsarbetet.

Motverka förseningar i plan- och byggprocessen

Revisorerna konstaterar att det i den administrativa

plan- och byggprocessen finns flera hinder som leder

till förseningar och därmed till ökade kostnader och

en försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligt

revisorerna så långt som möjligt tas bort. Mot denna

bakgrund föreslås att mer flexibla regler införs

avseende tvåstegsförfarandet vid detaljplaneläggning

med krav på programskede. Reglerna om när enkelt

planförfarande får användas föreslås bli tydligare.

Länsstyrelsernas roll i kontakterna med kommunerna

föreslås ändras så att länsstyrelserna ges en mer

aktiv roll avseende utbildning, information och

erfarenhetsåterföring. Revisorerna anser också att

regeringen bör överväga att ge länsstyrelserna i

uppdrag att tillsammans med kommunerna bedriva ett

utvecklingsarbete och pröva olika möjligheter till

en effektiviserad hantering.

Frågor om möjligheten att uppnå en ökad

flexibilitet i den kommunala planeringen tas också

upp i tre motioner från 2001 års allmänna

avsnitt 14 Kontrollera mot PDF

motionstid. I två av dessa motioner, 2001/02:Bo216

(m) yrkande 1 och Centerpartiets partimotion

2001/02:Bo325 yrkande 21, konstateras att PBL redan

i sin nuvarande utformning rymmer stora möjligheter

till ett flexibelt och snabbare planförfarande.

Motionärerna anser emellertid att kommunerna inte

fullt ut tagit till vara på denna möjlighet. Mot

denna bakgrund föreslås i motionerna att Boverket

skall få i uppdrag att utvärdera orsakerna till

detta. Slutligen föreslås i Folkpartiets partimotion

2001/02:Bo324 (fp) yrkande 9 att riksdagen gör ett

tillkännagivande till regeringen om behovet av

regelförenklingar vad gäller planprocesser och

nybyggnadsregler.

Bostadsutskottet instämmer givetvis i den allmänna

bedömningen att PBL i görligaste mån bör ha en

utformning som ger utrymme för en flexibel plan- och

byggprocess där onödiga förseningar motverkas.

Samtidigt får inte berättigade krav på kvalitet,

insyn, inflytande och rättssäkerhet åsidosättas. Det

är i denna avvägning som behovet av förändringar av

nuvarande regler och rutiner måste bedömas. Såväl

revisorernas granskning som de aktuella motionerna

pekar på att det både kan handla om att bättre ta

till vara de möjligheter som dagens regelsystem ger

och att i vissa avseenden förändra reglerna så att

möjligheten till flexibilitet bättre lyfts fram.

Vad gäller frågan om möjligheterna till

flexibilitet i dagens regelsystem pekar revisorerna

på att länsstyrelserna bör kunna ha en mer aktiv

roll i utvecklingsarbetet. Bostadsutskottet anser

att regeringen bör beakta revisorernas synpunkter i

detta avseende. I den översyn av PBL som utskottet

anser bör komma till stånd bör också en mer ingående

analys av möjligheterna till flexibilitet med dagens

regler tas som utgångspunkt för överväganden om

behovet av eventuella förändringar.

Revisorerna anser att granskningen visat på behov

av regelförändringar i åtminstone två avseenden;

tvåstegsförfarandet i detaljplaneärenden och

villkoren för enkelt planförfarande.

Bostadsutskottet anser att ytterligare underlag bör

tas fram i dessa frågor innan ställning tas till om

reglerna bör ändras. Det bör erinras om att ett av

syftena med de utvidgade krav på program och

programsamråd som infördes år 1996 var att

tidigarelägga dialogen mellan kommunen och berörda

kommuninvånare och därigenom underlätta den vidare

planeringsprocessen. Samtidigt framhöll

bostadsutskottet vid beredningen av lagförslaget att

upprättande av program inte får bli något

självändamål. Utskottet underströk i detta avseende

vad regeringen hade anfört om att programskedet i

vissa fall skulle kunna undvaras antingen genom

avsnitt 15 Kontrollera mot PDF

ställningstagande i översiktsplaneringen eller genom

tillämpning av reglerna för enkelt planförfarande.

Eftersom det utökade kravet på program i

detaljplaneläggningen varit i kraft i över fem år

borde det nu finnas underlag att ta ställning till

om utfallet blev det förväntade eller om det finns

anledning att överväga förändrade krav i något

avseende. Detta gäller också frågeställningen om

PBL:s bestämmelser ger tillräcklig ledning för en

flexibel fördelning mellan strategiska

ställningstaganden i översiktsplaneringen, normalt

detaljplanearbete och tillämpningen av enkelt

planförfarande.

I den förordade översynen bör det vara en

prioriterad uppgift att belysa de aktuella frågorna

och att överväga åtgärder som kan motverka

förseningar i plan- och byggprocessen.

