Bet. 2001/02:KU18

Konstitutionsutskottets betänkande

2001/02:KU18

Ändringar i regeringsformen - samarbetet i EU m.m.

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens

förslag i proposition 2001/02:72 till ändringar i

regeringsformen, riksdagsordningen och lagen

(1988:950) om kulturminnen m.m. Därutöver behandlar

utskottet fyra motioner som avlämnats med anledning

av propositionen samt tre motionsyrkanden från

allmänna motionstiden 2001.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till

ändringar i regeringsformen utom såvitt avser en

mindre språklig ändring av 1 kap. 7 §. Därmed

föreslår utskottet att riksdagen nu antar förslagen

till ändringar som vilande. Utskottet tillstyrker

också förslaget till ändring av riksdagsordningen,

som utgör en följdändring till en av ändringarna i

regeringsformen. Även denna ändring bör därför

enligt utskottet nu antas som vilande av riksdagen.

Vidare föreslår utskottet för egen del att det i

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen införs en

bestämmelse om att en överlåtelse av beslutanderätt

kan beslutas först efter riksdagens godkännande av

en överenskommelse enligt 10 kap. 2 §.

Därutöver tillstyrker utskottet förslaget till

ändringar i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. i

sak, men anser att förslagen har sådant samband med

ändringarna i regeringsformen att riksdagen bör

skjuta upp behandlingen av förslagen i avvaktan på

att riksdagen har antagit grundlagsändringarna.

Utskottet avstyrker samtliga motioner. Utskottets

ställningstaganden har föranlett tre reservationer

och två särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Stärkt grundlagsskydd för utsatta

grupper och för miljön

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag

till lag om ändring i regeringsformen såvitt

avser 1 kap. 2 § samt avslår motionerna

2001/02:K384 och 2001/02:L371 yrkande 1. Därmed

bifaller riksdagen proposition 2001/02:72 i denna

del.

2. Införande av begreppet "integritet" i 1

kap. 2 § första stycket regeringsformen

Riksdagen avslår motion 2001/02:K48.

3. Riksdagens godkännande av

internationella överenskommelser inom ramen

för EU-samarbetet

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag

till lag om ändring i regeringsformen såvitt

avser 10 kap. 2 § samt avslår motionerna

2001/02:K47 yrkande 1, 2001/02:K49 yrkande 1 och

2001/02:K50 yrkande 1. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2001/02:72 i denna del.

Reservation 1 (m)

Reservation 2 (mp)

4. Riksdagens möjlighet att överlåta

beslutanderätt till EU

Riksdagen antar som vilande utskottets i bilaga

3 intagna förslag till lag om ändring i

regeringsformen såvitt avser 10 kap. 5 § samt

avslår motionerna 2001/02:K47 yrkande 2,

2001/02:K49 yrkande 2 och 2001/02:K50 yrkande 2.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2001/02:72

i denna del.

Reservation 3 (mp)

5. Samverkan mellan riksdagen och

regeringen i EU-frågor

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag

till lag om ändring i regeringsformen såvitt

avser 10 kap. 6 § och till lag om ändring i

riksdagsordningen samt avslår motionerna

2001/02:K49 yrkande 3 och 2001/02:K50 yrkande 3.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2001/02:72

i dessa delar.

6. Ändring i 1 kap. 7 § regeringsformen

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag

om ändring i regeringsformen såvitt avser 1 kap.

7 §. Därmed avslår riksdagen proposition

2001/02:72 i denna del.

7. Regeringens förslag till ändringar i

regeringsformen i övrigt

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag

till lag om ändring i regeringsformen i övrigt, i

den mån det inte omfattas av vad utskottet

föreslagit ovan under punkterna 1 och 3-6. Därmed

bifaller riksdagen proposition 2001/02:72 i denna

del.

8. Ändring i lagen om kulturminnen m.m.

Riksdagen beslutar uppskjuta behandlingen av

regeringens förslag till lag om ändring i lagen

(1988:950) om kulturminnen m.m.

9. Mer tvingande krav på

lagrådsgranskning

Riksdagen avslår motion 2001/02:K371 yrkande 36.

Stockholm den 30 maj 2002

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per

Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Mats

Berglind (s), Lars Hjertén (m), Kerstin Kristiansson

Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson

(v), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa

Torstensson (c) och Inger Strömbom (kd).

2001/02

KU18

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2001/02:72 Ändringar i regeringsformen

- samarbetet i EU m.m. föreslår regeringen att

riksdagen antar de förslag till ändringar i

regeringsformen, riksdagsordningen samt i lagen

(1988:950) om kulturminnen m.m. som lagts fram i

propositionen. Regeringens förslag återges i bilaga

2 och lagförslagen i bilaga 3. Lagförslagen har inte

granskats av Lagrådet.

Med anledning av propositionen har fyra motioner

väckts. I detta sammanhang behandlar utskottet även

tre motioner från den allmänna motionstiden 2001.

Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.

Utskottet har den 7 februari 2001 hållit en

offentlig utfrågning om regeringens nu aktuella

förslag till ändringar i regeringsformen som rör

samarbetet med EU. En utskrift från utfrågningen

återges i bilaga 4.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 2 september 1999 direktiv

till en parlamentarisk kommitté med uppdrag att

utreda vissa frågor som rör regeringsformen (Ju

1999:13). Kommittén har antagit namnet 1999 års

författningsutredning (Författningsutredningen). I

sina ursprungliga direktiv gavs utredningen i

uppdrag att se över lydelsen av bestämmelsen om

egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF),

att utreda förutsättningarna för att införa en

möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen

på förhand lämna sitt godkännande till att

regeringen ingår en viss internationell

överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick

samt att närmare analysera om utvecklingen av

samarbetet inom EU går mot en minskad uppdelning

mellan en gemenskapsdel och övriga delar av

unionssamarbetet (dir. 1991:71). I samband därmed

skulle utredningen också överväga om det kan finnas

anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 §

första stycket RF.

Genom tilläggsdirektiv fick

Författningsutredningen i mars 2000 i uppdrag att

utreda frågor om skilda valdagar och vårval, att

överväga om de tre största valkretsarna bör minskas,

att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § RF samt att

överväga vilken giltighet valsedlar som saknar

partibeteckning skall ha (dir. 2000:21). Utredningen

fick också i uppdrag att föreslå hur skyddet för

miljön samt funktionshindrades och andra utsatta

gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall

regleras i 1 kap. 2 § RF.

Författningsutredningen fick ytterligare

tilläggsdirektiv i september 2000 (dir. 2000:61).

Detta uppdrag avsåg att lämna förslag till en ny

bestämmelse i regeringsformen som skall reglera

regeringens skyldighet att informera och samråda med

riksdagen i EU-frågor.

Författningsutredningen avlämnade i februari 2001

delbetänkandet Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19).

Betänkandet omfattar samtliga delar av utredningens

uppdrag utom de frågor som har anknytning till

valsystemet. Enligt direktiven skall arbetet i dessa

frågor redovisas senast den 30 april 2002.

Betänkandet har remissbehandlats.

När det gäller regeringsformens bestämmelse om

egendomsskydd, 2 kap. 18 §, kunde någon uppgörelse

över partigränserna inte nås. Kommittén lade därför

inte fram något förslag till ändrad lydelse. Mot

denna bakgrund läggs inte heller i denna proposition

fram något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18

§ RF.

Lagrådets sammansättning

Regeringen bemyndigade den 30 november 2000 chefen

för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild

utredare för att se över de administrativa reglerna

om Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de

författningsändringar som behövs (dir. 2000:88).

Kommittén, som antog namnet 2000 års

lagrådsutredning, överlämnade den 30 april 2001

delbetänkandet Lagrådets sammansättning - Förslag

till ändring i regeringsformen (SOU 2001:37).

Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen

behandlar regeringen grundlagsfrågan i

delbetänkandet.

Normgivningsfrågor på kulturmiljöområdet

Den 16 juni 1994 bemyndigade regeringen chefen för

Kulturdepartementet att tillkalla en särskild

utredare med uppgift att utreda vissa frågor om

kulturminnesskydd m.m. (dir. 1994:57). Kommittén,

som antog namnet Kulturarvsutredningen, överlämnade

i december 1995 delbetänkandet Kulturegendomar och

kulturföremål (SOU 1995:128). I september 1996

överlämnade kommittén slutbetänkandet Skyddet av

kulturmiljön (SOU 1996:128). Slutbetänkandet har

remissbehandlats. I propositionen behandlas delar av

kommitténs författningsförslag i enlighet med vad

som framgår av propositionens bilaga 8.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen vissa ändringar

i regeringsformen, riksdagsordningen samt i lagen

(1988:950) om kulturminnen m.m.

Enligt regeringens förslag skall i

regeringsformens målsättningsstadgande skyddet för

utsatta grupper kompletteras och förstärkas. Vidare

föreslås att det införs en föreskrift om skydd för

miljön.

I 10 kap. regeringsformen föreslås ändringar som

dels ger riksdagen möjlighet att överlåta

beslutanderätt inom ramen för samarbetet i

Europeiska unionen (EU), dels innebär att det av

grundlagen uttryckligen framgår att riksdagen kan

godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell

överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU.

Slutligen föreslår regeringen att det införs en

bestämmelse om att regeringen fortlöpande skall

informera riksdagen och samråda med organ som utses

av riksdagen om vad som sker inom samarbetet i EU.

Sistnämnda förslag föranleder även en ändring i

riksdagsordningen.

Därutöver föreslår regeringen beträffande

regeringsformen dels en ändring som gäller Lagrådets

sammansättning, dels att det område inom vilket

regeringen efter bemyndigande i lag kan utfärda

föreskrifter utvidgas till att också omfatta

kulturmiljö.

I propositionen föreslås att ändringarna träder i

kraft den 1 januari 2003.

Utskottets överväganden

Stärkt grundlagsskydd för utsatta

grupper

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag

till 1 kap. 2 § fjärde stycket RF. Det

innebär att det införs en föreskrift om att

det allmänna dels skall verka för att alla

människor skall kunna uppnå delaktighet och

jämlikhet i samhället, dels skall motverka

diskriminering på grund av kön, hudfärg,

nationellt eller etniskt ursprung, språklig

eller religiös tillhörighet, funktionshinder,

sexuell läggning, ålder eller annan

omständighet som gäller den enskilde som

person. Därmed avstyrker utskottet en motion

med yrkande om att sexuell läggning skall

omfattas av regeringsformens första kapitel.

Utskottet avstyrker också en motion i vilken

föreslås att begreppet "integritet" skall

föras in i 1 kap. 2 § första stycket RF.

Gällande bestämmelse

Enligt 1 kap. 2 § första stycket RF skall den

offentliga makten utövas med respekt för alla

människors lika värde och för den enskilda

människans frihet och värdighet.

Vidare sägs i andra stycket att den enskildes

personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall

vara grundläggande mål för den offentliga

verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna

att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning

samt att verka för social omsorg och trygghet och

för en god levnadsmiljö.

Därutöver stadgas i tredje stycket att det

allmänna skall verka för att demokratins idéer blir

vägledande inom samhällets alla områden. Det

allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika

rättigheter samt värna den enskildes privatliv och

familjeliv.

Avslutningsvis föreskrivs i fjärde stycket att

etniska, språkliga och religiösa minoriteters

möjligheter att behålla och utveckla ett eget

kultur- och samfundsliv bör främjas.

Propositionen

Bakgrund

Genom 1976 års ändringar i regeringsformen fick 1

kap. 2 § regeringsformen (RF) sin nuvarande lydelse

(prop. 1975/76:209, bet. KU 1975/76:56, rskr.

1975/76:414, bet. KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2).

Det är inte fråga om en rättsligt bindande regel

utan om ett program- och målsättningsstadgande som

ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för

samhällsverksamhetens inriktning. Stadgandets

främsta funktion är enligt propositionen att ålägga

det allmänna att positivt verka för att de

ifrågavarande målsättningarna i största möjliga

utsträckning förverkligas.

Till skillnad från reglerna i 2 kap. RF om de

grundläggande fri- och rättigheterna, ger 1 kap. 2 §

RF inte upphov till några rättigheter för den

enskilde. I propositionen påpekas att den enskilde

alltså inte med stöd av 1 kap. 2 § RF kan påkalla

domstols ingripande mot det allmänna. I vilken

utsträckning det allmänna lever upp till

målsättningarna kan enbart bli föremål för politisk

kontroll. Stadgandet kan dock få rättslig betydelse

som tolkningsdata vid tillämpningen av olika

rättsregler.

I propositionen framhålls att frågan om att stärka

grundlagsskyddet för vissa utsatta grupper har

diskuterats under en lång period. Utredningen om

homosexuellas situation i samhället föreslog i

betänkandet Homosexuella och samhället (SOU 1984:63)

att reglerna på fri- och rättighetsområdet i 2 kap.

15 och 20 §§ RF skulle kompletteras och även omfatta

missgynnanden på grund av sexuell läggning.

Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning

(prop. 1986/87:125, bet. SoU 1986/87:31).

Under 1990-talet diskuterades i två utredningar

hur funktionshindrades ställning i samhället skulle

kunna förbättras, bl.a. genom vissa ändringar i

regeringsformen. I betänkandet Ett samhälle för alla

(SOU 1992:52) föreslog 1989 års handikapputredning

att 2 kap. RF skulle kompletteras med en ny paragraf

där det skulle sägas att lag eller annan föreskrift

inte får innebära att någon medborgare missgynnades

på grund av funktionshinder. Förslaget avstyrktes av

de rättsliga remissinstanserna.

Utredningen om bemötande av personer med

funktionshinder föreslog i stället i betänkandet

Lindqvists nia - nio vägar att utveckla bemötandet

av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) ett

tillägg till 1 kap. 2 § andra stycket RF, enligt

vilket det särskilt skulle åligga det allmänna att

verka för att alla medborgare oavsett kön, ålder,

funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk,

språklig eller religiös tillhörighet skall kunna

uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället.

Även detta förslag ifrågasattes av vissa

remissinstanser.

Regeringen pekar vidare på att bestämmelser om

rätten till likställdhet inför lagen och förbud mot

diskriminering finns i ett flertal internationella

överenskommelser och konventioner som Sverige har

anslutit sig till, t.ex. i olika FN-konventioner.

Den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna (Europakonventionen), som sedan den 1

januari 1995 gäller som svensk lag, innehåller också

ett stadgande om förbud mot diskriminering i artikel

14.

Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1

maj 1999, infördes en ny artikel (13) i Fördraget om

Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Enligt

artikeln ges rådet möjlighet att vidta lämpliga

åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av

kön, ras, etniskt ursprung, religion eller

övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell

läggning. Ett sådant beslut skall fattas enhälligt

av rådet på förslag av kommissionen och efter

hörande av Europaparlamentet.

Rådet har med stöd av artikel 13 antagit två

direktiv. Det ena syftar till att fastställa en ram

för bekämpning av diskriminering på grund av ras

eller etniskt ursprung för att genomföra principen

om likabehandling i medlemsstaterna (rådets direktiv

2000/43/EG av den 29 juni 2000). Det andra

direktivet syftar till att fastställa en allmän ram

för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på

grund av religion eller övertygelse,

funktionshinder, ålder eller sexuell läggning för

att principen om likabehandling skall kunna

genomföras i medlemsstaterna (rådets direktiv

2000/78/EG av den 27 november 2000).

Regeringen framhåller vidare att krav på ett

förstärkt skydd mot diskriminering av sexuell

läggning och av personer med funktionshinder

fortlöpande har förts fram bl.a. genom motioner i

riksdagen. Konstitutionsutskottet har senast i

betänkande 1999/2000:KU11 tagit ställning till

motioner på dessa områden. När det gäller

diskriminering av funktionshindrade uttalade ett

enigt konstitutionsutskott att det finns anledning

att överväga åtgärder för att förbättra

möjligheterna för personer med funktionshinder att

uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i samhället

samt att ett sätt att markera betydelsen av detta är

att låta frågan komma till tydligare uttryck i

regeringsformen. Den aktuella motionen avstyrktes

dock, bl.a. med hänvisning till

Författningsutredningens betänkande. När det gäller

diskriminering på grund av sexuell läggning uttalade

utskottet att det inte var berett att för närvarande

förorda att det införs ett diskrimineringsförbud i

regeringsformen. Motionen avstyrktes därför.

Regeringen påpekar att utskottet dock inte var

enigt.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att det till regeringsformens

målsättningsstadgande i

1 kap. 2 § RF fogas en föreskrift om att det

allmänna dels skall verka för att alla människor

skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i

samhället, dels skall motverka diskriminering på

grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt

ursprung, språklig eller religiös tillhörighet,

funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan

omständighet som gäller den enskilde som person.

I skälen för sitt förslag anför regeringen att det

bör införas en föreskrift som ålägger det allmänna

att verka för att alla människor skall kunna uppnå

delaktighet och jämlikhet i samhället. Härigenom

uttrycks grundläggande värderingar såsom alla

människors rätt till inflytande i frågor som rör dem

själva och människors rätt till ett jämlikt

bemötande som individer.

När det gäller de remissinstanser som uttryckt

tveksamhet till förslaget att föra in en uppräkning

av olika utsatta grupper i bestämmelsen, anför

regeringen att den delar uppfattningen att

grundlagarna bör utmärkas av viss stabilitet och att

bestämmelserna inte bör vara alltför detaljerade.

Det är enligt regeringen emellertid också viktigt

att Sverige även i framtiden kan vara ett

föregångsland bl.a. när det gäller jämlikhet,

delaktighet, tolerans och mänskliga rättigheter.

Regeringen anför att i det sammanhanget är det en

värdefull markering att skydd för olika utsatta

grupper skrivs in i det stadgande i grundlagen som

ger uttryck för samhällets grundläggande

värderingar. Vidare påpekar regeringen att en

uppräkning dessutom knyter an till vad som

föreskrivs i olika internationella konventioner och

EG-fördraget.

Mot denna bakgrund finns det enligt regeringen

goda skäl till att i 1 kap.

2 § RF föra in den exemplifierande uppräkning som

Författningsutredningen har föreslagit.

Som en följd av förslaget kan bestämmelsen om att

det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika

rättigheter i tredje stycket tas bort.

När det gäller den omständigheten att ordet ras

inte finns med i den exemplifierande uppräkningen

framhåller regeringen ånyo att bestämmelsen i

1 kap. 2 § RF inte är en rättsligt bindande regel

utan ett program- och målsättningsstadgande som ger

uttryck för särskilt viktiga principer för

samhällsverksamhetens inriktning. Mot denna bakgrund

anser regeringen att det - oavsett vilka

överväganden som kan komma att göras beträffande

lämpligheten av en utmönstring av ordet ras i andra

lagstiftningsärenden - finns skäl att inte ha med

ordet ras i den exemplifierande uppräkningen

eftersom det, som riksdagen har konstaterat,

riskerar att underblåsa fördomar. Med orden hudfärg

och nationellt eller etniskt ursprung torde enligt

regeringen täckas in vad som normalt brukar ligga i

ordet ras.

Motionerna

Med anledning av propositionen

I motion 2001/02:K48 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)

yrkas att riksdagen beslutar att 1 kap. 2 § första

stycket RF skall ha lydelsen: "Den offentliga makten

skall utövas med respekt för alla människors lika

värde och för den enskilda människans integritet,

frihet och värdighet." Kristdemokraterna vill införa

en komplettering i förhållande till regeringens

förslag till ändring av

1 kap. 2 § RF. De framhåller att

målsättningsstadgandena i paragrafen är utformade

som en värdeorientering. Denna värdeorientering,

regeringsformens människosyn, har inga rättsliga

effekter men anger den ram som utgör grunden för

samhällsbildningen. På så sätt bidrar

regeringsformen enligt motionärerna i

etiköverföringen till medborgarna. Motionärerna

framhåller att begreppet integritet har sitt

ursprung i det latinska integritas, som innebär

helhet, egenvärde, människovärde. De anser att

begreppet hör hemma i sfären människan som person.

Det pekar på varje människas unika och oersättliga

värde.

Från allmänna motionstiden 2001

I motion 2001/02:L371 av Tasso Stafilidis m.fl. (v,

s, c, fp, mp) yrkas att riksdagen ger regeringen

till känna vad i motionen anförs om att sexuell

läggning skall omfattas av regeringsformens första

kapitel om statsskickets grunder (yrkande 1).

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till

stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper i 1 kap. 2

§ RF, vilket föreslås regleras i paragrafens fjärde

stycke. Genom förslaget tillgodoses vad som anförs i

motion 2001/02:L371 yrkande 1 om att sexuell

läggning skall omfattas av regeringsformens första

kapitel om statsskickets grunder. Motionen bör

därför avslås i berörd del.

När det gäller vad som anförs i motion 2001/02:K48

vill utskottet först erinra om det allmänna

uttalandet i 1 kap. 2 § första stycket RF om

förhållandet mellan den offentliga maktutövningen

och den enskilde individen, enligt vilken den

offentliga makten skall utövas med respekt för alla

människors lika värde och för den enskilda

människans frihet och värdighet. Vidare finns i 1

kap. 2 § tredje stycket RF en föreskrift om att det

allmänna skall värna bl.a. den enskildes privatliv.

Bakgrunden till detta stadgande är att principen att

den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor

är så grundläggande i en demokrati att den bör komma

till uttryck i grundlagen (jfr prop. 1975/76:209 s.

73 och 137 f.). Därutöver vill utskottet framhålla

att det i 2 kap. 3 § andra stycket RF finns en

bestämmelse om att varje medborgare i den

utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas

mot att hans eller hennes personliga integritet

kränks genom att uppgifter om honom eller henne

registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Denna regel innebär att riksdagen måste vara aktiv

genom att stifta och vidmakthålla en

dataskyddslagstiftning som utgör en verklig och

allvarligt menad skyddslagstiftning (prop.

1987/88:57

s. 11). Mot denna bakgrund anser utskottet att vad

som efterfrågas i den nämnda motionen i allt

väsentligt redan uttrycks och tillgodoses i gällande

bestämmelser. Motionen avstyrks därför.

Grundlagsskydd för miljön

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag

till lydelse av 1 kap. 2 § andra och tredje

styckena RF. Förslaget innebär att det införs

föreskrifter om att det allmänna dels skall

trygga rätten till hälsa, dels skall främja

en hållbar utveckling som leder till en god

miljö för nuvarande och kommande

generationer. Utskottet avstyrker därmed en

motion om att inledningen av miljöbalken bör

upphöjas till grundlag.

Propositionen

Bakgrund

Bestämmelser till skydd för miljön finns i

miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999.

Enligt första meningen i 1 kap. 1 § miljöbalken

syftar bestämmelserna i balken till att främja en

hållbar utveckling som innebär att nuvarande och

kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och

god miljö. I bestämmelsen utvecklas därefter

miljöbalkens mål. Dessa berör såväl människan som

natur- och kulturmiljön och är inriktade både på att

begränsa nuvarande hälso- och miljöpåverkan och på

att skapa långsiktigt goda förhållanden.

Regeringen påpekar att det övergripande målet för

miljöbalken dock är att främja en hållbar

utveckling.

Miljöbalken kan enligt regeringen sägas syfta till

att för svenskt vidkommande uppfylla olika

internationella förpliktelser på miljöområdet. En

viktig händelse för den internationella miljörättens

utveckling och det internationella miljösamarbetet

var 1972 års FN-konferens i Stockholm. Vid

konferensen antogs en FN-deklaration, den s.k.

Stockholmsdeklarationen.

FN:s generalförsamling tillsatte 1983 en

kommission om miljö och utveckling, den s.k.

Brundtlandkommissionen, som år 1987 presenterade

sina slutsatser i rapporten Our Common Future.

Rapportens ledord - hållbar utveckling - har enligt

regeringen härefter kommit att prägla den

internationella miljödebatten och miljörätten.

År 1992 hölls en global FN-konferens om miljö och

utveckling. Vid konferensen enades deltagarna om ett

omfattande handlingsprogram för det första

århundradet - Agenda 21.

Även inom EU finns regler om skydd för miljön. De

första reglerna tillkom redan på 1960-talet.

Amsterdamfördraget innebar enligt regeringen en

betydelsefull utveckling av de grundläggande

principerna för EU-politiken. Genom Nicefördraget,

som ännu inte trätt i kraft, gjordes vissa mindre

ändringar gällande beslutsordningen i avsnitt XIX i

EG-fördraget. Regeringskonferensen antog också en

gemensam förklaring (9) om vikten av att främja

miljöskyddet inom unionen.

Regeringen påpekar vidare att en grundlagsfäst

regel till skydd för miljön finns i både Finland och

Norge.

Därutöver framhåller regeringen att krav på

grundlagsskydd för miljön flera gånger har

framställts genom motioner i riksdagen. Då riksdagen

våren 2000 tog ställning till en motion i frågan

uttalade ett enigt konstitutionsutskott att det kan

finnas skäl att behandla skyddet av miljön inte bara

i miljöbalken utan även i grundlagen, särskilt om

Sverige också i fortsättningen skulle kunna vara ett

föregångsland när det gäller skyddet av miljön (bet.

1999/2000:KU11). Motionen avstyrktes dock med

hänvisning till Författningsutredningens arbete.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att det i andra stycket i

regeringsformens målsättningsstadgande i 1 kap. 2 §

tilläggs att det allmänna skall trygga rätten till

hälsa. Vidare föreslår regeringen att det till

stadgandet fogas ett nytt stycke där det föreskrivs

att det allmänna skall främja en hållbar utveckling

som leder till en god miljö för nuvarande och

kommande generationer.

I skälen för sitt förslag anför regeringen att

Sverige skall vara ett föregångsland när det gäller

skyddet för miljön. För att markera detta bör en

bestämmelse om skydd för miljön föras in i

regeringsformens målsättningsstadgande.

Regeringen hänvisar till Författningsutredningens

förslag att grundlagsbestämmelsens ordalydelse skall

knyta an till miljöbalkens målsättningsparagraf (1

kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk

miljöpolitik. Förslaget är enligt regeringen väl

övervägt. Det framstår enligt regeringen som

naturligt att det centrala miljöpolitiska begreppet

hållbar utveckling lyfts fram särskilt.

Därutöver ställer sig regeringen bakom

utredningens förslag att i andra stycket i 1 kap. 2

§ RF lägga till en föreskrift om att det allmänna

skall trygga rätten till hälsa. Härigenom ersätts

den del av begreppet "en god levnadsmiljö" som

knyter an till den enskildes hälsa och som hittills

varit en del av de s.k. sociala rättigheterna. När

det gäller JO:s synpunkt vid remissbehandlingen att

varken det allmänna eller någon annan kan leva upp

till ett sådant åtagande, anför regeringen att det

är fullt möjligt för det allmänna att inom ramen för

den sociala välfärden trygga den enskildes rätt till

hälsa på samma sätt som det åligger det allmänna att

trygga rätten till t.ex. utbildning.

Motion från allmänna motionstiden 2001

I motion 2001/02:K384 av Harald Nordlund (fp) och

Ingegerd Saarinen (mp) yrkas att riksdagen ger

regeringen till känna vad i motionen anförs om att

upphöja inledningen i miljöbalken till grundlag.

Enligt motionärerna har tillämpningen av 1 kap. 1 §

miljöbalken en innebörd och lagtexten en betydelse

med grundlagskaraktär. Denna inledning bör därför

ges grundlagsstatus samtidigt som den utgör

portalparagraf i miljöbalken.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att det i

1 kap. 2 § andra stycket införs en föreskrift om att

det allmänna skall trygga rätten till hälsa samt att

det till nämnda paragraf fogas ett nytt stycke där

ett grundlagsskydd för miljön uttrycks. Sistnämnda

bestämmelse knyter an till miljöbalkens

målsättningsparagraf (1 kap. 1 §.) Mot denna

bakgrund anser utskottet att vad som efterfrågas i

motion 2001/02:K384 är tillgodosett. Motionen bör

därför avslås.

Ändringar i 10 kap. regeringsformen

Allmän bakgrund

Samarbetet i EU

Samarbetet inom Europeiska unionen (EU) brukar

beskrivas som ett samarbete inom tre pelare. Inom

unionens andra och tredje pelare brukar samarbetet

betecknas som mellanstatligt. Medlemsstaterna är

bundna av de gemensamma besluten på i princip det

sätt som är gängse i ett internationellt samarbete

enligt folkrättens regler. Vidare har EG-domstolen

endast begränsad behörighet i förhållande till vad

som gäller på första pelarens område. Samarbetet

inom andra och tredje pelaren grundas på Fördraget

om Europeiska unionen (Unionsfördraget). I andra

pelaren rör samarbetet den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (GUSP). Samarbetet i tredje

pelaren rör polissamarbete och straffrättsligt

samarbete.

I den första pelaren återfinns samarbetet i

Europeiska gemenskaperna (EG), dvs. dels det

traditionella gemenskapssamarbetet (tidigare

Europeiska ekonomiska gemenskapen) som grundar sig

på EG-fördraget, dels samarbetet inom de övriga

gemenskaperna som har sin grund i Kol- och

stålfördraget samt Euratomfördraget. Frågor som

behandlas inom ramen för samarbetet i den första

pelaren är bl.a. tull- och handelspolitiska frågor,

den inre marknaden, den ekonomiska och monetära

unionen (EMU), miljöpolitiken, socialpolitiken,

visering, asyl och invandring samt civilrättsligt

samarbete.

Samarbetet inom första pelaren har en väsentligt

annorlunda karaktär än samarbetet inom de övriga två

pelarna, framför allt eftersom det uppvisar

betydande inslag av överstatlighet. På detta område

har medlemsstaterna överlämnat viss beslutanderätt

till EG. De beslut som gemenskapsinstitutionerna

fattar på detta område kan ha företräde framför

nationella regler. Gemenskapsreglerna kan också

skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda i

medlemsstaterna utan att dessa behöver förmedlas

genom nationella rättsakter eller beslut. Vidare

vakar kommissionen och EG-domstolen över att

reglerna följs. Försumliga medlemsstater kan

tillrättavisas inom det sanktionssystem som finns.

Därutöver har en särskild rättsordning - EG-rätten

eller gemenskapsrätten - utvecklats på grundval av

fördragen och gemenskapslagstiftningen.

Sveriges medlemskap i EU

Inför Sveriges anslutning till Europeiska unionen

(EU) gjordes vissa grundlagsändringar (prop.

1993/94:114, bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275,

bet. 1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24). I 10 kap. 5 §

första stycket regeringsformen (RF) infördes en på

ett medlemskap i EU särskilt inriktad regel som

möjliggör för riksdagen att överlåta beslutanderätt

till Europeiska gemenskaperna. Därutöver infördes i

regeringsformen en bestämmelse om val till

Europaparlamentet (8 kap. 4 §) Dessutom infördes

ändringar i tryckfrihetsförordningen som gällde

rätten till reklam (1 kap. 9 §) och rätten att äga

en svensk periodisk skrift (5 kap. 1 §).

Grundlagsändringarna trädde i kraft den 1 december

1994.

Sveriges förhandlingar om medlemskap i EU

resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s

medlemsstater och de ansökande staterna Finland,

Norge, Österrike och Sverige. Anslutningsfördraget,

och fördragets slutakt, undertecknades vid

Europeiska rådets möte på Korfu den 24 juni 1994.

Efter det att anslutningsfördraget hade

undertecknats i juni 1994 föreslog regeringen att

riksdagen skulle godkänna anslutningsfördraget och

slutakten till fördraget. Regeringen föreslog också

bl.a. att övergripande bestämmelser om Sveriges

anslutning till EU skulle regleras i en särskild

lag. I förslaget till lag fanns bestämmelser om

överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska

gemenskaperna (EG) och införlivande av

anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen

liksom de rättsakter m.m. som dittills hade antagits

av EG. Därutöver föreslog regeringen en

författningsreglering av bl.a. samråd mellan

regering och riksdag inför frågor som avsågs bli

behandlade i Europeiska unionens råd (prop.

1994/95:19).

Efter behandling i utrikesutskottet godkände

riksdagen anslutningsfördraget samt slutakten till

fördraget (bet. 1994/95:UU5, rskr. 1994/95:63).

