Bet. 2001/02:JUU22

Justitieutskottets betänkande

2001/02:JUU22

Godkännande av rambeslut om åtgärder mot terrorism

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens

proposition 2001/02:135 om Sveriges antagande av

rambeslut om bekämpande av terrorism jämte fyra i

ärendet väckta motioner.

I propositionen föreslås att riksdagen skall

godkänna det inom Europeiska unionen upprättade

utkastet till rambeslut om bekämpande av terrorism.

Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om vilka

gärningar som skall anses utgöra terroristbrott i

medlemsstaternas nationella lagstiftning samt vilka

straffrättsliga påföljder dessa gärningar skall

kunna leda till. De lagändringar som regeringen

anser att rambeslutet föranleder kommer att

behandlas senare.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens

förslag och avslår motionerna.

I ärendet finns en reservation (v, mp) och två

särskilda yttranden (m, fp respektive c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av rambeslut om bekämpande av

terrorism

Riksdagen godkänner det i bilaga 2 intagna

utkastet till rambeslut om bekämpande av

terrorism samt avslår motionerna 2001/02:Ju13,

2001/02:Ju14, 2001/02:Ju15 och 2001/02:Ju16.

Därmed bifaller riksdagen proposition

2001/02:135.

Reservation 1 (v, mp)

Stockholm den 14 maj 2002

På justitieutskottets vägnar

Fredrik Reinfeldt

Närvarande: Fredrik Reinfeldt (m)[1]1, Ingvar

Johnsson (s), Märta Johansson (s), Margareta

Sandgren (s), Alice Åström (v), Ingemar Vänerlöv

(kd), Maud Ekendahl (m)[2]1, Ann-Marie Fagerström

(s), Helena Zakariasén (s), Morgan Johansson (s),

Ragnwi Marcelind (kd), Anita Sidén (m)[3]1, Kia

Andreasson (mp), Gunnel Wallin (c) Johan Pehrson

(fp)[4]1, Lennart Bolander (m)[5]1 och Sven-Erik

Sjöstrand (v).

**FOOTNOTES**

[1]:1 Har ej deltagit i beslutet.

[2]:

[3]:

[4]:

[5]:

Bakgrund

Europeiska rådet beslutade den 3 december 1998 om en

handlingsplan för att på bästa sätt genomföra

bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättandet

av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I

handlingsplanen anges bl.a. att EU inom två år efter

det att fördraget trätt i kraft bör vidta åtgärder

för att, om det anses nödvändigt, fastställa

minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder

på området terrorism.

För att följa vilka framsteg som görs med att

genomföra åtgärderna enligt handlingsplanen och

hålla de tidsfrister som anges har kommissionen

upprättat en resultattavla som innehåller en

redogörelse för arbetet. Vid sin uppdatering av

resultattavlan i maj 2001 angav kommissionen att den

hade för avsikt att presentera ett förslag till

rambeslut om gemensamma definitioner, åtal och

straff för terrorism före utgången av tredje

kvartalet 2001. I enlighet härmed presenterade

kommissionen den 19 september 2001 ett förslag till

rambeslut om bekämpande av terrorism. Syftet med

förslaget var att tillnärma medlemsstaternas

lagstiftning när det gäller terroristbrott.

Under hösten 2001 bedrevs ett omfattande

förhandlingsarbete inom EU med anledning av

kommissionens förslag. Vid sitt möte den 6-7

december 2001 träffade Rådet för rättsliga och

inrikes frågor en politisk överenskommelse om

innehållet i rambeslutet och Europaparlamentet

godkände den 6 februari 2002 rådets förslag.

Regeringen har under förhandlingsarbetet

fortlöpande informerat och samrått med riksdagen.

Sålunda sammanträffade representanter för regeringen

med utskottet respektive utskottets EU-grupp vid

fyra tillfällen i oktober-november 2001. Samrådet

med EU-nämnden var lika omfattande.

Ärendet och dess beredning

Till grund för regeringens förslag ligger ett inom

Justitiedepartementet utarbetat utkast till

proposition som Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen,

Justitiekanslern, Försvarsmakten och Statens

räddningsverk beretts tillfälle att lämna synpunkter

på. Därutöver har Vänsterpartiet till regeringen

överlämnat synpunkter på rambeslutet från

Frivilligorganisationernas fond för mänskliga

rättigheter, Svenska Helsingforskommittén för

mänskliga rättigheter, Statstjänstemannaförbundet

samt från personer verksamma vid Uppsala, Göteborgs

och Stockholms universitet.