Förtydliga länsstyrelsens roll

Länsstyrelsernas roll i planeringsprocessen berördes

i ovanstående överväganden men tas i revisorernas

förslag även upp i ett särskilt avsnitt. Revisorerna

framhåller i sin rapport att det är viktigt att

länsstyrelserna kommer in tidigt i

planeringsprocessen. Man konstaterar emellertid att

länsstyrelsernas personella resurser på

planenheterna kraftigt minskat under de senaste

åren. Det finns därför en risk att länsstyrelserna

kommer in så sent att planprocessen förlängs i

stället för att underlättas.

I revisorernas överväganden framhålls att

länsstyrelserna har en viktig roll i den

mellankommunala planeringen och som främjare av det

regionala perspektivet i planeringen. Revisorernas

förslag i den här delen innebär att regeringen bör

ta initiativ till att klarlägga länsstyrelsens roll

och uppgifter inom området. Vidare anförs att

regeringen bör uppmärksammas på iakttagelsen att

länsstyrelsen lägger ned allt mindre resurser på

kommunala kontakter i planeringens tidiga skeden.

Vad gäller den sistnämnda frågan förutsätter

utskottet att regeringen uppmärksammar de

iakttagelser som revisorerna särskilt framhåller i

sin granskning.

Bostadsutskottet delar revisorernas bedömning att

länsstyrelsen har en viktig roll i planärenden där

olika mellankommunala och regionala frågeställningar

aktualiseras. Denna fråga har även tidigare

uppmärksammats av utskottet. Våren 2001 beslutade

utskottet att låta genomföra en uppföljning av

länsstyrelsernas behandling av planfrågor som berör

två eller flera kommuner. I denna uppföljning har

bl.a. ingått intervjuer och en enkätundersökning som

riktat sig till bl.a. länsstyrelser och kommuner. En

analys av detta material har nyligen avslutats och

redovisats för utskottet.

Uppföljningen visar visserligen att den

mellankommunala samordningen inte upplevs vara något

avsnitt 16 Kontrollera mot PDF

centralt problem för de planläggande kommunerna

eller för länsstyrelserna men att vissa

samordningsfrågor ändå tilldrar sig stor

uppmärksamhet. Det gäller framför allt vid

etablering av extern handel, företrädesvis med

inslag av livsmedelshandel. Utskottet kan konstatera

att även regeringen uppmärksammat denna fråga. I

proposition 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi

aviserar regeringen sin avsikt att låta se över

frågor om hur etableringen av externa köpcentrum för

dagligvaruhandeln förhåller sig till målen om en

hållbar samhällsutveckling.

Det finns givetvis en rad andra frågor med

mellankommunal eller regional betydelse som kan

skapa problem i vissa delar av landet. Detta gäller

exempelvis frågan om vindkraftens lokalisering. De

avgörande ställningstagandena i frågor med betydelse

för flera kommuner görs emellertid inte alltid i

PBL-sammanhang. Den uppföljning som bostadsutskottet

låtit genomföra antyder att detta skulle kunna vara

en förklaring till att exempelvis

infrastrukturfrågor inte lyfts fram av kommuner och

länsstyrelser som något betydande mellankommunalt

problem.

Även om utskottets uppföljning inte givit underlag

att förorda någon revidering av PBL:s bestämmelser

för hanteringen av mellankommunala frågor anser

utskottet att flera av de frågeställningar som tas

upp i redovisningen bör ägnas ytterligare

uppmärksamhet. Som även revisorerna konstaterat kan

detta gälla bl.a. frågor kring länsstyrelsens

metoder och till vilket skede i planeringsprocessen

som länsstyrelsens insatser bör koncentreras.

Bostadsutskottet förutsätter att regeringen i denna

fråga tar del av de iakttagelser som redovisas både

i utskottets utvärdering och i revisorernas

granskning.

Bostadsutskottet anser således att det kan finnas

skäl att i den förordade översynen av PBL ta upp

vissa frågeställningar om mellankommunala

planeärenden och det regionala perspektivet i

planeringen. I övrigt förutsätter utskottet att

frågor om länsstyrelsens roll i planeringssammanhang

uppmärksammas, exempelvis vid Boverkets

utbildningsinsatser och konferenser med de berörda

parterna.

Överklaganden och förseningar

En fråga som särskilt framhölls av bostadsutskottet

i det förslag som senare föranledde revisorernas

granskning var hur överprövningen av de kommunala

besluten påverkat planprocessen. Bakgrunden var att

det till utskottet i olika sammanhang framförts

synpunkter med innebörden att behandlingen av

överklaganden kraftigt försenade många

bostadsbyggnadsprojekt.

