Bet. 2001/02:KU10

Konstitutionsutskottets betänkande

2001/02:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärende-nas handläggning

Sammanfattning

Utskottets granskning av Regeringskansliets utveckling i vissa hänse-

enden har fortsatt. Antalet anställda i Regeringskansliet ökar sedan

lång tid. Utskottet följer denna utveckling med uppmärksamhet. Ett

inslag i utskottets granskning avser antalet politiskt tillsatta tjänste-

män, ett annat integrationsfrågor. Också utvecklingen i fråga om

jämställdheten mellan könen inom Regeringskansliet följs uppmärk-

samt av utskottet.

Granskningen av Regeringskansliet avser också vissa andra

frågor, såsom användningen av konsulter och anställdas bisysslor.

I fråga om användningen av konsulter konstaterar utskottet att det

fortfarande finns vissa brister när det gäller upphandlingen.

Granskningen av frågor om bisysslor föranleder inte något utta-

lande av utskottet. Utskottet kommer att fortsätta sin granskning

av Regeringskansliet som myndighet.

Vid granskningen av regeringens protokoll har utskottet upp-

märksammat vissa brister i formellt hänseende. Utskottet under-

stryker vikten av god ordning i regeringsprotokollen.

Det är av stor vikt att propositioner avlämnas senast vid den

tidpunkt som framgår av regeringens propositionsförteckning.

Under våren 2001 uppstod en betydande anhopning en vecka i

mars då 30 propositioner avlämnades. Utskottet anser det anmärk-

ningsvärt att regeringen inte kan planera propositionsavlämnandet

så att anhopningar undviks. Utskottet förutsätter att regeringen i

fortsättningen tar erforderliga initiativ för att dels undvika anhop-

ningar av propositioner till vissa tidpunkter, dels inte avlämna

andra än med budgeten sammanhängande propositioner för be-

handling under hösten.

Möjligheten att framställa interpellationer till statsråd enligt 12

kap. 5 § regeringsformen är en del av kontrollmakten som ger

riksdagens ledamöter insyn i regeringens politiska arbete. Huvud-

regeln enligt riksdagsordningen är att en interpellation skall besva-

ras inom två veckor från det att den ingetts. Utskottet konstaterar

att denna regel åsidosatts i fråga om mer än hälften av alla inter-

pellationer. Utskottet anser att detta är anmärkningsvärt och att

regeringen inte kan undgå kritik för detta.

Utskottet har granskat de allmänna rutinerna för svar på brev

som kommer in till Regeringskansliet. Det är enligt utskottet vik-

tigt att skrivelser från enskilda, till regeringen eller Regerings-

kansliet, som kräver ett brevsvar får ett sådant utan dröjsmål. Det

är angeläget att rutinerna för dessa uppgifter är ändamålsenliga.

Under granskningen har framkommit att departementen i viss mån

tillämpar olika rutiner. Utskottet ifrågasätter om detta är nödvän-

digt, men konstaterar att gemensamt för alla departement är att

svar skall lämnas utan dröjsmål.

Utskottet går vid sina granskningar som regel igenom någon

eller några grupper av förvaltningsärenden som avgjorts av reger-

ingen. Årets granskning har gällt vissa ärenden som handlagts

inom Näringsdepartementet under år 2000. Det gäller överklagan-

deärenden som handlagts vid Näringsdepartementets enheter för

arbetsmarknad och transportpolitik. Formella brister har iakttagits

i flera av fallen. Flertalet iakttagelser rör dröjsmål av olika slag i

handläggningen. I dessa ärenden har det varit fråga om myndig-

hetsutövning mot enskilda. Som förklaring till bristerna har från

Regeringskansliet anförts en ansträngd arbetssituation för medar-

betarna och omsättning av personal. Utskottet framhåller att det

inte är godtagbart att det uppkommer ett sådant läge i ett departe-

ment att handläggningen av ärenden fördröjs på grund av att per-

sonalsituationen inte är tillfredsställande.

Under granskningen har de ca 40 ärenden enligt lagen

(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och

landsting, i vilka regeringen fattat beslut sedan lagens ikraftträ-

dande år 1980, gåtts igenom. Akternas innehåll har inte givit an-

ledning till någon vidare granskning från formella utgångspunkter.

––––––––––––––––––

Ett sakregister för konstitutionsutskottets granskningsbetänkan-

den 1971-2000 finns i betänkandet 2000/01:KU10. Ett nytt sakre-

gister kommer att införas i ett kommande granskningsbetänkande.

7. Utskottets anmälan

Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för

riksdagen resultatet av den i det föregående redovisade gransk-

ningen.

Stockholm den 12 december 2001

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Unckel (m), Göran

Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg

(s), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Mats Berglind (s),

Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Mats Einarsson (v), Björn von

der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa

Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Britt-Marie Lindkvist (s),

Margareta Nachmanson (m) och Peter Pedersen (v).

2001/02

KU10

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet

granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas hand-

läggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen

över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa

ärenden.

Det åligger konstitutionsutskottet att när skäl föreligger till det,

dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid

sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkan-

de som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, admi-

nistrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbe-

tet.

Utöver konselj-, regerings- och

statsministerprotokoll har vid granskningen funnits

att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli

och av Regeringskansliet. Ett antal akter i

regeringsärenden har varit tillgängliga. Väsentliga

delar av det material som funnits att tillgå återges i

bilaga 1-6.2.1.

1. Regeringens sammansättning och

regeringsarbetets organisation

I tidigare granskningsbetänkanden har utskottet beskrivit viktigare

förändringar i både regeringens sammansättning och i regeringsar-

betets organisation. Den senaste redogörelsen avsåg i huvudsak år

2000. I det följande redogör utskottet för vad som ägt rum i detta

hänseende från december 2000 t.o.m. november 2001. Utskottets

granskning av Regeringskansliet i egenskap av myndighet redovi-

sas i ett annat avsnitt av detta betänkande (avsnitt nr 2.4).

1.1 Regeringen

Enligt 6 kap. 1 § regeringsformen består regeringen av statsminis-

tern och övriga statsråd, som tillsätts av statsministern. Statsmi-

nistern utser enligt

7 kap. 5 § bland statsråden chefer för departementen. Enligt 7 kap.

5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp

av ärenden, som hör till visst departement, skall föredras av annat

statsråd än departementschefen.

Under perioden för utskottets granskning har åtta förordnanden

enligt

7 kap. 5 § regeringsformen förekommit, därtill har ett statsråd

förordnats och ett entledigats (se bilaga 1).

Statsministern förordnade den 20 december 2000 statsrådet Britta

Lejon att fr.o.m. den 1 januari 2001 i chefen för Justitiedeparte-

mentets ställe föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern förordnade den 20 december 2000 statsrådet

Maj-Inger Klingvall att fr.o.m. den 1 januari 2001 i chefen för

Utrikesdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- och lag-

stiftningsärenden.

Statsministern förordnade den 20 december 2000 statsrådet Ul-

rica Messing att fr.o.m. den 1 januari 2001 i chefen för Näringsde-

partementets ställe föredra vissa förvaltnings- och lagstiftnings-

ärenden.

Statsministern förordnade den 20 december 2000 statsrådet

Mona Sahlin att fr.o.m. den 1 januari 2001 i chefen för Näringsde-

partementets ställe föredra vissa förvaltnings- och lagstiftnings-

ärenden.

Statsministern förordnade den 20 december 2000 statsrådet In-

gela Thalén att fr.o.m. den 1 januari 2001 i chefen för Socialde-

partementets ställe föredra vissa förvaltnings- och lagstiftnings-

ärenden.

Statsministern förordnade den 20 december 2000 statsrådet

Ingegerd Wärnersson att fr.o.m. den 1 januari 2001 i chefen för

Utbildningsdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- och

lagstiftningsärenden.

Statsministern förordnade den 20 december 2000 statsrådet och

chefen för Utbildningsdepartementet Thomas Östros att fr.o.m.

den 1 januari 2001 i respektive departementschefs ställe föredra

ärenden om samordning av forskning och därmed sammanhäng-

ande budgetfrågor.

Statsministern förordnade den 30 november 2001 Jan O. Karls-

son att från och med den 7 januari 2002 vara statsråd. Statsminis-

tern förordnade samtidigt statsrådet Jan O. Karlsson att fr.o.m. den

7 januari 2002 i chefen för Utrikesdepartementets ställe föredra

vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern entledigade den 16 november 2001 statsrådet

Klingvall med verkan fr.o.m. samma dag.

2. Regeringskansliet

2.1 Personal

Konstitutionsutskottet har under en följd av år i sina gransknings-

betänkanden redogjort för personalutvecklingen i Regeringskansli-

et. Vid de senaste granskningarna har utskottet bl.a. riktat upp-

märksamheten mot frågor som gäller andelen politiskt tillsatta

tjänstemän, jämställdhetsfrågor och personalutvecklingen inom

Regeringskansliet. Granskningen detta år avser tiden från och med

december 2000 t.o.m. november 2001.

Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet utom Utrikesdepar-

tementet var 2 550 personer den 31 oktober 2001. En samman-

ställning av personalutvecklingen mellan den 30 juni 1999 och den

31 oktober 2001 visar följande personalfördelning:

1999-06-30

2000-06-30

2001-10-31

Statsrådsberedningen

55

54 (-1)

59 (+5)

Justitiedepartementet

219

243 (+24)

282 (+39)

Försvarsdepartementet

118

114 (-4)

127 (+13)

Socialdepartementet

180

168 (-12)

190 (+22)

Finansdepartementet

392

388 (-4)

382 (-6)

Utbildningsdepartementet

160

164 (+4)

172 (+8)

Jordbruksdepartementet

119

127 (+8)

124 (-3)

Kulturdepartementet

116

120 (+4)

74 (-46)

Näringsdepartementet

328

348 (+20)

408 (+60)

Miljödepartementet

150

164 (+14)

160 (-4)

Regeringskansliets

förvaltningsavdelning

470

545 (+75)

572 (+27)

Totalt

2 307

2 435 (+128)

2 550 (+115)

Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive Utrikesdeparte-

mentet 1999–2001

Som framgår av sammanställningen har Regeringskansliets

personal ökat i antal även under denna granskningsperiod. När-

ingsdepartementet är det departement som har flest anställda vid

tidpunkten för årets granskning. Den största ökningen i antalet

anställda har Näringsdepartementet följt av Justitiedepartementet.

Antalet anställda på Kulturdepartementet har däremot nästan hal-

verats. Utskottets tidigare granskningar visar att Regeringskansli-

ets personal från år 1956 till 1974 ökat med 90 % (1997/98:KU10

s. 4). Ökningen från 1974 till 1999 är även den avsevärd: 85 %.

Mot bakgrund av tidigare granskningar kan utskottet se att ök-

ningen av antalet anställda i Regeringskansliet utvecklat sig på

följande sätt:

År

Antal

1974

1 250

1982

2 022

1984

1 942

1986

1 856

1987

1 799

1988

1 782

1990

1 786

1991

1 803

1992

1 720

1993

1 849

1994

1 846

1996

2 157

1997

2 233

1999

2 307

2000

2 435

2001

2 550

Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive Utrikesdepartementet

åren 1974–2001

Politiskt tillsatta tjänstemän

Granskningen omfattar i detta avsnitt även Utrikesdepartementet. I

juli 1999 fanns inom Regeringskansliet 155 politiskt tillsatta

tjänstemän. Den 30 juni 2000 var antalet 153, och i oktober 2001

uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 166.

Utvecklingen gestaltar sig på följande sätt:

1999-07

2000-06-30

2001-10

Assistenter

6

13

11

Kabinettssekreterare

1

1

1

Planeringschefer

3

5

4

Politiskt sakkunniga

75

68

81

Pressekreterare

20

22

22

Sakkunniga

0

2

1

Statsminister

1

1

1

Statsråd

18

16

19

Statssekreterare

29

24

25

Biträdande statssek-

reterare

2

1

1

Totalt

155

153

166

Antalet politiskt tillsatta tjänstemän inklusive Utrikesdepartementet

Som synes har antalet politiskt tillsatta tjänstemän ökat. Den

största ökningen har skett i kategorin politiskt sakkunniga.

Jämställdhetsfrågor

I regeringsformen finns föreskrifter vilkas ändamål bl.a. är att

jämställdhet mellan män och kvinnor skall tillförsäkras (1 kap. 2 §,

2 kap. 16 § och 11 kap. 9 § andra stycket). Bland de vanliga la-

garna är det jämställdhetslagen (1991:433) som syftar till att

främja jämställdheten i arbetslivet. Det är framför allt arbetsför-

hållandena för kvinnor i jämförelse med män som jämställdhetsla-

gen inriktar sig på att förbättra, genom att bland annat främja jämn

könsfördelning och jämställda arbetsförhållanden, kartlägga löne-

skillnader samt förbättra rekryteringsprocessen.

Konstitutionsutskottet har i sin granskning av personalutveckling-

en inom Regeringskansliet berört frågan om jämställdhet ett antal

gånger (1991/92:

KU30 s. 39, 1993/94:KU30 s. 9, 1994/95:KU30 s. 30,

1997/98:KU10 s. 5, 1999/2000:KU10 s. 6 samt 2000/01:KU10 s.

6).

Under årets granskning har utskottet inhämtat vissa statistiska

uppgifter om Regeringskansliet, som i stort motsvarar de statistis-

ka uppgifter som använts vid tidigare granskningar. En direkt

jämförelse mellan förra årets och årets statistik kan dock försvåras

något, då de distinktioner som förut användes för att jämföra olika

personalgruppers löner inte längre används i statistiken. Utskottet

har i år därför granskat några utvalda och mer definierade perso-

nalgruppers löner, nämligen personal som sysslar med juridiskt

utredningsarbete och allmänt utredningsarbete i åldersgrupperna

30–49 och 50–.