Förslaget till en särskild lag med anledning av

Sveriges anslutning till EU behandlades i

konstitutionsutskottet och antogs av riksdagen (bet.

1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64). Lagen trädde i

kraft den 1 januari 1995 (SFS 1994:1500).

Förslaget om författningsreglering av samråd

mellan regeringen och riksdagen i frågor som gäller

EU antogs också av riksdagen (bet. 1994/95:KU22,

rskr. 1994/95:65 och 66).

Genom en folkomröstning den 13 november 1994

uttalade sig svenska folket för att Sverige skulle

inträda som medlem i EU.

Efter Sveriges anslutning till EU har samarbetet

inom unionen utvecklats genom Amsterdamfördraget,

som har godkänts av den svenska riksdagen (prop.

1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197).

Detta fördrag trädde i kraft den 1 maj 1999.

Amsterdamfördraget innebär bl.a. att nya

beslutsformer har införts på tredje pelarens område,

samt att samarbetet inom denna pelare har kommit att

begränsas till polissamarbete och rättsligt

samarbete. Samarbetet i fråga om yttre

gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och

vissa civilrättsliga frågor samt vissa åtgärder mot

diskriminering fördes därvid från tredje pelaren

till det överstatliga samarbetet inom första

pelaren. Amsterdamfördraget har förts in i den

uppräkning av fördrag m.m. som finns i 4 §

anslutningslagen.

Ytterligare ett fördrag, Nicefördraget, har efter

Amsterdamfördraget förhandlats fram. Genom detta

fördrag utvecklas samarbetet inom EU än mer, bl.a.

genom att möjligheterna att fatta beslut med

kvalificerad majoritet i andra pelaren har ökat.

Detta gäller exempelvis möjligheterna att besluta

att ett närmare samarbete skall upprättas. Sådant

samarbete skall omfatta minst åtta medlemsstater och

får inte avse frågor som har militära eller

försvarsmässiga konsekvenser. Det kan endast avse

genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam

ståndpunkt och kan blockeras av en medlemsstat genom

s.k. nationellt veto. Om rådet på GUSP-området skall

ingå ett internationellt avtal med en stat eller en

internationell organisation och avtalet syftar till

att genomföra en gemensam åtgärd eller en gemensam

ståndpunkt, skall rådet fatta ett sådant beslut med

kvalificerad majoritet. En medlemsstat kan också i

detta fall lägga in ett s.k. nationellt veto. Vidare

skall ett avtal inte vara bindande för en

medlemsstat som i rådet förklarar att staten måste

uppfylla vissa krav som följer av dess egna

konstitutionella förfaranden (prop. 2001/02:8 s. 86

f.). Riksdagen har nyligen godkänt Nicefördraget

samt åtföljande ändring i anslutningslagen (bet.

2001/02:KUU1, rskr. 2001/02:92). Nicefördraget har

ännu inte trätt i kraft.

Riksdagens godkännande av internationella

överenskommelser inom ramen för samarbetet i EU

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag

till ett nytt fjärde stycke i 10 kap. 2 § RF.

Förslaget innebär att det av regeringsformen

uttryckligen framgår att riksdagen kan

godkänna en internationell överenskommelse

som ingås inom ramen för samarbetet i EU även

om överenskommelsen inte föreligger i

slutligt skick. Regeringen avgör under

konstitutionellt ansvar om en ändring av

överenskommelsen, som tillkommit efter

riksdagens godkännande men innan

ministerrådet har beslutat att anta

överenskommelsen, kräver riksdagens

godkännande. Därmed avstyrker utskottet

motioner med yrkanden om att regeringens

förslag skall avslås. Jämför reservationerna

1 och 2.

Gällande bestämmelse

Enligt 10 kap. 2 § första stycket RF får regeringen

ej ingå för riket bindande internationell

överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

denna, om överenskommelsen förutsätter att lag

ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller

om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall

besluta.

Vidare sägs i andra stycket att är i fall som

avses i första stycket särskild ordning föreskriven

för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma

ordning iakttas vid godkännandet av

överenskommelsen.

I tredje stycket stadgas att regeringen inte

heller i annat fall som avses i första stycket får

ingå för riket bindande internationell

överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

denna, om överenskommelsen är av större vikt.

Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens

godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse

kräver det. I sådana fall skall regeringen i stället

överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen

ingås.

Bakgrund

Samarbetet inom andra pelaren

Som redovisats ovan rör samarbetet i andra pelaren

den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

(GUSP), vilken i sin nuvarande utformning tillkom

genom Unionsfördraget. Samarbetet i GUSP regleras i

artiklarna 11-28 i Unionsfördragets avdelning V.

Målen för GUSP skall förverkligas genom principer

och allmänna riktlinjer, gemensamma strategier,

gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter och ett

systematiskt samarbete mellan medlemsstaterna

(artikel 12).

Europeiska rådet fastställer generella riktlinjer

för samarbetet inom GUSP och rådet, normalt i dess

sammansättning av medlemsstaternas utrikesministrar

(allmänna rådet), fattar de verkställande besluten

på grundval av Europeiska rådets riktlinjer.

De viktigaste instrumenten för den gemensamma

politiken utgörs av gemensamma åtgärder och

gemensamma ståndpunkter (prop. 2001/02:8 s. 83).

Beslut om gemensamma åtgärder fattas när

medlemsstater förutsätts agera gemensamt i någon

form. Detta kan t.ex. avse valövervakning eller

kontroll av tekniskt bistånd med militär

slutanvändning (SOU 2001:19 s. 164). Beslut om

gemensamma ståndpunkter skall avse unionens

inställning vad avser ett geografiskt område eller

en särskild fråga. Medlemsstaterna skall se till att

deras nationella politik överensstämmer med de

gemensamma ståndpunkterna.

Genom Amsterdamfördraget infördes en möjlighet för

Europeiska rådet att besluta om gemensamma

strategier som skall genomföras av unionen på

områden där medlemsstaterna har viktiga gemensamma

intressen.

Besluten i rådet fattas som huvudregel med

enhällighet. Som redovisats ovan utökades genom

Nicefördraget dock möjligheterna att fatta beslut

med kvalificerad majoritet. Några

övervakningsmekanismer av den karaktär som återfinns

i förstapelarsamarbetet finns inte.

I proposition 1997/98:58 angående

Amsterdamfördraget gjorde regeringen bedömningen att

medlemsstaterna i samarbetet är bundna av de

gemensamma besluten på samma sätt som normalt följer

av ett internationellt samarbete enlig folkrättsliga

regler (s. 16). Utrikesutskottet konstaterade i

likhet med Lagrådet och konstitutionsutskottet att

det inte skedde någon överföring av beslutanderätt

till EU (bet. 1997/98:UU13 s. 24). Vidare slog

utrikesutskottet fast att rådet har karaktären av en

mellanstatlig konferens mellan företrädare för

suveräna stater när rådet samlas för att fatta

beslut inom detta samarbetsområde (a. bet. s. 29

f.).

Kommissionen deltar fullt ut i samarbetet inom

GUSP och har vid sidan av medlemsstaterna rätt att

lägga fram förslag. Europaparlamentets roll i GUSP

är begränsad till att ordförandelandet skall samråda

med parlamentet om de viktigaste frågorna i GUSP.

Parlamentet har också rätt att ställa frågor och

lämna rekommendationer till rådet.

Inom andra pelarens område för samarbete har

hittills fattats ett beslut som har gett upphov till

ändring av den svenska lagstiftningen på området.

Det gäller rådets gemensamma åtgärd (2000/401/GUSP)

av den 22 juni 2000 om kontroll av tekniskt bistånd

som står i samband med viss slags militär

slutanvändning. Den gemensamma åtgärden innebär inte

att regeringen har förpliktat Sverige att införa

viss lagstiftning. Sveriges åtagande kan snarare

beskrivas på det sättet att regeringen åtog sig att

föreslå riksdagen att besluta om viss lagstiftning

(prop. 2000/01:9, bet. 2000/01:UU3, rskr.

2000/01:49).

Samarbetet inom tredje pelaren

Som redovisats ovan utvecklades samarbetet inom EU

genom Amsterdamfördraget och det infördes nya

beslutsformer. Några av de nya beslutsformerna är

rambeslut och beslut (artikel 34.2 b och c i

Unionsfördraget) på tredje pelarens område.

EU-ländernas samarbete inom tredje pelarens område

berör främst de frågor som är kopplade till den fria

rörligheten för personer. I och med Unionsfördraget

formaliserades samarbetet med syftet att garantera

trygghet och rättigheter för personer som rör sig

över gränserna och att kompensera borttagandet av

gränskontroller med andra åtgärder för att trygga

säkerheten och motverka gränsöverskridande

brottslighet.

När Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj

1999 innebar det att samarbetet inom unionens tredje

pelare kom att begränsas till polissamarbete och

straffrättsligt samarbete. Konkret rör det sig

särskilt om ett utbyggt samarbete inom Europol och

om en samordning av medlemsländernas straffrättsliga

lagstiftning, främst inom de områden som rör

organiserad brottslighet, terrorism och

narkotikahandel. Samarbetet i fråga om yttre

gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och

vissa civilrättsliga frågor samt vissa åtgärder mot

diskriminering fördes genom Amsterdamfördraget från

tredje pelaren till det överstatliga samarbetet inom

första pelaren.

Samarbetet i tredje pelaren är mellanstatligt.

Någon normgivningskompetens har alltså inte

överförts från medlemsstaterna till unionen på detta

område utan medlemsstaterna är bundna av de

gemensamma besluten på i princip samma sätt som när

det gäller annat internationellt samarbete enligt

folkrättens principer. Amsterdamfördraget innebar

dock att beslutsformerna förenklades och besluten

blev mer bindande än tidigare.

Kommissionen deltar fullt ut i arbetet inom tredje

pelaren. Europaparlamentet har en begränsad roll

inom den tredje pelaren. Det skall informeras och

kan avge yttranden eller rekommendationer till

rådet. Dessa är dock inte juridiskt bindande.

Rådet kan, på initiativ av en medlemsstat eller av

kommissionen, anta gemensamma ståndpunkter,

rambeslut, genomförandebeslut eller konventioner.

Genom Amsterdamfördraget fick EG-domstolen vissa

befogenheter också inom den tredje pelaren. EG-

domstolen kan meddela förhandsavgöranden om

giltigheten och tolkningen av beslut och avtal.

Närmare om rambeslut

Som redovisats ovan tillskapades genom

Amsterdamfördraget rambeslut som en ny form av

rättsligt instrument inom tredje pelaren. Rambeslut

ersatte ett institut som benämndes gemensam åtgärd.

Av artikel 34.2 i avdelning VI i Unionsfördraget

framgår att rådet på initiativ av en medlemsstat

eller kommissionen får fatta rambeslut om

tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra

författningar. Rambesluten är bindande för

medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall

uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna

att bestämma form och tillvägagångssätt. De har inte

s.k. direkt effekt, dvs. de kan inte skapa

rättigheter eller skyldigheter för enskilda så länge

de inte införlivats med nationell rätt. Ett beslut

av rådet att anta ett rambeslut förutsätter

enhällighet.

Den svenska regeringens befogenhet att ingå en

överenskommelse i form av rambeslut begränsas av

bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen (RF).

Av paragrafens första stycke framgår att regeringen

inte får ingå för riket bindande internationell

överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

denna, om överenskommelsen förutsätter att lag

ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller

om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall

besluta. Enligt samma paragrafs tredje stycke får

regeringen inte heller i annat fall ingå för riket

bindande internationell överenskommelse utan att

riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är

av större vikt.

Under riksdagsbehandlingen av propositionen

rörande Sveriges anslutning till Amsterdamfördraget

inhämtade konstitutionsutskottet yttrande från

Lagrådet. Lagrådet konstaterade att rambesluten

skall vara bindande för medlemsstaterna när det

gäller de resultat som skall uppnås men skall

överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma

form och tillvägagångssätt; de skall inte ha direkt

effekt (bet. 1997/98:UU13 s. 147 f.). De skulle

enligt Lagrådet med andra ord komma att medföra en

folkrättslig förpliktelse för Sverige att bl.a. vid

behov genomföra lagstiftning som krävdes för att

införliva beslutens innehåll i svensk rätt. Lagrådet

påpekade att rambesluten däremot inte får direkt

effekt, dvs. de kan inte åberopas inför svenska

domstolar och andra myndigheter. Härutinnan medför

de enligt Lagrådet inte annan verkan än andra

folkrättsliga förpliktelser, så länge vi i Sverige

vidhåller den dualistiska uppfattningen om

folkrättens förhållande till den nationella rätten,

dvs. att internationella överenskommelser skall

transformeras till svensk rätt för att tillämpas av

domstolar och andra myndigheter. Lagrådet framhöll

att ett särskilt problem med rambesluten emellertid

var att de till skillnad från exempelvis en

konvention inte krävde någon efterföljande

ratificering. De skulle emellertid antas genom

enhälligt beslut. Detta innebar enligt Lagrådet att

regeringen inte kan delta i ett sådant rambeslut om

det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om det

redan finns en svensk lag som täckte beslutet.

Lagrådet anförde att på så sätt kan inte genom

föreskrifterna om rambeslut någon beslutanderätt

anses vara överlåten åt Europeiska unionen; de

beslut om genomförandeåtgärder som kan fattas med

kvalificerad majoritet måste enligt Lagrådet antas

avse endast praktiska frågor som i allt fall inte

ankommer på svenska myndigheter.

Konstitutionsutskottet uttalade att det återstod

att se hur rambesluten i praktiken skulle komma att

hanteras. Konstitutionsutskottet avsåg att följa

utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att

riksdagens inflytande över besluten tillgodosågs

(yttr. 1997/98:KU9y).

Behandlingen i riksdagen av rambeslut

I den nu aktuella propositionen har regeringen

lämnat en redogörelse för den behandling av

rambeslut som dittills hade förekommit i riksdagen

(prop. 2001/02:72 s. 26 f.). Detta ägde rum för

första gången med anledning av regeringens

proposition 1999/2000:85 Sveriges tillträde till

vissa internationella överenskommelser för

bekämpande av penningförfalskning m.m. (bet.

1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217). I

propositionen föreslog regeringen bl.a. att

riksdagen skulle godkänna ett inom EU upprättat

utkast till rambeslut om förstärkning av det

straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning

i samband med införandet av euron.

I sina överväganden konstaterade justitieutskottet

att regeringens förslag innebar att riksdagen skulle

godkänna ett inom EU framförhandlat utkast till

rambeslut som sedan skulle antas av RIF-rådet (a

bet. s. 6). Av hänsyn till tidsschemat inom EU lade

regeringen inte fram de förslag till lagstiftning

som kan föranledas av rambeslutet, utan avsåg att

återkomma med sådana förslag. Utskottet konstaterade

att rambeslutet torde medföra att svensk

lagstiftning måste ändras i vissa avseenden.

Eftersom Sverige var folkrättsligt förpliktat att

genomföra de åtgärder som avses i rambeslutet,

följer vid detta förhållande enligt

justitieutskottet av 10 kap. 2 § regeringsformen att

riksdagen måste godkänna detta. Mot bakgrund av

Lagrådets uttalande under riksdagsbehandlingen av

Amsterdamfördraget att regeringen inte kunde delta i

ett rambeslut som avsåg en riksdagsbunden fråga om

det inte redan fanns en svensk lag som täckte

beslutet om det, blev enligt utskottet då frågan om

det var möjligt för riksdagen att godkänna ett

utkast till rambeslut och först därefter fatta

beslut om den lagstiftning som nödvändiggörs av

beslutet. Utskottet kunde för sin del inte se några

avgörande skäl häremot. Överensstämmer det av

riksdagen godkända utkastet till rambeslut med det

beslut som sedan fattas av rådet, måste det enligt

utskottet anses att regeringen ingår denna för riket

bindande internationella överenskommelse med

riksdagens godkännande. Att avvakta med

lagstiftningen på det sätt som skett i ärendet borde

emellertid enligt utskottets mening inte ske annat

än när det är påkallat av de tidsramar som gäller

för EU:s antagande av rambeslutet. I förevarande

ärende har regeringen valt att avvakta med förslag

till lagstiftning under hänvisning till tidsplanen

för rambeslutets antagande. Mot denna bakgrund hade

utskottet ingen erinran mot att riksdagen nu endast

förelades ett utkast till rambeslut för godkännande.

Riksdagen godkände utkastet till rambeslut den 18

maj 2000. Rambeslutet antogs av EU:s ministerråd för

rättsliga och inrikes frågor den 29 maj 2000

(2000/383/RIF).

Härefter har riksdagen godkänt ytterligare sex

utkast till rambeslut. Det ena gäller penningtvätt,

identifiering, spårande, spärrande, beslag och

förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott

(prop. 2001/02:58, bet. 2000/01:JuU17, rskr.

2000/01:156). Det andra gäller förstärkning av den

straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till

olaglig inresa, transitering och vistelse (prop.

2001/02:37, bet. 2001/02:SfU6, rskr. 2001/02:71).

Det tredje rör ett utkast till rambeslut om

gemensamma brottsutredningsgrupper inom EU (prop.

2001/02:71, bet. 2001/02:JuU15, rskr. 2001/02:151).

Vidare har riksdagen godkänt ytterligare tre utkast

till rambeslut om åtgärder för att bekämpa

människohandel (prop. 2001/02:99, bet.

2001/02:JuU28, rskr. 2001/02:219), om en europeisk

arresteringsorder och om överlämnande mellan

medlemsstaterna (prop. 2001/02:118, bet.

2001/02:JuU29, rskr. 2001/02:256) respektive om

bekämpande av terrorism (prop. 2001/02:135, bet.

2001/02:JuU22, rskr. 2001/02:267).

Ingen av propositionerna med förslag om att

riksdagen skall godkänna utkast till rambeslut har

innehållit förslag på lagändringar, utan regeringen

har avsett att senare återkomma till riksdagen med

förslag om detta.

Riksdagen har den 30 november 2001 hållit en

särskild debatt om EU-harmonisering av lagstiftning

på de process-, straff- och polisrättsliga områdena

(prot. 2001/02:38). I debatten togs bl.a. upp frågor

om hur rättsäkerheten skall kunna bevakas i

harmoniseringsprocessen.

Propositionen

Regeringen föreslår att det av 10 kap. 2 §

uttryckligen skall framgå att riksdagen kan godkänna

en internationell överenskommelse som ingås inom

ramen för samarbetet i EU även om överenskommelsen

inte föreligger i slutligt skick. Enligt regeringen

innebär förslaget att regeringen under

konstitutionellt ansvar avgör om en ändring av

överrenskommelsen, som tillkommit efter riksdagens

godkännande men innan beslut har fattats av

ministerrådet, kräver riksdagens godkännande.

I skälen för sitt förslag påpekar regeringen att

riksdagen nu har funnit att det inte finns något som

hindrar att den godkänner ett utkast till

överenskommelse. Enligt regeringen måste riksdagen

härigenom anses ha stärkt sin roll i EU-samarbetet

genom att den i ett tidigare skede har fått ett

inflytande över och en större insyn i

förhandlingarna i ministerrådet, vilka leder fram

till för vårt land viktiga och bindande beslut. Mot

denna bakgrund delar regeringen

Författningsutredningens och de flesta

remissinstansers uppfattning att det av

regeringsformen uttryckligen bör framgå att

riksdagen kan godkänna en överenskommelse trots att

den inte föreligger i slutligt skick. Behovet av

grundlagsändring i denna del inskränker sig enligt

regeringen till överenskommelser som träffas inom

ramen för samarbetet inom EU:s andra och tredje

pelare.

Regeringen anför vidare att ett godkännande av

riksdagen bör anses omfatta ändringar i utkastet som

ligger utanför det riksdagsbundna området enligt 10

kap. 2 § RF, eftersom inget hindrar att regeringen

träffar en separat överenskommelse om sådana frågor.

Som Författningsutredningen har funnit bör

emellertid även ändringar som faller inom det

riksdagsbundna området i vissa fall omfattas av det

godkännande som riksdagen har lämnat. En annan

ordning skulle enligt regeringen nämligen medföra

att varje ändring inom det riksdagsbundna området

kräver att riksdagen på nytt lämnar sitt godkännande

och det också till ändringar som måste antas sakna

betydelse för lagstiftaren. Regeringen framhåller

att ett sådant system framstår som otympligt och

mindre väl anpassat till samarbetet inom EU. Med

hänvisning till Författningsutredningen anser

regeringen att den under konstitutionellt ansvar bör

få avgöra om en ändring i ett utkast till

överenskommelse är av sådant slag att riksdagens

godkännande på nytt måste inhämtas.

I fråga om vid vilken tidpunkt regeringen skall

inhämta riksdagens godkännande, anför regeringen att

detta inte bör ske förrän förhandlingarna i

ministerrådet har nått så långt att regeringen

bedömer att inga ändringar av betydelse därefter

kommer att ske, dvs. efter att politisk enighet om

innehållet har nåtts. Det bör enligt regeringen dock

betonas att det är regeringen som har ansvaret för

förhandlingarna och som från fall till fall får

avgöra vid vilken tidpunkt riksdagens godkännande

skall inhämtas.

Till bemötande av vad Samhällsvetenskapliga

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har anfört

- bl.a. att riksdagen bör slå vakt om sin ställning

som folkets främsta företrädare - vill regeringen

framhålla att bestämmelserna i 10 kap. RO om

samverkan mellan riksdag och regering i EU-frågor

ålägger regeringen en informationsskyldighet

gentemot riksdagen. Regeringen skall också rådgöra

med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall

föras inför beslut som regeringen bedömer som

betydelsefulla och i andra frågor som nämnden

bestämmer. Härutöver sker i många fall informella

samråd med berört utskott. Regeringen påpekar att

skyldigheten att informera och samråda gäller för

hela EU-samarbetet. Vidare framhåller regeringen att

även om den inte blir statsrättsligt bunden av

uttalanden som görs vid samrådet föreligger en

politisk skyldighet för regeringen att inte agera på

ett sätt som strider mot vad som framkommit vid

samrådet. Regeringen hänvisar härvid till

konstitutionsutskottets uttalande i betänkande

1996/97:KU2 s. 28, att man bör kunna utgå från att

regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt

som står i strid med vad EU-nämnden har gett uttryck

för. Till detta kommer enligt regeringen att den

efter samtliga ministerrådsmöten lämnar skriftliga

rapporter till riksdagens kammarkansli och EU-

nämnden. Det ansvariga statsrådet lämnar dessutom en

muntlig rapport till EU-nämnden. Vidare lämnar

regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen en

utförlig redogörelse för regeringens agerande inom

ramen för EU-samarbetet.

Regeringen framhåller att reglerna om regeringens

informations- och samrådsskyldighet i förhållande

till riksdagen således borgar dels för att EU-

nämnden får möjlighet att diskutera regeringens

förhandlingsupplägg både inför och efter ett

ministerrådsmöte, dels att riksdagen får information

om den slutliga lydelsen av en överenskommelse. Mot

denna bakgrund anser regeringen att det inte finns

fog för de farhågor som Samhällsvetenskapliga

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har gett

uttryck för, bl.a. att riksdagen inte bör försätta

sig i en situation där oklarheter och tvister kan

uppstå huruvida det slutliga avtal som ingås

motsvarar det som riksdagen en gång gav sitt stöd

till.

Beträffande vad Juridiska fakultetsnämnden vid

Uppsala universitet anfört om att det bör övervägas

ytterligare om ett system med förhandsgodkännande

kan kombineras med någon form av riksdagskontroll i

efterhand, anför regeringen att det framstår som

sannolikt att förfarandet med två propositioner

kommer att bli det vanliga när det gäller beslut i

andra och tredje pelaren som kräver lagstiftning.

Regeringen framhåller att riksdagen genom ett sådant

förfarande ges tillfälle att, i samband med att

regeringen återkommer med sitt förslag till

lagstiftning, kontrollera om den överenskommelse som

regeringen folkrättsligt har bundit den svenska

staten till avviker från det utkast till

överenskommelse som riksdagen tidigare har godkänt.

Enligt regeringens uppfattning ges riksdagen

härigenom, och genom bestämmelser i 10 kap.

riksdagsordningen (RO) om regeringens informations-

och samrådsskyldighet med riksdagen i EU-frågor samt

bestämmelserna i 12 kap. RF om riksdagens kontroll

av regeringen, tillräckliga möjligheter att i

efterhand kontrollera regeringens agerande.

Motionerna

I motion 2001/02:K47 av Lotta N Hedström m.fl. (mp)

yrkas att riksdagen beslutar att avslå förslaget

till ändring i regeringsformen av innebörd att

riksdagen skall kunna godkänna en överenskommelse

som ingås inom ramen för samarbetet i EU, även om

överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick

(yrkande 1). Miljöpartiet anser att den föreslagna

ändringen strider mot grundläggande demokratiska

principer. Riksdagens beslutanderätt urholkas om

överenskommelser skall godkännas utan att den

slutliga texten föreligger. Motionärerna framhåller

att erfarenheten av höstens rambeslutsprocesser

visar att revideringar och ändringar av föreliggande

förslag varit frekventa. Enligt motionärerna har

ledamöter och utskott inte kontinuerligt fått ta del

av ändringar eller haft kännedom om vilka

förhandlingspositioner och textförslag som varit

aktuella. Ställningstaganden, den politiska debatten

och beslut måste dessutom ovillkorligen grundas på

fakta, utredningar och konsekvensanalyser.

Motionärerna anför att riksdagen, på grund av

bristerna i bedömningsunderlaget, har varit

förhindrad att föra en seriös och saklig debatt. Den

föreslagna ändringen medför enligt motionärerna att

riksdagen grundlagsfäster denna otillfredsställande

ordning, som inte borde rendera annat än en insikt

om att ett demokratiskt samhälle förutsätter reella,

öppna och faktabaserade beslutsprocesser där

parlamentariker, samhällsdebattörer och allmänhet

ges faktisk möjlighet att delta.

I motion 2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd,

c) yrkas att riksdagen beslutar att avslå de

ändringar i 10 kap. 2 § RF som föreslås i

propositionen (yrkande 1). Motionärerna anför att

förslaget att riksdagen skall godkänna inte

slutförhandlade överenskommelser står helt i strid

med regeln att det skall finnas ett samband mellan

ansvar och beslutsfattande. I detta sammanhang bör

enligt motionärerna noteras att avtalsförslag kan

ändras fram till dess de slutligen har antagits.

Motionärerna påpekar att det finns en rad exempel på

att ministerrådets beslut ofta inte är

färdigförhandlade när rådet skiljs åt. Niceavtalet

utgör enligt motionärerna ett exempel på att viktiga

ändringar införs i avtalet sedan ministerrådet

fattat sina beslut. Detsamma gällde

Amsterdamfördraget. Motionärerna anför att det är

ett stort ansvar att öppna för en urholkning av vår

demokrati och vårt lands självständighet smygvägen.

I motion 2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s)

innehåller ett likalydande yrkande som motion K49

med anförande av i huvudsak samma argument som i den

nämnda motionen (yrkande 1).

Utskottets ställningstagande

Regeringens förslag till ändring av 10 kap. 2 § RF

syftar till att det uttryckligen av regeringsformen

skall framgå att riksdagen kan godkänna en

överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet

i EU även om överenskommelsen inte finns i slutligt

skick.

Utskottet vill inledningsvis peka på den i 10 kap.

1 § RF fastslagna grundsatsen att det är regeringen,

såsom utövare av riksstyrelsen, som ingår

överenskommelser med annan stat eller med

mellanfolklig organisation. Bland annat i 10 kap. 2

§ RF anges dock vissa statsrättsliga villkor för att

regeringen skall vara befogad att ingå en sådan

överenskommelse. Av förarbetena till

10 kap. 2 § RF framgår att syftet med dessa

bestämmelser är att riksdagens ställningstagande

inte skall föregripas genom åtaganden som regeringen

gör. Fordras exempelvis en lagändring eller ett

anslagsbeslut för att Sverige skall kunna fullgöra

en internationell överenskommelse skall regeringen

inte kunna ingå den utan riksdagens godkännande.

Riksdagens godkännande skall emellertid inte behöva

inhämtas, om det motsvarande riksdagsbeslutet redan

är fattat, såvida överenskommelsen inte är av större

vikt (prop. 1973:90 s. 357 f.).

För att inte någon motsättning mellan

statsrättslig och folkrättslig giltighet skall

uppstå vid regeringens ingående av en internationell

överenskommelse måste riksdagens godkännande enligt

10 kap. 2 § RF inhämtas före det att regeringen

folkrättsligt binder Sverige till överenskommelsen.

I den nu aktuella propositionen framhåller

regeringen att samarbetet i EU skiljer sig från

traditionellt mellanstatligt samarbete bl.a. på det

sättet att beslut som fattas av ministerrådet i

andra och tredje pelaren - med undantag för

konventioner i tredje pelaren - inte kan bli föremål

för ratifikation. Den folkrättsliga bundenheten när

det gäller sådana beslut uppstår i stället när den

person som företräder regeringen röstar för beslutet

i ministerrådet och det är då - efter omröstningen i

rådet - som beslutet är färdigförhandlat (prop. s.

25 f.). I den händelse regeringen enligt

bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF måste inhämta

riksdagens godkännande för att kunna ingå en sådan

överenskommelse är beslutsordningen inom EU således

sådan att det saknas möjlighet för riksdagen att,

såsom är fallet när det gäller andra internationella

överenskommelser, godkänna en i och för sig

färdigförhandlad men ännu inte folkrättsligt

bindande överenskommelse.

Som redovisats ovan beslutade

konstitutionsutskottet under riksdagens behandling

av propositionen om Amsterdamfördraget (prop.

1997/98:58) att inhämta Lagrådets yttrande över

förslaget till ändring av anslutningslagen

(1994:1500). I sitt yttrande framhöll Lagrådet att

rambesluten medför en folkrättslig förpliktelse för

Sverige att vid behov genomföra den lagstiftning som

krävs för att införliva beslutens innehåll i svensk

rätt. Lagrådet pekade på att rambesluten, till

skillnad från exempelvis en konvention, inte kräver

någon efterföljande ratificering. Lagrådet

konstaterade att detta torde vara orsaken till deras

införande eftersom man därigenom slipper en utdragen

ratifikationsprocess. Enligt Lagrådet innebar detta

att regeringen inte kan delta i ett sådant rambeslut

om det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om

det redan finns en svensk lag som täcker beslutet

(bet. 1997/98:UU13 s. 147 f.). Regeringen uppfattar

att Lagrådet härvid tolkade 10 kap. 2 § RF så att

riksdagens godkännande endast kunde avse en

färdigförhandlad överenskommelse (jfr prop.

2001/02:72 s. 28). En sådan tolkning innebär således

att regeringen endast skulle kunna delta i ett

rambeslut i de fall motsvarande riksdagsbeslut, dvs.

lagstiftning eller annat beslut, redan är fattat

eller i de fall frågan inte är av större vikt. Det

skulle alltså handla om situationer där riksdagens

godkännande på grund av bestämmelserna i 10 kap. 2 §

RF inte behöver inhämtas, utan där regeringen ingår

överenskommelsen med stöd av 10 kap. 1 § RF.

Under våren 2000 beslutade regeringen dock att

inhämta riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 § RF

av ett utkast till rambeslut inom samarbetet för

tredje pelaren, eftersom Sveriges fullgörande av

rambeslutet förutsatte att riksdagen senare fattade

beslut om lagändringar. Riksdagen beslutade, som

redovisats ovan, att godkänna rambeslutet i dess

ännu inte slutliga form. Vid detta tillfälle gjorde

riksdagen alltså bedömningen att 10 kap. 2 § RF i

gällande lydelse medger att riksdagen, genom att

godkänna en ännu inte färdigförhandlad

överenskommelse, ger regeringen statsrättslig

befogenhet att ingå en för Sverige folkrättsligt

bindande överenskommelse.