En av slutsatserna av revisorernas granskning i

denna del är att det behövs ett bättre

kunskapsunderlag i den fråga som utskottet

avsnitt 17 Kontrollera mot PDF

aktualiserade. Revisorerna framhåller att det finns

statistik som inte används och analyseras.

Regeringen föreslås ge länsstyrelserna i uppdrag att

förbättra sin uppföljning på området och fortlöpande

återrapportera utvecklingen till regeringen. Vidare

förordas att någon form av erfarenhetsåterföring

till kommunerna övervägs. I övrigt hänvisar

revisorerna i detta avsnitt till den arbetsgrupp

inom Regeringskansliet som under det senaste året

övervägt frågan om hur överprövningen av kommunala

plan- och byggbeslut skall kunna förenklas.

Revisorerna anser att de förslag som arbetsgruppen

kommer fram till i frågan om instansordningen vid

överklaganden m.m. bör bli föremål för en bred

remissomgång. Avslutningsvis anför revisorerna att

frågorna också skulle kunna övervägas i den PBL-

översyn som föreslagits.

Frågor om systemet för överklaganden av plan- och

bygglovsbeslut tas också upp i fyra motioner. I

motionerna 2001/01:Bo9 (fp) yrkande 1 och

2001/01:Bo216 (m) yrkande 2 förordas att antalet

instanser för överklagande begränsas. Även i

motionerna 2001/01:Bo10 (kd) yrkande 2 och 2001/01:

Bo244 (kd) yrkande 1 framhålls behovet att begränsa

antalet överklagandeinstanser. Motionärerna anser

att olika förslag bör diskuteras innan definitiv

ställning tas till förändringar. Man framhåller dock

särskilt ett förslag om att prövningen av överklagad

detaljplan bör flyttas från regeringen till en

kammarrätt.

Bostadsutskottet kan konstatera att olika

frågeställningar om överprövningen av kommunala

beslut i plan- och byggprocessen varit aktuella

under lång tid. Redan år 1991 (Ds 1991:84) lades det

fram förslag om förändringar i PBL i detta avseende.

Frågan har sedan dess aktualiserats i flera andra

utredningar och förslag. I den allmänna debatten om

förutsättningarna för bostadsbyggandet har

förseningar till följd av överprövning av plan- och

bygglovsbeslut ibland utpekats som ett betydande

problem. Det har också förts fram synpunkter som

innebär att regeringen bör avlastas prövningen av

överklagade ärenden både av principiella och

resursmässiga skäl. Det kan emellertid konstateras

att bilden av att överklagandeprocessen utgör ett

ökande problem inte är entydig. Exempelvis

framhåller Boverket i sitt remissvar på revisorernas

rapport att verkets undersökningar inte generellt

sett tyder på ett ökat antal överklaganden eller

längre handläggningstider.

Utskottet är för sin del i dagsläget inte berett

att ta ställning till aktualiserade frågor om

instansordning och antalet instanser eller förslag

om att begränsa den formella besvärsrätten i olika

avseenden. Det bör emellertid framhållas att

avsnitt 18 Kontrollera mot PDF

överväganden om åtgärder som kan snabba på och

förenkla överprövningen av kommunala plan- och

byggärenden givetvis måste ta utgångspunkten i

syftet med överprövningsmöjligheterna. De åtgärder

som kan komma i fråga får således inte riskera att

äventyra rättssäkerheten eller att i övrigt hindra

att berörda parter kan få sin sak tillräckligt

prövad.

Bostadsutskottet anser att det mot bakgrund av att

frågan om överprövningsreglerna i PBL under så lång

tid varit föremål för diskussion och utredningar

finns skäl för regeringen att nu ta ställning i

frågan och lägga fram eventuella förslag för

riksdagens beslut. Utskottet ser därför positivt på

att regeringen i början av år 2001 tillsatte en

arbetsgrupp med uppgift att överväga möjligheterna

att förenkla överprövningen av kommunala plan- och

byggbeslut. Utskottet ser gärna att det

beredningsarbete som genomförts inom

Regeringskansliet snarast kan redovisas. Som

revisorerna framhåller bör givetvis arbetsgruppens

förslag också bli föremål för remissbehandling. Om

den fortsatta beredningen av ärendet ger

tillräckligt underlag för ett ställningstagande bör

däremot inte den förordade översynen lägga hinder i

vägen för regeringen att snarast förelägga riksdagen

ett förslag i frågan.

Förtydliga oklara begrepp

I det sista avsnittet i Riksdagens revisorers

förslag hänvisar revisorerna till vissa iakttagelser

som gjorts under granskningen avseende oklara

begrepp i PBL. Revisorerna anser att det är viktigt

att bestämmelserna klargörs i en samlad översyn.

Granskningen anses ha visat att oklara begrepp kan

medföra en både förlängd och fördyrad planprocess.