Sedan propositionen överlämnades till riksdagen

har den däri intagna svenska versionen av utkastet

till rambeslut granskats av EU:s juristlingvister.

Den juristlingvistgranskade versionen av utkastet -

med vissa i förhållande till propositionen

redaktionella och språkliga ändringar - återfinns i

bilaga 2 till betänkandet. Vad gäller det utkast

till uttalande som skall tas till rådets protokoll

när rambeslutet antas har någon ny version inte

presenterats. Det i bilaga 3 intagna uttalandet

överensstämmer därför med det som finns i

propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det

inom Europeiska unionen upprättade utkastet till

rambeslut om bekämpande av terrorism. Rambeslutet

innehåller bl.a. bestämmelser om vilka gärningar som

skall anses utgöra terroristbrott i medlemsstaternas

nationella lagstiftning samt vilka straffrättsliga

påföljder dessa gärningar skall kunna leda till. I

propositionen redovisar regeringen de lagändringar

som rambeslutet kräver. Några konkreta förslag till

ändrad lagstiftning läggs dock inte fram i

propositionen. De av regeringen redovisade

lagstiftningsbehoven kommer att behandlas i ett

senare sammanhang.

2001/02

JuU22

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet

till rambeslut om bekämpande av terrorism och avslår

samtliga motionsyrkanden. Jämför reservationen (v,

mp).

Det internationella straffrättsliga samarbetet mot

terrorism har pågått ända sedan 1960-talet. Arbetet

har hittills i huvudsak koncentrerats till FN och

resulterat i att tolv internationella konventioner

eller tilläggsprotokoll förhandlats fram. Till detta

kommer den europeiska konventionen angående

motverkande av terrorism, antagen i Strasbourg i

januari 1977.

Avsaknaden av samförstånd om en internationellt

accepterad definition av terrorism har gjort att

olika idéer som funnits för att skapa en generell

konvention mot all slags terrorism hittills inte

visat sig vara en framkomlig väg. Arbetet har i

stället gått ut på att utarbeta speciella

konventioner med krav på kriminalisering av

särskilda brottsliga handlingar, allteftersom

terrorismen tagit sig skilda uttryck.

Det nu aktuella rambeslutet är den första

internationella överenskommelse som innehåller en

definition av terrorism. I artikel 1 föreskrivs

nämligen vilka handlingar som, enligt

brottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, skall

betraktas som terroristbrott. Till dessa handlingar

hör bl.a. angrepp på persons liv som kan leda till

döden, människorov eller tagande av gisslan samt

förstörande av vissa i rambeslutet uppräknade

anläggningar. För att dessa handlingar skall kunna

betraktas som terroristbrott måste dessutom vissa

ytterligare rekvisit vara uppfyllda. För det första

måste handlingen ha begåtts uppsåtligen och genom

sin art eller sitt sammanhang kunna allvarligt skada

ett land eller en internationell organisation. Men

det är inte tillräckligt. Det måste dessutom vara

styrkt att gärningsmannen begått handlingen i syfte

att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning,

otillbörligen tvinga offentliga organ eller en

internationell organisation att utföra eller att

avstå från att utföra en viss handling eller

allvarligt destabilisera eller förstöra de

grundläggande politiska, konstitutionella,

ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land

eller i en internationell organisation. Genom ett

särskilt uttalande, som skall tas till rådets

protokoll då rambeslutet antas, får rambeslutet

dessutom inte tolkas så att man på terroristgrunder

anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt

att föra fram sina åsikter, även om de begår brott

när de utövar en sådan rätt.

Även vissa andra gärningar, såsom grov stöld och

utpressning och som anses vara särskilt frekventa i

samband med utförandet av terroristbrott, skall

under vissa förutsättningar betraktas som brott med

anknytning till terroristverksamhet (artikel 3).

Vidare skall varje medlemsstat kriminalisera vissa

handlingar som begås inom ramen för särskilt

planlagd och organiserad terroristbrottslighet. Det

som skall bestraffas är att leda eller på visst

närmare angivet sätt delta i en terroristgrupps

verksamhet (artikel 2). I vissa i rambeslutet

angivna fall skall också anstiftan, medhjälp och

försök vara straffbart (artikel 4).