Utskottet har inget att invända mot att den

ordning som alltså redan har godtagits av riksdagen

inom ramen för 10 kap. 2 § RF i dess gällande

lydelse nu kommer till klart uttryck också i

grundlagstexten. I likhet med regeringen anser

utskottet att riksdagens roll i EU-samarbetet har

stärkts genom denna ordning, eftersom riksdagen i

ett tidigare skede har fått ett inflytande över och

större insyn i förhandlingarna i ministerrådet,

vilka leder fram till för vårt land viktiga och

bindande beslut. Dock delar utskottet regeringens

bedömning att det inte finns något behov av att

riksdagen skall kunna godkänna överenskommelser, som

ännu inte finns i slutligt skick, när det gäller

annat internationellt samarbete än det som sker inom

ramen för EU. Som framgått ovan är det ju inom

sistnämnda område som man tillämpar den från annat

mellanstatligt samarbete avvikande ordningen att

någon efterföljande ratificering inte krävs. Den

föreslagna bestämmelsen bör därför, som regeringen

föreslår, begränsas till överenskommelser som

träffas inom ramen för samarbetet i EU. Det som kan

bli aktuellt för riksdagen att godkänna med stöd av

den föreslagna bestämmelsen är ännu inte

färdigförhandlade överenskommelser inom ramen för

samarbetet i andra och tredje pelaren, eftersom

Sverige har överlåtit beslutanderätt till EG när det

gäller första pelarens område.

När det gäller vid vilken tidpunkt regeringen bör

inhämta rikdagens godkännande vill utskottet

framhålla följande. Som nämnts ovan innebär

riksdagens godkännande enlig 10 kap. 2 § RF att

regeringen erhåller en statsrättslig behörighet att

ingå en för Sverige folkrättsligt bindande

internationell överenskommelse i ett fall där

riksdagens ställningstagande senare krävs, t.ex. i

form av lagstiftning, eller då frågan är av större

vikt. Syftet med att ställa upp riksdagens

godkännande som ett villkor för regeringens

befogenhet att ingå överenskommelser är, som

framhållits ovan, att riksdagens ställningstagande

inte skall föregripas genom åtaganden som regeringen

gör. Av detta följer enligt utskottets mening att en

lämplig tidpunkt för riksdagens godkännande

förefaller vara då förhandlingsläget inom EU-

samarbetet är sådant att den aktuella

överenskommelsen i princip är färdig. Utskottet

delar således regeringens bedömning att regeringen

normalt inte bör inhämta riksdagens godkännande

förrän förhandlingarna i ministerrådet har nått så

långt att regeringen bedömer att inga ändringar av

betydelse därefter kommer att ske, dvs. efter att

politisk enighet om överenskommelsens innehåll har

nåtts. Avsikten med ett förfarande med

förhandsgodkännande enligt 10 kap. 2 § RF, som ju

innebär att regeringen lämnar en proposition till

riksdagen med efterföljande motionsrätt, bör enligt

utskottets mening inte vara att ge riksdagen och

regeringen tillfälle att mer allmänt samråda kring

förhandlingsarbetet rörande en blivande

överenskommelse inom ramen för EU-samarbetet.

Utskottet utgår från att sådant samråd i stället

äger rum i de former som är avsedda för detta.

Utskottet delar regeringens bedömning att

riksdagens godkännande enligt den föreslagna

bestämmelsen måste anses omfatta ändringar i

utkastet till överenskommelse som såväl ligger

utanför det enligt 10 kap. 2 § RF riksdagsbundna

området - eftersom inget hindrar att regeringen med

stöd av

10 kap. 1 § RF träffar en separat överenskommelse om

sådana frågor - som vissa ändringar som faller inom

det riksdagsbundna området. En annan ordning skulle,

såsom regeringen påpekar, bli otymplig och mindre

väl anpassad till samarbetet i EU. Innebörden av den

föreslagna bestämmelsen blir därmed att regeringen,

när det gäller ändringar inom det riksdagsbundna

området, under konstitutionellt ansvar får avgöra om

en ändring i ett utkast till överenskommelse är av

ett sådant slag att riksdagens godkännande måste

inhämtas. Enligt utskottets mening måste

utgångspunkten vid en sådan bedömning vara det ovan

nämnda syftet med bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF,

nämligen att riksdagens ställningstagande inte skall

föregripas genom åtaganden som regeringen gör.

Under såväl remissbehandlingen som i nu aktuella

motioner har uttalats farhågor för att riksdagens

ställning som folkets främsta företrädare urholkas

genom det nu aktuella förslaget. Utskottet vill

härvid framhålla att det är riksdagen själv som

avgör om den skall lämna sitt godkännande enligt 10

kap. 2 § RF. Riksdagen bedömer således själv om

förhandlingsläget i EU och situationen i övrigt är

sådan att riksdagen genom sitt godkännande kan medge

att regeringen ingår den för Sverige bindande

överenskommelsen, utan att regeringen därigenom

föregriper riksdagens senare ställningstagande

rörande ny lagstiftning eller annat beslut. Av

bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF följer således inte

någon skyldighet för riksdagen att i en viss

situation lämna sitt godkännande, utan det ligger

helt och hållet i riksdagens hand att avgöra om

detta skall ske.

I propositionen anför regeringen att det framstår

som sannolikt att förfarandet med två propositioner

kommer att bli det vanliga när det gäller beslut i

andra och tredje pelaren som kräver lagstiftning (a.

prop. s. 30). Enligt regeringen ges riksdagen genom

ett sådant förfarande tillfälle att, i samband med

att regeringen återkommer med sitt förslag till

lagstiftning, kontrollera om den överenskommelse som

regeringen folkrättsligt har bundit den svenska

staten till avviker från det utkast till

överenskommelse som riksdagen tidigare har godkänt.

Utskottet delar regeringens uppfattning att

riksdagen härigenom tillsammans med bestämmelserna i

10 kap. riksdagsordningen om regeringens

informations- och samrådsskyldighet gentemot

riksdagen i EU-frågor samt bestämmelserna i 12 kap.

RF om riksdagens kontroll av regeringen ges

tillräckliga möjligheter att i efterhand kontrollera

regeringens agerande. Med anledning av regeringens

beskrivning av innebörden av regeringens bundenhet

av uttalanden som görs inom ramen för samrådet med

riksdagen (a. prop. s. 29) vill utskottet dock

erinra om konstitutionsutskottets behandling av

riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-

talet (2000/01:RS1) i betänkandet 2000/01:KU23 (s.

30 f.). Riksdagsstyrelsen uttalade i förslaget att

EU-nämnden borde fortsätta att verka enligt den

praxis som utvecklats. I detta sammanhang ansåg

riksdagsstyrelsen att den praxis bör bestå som

innebär att det inte anses tillräckligt att

regeringen inte gör något som står i strid med EU-

nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet

med nämndens råd och ståndpunkter (a. försl. s.

137). Konstitutionsutskottet gjorde ingen annan

bedömning.

Vidare har utskottet inhämtat att

justitieutskottet, som har behandlat flertalet av de

ärenden rörande förslag om godkännande av utkast

till rambeslut som regeringen hitintills har lämnat

till riksdagen, avser att göra en samlad uppföljning

av de utkast till rambeslut som utskottet har haft

att ta ställning till. Avsikten är att följa upp de

ändringar i ett utkast till rambeslut som den

slutliga överenskommelsen eventuellt innehåller samt

att jämföra regeringens senare förslag om ny

lagstiftning med de överväganden kring

lagstiftningsbehovet som regeringen har uttryckt i

propositionen med förslag om godkännande av utkast

till rambeslut. Enligt konstitutionsutskottets

uppfattning torde justitieutskottets uppföljning av

hanteringen av rambeslut inom ramen för utskottets

sakområde kunna tjäna som god ledning för övriga

utskotts uppföljning av de rambeslut som dessa

utskott har att behandla.

Som redovisats ovan uttalade

konstitutionsutskottet redan i samband med

riksdagens behandling av propositionen om

Amsterdamfördraget att utskottet avsåg att följa

rambesluten och bevaka att riksdagens inflytande

över besluten tillgodosågs (yttr. 1997/98:KU9y).

Utskottet avser att inom ramen för sin allmänna

granskning av regeringsärendenas handläggning enligt

12 kap. 1 § RF granska regeringens hantering när det

gäller inhämtandet av riksdagens godkännande enligt

10 kap. 2 § RF inför regeringens deltagande i

rambeslut och andra beslut på andra och tredje

pelarens område.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet

regeringens förslag till ändring i 10 kap. 2 § RF

och avstyrker motionerna 2001/02:K47 yrkande 1,

2001/02:

K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1.

Riksdagens möjlighet att överlåta

beslutanderätt

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag

till ändring av 10 kap. 5 § första stycket

RF. Förslaget innebär att regeringsformens

bestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt

till EG ändras så att beslutanderätt kan

överlåtas inom ramen för samarbete i EU.

Vidare innebär förslaget att en ny

begränsning förs in i lagtexten om att

beslutanderätt kan överlåtas som inte rör

principerna för statsskicket. Därmed

avstyrker utskottet motioner med yrkanden om

att regeringens förslag skall avslås. Vidare

föreslår utskottet för egen del att det i 10

kap. 5 § första stycket förs in en

bestämmelse om att överlåtelse kan beslutas

först efter riksdagens godkännande av en

överenskommelse enligt 2 §. Jämför

reservation 3.

Gällande bestämmelse

Enligt 10 kap. 5 § RF kan riksdagen överlåta

beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så

länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd

motsvarande det som ges i denna regeringsform och i

den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse

genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de

röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också

fattas i den ordning som gäller för stiftande av

grundlag.

Bakgrund

Allmänt

Som redovisats ovan infördes i samband med Sveriges

inträde i EU den nu aktuella bestämmelsen i 10 kap.

5 § första stycket RF, som utgör en på EU-

medlemskapet särskilt inriktad regel där riksdagens

möjlighet att överlåta beslutanderätt med anledning

av detta medlemskap regleras. Sveriges anslutning

till EU förutsatte en viss överlåtelse av

beslutsbefogenheter. Denna överlåtelse regleras i

lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen

(anslutningslagen). Däri föreskrivs i 3 § att

Europeiska gemenskaperna efter Sveriges anslutning

till Europeiska unionen får fatta beslut som gäller

här i landet i den omfattning och med den verkan som

följer av de fördrag och andra instrument som anges

i 4 §.

Vidare förutsattes vid anslutningen till EU att den

vid tillträdestidpunkten gällande EG-rätten skulle

införlivas med svensk rätt. Detta införlivande

antogs förutsätta grundlagsstöd, eftersom EG-rätten

bedömdes innehålla normer som måste ha

konstitutionell valör (prop. 1993/94:114 s. 26).

Genom en övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 §

första stycket föreskrevs därför att riksdagen i

samma ordning som i fråga om beslutanderätt till EG

får besluta om införlivande med svensk rätt av

gemenskapernas regler vid tillträdestidpunkten.

Införlivandet av gemenskapsrätten reglerades

därefter i 2 § anslutningslagen.

Konstitutionsutskottets uttalanden i samband med

ärendet om grundlagsändringar inför EU-medlemskapet

När det gällde frågan om överlåtelse av

beslutanderätt delade konstitutionsutskottet

regeringens, Grundlagsutredningens och samtliga

remissinstansers uppfattning att den överlåtelse av

statsorganens beslutanderätt som var en

förutsättning för att Sverige skulle kunna bli och

vara medlem i EU inte rymdes inom RF:s dåvarande

regel, som stadgade att beslutanderätt endast fick

överlåtas i begränsad omfattning (bet. 1993/94:KU21

s. 25 f.). Utskottet instämde i bedömningen att en

ändring alltså måste ske för att möjliggöra ett

medlemskap.

Utskottet anförde att frågan då uppkom om den

ändrade regeln skulle innehålla några begränsningar

för överlåtelsen eller om överlåtelse skulle kunna

ske utan begränsningar. Härvid redovisade utskottet

bl.a. att Grundlagsutredningen stannat för den

senare lösningen bl.a. för att inte begränsa

Sveriges möjligheter att fullt ut delta i en

fortgående integrationsprocess och för att undvika

framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår

interna rätt.

Vidare redovisade utskottet att det i en

partimotion (v) föreslogs att grundlagsregeln skall

ange vissa specifika svenska konstitutionella

principer som icke överlåtbara. I förslaget till

bestämmelse skulle bl.a. anges den kommunala

självstyrelsen, Sveriges rätt till egen valuta och

självständig ekonomisk politik,

offentlighetsprincipen och meddelarskyddet och

förbudet mot förhandsgranskning av tryckta skrifter.

På så sätt skulle enligt motionen försvaret av den

svenska demokratin komma i ett bättre läge.

Därutöver redovisade utskottet en annan motion av

vissa ledamöter (s), där det inte gjordes några

invändningar mot regeringens förslag till

grundlagstext men i vilken motionärerna yrkade att

motiveringen kompletterades och ändrades i enlighet

med vad som framgick av motionen.

Utskottet tog först ställning till själva

lagtexten. Liksom regeringen ansåg utskottet att det

i RF:s överlåtelseregel borde göras en markering av

den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och

rättighetsskydd. Detta borde enligt utskottet ske på

det sätt som föreslogs i propositionen.

Däremot motsatte sig utskottet i likhet med

utredningen och regeringen att grundlagsregeln

skulle innehålla fastlagda begränsningar i

riksdagens överlåtelserätt. Utskottet tillstyrkte

således propositionen och avstyrkte motionen (v).

Enligt den andra motionen (s) borde det område

där beslutanderätt inte kan överlåtas utan

samtidig ändring av grundlagen inte inskränkas

till bestämmelserna om grunderna för det svenska

statsskicket. Också andra bestämmelser som bär

upp grundläggande principer för vårt

konstitutionella system borde falla inom detta

område. Som exempel på sådana grundläggande

principer nämndes i motionen bl.a.

offentlighetsprincipen, meddelarfriheten och

censurförbudet. Att så är fallet borde enligt

motionen klart framgå av motivtexten till den

aktuella paragrafen. Utskottet anförde härvid

följande (s. 27 f.):

Liksom utredningen och regeringen vill utskottet

först betona att en överlåtelse av

beslutsbefogenheter med stöd av den föreslagna

lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kan ske i sådan

utsträckning att regeringsformens bestämmelser

om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

Riksdagens ställning som det främsta statsorganet

får inte genom överlåtelse av

normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad.

Utskottet vill i likhet med motionärerna också

framhålla att det område som inte kan överlåtas

med stöd av denna bestämmelse inte är inskränkt

till bestämmelserna om grunderna för vårt

statsskick utan också omfattar andra bestämmelser

som bär upp grundläggande principer i vårt

konstitutionella system. Utskottet vill i detta

sammanhang särskilt peka på den fria

åsiktsbildningens stora betydelse för vårt

statsskick. Redan i den inledande paragrafen i

regeringsformen slås det fast att den svenska

folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och

allmän och lika rösträtt. En förutsättning för

att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela

denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och

meddelarfriheten. Också förbudet mot censur,

skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet

och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer

i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för

den fria åsiktsbildningen. Den föreslagna

lydelsen av 10 kap. 5 § RF kan inte anses öppna

möjlighet att överlåta beslutanderätt som

väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig

ändring av grundlag.

Enligt utskottet kan frågan om vad som vid ett

svenskt EU-medlemskap kan överlåtas utan

grundlagsändring principiellt ses som en fråga om

riksdagens beslutsformer om det i framtiden

skulle bli aktuellt att tillägga gemenskapernas

institutioner nya beslutsbefogenheter, utöver dem

som överlåtits i samband med anslutningen. Den

precisering av gränserna för det överlåtbara

området som efterlyses i motionen kan nämligen

komma att aktualiseras i den situation då Sverige

som medlemsstat står inför framtida förändringar

av EU:s grundläggande fördrag. Riksdagen får då

ta ställning till om en kvalificerad majoritet i

riksdagen med stöd av undantagsregeln i 10 kap. 5

§ RF skall kunna godkänna en fördragsändring med

ett beslut även om överlåtelsen berör

grundlagarna eller om två beslut med

mellanliggande val i enlighet med huvudregeln i

10 kap. 2 § andra stycket skall krävas i sådana

fall. Denna fråga bör enligt utskottet hållas

skild från vilka beslut EG:s institutioner har

rätt att fatta med stöd av den överlåtelse som

gjorts i samband med medlemskapet.

När det gäller att fastställa vilka

beslutsbefogenheter som faktiskt överlåts vid ett

medlemskap är givetvis utgångspunkten det svenska

anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till

de grundläggande fördragen. Som utskottet

tidigare framhållit låter sig dessa

beslutsbefogenheter inte helt lätt fastställas.

Gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut

måste emellertid basera sig på de grundläggande

fördragen. Detta gör det möjligt för riksdagen

att med tillräcklig säkerhet överblicka och

förutse vilka beslutsbefogenheter som överlåts.

I de fördrag som Sverige tillträder vid ett

medlemskap är enligt utskottets bedömning

gemenskapernas befogenheter på de områden där

grundläggande principer i vårt konstitutionella

system berörs utomordentligt begränsade. Tryck-

och yttrandefrihetslagstiftningen är liksom

offentlighetsreglerna nationella angelägenheter.

Gemenskapens institutioner kan inte på fördragen

grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna

på dessa lagstiftningsområden. En annan sak är

att inom de områden där institutionerna har

befogenhet att fatta beslut det någon gång kan

beslutas regler som berör t.ex. offentlighets-

och sekretessfrågor. I propositionen har två

grundlagsreglerade ämnen där EG-rätten har ett

annat innehåll lokaliserats, och de i

propositionen föreslagna ändringarna i

tryckfrihetsförordningen om förbud mot viss

reklam och om rätten att äga svenska tidningar

skulle kunna ses som sådana grundlagsändringar i

samband med överlåtelse som det talas om i

motionen. Enligt utskottets bedömning kan dock de

regler som gemenskapernas institutioner får

besluta om inte ges en sådan räckvidd att de

rubbar de principer på vilka svensk tryck- och

yttrandefrihetslagstiftning och svenska

offentlighetsregler bygger. En ändring av detta

förhållande skulle förutsätta en fördragsändring.

Skulle det i framtiden bli aktuellt att genom

sådana fördragsändringar överlåta beslutanderätt

som direkt tar sikte på tryck- och

yttrandefrihetsfrågor anser utskottet i likhet

med motionärerna att detta inte bör ske utan

samtidig ändring av grundlag.

Motionen behandlar sedan frågan hur man från

svensk sida skall ställa sig om något EG-organ

skulle besluta en rättsakt av innebörd att en

svensk grundläggande konstitutionell princip

upphör att vara giltig. Slutsatsen skulle i en

sådan situation enligt motionen kunna bli att

grundlagen inte skall ändras och således att

grundlagsbestämmelsen inte viker för EG-

rättsakten, vilket klart och entydigt bör framgå

av motivtexten.

Utskottet vill framhålla att om EG beslutar ett

direktiv som strider mot svensk grundlag kan det

inte genomföras här utan att grundlagen först

ändras. Direktiven förutsätter nationell

lagstiftning och riksdagen kan ju inte lagstifta

i strid med grundlag. Från EG-rättslig synpunkt

inträder dock en skyldighet att ändra grundlagen.

Saken skulle enligt utskottet ställas på sin

spets om EG beslutade en direkt tillämplig

förordning som strider mot någon regel i svensk

grundlag.

Om en regel i en förordning eller ett direktiv

från svensk sida framstår som konstitutionellt

oacceptabel, bör enligt utskottet den svenska

hållningen inte vara att tala om en konflikt

mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i

stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att

med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut

som det fattat. Ligger med andra ord den

beslutade rättsakten inom det område där

beslutanderätten överlåtits? Blir svaret att den

ligger utanför detta område, är den inte giltig

som EG-rätt i Sverige.

Konstitutionsutskottets uttalanden i samband med

ärendet om förslaget till anslutningslag

Vid sin behandling av regeringens förslag till en

särskild anslutningslag hösten 1994 tog utskottet

ställning till om den föreslagna bestämmelsen i

denna lag om överlåtelse av beslutsbefogenheter (3

§) uppfyllde grundlagens krav (bet. 1994/95:KU17 s.

15 f.). Utskottet anförde härvid att när det gäller

att bedöma om den föreslagna överlåtelsen av

beslutsbefogenheter går längre än vad grundlagen

medger måste man gå till anslutningsfördraget,

grundfördragen och de andra delar av primärrätten

som räknats upp i anslutningslagen. I fråga om den i

10 kap. 5 § första stycket RF angivna

förutsättningen att överlåtelse av beslutanderätt

kan ske till Europeiska gemenskaperna så länge som

dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande

det som ges i regeringsformen och Europakonventionen

konstaterade utskottet att det i punkten 19 i

uppräkningen i anslutningslagen nämns fördraget den

7 februari 1992 om Europeiska unionen

(Maastrichtfördraget). I artikel F i det fördraget

framhålls att unionen skall respektera den

nationella identiteten i medlemsstaterna och som

allmänna principer för gemenskapsrätten respektera

grundläggande rättigheter såsom de garanteras i

Europakonventionen och som de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner. Utskottet konstaterade att det i EG-

rätten alltså finns ett fri- och rättighetsskydd som

motsvarar det som finns i Europakonventionen. Därmed

stod det enligt utskottet också i nivå med det skydd

som vi har i regeringsformen utan att till alla

delar vara identiskt lika med detta. Den i

grundlagsbestämmelsen angivna förutsättningen för

överlåtelse var därmed enligt utskottets mening

uppfylld.

I likhet med regeringen delade utskottet vidare i

huvudsak den bedömning som Grundlagsutredningen

inför EG gjort när det gällde frågan om vilka slag

av beslutanderätt som det var aktuellt att överlåta.

Utskottet kunde konstatera att det alltså inte fanns

någon bestämmelse i fördragen som ger

gemenskapsinstitutionerna kompetens att besluta om

grunderna för vårt statsskick eller om andra

grundläggande principer som bär upp vårt

konstitutionella system. Inte heller från den

utgångspunkten förelåg enligt utskottet hinder mot

överlåtelse. Utskottet anförde att anslutningslagens

bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter

således låg inom det område som grundlagen angav.

Därutöver ville utskottet i sammanhanget framhålla

vad utskottet anförde i grundlagsärendet i frågan om

hur man skall förhålla sig om något EG-organ likväl

skulle besluta en rättsakt som från svensk sida

framstår som konstitutionellt oacceptabel (jfr

ovan).

Utskottet anförde vidare att det vid

utskottsbehandlingen av förslaget till bestämmelse

av beslutsbefogenheter hade ifrågasatts om den inte

gick onödigt långt. Det hade anförts att

bestämmelsen innebär att allt som de Europeiska

gemenskaperna beslutar enligt de i anslutningslagen

uppräknade fördragen kommer att gälla i Sverige. Av

den anledningen hade föreslagits att det i

överlåtelsebestämmelsen läggs till villkoret "om

inte riksdagen beslutar annorlunda".

Till en början ville utskottet erinra om att det i

riksdagens makt att stifta lag också ligger makten

att ändra eller upphäva lagen eller att stifta annan

lag som avviker från lagen. Utskottet påpekade att

detta förhållande inte brukar särskilt anmärkas i

lagstiftningen. Syftet med det föreslagna villkoret

var enligt utskottet emellertid att det i

överlåtelsebestämmelsen skulle slås fast att

riksdagen i efterhand skall kunna fatta beslut som

går före EG-rätten. Härvid anförde utskottet att

medlemsstaterna inte kan göra en senare ensidigt

beslutad nationell bestämmelse gällande mot en

rättsordning som de gemensamt har accepterat (a.

bet. s. 17). Att villkora anslutningslagen genom att

föreskriva att överlåtelsen av beslutsbefogenheter

bara gäller i den utsträckning riksdagen inte

beslutar annorlunda har enligt utskottet i sig ingen

betydelse i förhållande till gemenskaperna.

Utskottet framhöll att om riksdagen skulle göra

verklighet av ett sådant villkor och "besluta

annorlunda" skulle Sverige dock bryta mot sina

åtaganden enligt anslutningsfördraget. Man kunde

enligt utskottet inte heller bortse från risken att

rättstillämpande myndigheter felaktigt skulle kunna

uppfatta en bestämmelse med den föreslagna

innebörden som en lagvalsregel.

På grund av det anförda kunde utskottet inte

förorda att det i överlåtelsebestämmelsen fördes in

villkor av den angivna innebörden. Utskottet ville

dock även i detta sammanhang erinra om sina

uttalanden i grundlagsärendet om hur man från svensk

sida skall förhålla sig i det fall något EG-organ

skulle besluta en rättsakt som från svensk sida

framstår som konstitutionellt oacceptabel.

Propositionen

Regeringen föreslår att regeringsformens bestämmelse

i 10 kap. 5 § första stycket om överlåtelse av

beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna ändras

så att beslutanderätt som inte rör principerna för

statsskicket kan överlåtas inom ramen för samarbete

i Europeiska unionen. Liksom tidigare förutsätter

enligt regeringen en överlåtelse att fri- och

rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till

vilken överlåtelsen sker motsvarar det skydd som ges

i 2 kap. RF och i Europakonventionen om skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna.

I skälen för sitt förslag framhåller regeringen att

bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF tillkom

efter noggranna överväganden och en omfattande

offentlig debatt. Avsikten vid införandet var att

bestämmelsen skulle tillämpas vid alla framtida

överlåtelser av beslutbefogenheter med anledning av

medlemskapet i EU.

Även om det står helt klart att samarbetet i andra

och tredje pelaren är mellanstatligt delar

regeringen Författningsutredningens och

remissinstansernas uppfattning att utvecklingen av

samarbetet inom EU har lett till att skillnaderna

mellan framför allt första och tredje pelaren har

minskat. Det finns enligt regeringen anledning att

utgå från att denna utveckling kommer att fortsätta

och att samarbetet härigenom kommer att förändras.

Vidare anför regeringen att det inte går att

förutse hur samarbetet i unionen i framtiden kommer

att se ut, men att det ligger nära till hand att

anta att den förestående utvidgningsprocessen i vart

fall på sikt kommer att leda till förändringar och

krav på effektivare beslutsformer i andra och tredje

pelaren. Till detta kommer enligt regeringen att

världs- och samhällsutvecklingen i stort är sådan

att ett samarbete som det inom unionen måste

utvecklas och förändras för att nya och förändrade

krav skall kunna uppfyllas.

Därutöver framhåller regeringen att

medlemsländerna har kommit överens om att en ny

regeringskonferens skall hållas redan år 2004.

Konferensen skall bl.a. behandla hur man skall kunna

avgränsa EU:s och medlemsstaternas behörighet samt

hur de nationella parlamenten skall kunna involveras

mer i EU:s arbete.

Dessutom erinrar regeringen om att riksdagen

nyligen har anfört att regeringen med all kraft bör

verka för att EU skall tillträda Europakonventionen

(bet. 2000/01:KUU1, rskr. 2000/01:200). Regeringen

påpekar att en sådan anslutning dock kräver

fördragsändringar.

Regeringen framhåller att det är angeläget att

Sverige även i fortsättningen kan följa med och ta

en aktiv del i EU:s utveckling. Det framstår enligt

regeringen som sannolikt att de förändringarna inom

den närmaste framtiden kommer att förutsätta att det

är möjligt att överlåta beslutanderätt inte bara när

det gäller den första pelaren - EG - utan också inom

området för andra och tredje pelaren. Vidare påpekar

regeringen att det inte kan uteslutas att de

fördragsändringar som kommer att krävas vid en

anslutning av EU till Europakonventionen, kommer att

förutsätta överlåtelse av beslutanderätt inom

området för andra och tredje pelaren.

Enligt regeringens mening talar redan detta för

att det finns anledning att nu ändra 10 kap. 5 §

första stycket RF. Härtill kommer enligt regeringen

att grundlagsbestämmelsen inte bör vara utformad på

ett sådant sätt att återkommande tolkningsproblem

uppstår. Regeringen påpekar att ide fall en ändring

i de grundläggande fördragen - som är till Sveriges

fördel och som vi därför vill acceptera - föranleder

överlåtelse av beslutanderätt, är det angeläget att

överlåtelsen tydligt faller inom ramen för det som

faktiskt är möjligt att överlåta. Även om det enligt

regeringens uppfattning står helt klart att de

ändringar som har gjorts genom Nice-fördraget inte

innebär att beslutanderätt överlåts till EU - utan

endast till EG - är det av allmänna och principiella

skäl inte tillfredsställande att det har kunnat

ifrågasättas om Nice-fördraget är förenligt med 10

kap. 5 § första stycket RF. Regeringen vill här

särskilt peka på vad Justitiekanslern har anfört i

sitt remissyttrande över Nicefördraget.

Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl

talar för att 10 kap.

5 § första stycket RF nu bör ändras så att

beslutanderätt kan överlåtas inom ramen för allt

samarbete i EU.

När det gäller förutsättningar för överlåtelse av

beslutanderätt anför regeringen att regeringsformens

bestämmelser om statsskickets grunder sätter en

gräns för vilka ytterligare beslutsbefogenheter som

utan grundlagsändring kan överlåtas till ett

mellanfolkligt samarbete (s. 34 f.). Regeringen

framhåller att RF nämligen återspeglar och vilar på

det förhållandet att det egna landet är en suverän

stat med ett demokratiskt statsskick. Detta klargörs

enligt regeringen redan i dess första kapitels

första paragrafs första mening där det stadgas att

"All offentlig makt i Sverige utgår från folket".

Regeringen anför att denna princip om

folksuveräniteten sätter en gräns för utvecklingen

av samarbetet i EU på så sätt att det skulle strida

mot regeringsformens nuvarande bestämmelser om det

svenska statsskickets grunder om EU t.ex.

utvecklades till en federation där medlemsstaterna

är delstater och där ett direktvalt EU-parlament har

den avgörande lagstiftningsmakten. En sådan

utveckling skulle enligt regeringen alltså kräva

omfattande grundlagsändringar (prop. 1993/94:114, s.

18).

Vidare erinrar regeringen om

konstitutionsutskottets uttalande i förarbetena till

10 kap. 5 § första stycket RF att det område som

inte kan överlåtas med stöd av denna bestämmelse

inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna

för statsskicket utan också omfattar andra

bestämmelser som bär upp grundläggande principer i

vårt konstitutionella system (bet. 1993/94:KU21 s.

27). Utskottet pekade särskilt på den fria

åsiktsbildningens stora betydelse för vårt

statsskick och framhöll därvid

offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet

mot censur, skyddet av uppgiftslämnare,

ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i

tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen.

Regeringen anför att det alltså finns ytterligare

förutsättningar utöver den förutsättning för

överlåtelse av beslutanderätt som uttryckligen anges

i

10 kap. 5 § första stycket RF, vilket hittills

endast har gått att utläsa av förarbetena. Det är

regeringens uppfattning att dessa ytterligare

förutsättningar bör komma till uttryck i

grundlagstexten. Tillägget bör enligt regeringen

utformas på det sätt som Författningsutredningen har

föreslagit.

I detta sammanhang framhåller regeringen att det

är riksdagen som i samband med ett beslut om

överlåtelse skall göra bedömningen att den överlåtna

beslutanderätten inte rör principerna för

statsskicket på samma sätt som riksdagen gör

bedömningen att gemenskapernas fri- och

rättighetsskydd motsvarar det som ges i

regeringsformen och Europakonventionen. Regeringen

påpekar att stadgandet i 10 kap. 5 § första stycket

RF alltså är en anvisning avsedd för lagstiftaren

och inte för de rättstillämpande organen. Domstolar

och myndigheter är skyldiga att tillämpa en rättsakt

som utfärdats på ett område där t.ex. EG genom

överlåtelsen fått kompetens att lagstifta och detta

även om rättsakten skulle begränsa t.ex. en viktig

princip i tryckfrihetsförordningen. Det är enligt

regeringen bara om en regel i en förordning eller

ett direktiv skulle befinnas ligga utanför det

område där Sverige och de övriga medlemsstaterna i

fördragsenlig ordning har överlåtit beslutanderätt

som rättsakten inte är giltig som EG-rätt - dvs.

saknar rättsverkan - i Sverige. Regeringen anför att

sådana situationer normalt avgörs genom att frågan

underställs EG-domstolens avgörande.