Revisorerna har i sin rapport exemplifierat

bestämmelser i PBL som innehåller begrepp som

behöver tydliggöras. Det gäller förutsättningarna

för enkelt planförfarande, reglerna om bygglov vid

mindre avvikelse från detaljplan samt regler om när

miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas.

Även om det ligger i sakens natur att en lag med

PBL:s breda inriktning måste lämna vissa frågor

öppna för rättstillämpningen finns det givetvis skäl

att sträva efter så stor tydlighet som möjligt i

lagens utformning. Revisorernas granskning har visat

att vissa begrepp har upplevts som särskilt

svårtolkade av dem som har att tillämpa lagen. Detta

förhållande borde i sig vara ett tillräckligt skäl

för att analysera de bakomliggande orsakerna och

överväga behovet av förtydliganden. I det material

som tagits fram i tidigare utredningar och förslag

finns fler exempel på begrepp som det kan finnas

anledning att överväga i samband med den förordade

översynen av PBL. Det bör emellertid understrykas

avsnitt 19 Kontrollera mot PDF

att lösningen på de iakttagna problemen inte

självklart behöver ligga i att de begrepp som

upplevs som oklara förtydligas eller byts ut genom

lagstiftningsåtgärder. I många fall kan det i

stället handla om ett behov av utbildning och

information.

Utskottet anser sig inte ha tillräckligt underlag

att ta ställning till i vilka delar av PBL som en

närmare analys och överväganden om

lagstiftningsåtgärder motiveras av iakttagelser om

svårtolkade eller otydliga begrepp. Detta bör i

stället ingå som en del i den förordade översynen.

Som framhållits ovan bör som en inledande del i

arbetet med en översyn ingå att sammanställa och

strukturera tidigare framlagda förslag och

överväganden om reformeringsbehovet i PBL.

Revisorernas iakttagelser bör givetvis ingå som en

del i detta underlagsmaterial.

Bostadsutskottets ställningstagande

Bostadsutskottet anser att riksdagen som sin mening

bör ge regeringen till känna vad utskottet ovan

anfört med anledning av Riksdagens revisorers

förslag till riksdagen 2001/02:RR8 om plan- och

byggprocessens längd. Enligt utskottets mening kan

även de behandlade motionerna i huvudsak anses vara

tillgodosedda med det anförda. Bostadsutskottet

sammanfattar sitt förslag om ett tillkännagivande på

följande sätt.

En bred översyn av PBL bör komma till stånd.

Översynen bör emellertid inte ha en total och

genomgripande revidering av PBL som syfte. Enligt

utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig

svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem

för planering och byggande.

Den förordade översynen bör inbegripa uppgiften

att sammanställa och strukturera de överväganden och

förslag om PBL som tidigare framförts i flera

utredningar och där den fortsatta beredningen ännu

inte lett fram till ett ställningstagande. Vidare

bör de iakttagelser om reformbehovet som Boverket

gjort i sin egenskap av ansvarig myndighet för

uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning

ingå i underlaget för översynen.

I översynen bör det vara möjligt att ta upp frågor

avseende alla delar i PBL:s regelsystem. Förutom de

frågor om åtgärder för att motverka förseningar i

plan- och byggprocessen m.m. som främst berörts i

detta betänkande finns det således skäl att även ta

ställning till frågor om bl.a. bygglov, tillsyn och

kontroll.

Översynen bör bedrivas så att resultat och förslag

kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör

således kunna övervägas med förtur. Det innebär att

förslag i frågor som redan varit föremål för mer

ingående beredning bör kunna föreläggas riksdagen

utan att översynen i övrigt slutförts. Detta gäller

exempelvis frågan om systemet för överprövning av

avsnitt 20 Kontrollera mot PDF

kommunala plan- och bygglovsbeslut. Även frågor om

andra åtgärder för att motverka förseningar i plan-

och byggprocessen bör kunna prioriteras. Ett

etappvis tillvägagångssätt innebär också att

regeringen bör kunna påbörja ett utredningsarbete i

avgränsade frågor där det bedöms vara särskilt

angeläget att snarast ta fram ett beslutsunderlag. I

övrigt bör en inledande sammanställning av framförda

förslag och iakttagelser ge underlag för

ställningstagande till vilka frågor som bör ges

prioritet.

Förslaget om ett tillkännagivande avser förutom

behovet av en översyn av PBL med den förordade

inriktningen även frågor om åtgärder för att

förbättra uppföljningen av PBL, förtydliga

länsstyrelsens roll samt förtydliga oklara begrepp i

PBL. Till viss del gäller utskottets

ställningstagande i dessa avseenden frågor som bör

beaktas i översynen. Det avser emellertid också

behovet av åtgärder inom ramen för de berörda

myndigheternas arbete med uppföljning, utbildning

och utveckling.