I rambeslutet föreskrivs även vilka påföljder som

skall kunna dömas ut för de brott som omfattas av

beslutet (artikel 5), vilka särskilda omständigheter

som skall kunna medföra lindring av sådana påföljder

(artikel 6), juridiska personers ansvar och

påföljder för dessa (artiklarna 7 och 8), behörighet

och åtal (artikel 9) samt vilka åtgärder som

medlemsstaterna skall vidta till skydd av och stöd

till brottsoffer (artikel 10).

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen

godkänner utkastet till rambeslut. De

lagstiftningsåtgärder som rambeslutet föranleder

behandlas inte i detta betänkande.

I propositionen redogör regeringen emellertid

utförligt för nuvarande svenska regler på området

och behovet av författningsändringar med anledning

av rambeslutet. Sammanfattningsvis anför regeringen

att svensk rätt i de flesta avseenden torde uppfylla

de krav rambeslutet ställer upp. I vissa delar krävs

dock ny lagstiftning. Regeringen konstaterar att

samtliga de handlingar som anges i artikel 1 är

straffbara enligt svensk rätt. För att uppfylla

rambeslutets krav på att dessa handlingar, då de

kvalificerande rekvisiten är uppfyllda, skall

betraktas som terroristbrott bör införas en särskild

straffbestämmelse om ansvar för terroristbrott med

en särskild straffskala. Vidare bör försök,

förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet

att avslöja terroristbrott vara straffbart.

Slutligen bör bestämmelserna om tillämplighet av

svensk lag förtydligas. Regeringen gör

avslutningsvis reservationen att det inte är möjligt

att redan nu slå fast den exakta omfattningen av det

straffbara området.

I motionerna Ju13 (v), Ju15 (fp) och Ju16 (mp)

yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anför

att rambeslutet förutsätter betydelsefulla ändringar

av svensk lagstiftning. Trots detta presenteras inte

denna lagstiftning, vilket medför att riksdagen inte

fullt ut kan bedöma konsekvenserna av rambeslutet

för svensk del. Vidare anför motionärerna att den

enskildes rättssäkerhet riskerar att sättas i fara

om rambeslutet godkänns.

I motion Ju14 (m) tas också mer i princip

ställning till riksdagens behandling av godkännande

av rambeslut. Motionärerna anser att frågan om

godkännande av rambeslut inom det rättsliga området

inte bör behandlas av riksdagen med mindre förslag

till följdlagstiftning samtidigt läggs fram. I

motion Ju15 (fp) framförs liknande synpunkter.

I sammanhanget bör nämnas att riksdagen vid ett

antal tillfällen de senaste två åren godkänt

rambeslut utan att följdlagstiftningen samtidigt

presenterades. Det bör också nämnas att frågan

nyligen aktualiserats i ärendet om en europeisk

arresteringsorder där utskottet godtagit att

följdlagstiftningen läggs fram senare (bet.

2001/02:JuU29). Principfrågan behandlas i utskottets

betänkande 1999/2000:JuU20 s. 5-6. Bakgrunden är att

ett antagande av ett rambeslut i Rådet medför en

folkrättslig förpliktelse att genomföra erforderliga

lagändringar. Utskottet kunde i sitt enhälliga

betänkande inte se något avgörande skäl mot att

godta ett rambeslut vid ett tillfälle och fatta

beslut om lagstiftningen vid ett senare tillfälle.

Att avvakta med lagstiftningen borde emellertid inte

ske annat än när det var påkallat av de tidsramar

som gällde för EU:s antagande av rambeslutet.

Vad först gäller möjligheterna att bedöma

konsekvenserna av rambeslutet för svensk del

konstaterar utskottet att regeringen i propositionen

bl.a. lämnar en redovisning av såväl rambeslutets

innehåll som de skäl som regeringen har för att

riksdagen skall anta rambeslutet. I detta ärende

finns dessutom en utförlig redovisning för

lagstiftningsbehovet. Utskottet anser för sin del

att propositionen i dessa delar ger en både

nyanserad och saklig beskrivning av rambeslutets

konsekvenser för svensk räkning.