Regeringen framhåller vidare att varken EG eller

EU har kompetens att tilldela sig själva några

beslutsbefogenheter. De saknar vad man ibland kallar

kompetens-kompetens. För att t.ex. EG skall kunna

tilldelas ytterligare beslutsbefogenheter krävs

enligt regeringen således att medlemsstaterna kommer

överens om det i fördragsenlig ordning. Varje nytt

fördrag måste ratificeras av samtliga medlemstater i

överensstämmelse med deras konstitutionella

bestämmelser. Regeringen erinrar om att det för

svenskt vidkommande gäller att riksdagen först måste

fatta ett beslut om godkännande av det nya fördraget

och därefter ytterligare ett beslut om överlåtelsen

i form av lagstiftning. Båda dessa beslut skall

antas med den särskilda beslutsordning som

föreskrivs i

10 kap. 5 § första stycket RF. Regeringen framhåller

att det således alltid ligger i riksdagens hand att

slutligt avgöra om ytterligare överlåtelse av

beslutanderätt skall ske. Härtill kommer att vad som

överlåts bestäms av innehållet i de fördrag enligt

vilka överlåtelse sker. Enligt regeringen är det

därför i princip möjligt för riksdagen att vid varje

givet tillfälle då överlåtelse beslutas överblicka

och förutse vilka beslutsbefogenheter som överlåts.

Därutöver framhåller regeringen att det nu

aktuella förslaget inte innebär någon utvidgning av

det överlåtbara området utan endast innebär att

mottagaren av beslutanderätten ändras.

Motionerna

I motion 2001/02:K47 av Lotta N Hedström m.fl. (mp)

yrkas att riksdagen beslutar att avslå den av

regeringen föreslagna ändringen i regeringsformen av

innebörd att riksdagen inom ramen för samarbetet

inom EU skall kunna överlåta beslutanderätt som inte

rör principerna för statsskicket (yrkande 2).

Miljöpartiet delar remissinstansernas kritik när det

gäller uttrycket "principer som rör statsskicket"

och konstaterar att det inte bara är vagt och

obestämt, utan att det finns befogad anledning att

ifrågasätta om uttrycket verkligen säkrar skyddet

för våra grundläggande konstitutionella principer.

Enligt motionärerna innebär vidare den föreslagna

ändringen att andra och tredje pelaren inte längre

kan definieras såsom ett mellanstatligt samarbete.

Motionärerna finner regeringens uttalande om det

framtida samarbetet i andra och tredje pelaren

kontradiktoriskt på en rad punkter. Uppfattningen

att samarbetet inom andra och tredje pelaren helt

klart är mellanstatligt, samtidigt som det nog inte

föreligger någon principiell skillnad mellan

pelarna, påvisar enligt motionärerna antingen

grundläggande konstitutionella problem inom EU eller

att Amsterdamfördraget, såsom Miljöpartiet har

hävdat, inte kan tolkas på annat sätt än att

ytterligare politikområden överflyttas till det

överstatliga beslutsområdet. Motionärerna anser det

befogat att ifrågasätta om inte den av regeringen

föreslagna ändringen i 10 kap. 5 § RF är så

omfattande att den går utöver vad Sverige genom

ratificeringen av Amsterdamfördraget oundgängligen

är tvingad att genomföra av hänsyn till

fördragsbundenheten. Formuleringen "inom ramen för

samarbetet inom Europeiska unionen" lämnar enligt

motionärerna öppet för ett överlämnande till

existerande och framtida EU- och EG-institutioner

och organ. Motionärerna anför att vi med hänsyn till

EU:s dynamiska karaktär på förhand inte kan bedöma

till vilka aktörer överlämnandet sker samt vilka

befogenheter dessa aktörer kan komma att ha i

framtiden.

I motion 2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd,

c) yrkas att riksdagen beslutar att avslå de

ändringar i 10 kap. 5 § RF som föreslås i

propositionen (yrkande 2). Motionärerna framhåller

att nuvarande innebörd av 10 kap.

5 § RF att överföring av beslutanderätt endast

medges till EG är en viktig politisk begränsning.

Frågorna i andra och tredje pelaren behandlas enligt

motionärerna på samma sätt som alla andra offentliga

överenskommelser, dvs. det är staterna som "äger"

frågorna, inte en överstatlig organisation. Eftersom

flertalet partier i vårt land hävdar att samarbetet

inom EU skall vara mellanstatligt, trots att

utvecklingen det senaste decenniet kännetecknas av

alltmer överstatlighet, bör enligt motionärerna

förändringar i regeringsformen ske med stor

restriktivitet. Motionärerna anför vidare att dessa

partier bör, för att inte frestas att ytterligare

bejaka steg på vägen mot överstatlighet, värna om

all den tröghet som regeringsformen kan erbjuda

trots eventuella praktiska olägenheter. Endast om

man önskar en utveckling mot en mer centraliserad

förbundsstat blir enligt motionärerna regeringens

förslag logiskt och konsekvent. Motionärerna

framhåller att politisk anständighet kräver att

målet överstatlighet klart preciseras inför

medborgarna. Överstatlighet innebär att Sveriges

suveränitet och självständighet successivt

försvinner. Detta får enligt motionärerna inte

döljas för medborgarna. Motionärerna anser att det

är förvånande att regeringen ser utvecklingen mot

överstatlighet och uttunning av vår demokrati som

ofrånkomlig. Det går enligt motionärerna att välja

modell av samarbete. De framhåller att Sverige bör

ha ett intresse av att tillsammans med andra länder

som Storbritannien och Danmark verka för en annan

mer flexibel utveckling av det europeiska samarbetet

än vad som nu sker.

Motion 2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s)

innehåller ett likalydande yrkande som i motion K49

med anförande av i huvudsak samma argument som i

nämnda motion (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill först erinra om att Europeiska

unionen utgör ett samarbete som grundar sig på avtal

mellan suveräna stater. Utgångspunkten är därvid att

makten finns hos medlemsstaterna, vilka har bestämt

sig för att överlämna en del av sin makt till ett

gemensamt utövande inom unionen. Detta innebär att

den överlåtelse av beslutanderätt som det svenska

medlemskapet i unionen hitintills har föranlett inte

skall ses som att makt har överlämnats till något

för svenskt vidkommande oberoende maktorgan. Vad som

i stället har skett är att Sverige i vissa avseenden

har avstått från att ensidigt utöva makt för att i

stället i motsvarande mån utöva makt tillsammans med

övriga medlemsstater i unionen.

Regeringens nu aktuella förslag till ändring av 10

kap. 5 § första stycket RF innebär för det första

att möjligheter öppnas för riksdagen att överlåta

beslutanderätt inte bara till EG, utan inom ramen

för allt samarbete i EU. Utskottet delar regeringens

uppfattning att utvecklingen av samarbetet inom EU

har lett till att skillnaderna mellan framför allt

första och tredje pelaren har minskat. Att göra en

strikt uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga

delar av unionssamarbetet, såsom gjordes inför

Sveriges anslutning till EU, ger enligt utskottets

mening inte längre en fullt rättvisande bild av

samarbetet i EU:s tre olika pelare. En utveckling av

unionens samarbete kan väntas ske också framgent.

Även om det inte i alla delar går att förutse vad

denna utveckling kommer att innebära och vilka

förändringar av samarbetet som därmed kommer att

ske, delar dock utskottet regeringens bedömning att

det förefaller sannolikt att den kommande

regeringskonferensen 2004 samt den förestående

utvidgningsprocessen kommer att medföra behov av

möjlighet att överlåta beslutanderätt också inom

ramen för det samarbete som sker inom andra och

tredje pelarens områden. En framtida anslutning av

EU till Europakonventionen, vilket riksdagen nyligen

har uttalat att regeringen med all kraft bör verka

för, kan vidare väntas att kräva fördragsändringar,

bl.a. för att klargöra relationerna mellan EG-

domstolen i Luxemburg och Europadomstolen i

Strasbourg. Regeringen har i skrivelsen EU:s

framtidsfrågor (skr. 2001/02:115) anfört att den

avser att verka för att EG eller EU uttryckligen ges

behörighet att ansluta sig till Europakonventionen

(s. 16). Till detta återkommer utskottet i det

följande.

Enligt utskottets mening bör Sverige kunna ha

möjlighet att aktivt bidra till EU-samarbetets

framtida utformning. I dagsläget finns inte några

konkreta förslag på fördragsändringar som skulle

innebära att ytterligare beslutanderätt i någon form

behöver överlåtas inom ett annat EU-sammanhang än

EG-samarbetet, dvs. utanför det område som för

närvarande omfattas av bestämmelsen i 10 kap. 5 §

första stycket RF. Om det inom samarbetet emellertid

skulle läggas fram sådana förslag på

fördragsändringar, och riksdagen vill godkänna dessa

ändringar, skulle ett sådant godkännande kunna

försenas av den omständigheten att riksdagen också

måste anta den ändring av bestämmelsen i 10 kap. 5 §

första stycket RF som nu är i fråga. En

grundlagsändring kan ju i sådant fall antas slutligt

först efter riksdagsvalet 2006.

Utskottet vill dock framhålla att en förutsättning

för att riksdagen dessförinnan skall kunna godkänna

en fördragsändring med ett enda beslut är att

fördragsändringen inte förutsätter att grundlagen

ändras. I annat fall följer av 10 kap. 2 § andra

stycket RF att den beslutsordning som gäller för

stiftande av grundlag skall tillämpas också vid

godkännandet av fördragsändringen.

Mot bakgrund av vad som nu anförts delar utskottet

regeringens bedömning att övervägande skäl talar för

att 10 kap. 5 § första stycket RF redan nu bör

ändras så att den öppnar möjlighet för riksdagen att

överlåta beslutanderätt, inte bara vad gäller

samarbetet i EG, utan inom ramen för allt samarbete

i EU.

Utskottet vill vidare framhålla att den

omständigheten att möjlighet öppnas för riksdagen

att överlämna viss beslutanderätt inom ramen för

också samarbetsområdena för andra och tredje pelaren

innebär att de frågor som därmed berörs kan behållas

inom ramen för den i övrigt mellanstatliga formen

för samarbete som kännetecknar dessa pelare, i

stället för att den aktuella frågan måste föras över

till samarbetet inom första pelaren, som generellt

brukar betecknas som överstatligt. Frågorna kan

därmed prövas fritt från dagens pelarstruktur.

Därutöver finner utskottet anledning att påpeka

någon förändring av EU-samarbetets grundläggande

mellanstatliga karaktär inte skett sedan Sverige

anslöt sig som medlem den 1 januari 1995, och något

önskemål från svensk sida att förändra detta

förhållande finns inte heller. Förhållandet är

alltjämt det att unionens organ har den kompetens

som följer av de av medlemstaterna beslutade

fördragen och de kan inte tilldela sig själva några

ytterligare kompetenser. Varje nytt fördrag skall

godkännas av samtliga medlemsländer i enlighet med

de konstitutionella regler som gäller i respektive

medlemsland. Detta innebär således att en framtida

fördragsändring förutsätter att den svenska

riksdagen godkänner denna. I den mån en sådan

fördragsändring innebär att ny överlåtelse av

beslutanderätt behöver ske, skall vidare riksdagen

besluta om detta med åtminstone tre fjärdedels

majoritet av de röstande i enlighet med det

kvalificerade beslutsförfarande som föreskrivs i 10

kap. 5 § första stycket RF. I detta sammanhang kan

vidare påpekas att svenska ståndpunkter inför EU:s

kommande regeringskonferens 2004 läggs fast under

regeringens ansvar i samråd med riksdagen.

Betydelsen av en stark ställning för de nationella

parlamenten i arbetet inför regeringskonferensen har

vidare kommit till uttryck bl.a. genom det

framtidskonvent som skall debattera EU:s

framtidsfrågor under 2002 och 2003 (jfr bet.

2001/02:KUU2 s. 25 f.).

Regeringens förslag till ändring av 10 kap. 5 §

första stycket RF innebär också att en ny

begränsning uttrycks i lagtexten, nämligen att

överlåtelse av beslutanderätt inte får röra

principerna för statsskicket. Syftet med förslaget i

denna del är enligt regeringen att de ytterligare

förutsättningar för överlåtelse av beslutanderätt,

utöver de som nu uttryckligen anges i 10 kap. 5 §

första stycket RF, som tidigare endast har gått att

utläsa av förarbetena nu skall komma till uttryck

också i lagtexten. I samband med att gällande

överlåtelseregel infördes berörde

konstitutionsutskottet med anledning av en motion

frågan om det område där beslutanderätt kan

överlåtas utan samtidig ändring av grundlag (bet.

1993/94:KU21 s. 27 f., se vidare ovan).

Inledningsvis betonade utskottet härvid att en

överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den

föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket

RF inte kan ske i sådan utsträckning att

regeringsformens bestämmelser om statsskickets

grunder upphör att vara giltiga. Utskottet nämnde

att riksdagens ställning som det främsta

statsorganet inte genom överlåtelse av

normgivningskompetens får urholkas i väsentlig grad.

Vidare ville utskottet framhålla att det område som

inte kan överlåtas med stöd av denna bestämmelse

inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna

för vårt statsskick utan också omfattar andra

bestämmelser som bär upp grundläggande principer i

vårt konstitutionella system. Utskottet ville i

detta sammanhang särskilt peka på den fria

åsiktsbildningens stora betydelse för vårt

statsskick. Härvid framhöll utskottet att det redan

i den inledande paragrafen i regeringsformen slås

fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri

åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En

förutsättning för att den fria åsiktsbildningen

skall kunna spela denna viktiga roll är enligt

utskottet offentlighetsprincipen och

meddelarfriheten. Också förbudet mot censur, skyddet

av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra

viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i

tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för den

fria åsiktsbildningen. Utskottet framhöll att den

föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kunde

anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt

som väsentligen rubbar dessa principer utan samtidig

ändring av grundlag.

Utskottet vill med anledning av det nu aktuella

förslaget först erinra om det förhållandet att

bestämmelserna om statsskickets grunder i 1 kap. RF,

där bl.a. de fem grundläggande principerna för

statsskicket slås fast redan i första paragrafen -

principerna om demokratin, om det representativa

statsskicket, om parlamentarismen, om den kommunala

självstyrelsen och om maktutövningens lagbundenhet

-, är att se som utgångspunkter och

upphängningspunkter för flertalet av de följande

kapitlen i regeringsformen. Avsikten med

inledningskapitlet är enligt förarbetena att det

skall ge en bild i stort av de grundstenar på vilka

författningen vilar (prop. 1973:90 s, 227). Regler

som har till syfte att och är nödvändiga för att

förverkliga de principer på vilka vårt statsskick

vilar återfinns således inte enbart i

regeringsformens första kapitel, utan finns också i

regeringsformens övriga kapitel. Dit hör även

bestämmelser i de andra tre grundlagarna -

successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen. Mot denna bakgrund täcker

den föreslagna formuleringen "som inte rör

principerna för statsskicket" de grunder som

Sveriges förhållande till EU under alla

omständigheter måste bäras upp av. Som utskottet i

annat sammanhang understryker kan dock ingen

maktöverlåtelse ske av sådant som omfattas av

grundlagarna förrän dessa har ändrats.

En konsekvens av Sveriges anslutning till EU och

den överlåtelse av beslutanderätt som därmed skett

dels i samband med anslutningen, dels med anledning

av Amsterdam- och Nicefördragen, är att det finns

normer som gäller i vårt land som inte kan härledas

ur de överordnade normerna i regeringsformen - utom

såvitt avser dess regler om överlåtelse av

beslutanderätt - utan vilka i stället har sin grund

i EG-rättens principer. Detta förhållande

klargjordes genom överlåtelseregeln i 10 kap. 5 §

första stycket RF (prop. 1993/94:114 s. 23). Detta

nya rättsläge medför dock ingen förändring i det

allmänna krav som får anses gälla att grundlagens

bestämmelser skall spegla verkligheten. Som exempel

kan nämnas att det i samband med Sveriges anslutning

till EU gjordes vissa ändringar i

tryckfrihetsförordningen i syfte att bringa dessa i

överensstämmelse med vissa EG-direktiv som

införlivades med den svenska rätten i samband med

anslutningen. I förarbetena anfördes att det inte

beredde några principiella svårigheter att vidta

dessa ändringar, vilka konstaterades inte beröra

tryckfrihetens egentliga kärnområde (jfr prop.

1993/94:114 s. 29).

Frågan om grundlagen behöver ändras kan således

aktualiseras i samband med en fördragsändring som

innebär att ny överlåtelse av beslutanderätt behöver

ske. Hur långt EU-samarbetets räckvidd kan sträcka

sig utan att grundlagen behöver ändras går enligt

utskottets mening inte att ange i några entydiga

termer. Det är inte minst därför betydelsefullt att,

såsom hittills varit fallet, en fördragsändrings

eventuella krav på ny överlåtelse av

beslutsbefogenheter blir föremål för analys och

debatt innan fördragsändringen godkänns av

riksdagen.

I vilka fall en grundlagsändring behöver ske på

grund av en ny överlåtelse av beslutanderätt bestäms

i varje enskilt fall med utgångspunkt i

grundlagsbestämmelsernas innehåll. Detta gäller

oavsett om det rör en principiellt viktig fråga

eller inte. Konstitutionsutskottets uttalanden från

grundlagsärendet 1993/94 kan alltså inte uppfattas

syfta till att i några mer precisa termer avgränsa

vilken överlåtelse av beslutanderätt som kan ske

utan respektive inte utan samtidig ändring av

grundlag. Uttalandena kan i stället ses som en

erinran till framtida riksdagar att i samband med

överlåtelse av ny beslutanderätt i synnerhet bevaka

den typ av principiellt viktiga grundlagsområden som

uttalandena tar sikte på. Inte heller i denna del

kan uttalandena dock uppfattas som uttömmande, utan

utskottet valde i detta sammanhang att särskilt peka

på principer som enligt utskottet hade betydelse för

den fria åsiktsbildningen (jfr bet. 1993/9:KU21 s.

27 f.).

Att i sista hand avgöra om en grundlagsändring

behöver göras på grund av en ny överlåtelse av

beslutanderätt ankommer på den svenska riksdagen.

Utskottet delar således regeringens uppfattning att

förslaget om att utskottets principiella erinran

från grundlagsärendet 1993/94 nu skall komma till

uttryck i lagtexten i 10 kap. 5 § första stycket RF

inte skall ha till syfte att ändra detta

förhållande. Som regeringen framhåller är det

riksdagen som i samband med ett beslut om

överlåtelse skall göra bedömningen om den

beslutanderätt som därvid avses rör principerna för

statsskicket. Vad som föreskrivs i 10 kap. 5 §

första stycket RF är alltså en anvisning som riktar

sig till lagstiftaren och inte till de

rättstillämpande organen.

Utskottet vill vidare framhålla att Sverige har

överlåtit de beslutsbefogenheter som krävs enligt

gällande EU-fördrag. En framtida överlåtelse av

beslutanderätt kommer därför att aktualiseras först

i samband med en fördragsändring som förutsätter att

sådan överlåtelse sker. Som framhållits ovan skall

en fördragsändring godkännas av den svenska

riksdagen - och av övriga medlemsstater - för att

bli gällande. Ett godkännande av en fördragsändring

beslutas av riksdagen i enlighet med bestämmelserna

i 10 kap. 2 § RF. Om fördragsändringen förutsätter

att riksdagen överlåter beslutanderätt, följer av 10

kap. 2 § andra stycket att den särskilda

beslutsordningen som föreskrivs i 10 kap. 5 § första

stycket RF skall tillämpas också i fråga om

godkännandet av fördraget (se t.ex. bet.

2001/02:KUU1 s. 28 ang. Nicefördraget). En

fördragsändring som förutsätter överlåtelse av

beslutsbefogenheter skall alltså godkännas av

riksdagen med åtminstone tre fjärdedels majoritet av

de röstande. Om fördragsändringen förutsätter att en

ändring av grundlagen görs, följer dock av 10 kap. 2

§ andra stycket RF att den särskilda

beslutsordningen för stiftande av grundlag som

föreskrivs i 8 kap. 15 § RF skall tillämpas också i

fråga om godkännandet av fördraget, dvs. med två

likalydande beslut med mellanliggande riksdagsval.

Av bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF följer således

att riksdagen senast i samband med att den godkänner

en fördragsändring har att pröva om

fördragsändringen förutsätter att grundlagen ändras.

Riksdagen har därmed att ta ställning till om

fördragsändringen förutsätter överlåtelse av

beslutsbefogenheter som innebär att grundlagen till

någon del behöver ändras, dvs. om överlåtelsen rör

principerna för statsskicket eller av annat skäl

påkallar en grundlagsändring. En fördragsändring kan

också i något annat avseende förutsätta att en

ändring av grundlagen görs. Om riksdagen konstaterar

att fördragsändringen förutsätter att grundlagen

ändras, skall alltså fördragsändringen godkännas av

riksdagen i samma ordning som gäller för stiftande

av grundlag.

Riksdagen skall, förutom att godkänna

fördragsändringen, besluta om själva överlåtelsen av

beslutanderätt genom ett särskilt beslut (jfr prop.

1994/95:

19 s. 502 f.). I propositionen om grundlagsändringar

inför ett svenskt medlemskap i EU (prop. 1993/94:114

s. 17) uttalades att ett riksdagsbeslut om

ytterligare överlåtelse i den ordning som föreskrivs

i 10 kap. 5 § RF kan fattas först sedan ett nytt

gemenskapsfördrags eventuella krav på nya

kompetensöverföringar analyserats och offentligt

debatterats och riksdagens godkännande av fördraget

föreligger. Vid tillkomsten av 10 kap. 5 § första

stycket RF var således en allmän utgångspunkt att

riksdagens godkännande av det aktuella fördraget

skulle föreligga då riksdagen beslutade om

överlåtelse av beslutanderätt.

Som påpekats ovan följer av 10 kap. 2 § andra

stycket RF att en fördragsändring skall godkännas av

riksdagen enligt den ordning som gäller för

stiftande av grundlag i en situation där

fördragsändringen förutsätter en grundlagsändring.

Utgångspunkten att en överlåtelse inte kan beslutas

av riksdagen förrän riksdagens godkännande av

fördragsändringen föreligger innebär i detta fall

att överlåtelsen kan beslutas först sedan riksdagen

har godkänt fördragsändringen genom ett andra

beslut. Riksdagen kan i detta fall enligt gällande

beslutsregel i 10 kap. 5 § första stycket RF alltså

välja att besluta om överlåtelsen i samma ordning

som gäller för stiftande av grundlag, varvid det

andra beslutet kan fattas först efter att riksdagens

andra beslut om godkännande av fördragsändringen

föreligger, eller med ett enda beslut med tre

fjärdedels majoritet av de röstande. Inte heller

detta beslut kan fattas förrän riksdagens andra

beslut om godkännande av fördragsändringen

föreligger. Enligt utskottets mening bör i

klargörande syfte utgångspunkten att överlåtelse av

beslutanderätt kan beslutas av riksdagen först efter

det att riksdagens godkännande av den aktuella

fördragsändringen föreligger komma till uttryck i 10

kap. 5 § första stycket RF. Till denna bestämmelse

bör därför fogas en föreskrift om att överlåtelse

kan beslutas först sedan riksdagens godkännande

enligt 10 kap. 2 § RF föreligger. En sådan

bestämmelse hindrar givetvis inte att riksdagens

beslut om att godkänna en fördragsändring respektive

om överlåtelse av beslutanderätt fattas vid samma

tillfälle.

Härvid kan erinras om att man vid Sveriges

anslutning till EU tillämpade den ordningen att

riksdagen först genom två likalydande beslut antog

erforderliga grundlagsändringar, varefter riksdagen

vid ett senare tillfälle beslutade om godkännande av

anslutningsfördraget och om överlåtelse av

beslutanderätt till EG. Eftersom erforderliga

grundlagsändringar således redan var beslutade,

kunde de sistnämnda besluten fattas genom ett enda

riksdagsbeslut (se vidare den allmänna

bakgrundsredovisningen ovan).

Förutom att utgöra en erinran till framtida

riksdagar i fråga om vilken överlåtelse av

beslutanderätt som kan ske utan samtidig ändring av

grundlag har utskottets uttalanden i

grundlagsärendet 1993/94 betydelse också i ett annat

avseende. Som redovisats ovan gjorde utskottet vid

detta tillfälle också bedömningen att gemenskapernas

beslutsbefogenheter på de områden där grundläggande

principer i vårt konstitutionella system berörs var

utomordentligt begränsade i de fördrag som Sverige

hade att tillträda vid ett medlemskap (a. bet. s. 28

f.). Utskottet framhöll härvid att tryck- och

yttrandefrihetslagstiftningen liksom

offentlighetsreglerna är nationella angelägenheter.

Gemenskapens institutioner kunde inte på fördragen

grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på

dessa lagstiftningsområden. Utskottet påpekade att

en annan sak var att det inom de områden där

institutionerna hade befogenhet att fatta beslut det

någon gång kan beslutas regler som berör t.ex.

offentlighets- och sekretessregler. Som exempel

pekade utskottet på de då aktuella förslagen till

vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen (se

ovan). Enligt utskottets bedömning kunde dock de

regler som gemenskapens institutioner får besluta om

inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de

principer på vilka svensk tryck- och

yttrandefrihetslagstiftning och svenska

offentlighetsregler bygger. En ändring av detta

förhållande skulle enligt utskottet förutsätta

fördragsändringar.

Därefter gjorde utskottet vid sin behandling av

förslaget till en särskild anslutningslag

bedömningen, som framgått ovan, att

anslutningslagens bestämmelse om överlåtelse av

beslutsbefogenheter låg inom det område som

grundlagen anger (bet. 1994/95:KU17 s. 16).

I samband med godkännandet av såväl Amsterdam- som

Nicefördraget har riksdagen prövat de nya fördragens

innehåll utifrån de uttalanden som utskottet gjorde

i fråga om gemenskapernas beslutsbefogenheter på de

områden där grundläggande principer i vårt

konstitutionella system berörs. Riksdagen har därvid

funnit att några förändringar i gemenskapernas

befogenheter i detta avseende inte har skett, varför

några grundlagsändringar på dessa områden inte har

varit erforderliga (jfr bet. 1997/98:UU13 s. 24 f.,

bet. 2001/02:KUU1 s. 27).

Enligt utskottets mening är det särskilt

betydelsefullt att den svenska uppfattningen om

gemenskapernas befogenheter på för Sverige

konstitutionellt viktiga områden genom det nu

föreslagna tillägget i 10 kap. 5 § första stycket RF

kommer till uttryck också i själva grundlagstexten.

Utskottet vill därutöver erinra om sina uttalanden i

samband med att det s.k. dataskyddsdirektivet

genomfördes i svensk lagstiftning genom

personuppgiftslagen (1998:204). I detta sammanhang

betonades återigen den stora betydelsen som

offentlighetsreglerna samt bestämmelserna om tryck-

och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsrundlagen har för vårt

konstitutionella system (bet. 1997/98:KU18 s. 26 f.

och s. 34 f.).

Därutöver vill utskottet framhålla att regeringen

inte nu föreslår någon ändring i anslutningslagen,

utan där anges i 3 § alltjämt Europeiska

gemenskaperna som mottagare av den beslutanderätt

som Sverige överlåtit i enlighet med vad som följer

av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §.

Utskottet utgår från att, den dagen det blir

aktuellt att överlämna ny beslutanderätt i enlighet

med den nu föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § första

stycket RF, riksdagen får ta ställning till ett

förslag om ändring i anslutningslagen enligt vilket

mottagaren av den överlåtna beslutanderätten

uttrycks på ett mer preciserat sätt än det i

grundlagsbestämmelsen föreslagna uttrycket "inom

ramen för samarbete i Europeiska unionen".

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet mot

bakgrund av vad som nu anförts regeringens förslag

till ändring av överlåtelseregeln i 10 kap. 5 §

första stycket RF, dock med det tillägg enligt vad

utskottet anfört ovan. Därmed avstyrker utskottet

motionerna 2001/02:K47 (yrkande 2), 2001/02:K49

(yrkande 2) och 2001/02:K50 (yrkande 2).

Utskottet vill avslutningsvis framhålla följande.

Som påpekats i det föregående har de grundläggande

rättsliga dragen av EU-samarbetets karaktär inte

förändrats, även om samarbetet har utvecklats på

olika områden. Utgångspunkten är alltjämt att makten

finns hos de suveräna medlemsstaterna som genom

mellanstatliga överenskommelser bestämmer ramarna

för och inriktningen av samarbetet. Ändock kan

konstateras att EU-samarbetet har vuxit fram till

något som kvalitativt skiljer sig från annat

internationellt samarbete och som delvis uppvisar

unika rättsliga drag. Framtidsfrågorna intar sedan

några år en central plats i debatten kring EU-

samarbetet, vilket till en del torde ha sin grund i

den förestående utvidgningsprocessen.

I debatten om EU:s framtida utveckling är de

grundläggande, konstitutionella frågorna

framträdande. Vid regeringskonferensen år 2004 avses

sålunda att diskuteras frågor kring

kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna,

maktbalansen mellan EU:s institutioner, de

nationella parlamentens roll, en förenkling av

fördragen samt den framtida ställningen av EU:s

stadga om grundläggande rättigheter. Ett konvent om

EU:s framtid, bestående av bl.a. företrädare för

medlemsstaternas och kandidatländernas regeringar

samt de nationella parlamenten, har inlett sitt

arbete med att förbereda regeringskonferensen. Det

sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet har

vidare nyligen avslutat sin behandling av

regeringens skrivelse 2001/02:115 EU:s

framtidsfrågor (bet. 2001/02:KUU2), vilken berör de

frågor som skall diskuteras vid regeringskonferensen

2004 och det förberedande konventet.

Ännu går det dock inte att uttala sig om vad

framtidsdebatten inom EU kan komma att

resultera i. Emellertid kan det förväntas att

det förberedande konventet och

regeringskonferensen 2004 kommer att leda fram

till förslag om förändringar av EU-samarbetet.

Detta kan i sin tur medföra behov av

överväganden med bl.a. konstitutionella inslag

i medlemsländerna i samband med deras

godkännanden av en eventuell fördragsrevision.

För svenskt vidkommande kan det enligt

utskottets mening vara lämpligt att i ett

eventuellt sådant sammanhang skapa utrymme för

mer allmänna överväganden kring t.ex. hur vi

själva beskriver vårt deltagande i EU-

samarbetet, inte minst när det gäller

uppgiftsfördelningen mellan EU och enskilda

medlemsstater. Härvid kan bl.a. konstateras att

de svenska grundlagsreglerna kring EU-

samarbetet i dag återfinns i 10 kap.

regeringsformen, som allmänt rör förhållandet

till andra stater. Oaktat EU-samarbetets

särprägel både till omfattning och karaktär,

framstår de regler som är särskilt inriktade

på detta samarbete närmast som undantagsregler

eller särlösningar i förhållande till vad som

annars gäller.

Samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-

frågor

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag

till 10 kap. 6 § första stycket RF. Därmed

tillstyrker utskottet också förslaget till

följdändring i 10 kap. 1 § RO. Förslaget

innebär att regeringens skyldighet att

informera och samråda med riksdagen i EU-

frågor grundlagsfästs. Närmare bestämmelser

om hur skyldigheten skall fullföljas meddelas

som hittills i riksdagsordningen. Därmed

avstyrker utskottet två motioner med yrkande

om att ändringen i riksdagsordningen skall

avslås.

Gällande bestämmelser

Enligt 10 kap. 1 § RO skall regeringen fortlöpande

informera riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen samt varje år till

riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över

verksamheten i Europeiska unionen.

I 10 kap. 4 § RO sägs att för samråd med regeringen

i frågor som gäller Europeiska unionen skall

riksdagen inom sig för varje valperiod tillsätta en

nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden).

Vidare föreskrivs i 10 kap. 5 § första stycket RO

att regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor

som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd.

Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur

förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som

regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra

frågor som nämnden bestämmer.

I andra stycket sägs därutöver att nämnden skall

föranstalta om att regeringen skall rådgöra med

nämnden enligt första stycket om minst fem av

ledamöterna i EU-nämnden begär det, såvida den inte

finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till

avsevärt men.