För att underlätta den statistiska jämförelsen används ålders-

grupp 30–49 och 50– i förekommande fall, då de är de två största

åldersgrupperna inom Regeringskansliet. Varje personalgrupp

(TNS-familj) består av flera kvalifikationsnivåer. Utskottet grans-

kar två kvalifikationsnivåer i två utvalda personalgrupper. Detta

ger en bild av hur löneförhållandena ser ut i gruppen, samt hur

könsfördelningen ser ut. Av de uppgifter som utskottet inhämtat

framgår följande.

Inom chefsbefattningarna inom personalgrupperna juridiskt utred-

ningsarbete respektive allmänt utredningsarbete ser löneskillna-

derna mellan män och kvinnor ut enligt tabellerna nedan.

1. Personalgrupp juridiskt utredningsarbete (urval)

Kvinnor

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

12

42 750

43 783

50-

4

43 500

44 250

Män

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

17

43 200

43 241

50-

16

47 150

47 413

Källa: TNS 303 nivå 3

2. Personalgrupp allmänt utredningsarbete (urval)

Kvinnor

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

18

43 500

43 233

50-

21

44 000

44 083

Män

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

38

42 650

43 092

50-

48

44 000

44 241

Källa: TNS 305 nivå 3

Utskottet kan mot bakgrund av statistiken se att bland chefsbefatt-

ningarna inom juridiskt utredningsarbete respektive allmänt utred-

ningsarbete finns

33 % respektive 31 % kvinnor. Löneskillnaderna mellan män och

kvinnor är inom juridiskt utredningsarbete i ålderskategorin 30–49

år ca 500 kr, och i ålderskategorin 50– finns en större löneskillnad

mellan könen, där männen tjänar ca 3 000 kr mer än kvinnorna.

I personalgruppen allmänt utredningsarbete är löneskillnaderna

mellan män och kvinnor endast marginella, i ålderskategorin 30–

49 år ca 140 kr respektive ca 150 kr i ålderskategorin 50–. I ålders-

kategorin 30–49 år har kvinnorna högre median- och medellöner

än männen.

Utskottet har också valt att granska en lägre kvalifikationsnivå

inom respektive personalgrupp i tabellerna nedan.

3. Personalgrupp juridiskt utredningsarbete (urval)

Kvinnor

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

158

32 000

31 950

50-

19

35 000

35 647

Män

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

118

33 000

32 909

50-

25

39 000

38 724

Källa: TNS 303 nivå 4

4. Personalgrupp allmänt utredningsarbete (urval)

Kvinnor

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

328

25 800

25 952

50-

89

27 200

27 754

Män

Antal

Medianlön

Medellön

30-49

268

26 350

26 837

50-

71

27 800

28 709

Källa: TNS 305 nivå 5

Tillsammans utgör dessa två utvalda personalgrupper 25 % av

Regeringskansliets tjänstgörande (inklusive UD), 1 076 personer.

Det totala antalet kvinnor är 55 %, männen utgör 45 %. Löneskill-

naderna mellan män och kvinnor i den första personalgruppen,

juridiskt utredningsarbete, är ca 900 kr i ålderskategorin 30–49 år.

I den andra ålderskategorin, 50– , finns en större löneskillnad

mellan könen, ca 3 000 kr.

I den andra personalgruppen, allmänt utredningsarbete, är löne-

skillnaderna mellan män och kvinnor i ålderskategorin 30–49 år ca

800 kr, och i ålderskategorin 50– ca 900 kr.

Andra personalgrupper inom Regeringskansliet uppvisar mera

ojämn fördelning mellan kvinnor och män i arbetet. Det material

som utskottet inhämtat ger vid handen att i kategorin lokalvårdare

är det totala antalet tjänstgörande 91 % kvinnor, inom utbildnings-

arbete är 80 % av de anställda kvinnor, och i personalgruppen

telefonist- och receptionsarbete är 77 % av de anställda kvinnor. I

kategorin fordonsförare är 100 % av de anställda män och i kate-

gorin teknisk service är 82 % av de anställda män.

På handläggarnivå är båda könen i stort sett lika representerade

enligt det statistiska urval utskottet har tagit del av.

Regeringskansliets policy angående jämställdhet

Som omnämndes i förra årets granskningsbetänkande

(2000/01:KU10 s. 5), har Regeringskansliet år 1997 och 1999

genomfört två attitydundersökningar avseende jämställdhet och

andra frågor. Dessa följdes i december 2000 av antagandet av en

ny jämställdhetsplan för åren 2000–2002 inom Regeringskansliet.

Personalenheten inom Regeringskansliets förvaltningsavdel-

ning sammanställde i december 2000 en skrift med titeln Verktyg

för kartläggning och analys av löneskillnader i Regeringskansliet

som skall fungera som ett hjälpmedel departementen kan använda

vid analyser av löneskillnader ur ett jämställdhetsperspektiv. Där

löneskillnader har observerats bör lönejämförelser baseras på ett

antal fastställda variabler, till exempel tjänstgöringsomfattning,

ålder, utbildning, kompetens och anställningstid.

Jämförelsen mellan de anställdas löner i respektive personal-

kategori kan göras med stöd av den statistik som Regeringskansli-

ets förvaltningsavdelning sammanställer. Statistiken presenteras

inom organisationen enligt TNS-systemet (Tjänste Nomenklatur

Staten), ett resultat av samarbetet mellan det statliga avtalsområ-

dets parter. Departementen skall kartlägga löneskillnader bland de

anställda med hjälp av denna statistik, och där löneskillnader mel-

lan kvinnor och män upptäcks skall analyserna utgå från TNS-

nivåerna och åldersgrupperna. Dessa avvikelser kan härstamma

från sakliga eller osakliga löneskillnader mellan anställda med lika

eller likvärdiga arbetsuppgifter.

Arbetet för förbättrad jämställdhet inom Regeringskansliet kan

enligt Jämställdhetsplanen karakteriseras som fokusering på de

områden som är mest angelägna. I likhet med vad som nämndes i

utskottets granskning förra året är de prioriterade områdena det

låga antalet kvinnor i chefspositioner, problematiken med att

kombinera arbete och föräldraansvar samt stress- och problemre-

laterade situationer inom arbetsmiljöområdet. Utöver arbetet inom

dessa områden sker inom Regeringskansliet en fortlöpande bevak-

ning av osakliga löneskillnader mellan könen samt av löneutveck-

lingen för respektive kön.

En del av Regeringskansliets jämställdhetsplan är Regerings-

kansliets policy för att förebygga och förhindra sexuella trakasse-

rier, vilken har som mål att samtliga anställda skall ta avstånd från

och inte tolerera någon form av sexuella trakasserier. Detta tar sig

uttryck i skriften Handlingsplan för att förebygga och förhindra

sexuella trakasserier. Varje departement skall informera om policy

och handlingsplan, nyanställda inom Regeringskansliet skall utbil-

das i handlingsplanen inom ramen för introduktionsutbildningen

och Regeringskansliets chefsutbildning skall ge kunskap om hur

sexuella trakasserier skall förebyggas och hanteras.

Den som utsätts för sexuella trakasserier inom Regeringskansli-

et har ett antal möjligheter att anmäla och dokumentera trakasseri-

erna, vilket sedan ligger till grund för arbetsgivarens bedömning

av situationen. Arbetsgivaren skall alltid lyssna på alla berörda

parters redogörelser och har en skyldighet att stå för en lyhörd och

korrekt hantering av varje anmälan samt att hantera frågorna kon-

fidentiellt. Den som utfört trakasserier kan enligt Regeringskansli-

ets jämställdhetsplan bli föremål för olika disciplinpåföljder såsom

varning, löneavdrag, omplacering inom Regeringskansliet, upp-

sägning eller avskedande, eller i extrema fall åtalsanmälan.

Integrationsfrågor

Regeringskansliets förvaltningschef förordnade i juli 1999 en

arbetsgrupp som hade till uppgift att överlämna förslag till Reger-

ingskansliet om hur ett aktivt främjande av etnisk och kulturell

mångfald skulle kunna se ut. Resultatet av arbetsgruppens förslag

är en skrift kallad ”Handlingsplan för att främja etnisk och kultu-

rell mångfald i Regeringskansliet” som utkom i februari 2000.

Handlingsplanen skall betraktas som ett första steg i ett långsiktigt

arbete inom Regeringskansliet och innehåller ett antal åtgärder

som skall genomföras mellan åren 2000 och 2002.

Arbetet med att främja den etniska och kulturella mångfalden

skall ske med hänsyn till verksamhetens krav och utan att kompe-

tenskravet eftersätts. Den etniska och kulturella mångfalden skall

vara en integrerad del av personalpolitiken och personalarbetet och

därmed också en integrerad del av departementens arbete. Med

mångfald i detta avseende menas att det inom alla nivåer inom

organisationen bör finnas personer med olika etnisk eller nationell

tillhörighet, trosbekännelse, hudfärg, kulturell bakgrund eller stor

förtrogenhet med ett lands eller en folkgrupps kultur. De anställdas

olikheter skall betraktas som en tillgång i verksamheten och som

sådan också aktivt tas till vara.

Handlingsplanens mål är att verksamheten i Regeringskansliet

avseende rekryteringsarbetet skall utformas så att det bidrar till att

öka den etniska och kulturella mångfalden, samt att den kvalitets-

och kompetenshöjning som kan uppnås i Regeringskansliet genom

en ökad sådan mångfald aktivt utnyttjas. Detta kan göras genom

att utformningen av annonser, valet av kriterier, meritvärderingen

samt intervjuerna avspeglar en allsidig kompetensförsörjning och

ett aktivt jämställdhetsarbete. Departementen ansvarar för att

handlingsplanens mål skall uppfyllas inom respektive enhet. Re-

geringskansliets förvaltningsavdelning bidrar därutöver med ett

antal aktiva åtgärder såsom seminarier, informationsmaterial till de

anställda, workshops och uppföljning samt eventuell komplette-

ring av handlingsplanen.

Under året har två kvartalsuppföljningar av verksamheten skett

avseende jämställdhet och etnisk och kulturell mångfald. Depar-

tementen har under det andra kvartalet arbetat med jämställdhets-

frågor genom att kartlägga och analysera löneskillnader, förberett

integrering av jämställdhetsfrågor i utbildningar och arbetat fram

program för föräldralediga kvinnor och män. En fördjupning och

revidering av arbetet för den etniska mångfalden har ägt rum.

Arbetet har även fokuserats på introduktionsprogram för de nyan-

ställda samt utarbetandet av ett PM angående positiv särbehand-

ling.

Under det tredje kvartalet har departementen tagit fram åt-

gärdsprogram för att främja jämställdheten, bl.a. genom att

genomföra en enkät om och utbildning i jämställdhetsfrågor. Re-

geringskansliets förvaltningsavdelning har under året förberett en

kartläggning och analys av löneskillnader som skall avslutas inom

kort. Utbildningar och dialogseminarier har behandlat jämställd-

hetsfrågor.

Under hösten år 2000 genomfördes vissa åtgärder i handlings-

planen för etnisk och kulturell mångfald. Detta har resulterat i en

uppföljning i juni 2001 med ett uppföljningsseminarium med

Bengt Westerberg. För närvarande arbetar departementen med att

utveckla och fördjupa mångfaldsarbetet samt att revidera hand-

lingsplanen för etnisk och kulturell mångfald.

Utskottets bedömning

Regeringskansliets sammanlagda antal tjänstgörande fortsätter

även i år att öka. En del av förklaringen till detta kan vara att ar-

betsuppgifterna har blivit fler. Utskottet anser att antalet tjänstgö-

rande inte kan eller bör vara statiskt, men ser med uppmärksamhet

på den fortgående ökningen. Organisationen bör kunna anpassas

till arbetsuppgifterna på andra sätt än att antalet tjänstgörande

ständigt ökar.

I likhet med föregående års granskning kan utskottet se att

kvinnor fortfarande är starkt överrepresenterade i traditionella

kvinnoyrken och underrepresenterade i traditionella mansyrken.

Under årets granskning har utskottet granskat löneförhållandena

för 25 % av Regeringskansliets tjänstgörande. Granskningen har

medfört att utskottet uppmärksammats på löneskillnader mellan

könen i de granskade personalgrupperna. Utskottet kan konstatera

att det, mot bakgrund av det insamlade materialet, uppvisas en

lönebild som ger anledning till fortsatt uppmärksamhet från ut-

skottets sida. Dock saknas underlag för att utskottet skall kunna

bedöma om löneskillnaderna i de enskilda fallen kan motiveras av

sakliga skäl eller ej.

2.2 Konsulter i Regeringskansliet

Omfattningen av konsultanvändningen

Regeringskansliets användning av konsulter beskrivs i Riksdagens

revisorers förslag 2000/01:RR13. Regeringskansliet anlitar kon-

sulter när man behöver en viss typ av expertkunskap eller resurs

som inte finns tillgänglig på departementen. Det kan exempelvis

röra sig om särskilda satsningar, såsom informationskampanjer

och konferenser, verksamhetsutveckling, utbildning, utredningar,

ekonomisk och strategisk rådgivning, datorstöd etc.

Departementens och Förvaltningsavdelningens konsultkostna-

der exklusive Utrikesdepartementets uppgick under år 2000 till

327 miljoner kronor. Beloppen omfattar bl.a. ekonomiska och

juridiska tjänster, datakonsulter, seminarier, översättningstjänster,

utbildningar och organisationsutredningar. Den dominerande

posten utgörs dock av övriga konsulter.