I propositionen anför regeringen att behovet och

nödvändigheten av ett rambeslut för att bekämpa

terrorism förutskickades redan i själva Fördraget om

Europeiska unionen. Terrordåden i USA har därefter

medfört bred uppslutning i de internationella

ansträngningarna för terroristbekämpning. I det

arbetet är det naturligt att man inom EU

säkerställer att medlemsstaternas lagstiftning är så

utformad att den inte lämnar utrymme för att begå

terroristbrott. Det finns enligt regeringen därför

ett mervärde att på EU-nivå utforma gemensamma

definitioner av vilka handlingar som skall anses

utgöra terroristbrott och vilka påföljder dessa

skall kunna leda till. På så sätt skapas ett

gemensamt rättsområde som underlättar det rättsliga

och polisiära samarbetet för att förebygga och

bekämpa terroristbrottslighet. Regeringen anser av

dessa skäl att Sverige bör verka för att rambeslutet

antas (prop. s. 17 f).

Utskottet finner inte anledning till någon annan

bedömning än regeringen i denna del.

Vad härefter gäller kravet på omedelbar

följdlagstiftning anför regeringen i propositionen

att avsikten är att rambeslutet skall antas så snart

som möjligt under det spanska ordförandeskapet. Med

anledning härav samt att medlemsstaterna enligt

rambeslutets artikel 11 senast den 31 december 2002

skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa

bestämmelserna i rambeslutet, lägger regeringen inte

i detta sammanhang fram förslag till lagstiftning om

genomförandet av åtagandena, utan avser att under

hösten 2002 återkomma med nödvändiga

lagstiftningsförslag (prop. s. 5). En sådan

situation som förelåg i 2000 års ärende föreligger

alltså också här. Som nyss framgått redovisas också

lagstiftningsbehovet på ett utförligt sätt i

propositionen.

Mot den här angivna bakgrunden kan utskottet inte

dela motionärernas uppfattning att avsaknaden av

följdlagstiftning skulle utgöra skäl för riksdagen

att inte anta rambeslutet eller att avvakta med ett

beslut rörande detsamma. Sammantaget innebär det

anförda att utskottet tillstyrker propositionen och

avstyrker motionerna Ju13, Ju14, Ju15 och Ju16.

Reservation

Godkännande av rambeslut om bekämpande av

terrorism

av Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och

Sven-Erik Sjöstrand (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande

lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2001/02:135. Därmed

bifaller riksdagen motionerna 2001/02:Ju13,

2001/02:Ju15 yrkande 1 och 2001/02:Ju16 samt

bifaller delvis motionerna 2001/02:Ju14 och

2001/02:Ju15 yrkande 2.

Ställningstagande

Att bekämpa internationell brottslighet och

terrorism är en mycket angelägen uppgift som

givetvis måste ha högsta prioritet. I det

föreliggande utkastet till rambeslut finns dock

stora definitions- och gränsdragningsproblem och

förslaget har så allvarliga brister - inte minst i

fråga om förutsägbarhet - att det inte kan anses

uppfylla kraven på rättssäkerhet för den enskilde.

Enligt vår mening råder det dessutom tveksamhet

kring frågan om beslutet verkligen står i

överensstämmelse med de grundläggande mänskliga

rättigheterna och friheterna.

Trots att rambeslutet innebär betydelsefulla

ändringar av svensk lag väljer regeringen att inte

samtidigt med rambeslutet lägga fram ett förslag

till den lagstiftning som krävs med anledning av

beslutet. Enligt vår mening är detta inte en

acceptabel lagstiftningsteknik. Det bör vara ett

krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell

presenteras i sin helhet för att en bedömning av

rambeslutet som sådant skall kunna genomföras. Bara

genom ett sådant förfarande ges utrymme för både

remissförfarande och, när så är påkallat,

lagrådsgranskning. Härigenom ges också tid och

möjlighet till debatt och analys av förslagens

innehåll och konsekvenser för svensk del.

Mot bakgrund av det sagda bör enligt vår mening

propositionen avslås.

Särskilda yttranden

1. Följdlagstiftningens betydelse vid antagande

av rambeslut

av Fredrik Reinfeldt (m), Maud Ekendahl (m),

Anita Sidén (m), Johan Pehrson (fp) och Lennart

Bolander (m).

Enligt vår mening hade utskottet bort skjuta upp

behandlingen av godkännandet av rambeslutet till

dess att regeringens förslag till följdlagstiftning

förelåg. Sedan ett yrkande härom avslagits av

utskottet väljer vi att inte delta i beslutet om

godkännande och anför följande.