Propositionen

Bakgrund

Regeringen erinrar om att frågan om huruvida

regeringens skyldighet att informera och samråda med

riksdagen i EU-frågor bör regleras i grundlag har

övervägts vid flera tillfällen. Bland annat har

konstitutionsutskottet vid flera tillfällen uttalat

att bestämmelserna om regeringens skyldighet att

informera och samråda med riksdagen i EU-frågor är

av sådan vikt att en reglering i grundlag kan

motiveras (bet. 1994/95:KU22 och 1996/97:KU2).

I december 1998 beslutade talmanskonferensen att

tillkalla en kommitté med parlamentarisk

sammansättning med uppdrag att se över och utvärdera

vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer.

Kommittén utsåg en referensgrupp rörande riksdagens

hantering av EU-frågor vari samtliga partier var

representerade.

Referensgruppen lämnade i juni 2000 en slutrapport

till kommittén. I denna rapport anförde gruppen att

bestämmelserna om samverkan mellan riksdag och

regering är av mycket stor betydelse för riksdagens

möjligheter att påverka utvecklingen inom de områden

som samarbetet i EU avser. Vidare anförde gruppen

att eftersom de EU-frågor som leder fram till

bindande normgivning inte är rent utrikespolitiska

utan ofta rör inrikespolitiska förhållanden

motiverar detta att riksdagen ges ett ännu starkare

inflytande över EU-frågorna än över den

traditionella utrikespolitiken. Enligt

referensgruppen var ett sätt att markera den starka

ställning som riksdagen bör ha i dessa frågor att

riksdagens roll regleras i regeringsformen. Mot

denna bakgrund föreslog referensgruppen att

regeringens skyldighet att informera och samråda med

riksdagen i EU-frågor skulle regleras i en särskild

bestämmelse i 10 kap. RF. Referensgruppen framhöll

att förslaget i sig inte innebar någon ändring av

gällande regler utan var ett sätt att markera

frågans vikt. Förslaget syftade inte heller till att

ändra den praxis som utvecklats i förhållandet

mellan riksdag och regering i EU-frågor.

Riksdagskommittén, som enhälligt ställde sig bakom

referensgruppens förslag, överlämnade genom

talmannen frågan till regeringen.

För att samordna referensgruppens förslag med

Författningsutredningens arbete gav regeringen

Författningsutredningen i uppdrag att lämna förslag

till en ny bestämmelse i regeringsformen som skulle

reglera regeringens skyldighet att informera och

samråda med riksdagen i EU-frågor.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att det i 10 kap. 6 § första

stycket RF föreskrivs att regeringen fortlöpande

skall informera riksdagen och samråda med organ som

utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen. Enligt regeringens

förslag skall vidare föreskrivas att närmare

bestämmelser om hur informations- och

samrådsskyldigheten skall fullgöras meddelas i

riksdagsordningen.

Som en följd av detta föreslår regeringen att 10

kap. 1 § RO ändras, eftersom regeringens skyldighet

att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor

nu i stället föreslås regleras i regeringsformen.

Motionerna

I motion 2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd,

c) yrkas att riksdagen beslutar att avslå de

ändringar i riksdagsordningen som föreslås i

propositionen (yrkande 3).

Motion 2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s)

innehåller ett liknande yrkande (yrkande 3).

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att regeringens förslag till

ändring i 10 kap. 6 § RF inte är avsett att innebära

någon ändring i den skyldighet för regeringen att

informera och samråda med riksdagen som redan gäller

i dag, utan syftet är att markera frågans vikt genom

att regeringens skyldighet gentemot riksdagen

grundlagsfästs. Mot denna bakgrund tillstyrker

utskottet regeringens förslag både såvitt avser ett

nytt stycke i 10 kap. 6 § RF som följdändringen i 10

kap. 1 § RO och avstyrker motionerna 2001/02:K49

(yrkande 3) och 2001/02:K50 (yrkande 3).

Eftersom ändringen i 10 kap. 1 § RO förutsätter

att riksdagen antar förslaget till ändring av 10

kap. 6 § RF, bör riksdagen anta den förstnämnda

ändringen i enlighet med huvudregeln i 8 kap. 16 §

RF.

Lagrådet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag

till 8 kap. 18 § RF. Förslaget innebär att

pensionerade domare i Högsta domstolen och

Regeringsrätten i princip skall likställas

med aktiva domare i de båda högsta

domstolarna när det gäller tjänstgöring i

Lagrådet. Utgångspunkten skall dock

fortfarande vara att det i största möjliga

utsträckning skall vara aktiva justitieråd

och regeringsråd som arbetar i Lagrådet.

Därutöver avstyrker utskottet en motion med

yrkande om mer tvingande krav på

lagrådsgranskning.

Bakgrund

Reglerna om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § RF och i

lagen (1979:368) om lagrådet.

För att avge yttrande över lagförslag skall enligt

8 kap. 18 § första stycket RF finnas ett lagråd,

vari ingår domare i Högsta domstolen och

Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av

regeringen, eller, enligt vad som närmare anges i

riksdagsordningen, av riksdagsutskott.

I andra stycket anges vilka lagförslag som bör

granskas av Lagrådet och vad granskningen skall avse

(se vidare nedan).

Därutöver sägs i tredje stycket att närmare

bestämmelser om Lagrådets sammansättning och

tjänstgöring meddelas i lag.

I 1 § lagen (1979:368) om lagrådet föreskrivs att

Lagrådet består av högst fyra avdelningar. Det är

regeringen som bestämmer om Lagrådet skall bestå av

mer än en avdelning.

Vidare framgår av 2 § första stycket att

justitieråd och regeringsråd tjänstgör i Lagrådet,

sammanlagt högst nio vid ett och samma tillfälle.

Enligt andra stycket kan annan lagfaren person vid

behov förordnas att tjänstgöra som ledamot av

Lagrådet.

Enligt 3 § består en avdelning av tre ledamöter.

Om särskilda skäl föreligger, får regeringen

bestämma att en avdelning skall bestå av fyra

ledamöter. Vidare sägs att i en avdelning skall ingå

såväl justitieråd som regeringsråd.

Det är regeringen som, med beaktande av 2 och 3

§§, bestämmer hur många justitieråd och regeringsråd

som skall tjänstgöra i Lagrådet och hur ledamöterna

skall fördelas på avdelningar (4 §).

I 5 § föreskrivs att Högsta domstolen utser de

justitieråd och Regeringsrätten de regeringsråd som

skall vara ledamöter i Lagrådet och bestämmer vilken

avdelning de skall tillhöra.

Lagrådets sammansättning i framtiden

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att pensionerade domare i Högsta

domstolen och Regeringsrätten i princip skall

likställas med aktiva domare i de båda högsta

domstolarna när det gäller tjänstgöring i Lagrådet.

Utgångspunkten skall enligt regeringen fortfarande

vara att det i största möjliga utsträckning skall

vara aktiva justitieråd och regeringsråd som arbetar

i Lagrådet. Det är först om platserna inte kan

fyllas och det finns behov av att gå utanför denna

krets som möjligheten att anlita före detta domare i

de högsta domstolarna skall finnas. Regeringen

föreslår att 8 kap. 18 § första stycket RF ändras i

enlighet härmed.

I skälen för sitt förslag anför regeringen bl.a. när

det gäller utformningen av bestämmelsen att det är

angeläget att markera att huvudregeln om minst en

aktiv ledamot av vardera domstolen skall delta i

laggranskningsarbetet bibehålls oförändrad.

Regeringen anser därför, i enlighet med

Författningsutredningen, att undantag från den

principen bara skall kunna göras när det finns behov

av detta. Skrivningen i regeringsformen bör enligt

regeringen spegla detta.

Vidare bedömer regeringen att en regel om

representation för minst en aktiv domare på varje

lagrådsavdelning är en sådan fråga om Lagrådets

sammansättning som enligt vad som anges i 8 kap. 18

§ RF hör hemma i vanlig lag.

Det bör enligt regeringen också övervägas om en

formell övre åldersgräns skall införas för

tjänstgöring i Lagrådet. Regeringen anför att en

sådan eventuell bestämmelse hör hemma i vanlig lag.

Till dessa och andra frågor om Lagrådets

tjänstgöring återkommer regeringen vid behandlingen

av 2000 års lagrådsutrednings slutbetänkande.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Mer tvingande krav på lagrådsgranskning

Motioner

I motion 2001/02:K371 av Agne Hansson m.fl. (c)

yrkas att riksdagen ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att kravet på en prövning i

Lagrådet bör göras mer tvingande (yrkande 36).

Enligt motionärerna är det inte ovanligt att

regeringar avstår från en prövning i Lagrådet eller

i andra sammanhang bortser från Lagrådets yttranden.

Motionärerna anser att en ordning där kraven på

prövning i Lagrådet görs mer tvingande är värd att

pröva, och därmed bör Lagrådets roll stärkas.

Bakgrund

Gällande ordning

Enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF bör yttrande av

Lagrådet inhämtas innan riksdagen beslutar om

grundlag om tryckfriheten eller motsvarande frihet

att yttra sig i ljudradio, television och vissa

liknande överföringar samt tekniska upptagningar,

lag om begränsning av rätt att ta del av allmänna

handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra

stycket, 12 § första stycket, 17-19 §§ eller

22 § andra stycket eller lag som ändrar eller

upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag

som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i

11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från

allmänna synpunkt. Vad som nu har sagts gäller dock

inte om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på

grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja

lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men

skulle uppkomma. Om regeringen föreslår riksdagen

att stifta lag i något av de ämnen som avses i

första meningen och har Lagrådets yttrande

dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen

samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. Att

Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör

emellertid aldrig hinder mot lagens tillämpning.

Lagrådets uppgifter består i att undersöka hur ett

lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till

rättsordningen i övrigt samt hur förslagets

föreskrifter förhåller sig till varandra och till

rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare

överväga om förslaget är så utformat att det kan

antas tillgodose angivna syften och vilka problem

som kan uppstå vid tillämpningen (8 kap. 18 § tredje

stycket RF).

Sådana lagbestämmelser om grunderna för kommunernas

organisation och verksamhetsformer och för den

kommunala beskattningen eller föreskrifter om

kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt som

avses i 8 kap. 5 § regeringsformen omfattas däremot

inte av Lagrådets granskningsområde. Enligt

förarbetena till regeringsformen kan regeringen utan

lagstöd inom ramen för sin restkompetens som villkor

för statsbidrag föreskriva att verksamhet som kommun

bedriver med stöd av statsbidrag skall administreras

på visst sätt. Föredragande statsrådet förutsatte

att regeringen iakttar den återhållsamhet i fråga

om reglering av den kommunala verksamheten som

påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen

(prop. 1973:90 s. 306).

I Statsrådsberedningens propositionshandbok (Ds

1997:1) understryks att regeringen, om den

tillämpar någon av undantagsreglerna för att

underlåta lagrådsremiss, måste motivera sitt

ställningstagande i propositionen. Det är inte

tillräckligt att bara återge den lagtext som

åberopas för undantaget. Under den särskilda

underrubriken Lagrådet i avsnittet Ärendet och dess

beredning bör enligt handboken redogöras kortfattat

för hur Lagrådets synpunkter påverkat propositionens

innehåll. Det måste tydligt framgå av propositionen

vilka synpunkter som accepterats. Likaså måste det

föras en tydlig argumentation i de delar där

Lagrådets synpunkter inte följs.

Tidigare behandling i konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har återkommande granskat

remitteringen av lagförslag till Lagrådet inom ramen

för sin mer administrativt inriktade granskning, som

numera brukar redovisas i ett särskilt betänkande

vid årets slut. Utskottet har därvid vid upprepade

tillfällen understrukit att skälen för att underlåta

lagrådsremiss måste redovisas i de fall lagförslagen

ligger inom ramen för Lagrådets granskningsområde.

Det är enligt utskottet inte tillräckligt att bara

återge den lagtext som åberopas för att inte höra

Lagrådet. Om regeringen menar att Lagrådets hörande

skulle sakna betydelse på grund av frågans

beskaffenhet, skall regeringen motivera denna

bedömning om den inte framstår som självklar. Vidare

har utskottet pekat på att det inte finns utrymme

att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet

att en tilltänkt lagstiftning har motsvarighet i

tidigare lagstiftning. Allmänna hänvisningar till

behovet av skyndsamhet får t.ex. inte urholka

tillämpningen av huvudregeln. Uppgift om vilket men

som skulle uppstå om lagstiftningen fördröjdes bör

enligt utskottet redovisas i propositionen.

I samband med sin senaste granskning av nu angivet

slag under riksmötet 1999/2000 framhöll utskottet

bl.a. att Lagrådets roll enligt regeringsformen är

rådgivande (bet. 1999/2000:KU10 s. 37). Regeringen

behöver således inte följa Lagrådets förslag.

Utskottet konstaterade att regeringen till

övervägande del har valt att följa Lagrådets

förslag. När förslagen inte följts har regeringen

genomgående argumenterat för sitt ställningstagande.

Utskottet saknade därför anledning att ifrågasätta

regeringens beslut att lägga fram förslagen.

Utskottet ville dock liksom vid granskningen hösten

1997 (bet. 1997/98:KU10) rent allmänt understryka

att det är angeläget att Lagrådets centrala roll i

lagstiftningsarbetet inte urholkas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det som efterfrågas i

motion 2001/02:K371 (yrkande 36) innebär att

Lagrådet skulle få en ställning som i hög grad

liknar en författningsdomstols. Härvid vill

utskottet erinra om att utskottet nyligen i

betänkande 2001/02:KU13 har tagit ställning till

motioner som behandlat frågor om lagprövning och

författningsdomstol. I detta sammanhang avstyrkte

utskottet motionerna med hänvisning till riksdagens

tillkännagivande till regeringen under föregående

riksmöte om att regeringen borde låta utreda nämnda

frågor, varvid som ett exempel nämndes överväganden

kring Lagrådets ställning. Mot denna bakgrund anser

utskottet att vad som efterfrågas i motionen är till

viss del tillgodosett och att motionen därför bör

avslås i berörd del.

Normgivningsfrågor på

kulturmiljöområdet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag

till ändring i 8 kap. 7 § RF. Förslagen

innebär att ett nytt ämnesområde -

kulturmiljö - förs till det område inom

vilket regeringen, efter bemyndigande i lag,

genom förordning kan meddela föreskrifter.

Vidare tillstyrker utskottet i sak

regeringens förslag till ändringar i lagen

(1988:950) om kulturminnen m.m., men anser

att riksdagen bör skjuta upp behandlingen av

förslagen till dess att riksdagen har

beslutat om grundlagsändringen.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att området inom vilket

regeringen enligt 8 kap. 7 § RF, efter bemyndigande

i lag, genom förordning kan meddela föreskrifter

ändras genom att ett nytt ämnesområde, kulturmiljö,

tillförs. Därutöver föreslår regeringen att vissa

ändringar görs i 2 kap. lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m. Förslaget innebär att regeringen

eller den myndighet som regeringen bestämmer

bemyndigas att utfärda föreskrifter till skydd för

fasta fornlämningar och fornfynd. Överträdelser av

föreskrifter eller bestämmelser till skydd för fasta

fornlämningar och fornfynd sanktioneras enligt

förslaget genom straff.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till

ändring i 8 kap. 7 § RF. När det gäller förslaget

till ändringar i 2 kap. lagen (1988:950) om

kulturminnen, som förutsätter att ändringen i 8 kap.

7 § RF görs, tillstyrker utskottet nu förslaget i

sak, men anser att ändringarna bör beslutas av

riksdagen först sedan grundlagsändringen har

beslutats.

Övrigt

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker regeringens förslag till

ändring av 1 kap. 7 § RF, enligt vilket ordet

"primärkommuner" i första stycket första

meningen byts ut mot ordet "kommuner".

Eftersom ordet "kom-muner" i detta sammanhang

därmed skulle syfta på den lokala kommunala

nivån, men i regeringsformen i övrigt åsyfta

såväl den lokala som den regionala nivån, kan

förslaget enligt utskottets mening leda till

oklarheter.

Gällande bestämmelse

Enligt 1 kap. 7 § första stycket RF finns

primärkommuner och landstingskommuner.

Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda

församlingar.

Vidare sägs i andra stycket att kommunerna får ta

ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

Propositionen

I propositionen föreslås att ordet "primärkommuner"

i första stycket byts ut mot "kommuner".

I författningskommentaren (prop. s. 50) anförs att

beteckningen primärkommun - som inte har någon

motsvarighet i annan författningstext - har ersatts

med beteckningen kommun.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill först erinra om att bestämmelsen i 1

kap. 7 § första meningen RF syftar till att i

grundlag lägga fast uppdelningen mellan en lokal och

en regional kommunal nivå. Vid bestämmelsens

tillkomst konstaterades att den kommunala

verksamheten alltsedan kommunreformen 1862 hade

varit förlagd till en lokal och regional nivå, och

hade utövats av vad man brukade kalla primärkommuner

och sekundärkommuner (prop. 1973:90 s.189). Redan

vid detta tillfälle noterades dock att för de

lokala, primära kommunerna hade kommit att användas

den enhetliga beteckningen kommun samt att som

sekundärkommuner fungerade landstingskommuner. För

att i grundlagen lägga fast den grundläggande

strukturen i den kommunala indelningen valde

departementschefen att i propositionens förslag

använda beteckningarna primärkommuner och

sekundärkommuner. Vid riksdagsbehandlingen ändrades

det sistnämnda dock till landstingskommuner (KU

1973:26 s. 39).

Som utskottet uppfattat det är regeringens enda skäl

till förslaget att byta ut ordet "primärkommuner"

mot "kommuner" att det förstnämnda inte återfinns i

annan författningstext. Utskottet kan instämma i att

det i och för sig vore fördelaktigt att också i

regeringsformen använda en term för den lokala

kommunala nivån som är gängse i annan

författningstext. I regeringsformen används dock

orden "kommuner" och "kommunal" med åsyftning på

såväl den lokala som den regionala kommunala nivån.

Om nu beteckningen "kommuner" införs i 1 kap. 7 §

första meningen innebär det att denna beteckning

kommer att i regeringsformen i ett visst sammanhang

åsyfta den lokala kommunala nivån men i andra

sammanhang såväl den lokala som den regionala nivån.

Enligt utskottets mening är detta inte en

tillfredsställande lösning, då den kan leda till

oklarheter. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet

regeringens förslag i denna del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken

punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

1. Riksdagens godkännande av internationella

överenskommelser inom ramen för EU-

samarbetet (punkt 3)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén

(m) och Nils Fredrik

Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om

ändring i regeringsformen såvitt avser 10 kap. 2 §

och godkänner vad som anförs i reservation 1. Därmed

bifaller riksdagen motionerna 2001/02:K47 yrkande 1,

2001/02:K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1.

Ställningstagande

Rambeslut infördes som en ny form av rättsligt

instrument inom den tredje pelaren genom

Amsterdamfördraget. Rambesluten är speciella till

sin karaktär såtillvida att de är bindande för

medlemsstaterna när det gäller det resultat som

skall uppnås, men överlåter åt nationella

myndigheter att bestämma form och tillvägagångssätt.

De saknar emellertid rättslig effekt innan

motsvarande nationell lagstiftning introducerats men

är folkrättsligt bindande för medlemsstaterna när de

antagits. Någon ratificering efter det att rambeslut

fattats krävs inte eftersom själva beslutet inte kan

frångås.

Regeringen ingår enligt 10 kap. 1 §

regeringsformen (RF) överenskommelser med annan stat

eller med mellanfolklig organisation. Av 10 kap. 2 §

första stycket RF följer att regeringen emellertid

inte får ingå för riket bindande internationell

överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

denna, om överenskommelsen förutsätter att lag

ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller

om den i övrigt gäller ämne som riksdagen skall

besluta.

Enligt vår mening bör riksdagens inflytande vid

antagande av rambeslut säkras antingen genom att det

redan finns en lag som reglerar det som rambeslutet

syftar till att uppnå, eller genom att riksdagen får

ta ställning till ett rambeslut kring vilket det

uppnåtts enighet inom EU och således är

slutförhandlat, men som ännu inte antagits av

ministerrådet, samtidigt som nödvändig nationell

följdlagstiftning presenteras. De förstnämnda fallen

är okomplicerade eftersom regeringen då är fri att

tillträda ett rambeslut utan att först inhämta

riksdagens godkännande.

Vad gäller den andra situationen föreslås i

propositionen att riksdagen skall kunna godkänna

sådan internationell överenskommelse som ingås inom

ramen för samarbetet inom Europeiska unionen även om

överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick.

Den ordning som propositionen föreslår gör det

svårare för riksdagen att samtidigt ställa krav på

nationell följdlagstiftning. Propositionen öppnar

därmed för en osäkerhet som vi inte kan acceptera.

Endast om ett rambeslut presenteras i slutförhandlat

skick och nödvändig följdlagstiftning samtidigt

läggs fram kan de fulla konsekvenserna av de

tilltänkta besluten överblickas. Att så kan ske är

av avgörande betydelse för rättssäkerheten.

I detta sammanhang bör även påpekas att Lagrådet

1997, i samband med ratificeringen av

Amsterdamfördraget, särskilt framhöll när det gällde

rambeslut att regeringen inte skulle kunna delta i

ett sådant rambeslut om det behandlade

riksdagsbundna frågor annat än om det redan finns

svensk lag som täcker beslutet.

Den ovan angivna hållningen är en viktig

förutsättning för skapandet av ett på en gång starkt

och rättssäkert EU. Mot bakgrund av vad som anförts

bör, med bifall till motionerna 2001/02:K47 yrkande

1, 2001/02:K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1,

regeringens förslag avslås.

2. Riksdagens godkännande av internationella

överenskommelser inom ramen för EU-

samarbetet (punkt 3)

av Per Lager (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om

ändring i regeringsformen såvitt avser 10 kap. 2 §

och godkänner vad som anförs i reservation 2. Därmed

bifaller riksdagen motionerna 2001/02:K47 yrkande 1,

2001/02:K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1.

Ställningstagande

Jag vill inledningsvis framhålla att Miljöpartiet

redan inför godkännandet av Amsterdamfördraget

hävdade att Sverige därigenom förband sig att ingå

beslut inom andra och tredje pelaren på ett sätt som

strider mot vår grundlag. På bekostnad av det

påstått mellanstatliga samarbetet frånhändes

härigenom de nationella parlamenten ytterligare

makt. Som framhålls i motion 2001/02:K47 verkar

regeringen sent omsider ha kommit till insikt om att

Amsterdamfördraget kräver grundlagsändringar. Av 10

kap. 2 § RF framgår att riksdagens godkännande måste

lämnas innan regeringen t.ex. deltar i ett rambeslut

inom tredje pelarens område, eftersom regeringen

annars ställer riksdagen inför fullbordat faktum.

Enligt Miljöpartiets uppfattning strider den nu

föreslagna ändringen i 10 kap. 2 § RF mot

grundläggande demokratiska principer. Riksdagens

beslutanderätt urholkas om överenskommelser skall

godkännas utan att den slutliga texten föreligger.

Till detta kan framhållas att erfarenheten av

höstens rambeslutsprocesser visar att revideringar

och ändringar av föreliggande förslag har varit

frekventa. Ledamöter och utskott i riksdagen har

inte kontinuerligt fått ta del av ändringar eller

haft kännedom om vilka förhandlingspositioner och

textförslag som har varit aktuella. Enligt min

mening måste politisk debatt, ställningstaganden och

beslut ovillkorligen grundas på fakta, utredningar

och konsekvensanalyser. Jag delar uppfattningen i

den nämnda motionen att riksdagen på grund av

bristerna i bedömningsunderlaget, förfarandet och

beslutsordningen har varit förhindrad att föra en

seriös och saklig debatt. Endast om nödvändig

följdlagstiftning samtidigt presenteras för

riksdagen kan ett rambesluts alla konsekvenser

överblickas. Den ändring som regeringen nu föreslår

medför enligt min mening att riksdagen

grundlagsfäster en otillfredsställande ordning.

Denna ordning borde inte rendera något annat än en

insikt om att ett demokratiskt samhälle förutsätter

reella, öppna och faktabaserade beslutsprocesser där

parlamentariker, samhällsdebattörer och allmänhet

ges faktisk möjlighet att delta. Mot bakgrund av vad

som nu anförts bör riksdagen med bifall till

motionerna 2001/02:K47 yrkande 1, 2001/02:K49

yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1 avslå

regeringens förslag till ändring av 10 kap. 2 § RF.

3. Riksdagens möjlighet att överlåta

beslutanderätt till EU (punkt 4)

av Per Lager (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om

ändring i regeringsformen såvitt avser 10 kap. 5 §

RF och bifaller motionerna 2001/02:K47 yrkande 2,

2001/02:K49 yrkande 2 och 2001/02:K50 yrkande 2.

Ställningstagande

I den nu aktuella propositionen föreslår regeringen

en ändring av 10 kap. 5 § första stycket RF som

innebär att riksdagen inom ramen för samarbetet inom

EU kan överlåta beslutanderätt under förutsättning

att det inte rör principerna för statsskicket.

Enligt min mening lyckas inte regeringen

tillräckligt tydligt redogöra för vad som skall

avses med uttrycket "principerna för statsskicket".

Jag delar remissinstansernas kritik härvidlag.

Uttrycket är inte bara vagt och obestämt, utan det

kan med fog ifrågasättas om det verkligen säkrar

skyddet för våra grundläggande konstitutionella

principer.

Den föreslagna ändringen medför att den svenska

riksdagen ges möjlighet att överlämna

beslutanderätten på områden som rör det

mellanstatliga samarbetet inom andra och tredje

pelaren. Om så sker, kan andra och tredje pelaren

inte längre definieras som ett mellanstatligt

samarbete. Regeringen anför i propositionen att det

står helt klart att samarbetet inom andra och tredje

pelaren är mellanstatligt. Ändock är regeringen av

uppfattningen att utvecklingen inom EU har lett till

att skillnaderna mellan framför allt första och

tredje pelaren har minskat. Regeringen utgår från

att denna utveckling kommer att fortsätta och

samarbetet härigenom kommer att förändras. Enligt

regeringen är det angeläget att Sverige

fortsättningsvis kan följa med och ta aktiv del i

EU:s utveckling. Det är en utveckling som sannolikt

kommer att förutsätta att det är möjligt att

överlåta beslutanderätt inte bara när det gäller

första pelarens område, dvs. EG, utan också inom

andra och tredje pelarens områden.

Jag delar uppfattningen i motion 2001/02:K47 att

regeringens uttalanden är motsägelsefulla på en rad

punkter. Å ena sidan hävdas uppfattningen att

samarbetet inom andra och tredje pelarens områden

helt klart är mellanstatligt, samtidigt som det å

andra sidan nog inte föreligger någon principiell

skillnad mellan de tre pelarna. Detta påvisar enligt

min mening antingen grundläggande konstitutionella

problem inom EU eller att Amsterdamfördraget, i

likhet med vad Miljöpartiet redan tidigare har

hävdat, inte kan tolkas på annat sätt än att

ytterligare politikerområden flyttas till det

överstatliga området. Det sistnämnda ville inte

fördragets ratificeringsförespråkare medge,

förmodligen därför att folkopinionen skulle ha varit

emot att överstatligheten utökades till fler

politikområden.

I likhet med vad som anförs i den nämnda motionen

vill jag vidare framhålla att skrivningen "inom

ramen för samarbetet inom Europeiska unionen" lämnar

öppet för ett överlämnande till såväl existerande

som framtida institutioner och organ inom EU och EG.

Detta innebär enligt min mening att vi på grund av

EU:s dynamiska karaktär inte på förhand kan bedöma

till vilka aktörer ett överlämnade sker samt vilka

befogenheter dessa aktörer kan komma att ha i

framtiden.

Jag vill därutöver framhålla att det återkommande

kravet på effektivare beslutsformer inom EU-

samarbetet inte tar hänsyn till principen om

folksuveränitet i 1 kap. 1 § RF. Om riksdagen antar

den föreslagna grundlagsändringen kan den svenska

riksdagens och därmed det svenska folkets inflytande

över utvecklingen inom både unionen och på den

nationella nivån reduceras. Därmed har

folksuveräniteten på ett ingripande sätt inskränkts

samt dörren öppnats för en stegrad integrationstakt

inom EU. Fortsättningsvis kommer det inte att finnas

tre pelare inom EU-samarbetet utan i stället en stor

kolonn med bestämmanderätt över samtliga

politikområden. Såsom anförs i den nämnda motionen

innebär överlämnande av beslutanderätt på ett område

att riksdagen har frånhänt sig sin normgivningsmakt

för framtiden. Jag delar uppfattningen i motionen

att det demokratiska underskottets effekter på

samhällsutvecklingen, den politiska debatten och

individens delaktighet och ansvar för

beslutsprocesser kommer att bli allvarliga.

Vidare kan tilläggas att det i dag inte finns

någon konkret anledning att genomföra den föreslagna

grundlagsändringen. Något aktuellt förslag på en

fördragsändring som medför att det bör öppnas

möjlighet för att överlämna beslutanderätt till

också andra och tredje pelaren inom EU-samarbetet

finns inte. Vad som nu är i fråga är således inte en

anpassning till verkligheten, eftersom förslaget

till grundlagsändring endast bygger på antagandet

att ändringen möjligtvis behövs med anledning av ett

eventuellt beslut vid den kommande

regeringskonferensen 2004.

Mot bakgrund av vad som nu har anförts bör

riksdagen med bifall till motionerna 2001/02:K47

yrkande 2, 2001/02:K49 yrkande 2 och 2001/02:K50

yrkande 2 avslå regeringens förslag till ändring av

10 kap. 5 § RF.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett

följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom

parentes vilken punkt i utskottets förslag till

riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Införande av begreppet "integritet" i 1 kap.

2 § första stycket regeringsformen (punkt 2)

av Ingvar Svensson (kd) och Inger Strömbom (kd).

Kristdemokraterna tillstyrker regeringens förslag

till ett stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper

och för miljön i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF).

Emellertid anser vi att man, i likhet med vad som

anförs i motion 2001/02:K48, bör överväga att

ytterligare komplettera 1 kap. 2 § RF genom att

ordet integritet tillförs det första stycket i

paragrafen.

Målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § RF är inte

rättsligt bindande föreskrifter, utan utgör mål för

den samhälleliga verksamheten. Det väsentliga syftet

med dessa bestämmelser är att ålägga det allmänna

att positivt verka för att den ifrågavarande

rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga

utsträckning förverkligas. De skall alltså fungera

som en värdeorientering, en regeringsformens

människosyn. Därmed anger bestämmelserna den ram som

utgör grunden för samhällsbildningen. På detta sätt

bidrar regeringsformen i etiköverföringen till

medborgarna.

Enligt vår uppfattning skulle

målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § första stycket

kunna stärkas genom att begreppet integritet

tillförs stadgandet. Begreppet har sitt ursprung i

det latinska integritas, som innebär helhet,

egenvärde, människovärde. Det hör hemma i sfären

människan som person och pekar på varje människas

unika och oersättliga värde.

Gällande bestämmelser i regeringsformen uttrycker

i viss mån att det allmänna skall värna den

enskildes integritet. Det kan därför vara lämpligt

att begreppet integritet inte tillförs det inledande

stycket i 1 kap. 2 § RF förrän effekterna på övriga

bestämmelser i regeringsformen analyserats. Vi

väljer därför att inte nu reservera oss till förmån

för förslaget i motion 2001/02:K48, utan anser att

vad som anförs i motionen först bör övervägas i ett

lämpligt sammanhang.

2. Riksdagens möjlighet att överlåta

beslutanderätt till EU

(punkt 4)

av Kenneth Kvist (v) och Mats Einarsson (v).

Det talas i dag ofta om demokratins kris. Det är

ännu en överdrift. Men i många länder ifrågasätts

politikens och demokratins effektivitet och förmåga

att återspegla folkliga intressen. Dessa oroande

tendenser kan - om de förstärks - leda till

allvarliga problem.