Planeringsforum vid Boverket

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör avslå motionsförslaget om att

inrätta ett planeringsforum vid Boverket.

Jämför reservation 2 (kd).

Utskottet tar i detta betänkande slutligen upp förslaget i

motion 2001/02:Bo10 (kd) yrkande 1 om att regeringen

bör inrätta ett planeringsforum under Boverket.

Detta förslag fördes ursprungligen fram av

revisorerna i den rapport (2001/01:14) som ligger

till grund för förslaget till riksdagen. Revisorerna

har emellertid sedan beaktat de remissvar som

framhållit att ett planeringsforum med uppgift att

svara för bl.a. uppföljningsverksamhet inom PBL-

området på ett olyckligt sätt skulle konkurrera med

den ordinarie verksamheten inom myndigheten. Vidare

anför revisorerna i sina överväganden i förslaget

till riksdagen att behovet av ett planeringsforum

minskar om den föreslagna översynen av PBL kommer

till stånd.

Bostadsutskottet instämmer i revisorernas

bedömning och avstyrker således motionen i denna

del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken

punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

1. Översyn av PBL m.m. (punkt 1)

av Rigmor Stenmark (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som framförs i reservation 1. Därmed bifaller

riksdagen förslagspunkterna i Riksdagens revisorers

förslag till riksdagen 2001/02:RR8 och motion

2001/02:Bo325 yrkande 21 samt avslår motionerna

avsnitt 21 Kontrollera mot PDF

2001/02:Bo9 yrkande 1, 2001/02:Bo10, 2001/02:Bo216

yrkandena 1 och 2, 2001/02:Bo244 yrkande 1 och

2001/02:Bo324 yrkande 9.

Ställningstagande

Riksdagens revisorer har på bostadsutskottets

förslag genomfört en granskning av vad som kan göras

för att förkorta plan- och byggprocessen. I sitt

förslag till riksdagen lyfter revisorerna fram ett

antal frågor om PBL-systemets utformning och

användning, vilka snarast bör bli föremål för en

översyn. Jag anser att riksdagen bör ställa sig

bakom de överväganden som revisorerna redovisat

under delrubrikerna:

Översyn av PBL

Bättre uppföljning

Motverka förseningar i plan- och byggprocessen

Förtydliga länsstyrelsens roll

Överklaganden och förseningar

Förtydliga oklara begrepp i PBL.

Revisorerna konstaterar i sina överväganden att

regeringen under flera år inte ägnat PBL-frågorna

tillräckligt intresse. Frågorna har enbart kommit

att behandlas utifrån ett miljöbalksperspektiv. Jag

anser att riksdagen bör understryka att PBL i sig

rymmer så många komplexa samhällplaneringsfrågor att

de måste kunna hanteras separat från miljöbalken.

Miljöfrågorna är visserligen en mycket viktig

utgångspunkt för planeringen, men det är långt ifrån

den enda. Det kan konstateras att regeringen under

de senaste åren inte ägnat något intresse åt andra

angelägna frågor som exempelvis behovet av en

effektiv planprocess eller behovet av att utveckla

jämställdhetsperspektivet i planeringen. Inte

heller har regeringen tagit initiativ till att

utveckla PBL till ett instrument som kan anpassas

till de skilda behov som gör sig gällande i olika

delar av landet. I Centerpartiets partimotion

2001/02:Bo325 understryks behovet av att ta vara på

möjligheterna till flexibilitet i planeringen.

I ett flertal avseenden pekar revisorerna på att

PBL:s reglering upplevs som oklar av kommunerna. Man

framhåller också att en alltmer komplex

plansituation med många motstående intressen kan

kräva en reformering av lagstiftningen. I dessa

sammanhang brukar problemen i storstäderna vid

bostadsbyggande i stadskärnorna särskilt

uppmärksammas. Jag anser emellertid att riksdagen

även bör framhålla behovet av att se över de

komplexa plansituationer som finns på landsbygden.

Detta gäller inte minst de motsättningar som kan

uppstå när ny bebyggelse etableras i närheten av en

befintlig verksamhet och det därefter ställs krav på

begränsningar av denna verksamhet (t.ex. hästgårdar

eller svinuppfödning). Det finns behov av en

tydligare reglering som innebär ett skydd för redan

etablerad verksamhet.

Revisorernas granskning har också lett fram till

slutsatsen att bostads- och PBL-frågorna så långt

avsnitt 22 Kontrollera mot PDF

som möjligt bör samlas i ett departement. Denna

åsikt har nu förts fram från så många håll att även

regeringen borde komma till insikt om behovet av en

samordnad hantering av dessa frågor.