I nedanstående tabell redovisas fördelningen av konsultkostna-

der på olika departement. Näringsdepartementet, vars verksamhet i

särskilt hög grad ställer krav på affärsmässiga överväganden,

anlitar konsulter för avsevärt större belopp än övriga departement.

År 2000 anlitade Näringsdepartementet konsulter för 165 miljoner

kronor. Det motsvarar 50 % av Regeringskansliets totala konsult-

kostnader exklusive UD. Motsvarande siffror för 1999 var 216

miljoner kronor och 66 %. Den beloppsmässigt mest omfattande

upphandlingen genomförs vid enheten för statligt ägande. Utrikes-

departementets konsultkostnader uppgick år 2000 till 91 miljoner

kronor.

Regeringskansliet anlitar ofta andra statliga myndigheter som

konsulter. Av ekonomiredovisningen framgår att exempelvis

Näringsdepartementet under 1999 köpte konsulttjänster från andra

myndigheter för ca 12,3 miljoner kronor och att Finansdeparte-

mentet betalade ut ersättningar för konsultuppdrag till statliga

myndigheter på ca 5,4 miljoner kronor.

Tabell 1 Konsultkostnader per departement (tkr)

Departement 1999

2000

Finansdepartementet 18 398

18 146

Försvarsdepartementet 1 327

3 371

Jordbruksdepartementet 3 144

2 470

Justitiedepartementet 11 597

7 688

Kulturdepartementet 6 803

4 449

Miljödepartementet 17 813

17 316

Näringsdepartementet 215 624

164 900

Socialdepartementet 13 517

13 693

Utbildningsdepartementet 13 354

11 648

Utrikesdepartementet 62 041

91 359

Förvaltningsavdelningen 26 578

85 502

Promemoria från Regeringskansliet

Från Regeringskansliet har som svar på en fråga från utskottet

överlämnats en promemoria från den 23 oktober 2001, bilaga

2.2.1, i vilken framhållits att Regeringskansliets utgångspunkt är

att en uppdragstagare inte anlitas om behovet kan tillgodoses på

annat sätt, t.ex. inom ramen för den befintliga organisationen. I

denna bedömning ingår att avgöra om behovet är permanent eller

endast tillfälligt samt kostnaden för nyanställning jämfört med

kostnaden för att anlita en uppdragstagare. Skäl som talar för att

anlita en uppdragstagare är t.ex. om det med kort varsel behövs en

omfattande insats inom ett visst område eller om det med under

begränsad tid krävs särskild kompetens som inte finns i Reger-

ingskansliet och som inte kan tillgodoses genom korttidsanställ-

ning.

I vissa fall kan det enligt promemorian vara svårt att knyta rätt

kompetens till Regeringskansliet på något annat sätt än genom ett

uppdrag. Personer med den aktuella kompetensen finns i sådana

fall ej tillgängliga för en anställning och härtill kommer att kost-

naderna utslaget på längre tid för en anställning kan bli betydligt

högre än kostnaderna för ett i tiden begränsat uppdrag. Det kan

därför inte generellt sägas att kostnaderna skulle kunna minskas

inom ett visst område genom att kompetens tillförs genom nyan-

ställd personal i stället för att uppdragstagare anlitas.

Vissa upphandlingar i Finans- och

Näringsdepartementen

Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av åtta slumpvis

utvalda upphandlingar inom Finans- och Näringsdepartementen.

Bland Finansdepartementets betalningar till konsulter valdes ut

Mercer Sweden AB, Företagsjuridik Nord & Co AB, Consultus,

Ekebacka konsult och Futurniture. Vidare studerades Näringsde-

partementets upphandlingar av Inregia och Eurofutures samt

Nauclér AB.

Två av konsulterna anlitades inom ramen för ramavtal, nämli-

gen med Futurniture och med Nauclér AB. Ramavtalen ingicks

efter en mycket stor upphandling på informations- och kommuni-

kationsområdet där avtal slöts med 32 konsultföretag efter upp-

handling i två steg och med 121 ursprungliga anbudsgivare. Enligt

ramavtalet skall avrop (beställningar) bekräftas skriftligen av

Regeringskansliet, och leverantören skall skriftligen offerera priset

för det aktuella uppdraget.

Två fakturor på 178 960 kr respektive 157 650 kr avsåg upp-

drag till Nauclér AB inom ramen för ramavtal. Uppdraget gällde

upprättande av en kvartalsrapport och av en verksamhetsberättelse

för Näringsdepartementets enhet för statligt ägande. Nauclér AB

fick uppdraget på grundval av lämnade offerter. Någon dokumen-

tation med bekräftelse har dock inte kunnat återfinnas.

Fyra fakturor på 191 250 kr, 203 750 kr, 112 500 kr respektive

173 750 kr gällde ersättning till Futurniture inom ramen för ett

ramavtal. Ett uppdragsavtal samt ett avtal om förlängning förelig-

ger.

Upphandlingarna av Mercer Sweden, Consultus, Ekebacka

konsult, Inregia och Eurofutures upphandlades i konkurrens i

enlighet med upphandlingslagens regler.

Av de åtta slumpvis utvalda upphandlingarna har en inte skett i

konkurrens. Upphandlingen gjordes av Utredningen om fördel-

ningen av AP-fondens tillgångar. Den gällde Företagsjuridik Nord

& Co (357 300 kr) som ursprungligen direktupphandlades efter-

som arvodet beräknades understiga två basbelopp, vilket enligt

Regeringskansliets regler då var gränsen för direktupphandlingar.

Företaget fick emellertid utan särskild konkurrensupphandling ett

brådskande tilläggsuppdrag som innebar att arvodet klart översteg

gränsen för direktupphandling. Efter det att konsulternas rapport

lämnades under hösten fann utredningen ett angeläget behov av att

anlita konsulten även under genomförandet av omfördelningen av

AP-fonderna och för assistering i avtalsskrivandet. Detta uppdrag

gavs till Företagsjuridik Nord & Co den 1 december 2000. I ett

departementsbeslut den 4 december 2000 medgavs kommittén att

anlita Företagsjuridik Nord & Co för att belysa juridiken runt

överföringen av tillgångar mellan AP-fonderna. Kostnaderna

beräknades därvid till högst 360 000 kr exklusive moms. Sederme-

ra har ett ramavtal tecknats med Företagsjuridik Nord & Co efter

upphandling i konkurrens.

Utskottets bedömning

Utskottet har tidigare konstaterat att det inom Regeringskansliet

funnits brister i upphandlingsrutinerna (jfr bet. 1994/95:KU30, bet.

1996/97:KU25, bet. 1999/2000:KU20 och bet. 2000/01:KU20).

Den nu genomförda granskningen av åtta slumpvis utvalda upp-

handlingar ger intrycket att större vikt numera fästs vid upphand-

lingsrutinerna. Fortfarande finns dock vissa brister.

Som utskottet tidigare framhållit utgör bristande planering inte

ett godtagbart skäl för direktupphandling. Det kan mot den bak-

grunden ifrågasättas om Finansdepartementet bort medge att Fö-

retagsjuridik Nord & Co med mycket kort varsel fick anlitas för ett

fortsatt uppdrag utan upphandling i konkurrens. Om det finns

återkommande akuta behov av ett visst slag av konsulttjänster bör,

enligt utskottets mening, tjänsterna upphandlas i förväg och såda-

na ramavtal tecknas att det enkelt och snabbt kan göras avrop.

Vidare vill utskottet peka på att ofta återkommande direktupp-

handlingar av en och samma konsult kan strida mot syftet med

upphandlingsbestämmelserna även om upphandlingarna var för sig

rör belopp under gränsen för direktupphandling. Utskottet kan

konstatera att Företagsjuridik Nord & Co under en följd av år

återkommande anlitats inom Regeringskansliet. Enligt utskottets

mening har det funnits anledning att tidigare teckna ett ramavtal

med företaget. Utskottet ser med tillfredsställelse att det numera

efter upphandling i konkurrens tecknats ett ramavtal med konsult-

bolaget.

Utskottet kan konstatera att det fortfarande förekommer brister

när det gäller dokumentationen. I ett fall har en sådan skriftlig

bekräftelse av ett avrop som förutsätts i ramavtalet inte kunnat

återfinnas utan finns enligt uppgift från Regeringskansliet troligen

som ett elektroniskt lagrat dokument, dock ej hos registratorn.

Någon skriftlig bekräftelse till Nauclér AB har inte diarieförts. Inte

heller tycks de inkomna offerterna ha diarieförts. Utskottet vill

understryka att offerter som inkommit till Regeringskansliet och

skriftliga bekräftelser till konsulter är allmänna handlingar som

bör diarieföras.

Granskningen ger inte anledning till något uttalande i övrigt.

2.3 Anställdas bisysslor

Bakgrund

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen skall domstolar samt förvalt-

ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den of-

fentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför

lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns särskilda

föreskrifter om arbetstagare hos bl.a. riksdagen och dess myndig-

heter samt myndigheterna under regeringen. Lagen gäller inte

statsråden. Enligt lagens 7 § får en arbetstagare inte ha någon

anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som

kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares

opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.

Enligt 11 § anställningsförordningen (1994:373) skall en myn-

dighet informera sina arbetstagare om vilka bisysslor som enligt

myndighetens bedömning inte är förenliga med 7 § LOA. Myn-

digheten skall, enligt förordningens 12 §, på begäran av en arbets-

tagare lämna ett skriftligt besked huruvida en bisyssla enligt myn-

dighetens bedömning är förenlig med 7 § LOA.

Regeringen har i proposition 2000/01:147 Offentliganställdas

bisysslor lämnat förslag till ändringar i lagen (1994:260) om of-

fentlig anställning. Bland annat skall kontrollsystemet för förtro-

endeskadliga bisysslor skärpas, förtydligas och göras mer öppet.

Följande nya bestämmelser föreslås i lagen om offentlig anställ-

ning. Arbetsgivaren skall på lämpligt sätt informera arbetstagarna

om vilka slags förhållanden som kan göra en offentliganställds

bisyssla otillåten enligt bestämmelsen om förbud mot förtroende-

skadliga bisysslor enligt 7 §. En offentliganställd skall på arbetsgi-

varens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgiva-

ren skall kunna bedöma tillåtligheten av arbetstagarens bisysslor.

En arbetsgivare skall besluta att en arbetstagare, som har eller

avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med bestämmelsen

om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 §, skall upphöra

med eller inte åta sig bisysslan. Beslutet skall vara skriftligt och

innehålla en motivering. Ordinarie domare, chefer för myndigheter

som lyder omedelbart under regeringen samt direktörer för all-

männa försäkringskassor skall på eget initiativ till arbetsgivaren

anmäla vilka typer av bisysslor de har. Lagändringarna föreslås

träda i kraft den 1 januari 2002.

Skrivelser från Regeringskansliet

I en promemoria av den 23 oktober 2001 från Regeringskansliet

har svar lämnats på frågor från utskottet, bilaga 2.3.1. Av prome-

morian framgår följande.

Regeringskansliets syn på förtroendeskadliga bisysslor återges i

skriften Etiska riktlinjer för Regeringskansliet. Riktlinjerna delas

ut till de anställda i skriftlig form och finns tillgängliga på Reger-

ingskansliets intranät. Information om de etiska riktlinjerna ingår

som en del i Regeringskansliets utbildning av nyanställda. Regler-

na om bisysslor presenteras dessutom i Regeringskansliets förvalt-

ningskontors skrift Regler för bisysslor.

Regleringen av förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor i la-

gen om offentlig anställning ger den anställde ett betydande ansvar

att själv bedöma om en bisyssla är förenlig med huvudanställning-

en eller inte. Vid minsta tveksamhet bör den anställde, enligt de

etiska riktlinjerna för Regeringskansliet, ta upp frågan till diskus-

sion med sin chef. Det anges även att den anställde kan vända sig

till expeditionschefen eller motsvarande.

Om den anställde är tveksam till om en viss bisyssla är förtro-

endeskadlig kan denne begära ett skriftligt s.k. bisysslebesked från

arbetsgivaren med stöd av anställningsförordningen (1994:373).

Bisysslebeskedet kan överklagas hos regeringen.

Det förekommer att anställda i Regeringskansliet i samtal med

arbetsgivaren tar upp frågan om en viss bisyssla är förtroende-

skadlig. Parterna når därvid regelmässigt en samsyn i frågan om

vilka bisysslor som är otillåtna enligt lagen om offentlig anställ-

ning, varefter den anställde upphör med eller inte åtar sig sådana

bisysslor.

Det finns inte någon författningsreglerad skyldighet för offent-

liganställda att på begäran lämna arbetsgivaren uppgifter om sina

bisysslor. Däremot skall en myndighet informera sina arbetstagare

om vilka bisysslor som enligt myndighetens bedömning inte är

förenliga med förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor. På begä-

ran av arbetstagaren skall myndigheten lämna ett skriftligt besked

om en bisyssla är förenlig med 7 § LOA.

I skriften Etiska riktlinjer – Till de anställda i Regeringskans-

liet framgår följande under rubriken Bisysslor.

Det ställs särskilda krav på objektivitet och integritet hos dem

som arbetar i offentlig tjänst. Lagen (1994:260) om offentlig

anställning (LOA) innehåller därför ett allmänt förbud mot

s.k. förtroendeskadliga bisysslor (7 §).