EU är inte ensamt orsaken till dessa. Men dess

svårgenomträngliga beslutsstruktur och dess

överstatlighet, även i sådant som människor i olika

länder vill påverka och se format utifrån sina

förhållanden och traditioner, bidrar till en

marginalisering av breda skikt från politiken.

Detta kan sammanfattas enligt följande:

När människor upplever att deras deltagande i den

demokratiska processen knappt spelar någon roll

vänder de politiken ryggen. Om väljarna upplever att

t.ex. de nationella parlamenten inte längre kan

påverka så mycket förstärks sannolikt tendenserna

till minskat valdeltagande i de allmänna valen.

Samtidigt inser väljarna att deras möjligheter att

kunna påverka EU-organen är starkt begränsade. De

ser att deras röst i val till EU-parlamentet har en

mycket liten vikt och gäller en institution som

känns avlägsen och utanför deras kontroll. Detta

har redan lett till ett lågt och minskande

deltagande också i dessa val.

Till detta skall läggas att Europeiska unionen i

stor utsträckning har utformats i enlighet med

ideologiska uppfattningar som förordar begränsning

av det demokratiska beslutsfattandets område till

förmån för s.k. marknadslösningar.

Resultatet blir att den tendens till

marginalisering som väljarna i många länder upplever

förstärks av EU-systemet som det nu är utformat.

Detta måste tas på allvar.

Ett internationellt samarbete måste därför främst

utvecklas genom mellanstatliga beslutsformer med ett

starkt nationellt parlamentariskt inflytande.

Vi anser att EU:s uppbyggnad strider mot detta.

Det är ett huvudskäl för oss att vara mot ett

svenskt medlemskap.

Det utkämpas nu en politisk dragkamp inom EU.

Institutioner som kommissionen och EU-parlamentet -

det senare med fåtaliga undantag - eftersträvar mer

överstatlighet och mer makt till sig själva, vilket

går ut över de nationella regeringarnas (rådets) och

de nationella parlamentens, men framför allt

väljarnas inflytande.

Mera beslutskompetens till EU-organen kan medföra

fördjupade problem för demokratin.

Vi har därför vid varje tillfälle, sedan Sverige

blivit medlem, varit motståndare till att riksdagen

godkänt även ytterligare beslutsmakt till EU. Vi är

av dessa skäl också motståndare till att i framtiden

ännu mer beslutsmakt överflyttas dit.

De svenska regler för beslutsöverföring som

hittills gällt innebär att beslutsmakt kan överföras

till EG om tre fjärdedelar av de röstande i

riksdagen så önskar eller också i samma ordning som

grundlag stiftas. EG är en del av EU-samarbetet och

begränsas till den s.k. första pelaren. Den första

pelaren innefattar den inre marknadens alla frågor,

den andra pelaren utrikes- och säkerhetspolitiken

och den tredje pelaren inrikes- och rättsamarbetet.

Samarbetet inom pelare ett är till övervägande del

överstatligt.

EU-samarbetet har, sedan Sverige 1995 kom med,

utvecklats i överstatlig riktning. Den nuvarande

lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen har inte

utgjort något hinder, eller i varje fall inte

ansetts utgöra något hinder, för detta.

Uppdelningen av EU:s befogenheter i olika s.k.

pelare har redan börjat suddas ut och kan komma att

upplösas. Utvecklingen har också redan visat att man

- då politisk enighet nåtts i rådet - genom

fördragsändringar kunnat föra över frågor från

främst pelare tre till pelare ett.

Om den i praktiken alltmer urholkade

inskränkningen att beslutsmakt bara får överlåtas

till EG - dvs. första pelaren - skulle kvarstå i vår

grundlag och dess bokstav följas, skulle "mjukare",

mellanstatligt utövade beslutsbefogenheter behöva

föras över till den överstatliga pelare ett, för att

kunna accepteras av Sverige. Eller också skulle

regeringsformens lydelse här kringgås, vilket delvis

skett. En sådan utveckling minskar betydelsen av

våra grundlagar generellt sett.

Den föreslagna förändringen, det vill säga att tre

fjärdedelar av de röstande i riksdagen i ett beslut

- om det inte rör grundlag - skall kunna överföra

beslutsbefogenhet "inom ramen för samarbete i

Europeiska unionen", är formellt sett en utvidgning

av mängden möjliga ämnen inom vilka beslutskompetens

skall kunna överföras till EU-nivån. I realiteten

påverkas dock inte mycket.

I praktiken har den inskränkning som skulle kunna

ligga i begreppet EG, som nämnts, redan börjat bli

överspelad. Vår grundlags nuvarande lydelse börjar

således i denna del vara inaktuell. Dock skulle

förändringen från nuvarande lydelse till "inom ramen

för samarbete i Europeiska unionen" om denna

förändring vore den enda som gjordes innebära en

möjlighet för riksdagen, antingen om tre fjärdedels

majoritet vill det vid ett tillfälle eller i den

ordning som grundlag stiftas, kunna "öppna kranen"

för överlåtelse av mer beslutsbefogenhet än nu.

Den nämnda förändringen av 10 kap. 5 § RF är dock

inte den enda.

Författningsutredningen, därefter regeringen och

nu också konstitutionsutskottet har anslutit sig

till den först av (v)-representanten i utredningen

föreslagna inskränkningen att beslutsmakt får

överföras bara om man inte rör principerna för vårt

statskick. Det har därmed markerats en bred enighet

om att den beslutsmakt som i fortsättningen kan

komma i fråga för överlämnande till EU inte får

rubba grunderna för det demokratiska systemet i

landet.

Det är en markering att Sverige inte - utan

grundlagsändring - kan acceptera särskilt mycket mer

av överstatlighet och inte heller kan överge sin

nationella suveränitet till ett EU om det utvecklas

till en ny federativ statsbildning. Denna

inskränkning skapar också en nödvändig eftertanke om

vårt demokratiska systems principer varje gång en

fråga om beslutsöverlåtelse kan komma i fråga. Vi

ser detta som en viktig vinst för alla krafter som

vill verka för ett företrädesvis mellanstatligt

samarbete och som vill bekämpa tendenserna till

federalism inom EU. Formuleringen manar till

eftertanke.

Grundlagar utgör naturligtvis inget absolut skydd

mot förändringar. Grundlagar kan själva förändras

och de vare sig kan eller bör hindra en

folkmajoritet uttryckt i parlamentarisk majoritet

från att - med viss fördröjning, som visar att en

majoritet kan stå sig över ett val - genomföra sin

politiska vilja.

När nackdelar och fördelar vägts samman, och inte

minst sett mot framtiden, innebär de föreslagna

ändringarna av 10 kap. 5 § RF en viss förbättring

gentemot nu gällande lydelse. Detta gäller inte

minst utifrån vår utgångspunkt. Vi arbetade i

folkomröstningen om EU-medlemskap aktivt för ett

utfall som möjliggjort att första stycket av 10 kap.

5 § RF kunnat utmönstras. Denna hållning vann inte

majoritetens stöd. Vår regeringsform måste därför ha

regler om hur beslutskompetens kan föras från

nationella organ till EU-organ.

Vi har med omtanke om villkoren för den fortsatta

diskussionen och eventuella framtida politiska

strider om kompetensfördelning mellan EU-organ och

medlemsstater kunnat stödja det lagda förslaget. Det

är ägnat att begränsa mängden kompetens som kan

överföras utan att grundlag måste ändras. Därmed har

möjligheterna för att framdeles värna svensk

demokrati förstärkts. Det är gott att en bred

majoritet samlats kring förslag som möjliggör detta.

Det torde också vara i deras intresse som vill

motverka förstärkt överstatlighet inom EU.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:72 föreslås att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i regeringsformen,

2. lag om ändring i riksdagsordningen,

3. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen

m.m.

Följdmotioner

2001/02:K47 av Lotta Nilsson Hedström m.fl. (mp)

vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå den av regeringen

föreslagna ändringen i regeringsformen av innebörd

att riksdagen skall kunna godkänna en

överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet

i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte

föreligger i slutligt skick.

2. Riksdagen beslutar att avslå den av regeringen

föreslagna ändringen i regeringsformen av innebörd

att riksdagen inom ramen för samarbetet inom

Europeiska unionen skall kunna överlåta

beslutanderätt som inte rör principerna för

statsskicket.

2001/02:K48 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen beslutar att 1 kap. 2 § första stycket

regeringsformen skall ha lydelsen: Den offentliga

makten skall utövas med respekt för alla människors

lika värde och för den enskilda människans

integritet, frihet och värdighet.

2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd, c) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10

kap. 2 § regeringsformen som föreslås i proposition

2001/02:72.

2. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10

kap. 5 § regeringsformen som föreslås i proposition

2001/02:72.

3. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i

riksdagsordningen som föreslås i proposition

2001/02:72.

2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10

kap. 2 § regeringsformen som föreslås i

propositionen.

2. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10

kap. 5 § regeringsformen som föreslås i

propositionen.

3. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i

riksdagsordningen som föreslås i propositionen.

Motioner från allmänna motionstiden

2001/02:K371 av Agne Hansson m.fl. (c) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

36. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att kravet på en

prövning i Lagrådet bör göras mer tvingande.

2001/02:K384 av Harald Nordlund och Ingegerd

Saarinen (fp, mp) vari föreslås att riksdagen fattar

följande beslut: Riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

att upphöja inledningen i miljöbalken till grundlag.

2001/02:L371 av Tasso Stafilidis m.fl. (v, s, c, fp,

mp) vari föreslås att riksdagen fattar följande

beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen vad i

motionen anförs om att sexuell läggning skall

omfattas av regeringsformens första kapitel om

statsskickets grunder.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen

2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m.

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Förslag till lag om ändring i

regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 5 §

regeringsformen[1] skall ha följande lydelse.

-----------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

-----------------------------------------------------

10 kap.

-----------------------------------------------------

5 §

-----------------------------------------------------

Riksdagen kan överlåta Inom ramen för samarbete

beslutanderätt till i Europeiska unionen kan

Europeiska gemenskaperna riksdagen överlåta

så länge som dessa har beslutanderätt som inte

ett fri- och rör principerna för

rättighetsskydd statsskicket. Sådan

motsvarande det som ges i överlåtelse förutsätter

denna regeringsform och i att fri- och

den europeiska rättighetsskyddet inom

konventionen angående det samarbetsområde till

skydd för de mänskliga vilket överlåtelsen sker

rättigheterna och de motsvarar det som ges i

grundläggande friheterna. denna regeringsform och i

Riksdagen beslutar om den europeiska

sådan överlåtelse genom konventionen angående

beslut, varom minst tre skydd för de mänskliga

fjärdedelar av de rättigheterna och de

röstande förenar sig. grundläggande friheterna.

Riksdagens beslut kan Riksdagen beslutar om

också fattas i den sådan överlåtelse genom

ordning som gäller för beslut, varom minst tre

stiftande av grundlag. fjärdedelar av de

röstande förenar sig.

Riksdagens beslut kan

också fattas i den

ordning som gäller för

stiftande av grundlag.

Överlåtelse kan beslutas

först efter riksdagens

godkännande av

överenskommelse enligt 2

§.

-----------------------------------------------------

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar

sig på denna regeringsform och som avser meddelande

av föreskrifter, användningen av statens tillgångar

eller ingående eller uppsägning av internationella

överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad

omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation

för fredligt samarbete, till vilken riket är eller

skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig

domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som

avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande

av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till

riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de

fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående

beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är

föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i

sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i

fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst

fem sjättedelar av de röstande och minst tre

fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Föreskrivs i lag att en internationell

överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får

riksdagen genom beslut i den ordning som anges i

andra stycket föreskriva att också en framtida, för

riket bindande ändring i överenskommelsen skall

gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse

framtida ändring av begränsad omfattning.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej

direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i

annat fall än som avses i första stycket, genom

beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till

mellanfolklig organisation eller till utländsk eller

internationell inrättning eller samfällighet.

Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller

annan myndighet att i särskilda fall besluta om

sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften

myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske

genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de

röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om

sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som

gäller för stiftande av grundlag.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

**FOOTNOTES**

[1]: Regeringsformen omtryckt 1998:1437

Bilaga 4

Offentlig utfrågning den 7 februari 2002

Konstitutionsutskottets utfrågning angående

ändringar i regeringsformen och samarbetet i EU m.m.

Inbjudna vid utfrågningen var ordföranden i Allmänna

reklamationsnämnden Lotty Nordling, regeringsrådet

Hans Ragnemalm, regeringsrådet Göran Schäder och

professorn i statsvetenskap Sverker Gustavsson

Ordföranden: Godmorgon och välkomna till dagens

sammanträde, som gäller det förslag till ändring av

regeringsformen med anknytning till EU som

regeringen har överlämnat till riksdagen och som för

stunden är föremål för behandling i

konstitutionsutskottet.

Vad vi hade tänkt göra i dag är att med hjälp av

fyra inbjudna gäster belysa denna frågeställning

ytterligare. Dem som vi har bjudit till oss är

Sverker Gustavsson, professor i statskunskap i

Uppsala, regeringsråden Hans Ragnemalm och Göran

Schäder och ordföranden i Allmänna

reklamationsnämnden Lotty Nordling. Hjärtligt

välkomna ska ni vara till oss!

Vi hade tänkt göra så att var och en av våra

gäster i den ordning som de har placerat sig där

framme, med Sverker Gustavsson först, får ca tio

minuter på sig för att redovisa sin syn på de

förändringar av regeringsformen som nu föreslås. Det

gör vi i ström, och sedan tar vi frågor och

diskussion kring detta i ett sammanhang. Jag tror

att det underlättar diskussionen eftersom jag

misstänker att våra gästers synpunkter åtminstone

delvis kommer att gå i varandra. Hjärtligt välkomna

ska ni fyra vara!

För att ge alla en kort bakgrund till vad ärendet

handlar om har vi bett Bertil Wennberg, som är

kanslichef i konstitutionsutskottet, att göra en

kort introduktion till ämnet innan vi lämnar ordet

till Sverker Gustavsson. Varsågod!

Bertil Wennberg: Tack! Ämnet skulle alltså vara de

förslag till ändringar i

10 kap. regeringsformen som har lagts fram i

regeringens proposition nr 72. Det är närmare

bestämt 10 kap. 2 § och 5 §. Enligt 10 kap. 2 §

första stycket i regeringsformen får regeringen inte

ingå någon för riket bindande internationell

överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna

om överenskommelsen förutsätter någon form av

förändring av svensk lag eller om överenskommelsen

annars gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Av tredje stycket i samma paragraf framgår att

riksdagens godkännande också krävs i fråga om andra

för riket bindande internationella överenskommelser

om överenskommelserna är av större vikt.

Regeringen föreslår nu i propositionen att det ska

föras in en ny bestämmelse i 10 kap. 2 §, ett fjärde

stycke som säger att i sådana fall där riksdagens

godkännande krävs kan riksdagen godkänna en

överenskommelse även om den inte föreligger i

slutligt skick. Detta ska endast gälla

överenskommelser som ingås inom ramen för samarbetet

i den europeiska unionen, EU.

I 10 kap. 5 § regleras riksdagens möjligheter att

överlåta konstitutionella befogenheter till

utländska eller mellanfolkliga organ. Bestämmelsen i

10 kap. 5 § första stycket tar i sin gällande

lydelse sikte på överlåtelse av beslutanderätt till

Europeiska gemenskaperna, EG. Enligt bestämmelsen

kan riksdagen "överlåta beslutanderätt till

Europeiska gemenskaperna, så länge som dessa har ett

fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i

denna regeringsform och i den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna." Det

är det som vi kallar för Europakonventionen.

Regeringen föreslår nu att bestämmelsen, alltså i

10 kap. 5 § första stycket, inte längre ska ta sikte

enbart på EG utan att riksdagen ska kunna överlåta

beslutanderätt inom ramen för samarbete i EU.

Beslutanderätten får dock enligt den föreslagna

lagtexten inte röra principerna för statsskicket.

Dessutom ska för en överlåtelse förutsättas att fri-

och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till

vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i

regeringsformen och i Europakonventionen.

Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket

regeringsformen reglerar alltså riksdagens möjlighet

att överlåta beslutanderätt till, enligt den

gällande lydelsen, EG, Europeiska gemenskaperna.

I samma stycke regleras också i vilken ordning

riksdagens beslut om en överlåtelse av

beslutanderätt ska fattas. Ett sådant beslut ska

fattas med tre fjärdedelars majoritet av de röstande

riksdagsledamöterna. Beslutet kan också fattas i den

ordning som gäller för stiftande av grundlag, dvs.

genom två likalydande beslut med ett riksdagsval

mellan. Regeringen föreslår nu inte någon ändring i

dessa regler, som alltså gäller ordningen för

riksdagens beslut.

Ordföranden: Tack för det. Det är alltså dessa

förändringar som vi nu tänker koncentrera oss till.

Vi ska väl för klarhetens skull säga att i samma

proposition finns det också några andra förändringar

av regeringsformen som först och främst gäller

målsättningsstadgan men som är av annan karaktär.

Det hade vi för dagen tänkt lämna därhän. Vi

koncentrerar på de ändringar som är EU-relaterade.

Tack för det, Bertil Wennberg, och varsågod Sverker

Gustavsson!

Sverker Gustavsson: Tack, herr ordförande!

Bakgrunden för min del är den att Uppsala

universitet hade att göra ett remissvar på 1999 års

författningsutredning. Det utlåtandet gjorde vi i

somras. I samband med det gjorde vi i den här delen

ett påpekande när det gäller förändringarna i 10 kap

regeringsformen som mynnade ut i att det här inte

var tillräckligt genomtänkt och inte borde ligga

till grund för en proposition i denna del.

Vi argumenterade då kortfattat för att ett

överlämnande av den sista eller slutgiltiga makten

över traktaten till regeringen inte är i linje med

svensk parlamentarism som vi tolkar den. Vi ansåg

att förändringen, som innebär att man låter unionen

vara adressat och inte gemenskaperna, inte är

förenlig med den konstitutionella teori som låg till

grund för, och ligger till grund för, det svenska

medlemskapet.

Med tanke på att saken inte presenterades i de

termerna och inte diskuterades i de termerna menade

vi att man borde göra det. När regeringen sedan

förde detta vidare, det var ju en

sexpartiöverenskommelse, kom samma resonemang

tillbaka i propositionen. Då har jag reagerat med en

artikel i Svenska Dagbladet den 13 januari, vilket

har lett till ett visst meningsutbyte.

Jag tänkte bara rekapitulera hur vi resonerar.

Yttrandet kommer alltså från Samhällsvetenskapliga

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, och de som

har skrivit det är mina kolleger Barry Holmström och

Karl-Göran Algotsson och jag.

I fråga om parlamentarismen menar vi, att den

svenska parlamentarismen innebär att man reglerar

förhållandet mellan riksdagen och regeringen.

Regeringen är sedan 1917 ett arbetsutskott ur

riksdagen. Regeringen har ingen makt som kommer från

Gud eller från kungen, som den hade i 1809 års

regeringsform, utan all makt kommer från riksdagen.

Det är en delegation.

Som svensk parlamentarism har utvecklats under

1900-talet har vi normalt sett inte

samlingsregering. Då är det inte ett så stort

problem om man har ett arbetsutskott och delegerar

allting till arbetsutskottet. Dock måste det med vår

typ av parlamentarism, dvs. att regeringen bara

grundar sig på en del av riksdagen, normalt sett en

knapp majoritet eller en minoritet, kunna utrönas i

varje läge huruvida regeringen har riksdagens

förtroende eller om en annan majoritet kan skapas.

Till den ändan förfogar riksdagen över vissa

panter, t.ex. den grundläggande lagstiftningsmakten,

den grundläggande budgetmakten och traktatmakten.

Däremot är utnämningsmakten överlämnad till

regeringen. Det här innebär att om regeringen kan

binda riksdagen och bestämma själv om man vill gå

tillbaka till riksdagen så har riksdagen lämnat över

en del av traktatmakten, en del av sin pant, så att

säga. Det innebär en förändring av förhållandet

mellan regering och riksdag, som inte är i linje med

svensk parlamentarism.

Vill man ändra svensk parlamentarism tycker jag

att det är en lite djupare fråga än som att den bara

kan presenteras som en teknisk, praktisk sak; att

det blir mer ändamålsenligt i samarbetet med EU att

ha det på det här sättet. Det är inte EU, tycker

jag, som ska bestämma det hela, utan det gäller den

svenska parlamentarismen och hur vi vill ha den. Det

är den ena frågan.

I den andra frågan, om adressaten, viftas Uppsala

universitets synpunkter undan i propositionen med

att vi inte skulle ha förstått att det här bara

gäller adressaten, alltså till vem makt kan

överlämnas i EU och inte vad som kan överlämnas. Det

menar jag är advokatyr. Minsta politiska insikt

säger att de olika delarna inom EU sysslar med olika

saker. De delar som gäller samgåendet gäller

väsentligen marknaden och myntet, frågor relaterade

till marknaden. Till övriga samarbetsområden kan

man, tycker jag, inte överlämna någonting. Samarbete

betyder definitionsmässigt att man bestämmer själv

men att man samarbetar med andra.

Då är det en stor förändring att gå bort från

detta med gemenskaperna, som tekniskt sett är

detsamma som de enheter inom EU där man kan rösta

med majoritetsbeslut, där EG-rättens system med

domstol osv. träder i funktion och där besluten är

bindande även för dem som har varit emot. Vidgar vi

och säger "unionen", då inbegriper vi både

samgåendeområdet och alla samarbetsområdena. Vi

öppnar så att säga alla fördämningar genom en

generalklausul.

Då invänder departementet, ser jag här i

polemiken, att det inte är så farligt eftersom vi

ändå måste fatta beslut från gång till gång. Jo,

visst är det så. Vi kan räkna med fasta

majoritetsförhållanden. Men ska vi ha en grundlag

som ger ett styrkebälte i förhandlingar är det

faktiskt ganska viktigt att man klargör var

gränserna går för vad som kan överlämnas.

Jag menar att det nu finns tre alternativ. Ett

alternativ, det som jag tycker vore det rätta, är

att den här grundlagsparagrafen preciserades - inte

med avseende på adressat utan med avseende på

sakfrågor som kan överlämnas med tre fjärdedelars

majoritet.

I avvaktan på att en sådan teknisk utformning av

10 kap. 5 § kan tas fram kan man låta saken bero.

Jag kan inte se att det är någon ko på isen.

Nicefördraget och Amsterdamfördraget har ju

godtagits. Det finns ingenting framför oss som är

ett stort problem. Och är det så att det finns ett

stort problem så kan man ju ta upp det när det

kommer.

Det sämsta alternativet är den här

sexpartiöverenskommelsen, för den innebär att vi en

gång för alla bestämmer oss för att allt kan

överlåtas till vem som helst inom EU. Vill vi ha en

konstitutionell inramning för vår demokrati så menar

jag att den ska ligga i den här paragrafen.

Ordföranden: Tack för detta. Vi fortsätter direkt

till Hans Ragnemalm, varsågod!

Hans Ragnemalm: Tack så mycket. Jag antar att jag

inte precis är här som regeringsråd utan snarare

kanske som den som en gång i tiden, i början av 80-

talet, utredde den här paragrafen, 10 kap. 5 §, och

gjorde den översyn som resulterade i de delar av

paragrafen som nu inte är aktuella, dvs. styckena

2-4. Dessutom har jag ju varit domare i EG-domstolen

i sex år, så jag har ju sysslat med den här

rättsordningen.

Jag tänkte under den här inledningen koncentrera

mig helt på den tydligen kontroversiella frågan om

innebörden av den föreslagna omformuleringen av

första stycket i regeringsformen 10 kap. 5 §, den

som i pressen behandlats under rubriken Regeringen

säljer ut landet.

Jag vill först poängtera det alldeles självklara

att ingenting säljs ut genom att riksdagen antar

regeringens proposition. Vad som regleras i

regeringsformen 10 kap. 5 § är förutsättningarna för

att genom senare beslut överlåta kompetens till

andra organ än de rent svenska.

Ser vi sedan till frågan om vad som i nuläget kan

överlåtas till internationella organ så konstaterar

jag att det i första stycket i 10 kap. 5 § RF,

alltså det stycke som rör det europeiska samarbetet,

helt saknas restriktioner. Riksdagen kan kort och

gott överlåta beslutanderätt. Styckena 2-4, som jag

då är pappa till och som rör kompetensöverlåtelser

utom ramen för det europeiska projektet, innehåller

däremot klara preciseringar av vilken typ av

beslutanderätt som avses. I journalistiska termer

hindrar alltså grundlagen vad gäller föreskrifterna

i första stycket inte att all beslutanderätt säljs

ut. Det finns inga restriktioner.

I propositionen föreslås nu en uttrycklig

begränsning. Bara sådan beslutanderätt som inte rör

principerna för statsskicket är överlåtbar. Så kan

man naturligtvis säga att det i realiteten är redan

nu. Ingen skulle få för sig att sälja ut grunderna

för statsskicket. Men rent lagtekniskt måste jag

ändå understryka att det överlåtbara området har

begränsats, inte utvidgats, i propositionen. Nu blir

det en konstitutionell regel som säger att man inte

får överlåta någonting som rör principerna för

statsskicket. Det fanns ingen sådan regel tidigare,

utan formellt var allt överlåtelsebart.

Problemet är nu att kritikerna läser in en

begränsning i det överlåtbara området i

beskrivningen av överlåtelsens adressat. Eftersom

överlåtelsen enligt stadgandet i dess nuvarande

lydelse bara kan ske till EG skulle det bara kunna

bli fråga om överlåtelse av marginell karaktär,

befogenheter rörande marknaden och myntet, som

Sverker Gustavsson säger - det är ett mycket bra

slagord, men inte sant. Överlåtelse inom ramen för

EU-samarbetet, enligt propositionen, skulle enligt

Sverker Gustavsson däremot öppna slussarna för en

total utförsäljning av den svenska suveräniteten.

Det synsättet lider enligt min mening av två

fundamentala svagheter. För det första ger

beskrivningen en fullständigt skev bild av vad EG

sysslar med nu - marknaden och myntet. Jag har på

heltid tillämpat EG:s rättsordning i sex år och

ägnat en väldig massa tid åt mål som gäller

offentlighet, jämställdhet, socialvård och sjukvård,

arbetarskydd, konsumentskydd och inte minst

miljöskydd.

EG:s nuvarande befogenheter sträcker sig långt

utöver marknaden och myntet. Det kan man lätt

konstatera bara genom att läsa traktaten, avdelning

2 paragraferna 2 och 3. Det är en enorm massa annat.

En annan sak, och det är det som i sammanhanget är

det väsentligaste, är att om vi sysslar med

grundlagen och grundlagens text finns det ingenting

i 10 kap. 5 § RF som begränsar

överlåtelsemöjligheterna till att avse just vad EG

ursprungligen sysslade med eller vad EG sysslar med

just nu. Det är ett statiskt synsätt utan något som

helst stöd i grundlagen. Det står bara att man får

överlåta till EG. Inget hindrar alltså att man genom

fördragsändringar helt eller delvis för över den

andra och tredje pelaren till den första och därmed

vidgar EG-sfären.

Man kan också i framtiden överföra helt nya

beslutsbefogenheter till EG. Det är helt enkelt så,

om man läser grundlagen, att så länge adressaten

kallas för EG kan man teoretiskt överlåta all

beslutanderätt. Så är konstruktionen. Men det krävs

naturligtvis enligt första stycket ett

riksdagsbeslut med tre fjärdedelars majoritet,

vilket är en effektiv garanti mot excesser. Jag kan

inte tänka mig att 75 % av riksdagen plötsligt

skulle få för sig att sälja ut väsentliga svenska

befogenheter. Jag har högre tankar om riksdagen än

så.

Om det nu är som jag har sagt infinner sig

naturligtvis frågan, och det var Sverker Gustavsson

också inne på lite grann, om det finns någon

anledning att ändra grundlagen. Vi kan ställa den

frågan från olika utgångspunkter. Jag kan ställa

frågan: Är det inte lika bra att ange EG som

adressat och föra in eventuella framtida

beslutsbefogenheter av i någon mening överstatlig

karaktär i den första pelaren? Det går ju enligt

lagen.

I propositionen och det bakomliggande betänkandet

anges olika skäl för reformen sammanhängande med att

skillnaderna mellan framför allt första och tredje

pelaren har minskat. Det har för övrigt aldrig

funnits några helt vattentäta skott mellan pelarna,

som ju i princip hanteras av samma organ. Det är

väldigt svårt för vem som helst att begripa det här

egentligen. Vad är EU och vad är EG? Det är ju samma

organ som håller på hela tiden och som exercerar med

det här.

I de delar av EG-pelaren där det krävs enhälliga

beslut är ju den överstatliga karaktären rätt

uttunnad i den meningen att man kan säga nej varje

gång man ska anta ett direktiv eller en förordning

från EG och det krävs enhällighet. Det överstatliga

ligger i att det ändå inte är svenska organ som

utfärdar normen utan ett EG-organ.

Å andra sidan kan man säga att det finns inslag i

tredje pelaren, som ju är ett sådant här icke

överstatligt projekt, ett folkrättsligt projekt, som

inte ligger särskilt långt ifrån vad som förekommer

i den första pelaren. Ett rambeslut är t.ex. inte

helt olikt ett direktiv. Rambeslut ligger i tredje

pelaren och direktiv i första pelaren. Skillnaden är

att rambesluten inte har direkt effekt. Det finns

alltså en skillnad. Jag menar att det finns många

element som tangerar varandra i de här båda pelarna.

Vad jag särskilt skulle vilja peka på är att den

föreslagna lydelsen, som nu läggs fram här i

propositionen, faktiskt borde vara mer aptitlig än

den nuvarande om man är skeptiskt inställd till

överstatlighet.

Om medlemsstaterna, inklusive Sverige, i framtiden

skulle vilja fördjupa samarbetet på en viss punkt

och där införa ett visst mått av överstatlighet, är

det då önskvärt att genom en grundlagsregel som den

nuvarande begränsa Sveriges handlingsfrihet så att

vår acceptans kräver att beslutanderätten förs över

just till EG, alltså till den sektor som innehåller

flest element av överstatlighet?

Om vi sitter och förhandlar så kan det rätt som

det är dyka upp något sådant här inom den tredje

pelaren, någon viss punkt där vi kunde ha lite

överstatlighet. Då skulle vi säga: Nej, det kan vi

inte gå med på för regeringsformen kräver att vi

bara ska överföra beslutanderätt till EG. Alltså ska

det in i EG med hela baletten av överstatlighet. Det

är inte säkert att det är så dumt att ha en liten

zon med mer beskedlig överstatlighet.

Det här kan alltså bli konsekvensen om

propositionen avslås, att vi jagar in mer i första

pelaren, mer i EG, än vi egentligen vill. Bifalls

propositionen kan vi, liksom andra, biträda ett

samarbete inom t.ex. tredje pelaren. Då kan vi

alltså inom ramen för samarbetet i den europeiska

unionen, som det står i propositionen, överlåta

beslutanderätt utan att hela apparaten av

överstatlighet i EG-pelaren behöver aktiveras. Min

fråga är: Kan inte det vara en fördel?

Sedan stod det i tidningen - var det i går? - om

Sverker Gustavssons ideallösning. Han antydde den

här också. Han kan svälja det nuvarande ett litet

tag. Det duger. Helst skulle han vilja att

befogenheterna skrevs in tydligt i första stycket,

precis som jag gjorde i andra och fjärde styckena

när det gäller överlåtelse till andra organ.

Anledningen till att "min" gamla EG-paragraf, om

jag får kalla den så, inte dög i samband med EG-

inträdet var ju just att den är alldeles för

detaljerad och beskriver en precis kompetens. Det

gick inte. Då kom man med en ny, egen regel för EG-

samarbetet. Vitsen var just att man kunde överlåta

beslutanderätt mer generellt. Annars fungerar det

inte. Då kan man inte vara med i EG. Skulle man

skriva in alla befogenheter skulle man få en grotesk

grundlagsparagraf som innehöll stora delar av

traktaten. Allt som EG sysslar med skulle ju in då.

Det går inte. Det ändras ju hela tiden. Det bedömer

jag som fullständigt orealistiskt.