Jag föreslår sammanfattningsvis att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad Riksdagens

revisorer föreslagit och särskilt understryker vad

jag ovan anfört om en hantering av PBL-frågorna

separat från miljöbalken, behovet av tydligare

regler vid planering på landsbygden samt ett

departement för bostads- och planeringsfrågor. Detta

innebär även ett bifall till Centerpartiets

partimotion 2001/02:Bo325 yrkande 21. Övriga

motioner får i huvudsak anses tillgodosedda med det

anförda.

2. Planeringsforum vid Boverket (punkt 2)

av Ulla-Britt Hagström (kd) och Annelie Enochson

(kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som framförs i reservation 2. Därmed bifaller

riksdagen motion 2001/02:Bo10 yrkande 1.

Ställningstagande

I den rapport som föregick Riksdagens revisorers

förslag till riksdagen 2001/02:RR8 föreslogs att ett

planeringsforum skulle inrättas vid Boverket. Syftet

med förslaget var att ge bättre organisatoriska

förutsättningar för arbetet med uppföljning och

utveckling av PBL och därigenom skapa en effektivare

plan- och byggprocess.

I det nu behandlade förslaget har revisorerna

frångått denna idé, främst mot bakgrund av Boverkets

remissvar. Vi anser emellertid att starka skäl talar

för att fullfölja revisorernas ursprungliga förslag om

att inrätta ett planeringsforum. Ett sådant organ

skulle kunna bidra till att den planeringskompetens som

finns vid Boverket tas till vara på bästa sätt. Ett

planeringsforum skulle också kunna svara för ett

samordnat omhändertagande av forskningsresultat och ge

bättre möjlighet att återföra kunskap och erfarenheter

till regeringen, kommuner och till byggbranschen.

Boverket menar i sitt remissvar att dess roll i

uppföljningsarbetet behöver utvecklas, men att det

då krävs att verket tillskjuts större resurser. Vi

anser att resurser för ett bättre uppföljningsarbete

och för att inrätta ett planeringsforum kan skapas

genom att tydligare inrikta verksamheten vid

myndigheten mot det egentliga kompetensområdet. Ett

led i en sådan resursomfördelning bör vara att

flytta det byggkostnadsforum som inrättats vid

Boverket till Konkurrensverket. Detta skulle leda

till en mer ändamålsenlig uppdelning av planerings-

och konkurrensfrågorna.

Vi föreslår att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad vi framfört om ett

avsnitt 23 Kontrollera mot PDF

planeringsforum vid Boverket. Vårt förslag innebär

ett bifall till motion 2001/02:Bo10 (kd) yrkande 1.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett

följande särskilda yttranden.

1. Översyn av PBL m.m.

Knut Billing (m), Sten Andersson (-), Inga Berggren

(m), Yvonne Ångström (fp) och Ewa Thalén Finné (m)

anför:

Det har under lång tid stått klart att det finns

behov av förändringar av PBL i flera avseenden. Vi

har i motioner pekat på dessa behov och föreslagit

att riksdagen skall begära förslag om förenklingar

bl.a. i fråga om överklagandesystemet och

planprocessen i övrigt. Samstämmiga synpunkter från

byggsektorn har också understrukit behovet av

förändringar som kan ge en snabbare och effektivare

plan- och bygglovsprocess. Trots dessa tydliga

signaler om att något behöver göras har regeringen

förblivit passiv. Bostadsutskottets

ställningstagande till förslaget från Riksdagens

revisorer bör nu kunna fungera som en väckarklocka

för regeringen om att ta ställning till de konkreta

förslag om förändringar som förts fram från flera

håll.

En fråga som bostadsutskottet anser bör beredas

med förtur gäller hur överklagandeprocessen kan

förenklas. Med den ordning som i dag gäller med

bl.a. programskede, detaljplanearbete och

bygglovprövning kan i princip samma fråga komma att

behandlas och överprövas gång på gång. Vi vill

understryka att huvudinriktningen på

beredningsarbetet avseende överklagandeprocessen

måste vara att begränsa antalet instanser för

överklaganden.

Vi vill avslutningsvis framhålla att det vid en

översyn av PBL finns skäl att ta upp en rad

avgränsade sakfrågor som inte närmare berörts i

utskottets överväganden i detta betänkande.

Bostadsutskottet kommer senare i vår att ta

ställning till förslag från (m) och (fp) i sådana

frågor. Det gäller bl.a. förslag om att ta bort ett

konkurrensbegränsande inslag i PBL, dvs. möjligheten

att reglera handelsändamålet genom detaljplan. I

denna fråga behövs emellertid ingen utredning utan

riksdagens beslut kan utgå från den ordning som

rådde under det borgerliga regeringsinnehavet.

2. Översyn av PBL m.m.