Förbudet innebär alltså att Du vid sidan av Ditt arbete i

Regeringskansliet inte får ägna Dig åt någon verksamhet som

kan rubba allmänhetens förtroende för Din eller någon annan

anställds opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighe-

tens anseende. Den som är tjänstledig för att pröva annat ar-

bete eller starta egen verksamhet omfattas i princip också av

förbudet mot bisysslor. För att ett uppdrag eller något annat

”extraknäck” skall vara otillåtet behöver Du inte ha agerat el-

ler ha för avsikt att agera på ett otillbörligt sätt. Det räcker att

det finns risk för att allmänheten kan komma att ifrågasätta

objektiviteten i myndighetens verksamhet.

Det finns ingen förteckning över vilka bisysslor som är

förtroendeskadliga utan risken för skada får bedömas från fall

till fall. En och samma bisyssla kan vara otillåten för Dig men

tillåten för en annan tjänsteman. Det som har betydelse för

bedömningen är bl.a. vilka eventuella beröringspunkter som

finns mellan departementets verksamhet och Din uppgift här

och bisysslan. Om Du arbetar i Finansdepartementet och får

ett erbjudande av ett företag om att utanför tjänsten arbeta

som konsult i skattefrågor eller om Du arbetar i Näringsde-

partementet och blir erbjuden av någon annan att arbeta med

frågor om företagsetablering, bör Du helt klart tacka nej. All-

mänt sett gäller att ju mer kvalificerad, omfattande och väl-

betald en bisyssla är desto större anledning kan det finnas att

ifrågasätta den.

Det händer att anställda i Regeringskansliet erbjuds att mot

betalning medverka som föredragshållare eller lärare i ämnen

som berör verksamhetsområdet för det departement där man

är placerad. Om det gäller en kortare informations- eller ut-

bildningsinsats vid något enstaka tillfälle som ligger i Reger-

ingskansliets intresse och syftet med arrangemanget inte är av

kommersiell natur, kan Du efter samråd med Din chef i regel

få fullgöra uppdraget i tjänsten, inom ramen för Dina vanliga

anställningsvillkor, dvs. utan att något särskilt arvode tas ut.

Det kan ligga i Regeringskansliets intresse att även mer om-

fattande uppdrag, någon gång också sådana med kommersiella

inslag, fullgörs i tjänsten. I så fall kan det vara lämpligt att

skäligt arvode tas ut vilket tillfaller staten. Om uppdraget av-

ser upprepad eller omfattande schemabunden verksamhet bör

det dock inte fullgöras i tjänsten. I ett sådant fall bör tjänste-

mannen ta semester eller tjänstledigt för den aktuella tiden.

Eventuellt arvode tillfaller tjänstemannen. Uppdraget måste

dock självfallet först ha prövats och bedömts tillåtet vad gäller

risken för förtroendeskada.

Ett exempel på en godtagbar bisyssla är att Du på fritiden

författar artiklar i fackpress eller lagkommentarer i ett ämne

som har med Ditt departement att göra under förutsättning att

Du inte uppfattas som företrädare för Regeringskansliet.

Det finns också s.k. arbetshindrande bisysslor. Med det av-

ses sådana bisysslor som enligt arbetsgivarens bedömning

medför att Du inte klarar av Ditt ordinarie arbete på ett till-

fredsställande sätt.

Det är först och främst Du själv som måste bedöma om en

bisyssla är lämplig. Är Du det minsta tveksam bör Du ta upp

frågan till diskussion med Din chef. Du kan också vända Dig

till expeditionschefen eller motsvarande.

Ytterligare information om bisysslor finns i Regerings-

kansliets förvaltningskontors skrift Regler för bisysslor (juni

1991) och Arbetsgivarverkets Cirkulär 1996:A 16 Tema Bi-

sysslor.

Etisk riktlinje:

Det bör vara den enskildes ansvar att öka säkerheten i be-

dömningen av risken för förtroendeskada enligt 7 § lagen om

offentlig anställning genom att diskutera bisysslor med sin

chef.

I en promemoria av den 21 november 2001 från Regeringskansliet,

bilaga 2.3.2, har som svar på frågor från utskottet anförts följande.

Det förekommer i Regeringskansliet att arbetstagare i samtal

med arbetsgivaren tar upp frågan om en viss bisyssla är förtroen-

deskadlig. Parterna når därvid regelmässigt en samsyn i frågan om

vilka bisysslor som är otillåtna enligt lagen om offentlig anställ-

ning, varefter arbetstagaren upphör med eller inte åtar sig sådana

bisysslor. Samtalen är informella eftersom det inte finns någon

författningsreglerad skyldighet att på begäran lämna arbetsgivaren

uppgift om förtroendeskadliga bisysslor. Något krav på att samta-

len skall dokumenteras finns därför inte heller. Det är av den an-

ledningen inte möjligt att ge ett exakt svar på frågan. Med ledning

av uppgifter från departementen kan det uppskattningsvis sägas ha

förekommit ett sextiotal gånger under innevarande år att anställda

frågat om en bisyssla är förenlig med huvudanställningen.

Det är inte möjligt för Regeringskansliet att förbjuda en arbets-

tagare att åta sig eller att upphöra med en otillåten bisyssla. I de

fall arbetstagare själva tar upp saken brukar emellertid, som ovan

angivits, arbetsgivaren ange sin inställning till den aktuella bi-

sysslan.

I de sextiotal fall under innevarande år där anställda tagit upp

frågor om bisysslor har inställningen från arbetsgivaren varit posi-

tiv i ungefär hälften av fallen och negativ i den andra hälften.

Om den anställde är tveksam till om en bisyssla är förtroende-

skadlig kan denne begära ett skriftligt s.k. bisysslebesked från

arbetsgivaren med stöd av 12 § anställningsförordningen

(1994:373). Bisysslebeskedet kan överklagas hos regeringen.

Under innevarande år har anställda i Regeringskansliet begärt

bisysslebesked vid endast ett tillfälle. Arbetsgivarens besked i

frågan var positivt.

Utskottets bedömning

Granskningen föranleder inget uttalande från

utskottet.

2.4 Regeringskansliet som myndighet

Den 1 januari 1997 omorganiserades Regeringskansliet till en

myndighet. Efter ändringar i departementsindelningen består Re-

geringskansliet i dag av Statsrådsberedningen och tio departement

samt förvaltningsavdelningen.

Skälet till omorganisationen uppgavs i budgetpropositionen för

1997 (prop. 1996/97:1 utg.omr. 1) vara att det var nödvändigt att

anpassa Regeringskansliets organisation och arbetsformer till de

stora krav som ställs på statsförvaltningens högsta ledning, inte

minst mot bakgrund av den ökade internationaliseringen och de

pågående stora omställningarna inom den offentliga sektorn. Re-

geringen ansåg att regeringsformens krav på en indelning av Re-

geringskansliet i departement kunde tillgodoses inom ramen för

konstruktionen samtidigt som ökad flexibilitet skulle vinnas.

Utskottet har konstaterat att riksdagen inte har något direkt in-

flytande över Regeringskansliets organisation och verksamhet men

att det trots detta finns anledning för utskottet att även framgent

följa Regeringskansliets verksamhet, eftersom det är viktigt att

Regeringskansliet fungerar väl oavsett vilken den sittande reger-

ingen är (1998/99:KU10).

Utskottet har bl.a. granskat i vilken omfattning det uppgivna

syftet med förändringen uppnåtts (bet. 1998/99:KU10) samt frågor

om kompetensförsörjning och Regeringskansliets resultatredovis-

ning (bet. 1999/2000:KU10).

Även i granskningen 2000/01 tog utskottet upp frågorna om ef-

fekterna av 1997 års reform och om Regeringskansliets resultatre-

dovisning. Utskottet konstaterade att den förhoppning som ut-

skottet hade gett uttryck för i sin granskning 1999/2000 om att

Regeringskansliet borde kunna tillhandahålla en samlad bild av

effekterna av 1997 års reform inte hade infriats och att frågan om

Regeringskansliets resultatredovisning inte hade förts framåt (bet.

2000/01:KU10).

I rapporten Vad kostar det att regera? En studie av Regerings-

kansliets dimensionering nu och i framtiden (Ds 2000:27) drog en

utomstående utredare slutsatsen att Regeringskansliet med nuva-

rande arbetsuppgifter var underfinansierat. Enligt rapporten var

resursgapet ca 300–400 årsarbetskrafter. Mot bakgrund av rapp-

orten föreslog regeringen i 2001 års ekonomiska vårproposition en

ökning av anslaget till Regeringskansliet med 160 miljoner kronor

för år 2002, ytterligare 80 miljoner kronor för år 2003 samt ytterli-

gare 100 miljoner kronor för år 2004 (prop. 2000/01:100). Riksda-

gen biföll förslaget.

I budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:1 utg.omr. 1),

under rubriken Regeringskansliets verksamhet, beskriver regering-

en bl.a. genomförda och pågående förändringar i Regeringskansli-

ets organisation och verksamhet. Beträffande 1997 års omorgani-

sation av Regeringskansliet anför regeringen att ett syfte med

sammanslagningen var att effektivisera Regeringskansliets arbete,

inte minst på den administrativa sidan. Det interna utvecklingsar-

betet behövde effektiviseras. Sammanslagningen skedde enligt

regeringen också mot bakgrund av att Regeringskansliet ansågs

vara sektoriserat och att sektorsövergripande politiska prioritering-

ar har svårt att få fäste. Ett annat skäl till sammanslagningen, anför

regeringen vidare, var att den dåvarande organisationen formades

när de internationella aspekterna inte var tillnärmelsevis lika starka

som nu. – Enligt regeringen är uppgiften att effektivisera, samord-

na och utveckla Regeringskansliet en komplicerad uppgift som

kräver långsiktighet, uthållighet och målmedvetenhet. För att

lyckas måste förändringsarbetet enligt regeringen präglas av en

helhetssyn och ett gemensamt agerande och utvecklingsarbetet

måste pågå fortlöpande. I propositionen anför regeringen också att

dimensioneringen av Regeringskansliet kontinuerligt behöver ses

över och att det därtill ständigt måste prövas om arbetet i Reger-

ingskansliet utförs på ett tillräckligt effektivt sätt och om Reger-

ingskansliets egen resursanvändning är optimal.

Riksdagens revisorer beslutade den 4 oktober 2001 rapporten

Regeringskansliet – En myndighet, tio departement eller hundra

enheter? (rapport 2001/02:4). I rapporten anför revisorerna angå-

ende 1997 års sammanslagning av Regeringskansliet att det borde

varit möjligt för Regeringskansliet att lämna mer uttömmande

information till riksdagen om utvecklingsarbetets resultat m.m.

Vad gäller sammanslagningens betydelse för verksamheten i Re-

geringskansliet konstaterar revisorerna att det arbete som bedrivs

av de minsta operativa enheterna i Regeringskansliet, sakenheter-

na, i allmänhet fungerar väl. Samtidigt menar revisorerna att ut-

vecklingsarbetets påverkan på verksamheten är låg. Kärnverksam-

heten i Regeringskansliet står enligt revisorerna opåverkad av

sammanslagningen av departementen. När det gäller frågan om

Regeringskansliets resultatredovisning konstaterar revisorerna att

Regeringskansliet är en stor myndighet med över 4 000 anställda

som verkar i en komplex miljö med ett mycket stort antal sakom-

råden. Regeringskansliet skall kunna reagera snabbt på politiska

frågor som uppstått med kort förvarning. Detta är dock, enligt

revisorernas mening, inget som hindrar en mer utvecklad resultat-

analys och redovisning av Regeringskansliets verksamhet. Ut-

gångspunkten för en sådan redovisning bör enligt revisorerna vara

procedurer och processer på och mellan Regeringskansliets nästan

200 enheter. I rapporten tar revisorerna också upp frågor om bl.a.

förvaltningsavdelningens roll och uppgifter, införande av en be-

fattning som förvaltningschef på varje departement som departe-

mentets högste tjänsteman, Regeringskansliets ekonomi- och

personaladministration samt kompetensförsörjningssituationen i

Regeringskansliet.

Utskottets bedömning

Revisorernas rapport är för närvarande föremål för remissbehand-

ling. I ett förord till rapporten anges att revisorernas slutliga ställ-

ningstaganden och förslag därefter kommer att utformas genom en

skrivelse till riksdagen. Remissutfallet och revisorernas slutliga

ställningstaganden och förslag till riksdagen bör avvaktas. Ut-

skottet kommer nästa år att fortsätta sin granskning av Regerings-

kansliet som myndighet.

3. Regeringsprotokollen

Statistik

Antalet registrerade ärenden som avgjorts vid regeringssamman-

träde har fortsatt att minska, från 9 007 år 1999 till 8 272 år 2000.

Som framgår av nedanstående uppställning har antalet ärenden

som avgjorts vid regeringssammanträde långt mer än halverats

under den senaste tolvårsperioden. En väsentlig orsak till denna

nedgång torde vara det sedan lång tid pågående arbetet med att

föra över ärenden om överprövning av förvaltningsärenden från

regeringen till allmän förvaltningsdomstol (se bet.

1999/2000:KU10).

1988 20 279

1989 19 293

1990 20 650

1991 21 394

1992 13 990

1993 13 992

1994 12 981

1995 11 691

1996 10 241

1997 9 373

1998 9 946

1999 9 007

2000 8 272

I bifogade tabeller (bilaga 3.1-2) redovisas antalet avgjorda reger-

ingsärenden under år 2000 och deras fördelning på ärendegrupper.