Min slutsats är kort sagt att

propositionsförslaget är realistiskt och föga

äventyrligt. Eftersom jag har ordet nu - jag vet ju

inte när jag får en fråga senare - passar jag på att

reagera mot en sak i debatten. Det talas alltid om

vi och dem. Man tror att det är fråga om en ond

makt. Det är faktiskt inte vi och dem, utan det står

mellan vi ensamma och vi tillsammans med dem. Det är

en väldig skillnad.

Ordföranden: Tack för detta. Lotty Nordling,

varsågod!

Lotty Nordling: Tack så mycket. Jag utgår från att

det inte är i egenskap av ordförande i Allmänna

reklamationsnämnden som jag har blivit inbjuden utan

mer i min tidigare egenskap av rättschef för EU-

frågor på Utrikesdepartementet. Det var jag fram

tills för drygt ett och ett halvt år sedan. De

frågor som tas upp i propositionen rör ju problem

som vi märkte i samband med att Sverige skulle

godkänna Amsterdamfördraget. Där förde man in nya

beslutsformer i tredje pelaren, bl.a. rambesluten,

som vi förutsåg kunde vålla problem om man

tillämpade och tolkade 10 kap. 2 § regeringsformen

som man hittills gjort.

Jag kan konstatera att riksdagen nu anser att den

ordning som föreslås i propositionen ryms inom den

nuvarande ordalydelsen av 10 kap. 2 §. Man har redan

knäsatt en konstitutionell praxis som man tillämpar

på det vis som regeringen har föreslagit att man ska

tillämpa den. Från den utgångspunkten innebär ju

inte förslaget någon förändring i sak. Däremot leder

det till ökad klarhet och ökad tydlighet, och det är

väl väldigt viktigt att vår regeringsform är tydlig

och klar när det gäller hur beslutsformerna och

kompetensfördelningen ska vara mellan regering och

riksdag.

Hans Ragnemalm har vältaligt och pedagogiskt

pratat om mycket av det som jag möjligtvis hade

tänkt vara beredd att säga. När det gäller förslaget

till ändringar av 10 kap. 5 § regeringsformen, där

man i stället för att lämna över beslutanderätt till

de europeiska gemenskaperna föreslår att detta ska

kunna lämnas över inom samarbetet i den europeiska

unionen, har jag av den tidningsdebatt som har

varit, och även när jag har tittat på de motioner

som har väckts med anledning av propositionen, lätt

kunnat konstatera att det råder en stor förvirring

hos svenska folket, tror jag, och kanske också en

del av dess företrädare om vad som egentligen är EU

och EG.

Vi kan notera att i tidningarna talar man inte om

EG. Man talar om EU. Det tycker jag är bra, för EU

rymmer allt - både EG och den gemensamma politiken

inom utrikes- och säkerhetsområdet. Det rymmer också

samarbetet i tredje pelaren; polissamarbetet och det

straffrättsliga samarbetet.

Det är en förvirring. EU rymmer EG, ett

politikområde och ett samarbetsområde. Det rymmer

tre pelare som man har hittat på. Dessa tre pelare

vilar på fyra fördrag. Det europeiska bygget är

komplicerat, kan man säga. Sedan har man inom varje

pelare och inom varje fördrag en oändlig mängd olika

beslutsformer, beslutsinstrument. Inom de tre

fördrag som reglerar EG har man de överstatliga

beslutsformerna och beslutsinstrumenten.

Det är en förvirring vad EG och EU är. EG är också

EU. Detta regleras i fördragen. Det är inte EG eller

EU som själv ger sig kompetens. Det är

medlemsstaterna som överför kompetens som ger

beslutanderätt. Och det gör man genom att man kommer

överens om fördrag som respektive medlemsstat

godkänner.

I samband med Nicebeslutet avgav Europeiska rådet

en gemensam förklaring om EU:s framtid där man bl.a.

pekade på det angelägna i att göra det europeiska

bygget mindre komplicerat, att göra det begripligt

för medborgarna, att förenkla fördragen, att

förenkla beslutsinstrumenten och att kanske riva

pelarna och få en kolonn i stället för de tre

pelarna som de miljöpartistiska motionärerna är

rädda för. Jag tror att det vore en fördel att få en

kolonn i stället för tre pelare. Det skulle ta bort

förvirringen lite grann.

Man talar också om att man ska göra en

kompetenskatalog. En sådan vill Sverker Gustavsson

ha i den svenska regeringsformen, och den vill man

ha i fördragen också för att göra det tydligt vad

det är som man överlämnar och som man har frånhänt

sig, och vad man inte har överlämnat och frånhänt

sig. Blir det på samma sätt? Och den blir då lika

tjock som fördragen är just nu. Annars kanske den

svenska regeringsformen, som Hans Ragnemalm säger,

blir så tjock om man ska ha en katalog på olika

saker som vi tillsammans med de övriga

medlemsstaterna har överlåtit.

Om jag bortser från allt annat som Hans Ragnemalm

har framhållit tycker jag, vilket är mina högst

personliga synpunkter, att man med fördel skulle

kunna förenkla fördragen och beslutsprocesserna,

vilket i alla fall inte Sveriges regeringsform

skulle hindra, eftersom den kan ändras när det blir

aktuellt. Men det vore väl bra om Sverige frimodigt

kunde arbeta för en förenkling och ett mer

begripligt europeiskt samarbete och europeiska

fördrag - göra samarbetet tydligt och ha bara ett

fördrag i stället för flera. Den föreslagna

ändringen skapar den möjligheten. Den skapar inte

möjligheten att öka överstatligheten. Det såg vi

efter Amsterdamfördraget. Vad gjorde man? Jo, man

tog en bit av tredje pelaren och förde in den i

första pelaren, asyl- och invandringsfrågorna. Det

är så man gör om man vill ha ökad överstatlighet.

Det är ju en onödig omgång kan man tycka.

Sammanfattningsvis ser jag inte alls de farhågor

som Sverker Gustavsson har sett. Jag tror inte att

grunden för vårt statsskick ens är hotat på något

sätt. Jag tror t.o.m. att det kan innebära fördelar.

Däremot kan jag säga att de i dag inte är absolut

nödvändiga. Vi kan tillämpa de föreslagna

ändringarna i

10 kap. 2 § regeringsformen. Alltså kan man leva med

den utformningen i dag. I dag finns ingen

överstatlighet inom något annat än inom de

europeiska gemenskaperna. Då kan man ju välja att

man alltid ska driva att all överstatlighet ska

ligga och behålla denna struktur. Det gör ingenting.

Vi kan leva med det som det är i dag. Men det öppnar

för framtiden, och det ökar tydligheten.

Göran Schäder: Jag inbillar mig inte heller att jag

är här i min nuvarande egenskap utan för vad jag har

gjort tidigare. Då var jag med i arbetet med att

skriva om 10:5 som Hans Ragnemalm tidigare hade

utformat. Jag var också under några år i

Justitiedepartementet med om att tillämpa dessa nya

beslutsformer, men lämnade det för tre och ett halvt

år sedan och har sedan bara följt arbetet genom vad

som står i pressen.

När jag var i departementet och konfronterades med

dessa rambeslut - eftersom de tas i enighet är de

enligt uttalanden i vår grundlag att jämställa med

internationella överenskommelser och alltså inte

någonting överstatligt - och läste vad som stod i

10:2, att regeringen bara får ingå en internationell

överenskommelse som kräver lagstiftning om riksdagen

har godkänt "denna", då läste jag det som att det

var själva överenskommelsen som man skulle ha

godkänt. Hade det stått "detta" i stället hade det

kunnat innebära att man godkände att regeringen

ingick överenskommelsen, och då hade det varit

mycket enklare.

Nu konstaterar jag att regering och riksdag har

utvecklat en praxis då man fattar beslut på ett

utkast till en kommande konvention. Det är klokt att

man gör på det sättet. Jag lanserade tidigare tanken

att man skulle öppna en möjlighet för riksdagen att

ge regeringen en sorts förhandlingsmandat inom

vilket man sedan skulle kunna sluta en konvention.

Den frågan har behandlats i betänkandet och

avfärdats där. Och jag har respekt för de argument

som förs fram mot att man gör på det sättet. Men jag

tror att det då är klokt att tillämpa den ordning

som nu föreslås bli kodifierad. Rambesluten är ju

till för att närma ländernas lagstiftning till

varandra på områden där gemenskaperna inte som i

första pelaren har rätten att fatta

harmoniseringsbeslut.

Om det skulle vara så att rambesluten bara kan

användas i de fall då lagstiftningen redan finns på

plats, skulle de ju inte fylla någon som helst

funktion. Något behov av dem skulle ju inte finnas

om lagstiftningen redan fanns där. Rambesluten

skulle möjligen kunna användas för att exportera

svenska lagstiftningsidéer till andra länder som

inte redan hade antagit den lagstiftning som vi har

men däremot inte till att låta Sverige inspireras av

en bra lösning på ett gemensamt problem som något

annat land kanske hade funnit på.

Därför tror jag att rambesluten genom den ändrade

lydelsen av 10:2 borde kunna fortsätta att fungera

på ett effektivt sätt. Det blir tydligare att den

praxis som nu tillämpas av regering och riksdag är i

enlighet med grundlagens ordalydelse.

Jag såg i en motion att man anklagar regeringen

för grundlagsbrott i detta avseende, men därvidlag

vore i så fall riksdagen lika mycket med på att

tänja på ordalydelsen av regeringsformen.

När det gäller 10:5 kan jag också se att vad som

eventuellt händer är en begränsning av det

överlåtbara området. Vad som i övrigt sker är att

man ändrar namnet på adressaten. Och namnet spelar

kanske inte så stor roll som vad man faktiskt gör.

Det ger Sverige en ökad handlingsfrihet i en

framtida förhandlingssituation att utforma ett nytt

EU på det sätt som är förenligt med svenska

intressen. När debatten var som hetast rörande det

ruinska grundlagsförslaget sade Olof Ruin att

grundlagen borde utformas inte bara så att vi kan

bli medlemmar utan också så att vi kan vara

medlemmar. Det tyckte jag var klokt redan då. Den

ändring som nu föreslås är ägnad att göra det bättre

och lättare för Sverige att vara medlem.

Eftersom jag kommer sist i kören här har det mesta

av det som jag hade tänkt säga redan framförts, så

därför sätter jag punkt nu.

Ordföranden: Innan jag lämnar ordet till utskottet

tänkte jag faktiskt ge Sverker Gustavsson en

möjlighet att kortfattat kommentera vad de övriga

tre har sagt. Jag tror att det kan öka intensiteten

i belysningen av frågorna.

Sverker Gustavsson: Jag vill klargöra min grundsyn

på detta. Hans Ragnemalm säger att det är vi

ensamma eller vi tillsammans med dem. För mig är det

alldeles självklart att det är vi tillsammans med

dem. Det är också självklart att det handlar om att

skapa ökad tydlighet. Men det är frågan om ökad

tydlighet i den svenska demokratin som vi nu är

intresserade av.

Då menar jag att det vore en bra sak om det av

grundlagen framgick att det är skillnad mellan att

gå samman och att samarbeta. Det finns en

fundamental förvirring som är mycket allvarlig i

hela denna fråga, skulle jag vilja säga, att man

både på europeisk nivå och här i Sverige

systematiskt blandar samman samarbete och samgående.

Samgående innebär att man etablerar en ny enhet

som kan fatta beslut och att man är bunden av de

beslut som den nya enheten har skapat. Vi har ett

provisoriskt samgående inom vissa delar av unionen.

Sedan kan man samarbeta. Då överlämnar man ingen

suveränitet, utan man samråder med de andra och går

hem och fattar beslut där man har tagit intryck av

de andra. Det har en stor praktisk betydelse på

massor med områden.

Men i konstitutionella sammanhang är det helt

fundamentalt att skilja mellan samgående och

samarbete. Samarbetar gör vi på alla möjliga områden

över hela världen och sluter överenskommelser. Men

det är inte fråga om att etablera överstatlighet.

Men överallt i texterna här talas det om det

europeiska samarbetet. Men det består av två delar -

det som innebär verkligt samgående och där man är

bunden av andras beslut även om man själv inte har

tillstyrkt dem och sådana områden där man inte är

bunden av de andras beslut.

Jag menar att vi konstitutionellt ska klara ut det

i vår grundlag. Det kan göras med olika tekniker.

1994 års samförstånd efter folkomröstningen och

konstitutionsutskottets betänkande på hösten 1994

uttrycker en tanke om att vi har gått med i

Europeiska unionen för att gå samman om vissa saker.

Sedan finns det ett antal samarbetsområden som inte

regleras i grundlagen. Jag vill inte gå in på fler

detaljer i detta sammanhang.

Det finns en allmän tanke om att det finns en

massa oklarheter och att det är lika bra att anpassa

grundlagen till praxis. Men jag menar att grundlagen

inte nödvändigtvis ska anpassas till praxis utan att

man ska bestämma sig för hur man vill ha det. Och

vill man skapa ökad klarhet inför svenska folket om

vad EU-medlemskapet innebär bör man ta vara på de

tillfällen som ges att precisera detta.

Ordföranden: Tack för detta. Nu tänkte jag lämna

ordet till en representant för varje parti i

storleksordning. Men väl i medvetande om att denna

fråga också skär lite korsvis genom partierna tänkte

jag i en andra runda lämna ordet fritt för den som

så begär. Jag hoppas att detta ska vara en rimlig

kompromiss mellan de olika utfrågningsprinciper som

tillämpas i utskottet.

Göran Magnusson: Jag ska börja med en fråga, eller

snarare ge Hans Ragnemalm möjlighet till replikrätt

på det som Sverker Gustavsson talade om, nämligen om

samarbetet och samgåendet och förhållandet mellan EG

och EU och det som Lagrådet redan för fem-sex år

sedan talade om, nämligen att EG och EU mer och mer

smälter samman.

Sedan har jag ett par frågor som gäller det som

Sverker Gustavsson sade. Jag tänkte uppehålla mig

något vid förhandsgodkännandet, där det har

formulerats som att riksdagen kapitulerar och

egentligen överlämnar traktatmakten till regeringen.

Frågan är då, om Sverker Gustavsson läser texterna,

hur stort utrymme det finns för regeringen att agera

efter att riksdagen har gjort ett

förhandsgodkännande. Sedan kan man också fråga sig

om denna möjlighet till förhandsgodkännande ökar

eller minskar riksdagens möjlighet till inflytande

över denna verksamhet.

Jag vill också, herr ordförande, ställa en fråga

om 10:5 där det skulle kunna vara intressant om

Sverker Gustavsson kunde redogöra för vilka områden

där det kan vara möjligt att överlåta makt, eller

omvänt om den listan är kortare på vilka områden som

man inte kan göra det. Det skulle vara intressant

att få kommentarer om det.

Hans Ragnemalm: Jag håller mig hela tiden till

ämnet. Jag talar om överlåtelse av beslutanderätt

till internationella organ. Naturligtvis sker detta

inom ramen för det europeiska samarbetet. Samarbetet

är ju det övergripande. När man talar om EU är det

allt. Talar man om EG är det i stort sett fråga om

överlåtelse. Jag försöker alltså inte på något sätt

blanda bort korten.

Sverker Gustavsson: Göran Magnusson frågade om

regeringen får ett stort eller ett litet utrymme

enligt den nu föreslagna lydelsen. Den innebär att

regeringen själv får avgöra i vad mån den behöver gå

tillbaka till riksdagen eller inte. Det är klart att

realiteterna då spelar en roll. Men det är inte

oväsentligt på ett principiellt plan att regeringen

själv avgör när förhandlingarna är avslutade.

Det är klart att riksdagen kan så att säga fälla

regeringen på allmänna grunder senare och att det

bidrar till att minska regeringens förtroende om man

går alltför långt i detta hänseende. Om vi jämför

detta med andra områden syns problemet tydligare.

Låt oss tänka oss t.ex. på budgetområdet att vi när

det gäller statsbudgeten fattar vissa övergripande

beslut i riksdagen, och sedan får regeringen

finjustera. Det skulle vara av samma innebörd. Det

har en viss betydelse för maktförhållandena vem som

ytterst bestämmer när det är slutförhandlat. Det är

min poäng.

I fråga om vad som kan tänkas: Som det har blivit

under senare år här har vi samarbete, en ny öppen

samordningsmetod som tillämpas på breda områden inom

alla de familjenära områdena och när det gäller den

ekonomiska politiken. Och med den skrivning som nu

är aktuell krävs det inte grundlagsändring för att

lämna över överstatliga befogenheter när det gäller

barnomsorgen, skolan eller beskattning, osv. Jag

menar att det är så pass viktiga frågor utifrån vår

självförståelse av medlemskapet att vi borde ändra

grundlagen innan vi gör någonting sådant, därför att

det på något vis är alldeles självklart att EU i

huvudsak handlar om affärslivet och det

kringliggande och inte primärt socialpolitik.

Nils Fredrik Aurelius: Flera av de inledande talarna

har påpekat att det finns ett stort pedagogiskt

problem i dessa frågor och att vi skulle önska

större tydlighet och begriplighet när det gäller EU.

Frågan är då om denna aktuella föreslagna

lagstiftning ökar eller minskar begripligheten och

tydligheten. Jag tänker på den absolut första raden

i 10 kap. 5 § enligt förslaget och har två frågor

utifrån den formuleringen. Det står:

Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan

riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör

principerna för statsskicket.

Då är min första fråga: Kan inte adressaten här

göras tydligare? Det står alltså inte Europeiska

unionen eller samarbetet i Europeiska unionen, utan

det står inom ramen för samarbete i Europeiska

unionen. Går det att göra adressaten tydligare där?

Den gamla adressaten med alla brister var i alla

fall tydlig, Europeiska gemenskaperna.

Den andra delen av den meningen som rör

principerna för statsskicket, dvs. att det inte kan

överlåtas, är naturligtvis en inskränkning som Hans

Ragnemalm sade. Å andra sidan har många och inte

bara den intresserade allmänheten uppfattat detta

som att det nu är fritt fram att överlåta allting

annat.

Frågan är då om man behöver ha med detta tillägg

eller om man ska lägga till ytterligare

inskränkningar, som är den andra varianten. Då kan

man alltså inte lägga till allt. Men kan man lägga

till något, t.ex. skatter och socialpolitik, eller

kan man kanske för tydlighetens skull lika väl ta

bort den sista biten som Författningsutredningen

ville lägga till?

Hans Ragnemalm: Det är ett svårt pedagogiskt problem

att hitta någon bra adressat. Det påstås ju här att

EG är en juridisk person, vilket EU inte är, och

att det skulle vara det egentliga hindret. Men detta

är ändå en lek med ord. Man kan ju döpa det till vad

sjutton som helst. Det kan ju hända att EG

försvinner vid nästa fördragsrevision och att man då

kommer att kalla det för EU. Det är svårt att hitta

ett bra sätt att beskriva adressaten, det kan jag

hålla med om. Jag tycker att detta är ett

fullständigt tillfredsställande och realistiskt sätt

inom samarbetet för den europeiska unionen. Det ger

ramen för det hela.

Man kan, som jag försökte förklara på olika sätt,

plocka in vad som helst i EG utan att ändra

konstitutionen som det nu ser ut. Det finns ingen

skillnad i sak. Det är bara det att vi jagar in

allting i det riktigt överstatliga. Vi tvingar oss

själva att gå emot allting annat. Ska det vara

överstatlighet kräver vi att det ska vara rejält. Vi

går inte med på att någonting kan ligga kvar i de

andra pelarna och simma lite lugnt.

Jag ser fördelar med denna mjukare variant,

framför allt om man är skeptisk till hela EG-

projektet och EU-projektet. Varför ska man då kräva

att det ska vara full överstatlighet? Inga

halvmesyrer här inte. Det begriper jag inte.

När det gäller tillägget att principerna för

statsskicket inte får överlåtas tycker jag inte att

det skadar att det står. Det ger ju en mer

realistisk bild av hur det är i dag. Ingen skulle ju

få för sig att överlåta statsskicket. Men jag tycker

att det ser mycket bättre ut. Det motsvarar

verkligheten på ett mycket bättre sätt. Jag tycker

därför att det är bra att man lägger till det. Och

jag tycker inte att det skulle vara särskilt

önskvärt att man preciserade det mer. Man vet vad

det handlar om. Börjar man räkna upp principerna för

statsskicket tappar man alltid någonting, och då kan

man överlåta det. Jag tycker alltså att det är

tilltalande.

Kenneth Kvist: Jag vill säga två saker i

påståendeform först. Jag är alltså EU-motståndare

och EU-kritiker och är det alltfort. Men i

Författningsutredningen där jag har suttit har jag

biträtt detta förslag. Jag såg det nämligen så -

korrigera mig gärna - att det i dag inte finns

nämnvärd begränsning i vad som kan överlåtas, om det

kallas EG det som man överlåter till. Det finns ett

för-arbete där det står att man kan överlåta om det

inte upphäver statsskicket, dvs. att man då kan

överlåta i princip 99 %, då är inte statsskicket

upphävt, bara det man upplåter till kallas EG.

Jag såg det då som en smärre katastrof om man bara

gjorde förändringen att ersätta EG med EU. Då skulle

det över huvud taget inte finnas någon begränsning.

Därför medverkade jag konstruktivt, som min kamrat i

utredningen sade, till att denna formulering framkom

att det skulle röra principerna för statsskicket.

Därigenom infördes visserligen en bredd som jag som

kritiker kanske förhöll mig ganska tveksam till, men

å andra sidan sänkte man ju djupet i vad som är

möjligt att överföra. Det gäller då hur vi

definierar vad som är principerna för statsskicket.

Men dit hör ju parlamentet, riksdagens

lagstiftningsmakt, osv.

När vi nu har experter på området här vill jag

fråga om detta var ett alldeles snurrigt sätt att

resonera. Och hur ska vi definiera principerna för

statsskicket? Det är ju ganska brett. Regeringen

påpekar själv att detta aldrig kan innebära att

Sverige går med i en överstatlig federation eller

liknande. Då rubbar man nationens

självbestämmanderätt, och det är en av de

grundläggande principerna för vårt statsskick att

Sverige ska vara Sverige. Detta är alltså en sak som

jag skulle vilja ha kommenterad.

Det andra som jag skulle vilja få kommenterat

gäller 10:2 som har varit lite diskuterat, alltså

att man gör ett litet förhandsbeslut. Då undrar jag

om inte också detta kan ses som en förstärkning av

riksdagens inflytande, därför att i dag när

traktaten fattas står riksdagen inför fait accompli.

Det gäller take it or leave it, för att säga det på

engelska. I efterhand ska man antingen godkänna det

hela eller förkasta det. Men om man har en

förhandsgranskning innan förhandlingsresultatet är

färdigt kommer regeringen med en skrivelse eller en

proposition till riksdagen där partierna t.o.m. har

motionsrätt och kan förorda den ena eller andra

positionen innan det slutliga föreligger. Blir

beslutet sådant att det slutliga väsentligen

förändras ska det tillbaka till riksdagen för ett

efterhandsgodkännande. Men blir förändringarna små

ska det inte tillbaka till riksdagen. Är det inte

rimligt att tolka detta som en förstärkning av

riksdagens inflytande i processen och därmed en

förstärkning av parlamentarismen i stället för att

tolka det på ett sådant sätt att det upphäver

parlamentarismen, som Sverker Gustavsson säger? Är

inte detta ett möjligt sätt att se detta? Så har i

varje fall jag sett det.

Sverker Gustavsson: Jag säger inte att det upphäver

parlamentarismen med det förskjuter balansen i

parlamentarismen. Det blir alltså ett mindre utrymme

för att man ger ifrån sig panten, den yttersta

möjligheten att ta ställning på just detta område.

Om det handlar om riksdagens inflytande kan det

inom ramen för vår typ av parlamentarism, där

regering och riksdag står så nära varandra, finnas

andra möjligheter att förankra saker i riksdagen än

via preliminära traktatsförslag, föreställer jag

mig. Det är vad partierna bör göra.

När det sedan gäller frågan om principerna för

statsskicket är det inte någonstans preciserat här

vad som ska menas med det. Vem ska avgöra detta?

Redan själva medlemskapet innebär ju en viss

förskjutning i det avseendet när det gäller att

delar av lagstiftningsmakten nu har förts över till

regeringen i samarbete med de andra regeringarna.

Har därmed principerna för statsskicket rubbats?,

kan man fråga sig.

En del skulle säga ja. Andra skulle säga att det

inte är så farligt. Den avgörande punkten i min

läsart är att principerna för statsskicket betyder

att man inte kan delegera rätten att delegera. Man

kan så att säga inte ge EU kompetenskompetens. Vi

tar ställning genom denna formulering för att

unionen fortsätter att vara en fördragsgemenskap som

finns där på medlemsländernas villkor. Det är min

läsning av detta.

Att det skulle vara fråga om ett ställningstagande

till om EU vill att vi ska lägga av med monarki

eller andra svenska konstitutionella specialiteter

blir suddigt. Jag tycker att den avgörande punkten

måste vara att vi inte kan ge ifrån oss rätten att

formulera EU:s fördrag, ratificera fördrag. Det är

min tolkning.

Lotty Nordling: Jag tycker inte att Kenneth Kvist

har resonerat snurrigt utan mycket i enlighet med

vad Hans Ragnemalm sade i sitt inledningsanförande,

just att detta innebär en begränsning som det nu är

och att det är en praktisk ordning.

När det gäller 10:2 som jag närmast tänker på kan

jag lova att man under min tid på UD inom

Regeringskansliet funderade kolossalt mycket på vad

som i form av internationella överenskommelser var

riksdagsbundet eller inte. Då fanns ännu inte

rambesluten, men det fanns andra beslut som fattades

inom samarbetet i EU och även andra

överenskommelser. Detta ser jag som en stor

förstärkning av riksdagens makt i EU-samarbetet, att

komma in på ett tidigt stadium och påverka.

Jag kan tala om att jag själv har funderat på när

regeringen eller riksdagen ska genomföra direktiv

som alltså ligger på det överstatliga området. Här

kommer man på det mellanstatliga området, där man

naturligtvis ska ha större kraft och makt från

riksdagens sida, in på ett tidigt stadium och på ett

tidigare stadium då man fortfarande kan påverka

processen, lämna sitt godkännande eller styra. Det

skulle man kanske önska också när det gäller

direktiv inom den första pelaren.

Vad händer om denna överenskommelse, det

tilltänkta rambeslutet, skulle förändras mycket? Då

måste regeringen komma tillbaka till riksdagen. Den

är ju förhindrad att godkänna den, om den inte har

ett förhandsgodkännande och förändringen rör

någonting som är riksdagsbundet naturligtvis. Det

kan ju vara detaljer som ligger inom regeringens

kompetens. Det är inget konstigt i det.

Jag tycker att Kenneth Kvist har resonerat allt

annat än snurrigt.

Ingvar Svensson: Jag blev lite fundersam över

Sverker Gustavssons tal om delegationsmakten. Menar

han att riksdagen inte har en delegationsmakt? I dag

delegerar vi ju makt till kommuner och landsting

från riksdagens sida. Och de har i någon mån inom

detta område en kompetenskompetens. De kan delegera

vidare. Jag förstår inte vad skillnaden är om man

tänker sig att man delegerar makt uppåt. Det var en

fråga till Sverker Gustavsson om hur han egentligen

ser på frågan om delegationsmakten.

I dag begränsas delegationsrätten av grundlagarna,

men riksdagen har ju makt att förändra grundlagarna

och sin delegationsmakt, och det är väl just det som

vi diskuterar i detta sammanhang.

Både Nils Fredrik Aurelius och Kenneth Kvist har

varit inne på vad som är principerna för

statsskicket. Det är ett ganska intressant ordval.

Jag funderar över om det är någon skillnad mellan

principerna för statsskicket och substansen i

statsskicket. Jag skulle gärna vilja att Hans

Ragnemalm svarade på det.

Hans Ragnemalm: Det är nästan en filosofisk fråga.

Den kan jag verkligen inte svara på, och jag tror

inte heller att någon annan kan göra det.

"Substansen i" och "principerna för" är samma sak.

Det är själva kvintessensen av vårt statsskick.

Detta visar bara hur svårt det är att formulera det

här på ett vettigt sätt. Alternativet är att börja

räkna upp det, men då spricker det på att man

glömmer någonting, och sedan sitter man där och har

uttryckligen sagt att det går bra att överlåta det.

Jag tror att man får vara försiktig med detta.

Jag kan inte ge någon bättre lösning än vad

propositionen innehåller. Man får i så fall fundera

på det, men jag har ingenting emot den här

beskrivningen. Jag tror inte att man kommer mycket

längre.

Ordföranden: Ville Sverker Gustavsson säga någonting

om detta?

Sverker Gustavsson: Nej, men om delegation. Ingvar

Svensson har rätt i att staten grundas på allmän och

lika rösträtt. Den delegerar befogenheter till

kommuner och landsting, som får administrera viktiga

delar av verksamheten. Den delegationen sker genom

vanlig enkel lag, som kommunallagen. Dessutom

delegerar man till EU. EU är ett slags kommun eller

landsting som ligger ovanför staterna och som man

delegerar till uppåt. Vi gör det därför att vi tror

att det är praktiskt.

Skillnaden är den att rätten att delegera till

unionen inte utövas genom vanlig enkel lag utan

genom 10:5 §, där det stadgas på vilka villkor vi

får göra det. Det är klart att det går att helt ta

bort 10:5 § och anse att all delegation till EU kan

utövas med enkel lag, precis som kommunallagen, men

att så inte är fallet har sina historiska orsaker.

Medlemskapet har historiskt varit kontroversiellt

och lär fortsätta att vara det på grund av att

unionen har sin egen dynamik och att andra länder

har synpunkter. Jag tycker därför att det är klokt

att ha en grundlagsreglering av möjligheterna att

delegera. Men annars har du i princip rätt i att det

ginge att ta bort den här paragrafen och rätt igenom

tillämpa enkel lag.

Åsa Torstensson: Jag skulle med anledning av

formuleringarna i förslagstexten också vilja ringa

in 10:2 § om riksdagens och regeringens relationer.

Man skriver i den sista delen av meningen: "även om

överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick".

Hur vid är den formuleringen? Hur mycket urholkas

riksdagens roll med den formuleringen? Eftersom det

här har refererats till medier och mediedebatter

måste jag ställa frågan om den formuleringen är så

vid att riksdagen framgent får en roll som enbart

statist.

Jag skulle också vilja ställa en fråga till Lotty

Nordling. Du formulerade dig något vitt ungefär så

här: Egentligen behövs inte de här förändringarna.

De är inte nödvändiga. Skulle du vilja förtydliga

detta?

Lotty Nordling: Jag ska svara på den sist ställda

frågan. Jag vill säga att förändringarna inte är

absolut nödvändiga. Vi kan för att klara dagens

medlemskap i EU leva med den grundlag som vi har.

Men vi vill leva bättre. En sak är vad som är

nödvändigt. En annan sak är vad som är önskvärt.

Göran Schäder: Jag tror inte att riksdagen

marginaliseras genom den här skrivningen.

Huvudregeln i 10:1 är ju att det är regeringen som

ingår internationella överenskommelser. Sedan finns

det ett undantag från den huvudregeln som säger att

riksdagen måste vara med på noterna om

överenskommelsen avser vissa frågor, om det kräver

senare riksdagsbeslut eller om det annars är av

större vikt.

Nu får riksdagen en möjlighet att när det gäller

en sådan överenskommelse godkänna utkastet till den,

samtidigt som bakgrunden är den att en förändring av

utkastet som är av den karaktären att riksdagen hade

behövt godkänna förändringen är att det första

godkännandet då inte längre är gällande utan då

måste regeringen komma tillbaka och godkänna de

förändringar som har skett. Men är förändringarna av

sådan karaktär att de ändå skulle falla under

regeringens kompetensområde, då hade riksdagen

aldrig någonsin kommit in på den aktuella

internationella konventionen; regeringen kan ändå

ingå den. Som jag ser det ger riksdagen med den här

skrivningen inte ifrån sig någonting.