Owe Hellberg (v) och Sten Lundström (v) anför:

Bostadsutskottet föreslår i betänkandet att

regeringen skall inleda en översyn av PBL. Vi står

bakom detta förslag men vill samtidigt understryka

att utskottets överväganden i huvudsak utgår från de

frågeställningar som revisorerna tagit upp i sin

granskning. Dessa frågställningar - om plan- och

byggprocessens längd m.m. - är visserligen viktiga,

men i en översyn av PBL finns flera andra frågor som

är nödvändiga att ta upp. Detta gäller i hög grad de

avsnitt 24 Kontrollera mot PDF

frågor om bygglov, tillsyn och kontroll som inte

varit föremål för revisorernas granskning. Vi vill

här ytterligare framhålla vad utskottet anfört om

att även dessa frågor skall ingå i översynen.

Vänsterpartiet har under flera år i motioner

föreslagit förändringar i PBL när det gäller

byggprocessen från bygganmälan till slutanmälan.

Även i år har vi under allmänna motionstiden fört

fram förslag med denna innebörd. Bostadsutskottet

kommer senare i vår att ta upp förslagen till

behandling. Vi vill emellertid redan nu framhålla

att det självklart måste ingå i översynen att se

över vilka förändringar som är nödvändiga för att

stärka kvalitetstänkandet i byggprocessen.

Under de senaste åren har det vid upprepade

tillfällen visat sig att flera av de förändringar

som genomfördes i PBL i mitten av 1990-talet inte

har fallit väl ut. Skandalbyggen som Södra

Hammarbyhamnen i Stockholm utgör pinsamma exempel på

att byggherrarna inte levt upp till det

ansvarstagande som förändringarna i PBL-systemet

byggde på. Vi förutsätter därför att det i översynen

kommer att ingå att närmare överväga förändringar

som bl.a. innebär att:

- bygganmälan lämnas betydligt tidigare än i dag och

att tillräcklig tid ges för byggsamråd m.m.,

- kontrollplanen upprättas efter byggsamråd,

- det ställs ökade krav på den kvalitetsansvarige,

bl.a. i fråga om att se till att kontrollplanen

tillgodoser samhällskraven,

- kraven på slutanmälan ökar, bl.a. genom att

byggherren görs ansvarig för ett intyg om att

utförandet av byggnaden skett i överensstämmelse

med bygglovsbeslutet,

- byggherrens övergripande ansvar för byggprocessen

och byggnadens egenskaper ytterligare förtydligas.

Vi vill vidare understryka att det finns starka skäl

till förändringar och förtydliganden i PBL och BVL

även i en rad sakfrågor. Det gäller frågor om barns

inflytande i planeringen, barnsäkerhet,

tillgänglighet, krav på ekologiskt hållbara

lösningar, hanteringen av stormarknadsetableringar

m.m. Även dessa frågor kommer emellertid att tas upp

för överväganden av utskottet senare i vår.

Revisorerna framhåller att det under de senaste

åren lagts fram flera utredningar med förslag om

förändringar i PBL. Flertalet av de frågor som vi

har pekat på som särskilt angelägna att ta ställning

till har utretts av Boverket i olika sammanhang.

Verket har också i flera frågor lagt fram förslag

med liknande inriktning som den vi har förordat. Det

borde därför vara möjligt för regeringen att inom en

relativt snar framtid återkomma med förslag till

riksdagen på dessa områden. Vi vill alltså

understryka vad utskottet anfört om att en pågående

avsnitt 25 Kontrollera mot PDF

översyn av PBL-frågor där tillräckligt

beslutsunderlag saknas inte får hindra att förslag i

andra avgränsade frågor samtidigt läggs fram för

riksdagen.

Avslutningsvis vill vi understryka vad revisorerna

anfört om behovet av att samordna bostads- och

planfrågorna i ett departement. Trots att behovet av

en sådan samordning sedan länge varit uppenbar

hanteras frågorna fortfarande skilda från varandra i

flera departement och av flera ministrar. Den

bristande förmåga från regeringen att ställning till

utredningsförslag m.m. om PBL som revisorerna pekat

på utgör ytterligare ett argument för en samordnad

hantering av alla de frågor som har betydelse för

bygg- och bostadssektorn. Vi förutsätter att

regeringen nu beaktar de framförda synpunkterna.

3. Översyn av PBL m.m.

Ulla-Britt Hagström (kd) och Annelie Enochson (kd)

anför:

PBL-frågorna har alltför länge negligerats i

regeringsarbetet. Det är därför givetvis glädjande

att en bred majoritet av utskottet nu kunnat enas om

en beställning till regeringen om en översyn av PBL.

Vi har ställt oss bakom utskottets överväganden men

vill särskilt framhålla två av de frågor som tas

upp.