Terroristattackerna i USA den 11 september 2001

har medfört att terrorbekämpningen har satts i fokus

i det internationella samarbetet. Vi stöder

naturligtvis detta arbete och tar våra åtaganden

inom ramen för det europeiska samarbetet på största

allvar.

Regeringen har emellertid valt att inte lägga fram

förslag till följdlagstiftning samtidigt med

rambeslutet. Riksdagen har i och för sig vid några

tillfällen tidigare tagit ställning till rambeslut

utan att regeringen samtidigt har presenterat den

lagstiftning som är nödvändig till följd av

beslutet. Det nu aktuella rambeslutet skiljer sig

emellertid i dignitet och känslighetsgrad från de

övriga rambeslut som lagts fram för riksdagen.

Rambeslutet innehåller ställningstaganden om bl.a.

en ny lag om terroristbrott, kriminalisering av

gärningar som begås av en terroristgrupp samt

påföljder. Vid tillskapandet av sådana bestämmelser

är det angeläget att säkerställa att rättssäkerheten

för den enskilde inte urholkas. Innan riksdagen

fattar beslut i frågan bör det därför stå helt klart

vilka konsekvenser beslutet kommer att få för den

svenska lagstiftningen.

Vi misstror inte regeringens förmåga till analys

och problemlösning. Enligt vår erfarenhet är det

emellertid först i samband med att det handgripliga

och konkreta förslaget granskas inom ramen för den

parlamentariska processen som eventuella brister

eller problemområden upptäcks. Därför är det mycket

viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning

till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå

samtidigt som man antar rambeslutet.

2. Antagande av rambeslutet

av Gunnel Wallin (c).

Ett väl fungerande rättsligt samarbete inom EU är av

stor betydelse för att människor skall känna

trygghet i gemenskapen. Därför bör samarbetet inom

EU på det rättsliga området prioriteras under

kommande år. Det finns därför all anledning för

Sverige att fortsätta sitt aktiva deltagande i de

internationella ansträngningarna för att motverka

organiserad brottslighet.

I många olika typer av brott, t.ex. terrorbrott,

narkotikabrott, grov ekonomisk brottslighet,

människohandel och annan organiserad brottslighet

saknar nationella gränser betydelse. Samtidigt

stannar ofta möjligheterna att från samhällets sida

bekämpa denna typ av brottslighet vid gränsen. Det

innebär att brottsligheten alltför ofta ligger några

steg före rättssamhället. Därför är det nödvändigt

att utveckla det gränsöverskridande samarbetet av

brottsbekämpning och det brottsförebyggande arbetet.

Brott som terror, grov ekonomisk förskingring och

människohandel sprider sig tyvärr med hög hastighet,

och dessa brott måste med kraft motarbetas.

Centerpartiet accepterar därför vissa nya

gemensamma minimiregler när det gäller

straffrättsliga påföljder och andra former av

straffrättsliga åtgärder som skall vidtas mot bl.a.

terrorbrott. Detta skall dock ses som undantag på

grund av frågornas dignitet. Grundprincipen att

beslut inom det polis- och straffrättsliga

samarbetet skall ske på mellanstatlig grund bör

ligga fast. Inom det straffrättsliga samarbetet är

ömsesidigt erkännande ett bra alternativ till

harmonisering. Metoden är ett bra sätt att öka

samarbetet utan att lämna över alltför mycket av

beslutsfattande till överstatlig nivå.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:135 har

regeringen (Justitiedepartementet)

föreslagit att riksdagen godkänner

det inom Europeiska unionen

upprättade utkastet till rambeslut

om bekämpande av terrorism.

Följdmotioner

2001/02:Ju13 av Alice Åström m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:135 Sveriges

antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism.

2001/02:Ju14 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om att propositioner om EU:s

rambeslut inom det rättsliga området även bör

innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

2001/02:Ju15 av Johan Pehrson och Helena Bargholtz

(fp):

1. Riksdagen beslutar att avslå proposition

2001/02:135.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att rambeslutet

och efterföljande lagstiftningsåtgärder bör

behandlas i ett sammanhang.

2001/02:Ju16 av Kia Andreasson m.fl. (mp):

Riksdagen avslår regeringens begäran om godkännande

av utkast till rambeslut om bekämpande av terrorism.

Bilaga 2

Utkast till rambeslut

BILAGA 3

Utkast till uttalanden som skall tas till rådets

protokoll när rambeslutet antas