Helena Bargholtz: Jag är en av flera i den här

församlingen som har deltagit i

Författningsutredningen. Vad jag tycker är så

tilltalande i förslaget är att det, som jag ser det,

är hållbart oavsett vilken inställning man än har

till EU. Kenneth Kvist och jag har helt olika

inställningar, men vi är ändå överens om det här

förslaget. Jag har sett det rätt mycket som en

teknisk-praktisk hanteringsfråga. Flera av talarna

har lyft fram att det är så.

Jag vill ställa två frågor. Den ena gäller det som

vi såg som säkerhetsgarantin i utredningen, att man

måste gå tillbaka till riksdagen när det handlar om

stora förändringar i förhållande till det som man

tidigare genom riksdagsbeslut har kommit överens om.

Jag skulle vilja att ni något utvecklade vad som är

små respektive stora förändringar. Är det så att det

som bara faller inom regeringens område kan

betecknas som små förändringar som man redan har

beslutanderätt om, eller kan det vara någon annan

gränsdragning? Det är kanske en viss osäkerhet om

hur vi ska hantera detta.

Om regeringen vidare går för långt och inte kommer

tillbaka till riksdagen med beslutet, finns det

ytterligare en granskningsmöjlighet, nämligen den

som vi här ägnar oss åt så mycket. Jag tror att KU

kommer att vara väldigt vaksamt när det gäller de

här frågorna.

Jag vill också fråga Sverker Gustavsson hur han

ser på pelarkonstruktionen. En utgångspunkt för oss

var känslan av att pelarna håller på att vittra

sönder. Tredje pelaren rasar nu och går in i första

pelaren, och det är väldigt lätt att plocka ned

pelarna. Jag uppfattar att Sverker Gustavsson har en

mer statisk inställning till pelarkonstruktionen.

Tror Sverker Gustavsson att denna kommer att leva

kvar?

Sverker Gustavsson: Jag tror att både det ena och

det andra kan hända inom Europeiska unionen vad

gäller benämningar, grupperingar osv. Utgångspunkten

är inte hur vi ställer oss till EU, positivt eller

negativt, utan hur vi vill ha det svenska

statsskicket och hur det bör vara organiserat, så

att vi vet vad vi håller på med och kan förklara

det pedagogiskt i politiska sammanhang och inte

minst i undervisningssammanhang. När man har att

göra med studenter, skolbarn osv. måste man kunna

förklara hur unionen fungerar. Det är en mycket

viktig aspekt på det här. Jag betonar att man ska

gruppera det överlåtbara utifrån principen om

samarbete och samgående eller eventuellt med

substantiella angivanden. Jag menar att man får

utreda hur detta ska ske. Det är inte bra som det är

i dag, men det går att leva med det ett tag till.

Flera har här kommit in på frågan hur stort det

här utrymmet är. Jag skulle nog se det helt enkelt

som en praktisk maktfråga. Det utvecklas

naturligtvis till praxis om regeringen väljer att gå

tillbaka. En stark regering låter det kanske i

praxis bli så att man inte går tillbaka, och en

svagare regering anser sig böra gå tillbaka. Jag

tror att det hänger ihop med det. Det är det som är

så otillfredsställande. Från konstitutionell

synpunkt bör det vara alldeles klart var den

yttersta makten ligger, i regeringen eller i

riksdagen. Det ska inte vara en gråzon för detta,

med tolkningsutrymme. Så skulle jag resonera om jag

satt i KU.

Göran Schäder: Jag tror inte att regeringen kan låta

bli att komma tillbaka. Det gäller här i huvudsak

överenskommelser som fordrar lagstiftning, men

lagstiftningsprodukten finns ännu inte på plats.

Därför måste man komma tillbaka till riksdagen med

förslaget till lag, och då kan riksdagen se hur det

nya lagförslaget förhåller sig till det utkast till

överenskommelse som man en gång godkände.

Jag skulle i dag vilja se det som så, att gränsen

går vid det riksdagsbundna området, där regeringen

har en direkt på regeringsformen grundad

traktatmakt. Men om riksdagen vill snäva in den

makten har den tillfälle att göra det i samband med

uttalanden i de lagstiftningsärenden som kommer

senare. Blir det en praxisutveckling i det här

sammanhanget skulle jag alltså tro att det snarare

blir mot att snäva in regeringens handlingsfrihet än

att vidga den.

Per Lager: Det är ju bara Miljöpartiet som har

funnit anledning att väcka en partimotion med

anledning av den här propositionen. Vi avstyrker där

de två föreslagna förändringarna i grundlagen. Vi

borde kunna ha gemensamma argument med

Vänsterpartiet, som ju är EU-kritiskt, men så är det

inte. Det som Kenneth Kvist här ser som förstärkning

ser jag snarare som en väldig försvagning och en

urholkning av vår riksdag. Vi frånhänder oss t.o.m.

det politiska ansvaret. Det är väldigt allvarligt.

År 1994 gjordes det väldigt klart från ja-sidan

att det här var fråga om ett mellanstatligt

samarbete. Det fanns vissa överstatliga inslag i

detta i första pelaren, den inre marknaden -

marknaden och myntet, som Sverker Gustavsson talade

om. Jag tror - och det är väldigt viktigt - att det

argumentet var väldigt avgörande för det positiva

utslaget av omröstningen. Vad som sedan hänt är den

gradvisa förändringen, det sluttande planet, när

saker och ting blir väldigt svåra att förstå, när

frågorna glider in i varandra. Som man skriver i

propositionen är det nu svårt att göra skillnad

mellan pelarna. Det är både skillnad och inte

skillnad. Någon har sagt att vi redan har rätt att

avhända oss de här besluten, men nu ska vi begränsa

dem genom hänvisningen till statsskickets grunder.

Frågan är varför man då gör en sådan här

grundlagsändring om vi inte är i behov av det?

Miljöpartiet varnade redan 1994 för att man skulle

få den här glidningen av frågor mot överstatlighet.

Där befinner vi oss just nu, och det är väldigt

svårt för vanligt folk att förstå detta. Jag skulle

rent grundlagsmässigt vilja ställa en fråga till er.

Vi har nu en ordning där vi är rädda om vår

grundlag. KU försvarar den. Vi hade en

folkomröstning om att gå med i EU på

Amsterdamfördragets grunder. Vore det inte skäl att

genomföra en ny folkomröstning om vi ska göra en,

som jag menar, så stark förändring?

Sverker Gustavsson pekade på det här. Ska man i så

fall inte peka ut vad man lämnar över i stället för

att säga vad man inte ska lämna över? Det vore det

klokaste om vi ska frånhända oss makt. Det är risk

för att vi gör riksdagen till ingenting, att vi i

stället skapar en diskussionsklubb här. Vem vill

svara på detta?

Hans Ragnemalm: Jag skulle vilja svara på det sista,

att riksdagen skulle vara en diskussionsklubb som

inte gör någonting. Nu för tiden dömer jag i

Regeringsrätten i Sverige. Där tillämpar vi

visserligen EG-rätt lite då och då, men i allt

väsentligt tillämpar vi normer som kommer från det

här huset. Alltsammans är i grunden svenskt, men så

kommer det in lite EG-rätt. Man får inte överdriva

det här, och det som kommer är inte dåligt. Det

kommer inte onda saker utifrån. Vi har där varit med

om att ordna en hel del bra saker.

Sverker Gustavsson: Bara helt kort: Jag tycker inte

att man ska krångla till det med någon

folkomröstning om det här. Jag tycker att det

klokaste är att hejda sig i steget och säga att det

inte är någon brådska med den här frågan. Min tanke

är att man ska granska den i andra former

ytterligare en gång och komma tillbaka med ett mera

genomtänkt förslag. Det finns ingenting som tvingar

fram det här just nu. Det är inte så genomtänkt som

det borde vara. Vem som ska granska det, Lagrådet

eller någon annan, kan jag inte säga. De andra

grundlagsförslagen kan antas oberoende av det här.

Ordföranden: Nu är vi färdiga med den första rundan

och går över till den mera fria avdelningen. Jag

tänker ta mig friheten att inleda den själv. Jag

vill som Kenneth Kvist börja med en liten

deklaration att jag inte alls är rädd för mera

överstatlighet, men inte på alla punkter. Detta gör

att jag trots min i grunden positiva inställning

både till mera överstatlighet och till att EU har

konstitutionella grubblerier omkring detta.

Jag vill mot den bakgrunden först och främst

ställa en fråga till Hans Ragnemalm. Jag vill allra

först lägga några villkor på frågan. Låt oss säga

att vi tycker att det trots allt är bra att det

regleras vad vem beslutar, dvs. att man i Sverige

inte säger att vi kan överlåta allt och sedan får ta

detta i vanlig lag, utan menar att det är bra att ha

lite ordning på vem det är som beslutar vad. Låt oss

dessutom anse att det finns områden av så central

betydelse att de faktiskt inte ska överlåtas.

Låt oss anta att vi tycker detta om svenska

folkets urgamla rätt att sig självt beskatta, dvs.

att vi inte vill överlåta beskattningsrätt till EU.

Om man dessutom anser att den frågan är av så

central betydelse att svenska folket i val måste få

ge sin mening till känna innan man eventuellt intar

en annan ståndpunkt, hur gör man då med grundlagen?

Hans Ragnemalm: Det är då ytterst en fråga om att

tolka vad som ligger i principerna för statsskicket.

Låt mig bara först få säga, för att undanröja alla

missförstånd, att inte heller jag är för en

oinskränkt möjlighet att delegera beslutanderätt

till utländska organ. Vi har spärrar för detta. Den

spärr som gäller vad avser EU är begränsad och

ligger framför allt i omröstningsreglerna. 75 % av

riksdagen måste ställa sig bakom varje överlåtelse.

Redan däri ligger en mycket ordentlig garanti. Det

är den verkliga garantin. Vi behöver inte ändra

grundlagen varje gång. 75 % av riksdagen är en stark

garanti.

Sedan går jag tillbaka till frågan om adressaten.

Jag har med en dåres envishet upprepat att det nu

står att allting kan överlåtas till EG, men står det

i stället "EU" kan man gå vidare i unionen med ett

utvecklingsarbete och kalla det för någonting annat

om man så vill. Man kan inte säga att vi bara kan

strunta i den här grundlagsändringen, för då sitter

vi i klistret. Jag försökte göra en poäng av att vi

riskerar att ständigt få säga att vi visst kan tänka

oss lite överlåtelse, men då ska vi in i EG. Då ska

det vara överstatlighet så att det smäller om det.

Varför kan man inte ta det lite lugnt? Det kan man

göra om man kallar det EU.

Det är rent praktiskt väldigt bra att vi inte

låser grundlagen vid någonting. Jag skulle tro att

vi förr eller senare tvingas ändra grundlagen.

Termerna kommer att ändras, och EG kommer möjligen

att försvinna som term. Kanske kommer det att heta

något annat. Kanske kommer den här kärnan att kallas

någonting annat, men jag tror att det som kommer att

finnas kvar är uttrycket "den europeiska unionen".

Det är en allmänt övergripande hatt, som ger

handlingsfrihet för framtiden. Jag tror att det är

bra. Det är inte äventyrligare än att skriva "EG".

Nu svarade jag antagligen inte på frågan.

Ordföranden: Nej, frågan var: Om man anser att det

finns områden som man vill ha så skyddade mot

överlåtelser - låt oss anta att en fråga om EU:s

eventuella beskattningsrätt skulle vara av den

karaktären - och om man anser att den är så

grundläggande att man vill försäkra sig om ett

mellanliggande val, där svenska folket får säga sin

mening, då måste man väl skriva in mera av

restriktioner i grundlagen än vad det här förslaget

innebär, eller hur?

Hans Ragnemalm: Ja, då får man skriva in

beskattningsrätten plus en del annat som undantag.

Då riskerar man genast att tappa något väsentligt.

Man kommer nämligen att tappa andra saker.

Lagtekniskt kommer det att bli fullständigt

omöjligt. Hur kommer den paragrafen att se ut: inte

det, inte det och inte det? Det finns två varianter,

båda lika krångliga. Den ena är att skriva in i

princip allt som får överlåtas, och då får man ta in

nästan hela den här boken i 10:5 §, och den andra är

att tala om vad som inte kan överlåtas. Då ska man

försöka komma fram till det.

Regeln om principerna täcker ändå det väsentliga.

Med den kan man med kraft hävda vad som inte kan

överlåtas därför att det gäller själva principerna.

Jag är rädd för att börja räkna upp det och det.

Inget hindrar riksdagen från att göra det om något

är exceptionellt viktigt. Man kan precisera det här

lite mer. Det kan man fundera på. Man kan anta det

här nu och fundera på den saken sedan.

Ordföranden: Det verkar lite bakvänt att tänka efter

senare.

Hans Ragnemalm: Nej, det tycker jag inte. Det här

blir ju ett steg på vägen. Man tar ett steg nu och

ett steg senare.

Kenth Högström: Herr ordförande! Först bara en kort

korrigering till protokollet av Per Lagers inlägg.

Det var inte Amsterdamfördraget som låg till grund

för vårt inträde i EU utan Maastrichtavtalet.

Vidare en kort replik till Sverker Gustavsson. I

dina artiklar säger du att EU-omröstningen bara

byggde på resonemang kring myntet och marknaden. Vad

som vägledde mig när jag sade ja till EU i

folkomröstningen var främst miljöpolitiken. Den

regleras inte vare sig av myntet eller av marknaden.

Jag skulle till Sverker vilja ställa en fråga.

Eftersom du är statsvetare och bedriver forskning

måste det väl någonstans finnas en hypotes som leder

dig till a worst case, ett värsta scenario. Vilka

frågor tror du att en svensk regering skulle kunna

lura skjortan av svenska folket med?

Jag har också en fråga till Hans Ragnemalm. Om

man inte är precis om vad man får överlåta, leder

det då inte till en diskussion om att vi behöver en

författningsdomstol som tolkar vad de lagkloke vill?

Sverker Gustavsson: Jag talar om marknaden och

myntet, och som jag ser det hör marknaden ihop med

den miljölagstiftning som finns. Denna innehåller

villkoren för det fria flödet av kapital, varor och

tjänster. Dessutom kräver lika konkurrensbetingelser

lika miljöpolitik, och därför finns det överstatliga

moment inom miljöpolitiken. Jag tror att jag kan

hålla fast vid den formuleringen.

Du talar vidare om vad som är de värsta fallen.

Jag utgår från en sakpolitisk analys som säger

följande. Nu genomförs myntunionen. Den innebär att

räntan låses oberoende av de realekonomiska

förutsättningarna i olika delar av unionen. Det

leder till en press på socialpolitiken,

regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken för

utjämning, på samma sätt som i andra federationer.

Likadant får vi detta inom utrikespolitik i vidare

mening. Det som kommer att bli aktuellt är element

av överstatlighet inom utrikespolitiken liksom inom

arbetsmarknadspolitiken, socialpolitiken och

skattepolitiken.

Detta är vad jag kan föreställa mig. I linje med

ordförandens tidigare ställda fråga kunde man tänka

sig att man för att stärka stabilitetspakten, så att

länderna inte frestas att etablera en

beskattningsrätt, kan göra en konstitutionell

förstärkning. Man ska ju tänka sig att myntunionen

framöver är genomförd. Myntunionen är ett

fullskaleexperiment utan någon som helst förhistoria

vare sig i Tyskland, i Amerika eller någon

annanstans. Det fantastiska är att unionen inte har

någon kassa. Det är kanske också klokt att

säkerställa att unionen aldrig får någon kassa.

Hans Ragnemalm: Jag ska först inte svara på frågan

till mig utan på den fråga som besvarades av Sverker

Gustavsson. Jag vill upprepa att det här inte bara

är fråga om marknaden och myntet. Jag har i sex år

sysslat med dessa frågor. Vi bedriver en mycket

aktiv miljöpolitik inom EG-domstolen. Den gäller

allt och alla.

Så återkommer det statiska synsättet om vad ja-

sidan sade i samband med folkomröstningen. Jag bryr

mig för det första inte om vad den sade. För det

andra sysslar vi ju med grundlagen som den ser ut

nu. Man kan nu utan restriktioner överlåta

beslutanderätt till EG, men EG är inte vad det en

gång var och kommer i framtiden inte att vara vad

det är just nu. Något annat är ett statiskt och

orealistiskt synsätt. Det är konstigt att det är jag

som är jurist som ska säga detta. Jag förväntas vara

bakåtblickande och paragrafbunden, men så är det.

Den andra fråga som jag fick är juridiskt

komplicerad. Juridik är ju inte så roligt. Vad

händer om man överskrider gränserna enligt 10:5 §,

dvs. om riksdagen med tre fjärdedels majoritet

beslutar att överlåta mer än den borde? Hur ska det

kontrolleras? Då väcktes frågan om en

författningsdomstol. Det här beror precis på hur man

ser det. Vad är det som ska överprövas? Är det

riksdagens beslut som ska överprövas? Det går ju

inte. Då får man väl ha något slags abstrakt

lagkontroll eller något sådant. Det är en svår och

invecklad fråga.

Om riksdagen överlåter för mycket och EG, som det

för närvarande kallas, utfärdar normer som ska

tillämpas i Sverige, uppstår frågan om svenska

domstolar kan vägra att tillämpa EG-normen eftersom

den bakomliggande överföringen av beslutanderätt

till unionen var olaglig enligt regeringsformen. EG-

domstolen säger då att man inte får göra så. EG:s

lagstiftning kontrolleras bara av EG-domstolen, så

det är väl där som kontrollen ska vara. Det här är

komplicerat.

I alla sådana här diskussioner hamnar man alltid

till sist på: När inträffar den punkt när man kan

göra revolution? Det är faktiskt det som det blir

fråga om. Då får man bryta spelreglerna.

Kenneth Kvist: Jag har ett par frågor. Den första

riktar jag till Sverker Gustavsson, men också andra

får kommentera den. När du talar om det svenska

statsskickets grunder och principer kokar det ned,

som det populärt brukar heta, till monarki och

delegationsmakt. Men är det inte så att

statsskickets principer är hela det första kapitlet

i regeringsformen, som innefattar en rad saker som

har att göra med riksdagen som det främsta organet,

med kommunal självstyrelse, med lagligheten i

regeringsutövandet, med domstolarnas självständighet

osv.?

Detta innefattar också riksdagens budgetmakt. Pers

fråga är därmed tillgodosedd, enligt min

uppfattning. Men jag skulle vilja ha en kommentar

till detta.

Sedan har jag en annan fråga till Sverker

Gustavsson, och där hamnar jag på samma ståndpunkt

som Hans Ragnemalm. Vilka begränsningar i

överförande av beslutsmakt till EG finns i dag i

regeringsformen? Enligt min uppfattning finns det

ingen begränsning, men enligt din uppfattning finns

det ett sådan begränsning, eftersom du anser att

gränserna vidgas när vi säger att de inte får röra

principerna i statsskicket.

Sverker Gustavsson: Helt kort: Det finns inga

begränsningar. När det gäller det som finns i första

pelaren finns det inga begränsningar, precis som du

säger. Det går också att trixa sig runt detta genom

att föra över saker dit. Den nuvarande

lagstiftningen är otillfredsställande utifrån mina

utgångspunkter.

Beträffande statsskickets grunder påpekade jag

bara att det är något oklart var gränserna går.

Statsskickets grunder behandlas i första kapitlet. I

det här sammanhanget är det delegationsmakten som är

det viktigaste, alltså rätten att delegera bort

beslutsmakt. Man kan inte tänka sig ett läge där

unionen på egen hand inför en egen beskattningsmakt

- för att ta det som exempel. I så fall måste vi

själva delegera beskattningsmakten dit.

Björn von der Esch: Det mest slående hitintills

under utfrågningen tycker jag har varit att tre

mycket framstående jurister inte har uttryckt ett

enda tvivel, utan det är bara att köra och det är

det bästa som vi kan få. Det förvånar mig lite. Men

det har kanske sin grund i det som Ragnemalm sade,

att det rent lagtekniskt inte går att föra in några

begränsningar. Det här handlar inte bara om juridik

utan också om politik, ekonomi och kanske mycket

mer.

Jag vill knyta an till det som hände 1993 då

plattläggningsparagrafen var aktuell. Den

underkändes då av Lagrådet. Sedan omarbetades den,

och den kom inte till Lagrådet fler gånger. Sedan

dess har ingen av dessa lagar någonsin varit hos

Lagrådet. Vi antog Nicefördraget strax före jul.

Justitiekanslern uttryckte stora betänkligheter, och

det framfördes önskemål om att Lagrådet skulle titta

på detta, men det blev inte så.

Jag vill då fråga juristerna här: Vore det inte

klokt att låta också Lagrådet, alltså våra främsta

specialister på grundlagen, få titta på det här

innan vi fattar beslut?

Jag har en fråga till. Om beslutsmakten delegeras

till regeringen, hos vem kräver svenska folket ut

ansvar för de lagar som då stiftas?

Göran Schäder: Jag har för tillfället förordnande

att tjänstgöra i Lagrådet. Och det finns kanske

anledning att påpeka att de uttalanden som jag har

gjort här inte ska tolkas som uttalanden från

Lagrådet; men skulle jag uttala mig i den

egenskapen, skulle jag framföra samma åsikter som

nu.

Mitt minne säger mig att plattläggningsparagrafen

aldrig har varit i Lagrådet. Den kom aldrig så långt

att det blev en lagrådsremiss av den. Jag tror att

den föll redan på presskonferensen när Kenneth Kvist

myntade det uttrycket.

Björn von der Esch: Jag skulle vilja höra om det

inte vore lämpligt att i detta falla kalla Lagrådet.

Vad anser juristerna här om det?

Hans Ragnemalm: Jag och Göran Schäder har uttalat

oss, och vi utgör ju två tredjedelar av ett lagråd.

Det är sådana figurer som vi som sitter där.

Jag har granskat själva förslaget och avgivit ett

omdöme om det. Huruvida någon annan också ska

granska det har jag inga synpunkter på. Det kan jag

inte ha och det bör jag inte heller ha.

Göran Magnusson: Med tanke på tidigare diskussioner

här känner jag mig föranlåten att peka på att detta

innebär en grundlagsändring och den ska alltså

underställas folket i valet i höst. Det innebär att

saken ska få den legitimitet som krävs för en

grundlagsändring.

Det leder mig in i ett något teoretiskt resonemang

om ifall den riksdag som väljs i höst inte skulle

acceptera denna grundlagsändring. Vilket läge har vi

då?

Sverker Gustavsson hävdar med bestämdhet att det

här förslaget inte ska antas av riksdagen ens efter

en första läsning. Då kan man tänka sig att

förhållandet mellan å ena sidan första pelaren och

EG och å andra sidan EU är det som gäller. Det finns

ingen begränsning i överlåtelsemöjligheterna, enligt

nuvarande grundlag. Man kan alltså tänka sig att

regeringen eller andra krafter verkar för att genom

en fördragsförändring flytta ett politikområde från

unionen till EG. Sedan kan alltså riksdagen med 75 %

majoritet acceptera detta förhållande.

Jag undrar om Sverker Gustavsson delar min

bedömning av rättsläget, och om det är ett

tillfredsställande förhållande att det rättsläget

först kan ändras - såvitt jag kan bedöma - 2007.

Jag vill också peka på att en regeringskonferens

ju, om viljan är god hos alla medlemmar, snabbt kan

sammankallas. Det finns inte så förfärligt många

restriktioner på den punkten.

Sverker Gustavsson: Jag tycker nog precis som jag

har skrivit, att det här förslaget är sämre än

status quo. Status quo är inte bra, men det kloka

vore att tänka igenom detta en gång till, vilket

utskottet ju kan göra om det inte är alltför

komplicerat. Annars får man väl reda ut det. Då

tror inte jag att det gör så mycket om vi lever

kvar med den gamla grundlagen under de närmaste

åren.

Per Lager: Jag vill ta upp den glidande skalan. Man

går faktiskt mot en superstat. Det är negativt

tycker vi som är kritiska medan ni andra tycker att

det är positivt. Jag vill inte enbart säga att det

är ont, utan här finns en glidande skala som alla

tydligen accepterar. Det får inte vara statiskt

genom en folkomröstning, som Hans Ragnemalm sade. Nu

var det Maastricht och inte Amsterdam som jag

nämnde.

Men det viktiga är att om man går in i en union

ska man veta vad det är som man går in i och att

detta inte ska innebära någonting annat. Det var

därför som jag nämnde idén om en folkomröstning. Nu

är det någonting annat än vad det var då. EU är i en

process av förändring hela tiden.

Då är min fråga: Varför ska man göra denna

grundlagsändring nu om det inte behövs, om det ändå

kommer att ske andra förändringar senare? Ska vi

hålla på att ändra hela tiden med tanke på det som

kommer att ske? Varför just nu? Varför måste Sverige

på något sätt vara bäst i klassen?

Hans Ragnemalm: Det är inte EU eller EG som flyttar

fram positionerna och tar mer och mer makt. Det

krävs varje gång när makt ska överlämnas att tre

fjärdedelar av Sveriges riksdag går med på det. Här

får man intrycket att det är EU som bildar en

superstat. Nej, det är vi själva som går med på det.

Jag vill inte ha någon superstat t.ex.

Lotty Nordling: Överstatligheten innebär ju också

att man kan bestämma att EU inte längre ska ha denna

kompetens. Det är detta som man ser efter

Nicedeklarationen och Laekenförklaringen, att man

ska sträva efter att begränsa och göra det mer

tydligt när det gäller EU:s framtid och fördragen.

Det är inte absolut nödvändigt att göra detta i

dag. Men vill Sverige vara drivande och ha en

konstitution i ryggen för att få ett bättre, ett

enklare, ett mer begripligt och ett mer

medborgarnära Europa, då är det här förslaget bra.

Ordföranden: Jag har en fråga på den punkten. Det

där förstod jag inte. Om ett par veckor inleds en

process som är tänkt att gå i mål 2004-2005. Ett

alternativt synsätt är att med all kraft driva

förenklingsarbetet och frågan om en europeisk

konstitution, och när det är färdigt och i

anslutning till ratificering till detta nya tänkta

avtal kanske också föreslå de nödvändiga

grundlagsförändringarna. Eller hur?

Lotty Nordling: Det är klart att det går, men det

fördröjer ju processen.

Ordföranden: På vilket sätt?

Lotty Nordling: Om man har en regeringskonferens

2003 eller 2004 ska fördragen sedan godkännas. Om

resultatet av den regeringskonferensen är sådana

förenklingar att det bara blir ett fördrag som

kanske heter EU-fördraget, då kan inte Sverige

godkänna detta förrän man har gjort en

grundlagsändring.

Ordföranden: Nej, naturligtvis inte.

Lotty Nordling: Det är klart att det går rent

praktiskt, men det är en tidsfråga.

Ordföranden: Den normala tiden för godkännande av

ett stort EU-fördrag är beroende av 16 parlament och

utvidgningens tillkommande parlament. Den ligger väl

på 18-24 månader.

Lotty Nordling: Ja, runt ett år. Sedan kan det

hållas folkomröstning också.

Ordföranden: Fördröjningsargumentet fungerar väl

inte riktigt. Det stämmer i så fall rätt väl in med

nästa riksdagsval - bara så att vi sorterar vilka

argument som har bäring och vilka som är av klenare

karaktär.

Lotty Nordling: Ja, men det handlar om

förutsebarheten. Men jag argumenterar inte för det,

för det går också att vänta.

Ordföranden: Min lista är tom. Här finns några

företrädare för Justitiedepartementet ledda av Hans-

Eric Holmqvist. Jag vet inte om det är något

argument som regeringen anser vara borttappat.

Hans-Eric Holmqvist: Jag vill tacka för möjligheten

att få komma hit och lyssna och delta i den här

överläggningen. Jag tar mig också friheten att tacka

för att den här utfrågningen har ägt rum över huvud

taget. Den har i någon mening gett frågan den

uppmärksamhet som den förtjänar, även om debatten

runtomkring kanske har varit lite uppskruvad och man

har gått för långt när det gäller proportionerna.

När man deltar i arbetet med att förbereda

lagförslag, deltar i partiöverläggningar, i

fortsatta diskussioner på parlamentarisk nivå, i

direktivskrivning, tar emot remisser och så

småningom skriver proposition är det ganska trevligt

att ett förslag får en omfattande och genomgripande

behandling och inte bara godkänns i tysthet. Det

känns trevligt.

Även om väldigt mycket klokt redan har sagts vill

jag ändå kommentera några punkter. Man bör tänka på

att den här propositionen är en helhet. Det är tre

olika förslag som bör ses i ett sammanhang.

Beträffande 10:2 om möjligheten att få ett

godkännande rambeslut får det betraktas som att man

stärker riksdagens ställning, eftersom det finns

både motionsrätt och möjlighet att ge till känna i

anledning av den proposition som regeringen lägger

fram. Där kan också riksdagen tala om på vilka

punkter man anser att regeringen bör återkomma, om

någonting förändras. Man kan också ge ramar för det

fortsatta arbetet.

Eftersom en lagstiftning måste följa på ett

rambeslut måste regeringen återkomma med själva

lagförslaget. Under resans gång kommer det

naturligtvis att ske samråd inom ramen för EU-

nämnden och fackutskott.

Här vill jag peka på att det finns en

förstärkning, och det är den bortglömda punkten av

de tre, nämligen 10:6 där samrådsskyldigheten med

riksdagen grundlagsfästs, och så har det inte varit

förut. Den är ganska intressant. Om man läser 10:6,

vilket de flesta här säkert har gjort, ser man att

det framgår att det är riksdagen som bestämmer

formerna för samrådet. Det står att det ska framgå

av riksdagsordningen: "Närmare bestämmelser om

informations- och samrådsskyldighet meddelas i

riksdagsordningen". Sammantaget innebär detta en

förstärkning och ett tydliggörande av riksdagens

ställning som är viktig.

10:5 handlar om överlåtelse. Jag tror att det är

viktigt att skilja mellan begreppet överlåtelse och

begreppet överstatlighet. En del inlägg här har

vittnat om att man har svårt för att sära på dessa

begrepp. Överstatlighet kommer ju inte av att

Sverige blir bundet i något organ, eventuellt efter

beslut med kvalificerad majoritet, att göra på ett

visst sätt. Det är inte det som menas med

överstatlighet, utan det uppstår om beslutet som vi

är bundna vid dessutom har företräde framför svensk

lag. I andra sammanhang kan vi vara bundna av att

göra på ett visst sätt, men vi bestämmer själva

formerna för det. EU är ju i och för sig ett

mellanstatligt samarbete.

Jag känner ibland att begreppen går isär. I

praktiken - och det har flera varit inne på - är

gränserna kanske inte så tydligt uppdragna mellan de

olika pelarna som det kan tyckas, utan det hela

blandas på lite olika sätt. Men det är viktigt att

ha skillnaden klar för sig.

Sedan vill jag också stryka under att skyddet mot

en oönskad överlåtelse är lika stort med det här

förslaget som med dagens system. Snarare - tack var

Kenneth Kvist och andra - kan man säga att det har

skärpts lite grann. Enligt beslutsregeln ska ju

överlåtelsen ske på samma sätt som i dag.

Hade man valt att ha uttryckliga avgränsningar är

det klart att det hade medfört en massa bekymmer hur

man i så fall skulle definiera det som inte får

överlåtas - detta för att undvika att inte hamna i

oönskade låsningar. Man hade då fått göra prognoser

för vad man tror om EU:s utveckling och Sveriges

inställning till den framtida utvecklingen.

Man kan också fråga sig under vilka

förutsättningar som det hade gått att nå en politisk

enighet kring dessa begränsningar och om man hade

vunnit det till priset av en otydlighet. I praktiken

hade det kanske saknat egentlig betydelse. Samtidigt

hade man haft den situationen att Sverige hela tiden

skulle ha varit bundet av att om minsta lilla

förändring skulle göras hade man fått vänta till

nästa ordinarie riksdagsval.

I så fall kan man fråga sig om man då skulle ha

haft kvar beslutsreglerna. Skulle regeringen ha en

större delegation? Det hade kanske blivit den

logiska följden av en sådan ordning. Men det är det

ju inte alls fråga om nu.

Ordföranden: Då så. Sammanträdet är slut.