Av tabellen framgår att den största ärendegruppen (1 954) var

regleringsbreven samt anslags- och bidragsärenden, som nu mins-

kat med 84 sedan föregående år men ändå blivit en större grupp än

gruppen dispensärenden och övriga partsärenden (1 865) som

minskat med 293. Även anställningsärendena har minskat i antal,

från 1 809 till 1538, liksom antalet överklagandeärenden som

minskat med 59 till 934. De ärendegrupper som ökade i antal var

propositionerna, som ökade från 156 till 184, och författningar,

som ökade från 865 till 922.

Av Regeringskansliets årsbok för år 2000 framgår att Justitie-

departementet hade det största antalet regeringsärenden (1 754),

därefter kom Näringsdepartementet (1 231) och Miljödeparte-

mentet (1 121). Det minsta antalet regeringsärenden hade Jord-

bruksdepartementet (301) och Kulturdepartementet (484).

Av årsboken framgår också antalet propositioner från de olika

departementen. Det största antalet propositioner kom från Finans-

departementet (41) Justitiedepartementet (32) och Näringsdepar-

tementet (31). Det minsta antalet propositioner kom från Kultur-

departementet (4), Försvarsdepartementet (5) och Jordbruksde-

partementet (7).

Formell granskning av regeringsprotokollen

För konstitutionsutskottet granskning av statsrådens tjänsteutöv-

ning och regeringsärendenas handläggning har utskottet rätt att

utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och handlingar

som hör till dessa ärenden.

Utskottet har återkommande gått igenom regeringsprotokollet

och har vid vissa tillfällen konstaterat brister. Våren 1991

(bet.1990/91:KU30) anmärkte utskottet att beslut fattats som för-

valtningsbeslut i stället för normgivningsbeslut. Våren 1994 (bet.

1993/94:KU30) riktade utskottet kritik mot lång handlingstid i ett

visst fall och mot det förhållandet att försvarsministern bl.a. av-

gjort ett ärende i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra me-

ningen regeringsformen och fattat beslut i en fråga som borde ha

handlagts som regeringsärende. Våren 1996 (bet. 1995/96:KU30)

riktade utskottet anmärkningar mot att grunden för avskrivning

inte framgick av protokollets avskrivningsbeslut. Under gransk-

ningen hösten 1997 (bet. 1997/98:KU10) uppmärksammades att

protokollen från regeringssammanträdena ibland innehöll rättelser

eller strykningar som gjorts för hand på protokollsexemplaren av

föredragningslistorna och som inte var signerade eller särskilt

bestyrkta på annat sätt än genom att protokollet är justerat. Hösten

1998 (bet. 1998/99:KU10) riktade utskottet anmärkningar mot

brister i motiveringen av beslut (Socialdepartementet) och mot det

förhållandet att regeringsbeslut undertecknats av ett statsråd som

inte deltagit i det aktuella regeringssammanträdet (Arbetsmark-

nadsdepartementet).

Regeringsprotokollen år 2000

Regeringsprotokollen år 2000 från Justitiedepartementet, Utrikes-

departementet och Näringsdepartementet har gåtts igenom över-

siktligt inom utskottets kansli. Genomgången har avsett de proto-

kollerade besluten, inte de handlingar som hör till besluten.

Genomgången av protokollen från Utrikesdepartementet och När-

ingsdepartementet har inte visat några formella brister. När det

gäller Justitiedepartementet har framkommit brister i vissa avseen-

den. Ett beslut om ändring i en förordning var inte undertecknat av

vederbörande statsråd (prot. 42, beslut nr 13). Protokoll nr 30

fanns i två exemplar inklusive tillhörande beslut. Båda protokollen

liksom samtliga aktuella beslut var undertecknade. Nämnas kan

vidare att anteckningar med karaktär av korrekturrättningar gjorts

med blyerts på originalbeslut och att två statsråd undertecknat ett

beslut men att det ena statsrådets namnteckning överstrukits med

blyerts (prot. 48, beslut nr 31). Slutligen kan nämnas att två un-

dertecknade beslut som kan antas borde ha sänts till adressaterna

låg kvar bland handlingarna från ett annat beslutstillfälle.

Utskottets bedömning

Utskottet vill starkt understryka vikten av god ordning i regerings-

protokollen. Det finns annars en uppenbar risk att beslut kan ifrå-

gasättas som icke giltiga. Enligt 7 kap. 7 § regeringsformen gäller

att författningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av

regeringens beslut för att bli gällande skall skrivas under av stats-

ministern eller annat statsråd på regeringens vägnar om inte re-

geringen genom förordning föreskrivit att tjänsteman i särskilda

fall får skriva under expedition. Det är enligt utskottet anmärk-

ningsvärt att beslut om ändring i en författning inte undertecknats

av statsrådet. Utskottet anser vidare att det inte bör förekomma att

anteckningar i originalbeslut – även om det bara gäller korrektur-

rättelser – görs med blyerts. Utskottet vill också understryka att

det förhållandet att det finns två originalprotokoll med beslut från

samma beslutstillfälle inte är godtagbart bl.a. mot bakgrund av att

det inger osäkerhet om de skilda besluten är helt likalydande och

vilket av dem som annars är giltigt.

Genomgången av regeringsprotokollen från

Utrikesdepartementet och Näringsdepartementet har

inte visat några brister i formellt hänseende medan

genomgången av protokollen från

Justitiedepartementet ger intrycket att alltför liten

vikt fästs vid att rutinerna för hanteringen av

regeringsärenden skall fungera felfritt. Utskottet vill

understryka att rutinerna i Justitiedepartementet för

hanteringen av regeringsärenden måste stramas upp.

4. Propositionsavlämnandet

Anmälan

I en anmälan, bilaga 4.1, begärs att

konstitutionsutskottet skall granska regeringens rutiner

för propositionsavlämnande. Enligt anmälaren finns det

en tendens till en koncentration kring vissa tidpunkter.

Ett stort antal propositioner kan presenteras för

riksdagen inom ett och samma utskottsområde på

mycket kort tid. Ett sådant förfarande är, enligt

anmälaren, hämmande för en seriös behandling i

riksdagen. Anmälaren ger som exempel på en sådan

period den 20–22 mars 2001, då minst nio propositioner

avlämnades inom justitieutskottets område.

Bakgrund

Av 3 kap. 3 § riksdagsordningen (RO) framgår att riksdagen på

förslag av talmannen fastställer när propositioner, som regeringen

anser bör behandlas under pågående riksmöte, senast skall avläm-

nas i de fall icke särskild tidpunkt föreskrivs i RO. Enligt vad

utskottet inhämtat från kammarkansliet ledde detta till att proposi-

tioner våren 2001 skulle avlämnas senast den 22 mars.

I 3 kap. 5 § RO föreskrivs att regeringen bör avlämna sina pro-

positioner på sådana tider att anhopning av arbete hos riksdagen

om möjligt förebyggs. Regeringen skall samråda med talmannen

därom.

Arbetsrytmen i riksdagen har tidigare behandlats bl.a. av Grund-

lagberedningen, Budgetutredningen och Folkstyrelsekommittén.

Därvid har bl.a. kartlagts vilka konsekvenser en förändrad årsrytm

skulle få för riksdagen, Regeringskansliet och myndigheterna.

Folkstyrelsekommittén gjorde i betänkandet Folkstyrelsens

villkor (SOU 1987:5) följande bedömning av fördelarna med

kalenderårsbudget: ”Enligt vår uppfattning skulle en omläggning

av budgetåret innebära fördelar för arbetsrytmen i riksdagen.

Riksdagens viktigaste arbetsmaterial – budgetpropositionen och

motionerna under allmänna motionstiden – skulle föreligga vid

riksmötets start. Före juluppehållet skulle budgetarbetet vara av-

slutat och våren kunna ägnas åt propositioner och övriga motio-

ner.”

I betänkandet Reformera riksdagsarbetet! från Riksdagsutred-

ningen (betänkandet återges i sin helhet i talmanskonferensens

skrivelse 1993/94:TK1) uttalas att Folkstyrelsekommitténs be-

dömningar alltjämt är giltiga. Genom att lägga om budgetåret

skulle det skapas en möjlighet för utskotten att koncentrera sig på

budgetarbetet under hösten och skjuta upp fristående motioner

utan direkt anknytning till budgetförslaget för beredning under

våren. Då skulle riksdagen också kunna ägna våren åt lagstiftning.

Konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU18 s. 9) instämde i de

bedömningar Riksdagsutredningen gjort avseende fördelarna med

en övergång från brutet år till kalenderår för statsbudgeten. Riks-

dagsutredningens förslag om att budgetåret skulle läggas om till

kalenderår antogs av riksdagen.

I februari 2001 presenterade Riksdagskommittén sitt huvudbe-

tänkande Riksdagen inför 2000-talet (2000/01:RS1). I betänkandet

framförs bl.a.: ”Vår slutsats blir emellertid att Riksdagsutredning-

ens ambitioner om en jämnare arbetsrytm inte har uppfyllts. Pro-

positionerna lämnas i stort antal under mars månad, vilket leder till

att arbetet med dessa koncentreras till slutet av varje riksmöte. I

kombination med att vårpropositioner kräver mycket arbete för

både ledamöter och utskott innebär det att slutet av riksmötet

fortsatt är alltför arbetstyngt.”

Av Riksdagskommitténs betänkande framgår vidare att

det pågår ett arbete i Regeringskansliet med syfte att

minska anhopningen av propositioner under mars

månad. I stället bör propositioner avlämnas under

perioden november t.o.m. februari. Detta arbete utförs i

samråd mellan Statsrådsberedningen och

kammarkansliet i riksdagen.

Propositionsavlämnandet riksmötet 2000/01

Under hösten 2000 avlämnades sammanlagt 59 propositioner.

Anhopningar förekom under vecka 43 (23-–27 oktober) samt

under vecka 50 (11–15 december) då 8 respektive 9 propositioner

avlämnades.

Under våren 2001 avlämnades 91 propositioner. Tidsgränsen

för propositioner avsedda att behandlas före sommaruppehållet var

den 22 mars. Betydande anhopningar förekom under vecka 12

(19–22 mars) då 30 propositioner avlämnades.

Efter den 22 mars avlämnades sammanlagt 43 propositioner.

Med anledning av 15 av dessa avlämnades 15 betänkanden som

också justerades av berört utskott och beslutades av riksdagen före

sommaruppehållet. Omfattningen av dessa propositioner varierade

mellan 8 och 252 sidor.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt

yttrande över granskningsanmälningen. Regeringskansliet, Stats-

rådsberedningen, har översänt en den 14 november 2001 upprättad

promemoria, bilaga 4.2. Av promemorian framgår följande.

Regeringen strävar efter att avlämna sina propositioner på så-

dana tider att arbetsanhopningar hos riksdagen förebyggs. Denna

strävan är förankrad i regeringens arbetsplanering.

Tidsplaneringen av propositioner utgår från de stoppdagar för

avlämnandet som riksdagen har bestämt och tar bl.a. sikte på att

riksdagens arbetsrytm skall bli så jämn som möjligt.

En annan utgångspunkt vid planeringen är att det generellt sett

finns bara ett mycket begränsat utrymme för att få andra proposi-

tioner än sådana som avser budgeten riksdagsbehandlade under

hösten. Detta utrymme kan emellertid variera från tid till annan

och är också beroende av vilket utskott som en fråga hör till. Det

är viktigt att man använder sig av det utrymme som finns så att

reformer inte försenas i onödan.

Ett sätt att jämna ut riksdagens arbetsbörda är att avlämna pro-

positioner under hösten för riksdagsbehandling under våren. Re-

geringen utvecklar sin planering i den riktningen. Antalet proposi-

tioner som avlämnas under tiden november – december för riks-

dagsbehandling under våren tenderar att öka.

Propositionsavlämnandet under ett valår planeras med

hänsyn till riksdagsordningens regel om att ärenden

normalt skall avgöras under den valperiod då de väckts

(5 kap.10 §). Möjligheten att skjuta upp behandlingen

till nästa valperiod skall, enligt vad lagstiftaren har

förutsatt, användas endast undantagsvis (1993/94:TK1 s.

107). Detta väger regeringen in vid sin bedömning av

när en proposition skall läggas fram.

Planerna för propositionsavlämnandet måste

naturligtvis bygga på prognoser om utvecklingen i olika

avseenden och omprövas när förutsättningarna

förändras. Oförutsedda händelser i vår omvärld gör det

också nödvändigt med omprioriteringar. Terroristdåden

i USA är ett exempel. Allmänt gäller att utvecklingen i

omvärlden ställer allt högre krav på flexibilitet i

regeringens och riksdagens arbete.

Erfarenheterna visar att ett system med stoppdagar

ofrånkomligen leder till en viss koncentration av

propositioner till tiden kring stoppdagarna. Ändrade

förutsättningar och prioriteringar påverkar

tidsplanerna och gör att propositioner i ett antal fall inte

kan avlämnas tidigare. En del propositioner måste också

planeras och läggas fram med så kort varsel att en

annan tidpunkt för avlämnandet är utesluten av den

anledningen. Under valår – då utrymmet för

avlämnandet efter stoppdagen i mars är mindre än

annars på grund av reglerna i 5 kap. 10 §

riksdagsordningen – blir det särskilt svårt att undvika

en koncentration i anslutning till stoppdagen.

För att underlätta riksdagens arbetsplanering och

framförhållning lämnar Statsrådsberedningen med

jämna mellanrum till riksdagen en förteckning över

planerade propositioner. Detta görs två gånger per år,

när riksmötet börjar och när riksdagsarbetet återupptas

efter juluppehållet. Förteckningen anger för varje

proposition en beräknad senaste tidpunkt för

avlämnandet.

Stor omsorg ägnas åt att göra uppgifterna i

propositionsförteckningarna så hållbara som möjligt. En

given begränsning är att de bygger på förutsättningar

som fanns och prioriteringar som gjordes när

förteckningarna upprättades. Förteckningarna

kompletteras därför med information och samråd

genom muntliga kontakter fortlöpande, allteftersom

beredningen av propositionerna framskrider och

planerna uppdateras. Varje departement håller kontakt

med ”sina” utskott. Företrädare för

Statsrådsberedningen och kammarkansliet har också

regelbundna möten för att förebygga arbetsanhopningar

och förseningar i reformarbetet.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening är det av stor vikt att

propositioner avlämnas senast vid den tidpunkt som

framgår av regeringens propositionsförteckning.

Under våren 2001 uppstod en betydande anhopning

under vecka 12 (19–22 mars) då 30 propositioner

avlämnades. Enligt utskottet är det anmärkningsvärt

att regeringen inte kan planera

propositionsavlämnandet så att anhopningar

undviks. Utskottet förutsätter att regeringen i

fortsättningen tar erforderliga initiativ för att dels

undvika anhopningar av propositioner till vissa

tidpunkter, dels inte avlämna andra än med budgeten

sammanhängande propositioner för behandling

under hösten.

5. Besvarandet av interpellationer

Anmälan

I en skrivelse till utskottet anmäls 17 statsråd för att de regelmäs-

sigt bryter mot riksdagsordningens regel om att interpellationer

skall besvaras inom två veckor. Statistik framtagen av riksdagens

utredningstjänst (vilken bifogats anmälningen) visar enligt anmä-

laren att det är mer regel än undantag att interpellationer besvaras

senare än den stadgade tvåveckorsperioden. Det förefaller, enligt

anmälaren, som om statsråden systematiskt bryter mot en av de

regler i riksdagsordningen som ska garantera att riksdagen kan

fullgöra sin uppgift som kontrollmakt. Enligt anmälaren är det

synnerligen viktigt för det allmänna rättsmedvetandet att regering-

ens ledamöter visar respekt för de lagar som instiftats av riksda-

gen. Konstitutionsutskottet bör således granska om de angivna

statsrådens regelmässigt för sent avlämnade interpellationssvar är i

överensstämmelse med riksdagsordningen. Granskningsanmäl-

ningen, se bilaga 5.1.

Bakgrund

Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen (RF) får riksdagsledamot,

enligt bestämmelser i riksdagsordningen (RO), framställa inter-

pellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes

tjänsteutövning.

Enligt 6 kap. 1 § första stycket RO skall en interpellation ha ett

bestämt innehåll och vara försedd med motivering. Enligt samma

paragraf andra stycket besvaras interpellation inom två veckor från

det att den ingetts. Gör kammaren under tvåveckorsperioden up-

pehåll i sitt arbete förlängs tiden med vad som motsvarar uppe-

hållet. Om svar inte lämnas inom den tid som anges i 1 § andra

stycket skall stadsrådet enligt tredje stycket meddela riksdagen

varför svaret uteblir eller anstår. En interpellation förfaller om den

ej besvarats vid det riksmöte då den väcktes.

Statistik framtagen av riksdagens utredningstjänst

Till granskningsanmälningen finns bifogat interpellationsstatistik

framtagen av riksdagens utredningstjänst, se bilaga 5.2. Av stati-

stiken framgår bl.a. följande.

Under våren 2001 inlämnades 247 interpellationer av vilka 133

besvarades senare än inom den utsatta 14-dagarsperioden, med

hänsyn tagen till plenifria dagar/veckor.

Som skäl till fördröjda svar har t.ex. i 34,6 % av fallen angetts

utlandsresor, i 12,8 % angetts tjänsteresa, i 9 % av fallen angetts

resa, i 19,5 % av fallen angetts inbokade arrangemang, i 14,3 % av

fallen angetts ”svårt att finna debattdag som passar interpellant och

statsråd”, i 13,5 % av fallen angetts hög arbetsbelastning. Ofta har

flera skäl lämnats till fördröjningen.

Av de 133 fördröjda svaren lämnades t.ex. 19 svar efter två

veckor, 36 svar efter tre veckor, 47 svar efter fyra veckor och 19

svar efter fem veckor.

När det gäller hur de fördröjda svaren har fördelat sig per stats-

råd i förhållande till hur många interpellationer respektive statsråd

erhållit har riksdagens utredningstjänst funnit att t.ex. att 88,2 %

av statsrådet Ingegerd Wärnerssons svar var fördröjda, 84,6 % av

utrikesminister Anna Lindhs svar, 75 % av statsrådet Britta Lejons

svar, 75 % av finansminister Bosse Ringholms svar och 68 % av

socialminister Lars Engqvists svar.

Svar på interpellation

Vice statsminister Lena Hjelm-Wallén lämnade den 13 mars

2001 svar på interpellation 2000/01:288 om försenade svar på

interpellationer av Gunnar Axén (m). Lena Hjelm-Wallén sva-

rade bl.a.

Jag vill i detta sammanhang försöka att ge en förklaring till

varför svarstiderna ibland överstiger den föreskrivna tvåveck-

orsperioden. Det handlar inte om att regeringen inte prioriterar

sina skyldigheter gentemot riksdagen, utan det hänger i hög

grad samman med arbetssituationen i Regeringskansliet.

Först och främst har antalet interpellationer och skriftliga

frågor kraftigt ökat under en följd av år. Riksdagsåret 1994/95

var antalet interpellationer 154 stycken. 1995/96 var siffran

261. 1996/97 var det 372. 1997/98 var det 313. Och 1998/99

var det 370. Föregående riksdagsår var det 416. Ökningen av

antalet interpellationer mellan riksdagsåren 1994/95 och

1999/2000 är alltså 270 %!

Även antalet skriftliga frågor har ökat. I genomsnitt lämna-

des 952 skriftliga frågor riksdagsåren 1994/95–1998/99.

Riksdagsåret 1999/2000 var antalet skriftliga frågor 1 418,

dvs. en ökning med nästan 49 % i förhållande till genomsnit-

tet.

Till det kommer att arbetsbelastningen i Regeringskansliet

också generellt ökat under samma period. Detta visas mycket

tydligt i en studie av Regeringskansliet som utförts av Kim

Forss (Ds 2000:27 Vad kostar det att regera). Han skriver

bl.a. att ”Regeringskansliets kompetens och resurser urholkats

under det senaste årtiondet. Nya uppgifter har tillkommit, ar-

betsmängden har ökat och ambitionsnivån har stigit, men re-

surserna har inte ökat i proportion till detta”.

En förklaring till varför svar inte har kunnat lämnas till

riksdagen inom två veckor har i vissa fall varit att det berörda

statsrådet varit på resa, inte sällan utomlands. De ökade kra-

ven på internationellt engagemang från regeringens ledamöter

har gjort att möjligheten till flexibilitet i planeringen minskat.

Regeringen har för avsikt att ge ledamöterna fylliga och

innehållsrika svar, även när detta kräver relativt stora utred-

ningsinsatser. Det är min bestämda uppfattning att ledamöter-

na har rätt att förvänta sig detta från regeringen och att debat-

terna i kammaren blir mycket bättre med bra underlag.

Jag vill understryka att regeringens ambition är att inter-

pellationer ska besvaras inom två veckor. Undantag från den-

na regel ska vara motiverade utifrån gällande regelverk.

Vi kommer nu att inom Regeringskansliet ytterligare se

över hur vi kan förbättra vårt arbete för att korta svarstiderna.

Jag hoppas också att den just inledda diskussionen mellan Re-

geringskansliet och riksdagen om procedurerna kring inter-

pellationssvar ska underlätta att interpellationer besvaras inom

föreskriven tid. Några frågeställningar som jag tror kan vara

intressanta att behandla i ett sådant sammanhang är att inter-

pellationer inte sällan gäller angelägenheter som rör mer än ett

statsråd eller är ställda till fel statsråd, att riksdagsledamöterna

inte alltid kan ta emot svaren när det passar bäst för statsrå-

den, att tiden som avsätts för interpellationsdebatter ibland är

så begränsad att statsråden inte har möjlighet att svara på

samtliga av sina interpellationer liksom att de tillfällen då in-

terpellationer kan besvaras i kammaren är begränsade till vis-

sa dagar.

Det tar nästan en vecka att utarbeta svaret i Regerings-

kansliet, eftersom det krävs ett ordentligt svar. Det ska bere-

das på alla departement och förfärdigas. Då är det bara ett par

dagar som står till buds för oss att svara på. Detta måste man

nog ha klart för sig i riksdagen när man diskuterar denna frå-

ga.

Vi ser också igenom våra rutiner i Regeringskansliet just

nu. Det är framför allt ett ansvar för rättschefen i Statsrådsbe-

redningen, som möter sina kolleger i kammarkansliet för att

diskutera detta, men det är också samtliga rätts- och expedi-

tionschefer och även statssekreterare som har en väsentlig del

i detta.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt

ett yttrande över granskningsanmälningen. Regeringskansliet,

Statsrådsberedningen, har översänt en den 12 november 2001

upprättad promemoria, bilaga 5.3. Av promemorian framgår

följande.

Interpellationsinstitutet är ett gemensamt intresse och ansvar

för regeringen och riksdagen. Interpellationsdebatterna ger

riksdagens ledamöter insyn i regeringens arbete och möjlighet

att påverka regeringens politik. För regeringen är debatterna

ett sätt att föra ut sin politik och informera i olika ärenden.

För att en interpellation skall vara ett verksamt instrument

krävs att frågeställningen vid besvarandet och den efterföljan-

de debatten fortfarande är aktuell. Under angiven tid har in-

terpellationssvaren till viss del lämnats efter den i riksdags-

ordningen stipulerade tvåveckorsperioden. Det är beklagligt

att så har varit fallet. En sådan ordning är i längden inte bra

vare sig för riksdagen eller för regeringen.

De främsta skälen till att svaren lämnats sent är den gene-

rellt ökade arbetsbelastningen i Regeringskansliet och att det

ökade internationella engagemanget har minskat flexibiliteten

i planeringen. Därtill kommer att antalet interpellationer kraf-

tigt har ökat under en följd av år. Ytterligare en orsak till

långa svarstider är att det inte sällan förekommer att en inter-

pellation omfattar angelägenheter som rör mer än ett statsråd

eller att den är ställd till fel statsråd.

Frågan om svarstider på interpellationer diskuteras fortlö-

pande inom Regeringskansliet samt mellan Regeringskansliet

och riksdagen. Även rutinerna i samband med interpellations-

svaren ses över i Regeringskan-

sliet. Därutöver kan det för minskade svarstider behövas en

ytterligare utveckling av samarbetet mellan Regeringskansliet

och riksdagen, särskilt såvitt gäller vilket statsråd som berörs

av en viss interpellation. Det kan även behöva övervägas att

förbättra möjligheterna för interpellanten och statsrådet att

hitta gemensamma tillfällen för svar och debatt. Vidare bör

tillfälle ges för statsråden att svara på samtliga aktuella inter-

pellationer vid ett enda tillfälle. Tiden för och antalet tillfällen

för att besvara interpellationer kan således behöva ökas.

Det måste starkt betonas att ambitionen är att en interpella-

tion skall besvaras inom den i riksdagsordningen föreskrivna

tiden.

Enligt vad utskottet inhämtat från riksdagens kammarkansli är

utgångspunkten för planeringen att riksdagsledamöterna skall

kunna ställa upp vid de tillfällen för interpellationssvar som ges

inom de fjorton dagarna och att riksdagsledamöterna också gör

det.

Utskottets bedömning

Riksdagsledamöternas möjlighet att framställa interpellationer till

statsråd, enligt 12 kap. 5 § regeringsformen, är en del av kontroll-

makten som ger riksdagens ledamöter insyn i regeringens politiska

arbete.

Huvudregeln enligt riksdagsordningen är att en

interpellation skall besvaras inom två veckor från det

att den ingetts. Utskottet kan konstatera att

bestämmelsen åsidosätts i fråga om mer än hälften

av alla interpellationer. Utskottet anser att detta är

anmärkningsvärt samt att regeringen inte kan undgå

kritik för detta.

6. Vissa förvaltningsärenden

Trots att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvalt-

ningslagens (1986:223) mening har det ansetts viktigt att även i

regeringsärenden följa de principer som förvaltningslagen ger

uttryck för. Viktiga sådana principer är offentlighetsprincipen och

kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också

viktiga regler om myndigheternas serviceskyldighet.

Utskottet går vid sina granskningar som regel

igenom någon eller några grupper av

förvaltningsärenden som avgjorts av

regeringen. Årets granskning har avsett

rutinerna för hur brev och skrivelser som

kommer till Regeringskansliet hanteras, vissa

förvaltningsärenden som handlagts i

Näringsdepartementet och ärenden enligt lagen

(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i

kommuner och landsting.

6.1 Brevsvar

Utskottet har undersökt rutinerna för hur brev och skrivelser som

kommer till Regeringskansliet hanteras.

Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) skall den offentliga

makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för

den enskilda människans frihet och värdighet. Enligt 1 kap. 9 § RF

skall domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som

fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksam-

het beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opar-

tiskhet. Enligt 4 § förvaltningslagen (FL) skall varje myndighet

lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till

enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjäl-

pen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till

frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk-

samhet. Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt.

Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör

myndigheten hjälpa honom till rätta.

Skrivelse från Regeringskansliet

Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har i en skrivelse

från Regeringskansliet framförts följande, bilaga 6.1.1.

En första åtgärd, sedan en skrivelse från allmänheten inkommit

till Regeringskansliet, är givetvis att läsa igenom och registrera

handlingen. En tidig kontroll av att den har kommit rätt ingår

också i rutinerna. Hur den sedan hanteras är beroende av dess

innehåll. I Statsrådsberedningens publikation Gula boken – hand-

läggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39) finns

riktlinjer om när ett brev bör leda till ett formellt beslut av reger-

ingen eller Regeringskansliet och när det räcker med en mindre

formell behandling, t.ex. genom ett brevsvar.

Huvudprincipen är att allmänheten får svar på sina frågor och

synpunkter. Om ett brev gäller något som regeringen och Reger-

ingskansliet inte kan eller bör uttala sig om, brukar svaret inne-

hålla en upplysning om detta. Den som vänt sig till fel myndighet

får hjälp att hitta rätt i möjlig och lämplig utsträckning. Reger-

ingskansliet tillämpar förvaltningslagens serviceregler ”med råge”.

En anledning till att det är överflödigt att besvara ett brev kan

vara att det inte innehåller något yrkande utan bara en ren opini-

onsyttring, rena upplysningar eller liknande. Ett annat typfall då

svar inte lämnas är att någon som fått svar en eller flera gånger

upprepar sina synpunkter i ett nytt brev. Brev utan tydbart innehåll

eller begripligt syfte lämnas också obesvarade. Samma sak gäller

brev vars uppenbara syfte är att misskreditera regeringen eller

enskilda statsråd. Kampanjbrev, dvs. många likalydande brev från

olika avsändare, besvaras i allmänhet inte heller.

Gemensamt för samtliga departement är att svar skall lämnas

utan dröjsmål. Varje departement sätter upp sina närmare riktlinjer

för detta. De flesta brev besvaras inom några veckor. I undantags-

fall kan brevsvar dröja längre. Antalet inkommande brev varierar

kraftigt under året. Periodvis kan därför arbetsbelastningen vara

hög. Vid sådana tillfällen kan särskilda insatser förekomma. Vissa

departement anordnar ”brevsvarardagar” för att bringa ned brev-

balanserna.

Brevhanteringen och kontrollen över att skrivelser besvaras är

organiserad på olika sätt i olika delar av Regeringskansliet. Vissa

departement har en sammanhållande enhet för brevsvar eller en

särskilt ansvarig tjänsteman. I andra departement ligger ansvaret

för brevsvar på sakenheterna. Allmänt gäller dock att diariet är ett

viktigt hjälpmedel. Ett brev förs av som färdigbehandlat i diariet

först när det har besvarats eller när en behörig tjänsteman har

antecknat på brevet att det skall läggas till handlingarna. Med

jämna mellanrum inventeras med hjälp av diariet de ännu inte

färdigbehandlade breven. Departementen upprättar också vid varje

årsskifte förteckningar över alla ärenden som har väckts för mer än

ett år sedan och som ännu inte har avgjorts. Regler om detta finns i

52 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regerings-

kansliet. Förteckningarna granskas av rättschefen i Statsrådsbered-

ningen. Granskningen tar sikte på att klarlägga förutsättningarna

för att skynda på handläggningen. Den sker i form av en dialog

med departementen.

Meddelanden per fax behandlas på samma sätt som vanliga

postbefordrade försändelser.

E-postmeddelanden skrivs ut när de diarieförs och behandlas

fortsättningsvis som om de kommit in på papper. En tendens i

praxis är dock att svar på e-postmeddelanden ges något snabbare

och blir något mindre fylliga.

Utskottets bedömning

Utskottets undersökning har enbart gällt Regeringskansliets all-

männa rutiner för brevsvar. Med anledning av vad som kommit

fram vid denna granskning vill utskottet framföra följande. Det är

enligt utskottet viktigt att skrivelser från enskilda, till regeringen

eller Regeringskansliet, som kräver brevsvar besvaras utan dröjs-

mål. Det är angeläget att rutinerna för dessa uppgifter är ända-

målsenliga. Av svaret från Regeringskansliet framgår att departe-

menten i viss mån tillämpar olika rutiner. Utskottet ifrågasätter om

detta är nödvändigt, men kan konstatera att gemensamt för samtli-

ga departement är att svar skall lämnas utan dröjsmål.

6.2 Vissa förvaltningsärenden i Näringsdepartementet

Granskade ärenden

Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av slumpvis utval-

da akter i vissa regeringsärenden som handlagts inom Näringsde-

partementet och som avgjorts av regeringen under år 2000. Det

gäller överklagandeärenden som handlagts vid Näringsdeparte-

mentets enheter för arbetsmarknad och transportpolitik.

Gällande regler

Förvaltningslagen uppställer som allmänt krav att varje ärende där

någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt

som möjligt utan att säkerheten eftersätts (7 §). Vid handläggning-

en skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplys-

ningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs.

Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även

på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha

med den att göra.

I 15 § föreskrivs att uppgifter som en myndighet får på annat

sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången

i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myn-

dighetsutövning mot någon enskild.

Kommunikationsprincipen behandlas i förvaltningslagen i 16

och 17 §§ om parts rätt att få ta del av uppgifter.

Enligt 16 § har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta

del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsut-

övning mot någon enskild.

I 17 § föreskrivs att ett ärende inte får avgöras utan att den som

är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en upp-

gift som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och

han fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndig-

hetsutövning mot någon enskild. Ärendet får emellertid avgöras

utan att så skett, bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om

uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan

anledning är uppenbart obehövliga. Andra skäl för att underlåta

kommunikation med part är att det annars skulle bli avsevärt svå-

rare att genomföra beslutet i ärendet eller om ärendet inte kan

uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelse skall ske

muntligt, genom vanligt brev, delgivning eller på annat sätt.

Vissa begränsningar i den rätt som föreskrivs i 16 och 17 §§

finns i 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Vidare finns i 20 § bestämmelser om motivering av beslut. En-

ligt dessa gäller som huvudregel att ett beslut varigenom en myn-

dighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt

utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon en-

skild.

Resultatet av genomgången av ärendena

En genomgång har gjorts av 35 av de ärenden som har handlagts

på enheterna för arbetsmarknad och transportpolitik inom När-

ingsdepartementet och som har avgjorts av regeringen under år

2000. Vid enheten för transportpolitik har de granskade ärendena

bl.a. rört frågor om återkallelse av ärenden hos kronofogdemyn-

dighet (t.ex. rörande fordonsskatt), beslut om hastighetsbegräns-

ning och undantag från registreringsplikt. Ärendena vid enheten

för arbetsmarknad har bl.a. rört ansökningar om näringshjälp eller

arbetsbiträde.

Under granskningen har vissa iakttagelser från formella ut-

gångspunkter gjorts. I ett antal fall har det förlöpt relativt lång tid

mellan det att överklagandet med underinstansens yttrande har

kommit in till departementet och det att klaganden kommunicerats

underinstansens yttrande. Vidare har det noterats att det i ett antal

fall har förlöpt relativt lång tid mellan det att skriftväxlingen har

avslutats och det att regeringen har fattat beslut i ärendet. Det-

samma har kunnat iakttas i en grupp av ärenden som rör återkallel-

se av indrivningsärenden hos kronofogdemyndighet (i fråga om

fordonsskatt eller parkeringsavgift). Dessa ärenden har kommit in

till dåvarande Kommunikationsdepartementet under år 1998.

Samtliga har därefter flyttats över till Näringsdepartementet den 1

januari 1999. Någon handläggning synes därefter inte ha vidtagits

i dessa ärenden förrän i slutet av 1999 eller början av 2000. Re-

geringsbeslut har i de granskade ärendena fattats under första

halvåret 2000.

Vid genomgången har vidare uppmärksammats att klaganden i

ett ärende vid flera tillfällen har kommit in med förfrågningar om

när ärendet kan komma att avgöras, vilka inte har besvarats.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet begärt ett yttran-

de avseende de iakttagelser som utskottskansliet har gjort vid

genomgången av ärendena.

I en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet, bilaga

6.2.1, anförs som svar att en övervägande del av de ärenden som

utskottskansliet har granskat kom in till Kommunikationsdeparte-

mentet och Näringsdepartementet under en period då arbetssitua-

tionen för medarbetarna var ansträngd, inte minst för dem som

handlade överklagande- och dispensärenden inom transportområ-

det. Vidare anförs att den handläggare som sedan lång tid i Kom-

munikationsdepartementet hade ansvarat för överklagande- och

dispensärendena slutade sin anställning i Näringsdepartementet

strax efter departementets bildande. Rekryteringsförfarandet av en

ersättare drog ut på tiden, och när väl ersättaren var på plats tog

det en viss tid för denne att sätta sig in i ärendena. Något år senare

slutade ersättaren sin anställning och det uppkom på nytt en va-

kans. Enligt promemorian ledde dessa omständigheter sammanta-

get till att överklagande- och dispensärendena inom transportom-

rådet inte kunde prioriteras på ett godtagbart sätt.

Departementet framhåller att de angivna omständigheterna be-

skriver situationen i departementet under den aktuella perioden,

men kan inte försvara den långa handläggningstiden i de granska-

de ärendena.

Sedan hösten 2000 fungerar enligt promemorian beredningen

av dessa förvaltningsärenden på ett normalt sätt. Ärendebalanserna

har minskat. Handläggningstiderna har kortats avsevärt. Promemo-

rian påpekar att dessutom har antalet inkommande överklagande-

och dispensärenden minskat kraftigt på transportområdet det se-

naste åren. Detta är enligt promemorian en följd av att nya författ-

ningar på området i de flesta fall föreskriver att överklagande skall

ske hos allmän förvaltningsdomstol. Ofta finns det inte längre

möjlighet att få dispens från författningens bestämmelser.

Beträffande några av de granskade ärendena lämnas i prome-

morian vidare följande kommentarer.

Vissa ärenden avser överklaganden av Vägverkets föreskrifter

om tillfällighetsbegränsning på vissa vägar. Sedan dessa före-

skrifter hade upphört att gälla och överklagandena ännu inte hade

prövats har ärendena vid en prioritering fått stå tillbaka för andra

ärenden som mera direkt påverkade ingivaren.

När det gäller de ärenden som avser överklaganden av Vägver-

kets beslut angående återkallelse av hos kronofogdemyndigheten

begärd indrivning framhåller departementet att det under en rela-

tivt kort period under 1998 kom in mer än 50 överklaganden av

samma typ som i de granskade ärendena. Detta var enligt prome-

morian en ny typ av ärenden som inte tidigare hade förekommit i

Regeringskansliet. Bakgrunden till den nya ärendekategorin var att

Upplysningscentralen hade sänkt det belopp som föranledde an-

teckning i centralens register. Därmed kom vissa av dem som hade

underlåtit att betala fordonsskatt och felparkeringsavgifter att

antecknas i registret. I promemorian anförs att det inledningsvis

analyserades om överklagandet skulle ske hos regeringen eller hos

allmän förvaltningsdomstol. Några av ärendena lämnades också

över till allmän förvaltningsdomstol eftersom det visade sig att

tidpunkten för Vägverkets beslut var avgörande för vilken instans

som skulle pröva överklagandet. I promemorian anförs vidare att

mot bakgrund av att det rörde sig om en stor mängd ärenden av

samma typ hade departementet dessutom en ambition att avgöra

samtliga ärenden inom en kort tidsperiod för att så långt som möj-

ligt göra en samlad bedömning av ärendena.

I fråga om ett ärende där departementet inte har besvarat ingi-

varens förfrågningar när ärendet kan komma att avgöras anförs i

promemorian att detta naturligtvis är oacceptabelt.

När det gäller ett ärende där överklagandet kom in till departe-

mentet den

2 februari 2000 och underinstansens yttrande kommunicerats med

klaganden först den 23 mars 2000 anförs i promemorian att under

denna tid skedde ett byte av handläggare. Detta kan ha bidragit till

att tiden blev alltför lång.

Utskottets bedömning

Som redovisats ovan föreskrivs i 7 § förvaltningslagen att alla

ärenden skall avgöras så enkelt, snabbt och billigt som möjligt.

Vid den nu företagna granskningen av slumpvis utvalda förvalt-

ningsärenden i Näringsdepartementet har vissa iakttagelser från

formella utgångspunkter gjorts i ungefär hälften av de granskade

ärendena. Flertalet iakttagelser rör dröjsmål av olika slag i hand-

läggningen. Merparten av iakttagelserna gäller vidare ärenden från

den transportpolitiska enheten. I promemorian från Näringsdepar-

tementet anförs bl.a. att en övervägande del av de granskade ären-

dena kom in till Kommunikationsdepartementet och Näringsde-

partementet under en period då arbetssituationen för medarbetarna

var ansträngd. I promemorian framhålls också att det har varit viss

omsättning på tjänsten som ansvarig handläggare för överklagan-

de- och dispensärenden. Utskottet vill härvid, särskilt i perspekti-

vet av att det i nu aktuella ärenden har varit fråga om myndighets-

utövning mot enskilda, framhålla att det inte är godtagbart att det

uppkommer ett sådant läge i departementet att handläggningen av

ärenden fördröjs på grund av att personalsituationen inte är till-

fredsställande.

I Näringsdepartementets promemoria anförs att sedan hösten

2000 fungerar beredningen av de aktuella förvaltningsärendena på

ett normalt sätt. Ärendebalanserna har minskat och handlägg-

ningstiderna minskats avsevärt. Granskningen föranleder därmed

inget ytterligare uttalande från utskottets sida.

6.3 Indelningsärenden

Ärenden om ändringar i den kommunala indelningen

Utskottet har granskat regeringens handläggning av ärenden enligt

lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner

och landsting – indelningslagen.

Bakgrund

I regeringsformen anges att det i riket finns primärkommuner och

landstingskommuner (1 kap. 7 §). Grunderna för ändringar i rikets

indelning i kommuner skall, enligt 8 kap. 5 § regeringsformen,

bestämmas i lag.

Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) är Sverige indelat

i kommuner och landsting. Indelningslagen reglerar förutsättning-

arna för indelningsändringar. Där finns också bestämmelser om

förfarandet, om ekonomisk reglering samt om ikraftträdande och

beslutanderätt m.m.

För att en ändring i kommunindelningen skall genomföras gäller,

enligt 1 kap. 1 § indelningslagen, att den skall antas medföra be-

stående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller

andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om

indelningsändring skall särskild hänsyn tas till önskemål och syn-

punkter från den eller de kommuner som närmast berörs av änd-

ringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring,

får beslut om ändring meddelas endast om det finns synnerliga

skäl. Särskilda hänsyn skall också tas till befolkningens önskemål

och synpunkter. Enligt 1 kap. 4 § indelningslagen får Kammar-

kollegiet avslå en ansökan om indelningsändring om kollegiet

finner att ändringen inte bör ske. Ett sådant beslut får överklagas

till regeringen.

När det gäller förutsättningarna för en indelningsändring fram-

hölls i pro-position 1978/79:157 att en indelningsändring inte bör

få genomföras utan att det föreligger från allmän synpunkt objek-

tivt bärande skäl för ändringen. Det är enligt propositionen på

grund av de skilda förhållanden som gäller från fall till fall inte

möjligt att dela upp indelningsändringar i väl avgränsade kategori-

er för vilka bestämda förutsättningar för genomförandet av en

ändring skall gälla. Föredragande statsråd framhöll att bestämmel-

sernas huvudsyfte bör vara att säkerställa att olika intressen som

vägs mot varandra beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka skäl för

en indelningsförändring som måste föreligga och hur tungt de

skall väga i förhållande till eventuella skäl mot en ändring måste

enligt propositionen i huvudsak överlämnas åt praxis.

Enligt propositionen borde bestämmelsen om förutsättningarna

för en indelningsförändring inte innehålla någon exemplifiering av

omständigheter som kunde utgöra skäl för en indelningsändring. I

stället borde som en allmän förutsättning för en ändring gälla att

ändringen kunde antas medföra bestående fördel för en kommun

eller del av kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. En

grundtanke borde vidare vara att kommunernas inställning borde

ges särskilt stor tyngd.

I specialmotiveringen till 1 kap. 1 § indelningslagen framhölls

att vid prövningen av en indelningsfråga bör alla omständigheter

som talar för eller mot en indelningsändring uppmärksammas. En

rad olika faktorer inverkar på bedömningen, t.ex. befolkningsut-

veckling, näringsgeografiska förhållanden, indelningsändringens

påverkan på den kommunala servicen och de kommunalekono-

miska konsekvenserna. Fördelar av enbart kommunaldemokratisk

karaktär är enligt propositionen inte tillräckliga, utan den nybilda-

de kommunen bör också uppfylla rimliga krav i fråga om de övri-

ga faktorerna.

Regeringen beslutade i februari 1992 att tillkalla en kommitté med

parlamentarisk förankring med uppgift att överväga olika åtgärder

för att stärka den lokala demokratin (dir. 1992:12). I direktiven

påpekade regeringen bl.a. att ett sätt att stärka den lokala demo-

kratin var att dela kommuner där det finns ett starkt önskemål hos

befolkningen om en delning och där det finns förutsättningar, inte

minst ekonomiska, för detta. Kommittén gavs därför i uppgift att

studera de allmänna erfarenheterna av dittills genomförda kom-

mundelningar. I anslutning till detta skulle kommittén analysera

gällande regler och former för kommundelningar och, om kom-

mittén fann det befogat, lämna förslag till sådana ändringar som

kunde underlätta framtida kommundelningar.

Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) ansåg sig inte kunna

uttala sig om huruvida de kommundelningar som genomförts

sedan år 1980 medfört bestående fördelar från kommunalekono-

misk eller kommunaldemokratisk synpunkt. Kommittén ansåg

emellertid att de nya, mindre kommuner som uppkommit genom

de genomförda delningarna inte hade sämre ekonomiska förutsätt-

ningar än flertalet andra, jämförbara kommuner.

Något behov av att reformera indelningslagen ansåg kommittén

att det inte fanns. Eventuella inskränkningar i regeringens sköns-

mässiga prövning och införande av t.ex. obligatorisk delning under

vissa förutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.

Kommittén redovisade också en genomgång av de beslut re-

geringen fattat i indelningsärenden fram till i början av 1993,

sammanlagt 22 ärenden, och drog därav vissa slutsatser om utsik-

terna för att en delningsansökan skall beviljas. Bland omständig-

heter som hade en avgörande betydelse hade kommittén funnit att

den ursprungliga (odelade) kommunen skall vara positiv till en

delning, att det bör finnas en ganska bred politisk enighet i den del

som vill bryta sig loss och att de ekonomiska förutsättningarna bör

vara uppfyllda. Vidare framhölls betydelsen av att en folkomröst-

ning, som bör föregå ansökningen, bör ha högt valdeltagande och

visa en stor ja-andel i den del av kommunen som vill bryta sig loss

samtidigt som ett eventuellt nej i den övriga delen inte bör vara för

kraftigt. Ju fler av dessa förutsättningar som uppfylldes, desto

större var enligt kommittén möjligheten att en delning kommer till

stånd.

Regeringen beslutade i november 1999 att tillkalla en parlamenta-

riskt tillsatt kommitté med uppgift att föreslå åtgärder som dels

ökade medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den

kommunala demokratin, dels stärkte den kommunala representati-

va demokratins funktionssätt och former (dir. 1999:98). Kommit-

tén gavs bl.a. i uppgift att göra en översyn av procedurerna för

ändringar av den kommunala indelningen.

Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning (SOU

2001:48) var någon förändring av själva proceduren från ansökan

till eventuellt beslut om indelningsändring inte påkallad. Vidare

gjorde kommittén bedömningen att det inte vore lämpligt att regle-

ra remisstiderna vid Kammarkollegiets remisser till kommunerna

och andra instanser i indelningslagen.

Kommundemokratikommittén beskrev proceduren, dvs. det

praktiska förfarandet inför ett beslut om delning av en kom-

mun vilket regleras i 1 kap. 20–26 §§ indelningslagen, på föl-

jande sätt:

Av 1 kap. 20 § indelningslagen framgår att fråga om indel-

ningsändring kan väckas av en kommun, eller en medlem av

en kommun, som skulle beröras av ändringen. Ansökningar

om indelningsändringar inges till Kammarkollegiet. Det van-

ligaste är att ansökningar om indelningsändringar görs av en-

skilda, normalt en grupp av kommunmedlemmar. Även re-

geringen, Kammarkollegiet och länsstyrelsen kan enligt 1 kap.

21 § på eget initiativ ta upp en fråga om indelningsändring.

Kammarkollegiet är utredande myndighet.

Om ansökan om en indelningsändring givits in av enskilda

personer, skickar Kammarkollegiet normalt en remiss till

fullmäktige i den aktuella kommunen för att utröna inställ-

ningen till en indelningsändring. Om fullmäktige är negativ

till en indelningsändring beslutar Kammarkollegiet normalt att

avslå ansökan om indelningsändring med motiveringen att det

saknas skäl för vidare utredning. Om kommunfullmäktige

däremot ställer sig positiv till att en utredning om förutsätt-

ningarna för en indelningsändring görs, beslutar Kammarkol-

legiet om fortsatt utredning i ärendet. För genomförandet av

en sådan utredning får Kammarkollegiet anlita länsstyrelsen

eller en särskild utredare (1 kap. 21 §).

Om vidare utredning blir aktuell är en viktig del i denna att

undersöka hur befolkningen i den aktuella kommunen ställer

sig till en indelningsändring. Detta kan ske genom en opini-

onsundersökning eller folkomröstning. Av 1 kap. 1 § framgår

att särskild hänsyn skall tas till befolkningens önskemål och

synpunkter.

Efter det att man undersökt befolkningens inställning görs en ny

remiss till kommunen. Därefter gör Kammarkollegiet sitt ställ-

ningstagande. Om Kammarkollegiet anser att någon ändring inte

bör ske får Kammarkollegiet, enligt 1 kap. 4 §, avslå ansökan. Ett

sådant beslut kan med stöd av

1 kap. 5 § överklagas till regeringen. Om Kammarkollegiet där-

emot anser att en ändring bör ske, fattar Kammarkollegiet inte

beslut om ändring, utan överlämnar ärendet till regeringen med ett

eget yttrande (SOU 2001:48 s. 476).

Den 12 juni 2001 biföll riksdagen vad bostadsutskottet hemställt i

sitt betänkande Ändring i läns- och landstingsindelningen (bet.

2000/01:BoU13). I betänkandet föreslogs att riksdagen som sin

mening skulle tillkännage för regeringen att en utredning skall

göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana

förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras

kommun. Enligt utskottets mening tillgodosåg inte lagstiftningen

rimliga krav på inflytande för den befolkning som närmast skulle

beröras av ett beslut om ändrad läns- och landstingstillhörighet,

dvs. medborgarna i den kommun indelningsändringen gällde.

Med anledning av tillkännagivandet från riksdagen har regeringen

den 27 september 2001 beslutat tilläggsdirektiv till Kommunde-

mokratikommittén (dir. 2001:75). Enligt tilläggsdirektiven skall

kommittén se över förutsättningarna för och förfarandet vid änd-

ringar i landstings- och kommunindelningen samt lämna förslag

till behövliga lagändringar. Översynen skall bl.a. innefatta över-

väganden om huruvida förfarandet vid ändringar i länsindelningen

bör lagregleras samt om regeringen, eller den myndighet som

regeringen bestämmer, skall kunna föranstalta om folkomröstning

i sådana områden som indirekt berörs av en ansökan om indel-

ningsändring.

Utskottets bedömning

Utskottet har gått igenom de ca 40

indelningsärenden som regeringen fattat beslut i

sedan indelningslagens ikraftträdande år 1980.

Akternas innehåll har inte givit anledning till någon

vidare granskning från formella utgångspunkter.

Bilaga 1

Förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen

Bilaga 2.2

Promemoria från Regeringskansliet

den 23 oktober 2001 om konsulter i

Regeringskansliet

Bilaga 2.3.1

Promemoria från Regeringskansliet

den 23 oktober 2001 om anställdas

bisysslor

Bilaga 2.3.2

Promemoria från Regeringskansliet

den 21 november 2001 om anställdas

bisysslor

Bilaga 3.1

Utvecklingen av antalet regeringsärenden avgjorda

vid regeringssammanträden 1999-2000

BILAGA 3.2

Statistik över regeringsärenden per ärendegrupp år 2000

BILAGA 4.1

Granskningsanmälan till konstitutionsutskottet angående

regeringens rutiner för propositionsavlämnandet

Bilaga 4.2

Promemoria från Regeringskansliet

den 14 november 2001 angående

propositionsavlämnandet

Bilaga 5.1

Granskningsanmälan till konstitutionsutskottet

angående statsrådens dröjsmål med att

besvara interpellationer

Bilaga 5.2

Interpellationsstatistik från riksdagens

utredningstjänst

Bilaga 5.3

Promemoria från Regeringskansliet

den 12 november 2001 angående

interpellationer

Bilaga 6.1.1

Skrivelse från Regeringskansliet

den 23 oktober 2001 angående

brevsvar

Bilaga 6.2.1

Promemoria från Näringsdepartementet

den 23 oktober 2001 angående

förvaltningsärenden hos

Näringsdepartementet

Elanders Gotab, Stockholm 2002

2001/02:KU10 KU10

KU10 2001/02:KU10

2

1

1

2001/02:KU10

2001/02:KU10

60

77

2001/02:KU10

40

2001/02:KU10 BILAGA 2.2

BILAGA 2.2 2001/02:KU10

62

79

2001/02:KU10

61

2001/02:KU10 BILAGA 2.3.1

BILAGA 2.3.1 2001/02:KU10

64

82

2001/02:KU10

63

2001/02:KU10 BILAGA 2.3.2

BILAGA 2.3.2 2001/02:KU10

70

85

2001/02:KU10

66

2001/02:KU10 BILAGA 3.1

BILAGA 3.1 BILAGA 3.1 2001/02:KU10

98

86

2001/02:KU10

72

2001/02:KU10 BILAGA 3.1

BILAGA 3.1 2001/02:KU10

76

87

2001/02:KU10

73

2001/02:KU10 BILAGA 3.1

BILAGA 3.1 2001/02:KU10

76

88

2001/02:KU10

74

2001/02:KU10 BILAGA 4.2

BILAGA 4.2 2001/02:KU10

76

91

2001/02:KU10

75

2001/02:KU10 BILAGA 5.1

BILAGA 5.1 2001/02:KU10

84

98

2001/02:KU10

78

2001/02:KU10 BILAGA 5.2

BILAGA 5.2 2001/02:KU10

88

102

2001/02:KU10

85

2001/02:KU10 BILAGA 5.3

BILAGA 5.3 2001/02:KU10

90

105

2001/02:KU10

89

2001/02:KU10 BILAGA 6.1.1

BILAGA 6.1.1 2001/02:KU10

94

108

2001/02:KU10

92

2001/02:KU10 BILAGA 6.2.1

BILAGA 6.2.1 2001/02:KU10

98

112

2001/02:KU10

95