Som utskottet framhåller finns det skäl att ge

vissa frågor prioritet i utredningsarbetet. En fråga

där utskottet förväntar sig att regeringen inom en

snar framtid skall kunna presentera ett förslag

gäller överklagandeprocessen. Bostadsutskottet tar

visserligen i betänkandet inte ställning till den

närmare inriktningen på detta förslag men såväl

utskottets initiativ till revisorernas

granskningsärende som resultatet av revisorernas

granskning pekar entydigt på vilken typ av

förändringar som krävs. Det gäller att förenkla och

förkorta överklagandeprocessen och motverka onödiga

förseningar. För att åstadkomma en sådan förändring

behövs åtgärder med den inriktning som föreslås i

framför allt motionerna Bo10 (kd) och Bo244 (kd).

Dessa förslag innebär att överprövningen av

flertalet planärenden lyfts bort från regeringen. En

enhetlig och snabb överprövning borde i stället

kunna åstadkommas om prövningen av en överklagad

detaljplan flyttas till en kammarrätt. Vidare är det

sannolikt nödvändigt att begränsa det sammantagna

antalet instanser för överklaganden av bygglov och

detaljplan. Regeringen bör även i övrigt ta fasta på

de förslag om förändringar som förs fram i kd-

motionerna. Vi förutsätter således att regeringens

kommande förslag får den förordade inriktningen.

Bostadsutskottet är i sina överväganden mycket

försiktigt vid behandlingen av revisorernas förslag

om att bostads- och PBL-frågorna bör samlas i ett

departement. Sett ur en strikt konstitutionell

avsnitt 26 Kontrollera mot PDF

synvinkel bör inte riksdagen söka påverka hur

regeringen internt organiserar sitt arbete. Vi kan

emellertid konstatera att revisorerna endast är en

av många instanser som påtalat bristen på nödvändig

samordning av de aktuella frågorna inom

Regeringskansliet. Det får förutsättas att

regeringen till slut tar intryck av dessa synpunkter

och organiserar sitt arbete så att det bättre kan

svara mot de behov som finns att utveckla

samhällsplaneringsfrågorna i vid bemärkelse. Vi har

i ett särskilt yttrande till bostadsutskottets

betänkande 2001/02:BoU1 utvecklat vår syn på hur

bygg- och boendefrågorna kan lyftas fram och ges

större tyngd genom en samordnad beredning.

4. Översyn av PBL m.m.

Helena Hillar Rosenqvist (mp) anför:

Jag stöder utskottets förslag om att plan- och

bygglagen bör ses över. Jag anser emellertid att

översynen bör inriktas på fler frågor än dem som

utskottet pekar på i sina överväganden.

En viktig fråga för översynen är kommunernas

oförmåga att hantera handelsfrågor, t.ex. vid

etableringar av externa stormarknader. Det gäller

särskilt i storstadsområden och andra områden med

korta avstånd mellan kommuncentrum.

Det finns också ett behov av att lyfta fram

gestaltningsfrågor och sociala frågor i översynen.

Dessa frågor är ofta nära knutna till frågor om

trafik, miljö och handel och bör hanteras samordnat.

Jag vill därför särskilt understyrka att

Miljöpartiet inte delar den åsikt som framförs i

revisorernas rapport och refereras i betänkandet,

nämligen att gestaltningsfrågorna och de social

frågorna har trängts tillbaka av miljöfrågor.

Rapportens underlag för påståendet är för övrigt

mycket tunt. Åsikten som framförs i den av

revisorerna redovisade enkäten till länsstyrelserna

att "med sammanslagna bygg- och miljönämnder har

miljö mest att säga till om" motsägs direkt av andra

rapporter. Det av revisorerna refererade klagomålet

från dåvarande landshövdingen i Stockholm på att

"miljökraven trissas upp av olika medborgargrupper

... kommunen har svårt att stå emot ..." ter sig

snarast som ett uttryck för författarens missnöje

över att de ändringar av PBL i mitten av 1990-talet

som syftade till ökad miljöhänsyn och stärkt

medborgarinflytande i den kommunala planeringen fått

avsedd effekt.

Det är i och för sig riktigt att

gestaltningsfrågor och sociala frågor inte beaktas

tillräckligt i många kommuner. Detta har emellertid

andra förklaringar än dem som revisorerna pekar på.

En förklaring är att de krav som ställs på

stadsarkitekten vid kommunens planläggning

successivt har försvagats. Kommunernas trängda

ekonomi och de ökade byggkostnaderna har också gjort

avsnitt 27 Kontrollera mot PDF

att kortsiktiga ekonomiska hänsyn har fått allt

större genomslag på bekostnad av hänsynen till

sociala frågor, stadsgestaltning och miljö.

Jag förutsätter att den kommande översynen av PBL

utgår från och beaktar ovanstående synpunkter.

Förteckning över behandlade förslag

Riksdagens revisorers förslag till

riksdagen

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin